PLAN DE

REGIONALIZACIÓN
UN ESTADO INTELIGENTE PARA
LA PROVINCIA DEL FUTURO
ÍNDICE
1. Prólogo de Daniel Scioli, gobernador de la provincia de Buenos Aires pág 08

2. Prólogo de Santiago Montoya, presidente del Grupo Banco Provincia y pág 10

Director Ejecutivo del Plan Estratégico

3. Sección 1: pág 12
Plan de Regionalización.

4. Sección 2: pág 32
Seminario Internacional “Aportes para la Regionalización de
la provincia de Buenos Aires”.

5. Sección 3: Ronda permanente de expertos. pág 64

Prólogo
LA PROVINCIA
QUE MERECEMOS
Gobernador Daniel Scioli
Una de las principales convicciones que me
acompañó al momento de asumir la gobernación
de la Provincia de Buenos Aires, en diciembre de
2007, era la necesidad de implementar una mo-
dificación profunda en su funcionamiento econó-
mico, financiero y fiscal. El órgano de recaudación
impositiva, por ejemplo, era una estructura anti-
gua, que llevaba más de 180 años sin cambios.
En consecuencia, no podía enfrentar el nuevo
escenario productivo, agroindustrial y urbano de
la Provincia.
Ese desafío determinó la creación de la Agencia
de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires
(ARBA). Fue una decisión que, acompañada por
8
otras reformas profundas como la ley de Adminis-
tración Financiera y la Reforma Fiscal, contribuyó
a cambiar el paradigma de gestión provincial. Lo-
gramos pasar a financiar el 60 por ciento del gasto
público provincial con recursos propios, frente a
un promedio general de las provincias del 25 por
ciento. De esta manera, llegamos al año del Bicen-
tenario con una Provincia ordenada fiscalmente
y sin deudas, marcando récords de producción,
descomprimida y desestresada en lo social.
Creo que el desafío institucional que se le pre-
sentará a la Provincia durante los próximos años
está vinculado con la descentralización: es im-
prescindible seguir aumentando los recursos que
aportamos a los municipios, apoyar el desarrollo
productivo en todo el territorio provincial y acer-
carnos cada vez más a las necesidades de los bo-
naerenses. Para seguir recorriendo este camino,
comenzamos a dar forma al Plan Estratégico de
Regionalización para la Provincia de Buenos Aires.
Otorgué la responsabilidad de llevar adelante
este programa al Licenciado Santiago Montoya,
junto a quién habíamos conformado ARBA al
comienzo de mi gestión. En este caso, su tarea
será la de coordinar la estrategia de reingeniería
institucional más importante en la historia de la
Provincia, pues contempla la descentralización de
la administración provincial de cara a los desafíos
que se le presentarán a la Argentina durante el
siglo XXI.
Tras siete años de un crecimiento económico
inédito y tres años de ordenamiento profundo
de la gestión provincial, nos proponemos aho-
ra apuntar a la “Provincia del Futuro”, diseñar
un nuevo vínculo entre desarrollo productivo y
bienestar social, afirmar un ámbito dedicado a
fomentar el potencial de cada región, reforzar las
competencias de cada municipio e incluir políti-
ca y socialmente a cada ciudadano bonaerense.
Queremos consolidar una Provincia en continuo
crecimiento, que se desarrolle de forma homogé-
nea y equitativa.
El “Plan de Regionalización” –diseñado junto a
los mejores profesionales y técnicos del país-, es
la herramienta central para alcanzar el horizonte
estratégico que nos hemos planteado. Se trata de
desplegar una nueva generación de políticas pú-
blicas enfocadas de manera integral y territorial
sobre toda la Provincia: que armonice el desarro-
llo regional, acerque las instituciones a la ciuda-
danía y revierta, de una vez y para siempre, la
desigualdad social.
Este mandato de gestión nos impone tres prio-
ridades.
En primer lugar, distribuir equitativamente el de-
sarrollo económico en todo el terreno provincial.
Esto implica incentivar de forma directa el poten-
cial productivo del interior, ampliar los horizon-
tes de progreso laboral y corregir las asimetrías
en materia de logística y transporte que socavan
la competitividad necesaria para atraer mayores
inversiones.
La mejor articulación entre Provincia, municipios,
intendentes y sector privado, junto con el aprove-
chamiento estratégico de las nuevas tecnologías,
verá nacer nuevos complejos urbanos, parques
industriales y polos de investigación científica.
9
Allí, será fundamental el trabajo del Banco Pro-
vincia y el Grupo Banco Provincia para continuar
orientando créditos hacia pymes innovadoras y el
aumento del volumen de agronegocios.
Asimismo, debemos trabajar en conjunto con las
universidades de la Provincia, para que los jóvenes
que egresen de ellas apliquen los conocimientos
adquiridos en sus propias localidades y regiones.
Detener la pérdida crónica de las nuevas gene-
raciones en los pueblos y ciudades del interior
también supondrá una descompresión demográ-
fica del conurbano, eje central de una política de
inclusión y equidad a largo plazo.
En segundo lugar, será imprescindible atender las
necesidades habitacionales de cada población,
renovar la infraestructura en educación y salud
pública y desarrollar las vías de comunicación al
interior y entre regiones. Cada kilómetro de ruta
y cada ladrillo de obra pública que ejecute la ad-
ministración provincial será una respuesta a las
demandas ciudadanas detectadas en los munici-
pios, y un aporte al plan de desarrollo global.
En tercer lugar, y por sobre todas las cosas, lo-
graremos liberar el verdadero potencial de una
Provincia bendecida con los recursos naturales,
materiales y humanos para albergar una revo-
lución tecnológica e industrial ecológicamente
sustentable. Queremos amplificar nuestra base
agroindustrial en armonía con el medio ambien-
te, creando nuevos empleos y mejorando la cali-
dad de vida de todos los bonaerenses.
Esta es La Provincia que soñamos, y a la que que-
remos dar forma junto a todos ustedes.
Prólogo
Un nuevo
paradigma de
Estado
provincial
Santiago Montoya
La provincia de Buenos Aires se caracterizó, du-
rante mucho tiempo, por poseer una estructura
institucional alejada de las problemáticas cotidia-
nas de los ciudadanos. En general, sus facultades
se concentraban en la resolución de conflictos
crónicos, propios de contextos de crisis socioeco-
nómica. La gestión gubernamental, en conse-
cuencia, se veía impedida de superar la histórica
dicotomía entre lo urgente y lo importante.
La llegada de Daniel Scioli a la Gobernación de la
10
provincia de Buenos Aires modificó radicalmen-
te esta actitud. Su deseo de liderar estrategias
de descentralización -que acercaran las institu-
ciones a la ciudadanía-, lo impulsó a dar forma
a un nuevo modelo de gestión gubernamental,
que volviera a reclamar para sí la planificación
estratégica orientada al desarrollo y la equidad
en el largo plazo.
Este cambio en la concepción del Estado provin-
cial abrió la puerta a una oportunidad histórica,
ya que nos permitió imaginar la Provincia del fu-
turo. Juntos, concebimos una Provincia dedicada
a que los bonaerenses desplieguen todo su po-
tencial en un contexto de crecimiento económi-
co y bienestar social. Nos propusimos lograr un
desarrollo territorial armónico, sin desigualdad,
que acercara las instituciones a la gente.
El Estado por el que se trabaja mira hacia adentro
y hacia afuera de la Provincia: es capaz de atender
tanto las necesidades productivas y sociales de
cada región como de brindar soluciones institu-
cionales para el área Metropolitana. Otorga ma-
yor autonomía y competencias a los municipios,
pues le interesa responder adecuadamente a las
demandas de los vecinos sin importar cuán lejos
estén de los grandes centros urbanos.
El Plan Estratégico de Regionalización de la pro-
vincia de Buenos Aires, que aquí comenzamos a
presentar, es la iniciativa central para alcanzar
esta visión compartida. Es un proyecto en cons-
tante desarrollo, que se nutre del intercambio de
ideas con legisladores, intendentes, dirigentes
empresarios, especialistas nacionales y extranje-
ros y, muy especialmente, con los Ministros del
Poder Ejecutivo Provincial.
La regionalización es el mascarón de proa de un
nuevo modelo de Estado: un Estado que busca
acercase a la gente para resolver sus problemas,
sean éstos profundos o coyunturales, de forma
más eficaz. Se trata de implementar un nuevo
paradigma de gestión provincial, que planifica
mirando al largo plazo, pero que dé forma a una
administración pública inteligente, más ágil y efi-
ciente en la toma de decisiones.
Esto requerirá una estructura estatal más parti-
cipativa, en la cual los Ministerios se concentren
tanto en el diseño como en el control de las po-
líticas, y las Administraciones Regionales en las
particularidades de su implementación. De este
modo, será posible articular la planificación sec-
torial (en salud, educación, medioambiente, etc.)
con la planificación territorial, y lograr así mayor
efectividad al momento de ejecutar las políticas.
El objetivo de estos cambios institucionales es fa-
cilitar el despliegue de políticas que ataquen las
causas profundas de los problemas que persisten
en la Provincia -núcleos de exclusión, deterioro
del tejido social, asimetrías en el desarrollo terri-
torial-. En este sentido, el Plan de Regionalización
se propone reformular el vínculo entre el Estado
provincial, las regiones del interior y el conurbano
bonaerense.
En primer lugar, una Administración Regional de
recursos otorgará mayor autonomía a municipios
e intendencias, que verán reforzadas sus com-
petencias para la gestión diaria. Y al incluirse en
zonas definidas por sus vínculos productivos y so-
cioculturales, lograrán un desarrollo económico
y exportador sustentable, que contemple necesi-
dades compartidas en materia de infraestructura.
Paralelamente, el surgimiento de nuevos polos de
desarrollo económico, administrativo y cultural
fortalecerá el horizonte de oportunidades para la
Provincia profunda y sus habitantes. Estos cen-
tros de atracción poblacional –y el consiguiente
despliegue de redes de comunicaciones y circu-
lación vial-, renovará los proyectos de vida en los
pueblos y ciudades más pequeñas.
El conurbano bonaerense, por su parte, asumirá
un rol activo en la coordinación y ejecución de
políticas junto con el Estado provincial, el Estado
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Nacional y la Ciudad Autónoma. El objetivo será
conformar una institucionalidad propia de las
grandes áreas metropolitanas del mundo, que
permita responder de forma conjunta a las de-
mandas en materia de saneamiento ambiental,
transporte, seguridad y salud, entre otros.
El desafío es gigantesco, pero estamos decididos
a asumirlo. Por un lado, regionalización significa
mayor información, conexión, modernización fis-
cal, administrativa y control estatal. Requerirá im-
plementar una verdadera revolución tecnológica,
que abarca desde la digitalización de la gestión
pública hasta los procesos de producción de áreas
clave como el tratamiento de residuos sólidos o la
generación de energías limpias.
Por el otro, modificará sustancialmente la forma
en la que se asignen los recursos para inversiones
productivas, las políticas de protección social, sa-
lud y educación. Los estilos de gestión, conteni-
dos y modalidades institucionales deberán adap-
tarse a las realidades locales. El Estado provincial
necesitará implementar procesos burocráticos
más simples.
El plan de regionalización provincial es, en este
sentido, un espacio para nuevos acuerdos y con-
sensos entre los actores que hacen a la vida públi-
ca bonaerense. Es una invitación a los represen-
tantes municipales y los cuadros técnico-políticos
para dar forma a nuevas instituciones, herramien-
tas de gestión y marcos jurídicos sobre la base de
anhelos y objetivos compartidos.
Para lograrlo, hemos reunido a los más destaca-
dos especialistas en materia de servicios públicos
y regionalización de Argentina y el mundo. Sus
experiencias profesionales en la planificación es-
tratégica de políticas de producción, educación,
salud, seguridad y desarrollo social, entre otras,
jerarquizan la tarea y dan sustento teórico al in-
conmensurable apoyo político que hemos recibi-
do por parte del Gobernador.
Es por esto que la sensación generalizada de quié-
nes formamos parte del equipo de trabajo que
está llevando adelante la tarea es de entusiasmo.
Nos motiva la convicción de que hemos empren-
dido el camino correcto, y de que estamos hacien-
do un aporte duradero en pos del fortalecimien-
to de la administración pública en la Provincia de
Buenos Aires.
Sentimos, por sobre todas las cosas, que estamos
construyendo un futuro mejor para nuestras fa-
milias, hijos y nietos. Y deseamos profundamen-
te que esta publicación les permita interiorizarse
aún más en las razones de nuestro optimismo.
Sección 1
Plan de Regionalización
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Sección 1 / Plan de Regionalización
1.Introducción
La provincia de Buenos Aires se enfrenta a un de-
cenio clave en su historia institucional, económi-
ca y social. Así como hace 200 años comenzaba
a darse una organización política y se preparaba
institucionalmente para acompañar con un fuer-
te liderazgo el nacimiento de una nueva Nación,
ahora se encuentra frente al reto de pensarse con
vistas al tercer milenio. En los últimos años la con-
solidación de la democracia primero y la recupe-
ración económica reciente, sumadas a un mundo
que se transforma rápidamente, constituyen una
oportunidad propicia para que la Provincia se
plantee superar las debilidades que la caracteri-
zan y soñar con un futuro de grandeza.
Es necesario pensar entre todos los sectores so-
ciales, políticos e institucionales, una estrategia
15
para que la Provincia se transforme definitiva-
mente en un lugar en que los ciudadanos puedan
desarrollar todo su potencial, viviendo en un en-
torno socialmente cohesionado y medioambien-
talmente adecuado y en el que se aseguren pers-
pectivas de crecimiento económico y desarrollo
social que garanticen una mejor calidad de vida
para sus habitantes.
El propósito de estos lineamientos es contar con
un instrumento de análisis de carácter flexible,
abierto y participativo, que permita definir las po-
líticas de largo plazo y tomar decisiones alineadas
con las transformaciones deseadas para la reali-
dad provincial.
2. Diagnóstico
Desde mediados de los años ’70 y durante casi
tres décadas, la Argentina sufrió crisis económicas
recurrentes, de fuerte impacto sobre la provincia
de Buenos Aires, cuyas principales consecuencias
fueron la destrucción del aparato productivo, el
aumento de la pobreza y de la desigualdad so-
cial, y la profundización de las brechas educativa
y tecnológica. El Estado Provincial, por su parte,
también fue afectado, deteriorándose significa-
tivamente su capacidad de planificación, regula-
ción y gestión. Los 30 años de deterioro dañaron
profundamente el tejido social, pero también las
relaciones entre el Estado y la sociedad. Luego de
la profunda crisis de 2001, y con la implementa-
ción de un nuevo modelo de desarrollo nacional,
que fue acompañado por políticas activas de pro-
moción social desplegadas tanto desde la esfe-
ra del Gobierno Nacional, como desde la misma
Provincia y los Municipios, el Estado recuperó su
rol de regulador de las relaciones sociales, reva-
lorizándo su papel de orientador del proceso de
desarrollo económico y social.
Efectivamente, el nuevo modelo de desarrollo na-
cional sentó las bases para una Provincia mejor
hacia el futuro. A una situación de frente externo
resuelto y recuperación productiva, evidenciada
en el sostenido crecimiento del PBI por 7 años
consecutivos, se sumaron políticas de ingresos
(Asignación Universal por Hijo, inclusión y mo-
vilidad jubilatoria, convenios colectivos, salario
mínimo), inversiones en infraestructura básica y
social y un conjunto de políticas de protección so-
cial, que permitieron dejar atrás la situación críti-
ca. Sin embargo, dicho proceso de recuperación
INDICADORES NACIONALES 1974
Pobreza (personas) 4,4%
Indigencia (personas) 1,7%
Desocupación 3,4%
Índice de Gini 0,351
Ra o 10 decil/1 decil 12
10% más rico 28,1%
10% más pobre 2,3%
Fuente: elaboración propia, en base a EPH, Indec.
económica y social no bastó para revertir el nú-
cleo de pobreza extrema y superar la desigualdad
y el deterioro social, producto de las tres décadas
previas. Problemas tales como la inseguridad, la
precariedad laboral, la baja calidad educativa, que
se manifiestan como principales preocupaciones
de la ciudadanía, también son consecuencia de
ese proceso y solo podrán ser resueltas de modo
sustentable en el mediano plazo con una nueva
generación de políticas públicas enfocadas en tal
sentido, montadas sobre los avances realizados
hasta el momento, acertados pero que requieren
un mayor criterio de integralidad.
En este contexto, para que un plan estratégico sea
llevado a cabo con éxito, debe contemplar que
los problemas no pueden enfrentarse eficazmen-
te mediante la actual institucionalidad provincial.
Sin cambios estructurales, los paliativos de corto
plazo son cada vez menos efectivos. Tomando las
palabras del Presidente Obama al Congreso nor-
teamericano en el Informe El estado de la Unión:
“No podemos construir el futuro con un gobier-
no del pasado”.
3. Datos ilustrativos
A continuación se muestran los datos que confir-
man el diagnóstico antes descrito para la Argen-
tina. Tal como puede observarse, todos los indi-
cadores sociales seleccionados han empeorado
entre 1974 y 2004, ya sea considerando niveles
de pobreza, indigencia y desocupación, como va-
riables de distribución del ingreso.
Los datos de 2010 dan cuenta de la drástica re-
1994 2004 2010
20,1% 44,2% 12,0%
3,8% 17,0% 3,1%
12,3% 15,2% 7,5%
0,431 0,493 0,448
20 33 23
34,2% 38,0% 32,9%
1,7% 1,2% 1,5%
16
versión de aquella tendencia. En particular se
observa una mejora sustancial en los indicadores
de pobreza, indigencia y desocupación, aunque
todavía persiste una importante brecha de des-
igualdad. Esto indica que queda mucho por ha-
cer en materia de distribución del ingreso, siendo
éste el principal desafío para el país en general y
en particular para la provincia de Buenos Aires.
Nuevo modelo de desarrollo en la provincia de Buenos
Aires – Políticas provinciales
En los tres años de gestión de Daniel Scioli se ha
llevado adelante un modelo de desarrollo cen-
trado en el bienestar humano que trascienda el
mero crecimiento económico. Es por ello que se
ha profundizado en un conjunto de políticas pro-
vinciales integrales que abordan la multidimen-
sionalidad de los problemas sociales para lograr
mejor calidad de las políticas públicas. En este
sentido, se ha trabajado en una oferta programá-
tica multisectorial que incluye, entre otros, los
siguientes programas:
· Servicio Alimentario Escolar, Plan Más Vida.
· Trabajo Dignifica, Más y Mejor Trabajo.
· Unidad de Desarrollo Infantil.
· Pro-hábitat y Emergencia Habitacional.
· Envión, Proyecto Adolescente y Centros de
Contención.
· Programa Tercera Edad.
· Soluciones YA.
· Fuerza Productiva y Fondo de Garantías Buenos
Aires – Bapro.
· Radicación y establecimiento de parques indus-
triales.
· Promoción, Preservación y Regularización del
Empleo.
· Preservación de Puestos de Trabajo y Asisten-
cia a la Promoción Industrial.
· Inclusión Laboral.
· Reforma Tributaria.
Estos programas acompañaron el nuevo modelo
de desarrollo en la provincia de Buenos Aires, re-
dundando en un sistema de bienestar que puede
ser ilustrado por ciertos indicadores económicos
y sociales que dan cuenta de los logros obtenidos
hacia fines del 2010.
17
· Expansión del PBG del 54,3% entre 2003 y
2009.
· Aumento de la participación de la Industria
Manufacturera del 26,7% al 32,8% como prome-
dio en las décadas del 90 y del 2000.
· Aumento de la participación de la construcción
del 2,7% al 6,5% entre 2002 y 2006.
· Crecimiento de la tasa de empleo del 34% al
42,5% entre 2002 y 2009.
· Caída de la tasa de desocupación del 20% al 8%
entre 2002 y 2010.
· Aumento de la cantidad de ocupados de 4 a 5
millones entre 2003 y 2009.
· Caída de la cantidad de desocupados de 1 a 0,5
millones entre 2003 y 2009.
· Caída del subempleo del 18% al 10% entre
2003 y 2009.
· Caída del empleo no registrado 52% al 40%
entre 2003 y 2010.
· Caída de la cantidad de personas en condición
de pobreza de 61,3% a 14,5% entre 2003 y 2009.
· Caída en la cantidad de personas en condición
de indigencia de 31,8% a 3,6% entre 2003 y 2009.
· Caída en la tasa de repitencia en la escuela pri-
maria total de 4,9% a 4,6% entre 2002 y 2008.
· Caída de la tasa de abandono anual en la es-
cuela primaria total de 2,1% a 1,7% entre 2002
y 2008.
· Aumento de la cantidad de hogares con cober-
tura de agua corriente de 68% a 71% entre 2006
y 2009.
· Aumento de la cantidad de hogares con co-
bertura de cloacas del 54% al 63% entre 2006 y
2009.
A pesar de ello y a partir del rumbo elegido para
una provincia de Buenos Aires más próspera y
equitativa, debemos fortalecer las capacidades
estatales e institucionales para hacer frente a la
multidimensionalidad de los problemas que aún
persisten:
· 2,2 millones de pobres, de los cuales 550 mil
son indigentes.
· Tasa de repitencia en la escuela primaria de
6,3% en establecimientos públicos versus 1,3%
en privados.
· Tasa de repitencia en la escuela secundaria de
12,3% en públicos versus 3,3% en privados.
· Transferencia de matrícula de la escuela públi-
ca a la privada.
· 1,7 millones de hogares sin cloacas.
· 1,3 millones de hogares sin agua corriente.
· 1 millón de hogares con déficit habitacional.
· Brecha cultural, educativa y digital.
· Debilitamiento del tejido social.
· Baja capacidad de planificación del desarrollo.
· Baja efectividad y calidad de los servicios
públicos.
· Informalidad laboral.
· Segmentación y desaprovechamiento
territorial.
· Déficit de infraestructura básica
· Baja penetración tecnológica.
· Inseguridad y violencia.
4. DESAFÍOS del Plan
La definición conceptual del rumbo elegido es el
primer paso que debemos abordar para poder
definir prioridades y acortar la brecha entre el
diseño y la implementación de las políticas pú-
blicas. Estos son los desafíos del Plan Estratégico
de la Provincia:
1. La gran transformación de la provincia de
Buenos Aires pasa hoy por acercar las decisiones
a la gente.
2. La primera medida de cualquier platafor-
ma de gobierno es poner a la gente en primer
término, como principio y fin de toda política
pública.
3. El principal eje de nuestro plan estratégico es
terminar con las desigualdades existentes entre
los bonaerenses.
4. Terminar con la desigualdad abarca mucho
más que un trabajo y una vivienda digna; se
refiere también al acceso a la información, a
condiciones sanitarias y ambientales óptimas y a
18
una educación de calidad.
5. El desafío de terminar con la desigualdad no
puede ser asumido por un Estado con dificulta-
des para obtener resultados.
6. El principal desafío es trabajar en el diseño de
un conjunto de políticas públicas que respondan
a las aspiraciones de los ciudadanos de la Pro-
vincia y que sean sostenibles en el tiempo.
7. Debemos hacer foco en la orientación de
nuestras políticas, la técnica siempre puede
brindarnos soluciones alternativas.
8. Nuestro Estado está organizado para resol-
ver los problemas de los años ´50; de ninguna
manera puede asumir los desafíos del presente
ni del futuro.
9. Mil años de crecimiento continuo no solucio-
narían los problemas de la Provincia de Buenos
Aires.
10. La adopción inteligente de las nuevas tec-
nologías debe ser una obsesión de esta nueva
camada de dirigentes públicos: las tecnologías
nos acercan a la gente, modernizan la cultura
de trabajo y generan institucionalidad en los
procesos.
El desafío es entonces pensar la Provincia del
futuro. Una provincia más justa, más igualitaria,
tanto desde el punto de vista de la calidad de vida
de sus habitantes, como desde lo territorial. Una
provincia donde los ciudadanos puedan desple-
gar su potencial, donde la cohesión social sea una
realidad y se aseguren perspectivas de desarrollo
económico y social para sus habitantes, cuidando
el medioambiente.
Una provincia con un Estado que piense en la gen-
te y se acerque a sus necesidades reales. Que so-
lucione problemas, que atienda urgencias, pero
que se prepare para los desafíos de los años que
vienen.
Con estos objetivos, se presentan a continuación
las líneas estratégicas del Plan, definidas de un
modo amplio y transversal:
· Desarrollo social e igualdad de oportunidades:
priorización de la educación, la salud, el acceso a
la vivienda y un hábitat adecuados, en particular
de los grupos socialmente vulnerables.
· Crecimiento sostenible: promoción de una
economía diversificada, pujante y competitiva
que asegure altos niveles y calidad de empleo,
y mejoras continuas en la productividad, que
permitan vislumbrar una trayectoria futura de
incremento de los ingresos de la población y los
hogares, preservando el medio ambiente.
· Cohesión social y territorial: reconstitución
del tejido social para que los individuos y los
distintos sectores sociales puedan reconocerse
integrados y sentirse parte de la sociedad y el
territorio bonaerense, donde se den las condicio-
nes para el desarrollo individual y colectivo en
un marco de paz y seguridad.
· Institucionalidad moderna, eficaz y orientada
al ciudadano: se trata de que las instituciones y
organismos que conforman el Estado Provincial
en todos sus niveles y cualquiera sea su misión,
reconozcan en el ciudadano - sujeto de derechos,
activo y participante – a su principal orientador
y desempeñen sus funciones con altos niveles
de eficacia, eficiencia e innovación buscando
esquemas participativos de decisión y gestión y
mejorando los servicios.
Un Plan que se propone construir la Provincia del
futuro, a partir de las líneas estratégicas presen-
tadas, necesariamente requiere por su magnitud
y alcance, del compromiso y los aportes de to-
dos los sectores políticos, sociales y económicos.
Por este motivo, para asegurar su implantación y
sustentabilidad, debe ser trabajado y establecido
como una Política de Estado de largo plazo. Los
objetivos que se persiguen no podrán alcanzarse
simplemente en una gestión de Gobierno, ni ser
solo enunciados de un programa electoral, sino
que deben integrarse a un programa de gobierno
de largo alcance que trascienda a la actual gestión
y se proyecte pensando en el futuro.
19
5. Plan de Regionalización
Profundizar la dimensión estratégica de la gestión
pública significa definir de manera interactiva,
participativa, un conjunto integrado de políticas
de Estado a partir de una visión compartida y ge-
nerar la institucionalidad para llevarlas a cabo con
éxito. Este Plan Estratégico se propone enfrentar
el triple desafío del desarrollo productivo, la pla-
nificación territorial y la inclusión social, es decir,
el trípode de apoyo que permitirá el despegue
definitivo de la provincia de Buenos Aires.
La Regionalización administrativa, económica y
social es una iniciativa central para alcanzar los
objetivos estratégicos propuestos, ya que cons-
tituye un instrumento idóneo de gobernabilidad
para llevar adelante un desarrollo armónico y
equilibrado de la Provincia.
La Provincia ya lleva un camino recorrido hacia la
descentralización, avanzando en el acercamiento
a la gente y sus demandas. Sin embargo hoy es
necesario profundizar este camino con un nuevo
modelo de gestión gubernamental y aprovechar
la oportunidad histórica de empezar a transitar
un cambio de paradigma que mejore la vida de
los bonaerenses.
La Regionalización, como en otras latitudes, per-
mitirá homogeneizar el desarrollo territorial y la
calidad de vida de los habitantes, fortalecer las
capacidades y competencias en gestión en ám-
bitos locales, mejorar la asignación de recursos
para inversiones y favorecer la participación ciu-
dadana en las políticas regionales.
Es la construcción de un nuevo modelo de Estado,
que se acerca a la gente y encuentra la escala ópti-
ma para resolver cada uno de los problemas. Que
mira hacia adentro y hacia afuera de la Provincia,
atendiendo por un lado las necesidades específi-
cas de cada región, en términos de su desarrollo
productivo y social, pero también busca una solu-
ción institucional para el área Metropolitana. Que
avanza en las autonomías municipales dotando a
los Gobiernos locales de mayores competencias
y recursos, para que puedan satisfacer adecua-
damente las demandas de los vecinos. Regionali-
zación significa además producir una revolución
tecnológica en el Estado Provincial que implique
mayor información, conexión, modernización y
control; pero que también incorpore nuevas tec-
nologías en los procesos de producción de áreas
clave, como por ejemplo, el tratamiento de resi-
duos sólidos o en la generación de energías lim-
pias.
Es hacer emerger una nueva estructura estatal,
efectiva, con procesos simplificados más partici-
pativos y en la cual los Ministerios se concentren
en la planificación, el control, la definición de po-
líticas y dejen las cuestiones operativas en manos
de las regiones. De este modo, será posible con-
cretar la articulación de la planificación sectorial
(salud, educación, medioambiente, etc.) con la
planificación territorial y la ejecución, ganando
en efectividad de las políticas.
En consecuencia, el Plan de Regionalización com-
prende cinco componentes:
1. Regionalización y descentralización del Estado
Provincial.
2. Ampliación de la Autonomía Municipal.
3. Creación del Área Metropolitana.
4. Revolución Tecnológica.
5. Reestructuración Administrativa.
Por su alcance y magnitud, la Regionaliza-
ción es una Política de Estado que deberá
tener el nivel de consenso necesario para
asegurar su sostenimiento en el largo plazo.
Esta política de Estado deberá asimismo soste-
nerse sobre los siguientes pilares:
Sustentabilidad Fiscal: derivada de la revisión y
ajuste del sistema tributario provincial, con vistas
a un sistema más progresivo y justo, la búsqueda
de nuevas fuentes de recursos, la introducción
de compromisos de efectividad y esquemas de
incentivo en materia fiscal, y la orientación del
gasto público hacia el desarrollo social y produc-
tivo, eliminando ineficiencias y gasto burocrático.
Desarrollo Productivo: es el fomento de activida-
des productivas generadoras de mano de obra,
el apoyo a proyectos innovadores y al desarrollo
científico y tecnológico, pudiendo asistir de esta
manera a los sectores que mayor valor agregado
20
generan en nuestra economía.
Reforma Institucional: Consiste en establecer
plataformas de gestión efectivas transversales,
desarrollar una nueva institucionalidad provin-
cial, avanzar en reformas administrativas y even-
tualmente modificar la Constitución Provincial
para consolidar el nuevo modelo.
Infraestructura: Se piensa en la infraestructura
básica con criterio integrador y desarrollo armó-
nico de la Provincia, así como una mayor inver-
sión en infraestructura social y básica y en comu-
nicaciones y redes tecnológicas.
Plataforma Tecnológica: Consiste en la incorpo-
ración de tecnologías de la información y el co-
nocimiento innovadoras y complejas que moder-
nicen al Estado provincial en su relación con sus
habitantes, la obligatoriedad de compatibilidad
de base de datos, de manera de homogeneizar
la información estratégica para la toma de deci-
siones, y la introducción de la firma digital y un
back-office que permita la descentralización físi-
ca. Por último, se piensa en la modernización de
los sistemas (RAFAM, RUB, entre otros).
La Regionalización, de manera esquemática, es el
instrumento que da cumplimiento a tres objeti-
vos, complementarios entre sí, a saber:
Objetivo 1: Disminuir los desequilibrios regio-
nales en materia de desarrollo e infraestructura
social, económico y poblacional, mejorando el te-
jido social con políticas públicas regionales.
La provincia de Buenos Aires, con sus 15 millones
de habitantes en un territorio de 30 millones de
hectáreas, presenta grandes desequilibrios eco-
nómicos, sociales y territoriales que dificultan la
realización de un modelo de organización interna
equilibrada y sostenible, y de una calidad de vida
digna para su población. Esta realidad, producto
de un devenir histórico y de modelos de organiza-
ción que determinaron una fuerte concentración
de población en las áreas cercanas a la Capital
Federal, plantea grandes desafíos a la hora de
pensar estratégicamente el desarrollo.
En la Provincia se observa que pese al gran cre-
cimiento económico de los últimos años y a las
acertadas políticas sociales encaradas desde los
Gobiernos Nacional y Provincial, no fue posible
compensar desequilibrios regionales ni recompo-
ner acabadamente el tejido social.
 Disminuir los desequilibrios regionales en:

• Desarrollo Social
• Desarrollo Económico e Infraestructura
• Población

Aumentar la efecvidad de las polícas públicas

a parr de:

• La adaptación de los lineamientos Instrumento propuesto:

estratégicos a las necesidades de la ciudadanía REGIONALIZACIÓN
y los actores locales
• Mayor autonomía de los Gobiernos Locales

Asegurar la “gobernabilidad” de la Provincia,

estableciendo un marco jurídico-administravo
que incenve:

• El desarrollo regional
• La descompresión social del conurbano

La Regionalización permitirá asignar re- Las prioridades de gasto e inversión serán

cursos específicamente a cada región de definidas regionalmente, en el marco de
manera de reducir las desigualdades te- las políticas establecidas por el Gobierno
rritoriales y proyectar su desarrollo eco- Provincial.
nómico y social.

Objetivo 3: Asegurar la “gobernabilidad” de la

De esta forma, la región además de ser una provincia de Buenos Aires, estableciendo un mar-
nueva división administrativa se convertirá en co general jurídico-administrativo que incentive
un polo del desarrollo, atendiendo sus propias el desarrollo regional de la Provincia y la descom-
características productivas y culturales. presión social del conurbano.

Objetivo 2: Aumentar eficiencia en la gestión pro-
vincial mediante la desconcentración y descen-
tralización de potestades de gasto e inversión en
las regiones, fortaleciendo paralelamente el pa-
pel de los Municipios. Se regionalizarán los gastos
que hoy ejecuta la Provincia y en consecuencia las
regiones administrarán autárquicamente parte
del presupuesto. Se estima que esto podría sig-
nificar que entre el 16% y el 46% del gasto total
de la Provincia sea regionalizado. Por su parte, los
Municipios podrán asumir nuevas competencias
y funciones, recibiendo asimismo los recursos ne-
cesarios para su atención.
Los recientes datos del Censo Nacional efectuado
en 2010 muestran que el crecimiento poblacional
intercensal ha sido significativamente superior en
el área del Conurbano vis a vis el Interior
Provincial.1
Los datos también revelan que se está consoli-
dando un Tercer Cordón (General Rodríguez, Pi-
lar, San Vicente, Escobar, Cañuelas, etc.), lo que
significa que el patrón histórico de ubicación es-
pacial de la población, lejos de modificarse, se
profundiza debido al bajo crecimiento relativo e
incluso la pérdida neta de población de numero-
sos partidos del interior.

1
La información está agrupada según las regiones definidas más adelante.

21
 Tasa de variación poblacional: 2010 vs. 2001, por Región
30%
29%

25%

20%

15%
13% 13%
12%

10%
10% 9% 9%
8%

5%
5% 4%

0%
Interior 1 Interior 2 Interior 3 Conurbano 2 Interior 3 Conurbano 4 Capital Total Conurbano 1 Conurbano 3

Los 20 Municipios con Mayor crecimiento Los 20 Municipios con Menor crecimiento
MUNICIPIO POBLACIÓN MUNICIPIO POBLACIÓN

2,001 2,010 Variación 2,001 2,010 Variación

La Matanza 1,255,288 1,772,130 41% Puán 16,381 15,603 - 5%

Ezeiza 118,807 160,219 35% Coronel Dorrego 16,522 15,826 - 4%
Presidente Perón 60,191 81,147 35% Coronel Pringles 23,794 22,898 - 4%
San Vicente 44,529 59,708 34% Pellegrini 6,030 5,867 - 3%
Villa Gesell 24,282 31,353 29% General Lamadrid 10,984 10,747 - 2%
General Rodríguez 67,931 87,491 29% Salliqueló 8,682 8,573 - 1%
Pila 232,463 298,191 28% Vicente López 274,082 270,929 - 1%
Tigre 301,223 380,709 26% Carlos Tejedor 11,539 11,490 0%
Marcos Paz 43,400 53,462 23% Maipú 10,193 10,172 0%
Exaltación de la Cruz 24,167 29,729 23% General Arenales 14,876 14,855 0%
Pinamar 20,666 25,415 23% Adolfo Gonzáles 12,037 10,029 0%
Cháves
Esteban Echeverría 243,974 298,814 22%
21% San Isidro 291,505 291,608 0%
Florencio Varela 348,970 423,992
21% Lanús 453,082 453,500 0%
Moreno 380,503 462,242
20% Bragado 40,259 40,320 0%
Monte 17,488 21,025
19% Guaminí 11,257 11,310 0%
Mar Chiquita 17,908 21,348
19% General Alvear 10,897 11,013 1%
Capitán Sarmiento 12,854 15,322
19% Coronel Rosales 60,892 61,651 1%
General Lavalle 3,063 3,645
19% Las Flores 23,551 23,875 1%
Cañuelas 42,575 50,526
18% General Guido 2,771 2,814 2%
Escobar 178,155 210,084
Ayacucho 19,669 19,983 2%

22
Quebrar esta dinámica de comportamiento es
uno de los fundamentos de la regionalización,
con el objetivo de alcanzar un mayor equilibrio
poblacional, lo que solo se alcanzará mediante
políticas activas destinadas a generar igualdad
de oportunidades y condiciones de vida en todo
el territorio provincial. En este sentido, la regio-
nalización establece un marco jurídico-adminis-
trativo novedoso que, a partir de los dos objetivos
presentados anteriormente, busca incentivar el
desarrollo de cada región en función de sus ven-
tajas comparativas, con la consiguiente descom-
presión del Conurbano.
Las dimensiones de la Provincia y la complejidad y
diversidad de las problemáticas que se enfrentan
en su extenso territorio, sumado a la creciente
demanda de los ciudadanos por mayor cercanía
del Estado, mejor calidad de los servicios públicos
y mayores expectativas de crecimiento y desarro-
llo personal, obligan a pensar una instancia de ar-
ticulación y mediación entre el Estado Provincial
y los requerimientos locales que permita acortar
las distancias entre los problemas y las solucio-
nes, sin alterar la unidad política provincial ni la
relación entre la máxima autoridad provincial y
las autoridades locales. Asimismo, permite abor-
dar la especificidad de los problemas y requeri-
mientos de las distintas porciones del territorio,
y proyectar y planificar el futuro en función de
las potencialidades de cada región, favoreciendo
la radicación definitiva de los bonaerenses en sus
localidades de origen.
6. Conformación y
Desarrollo de las
Regiones
Las regiones han sido determinadas teniendo
en cuenta sus características poblacionales, so-
cioeconómicas, territoriales y culturales. Com-
plementariamente se han revisado experiencias
de gestión provincial; recogido opiniones de ex-
pertos, dirigentes y funcionarios; y analizado an-
tecedentes internacionales.
Los objetivos de la regionalización son:
· Construir una provincia homogénea.
· Maximizar el crecimiento económico y el desa-
rrollo social.
· Distribuir equitativamente el desarrollo econó-
mico en todo el territorio provincial.
Para las regiones del interior se persigue:
· Aplicar políticas de desarrollo regionales.
· Liberar las potencialidades productivas y crea-
tivas locales.
· Fomentar el asentamiento poblacional.
Y para el Conurbano:
· Cerrar la brecha de desigualdad a nivel social.
· Contener el crecimiento poblacional.
· Facilitar soluciones superadoras para el tema
seguridad.

Como primera propuesta, se proyectan 4 regiones

La Regionalización contribuirá a la go-
bernabilidad de la Provincia mediante el
acercamiento del Estado a la gente y las
perspectivas de desarrollo armónico que
detengan el proceso de conurbanización.
en el interior de la Provincia, 4 regiones en el Co-
nurbano –ampliado con partidos pertenecientes
al tercer cordón- y una región Capital. A continua-
ción se presentan los cuadros y mapas con algu-
nos datos relevantes de las regiones propuestas.

POBLACIÓN* POBLACIÓN % DE POBLACIÓN PARTICIPACIÓN

REGIÒN (habitantes) (porcentaje) CON NBI** EN EL PBG***

Capital (La Plata) 793,365 5% 13.4% 4.8%

Conurbano (Ampliado) 10,993,364 70% 17.9% 63.1%
Interior 1 775,400 5% 12.5% 6.4%
Interior 2 956,458 6% 9.1% 8.6%
Interior 3 1,339,415 9% 11.0% 10.5%
Interior 4 736,426 5% 11.0% 6.7%
TOTAL 15,594,428 100% 15.6% 100.0%
* Censo 2010 ** Censo 2001 *** Año 2003

23
 Primera aproximación a un diseño por regiones en la Provincia
La Región La Plata -que incorporará a los Munici-
pios de Berisso y Ensenada-, conformará la región
Capital de la Provincia, en tanto continuará:
· Siendo el principal centro político institucional y
administrativo.
· Siendo sede del Gobierno Provincial.
· Conservando las funciones de la administración
centralizada.
En las Regiones del interior se espera alcanzar los
objetivos perseguidos mediante:
· Creación de nuevos centros administrativos.
· Despliegue y fortalecimiento de nuevos polos
de desarrollo económico y social.
· Ciudades intermedias como centros de atrac-
ción poblacional y de actividades administrati-
vas, económicas y culturales.
24
· Asentamiento de las actividades administrati-
vas en nodos conformados por 2 ó más ciudades.
· Despliegue/consolidación de red vial de co-
nexión entre ciudades y nodos.
· Fuertes inversiones en infraestructura básica,
vial, de comunicaciones y energía.
· Desarrollo de industrias de pertenencia.
· Fomento de actividades productivas con agen-
cias de desarrollo regionales, orientadas hacia el
mercado interno y el comercio internacional.
· Conformación de una red de comunicaciones
norte/sur y este/oeste (corredor bioceánico)
Las ciudades “cabecera” de las Regiones del In-
terior, se proyectan suficientemente distantes
de los polos de atracción demográfica históricos
(Capital Federal y La Plata), de modo de asegurar
el asentamiento poblacional y evitar su potencial
transformación en “ciudades dormitorio” en el
futuro, con el devenir del progreso y las comuni- Las políticas específicas para las regiones del Co-
caciones. Asimismo, se desarrollará una política nurbano se orientarán a:
de infraestructura pública que fortalezca los dife-
rentes epicentros de desarrollo regional asenta- · Mejora y saneamiento del hábitat.
dos en los nodos y a su vez genere conectividad
· Provisión de infraestructura básica y social
entre las distintas regiones mediante un esque-
ma matricial, con un diseño policéntrico. (agua y cloacas, vivienda, urbanización de ba-
rrios, servicio eléctrico, gas, mobiliario urbano,
Las 4 regiones del Conurbano Ampliado estarían caminos).
conformadas por un conjunto de partidos vecinos · Mejoramiento de la calidad y el acceso a los
que totalicen entre 2,5 y 2,9 millones de habitan-
servicios de salud y educación.
tes, según el siguiente detalle:
· Ampliación y mejora de los servicios de trans-
POBLACIÓN * porte.
REGIÓN
(habitantes) · Corredor vial externo (circunvalación).
Conurbano 1 2,769,753 · Soluciones concretas en seguridad.
Conurbano 2 2,486,262
Conurbano 3 2,894,881
Conurbano 4 2,842,468
TOTAL 10,993,364
* Censo 2010

Primera aproximación a un diseño por regiones en el Conurbano.

25
7. Aspectos
institucionales de
la Regionalización
Las Regiones serán jurisdicciones administrativas,
con las siguientes funciones:
· Ejecutar políticas sectoriales integradas y coor-
dinadas en el territorio.
· Conformar territorialmente planes y programas
con los distintos actores públicos y privados,
integrando la participación de la ciudadanía en
el diseño, implementación y control de éstos.
· Analizar, monitorear y evaluar el desarrollo
territorial y el proceso de descentralización
de la región.
· Impulsar, gestionar y administrar programas
de transferencia e inversión pública territorial.
· Generar propuestas para promover y apoyar el
desarrollo de los territorios de la región y fomen-
tar el proceso de descentralización.
· Receptar las necesidades de los Municipios y
elevar demandas conjuntas al Gobierno Provin-
cial, a través de planes de desarrollo económico-
social, de conformidad con las orientaciones,
órdenes e instrucciones del Gobernador.
· Atender los requerimientos operativos de los
Intendentes de los municipios que conforman
su región.
· Participar, en coordinación con las autoridades
provinciales y municipales, en programas y pro-
yectos de dotación y mantenimiento de obras de
infraestructura y de equipamiento en la región.
· Participar en acciones destinadas a facilitar
el acceso de la población de escasos recursos a
beneficios y programas en el ámbito de la salud,
educación y cultura, vivienda, seguridad social,
deportes y recreación y asistencia judicial.
· Facilitar y fomentar la asociatividad entre los
Municipios para el diseño y ejecución de proyec-
tos comunes.
· Administrar posibles divergencias entre los Mu-
nicipios de la región, con una mirada de desarro-
llo de conjunto, evitando la competencia entre
26
los municipios para la atracción de inversiones y
el desarrollo del empleo.
· Eventualmente serán la plataforma idónea
para coordinar políticas de desarrollo que des-
pliegue el Estado Nacional en cada región, en
base a convenios específicos.
La autoridad de la Región será el Administrador
o Delegado Regional, de perfil ejecutivo, quien
será el representante del Gobernador en esa por-
ción del territorio. Tendrá un rango equivalente
al de un ministro del Poder Ejecutivo, pero con
atribución regional y competencias transversales
de carácter ejecutivo. Será designado por el Go-
bernador.
Asimismo en la Región se conformará un Órgano
Consultivo, integrado por los intendentes de los
Municipios. Este órgano consultivo podrá elevar
proyectos, sugerir prioridades y asesorar a la au-
toridad regional para un mejor cumplimiento de
los objetivos de la regionalización.
La autoridad regional será el vehículo para ca-
nalizar y resolver las cuestiones operativas en la
región, fortaleciendo y jerarquizando la relación
entre los Intendentes Municipales y la máxima
autoridad del Gobierno Provincial al plano polí-
tico-estratégico.
Equivaldrá a una “ventanilla única regional jerar-
quizada” de todas las áreas clave del Gobierno
Provincial en la región. Tendrá asiento en la re-
gión y administrará un presupuesto autárquico.
Tendrá a su cargo la ejecución de las políticas de-
legadas por el Poder Ejecutivo Provincial, parti-
cularmente en materia de desarrollo económico
y social (educación, seguridad, salud, protección
social, desarrollo productivo y exportador) en el
territorio.
La autoridad regional y el aparato estatal descen-
tralizado se asentarán físicamente en las ciuda-
des-nodos de cada una de las regiones definidas.
Para optimizar la llegada del Estado Provincial al
territorio y facilitar la administración se armoni-
zarán las nuevas regiones administrativas con las
actuales regiones sanitarias, escolares, policiales,
etc. Con el mismo propósito, se realizarán de-
sarrollos tecnológicos en materia de plataformas
de gestión digital, se avanzará en la simplificación
administrativa y se priorizarán los controles ex-
post por sobre los previos.
8. Autonomía Municipal
El nivel Municipal de Gobierno tiene la caracterís-
tica distintiva de ser el ámbito donde se perciben
con mayor claridad las necesidades y demandas
de los ciudadanos al darse la mayor cercanía entre
gobernantes y gobernados. Dado que entre los
objetivos del Plan de Regionalización se distingue
el de acercar el Estado a la gente, éste no puede
menos que incorporar como otro de sus compo-
nentes centrales, complementario de la organi-
zación administrativa por Regiones, el avance en
los niveles de autonomía y descentralización en
los municipios bonaerenses.
Es clave la transferencia de funciones y atribu-
ciones a los Municipios si lo que se busca es una
gestión que esté en consonancia con las necesi-
dades locales, eliminando instancias administra-
tivas en relación al nivel superior de gobierno. En
este sentido, será necesario redefinir el ámbito
de competencia, funciones y servicios de los Mu-
nicipios, asegurar un sistema de distribución de
recursos simple, justo y equilibrado con compo-
nentes devolutivos y redistributivos; un sistema
de recaudación municipal simplificado y fortale-
cido; un mayor y mejor vinculo con la ciudadanía,
que establezca canales de participación vecinal a
través de mecanismos tanto de participación ciu-
dadana (consultas, referéndum, iniciativa) como
de asignación presupuestaria (presupuesto parti-
cipativo), entre otros aspectos.
En cualquier caso, la transferencia de funciones
siempre deberá estar acompañada con la corres-
pondiente transferencia de recursos. Asimismo,
podría avanzarse en la revisión del régimen de
coparticipación municipal, yendo hacia esque-
mas más simples y equitativos e introduciendo
criterios de incentivo a una gestión municipal
eficiente.
El régimen municipal de la provincia de Buenos
Aires está establecido por las normas de la Cons-
titución Provincial de 1933, debido a que la re-
forma de 1994 no incluyó modificaciones en esta
materia. Este régimen le asigna a la Legislatura
de la Provincia la facultad de delimitar las atri-
buciones y responsabilidades de cada uno de los
Municipios.
Por su parte, la Constitución Nacional en su artí-
culo 123 obliga a los Estados provinciales que no
27
reconozcan ni garanticen la autonomía municipal
a reformar sus normas“asegurando la autonomía
municipal y reglando su alcance y contenido en el
orden institucional, político, administrativo, eco-
nómico y financiero.”
Los aspectos de la autonomía municipal enume-
rados por la Constitución Nacional, significan:
· Institucionales: supone la posibilidad de dictar-
se su propia Carta Orgánica o Estatuto;
· Políticas: supone la facultad de escoger su
forma de gobierno: ejecutiva, legislativa, ad-
ministrativa. La potestad de elegir sus propias
autoridades mediante el sistema electoral que
disponga; el modo de remoción de las mismas
y los mecanismos de participación ciudadana,
como sistemas de consulta, referéndum, etc. o
elección de delegados, entre las más significati-
vas;
· Administrativas: la facultad de prestar ser-
vicios públicos en base a sus competencias,
ejerciendo el poder de policía sin interferencias
de otras autoridades;
· Económicas: facultades relativas a imponer
tributos para financiarse.
En la provincia de Buenos Aires aún no se
ha optado por un régimen autonomista y
el municipio se encuentra regulado por la
legislación provincial.
Si bien es posible pensar en lograr avances en la
autonomía municipal por vía de la Ley, es tiempo
que la provincia de Buenos Aires impulse a la bre-
vedad un debate abierto y profundo tendiente a
saldar esta deuda histórica con los Municipios de
la provincia.
Desde este Plan de Regionalización se impulsan
fundamentalmente cambios en las dimensiones
institucional, administrativa y económico-finan-
ciera de la autonomía, mediante la definición de
las funciones de gobierno que debieran asumir
los Municipios y la distribución de recursos. Esta
definición de competencias y recursos no es
una tarea sencilla en Buenos Aires, cuando ade-
más del complejo panorama normativo existen
fuertes heterogeneidades demográficas, econó-
micas, sociales, culturales y políticas dentro del
mismo territorio, y donde también difieren sus-
tancialmente las capacidades de gestión de los
municipios.
Sí es posible mejorar y de forma rápida en la
modernización de las normas municipales, que
permitan agilizar la gestión, ir hacia actos de go-
bierno más transparentes y eficaces e introducir
instrumentos de planificación estratégica local
dentro del proceso de toma de
decisiones.
También podría avanzarse en la definición de
nuevas potestades tributarias municipales, regí-
menes de descentralización impositiva y copar-
ticipación municipal, comenzando por encarar
tareas de simplificación, armonización y fortale-
cimiento de estructuras tributarias, de manera
coordinada entre la Provincia y los Municipios.
En cualquier caso, debe destacarse que no es
condición suficiente la sanción de una norma
que instituya la autonomía, sino que debe darse
un proceso gradual y paulatino de definición de
funciones, transferencia de responsabilidades,
recursos y potestades, con hitos o metas previa-
mente pautadas. Y acompañar este proceso con
acciones de fortalecimiento de los gobiernos lo-
cales instrumentados desde la Provincia.
9. Región Metropolitana
El objetivo es establecer un acuerdo entre la pro-
vincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y los 25 Municipios vecinos a ésta,
con la homologación del Estado Nacional, para
atender la problemática interjurisdiccional de la
región metropolitana.
Para ello se propone la búsqueda de una solu-
ción institucional que tendrá a su cargo el diseño
y ejecución de políticas públicas en dicha porción
de la geografía argentina, en particular referidas
al saneamiento, la seguridad, el transporte y la
salud. Dado que existen múltiples problemas que
afectan conjuntamente a todas las jurisdicciones
que integran el área y donde existen responsabi-
lidades y competencias compartidas, debe bus-
carse una instancia de articulación, debidamente
28
institucionalizada y con capacidad financiera, que
permita alcanzar definitivamente los estándares
de calidad de vida deseados para los millones de
personas que habitan en esa área.
En base a lo presentado anteriormente, esta pro-
puesta significa profundizar el concepto de regio-
nalización, pero involucrando a otras jurisdiccio-
nes de modo de acercar el Estado a la gente para
la resolución de sus problemas y la atención de
sus necesidades.
La idea es mirar no solo hacia adentro, sino tam-
bién hacia afuera de la Provincia, atendiendo por
un lado las necesidades específicas de cada re-
gión, en términos de su desarrollo productivo y
social, pero también buscando una solución ins-
titucional para los problemas comunes con otras
jurisdicciones.
10. Revolución
tecnológica
Este componente tiene por objetivo la incorpo-
ración de tecnologías de información innova-
doras y complejas que modernicen y agilicen la
gestión del Estado Provincial y la relación entre
sus agencias, las administraciones regionales, los
gobiernos municipales y fundamentalmente los
ciudadanos. De este modo será posible gestio-
nar más eficientemente en un marco de creciente
descentralización, contar con información para la
planificación, ejecución, evaluación y control en
cada uno de los niveles administrativos y brindar
mejores servicios a la población. Por otra parte,
este componente también impulsa la adopción
de nuevas tecnologías en procesos productivos
en los que intervienen agencias o entes públicos
provinciales.
Sus principios orientadores son:
· Compatibilidad de bases de datos.
· Uso de “open data” o estándares de informa-
ción (datos) abiertos.
· Transversalidad de aplicaciones que operen
entre las diferentes áreas verticales de la admi-
nistración pública y entre los diferentes niveles
de gobierno.
· Generalización del gobierno digital y la auto-
matización de trámites y gestiones.
· Implementación de la firma digital y back-office
que permita la descentralización física.
Para ello se promueve la creación de un organis-
mo o Agencia tecnológica que:
· Rediseñe el funcionamiento de la administra-
ción pública a partir de las nuevas oportunida-
des que brindan las tecnologías de información y
comunicación.
· Integre y se relacione con áreas ya establecidas
en la administración pública como “Moderniza-
ción del Estado”, “Infraestructura” e “Informáti-
ca” para abastecer con sus servicios y productos
de manera transversal a los diferentes ministe-
rios y agencias de la administración provincial
en los distintos niveles de gobierno.
11. Reestructuración
Administrativa
También con el objetivo de agilizar y desburocra-
tizar la gestión pública provincial, se deberán ade-
cuar las estructuras de los actuales Ministerios y
organismos descentralizados a la nueva institu-
cionalidad emanada de la Regionalización.
La Regionalización implica asignar un nuevo rol a
los Ministerios centrales, reorientando su misión
hacia la planificación estratégica de las políticas
públicas, mientras que las funciones operativas
son transferidas a las regiones e incluso a
los Municipios.
A su vez significa la armonización de la regionali-
zación de la actual estructura desconcentrada de
los Ministerios centrales y organismos y la ejecu-
ción integrada y coordinada en el territorio de las
políticas sectoriales.
Efectivamente, numerosos organismos de la Ad-
ministración Pública Provincial, han avanzado en
la desconcentración administrativa o en algunos
nive les de descentralización, organizándose en
regiones, distritos o conceptos similares. Cada
organismo ha adoptado su propio criterio de re-
gionalización, por lo cual hoy existe una multi-
29
plicidad de regionalizaciones administrativas, no
compatibles entre sí y que dificultan la coordina-
ción de las políticas provinciales en el territorio.
Este es un elemento que deberá ser especialmen-
te considerado y atendido con vistas a su homo-
geneización en el marco de la Regionalización
general de la Provincia.
A modo de ejemplo se mencionan algunos casos
de división territorial:
· El Ministerio de Trabajo divide el territorio pro-
vincial en 46 Delegaciones Regionales.
· El Registro de las Personas en 19 Delegaciones.
· El Instituto Cultural lo hace en 12 Regiones.
· La Dirección General de Cultura y Educación en
25 Regiones.
· El Ministerio de Salud divide a la provincia en
12 Regiones Sanitarias.
· El Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA)
en 14 Regiones.
· El Instituto de Previsión Social en 9 Delegacio-
nes Regionales.
· La Secretaría de Deportes en 24 Regiones.
· El Registro de la Propiedad en 17 Delegaciones.
· La Agencia de Recaudación de la Provincia de
Buenos Aires (ARBA) en 13 Sub-Gerencias de
Coordinación Regional.
· La Dirección de Vialidad en 12 Zonas.
· El Ministerio de Asuntos Agrarios en
7 Regiones.
· La Dirección Provincial de Personas Jurídicas en
15 Delegaciones.
· El Ministerio de Seguridad divide el territorio
provincial en 4 Regiones de las cuales dependen
las 32 Jefaturas Departamentales.
· El Servicio Penitenciario regionaliza su activi-
dad a través de 10 Complejos Penitenciarios de
los cuales dependen las 52 Unidades
Penitenciarias.
· La Dirección General de Salud Penitenciaria en
10 Áreas Sanitarias.
· El Patronato de Liberados divide la Provincia
en 6 Regiones que agrupan a 30 Delegaciones
Zonales.
El proceso de transferencia y redefinición funcio-
nal deberá ser acompañado por otras iniciativas
y medidas de carácter administrativo tales como:
· Eliminación de superposiciones y su consecuen-
te gasto superfluo.
· Simplificación y unificación de trámites.
· Introducción de esquemas de gestión
por resultados.
· Mayor transparencia.
· Priorización de los controles ex-post por sobre
los controles ex-ante.
12. Aspectos normativos
La Regionalización se implementará inicialmente
mediante un conjunto de nuevas leyes y modifi-
cación de normas existentes. Esto permitirá eva-
luar la marcha del proceso y efectuar eventuales
ajustes.
Sin embargo, es posible que en el futuro, con el
objetivo de consolidarla como una política de Es-
tado, que a su vez transforma la institucionalidad
del Estado Provincial, se requiera de una Reforma
Constitucional.
Para avanzar en su implementación es necesario
tener en cuenta las siguientes normas, algunas a
modo de antecedente y otras a los efectos de su
modificación:
IMPLEMENTACIÓN POR LEY
· Constitución Nacional (Régimen de autonomía
municipal y regionalización)
· Constitución Provincial (Régimen municipal
actual y otras)
· Ley Orgánica Municipal (Decreto Nº
06769/1958 modificada, entre otros decretos,
por leyes 5887, 5988, 6266, 6896, 10140, 10164,
10251, 10260, 10377, 10706, 10716, 10766,
10857, 10936, 11024, 11092, 11134, 11239,
11240, 11300, 11582, 11664, 11690, 11741,
11757, 11838, 11866, 12076, 12120, 12288,
30
12396, 13101, 13217, 13580 y 13924).
· Ley Orgánica de Ministerios de la Provincia (Ley
13.757 modificada por 13.881, 13.929, 13.975 y
14.131).
· Ley de Administración Financiera.
· Ley Complementaria Permanente de Presu-
puesto (Ley 10.189, T.O. 4.502/1998 y modi-
ficaciones introducidas por las Leyes 12.232,
12.396, 12.575, 12.874, 12.973, 13.002, 13.154,
13.402, 13.403, 13.612, 13.786, 13.929, 14.062,
y 14.130).
· Ley de coparticipación municipal (10.559) Texto
Ordenado por Decreto 1.065/1995 y modificato-
ria Ley 13.010.
· Ley de consorcio de gestión (13580).
13. Estrategia de
implementación
El proceso de Regionalización se iniciará con la
elevación a la Legislatura Provincial de un Proyec-
to de Ley Marco de Regionalización, que establez-
ca como mínimo, los principios y criterios funda-
mentales, su institucionalidad y la secuencia de
acciones a futuro.
A partir de allí, se realizarán todas las operaciones
técnicas y políticas necesarias para la obtención
de consensos, elaboración de normativa, desa-
rrollos técnicos y transformación de las institu-
ciones. Este proceso será de carácter abierto y
participativo, contemplando la participación de
legisladores, intendentes, funcionarios y agentes
del poder ejecutivo provincial, concejales, orga-
nizaciones sindicales, empresarias y otras de la
sociedad civil, etc.
En este proceso se deberán definir el detalle de
aspectos centrales de la regionalización en cada
sector, como ser:
a) La nueva distribución de misiones y funcio-
nes de los Ministerios y Organismos Centrales
(MyOC), las Administraciones Regionales (AR)
y los Municipios, con los diseños organizativos
correspondientes.
b) Las reformas sectoriales que podrían acom-
pañar la regionalización. Se promoverá que,
aprovechando el fuerte impulso reformista de
la regionalización, se diseñen e implementen
reformas referidas a los procesos de gestión de
las políticas a cargo por cada ministerio, con el
objeto de mejorar los servicios que reciben los
ciudadanos.
c) La estimación de los recursos materiales y
humanos necesarios para el funcionamiento en
régimen de las AR, respecto al sector correspon-
diente.
d) La identificación y elaboración de los instru-
mentos normativos (leyes, decretos y resolucio-
nes) necesarios para llevar a cabo la regionaliza-
ción.
e) La definición detallada de las fases de im-
plementación, las cuales comprenderán como
mínimo tres fases uniformes para cada uno de
los ministros y organismos provinciales:
a. Puesta en marcha: Transferencia de funcio-
nes de los MyOC a las AR.
b. Implementación: Análisis de las brechas
institucionales dentro de las AR. Definición e
implementación de las acciones de fortaleci-
miento necesario.
c. Evaluación: Funcionamiento en régimen y
análisis de las áreas de mejora identificadas.
Por otro lado, existirá un equipo de regionaliza-
ción (ER) que funcionará en el máximo nivel den-
tro del ámbito de la Gobernación de la provincia
de Buenos Aires, y tendrá como rol llevar a cabo
las acciones necesarias para el lanzamiento y con-
solidación de la Regionalización, como ser:
a) Creación y puesta en marcha de las Adminis-
traciones Regionales. Esto incluye la elaboración
de la legislación necesaria, la designación de los
Administradores y la elección de los edificios en
donde funcionarán las AR.
b) El trabajo conjunto con los equipos de cada
uno de los MyOC a fin de asegurar la aplicación
de pautas comunes en la implementación de la
reforma y de detectar a tiempo desvíos en los
31
tiempos y formas previstos a fin de que sean
corregidos.
Una mecánica posible para el funcionamiento
conjunto del ER y los equipos de los MyOC sería
el siguiente:
a) En un plazo de 30 días se conforma el ER y se
comunica a los MyOC los lineamientos generales
de la reforma.
b) El Gobernador, con el apoyo técnico del ER,
solicitará a cada uno de los MyOC la elaboración
de un Plan de Regionalización Detallado (PRD)
el cual deberán producir en un plazo máximo
de 60 días, y deberá realizarse de acuerdo a las
pautas generales (especialmente referidos a los
plazos de implementación de la reforma) brin-
dadas por el ER. Uno de los elementos centrales
de estos PRD es la elaboración de los propuestas
de reformas normativa necesarias (leyes, decre-
tos y resoluciones).
c) Existirá un Comité Político de seguimiento de
la reforma.
Profundizar la dimensión estratégica de
la gestión pública significa pensar en la
PROVINCIA DEL FUTURO y definir de ma-
nera interactiva un conjunto integrado
de políticas de Estado, a partir de una
visión compartida.
Para acceder a las actualizaciones del plan y a la
documentación asociada ingresar a
http://www.regionalizacion.gba.gov.ar/
32
Sección 2
Construcción
de consensos
34
Sección 2 / Construcción de consensos

Seminario internacional
“Aportes para la regionalización
de la Provincia de Buenos Aires”

Introducción al seminario
A cargo de Santiago Montoya,
presidente del GRUPO Banco Provincia
y Director Ejecutivo del plan estratégico.
Me honra ser el responsable de dar la bienvenida
en la presentación oficial del Seminario “Aportes
para la regionalización de la provincia de Bue-
nos Aires”. Este es el puntapié inicial político, del
proceso de regionalización de la Provincia; regio-
nalización que tiene una interpretación mucho
más amplia que la que indica esa palabra, como
veremos a continuación y a lo largo de esta pu-
blicación.
Quiero destacar la presencia de quienes nos
acompañan. Estoy impactado por el enorme es-
fuerzo que han hecho mis compañeros de gabine-
te Alberto Pérez, Alejandro Collia, Mario Oporto,
Guillermo Francos y otros funcionarios del go-
bierno provincial que están dando una tremenda
lucha todos los días en la provincia; que son quie-
nes empezaron a realizar acciones cada vez más
importantes en sentido de la descentralización;
de acercar el Estado a la gente y que hoy hacen el
enorme esfuerzo, como Gustavo Marangoni, de

35
estar acompañándonos en el evento.
Por supuesto resalto la presencia de los embaja-
dores de Chile, Brasil, Francia y Uruguay; de los
intendentes (queridos amigos de diversos colores
políticos); dirigentes políticos de distintos lugares
y pertenencias políticas de la provincia; dirigen-
tes empresariales; cuadros político-técnicos. A
todos, muchas gracias.
Fuimos cuestionados cuando optamos por el 10
de diciembre como fecha para este evento. Sin
embargo hoy, 10 de diciembre, estamos cele-
brando 27 años de la recuperación de la demo-
cracia. Una democracia que se afirmó claramen-
te en el aspecto político, pero que todavía tiene
muchas asignaturas pendientes como lo muestra
el continuo crecimiento de la desigualdad, espe-
cialmente en nuestro territorio el de la provincia
de Buenos Aires.
¡Qué día, con un significado tan especial! Empezar
a generar respuestas para enfrentar aquel flagelo,
cuando también hoy es el día Internacional de los
Derechos Humanos. En este tema, Argentina fue
capaz, en el marco de las instituciones, de llegar
mucho más lejos que nadie en la búsqueda de la
verdad. Naciones europeas no pudieron hacerlo.
Aquí, en la provincia de Buenos Aires, podemos
empezar este proceso que busca cambiar mucho
más que lo que nunca antes fuimos capaces de
modificar, para enfrentar justamente esta pro-
blemática de la desigualdad que tiene que ver,
por supuesto, con los derechos humanos básicos
y especialmente con lo que va a ser comprendido
como la problemática de los derechos humanos
en las próximas décadas.
Además hoy, 10 de diciembre, se cumplen 3 años
del inicio del mandato del Daniel Scioli. Ahora
queda justo un año. Es decir, el 10 de diciembre de
2011 un nuevo gobierno de la provincia de Bue-
nos Aires comenzará su mandato. Precisamente,
qué oportunidad para tener un año completo con
la experiencia y el conocimiento que brinda haber
dado todos los días la lucha que hay que dar para
llevar adelante la gestión en esta Provincia, para
convocar a este proceso donde juntos pensamos
impulsar el cambio que se necesita para ir real-
mente hacia un futuro mejor.
El general Perón decía que los socialistas, los ra-
dicales, eran todos peronistas; entonces voy a
recordar lo que decía, hace más de 25 años, “un
peronista”, Raúl Alfonsín: “Con la democracia se
cura, se come, se educa”. En aquel momento con
el flagelo de la inflación y las asonadas militares
36
que todavía eran un problema en la Argentina, a
la mayoría nos costó entender que con la demo-
cracia íbamos a poder comer, educar, curar, como
decía Alfonsín.
¡Cuánto se adelantó el ex Presidente! Lo com-
prendimos luego, porque realmente fue en el
marco del proceso democrático, con la platafor-
ma que nos brinda para producir los consensos
que apuntan a definir las políticas de Estado,
cuando empezamos a articular las respuestas del
sector público frente a los problemas complejos
que nos desbordan.
Entonces, señor Gobernador, si cuando Usted ha-
bla de regionalización se refiere a mirar el interior
de la provincia de Buenos Aires, se refiere tam-
bién ¿por qué no? a mirar el área metropolitana
para buscar alternativas en común. Para resolver
problemas que no se pueden resolver si uno no
mira la que se constituye una región con otra, con
importantes partidos de la provincia de Buenos
Aires que están desplegados alrededor de la ciu-
dad de Buenos Aires, problemas de seguridad,
problemas de residuos, entre tantos otros.
Si regionalización quiere decir apostar fuerte a los
municipios, estimado Gobernador, cuando Usted
habla de regionalización se refiere también a im-
pulsar una revolución tecnológica en el Estado
para usar masivamente la tecnología. No sólo la
digital sino también, por ejemplo, para resolver
la problemática de la basura generando energía
a partir de los residuos sólidos.
Si Usted, cuando habla de regionalización, tam-
bién entiende -como me explicó- que es necesa-
rio contar con un Estado más ágil, mucho más efi-
ciente para tomar decisiones; es decir, un nuevo
paradigma de Estado provincial.
Hemos aprendido que, muchas veces, los líderes
se anticipan a los tiempos y son capaces de pro-
yectar una visión del futuro. Con un nuevo para-
digma de Estado seremos capaces de avanzar en
la planificación estratégica. Más adelante, el ana-
lista internacional, Dr. Jorge Castro y el Dr. Ariel
Parés, viceministro de planificación estratégica
de Brasil, nos van a mostrar cómo estos impul-
sos de desarrollo económico y social nos van a
ilustrar, dentro de 5, 10 o 15 años al lugar donde
queremos estar.
A partir de ese Estado que es capaz de sustentar
un proceso de planificación estratégica, podemos
desplegar políticas sectoriales y políticas de Es-
tado para atender esos problemas. Hoy, además
de hablar de esta agenda concreta de trabajo que
nos espera para el año 2011, el gobernador Scioli
convoca a todos a participar, a discutir, a ser partí-
cipes de este proyecto, para ofrecerle al próximo
gobierno un camino recorrido y aprehendido en
materia de análisis, consenso, diálogo, de definir
y ajustar esta iniciativa.
¡Qué casualidad! Hoy mismo hemos termina-
do de definir los contenidos sociales, en mesas
técnico-políticas -en el marco de este proceso de
planificación estratégica- que nos permite la re-
gionalización. Para ese nuevo modelo de Estado
empezamos a analizar, discutir, proponer, nuevas
políticas de protección social, de salud, de educa-
ción; es decir comer, sanar, educar. En próximos
eventos nos ocuparemos de la problemática de
desarrollo productivo; esperamos que alguno de
los Intendentes que están aquí presentes y que
son del interior, nos inviten a llevar a cabo las
próximas actividades.
Ustedes notarán que me sobra entusiasmo y
convicción respecto a que estamos por el cami-
no correcto y se nos ha abierto una oportunidad
histórica de participar en la construcción de nues-
tro propio futuro, de nuestros hijos y de nuestros
nietos.
En verdad, hoy nos preocupan los problemas de
las gestión diaria; al final del día, Mora y Araujo
nos va a mostrar que los problemas de la seguri-
dad y el drama del Parque Indoamericano, tienen
el mismo peso que hace 25 años tenían la infla-
ción y la amenaza de la crisis política institucio-
nal y esto no fue obstáculo para que un líder se
adelantara a su tiempo y planteara una visión del
camino que teníamos que recorrer.
Agradezco a todos los que participaron del Semi-
nario, tanto los expositores y panelistas como los
que intervinieron como oyentes. Y le agradezco
muy especialmente al gobernador Daniel Scioli
que me ha posibilitado estar en este lugar con el
gran honor de formar parte de este proceso, a la
vez que he podido presentar nuestros argumen-
tos y escuchar los de todos.
37
EL GOBERNADOR
DANIEL SCIOLI PRESIDIÓ
EL SEMINARIO
El Gobernador de la provincia de Buenos Aires,
Daniel Scioli, presidió el seminario internacional
“Aportes para la regionalización de la Provincia
de Buenos Aires”, realizado el 10 de diciembre de
2010 en el Hotel Sofitel, en Los Cardales, partido
de Campana, y organizado por funcionarios de su
gobierno, con la coordinación del presidente del
grupo Bapro y responsable del Proyecto de Regio-
nalización, Santiago Montoya.
En la apertura del encuentro, ante más de 400
personas, el Gobernador fue acompañado por
el Senador nacional y Presidente Provisional del
Senado, José Pampuro, los embajadores en nues-
tro país de Brasil, Enio Cordeiro; de Chile, Adolfo
Zaldivar; de Francia , Jean Pierre Asvazadourian;
y de Uruguay, Guillermo Pomi Barriola; los inten-
dentes bonaerenses Stella María Giroldi, de Cam-
pana; Humberto Zúccaro, de Pilar; Mario Meoni,
de Junín; Liliana Denot, de Chascomús; Darío
Díaz Pérez, de Lanús; Osvaldo Cáffaro, de Zárate;
Carlos Gorosito, de Saladillo; Horacio Errazú, de
Exaltación de la Cruz; Juan C.Veramendi, de Ran-
chos; José Eseverri, de Olavarría; Sandro Guzmán,
de Escobar; legisladores provinciales, el Jefe de
Gabinete provincial, Alberto Pérez, los ministros
de Salud, Alejandro Collia y de Desarrollo Social,
Baldomero Alvarez de Olivera, el Director General
de Educación, Mario Oporto; el Secretario de Am-
biente, José Molina; el presidente del Banco de la
Provincia, Guillermo Francos y el vicepresidente,
José Pampuro, Santiago Montoya y Daniel Scioli en el Seminario.
Gustavo Marangoni, como también funcionarios
provinciales y municipales; representantes del
sector privado, de entidades empresariales y or-
ganizaciones no gubernamentales.
La intendenta del municipio anfitrión, Stella Ma-
ris Giroldi, ponderó la decisión del gobernador
Daniel Scioli y del presidente del Grupo Bapro,
Santiago Montoya, de realizar el evento en su
distrito, señalando: “los intendentes nos vamos a
sentir mucho más acompañados por esta iniciati-
va (de regionalización)”.
En su alocución, el gobernador Daniel Scioli des-
tacó la presencia del senador Pampuro, agradeció
la participación de los representantes extranjeros
y de los intendentes bonaerenses, resaltando la
tarea realizada por Santiago Montoya en la coor-
dinación del programa de planificación estratégi-
ca, con eje en la regionalización de la Provincia.
El Gobernador bonaerense explicó que la realiza-
ción del seminario en Campana “se debe a que en
la región ha sido notable la articulación de los in-
tendentes del distrito anfitrión, Stella Maris Girol-
di; de Pilar, Humberto Zúccaro y de Zárate, Osvaldo
Cáffaro, con el sector privado; el trabajo en conjun-
to con las universidades, la instalación de parques
industriales, polos tecnológicos, el abordaje de la
problemática de la logística y del transporte, para
ir en la búsqueda de competitividad imprescindible
para atraer inversiones, tal como estamos plan-
teando en nuestro proyecto de regionalización”.
Scioli añadió que “el avance productivo, como el
desarrollo de grandes complejos urbanos indica
la pujanza de la región y es una muestra cabal
de hacia dónde queremos llevar a la Provincia”.
Asimismo, al agradecer a los asistentes, destacó “la
38
participación, el interés demostrado, y el compro-
miso en influir positivamente en este camino irre-
versible que estamos emprendiendo hacia la regio-
nalización de nuestra provincia de Buenos Aires”.
La designación de Santiago Montoya
A renglón seguido, el Gobernador se preguntó el
porqué de haber confiado a Santiago Montoya la
responsabilidad de llevar adelante el programa
de planificación estratégica de la Provincia, con-
testándose: “en la transición entre la elección de
octubre de 2007 y la asunción el 10 de diciembre
-convencido de que debíamos hacer un cambio
fundamental en la organización fiscal, financiera
y económica de la Provincia- decidimos la crea-
ción de ARBA, que impulsaba el propio Santiago
Montoya. Estábamos modificando una antigua
estructura, que había cumplido su misión, pero
que ya llevaba más de 180 años sin cambios fun-
damentales y no estaba a la altura de la nueva
realidad productiva de la Provincia, ni de su desa-
rrollo industrial y urbano. Esa creación sirvió para
que hoy nuestra provincia financie el 60% de su
gasto con recursos propios, cuando el promedio
nacional es del 25%”
El gobernador Scioli agregó: “Aquella decisión ha
contribuido a que en este año del Bicentenario,
la Provincia termine ordenada, desendeudada,
creciendo de manera pujante en lo productivo,
descomprimida en lo social y cumpliendo con
algo que me enorgullece sobremanera, por ha-
ber cumplido con lo que prometiera: cada vez
descentralizamos más recursos a los municipios,
que va a ser el mayor porcentaje en la historia
de la Provincia en materia de coparticipación con
el Presupuesto para el año 2011, recientemente
aprobado por la Legislatura provincial. En ese
sentido agradezco la responsabilidad de todos
los legisladores, a la vez que quiero destacar el
rol constructivo que han cumplido los legisladores
de la oposición, al darme esa herramienta fun-
damental para la administración de la Provincia,
que incluye nuestra vocación descentralizadora,
que está en línea con el seminario que en esta
ocasión nos convoca”.
Los desafíos del crecimiento
“Con inteligencia tenemos que pensar y enfrentar
de qué manera vamos a resolver los desafíos que
presenta el crecimiento, que se ha desarrollado
a tasas inéditas en el país durante la gestión del
Presidente Kirchner y de la Presidenta Cristina
Fernández de Kirchner. Debemos atender la de-
manda habitacional, la problemática ambiental,
una economía en constante crecimiento que ge-
nera mayores volúmenes de residuos. Para ello
debemos utilizar las tecnologías que son estraté-
gicas, incorporando las regiones que iremos con-
sensuando en nuestra Provincia para lograr una
provincia equilibrada, social y económicamente
productiva. Aspiramos a corregir las asimetrías,
como también apuntamos a que los jóvenes que
egresen de las universidades de la Provincia apli-
quen los conocimientos adquiridos en sus propias
localidades y regiones. Es en las regiones dónde
se van a ir resolviendo estas cuestiones y esto va
en línea de lo que es la mayor participación de los
municipios y de los distintos sectores productivos
organizados en las regiones para ir consolidando
esta provincia de Buenos Aires, que históricamen-
te ha tenido estresado al país por sus problemas
crónicos y que, estamos seguros, será parte de
la solución nacional. Ya no será el vagón de cola,
sino que se ubicará como la locomotora del creci-
miento, porque está integrada a un proyecto na-
cional que facilita la industrialización, que man-
tiene la competitividad de nuestra economía, que
ha puesto el empleo como eje de las política socia-
les”. El Gobernador destacó el gran trabajo reali-
zado por el Banco de la Provincia y las empresas
del Grupo Bapro, que trabajan de manera man-
comunada con los municipios, reorientando los
créditos a los microemprendientos, a las Pymes y
aumentando el volumen de agronegocios.
39
Agradecimiento a los embajadores e
intendentes y al senador Pampuro
Al continuar su exposición, Daniel Scioli agradeció
a los embajadores de Brasil, Francia y Uruguay
sus presentaciones en el seminario, que ilustra-
ron sobre sus experiencias en materia de plani-
ficación estratégica y de regionalización. Destacó
enfáticamente el compromiso demostrado por el
senador nacional, José Pampuro, afirmando:
“sé de su compromiso con esta idea, que él ha
alentado, que viene difundiendo desde hace tiem-
po, porque es un conocedor profundo de la provin-
cia de Buenos Aires y sus distintas problemáticas
sociales, productivas y económicas. Estoy conven-
cido, como él, que llegó el momento de planifi-
car consensuadamente. Este encuentro muestra
la vocación democrática que tenemos, con buen
diálogo institucional y con la presencia bienveni-
da de intendentes de otras fuerzas políticas, de
otras referencias nacionales, que muestran una
madurez cívica que nos alienta a avanzar en este
trabajo que hemos encarado en forma conjunta”.
Luego, el Gobernador, agradeció muy especial-
mente a “los importantes profesionales, analis-
tas que vienen estudiando desde hace tiempo
esta problemática de la regionalización y nos van
a aportar ideas que, seguramente, serán una guía
de trabajo para darle cada vez más contenido y
llegar en los próximos meses con un nuevo marco
legislativo y jurídico para institucionalizar esta re-
gionalización de la provincia de Buenos Aires que
estamos proponiendo”.
Para cerrar su alocución se dirigió a Santiago
Montoya instándolo a que persevere en el cami-
no emprendido, asegurándole que cuenta con el
apoyo y el compromiso de todo el gobierno pro-
vincial, mencionando al Jefe de Gabinete, Alberto
Pérez, al ministro de Salud, Alejandro Collia, al de
Desarrollo Social, Baldomero Álvarez, al secreta-
rio de Medio Ambiente, José Molina, al Director
General de Educación, Mario Oporto.
Mensaje del senador José Pampuro
Presidente Provisional del H. Senado de la Nación
Aquí se habló de una historia que lleva 27 años
en la provincia de Buenos Aires y, repitiendo las
palabras de alguien que decía que “esperar re-
sultados distintos haciendo las mismas cosas era
el principio de la tontería”, algo distinto tenemos
que hacer.
Como dirigentes políticos creemos que todavía
tenemos una cuota importante de deuda con las
demandas de la gente, que no hemos sabido o no
ha llegado el momento de cumplirlas. Abrir una
expectativa de análisis para mejorar la calidad ins-
titucional a quienes venimos de una extracción
política como el peronismo, donde se nos enseñó
muy fuertemente lo que es la comunidad organi-
zada, cómo los estamentos de los poderes públi-
cos se deben a esa comunidad, es apasionante y
estoy convencido de que es necesario.
No creo que haya estado en la génesis de ningún
Gobernador el principio maligno de hacer daño
a la provincia; creo que todos han sido hombres,
desde 1983 hasta esta parte, con profundas con-
vicciones políticas, democráticas y de transfor-
mación, pero evidentemente el objetivo central
no se logró. De hecho, venimos de crisis en crisis.
A partir del 2003, con la inserción de todo lo que
llevó adelante el actual gobierno nacional, pre-
sidido en aquel entonces por Néstor Kirchner y
El auditorio durante el Seminario
40
continuado por la actual Presidenta, es probable
que nos haya dado el tiempo que la dirigencia
-política, empresarial y de organizaciones socia-
les- necesita en la provincia para tratar de ver qué
cosas podemos organizar y qué cosas podemos
mejorar en función de esa organización.
Así que con el espíritu de que la organización
vence al tiempo y que siempre es mejor que dis-
cutamos esto para un proceso de Argentina que
todavía nos debemos con muchos conciudada-
nos, bienvenida sea esta propuesta. La alenta-
mos, apoyándola y trabajando junto a Santiago
y otras personas que van a ser los motores de
este proceso en las conclusiones a que se arriben,
para que después tengamos una idea de cuál es
la organización nueva que nos tenemos que dar
en la provincia.
Ya la Presidenta anunció hace unos días, para el
orden nacional, el tema de regionalización del
país. Que las provincias tenían que empezar a
juntarse para defender básicamente sus pro-
pias producciones y sus propias identidades. La
provincia de Buenos Aires, por ser la hermana
mayor de todas, tiene la obligación también de
llevarlo adelante.
Así que felicitaciones señor Gobernador, también
muchas felicitaciones a Santiago Montoya. La ver-
dad, creo que vamos a obtener, al final de es-
tos encuentros, datos muy relevantes y positivos
para la política argentina.
Algunas autoridades presentes
Presentación del Proyecto de
Regionalización para la
provincia de Buenos Aires
SANTIAGO MONTOYA / PRESIDENTE DEL
GRUPO BANCO PROVINCIA Y Director
ejecutivo del plan estratégico.
Tomo un momento para hacer una reflexión so-
bre la apertura de este proceso de regionaliza-
ción. Realmente estoy muy impresionado al igual
que todos los que estamos trabajando en esto,
no solo por el nivel de respaldo político del Go-
bernador y por el acompañamiento de muchos
dirigentes políticos, sino por una exteriorización
tan contundente por parte del Gobernador, de
su gabinete de ministros, de la dirigencia política
y de los representantes internacionales que nos
acompañaron en este Seminario.
Creo que la gran novedad de esta presentación
es el marco de este compromiso político, porque
estimamos que la regionalización va a estar lista y
operativa a partir de diciembre del año próximo.
Es decir, va a estar lista para ser instrumentada a
través del conjunto de proyectos de normas que
deberán pasar por la Legislatura de la provincia
de Buenos Aires para ser convertidas en ley.
Con una escala intermedia que anunció el Gober-
41
nador también y que yo precisamente quiero se-
ñalar: en primer lugar cuando hablamos de regio-
nalización de qué estamos hablando; en segundo
lugar, incluyendo contenidos a los anuncios que
hizo el Gobernador.
Mirar hacia adentro
Al hablar de regionalización hablamos de mirar
hacia adentro de la provincia de Buenos Aires.
De mirar y reconocer que hay problemáticas de
sectores, de partes, de territorio, demasiado im-
portantes. Y muchos millones de personas que,
para que sean atendidas adecuadamente, deben
poder coordinarse políticas claves en materia de
transporte, seguridad, saneamiento en general y
salud. En especial, el problema del tratamiento
de los residuos sólidos.
El Gobernador anunció la iniciativa política en el
Construcción de barrio en la prov. de Buenos Aires
marco de este proceso de regionalización, que
implica mirar al interior pero también al área
metropolitana. Debemos hacerlo al igual que las
regiones metropolitanas del mundo que tienen
un alcance multijurisdiccional desde el punto de
vista político, como el caso del conurbano de la
provincia de Buenos Aires, donde tenemos una
cantidad de municipios, del otro lado el gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires y también está in-
volucrado el Estado Nacional -porque el territorio
de la Ciudad es la sede del gobierno federal-.
Por ello, en el marco de esta regionalización,
impulsamos la definición de un área metropo-
litana encargada de la coordinación de ese tipo
de políticas públicas, básicamente las que he-
mos mencionado antes, y con una institucio-
nalidad que permita atender esa problemática.
Pasando en limpio, al hablar de regionalización
no estamos hablando solamente de la regionali-
zación hacia adentro de la provincia, las regiones
del interior, las regiones que definimos en el co-
nurbano para despegar las políticas provinciales;
también estamos hablando de atender con una
visión de futuro de 20 o 30 años la problemática
de la gran área metropolitana. De la misma mane-
ra lo hacen las grandes regiones metropolitanas
del mundo, que van encontrando soluciones a la
administración de un problema tan complejo.
Las autonomías Municipales
Nos genera enorme entusiasmo el impulso políti-
co que da el Gobernador a la propuesta de regio-
nalización porque está claro lo que ello significa:
apostar fuerte a las autonomías de los municipios.
42
En realidad todo el hilo conductor de este proce-
so que estamos iniciando políticamente con este
Seminario, tiene que ver con acercar el Estado a
la gente. Y esto significa, por supuesto, apostar al
primer nivel de Estado, el que está en contacto
directo con los ciudadanos: los municipios.
Municipios trabajando con otros municipios;
atendiendo por sí mismos las políticas que les
toque resolver en forma autónoma o para aten-
der las problemáticas de áreas, de identidades
económicas, culturales, productivas, que tienen
en común. Conforman esas regiones donde no-
sotros pretendemos acercar la administración del
Estado provincial.
Por otro lado cuando hablamos de regionalización,
también estamos hablando de una fuerte incorpo-
ración de tecnología. La magnitud del cambio y la
profundidad del momento histórico -como dijo el
Gobernador “el momento ha llegado”- es tal que
nosotros estamos proponiendo un nuevo modelo
de Estado que, estamos seguros, se va a prolongar
y mantener por décadas.
Cuando me convocó a trabajar en esto, el Gober-
nador me dijo: quiero que tratemos de pensar en
la provincia de los próximos 50 o más años. Enton-
ces, plasmar un modelo que perdure en el tiempo,
para nosotros significa que básicamente estamos
hablando de instalar un nuevo paradigma.
En esta iniciativa política de Daniel Scioli, el con-
cepto de regionalización está convirtiéndose, en
la provincia de Buenos Aires, en el mascarón de
proa de un nuevo paradigma de Estado, que no
solamente incluye reformas administrativas en la
organización, sino que también podemos consi-
derarlo en el sentido amplio que incluye una re-
volución tecnológica.
La agencia tecnológica
Propiciamos la creación, en el seno de la Provin-
cia, de una agencia tecnológica con dependencia
directa del Gobernador, que se ocupe de desarro-
llar y poner en producción todas las plataformas
modernas de gestión digitalizadas, así como tam-
bién la incorporación de otro tipo de tecnologías
que no tiene que ver con lo digital y tiene que ver,
por ejemplo, con el destino final para los residuos
sólidos a partir de la generación de energía.
Esa incorporación de tecnología para resolver un
problema concreto y grave, como es el de la dis-
posición de más de 4 millones de toneladas de
residuos sólidos que se producen anualmente en
la Provincia.
Regionalización del Estado provincial incluye el
área metropolitana, incluye la revolución tecno-
lógica, incluye también una simplificación del Es-
tado central, una reforma administrativa. No bas-
ta con regionalizar al nuevo Estado de la provincia
de Buenos Aires.
Nosotros hemos delineado los rasgos que cree-
mos debe tener en el futuro y de este Seminario
nos queda claro que debemos apuntar a un nue-
vo Estado que nos permita recuperar la dimen-
sión de la planificación estratégica y en ese mar-
co en este nuevo modelo de Estado recuperar las
políticas en la dimensión sectorial.
Esto nos obliga, sin ninguna duda, a pensar en
un Estado central, probablemente mucho menos
masivo en lo operativo, pero mucho más fuerte
en su capacidad de diseñar y coordinar la ejecu-
ción de políticas.
Reestructuración administrativa
y Ley Marco
Obviamente, ese Estado necesita una restructu-
ración administrativa. Muchas de las cuestiones
que nosotros planteamos serían estériles si no
cubrimos este último punto de una reforma admi-
nistrativa, porque nadie garantizaría que no haya
expedientes que demoren un año, para las cues-
tiones que sigan siendo resorte del propio Estado
central. El intendente fue generoso en el ejemplo
que dio: en muchas ocasiones las demoras son de
dos o más años.
El Gobernador hizo un anuncio muy importante:
habló del envío a la Legislatura de un proyecto
de ley en fecha próxima (estimamos que sería a
partir de marzo), que fijará el marco general de
43
este proceso de regionalización de la provincia de
Buenos Aires. Estamos hablando entonces de una
ley marco de regionalización de la provincia, el
área metropolitana y la agenda operativa.
En esta ley se fijarían los criterios en función a
los cuales se determinarán los cronogramas y
operatividad necesaria para poder avanzar en
ese proceso a lo largo del año y esperar al nuevo
gobierno que comenzará sus funciones el 10 de
diciembre de 2011, con todos los instrumentos
legales necesarios para hacer que el sueño se
convierta en realidad.
Al mismo tiempo se avanzará en los planeamien-
tos estratégicos y en las políticas sectoriales.
La región metropolitana
Algunos se preguntarán ¿Qué es esto del área
metropolitana que impulsa la provincia de Bue-
nos Aires en el marco del proceso de regionaliza-
ción? Existe una región que toma una parte que
está fuera de la provincia de Buenos Aires y que
para poder avanzar en la resolución de los proble-
mas de los vecinos y poder articular las políticas
territoriales, la planificación estratégica y los ob-
jetivos de inclusión social, nos está impulsando a
desarrollar pactos institucionales con otras juris-
dicciones para atender esa problemática común.
Esta es el área metropolitana; es más regionaliza-
ción y estaría conformada por provincia de Bue-
nos Aires, ciudad de Buenos Aires y los municipios
vecinos. Tendría que estar homologada, aceptada
con participación delegativa por parte del Estado
Nacional y sería entonces la solución institucional
para el diseño y ejecución de políticas públicas en
materia de seguridad, transporte, saneamiento y,
básicamente, salud.
Esta es la propuesta integradora, regionalizadora
de la provincia de Buenos Aires respecto al área
metropolitana.
Nosotros no pensamos en alambrar ningún sector
de la provincia; pensamos en integrar y coordinar
las políticas para una administración eficiente de
las problemáticas. En términos del proceso políti-
co constitucional, el Gobernador habló del envío
de una ley para llevar a la Legislatura la discusión
política sobre la regionalización. Para que las pre-
misas básicas y el contenido de la misma tomen
estado legislativo y se conviertan en Ley y vayan
avanzando hacia la política de Estado.
Consejo de Regionalización
Básicamente implica la conformación de un Con-
sejo de Regionalización con legisladores nacio-
nales (por la provincia de Buenos Aires, claro)
y provinciales, intendentes, representantes de
universidades y la coordinación general de este
equipo técnico-político que el Gobernador me
ha confiado; equipo al cual le estoy enormemen-
te agradecido por toda esta puesta en escena
brillante que logramos hoy. Roxana Carelli es la
encargada de la coordinación de los equipos en
base a los cuales estamos avanzando en distintas
temáticas.
Confiamos tener conformado el Consejo de
Regionalización en enero próximo, para poder
presentar el proyecto de Ley marco de regiona-
lización en marzo del 2011; el cual va a fijar las
finalidades, los plazos, el financiamiento y los cri-
terios básicos para ello. A partir de allí elaborar
-durante 2011 para que pueda tener trámite le-
gislativo a partir de diciembre de ese año- todo el
paquete de leyes o aquellas que el Consejo de re-
gionalización encuentre necesario impulsar, para
poder avanzar e implementar efectivamente este
proceso de regionalización que hoy presentamos
oficialmente.
Un nuevo paradigma
¿Cuál es el nuevo Estado o el paradigma de Es-
tado que esperamos se diferencie respecto al
que está agotado actualmente en la provincia
de Buenos Aires? La situación actual se carac-
teriza por una planificación central débil y una
ejecución poco descentralizada; hay una pseudo
regionalización desordenada, porque regionali-
zar no es reconocer varias regiones en el funcio-
namiento de un Ministerio, pero que en realidad
en las regiones no se tomen decisiones cerca de
los problemas; eso es solo un ordenamiento ad-
ministrativo indicativo.
Hay quienes creen que ya tenemos regionaliza-
ción; en realidad no tenemos nada y lo que te-
nemos es desordenado e incompatible entre sí.
Tenemos políticas sectoriales independientes en
el territorio. Es decir, las políticas de las distintas
áreas sectoriales del gobierno: salud, educación y
otras, no necesariamente responden en cada lu-
gar del territorio provincial al enfoque integral co-
ordinado sinérgico de las políticas públicas, que
es el único enfoque capaz de atender y revertir la
44
problemática compleja en materia de desigual-
dad y exclusión social que enfrenta la provincia
en casi todo su territorio.
En el aspecto tecnológico tenemos un Estado
que hace uso parcial de la tecnología; Ministerios
con funciones muy fuertemente operativas y un
enorme conflicto entre lo urgente y lo importan-
te, donde obviamente lo urgente siempre gana
la batalla y lo importante queda para después.
Porque si no, estamos tirando bombas de humo,
estamos perdiendo tiempo, estamos llevando la
discusión para más adelante.
Quiero volver a machacar sobre el concepto de lo
que Scioli nos está presentando con este planteo
de la regionalización. Lo urgente versus lo impor-
tante. Cuando hablamos de las cosas importantes
parece que estamos tirando bombas de humo y
dentro de uno, cinco o quince años, estamos en el
mismo lugar o en uno peor, porque los problemas
se han agravado y son más complejos. Porque
nunca tenemos el tiempo de planificar y de pen-
sar en la complejidad de las políticas y en cómo
ejecutarlas de manera efectiva.
Lo urgente y lo importante
Mientras que a nivel regional se llevan las com-
petencias operativas, éstas las pueden recibir los
municipios en el marco de una mayor autonomía
o que pueden recibir regiones conformadas por
varios municipios según las distintas situaciones
y los problemas que haya que enfrentar. Y la po-
sibilidad de un nuevo Estado que sea capaz de
conciliar las respuestas frente a la problemática
de área, es decir, el problema de lo urgente y el
problema de lo importante.
Es lo que Scioli demostró hoy, invirtió casi dos
horas de su tiempo, de jefes de gabinete y de
varios ministros del gobierno provincial en una
provincia que todos los días requiere un esfuerzo
enorme de gestión de corto plazo y todo lo hizo
para mirar el mediano y largo plazo, fue capaz de
conciliar lo urgente y lo importante que creo que
es lo que nosotros estamos propiciando para este
después en materia del estado. También las re-
giones tienen un despliegue, una potencialidad,
representan un sueño distinto si estamos hablan-
do del interior o del área metropolitana.
En el interior estamos imaginando un fuerte én-
fasis en el desarrollo productivo, en el fomento
del comercio nacional e internacional, en el de-
sarrollo de industrias de pertenencia regional
Actividades recreativas en la provincia

explotando las ventajas relativas de cada una de la toma de estado parlamentario de nuestra pro-
ellas, en el desarrollo de inversiones en materia puesta de regionalización, mediante la ley marco
de infraestructura básica como el gas, la energía, que estamos apuntando vía la legislatura.
los corredores productivos, el acceso a puertos y También buscamos precisar y repetir que la re-
a los mercados de consumo nacionales, del Mer- gionalización no significa un mapa pintado de
cosur e internacionales. colores, sino un nuevo modelo de Estado que no-
sotros esperamos poder construir junto a ustedes
y otros que no están presentes para los tiempos
Una señal política muy grande que vienen.
El gobernador Scioli hizo cambios profundos en
Para las regiones del conurbano significan la
la provincia de Buenos Aires y en la instituciona-
búsqueda de soluciones en materia de coordi-
lidad; juntos hicimos cambios que hacía 180 años
nación de políticas con áreas que pertenecen a
que no se producían en la Provincia.
otras jurisdicciones -como el caso de la ciudad
de Buenos Aires-, inversiones para el desarrollo Esto es muchísimo más desafiante y exigente,
social y, obviamente, el despliegue en base a pero también hemos aprendido mucho más. Han
una coordinación regional mucho más eficiente pasado tres años y junto a ustedes y la oportuni-
a mayores competencias de los municipios res- dad política estamos listos para este cambio.
pecto a las políticas provinciales que se ejecuten
en dicha área.
En el marco de este encuentro de hoy nosotros
hemos ofrecido un puntapié político muy contun-
dente, un impulso muy grande, rumbo de decisión
por parte del Gobernador y en estas palabras que
me ha tocado presentarles a ustedes he intenta-
do explicitar un poco más a que se refirió cuando
habló de soluciones institucionales para el área
metropolitana y a que se refirió cuando mencionó

45
La visión de los
intendentes
Stella Maris Giroldi
IntendentA de Campana
Para mí es una gran alegría que este evento tan
importante se realice en Campana. Nosotros, en
el año 1997, cuando Jorge Varela comenzó su
gestión como Intendente, también tuvimos en
menor dimensión un plan estratégico. Esto hace
que cada uno de nosotros pueda trabajar cada
vez más en distintas áreas, tanto en salud, edu-
cación, obras públicas.
Así es que veo buena predisposición para no-
sotros los intendentes y decir que nos vamos
a sentir mucho mas acompañados a través
del gobierno de la provincia de Buenos Aires.
Nada más, decirles bienvenidos. Disfruten de este
hermoso lugar, agradecer a la empresa Sofitel que
siempre pone el empeño y las ganas de participar
conjuntamente con ceremonial de la Municipali-
dad para que las cosas salgan bien, muchísimas
gracias y buen día para todos.
Hace falta, en este caso, que nuestra provincia de
Buenos Aires le ponga el marco grande al desa-
rrollo que esperamos. Porque este momento re-
presenta una gran oportunidad para impulsar un
plan estratégico de altísimas decisiones.
Querido gobernador, Daniel Scioli; don Santiago
Montoya: de parte de los gobiernos locales, en
las trincheras locales, en el territorio, todo el apo-
yo. Porque estamos absolutamente convencidos
de que el futuro que esperábamos hace mucho
tiempo ya está entre nosotros, indudablemen-
te tenemos que trabajar rápidamente para ha-
cer los cambios que nuestra provincia, nuestros
municipios y –sobre todo- nuestros ciudadanos
necesitan.
José Eseverri
Intendente de Olavarría
Es la primera vez que nuestra región vive tantos
años continuados en democracia, pero a su vez es
cierto que nos hemos transformado en la región
que vive en democracia y que tiene las mayores
desigualdades del planeta.
Es raro encontrar una sociedad en que la demo-
cracia haya logrado achicar las brechas sociales
que se han abierto a partir de los distintos ciclos
46
de la economía de nuestras regiones. También es
cierto que en América en general esta democracia
ha traído problemas de legitimidad; los proble-
mas de legitimidad básicamente están afincados
en la legitimidad a partir de la eficiencia en que
los gobiernos pueden llevar adelante las políticas
que se han propuesto.
La regionalización plantea una idea que mejora
la eficiencia del Estado; hace mucho tiempo -no
menos de 80 años, después de su última reforma
constitucional fuerte allá por 1934- que la provin-
cia de Buenos Aires no repiensa su Estado. Al no
hacerlo, no repensó la forma de gobernar la Pro-
vincia y en el medio nos han ido pasando cosas
que han agudizado la concentración administra-
tiva en la ciudad de La Plata, que han agudizado
la concentración de poder y ha habido un creci-
miento absolutamente asimétrico en los munici-
pios de la provincia de Buenos Aires.
Estas asimetrías tienen que ver con lo demográ-
fico, con los niveles de desarrollo de cada una de
estas poblaciones, pero también tienen que ver,
fundamentalmente, con las asimetrías institucio-
nales de cada uno de nuestros municipios.
Por eso esta idea de la regionalización viene a
plantear un concepto innovador que nos va a per-
mitir a los bonaerenses soñar con tener un Estado
mucho más eficiente, un Estado que ni siquiera
tuvo el impacto de la primer ola de reformas que
hubo en la Argentina; un Estado que ha concen-
trado y que le cuesta muchísimo descentralizar.
Entonces me parece que estamos ante una idea
que debemos abonar; en la que creo que los
intendentes tenemos un rol sumamente inte-
resante: despejar las cuestiones pequeñas que
pueden aparecer como la conformación de las
regiones, definir qué hacemos dentro de cada re-
gión; y quién tiene un liderazgo político dentro
de cada región.
Plantearnos qué podemos hacer con un nuevo
instrumento administrativo. Creo que también
sería inteligente plantearnos cuáles son las difi-
cultades que tienen estas ideas a lo largo de la
historia de la provincia de Buenos Aires. En esto
quiero señalar las dificultades políticas, las res-
tricciones sindicales que vamos a tener en un
debate de este tipo; esta cuestión de la política
que a veces se nos planta en los debates menores
y no nos deja ver las ideas centrales y las cosas
importantes.
Ojalá logremos hacerlo. Seamos inteligentes,
acerquemos los gobiernos a nuestra gente desde
otro lugar que no sean solo los municipios.
01

02 01 · Stella Maris Giroldi

Intendenta de Campana

02 · José Eseverri
Intendente de Olavarría

03 · Mario Meoni
Intendente de Junín

04 · Darío Díaz Pérez

Intendente de Lanús

03 04

47
Conozco la fortaleza personal de Santiago, pero
sobre todo conozco el compromiso político del
Gobernador. Me parece que es la primera idea
innovadora estructural sobre la organización ad-
ministrativa de la Provincia. A medida que se vaya
poniendo en marcha, le va a hacer muy bien a los
bonaerenses, que son nuestro objetivo último a
la hora de gobernar.
Mario Meoni
Intendente de Junín
Quiero agradecerle a Santiago Montoya la genti-
leza de invitarme e invitarme a hablar, no porque
no comparta la idea respecto a la regionalización,
si no porque tal vez he sido uno de los pocos que
tuvo alguna voz crítica respecto no del proceso
sino de la conformación de regiones. Y tiene que
ver con que yo defiendo a mi ciudad y a nuestra
región, que tiene que ver con la cultura de nues-
tros pueblos y con las ideas que vienen acarrean-
do nuestros pueblos.
En nuestro país hace mucho se habla de federalis-
mo, de autonomía municipal, de regionalización,
de descentralización de recursos, y muy pocas
veces se ha hecho algo en algún sentido. El señor
Gobernador claramente está demostrando una
voluntad política que no ha habido en estos 27
años de democracia respecto de empezar con la
descentralización; con acercar la administración
pública a los ciudadanos; con volcar recursos a
los municipios. Y no solamente lo ha demostra-
do respecto de la voluntad política de avanzar en
este proyecto -que seguramente discutiremos
mucho, y yo voy a ser un fervoroso participante-
por eso la verdad creo que tenemos que involu-
crarnos todos.
Digo que el Gobernador no solamente ha tomado
la decisión política de avanzar en esto, sino que
además ha descentralizado recursos en los últi-
mos años de una manera muy importante. Y eso
también hay que destacarlo, porque la política de
los ciudadanos no solo se hace con palabras sino
también demostrando cómo llegan los recursos
y en eso el Gobernador ha tomado una fuerte
decisión de apoyar a los municipios.
Nosotros vemos habitualmente cuán difícil es
poder sacar un expediente de un Ministerio -y
no porque no haya voluntad de los ministros ya
que hay muchos ministros con una gran vocación
por resolvernos los problemas a los que gober-
namos las ciudades- sino porque muchas veces
la burocracia de los Ministerios hace imposible
48
poder sacar un expediente en menos de un año
y la verdad que para los ciudadanos es mucho
tiempo, nosotros tenemos que ser más ágiles,
más eficientes, y rápidos para dar respuestas.
Creo que este proceso de regionalización tiende
a que podamos conseguirlo.
También con la enorme cantidad de superposi-
ción de regiones que hay en los distintos orga-
nismos, uno tiene un área para cultura, una área
para educación, otra para justicia, otra para la
policía, otra para salud y así podemos encontrar
15 regiones distintas dentro de la Provincia que
hacen imposible comprender para los que admi-
nistramos (ni hablar para los ciudadanos); enton-
ces me parece que empezar con este proceso de
discusión que nos permita tal vez el año que viene
tener un primer paso concreto hacia una regiona-
lización, será central.
A mí no me caben dudas que además, si eso está
acompañado con la descentralización de recur-
sos, podremos hacer una provincia más eficiente
y que fundamentalmente brinde más oportuni-
dades a los ciudadanos.
Seguramente que con este proceso estaremos
dando a los ciudadanos una nueva herramienta
para poder defenderse, para poder tener más
oportunidades y una mejor calidad de vida, que
en definitiva, es el objeto de todos los que hace-
mos política.
Señor gobernador, Santiago: seguiremos discu-
tiendo. Muchas gracias por invitarme y ojalá que
el año que viene podamos tener un verdadero
plan de descentralización de la Provincia.
Darío Díaz Pérez
Intendente de Lanús
Concurrimos a este evento con las expectativas
que generan nuestras realidades particulares; en
mi caso pertenezco a un municipio reconocido
del primer anillo del Conurbano bonaerense con
sus patologías particulares.
Asistimos al evento con la expectativa, la esperan-
za, de modificar situaciones que terminan siendo
angustiantes. Pensamos que, indudablemente,
a partir de los desafíos, las dificultades que te-
nemos que enfrentar, quien conduzca esto tiene
que tomar la decisión con mucho coraje con mu-
cha voluntad, sin retroceso.
Confiamos profundamente en nuestro goberna-
dor Scioli; su capacidad está puesta de manifies-
to; y en esta oportunidad también confiamos en
Santiago Montoya, que se ha puesto a aportar la
materia gris necesaria de todos los espacios polí-
ticos, para que esto sea un verdadero éxito.
Desde hace muchos años, tanto los que partici-
pamos mucho -por lo menos tanto como la de-
mocracia de esta última etapa-, quienes partici-
pamos de la actividad política, formamos parte
de distintas experiencias de desarrollo locales,
planes estratégicos locales, objetivos de desa-
rrollo en un marco general estratégico, cayendo,
sin querer, en focalismo sencillo y absolutamente
frustrante.
Hace falta, en este caso, que nuestra provincia de
Buenos Aires le ponga el marco grande al desa-
rrollo que esperamos. Porque este momento re-
presenta una gran oportunidad para impulsar un
plan estratégico de altísimas decisiones.
Querido Gobernador, Daniel Scioli; don Santiago
Montoya: de parte de los gobiernos locales, en las
trincheras locales, en el territorio, todo el apoyo.
Porque estamos absolutamente convencidos de
que el futuro que esperábamos hace mucho tiem-
po ya está entre nosotros, indudablemente tene-
mos que trabajar rápidamente para hacer los cam-
bios que nuestra provincia, nuestros municipios y
–sobre todo- nuestros ciudadanos necesitan.
panel:
Planificación
Estratégica y
descentraliza-
ción política.
El poder y las
decisiones en
la era de la
globalización
Síntesis de la presentación del Dr. Jorge
Castro - Analista Internacional
49
El planeamiento estratégico es la forma de acción
de los Estados en la época de la globalización;
donde lo político predomina necesariamente so-
bre lo administrativo, es la forma contemporánea
de la conducción política.
La globalización
Lo primero que hace el planeamiento estratégico
es identificar la tendencia central de la época, en
nuestra época esa tendencia central es la globa-
lización de la economía y en general del sistema
mundial. El planeamiento estratégico se funda
en una visión para la cual la pregunta central no
es qué hacer, lo operativo, sino de qué se trata,
cuál es el problema, cuál es la tendencia central
de la época.
La pregunta que hay que hacer como fase inicial
es: ¿va a haber más o menos globalización de la
economía y del sistema mundial en los próximos
10-20 años? La tendencia a la integración mun-
dial que se desató en 1991 al unificarse el sistema
por la implosión de la Unión Soviética. ¿Tiende a
disminuir esta tendencia o por el contrario se ace-
lera con ritmo vertiginoso como ocurre a partir de
la crisis global 2008-2009?
Si esta es la tendencia central de la época la cues-
tión para un país, Argentina, para una región o
para una provincia, la de Buenos Aires, es cómo
se posiciona frente a ella y qué recursos necesi-
ta para protagonizarla. El aspecto estratégico del
planeamiento es todo lo que se refiere al posicio-
namiento frente a la tendencia central de la épo-
ca y los recursos institucionales, políticos, eco-
nómicos, financieros, humanos que es necesario
adquirir para realizar ese protagonismo. Esto sig-
nifica que en la dupla planeamiento-estratégico,
lo decisivo es lo estratégico y el planeamiento no
obstante su enorme importancia para identificar
la tendencia de la época, lo accesorio.
La globalización de la economía mundial significa
que el mundo no es más lo que está afuera de la
frontera de los países sino el sector fundamental
de su producción doméstica. En el caso de la Ar-
gentina del 2010 los dos sectores más globalizados
de la economía son la industria agro-alimentaria,
responsable de 2/3 de las exportaciones del país
y la producción automotriz, que es la actividad in-
dustrial de más rápido crecimiento y responsable
de las mayores exportaciones industriales sobre
todo con Brasil.
Un proceso irreversible
La Organización de Cooperación y Desarrollo Eco-
nómico (OCDE) señala que el vuelco de la rique-
za mundial desde los países avanzados hacia los
emergentes es un proceso irreversible que se de-
sarrolla desde hace 20 años pero que se aceleró
en la primera década del siglo XXI, en este último
período 2000-2010 el número de países en desa-
rrollo cuyo ingreso per cápita ha duplicado al de
los países avanzados aumento de 12 a 65, en tan-
to que los países pobres disminuyeron a menso
de la mitad, pasaron de 55 a 25.
Tres son los desarrollos fundamentales que se han
revelado en este período histórico 1991-2010. En
primer lugar el shock laboral y salarial provocado
por la duplicación de la fuerza de trabajo mun-
dial, la plena integración de China, India, la ex
URSS, los países integrantes del bloque comunis-
ta oriental de Europa oriental han incorporado a
la fuerza de trabajo del sistema capitalista global
fuerzas laborales de 750 millones, 450 millones y
300 millones de trabajadores, respectivamente.
El resultado ha sido el arribo de 1.500 millones de
trabajadores más al mercado mundial, lo que ha
duplicado la fuerza de trabajo del sistema capita-
50
lista, lo que constituye la mayor ampliación de su
historia desde la Revolución Industrial en 1780.
En términos económicos, esta duplicación de la
fuerza de trabajo en el sistema mundial redujo a
la mitad la relación capital/trabajo y disminuyó en
una proporción semejante el costo laboral, sobre
todo el costo laboral del personal menos califica-
do, al mismo tiempo la rentabilidad del capital se
ha multiplicado por dos.
La irrupción de China e India
En segundo lugar, se produjo una modificación de
la naturaleza del mercado mundial de commodi-
ties como consecuencia de la irrupción de China
e India en el comercio internacional. China se ha
convertido en mayor consumidor de cuatro de las
cinco principales materias primas y el precio de
los commodities se convirtió en una función de
la demanda de la República Popular China, a dife-
rencia de lo que había sucedido desde la Segunda
Guerra Mundial hasta 1991 en que dependía ex-
clusivamente del ciclo estadounidenses.
China se convirtió junto con los demás países
emergentes en la mayor exportadora mundial de
capitales y por lo tanto asumió el papel de acree-
dora neta de la economía global, la consecuencia
de esta transformación estructural del mercado
mundial de capitales ha sido el mayor boom de
crédito de la historia, ante todo en los países
avanzados que es el origen de la crisis financiera
mundial de 2008-2009.
A pesar de ello América del Sur no está castigada
por la maldición de las materias primas, la deno-
minada apreciación de la moneda, la incapacidad
de exportar de los otros sectores de la economía,
está castigada por su incapacidad histórica hasta
ahora para incrementar la productividad a través
de un proceso incesante de apertura y reformas.
Esto es lo que crea una estructura económica
heterogénea y divergente entre el sector de las
materias primas y el resto, en cambio cuando la
productividad del conjunto es alta, la disposición
de gran escala de materias primas es una bendi-
ción, es el caso de Australia el país más exitoso del
mundo avanzado, gran exportador de materias
primas y al mismo tiempo el que tiene el mayor
nivel de incremento de la productividad de todo
su sistema industrial y de servicios.
Argentina en el año 2010
Argentina hoy es un país extraordinariamente
fortalecido, la economía nacional va a crecer este
año 9% o quizás más, con un riesgo país que ha
caído a 522 puntos básicos cuando solo en el mes
de agosto ascendía a 733. El crecimiento de la
economía argentina está directamente vinculado
al precio de los commodities en el mercado mun-
dial. Ejemplo de esto es el aumento del precio
de la soja, que creció 36% desde el mes de julio
y cotiza 450 dólares la tonelada en los mercados
de Chicago, en tanto que el trigo subió 62% y el
maíz 66%.
Como resultado de esta mejora excepcional de
precios en el mercado mundial la Argentina va a
recibir, al concluir el año 2010, 8.000 millones de
dólares más de lo que había tenía previsto en el
primer trimestre del año. La cosecha 2010-2011
ha sido -también en términos de volumen- la más
alta de la historia del país; más allá de las previ-
siones, se ha pasado de 95 millones a 103 o 105
millones de toneladas en la estimación conjunta
del Ministerio de Agricultura de la Argentina y el
Departamento de Agricultura de Estados Unidos.
Los términos de intercambio, la relación de los
precios relativos de las exportaciones y los pre-
cios de las importaciones, han sido a partir del
año 2003 los mejores de la historia argentina y
alcanzaron un récord de 153 en marzo de 2008
siendo su base 100 en 1993. Los términos de in-
tercambio de la Argentina del momento actual
son superiores a los que tenía en 1913 cuando
era la séptima economía del mundo en términos
de ingreso per cápita; son superiores a los del
año 1946 cuando las reservas del Banco Central
en lingotes de oro superaron los 3.000 millones
de dólares.
Desde 1990 apareció en gran escala la produc-
ción agro-alimentaria encabezada por la soja y
la producción industrial de harinas y aceites, lo
que está ocurriendo en breve síntesis es que por
primera vez en 70 años la Argentina dispone de
una producción que al mundo le interesa comprar
sobre todo al sector más vigoroso del capitalismo
globalizado que es China/Asia, por eso han apare-
cido superávits externos en forma sistemática de
tipo estructural capaces de financiar las importa-
ciones necesarias para sostener una alta tasa de
crecimiento.
51
Gobernabilidad y descentralización
En las condiciones de esta época histórica de glo-
balización del sistema mundial, la gobernabilidad
es el ejercicio del poder político por el régimen
democrático especialmente, en situaciones de
crisis, es sinónimo de descentralización política.
No se descentraliza porque se quiere sino porque
no hay otra alternativa ante la inexorable crisis de
gobernabilidad de todos los estados y sistemas
políticos centralizados. En términos generales la
descentralización es el fruto y la consecuencia de
una serie de tendencias globales, la primera de
las cuales es la debilidad estructural del estado
centralizado en las condiciones de globalización
y de integración del sistema mundial.
En un sentido profundo la democratización, y con
ella la descentralización, se puede percibir como
una estrategia para asegurar la estabilidad polí-
tica, esto es la gobernabilidad. El protagonismo
cada vez mayor de provincias y municipios es cla-
ve en un mundo donde la diversificación es pri-
mordial, el papel de los estados sub-nacionales
como potenciadores del crecimiento económico
es central en el marco de globalización y de la
regionalización.
La idea de que los estados nacionales se ocupan
de las cuestiones nacionales y los estados provin-
ciales y municipales se ocupan de cuestiones me-
nores de orden provincial y municipal es un error
de concepto y de información. Tanto las provin-
cias como la Nación se ocupan de los problemas
nacionales cada uno en su jurisdicción, pero todo
lo relevante es nacional ya sea que se encuentre
en la jurisdicción de la nación o de las provincias.
Por eso resulta cada vez más importante en térmi-
nos estratégicos avanzar sistemáticamente en la
delegación de potestades y funciones, en la tras-
ferencia del poder y las decisiones. El Estado na-
cional transfiere decisiones y poder a las provin-
cias, y éstas lo hacen a las regiones y municipios.
La descentralización se convierte en la única for-
ma de abordar la complejidad social y de articular
intereses particulares en un proceso de negocia-
ción sobre todo los referidos a los temas de sensi-
bilidad social de la época. La descentralización es
la transferencia directa a municipios y gobiernos
locales de la responsabilidad y capacidad de eje-
cución, además de los fondos correspondientes.
Para concluir, unas breves consideraciones sobre
un pensamiento estratégico que puede ser de
utilidad para comprender la Argentina de hoy y
ante todo la provincia de Buenos Aires, me refie-

ro al planeamiento estratégico en el pensamiento
del general Juan Domingo Perón. El pensamien-
to de Perón -se puede decir analíticamente- es
una muestra cabal de elaboración estratégica, su
manifestación más contundente fue su capacidad
para vincular la realidad histórica con el pensa-
miento político a partir de la elaboración de ca-
tegorías de análisis capaces de dar cuenta de la
realidad y actuar sobre ellas.
La premisa central del enfoque estratégico de
Perón es que los grandes acontecimientos in-
ternacionales traman e impregnan la red de los
sucesos nacionales, sobre todo en los momentos
de cambio histórico. Perón piensa siempre en
términos de la política mundial entendida como
sistema en el que cada acontecimiento decisivo
que tenga lugar en una de sus partes relevantes
afecta necesariamente al conjunto. Para Perón es
imposible comprender a la Argentina sin referirse
al contexto mundial.
En la visión estratégica de Perón el concepto bási-
co es que la historia es una serie sucesiva de inte-
graciones tanto en el espacio como en el tiempo,
el ser humano es un ser social que vive solo en
comunidad y éstas a través de la evolución histó-
rica adquieren formas, esto es estructuras, cada
vez más extensas, cada vez mas integradas.
El principio fundamental que guía la evolución,
dice Perón, es que todo lo que asciende histórica-
mente tribu, nación, continente o mundo conver-
ge cada vez más profundamente sobre sí mismo
con una mayor densidad societal. La velocidad de
la evolución la determina la naturaleza de los me-
dios a través de los cuales se despliegan, ya se tra-
te de los trasportes o de las telecomunicaciones.
Dice Perón textualmente en 1974 “La evolución
marcha con la velocidad de los medios que la im-
52
pulsan” y en el año 2010 los medios que impulsan
la evolución histórica son los de Internet. El paso
de la carreta a la diligencia, de ésta al ferrocarril
y al automóvil, hasta la aparición de los aviones
supersónicos, pasando por el telégrafo y el pos-
terior surgimiento de Internet, son momentos
sucesivos de la aceleración del proceso histórico
o de la evolución.
Señala Perón: “Todo parece más claro cuando
el progreso técnico ha empequeñecido la Tierra
si no en el espacio al menos en el tiempo, este
empequeñecimiento del planeta ha traído como
consecuencia la necesidad de contraerlo todo en
relación al tiempo y al espacio, así la política in-
terna ha sufrido sus consecuencias pasando a ser
una cosa casi de provincia para ser reemplazada
por la política internacional que se juega adentro
o afuera de la frontera de los países. El carácter
común de los medios de la evolución es su perte-
nencia al dominio de la técnica, esto es el instru-
mental intelectual y practico por el cual el hombre
como ser social domina la naturaleza y la trans-
forma en un medio humano”. Y dice, también en
1974: “El mundo viene evolucionando y los hom-
bres creen que son ellos los que lo hacen evolu-
cionar; son unos angelitos, ellos son el producto
de la evolución no la causa. El mundo evoluciona
por factores de determinismo y fatalismo históri-
co; hay muchos factores que no los controlan los
hombres, lo único que éstos hacen cuando se les
presenta esa evolución es fabricar una montura,
una organización para poder cabalgar en ella y
seguir.” Ésta es la tarea que realiza el alto lideraz-
go del Estado, construir poder para cabalgar la
evolución en cada una de sus etapas históricas.
Por ejemplo, esta propuesta de descentralización
política en la provincia de Buenos Aires. Esta es
una tarea de creación, siempre actual para la cual
no hay pasado ni futuro, solo un eterno presente.
Planificación estratégica para
el desarrollo.
La experiencia de Brasil
Síntesis de la presentación de Ariel Parés Secretario de Acción Estratégica de la
Secretaria de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de Brasil
Ariel Parés en la presentación.
No hablaré mucho de la planificación estratégica
en sentido amplio, y sí de la territorial porque me
parece que es más cercano de lo que estáis vivien-
do como un momento de cambios en la provincia
de Buenos Aires.
Las asimetrías y la dinámica
Quisiera de inmediato pasar dos mensajes en esta
primera parte: entender las asimetrías interper-
sonales y las asimetrías espaciales, que son una
hermana de la otra y una reproduce la otra.
A nosotros nos interesa mucho comprender lo
que va a pasar con la gran red urbana y os expli-
caré un poco más después, porque es sobre esta
red urbana que se dan todas las productividades
máximas y se relaciona la productividad del cam-
po con la productividad de servicios industriales.
Y por lo tanto, la red de ciudades tiene una capa-
cidad de organizar, de ordenar el territorio, y es
sobre ella cuando la red urbana no marcha bien, y
es muy asimétrica, la tendencia es tener baja de-
mografía, baja densidad económica y por lo tan-
to una asimetría que se refleja en las asimetrías
interpersonales. O sea, asimetrías espaciales con
53
asimetrías interpersonales.
La otra es como se da la dinámica que sigue la
red urbana, la dinámica demográfica y la ocu-
pación de histórica del territorio. Veréis, esto es
un diagnóstico de la situación en el Brasil: la alta
concentración en la dinámica económica, la diná-
mica territorial económica. Como hay híper con-
centración en Río de Janeiro, en San Pablo y, una
situación que hicimos deliberadamente cuando
construimos Brasilia en el 60, y en la zona franca
de Manaos, para deciros que políticas públicas
coordinadas por el estado funcionan de determi-
nada manera pero no es suficiente.
Todo apunta a la situación de ocupación histórica
que siempre ha sido el litoral y el litoral atlánti-
co y las condiciones en que se da la parte de las
ciudades, las capitales, desde el siglo XIX al XX,
como baja el crecimiento urbano que la Argentina
lo conoce muy bien y no es diferente en el Brasil.
Entonces como la densidad demográfica y la eco-
nómica se dan en el litoral todas las decisiones
sectoriales se dan ¿dónde? En el litoral y no se
dan adentro, o sea, al oeste.
Esto nos da una idea de cómo es la situación terri-
torial histórica en Brasil, que se modifica un tanto
con al fundación de Brasilia y el crecimiento de
Manaos. Si no fuera por estas dos grandes po-
larizaciones urbanas tendríamos una vacío aún
mayor de lo que es nuestro vacío urbano y eco-
nómico del Brasil.
¿Qué significa esto? Una baja ocupación de
nuestros recursos naturales, de nuestra capaci-
dad productiva y de la capacidad de las personas
que están allí de tener libertades cuando pueden
tener sus capacidades en lo local mejoradas. Si
llevamos a 70.000 la red urbana veréis todo con-
centrado; cuando vemos el año 2007 se advierte
una concentración un poco menor; esto genera
que vemos micro regiones con 5.000 empleos
muy poco concentradas, nada al oeste y esto os
estoy hablando en el año 85; en 2006, o sea 20
años después, vemos una desconcentración muy
rara pero superior, la anterior de San Pablo, Río y
un poco al sur que va a bajando siempre conside-
rando Brasilia y Manaos y un poco Belem al este
del Atlántico.
Lo urgente y lo importante
Nuestro vacío continúa y estamos hablando del
2006 y hemos hecho algunos esfuerzos, aquí va
algo que quisiera deciros a vosotros, que Santiago
Montoya ha expresado -con mucha propiedad-
que es el conflicto entre la urgencia y lo principal.
Hay que anticipar. Si anticipamos lo que ya está
en expansión, por ejemplo el desarrollo industrial
hacia el centro oeste y la expansión industrial in-
tensiva de mano de obra que poco a poco se va
expandiendo donde hay mano de obra más ba-
rata, y buscando un mayor acoplamiento entre
mano de obra barata y tecnología – parecido al
modelo chino- al nordeste de Brasil, que es muy
pobre, se produce al interior lo que estamos vien-
do hoy: una tendencia incipiente que si la poten-
ciamos, mejoramos, apoyamos y coordinamos,
estamos anticipando resultados que podrían to-
mar 10 o 15 años y le damos una condición de
mejor acoplamiento entre desarrollo y ocupación
del territorio.
Hoy hay una zona que es intensiva en migracio-
nes, se van yendo al oeste y al norte, y lo que
es pérdida demográfica está justamente en esos
sectores por “deseconomías de aglomeración” y
la gente va buscando oportunidades donde hay,
hacia el oeste y hacia el centro del país. Se nota
claramente la expansión de este movimiento.
¿Por qué resalto esto? Porque ¿qué hacen los
ministerios cuando tienen que decidir lo que es
54
urgente y lo que es principal? Pues si siguen lo
que es urgente y ponen los recursos en el litoral
donde hay más gente, pero no se dan cuenta que
lo que está ocurriendo es que la gente se va al
oeste y al centro del país.
Entonces, ver lo que es principal y anticipar lo que
son posibilidades efectivas de desarrollo y de me-
jor distribución de la equidad a lo largo de los te-
rritorios brasileños es mirar territorialmente dón-
de se puede poner mayor equilibrio entre lo que
es urgente y lo que es importante. Porque parece
ahora incipiente pero será muy importante y si no
lo hacemos bien será un gran problema a futuro.
Planificación intensiva y gestión
Lo que quiero decir es que hay una tensión entre
la visión de corto plazo y la visión sectorial de lar-
go plazo. Les voy a decir un poco más sobre como
nosotros logramos la planificación, y aquí el men-
saje es que coordinación y planificación territorial
no se pueden disociar de una visión de planifica-
ción intensiva y gestión. Lo que nosotros hacemos
es una planificación de largo plazo en base a de-
sarrollo territorial y sobre todo construyendo una
cartera de inversiones multisectorial, una cartera
de infraestructura económica, una cartera de in-
fraestructura social, de conocimiento e innova-
ción y una de preocupaciones ambientales.
Esto está articulado con los proyectos estructu-
rantes; articula lo que nosotros llamamos plani-
ficación indicativa con el plan plurianual y el pre-
supuesto, que son integrados de tal modo que
las inversiones que se piensan a largo plazo están
integradas a un plan normativo de inversiones
que también está integrado por el presupuesto
anual mediante un sistema de programación por
resultados.
Lo que quiero decir es que planificación es im-
portante pero como dice también Jorge Castro lo
que es importante es lo estratégico y la implica-
ción es accesoria. Pero lo estratégico tiene que
estar involucrado en los aspectos fiscales y pre-
supuestarios y entonces la planificación de largo
plazo se íntegra a lo que nosotros llamamos un
plan de medio plazo, cuatro años, que es una ley
obligatoria y constitucional y está integrado el
presupuesto.
El plan plurianual
El plan plurianual es un plan de cuatro presu-
puestos, a nosotros lo que nos interesa mucho
es maximizar la oferta territorial, o sea las capa-
cidades que nos dan las condiciones del capital
humano en su relación con el patrimonio natural
y cultural. Cuando vemos que la población está
concentrada en el litoral, perdemos mucha ri-
queza y estamos haciendo no solo una asimetría
social sino también económica y viéndolo a largo
plazo es un gran problema para nosotros.
Asegurar la cohesión social entre las regiones.
Tiene mucha razón Jorge Castro al decir que plani-
ficar territorialmente bajo un mundo globalizado
ya no es una opción es una obligación, porque sino
la globalización lo que hace en mercados abiertos
es fragmentar nuestras regiones y fragmentar el
local, que el local ve oportunidades en el mundo,
en otras regiones y las regiones compiten entre
sí. El local compite con otro local.
Si no reconocemos una planificación territorial
perdemos la posibilidad de cohesión social y frag-
mentamos nuestros territorios dándoles los recur-
sos a algunos que tienen ventajas comparativas
de crecimiento mayor y los que están estancados
quedan en condiciones peores porque no tendrán
las condiciones de competir en igualdad. Por lo
tanto, asegurar condición entre regiones -desde
nuestro punto de vista- es fundamentalmente
hacer planificación territorial, el único medio de
encontrar medios para esta cohesión social.
Desarrollo sostenible y planificación territorial.
Aquí hay un aspecto de desarrollo sostenible
que quisiera rápidamente deciros a vosotros:
para nosotros es muy difícil practicar desarrollo
sostenible y nosotros encontramos en la planifi-
cación territorial la oportunidad de integrar los
aspectos económicos-sociales con la dimensión
ambiental. Es la única forma que hemos visto
de interiorizar la comprensión y la necesidad
de involucrar los aspectos ambientales en todas
las micro-decisiones sectoriales. Por lo tanto, la
planificación territorial adicionalmente trae esta
oportunidad que es dar una visión contemporá-
nea a la planificación.
La planificación federativa articula provincias, al-
caldías, permite la planificación participativa. La
planificación sectorial sin planificación territorial
crea una especie de fragmentación también de lo
que hay que hacer. La planificación territorial nos
permite hacer que la planificación decida sobre el
desarrollo, y no sobre las condiciones fragmenta-
55
das sector a sector. Y por último mejorar eviden-
temente la calidad de los intercambios, porque
ahí podemos tener claramente especialidades re-
gionales más identificadas y el portafolio puede
ser una combinación óptima de factores y no la
maximización de cada sector.
Es una irracionalidad la maximización de cada
sector: salud, saneamiento, vivienda, educación,
etcétera. Cada uno quiere optimizar su función y
es normal, si no tenemos un arbitraje de cómo se
combinan estos sectores al nivel del diagnóstico
local, lo mejor que tenemos para hacer es decir no
a todo el mundo, porque hay que recortar gastos.
Y cuando se tiene una noción clara de las necesi-
dades a nivel local, el arbitraje se da de una ma-
nera mucho más selectiva teniendo como base las
necesidades específicas de cada territorio.
Aquí hemos aprendido un poco sobre el proble-
ma de lo que es la planificación territorial cuando
se tensiona con los sectores. Un sector normal-
mente tiene una visión de costo/beneficio, de a
dónde va a poner sus recursos. No necesariamen-
te donde son más necesarios -en apariencia- los
recursos es donde van a ser más necesarios en los
próximos años.
La regionalización en Brasil
¿Cómo hemos hecho la regionalización en Bra-
sil?; ¿cómo la hemos buscado? De nuestra parte
la hemos tratado sobre dos formas: En primer lu-
gar las ciudades. Cómo se organizan las ciudades
y cómo las ciudades organizan lo rural y organizan
su área de influencia. En segundo lugar cómo se
dan las desigualdades en el territorio. Son esas
dos cuestiones que nos han interesado desde el
punto de vista de cómo trabajar la regionalización
en el Brasil.
Para nosotros la primera cuestión es reconocer las
desigualdades territoriales; la segunda es trabajar
en varias escalas y después trabajar los territorios
más frágiles de manera particular y especifica. He-
mos hecho un corte entre el Brasil más pobre y el
Brasil más rico, bajo dos puntos de vista: la edu-
cación y el PBI per cápita. El área Amazónica la
hemos cortado también porque es algo muy par-
ticular y cubre más o menos el 55% del territorio
brasileño, pero todos saben de su importancia
desde el punto de vista del ecosistema y todos
los aspectos de una economía muy particular en
una zona de refracción demográfica.
Después nos hemos dado cuenta que dentro del
Brasil pobre hay pobres y ricos, y en el Brasil rico
hay ricos y pobres. Nos ha interesado el litoral,
que como he señalado, es más industrializado;
es la forma de ocupación histórica que ha tenido
Brasil: es más rico dentro de lo que es más pobre
y es en el sur lo más rico de lo más rico.
Esto nos ha permitido regionalizar bajo un punto
de vista de desigualdades y la idea central es tra-
tar de manera diferente lo que es desigual, y por
lo tanto, tener un portafolio de inversiones. Hay
que hacerlo con estas regiones de una manera
distinta porque son regiones que tienen más pro-
blemas que otras.
Y las relaciones que se dan entre estados y pro-
vincias -nosotros las llamamos estados- y munici-
pios se da de manera diferente, bajo una idea de
que tenemos que dar más condiciones a los que
tienen menos posibilidades. Estos son entonces
los recortes de las macro regiones pero desde un
punto de vista de desigualdad diferente, y tratan-
do de buscar un diálogo distinto, con más apoyo
del Estado, bajo el punto de vista de las referen-
cias desiguales que tienen estas regiones.
Macro regiones y sub regiones
Los estudios que hemos hecho de dinámica eco-
nómica proyectados a 20 años y los modelos mi-
croeconómicos que usamos, nos dan la posibili-
dad de pensar las regiones al 2030. Sin entrar en
detalles, esto nos ha permitido macro regionali-
zar en 11 macro regiones. Con una integración de
infraestructuras económicas, energía, transpor-
te, comunicación, y recursos hídricos en grandes
canales. Luego creamos 118 subregiones.
Contamos con 27 estados y 5.564 municipios;
pero municipios con más de 50.000 habitantes
solo con algo más de 600. Entonces hay ver la
fragilidad de la estructura, aunque federada, de
los municipios para poner de relieve sus aspec-
tos sociales, económicos e infraestructurales, que
son insuficientemente pequeños, ya que no tie-
nen capacidad operativa para poder salir de su
condición, ni siquiera los más ricos.
La necesidad de agruparlos mínimamente para
ganar masa demográfica, densidad económica y
generar infraestructuras a partir de una relación
local-nacional nos parece central y siempre bajo
la idea de la dinámica. Las ciudades de estas re-
giones han llevado en consideración la polariza-
ción de las pequeñas, medias y grandes ciudades
a lo largo de 20 años. Si lo proyectáramos inicial-
56
mente ya tendrían ellas una capacidad dinámi-
ca de demostrar que son per se, aunque nunca
llegarían a ser grandes, si se les pudiera ayudar,
podrían llegar a serlas.
Hemos hecho una proyección de inversiones si-
muladas para que podamos llegar a una subre-
gión de esta manera; a nosotros nos interesa mu-
cho la escala intermedia, porque la escala es una
forma de comprender jerarquía de equipos, de
intervenciones y de inversiones. No tiene sentido
contar con un hospital de gran especialización en
cada municipio; es decir, tenemos que verlos je-
rárquicamente; igual con las universidades y las
infraestructuras, grandes ferrocarriles o de alta
velocidad.
Actualmente tenemos un litoral polarizado, pero
claramente podemos advertir como mejora la
polarización si hacemos las inversiones a 2030:
aunque continuamos bastante fuertes en el li-
teral, pero ya organizamos mejor el territorio al
oeste del país. Imaginamos que las ciudades del
interior del oeste van a crecer y transformarse en
polos desarrollo porque ya inciden en una cierta
dinámica en este momento. Y esto implica inver-
siones en función de las necesidades.
El modelo demográfico
También vemos la parte demográfica. El modelo
demográfico, y lo más difícil de esto: las migra-
ciones. A dónde van las personas. Porque es ahí
donde la inversión se racionaliza. Por ejemplo en
el sur el número de camas de hospital por habi-
tante es aproximadamente de 10 a 20 por 1.000
habitantes; es mucho, pero ¿saben dónde está la
gente? No está más ahí, la gente se ha marchado
al norte, al centro, y entonces, por un lado sobran
camas hospitalarias y en otro faltan. El problema
está. En tanto, cuando se ven las cosas a largo
plazo se puede racionalizar mejor las inversiones
bajo un punto de vista de perspectiva territorial.
Nos interesa mucho saber a dónde van las per-
sonas, no es solo la migración vegetativa natural
sino también aquella que hace que algunos terri-
torios se queden mas vacíos y otros más llenos,
aparte del aspecto de fertilidad humana. Lo que
nos permite el portafolio de modelo demográfico
es caracterizar las demandas futuras en 5 secto-
res importantes: educación, salud, vivienda, sa-
neamiento y movilidad urbana.
Esto lo hacemos basados en dos puntos de vista:
sobre el impacto que tiene la integración física y
la sustentabilidad, y aquí os doy las relaciones, es
un sistema de jerarquía de proyectos muy simple,
el problema central es como dar coeficientes a
cada uno de los sectores y esto es político, esto
se pacta. Cada región y cada sector imaginan una
forma de dar prioridades a unas cosas más que
otras, y también la factibilidad.
¿Cómo imaginamos la inversión? Hay inversio-
nes grandes en infraestructura que nos exigen
grandes regiones, un puerto por ejemplo, o un
ferrocarril; su área de influencia no es local, mu-
chas veces no es un estado, son varios estados,
entonces esto lo tenemos que ver en una visión,
integrándolos, pero los aspectos de los servicios
sociales es local, es municipal.
Agrupamiento de inversiones
Otra forma de organizar es por agrupamiento
de inversiones, por una razón muy sencilla: una
inversión, vivienda o educación por ejemplo, es
insuficiente para el desarrollo y nosotros hemos
vivido una cosa muy fuerte que es cómo los secto-
res no dialogan entre sí. Muchas veces un puerto
-nosotros hemos hecho esto- nos ha costado una
millonada y después del puerto no había ferroca-
rril, ni siquiera carreteras. Porque la carretera era
en un sector y el puerto era en otro sector de la
organización pública. Y algo peor, nos ha ocurrido
que hemos hecho un ferrocarril y no estaba aun
totalmente construido y la gente de energía esta-
ba haciendo una hidroeléctrica e íbamos a inun-
dar una parte del ferrocarril. Ahora nos reímos,
pero esto ha ocurrido de verdad.
Entonces la planificación territorial, aparte de to-
dos los aspectos importantes que tiene, raciona-
liza la inversión y el concepto de agrupamiento
de inversiones nos da una noción por lo menos
más precisa de lo que es la combinación óptima
de lo que es necesario en una determinada región
bajo una idea de desarrollo. Nosotros tenemos el
“Proyecto Ancla” que es un proyecto que tiene
una fuerza de sinergia grande, puede estar cons-
truido o no, pero da la condición estructurante
para que las demás inversiones puedan tener una
mejor optimización a nivel local.
Así pasamos también a una elevación sobre facti-
bilidad, porque si es alta el sector privado lo hará,
no es necesario que el sector público lo haga, y
aquí lo público y privado y la racionalización muy
importante de una gestión de resultados se im-
pone, que es traer el sector público y privado a
57
una cooperación. Entonces hacemos una evalua-
ción de todos los proyectos sobre esta noción de
contribución de desarrollo a nivel local y la facti-
bilidad privada también nos ayuda a decidir qué
haremos antes y después.
Descentralización y regionalización
Por último, algo que nos parece central: la planifi-
cación territorial nos permite la descentralización
y la regionalización; dar condiciones instituciona-
les a la descentralización y a valorar lo que es es-
tratégico a nivel nacional y lo que es operacional
a nivel local, pero también lo que es estratégico
a nivel local. Es por esto que planeamos a nivel
nacional y supranacional. El mundo es una refe-
rencia donde la gobernabilidad que tenemos es
menor que en la nacional, pero aquí se dan bási-
camente dos funciones para decir que tenemos
que hacer bajo el punto de vista de la región cen-
tral y que hay que hacer bajo el punto de vista de
la responsabilidad local.
No es pensar solo lo operacional a nivel local y
estratégico a nivel nacional; es también estraté-
gico a nivel local para tener en cuenta que cada
región tiene que pensar su especialidad, su forma
de pensar a nivel nacional. ¿Cuál será su inserción
nacional y a nivel global? Nos parece fundamen-
tal un pacto de arriba a abajo; dar condiciones
para que las regiones disputen los capitales pro-
ductivos en condiciones de relativa igualdad por
eso hay que ver lo que son las desigualdades y hay
que hacer un tratamiento distinto entre regiones
más pobres y regiones más ricas. Del punto de vis-
ta local permitir que una visión estratégica piense
su condición a nivel nacional, como dijo muy bien
Jorge Castro: hay que pensar a nivel local para
pensar nacional y global, y al pensar en local tam-
bién la planificación estratégica se impone. Hay
una suerte de intersección de mediación y pacta-
ción permanente.
Para que esto sea posible hay que tener una ins-
titucionalidad. Cuando veo lo que dijo el señor
Montoya hablando de planificación, regionaliza-
ción y aparato normativo para definir papeles y
hacer que esto funcione, veo que no hay otra for-
ma que la reforma administrativa sea también un
instrumento fundamental de nuestros objetivos,
que son una regionalización para el crecimiento,
para la igualdad, para mayor equidad, y que es en
definitiva lo que todos nuestros jóvenes quieren.
La experiencia internacional
de la Regionalización
Exposición de Enio Cordeiro
Embajador de Brasil
Desarrollar un plan estratégico
Respecto a la regionalización veo dos tema cen-
trales: uno seguramente es cómo desarrollar un
plan estratégico; cómo hacer planificación estra-
tégica; cómo, de una manera ordenada, definir
políticas sistémicas y orgánicas que atiendan la
necesidad de desarrollo de crecimiento econó-
mico y desarrollo político social. Por otro lado,
el gran tema de cómo acercar el Estado a la ciu-
dadanía y de cómo aproximar los servicios del
Estado a ésta.
En esta segunda dimensión yo quisiera referir
dos experiencias que son las plazas de ciudada-
nías que muchos municipios han desarrollado en
Brasil y también la experiencia de presupuestos
participativos.
Las plazas de ciudadanías existen en muchas ciu-
dades de gran población, pero también de pe-
queña; en determinados sitios 24 horas por día,
además de los servicios de seguridad y prestación
de salud, el ciudadano puede hacer todos los trá-
mites y obtener los documentos que necesite, en-
contrar servicios notarios, servicios para hacer su
título de identidad, título de lector, su documento
militar, regularizar su situación civil. Es decir, se
concentra los servicios públicos en plazas de ciu-
dadanías.
Menciono también el presupuesto participativo
que se ha implementado en varias ciudades; en
Brasilia donde viví gran parte de mi vida eso se
hace. Brasilia es una ciudad dividida en regiones
administrativas, cada región tiene su presupues-
to, son discutidas las prioridades de inversión en-
tre los vecinos de cada región.
En el tema central de la planificación creo que no
puede haber elección más feliz que invitar a Jorge
Castro y a Ariel Parés para que nos hablen. Jorge
participó hace 12 o 15 años de la única experien-
cia en la administración pública federal, de contar
con un organismo volcado a la planificación estra-
tégica que en Brasil nosotros transitamos.
No es un sistema muy estable, algunas veces
58
esa función está en el Ministerio de Planifica-
ción, otras veces en una secretaría de asuntos
estratégicos específicos. Actualmente, el minis-
tro de esa secretaría es un ex secretario general
de nuestra cancillería, el embajador Samuel Pin-
heiro Guimarães, que es uno de los principales
pensadores de cómo se imagina a Brasil dentro
de unos 20 años.
Lo que se hace centralmente en planificación es-
tratégica es pensar cuáles son las necesidades,
los retos, los desafíos, los instrumentos que Brasil
tiene para enfrentar dentro de 20 años sus nece-
sidades de desarrollo y de promoción social.
El último documento que se está produciendo se
llama “Brasil 2022” porque es el año del Bicente-
nario brasilero. Argentina y los demás países veci-
nos llegaron mucho más temprano que nosotros,
pero tenemos que hacer un horizonte de aquí a
20 años, ese Brasil del Bicentenario.
Tres retos centrales
Yo diría señor Gobernador, señor Presidente del
grupo Bapro, desde el punto de vista de un ciuda-
dano mucho más que como representante diplo-
mático de mi país, que en todos estos ejercicios
de planificación hay tres retos centrales para la
ciudadanía y para los gobiernos, y que en la pla-
nificación ,además de hacer desarrollo y promo-
ción industrial y tecnológica, lo central es llenar
la brecha de exclusión social que viven nuestras
sociedades; por más avances que hagamos en
Brasil y Argentina, en todos los países, es necesa-
rio llenar el déficit en términos de inclusión social.
La persistencia estructural de la pobreza es algo
que caracteriza a nuestras sociedades; los núme-
ros son abrumadores y ése es el gran reto que
un programa de planificación estratégica debe
enfrentar.
El segundo elemento está en la educación; un país
como Brasil tiene 10% de analfabetos, pero si uno
habla de analfabetos funcionales tendremos más
de 20%; eso significa que en sus tareas cotidia-
nas las personas no necesitan ni leer ni escribir.
Si uno piensa que es un país de 190 millones de
 01 · Enio Cordeiro
Embajador de Brasil

02 · Jean Pierre Asvazadourian

Embajador de Francia

03 · Guillermo Pomi Barriola

Embajador de Uruguay

01

02 03

59
habitantes, es casi una Argentina de analfabetos
funcionales. Esta es una de las cuestiones que tie-
nen que ver con la proyección de la ciudadanía.
En realidad, para nosotros, es uno de los retos
centrales.
El tercer elemento es la seguridad ciudadana y
tiene mucho que ver con la situación de gran vul-
nerabilidad de las grandes villas y las grandes fa-
velas de nuestras ciudades, pero -como todos los
formuladores de políticas lo saben- identificar los
problemas es mucho más fácil que concebir las
soluciones, que son siempre de largo aliento y de
larga inversión.
Felicito por la iniciativa; agradezco la invitación
y deseo el mayor de los éxitos para la gran tarea
que se inicia en este momento de construcción de
un plan estratégico para la provincia.
Exposición de Jean Pierre
Asvazadourian
Embajador de Francia
Señoras y señores es un placer compartir este
día con ustedes en el día de celebración de re-
cuperación de la democracia; es un placer tam-
bién estar en Campana y quiero darle un saludo
fuerte a la intendente porque hace unos meses
inauguramos en el municipio una nueva planta
de “Erlikin”, una Importante inversión francesa y
quiero decir que es un placer compartir con us-
tedes muy brevemente la experiencia de Francia
en materia de regionalización. Estamos a su lado
para alimentar su reflexión sobre este tema.
Como bien lo saben, a diferencia de Argentina,
Francia no es un país federal y fue marcada histó-
ricamente por la preocupación que tenían los go-
bernantes de imponer un poder central sobre los
feudos, que no dudaban de aprovecharse de las
debilidades de Paris. Fue así que Francia inventó
el concepto de jacobinismo que se volvió un sinó-
nimo del centralismo. Sin embargo, los diferentes
regímenes de Francia buscaron siempre acercar
el Estado a los territorios.
La revolución consagró la división del territorio
en departamentos, que siguen siendo hoy uno de
los niveles importantes de administración. Hay en
Francia mas de 36.000 municipios y 100 departa-
mentos; en cada uno de estos últimos el Estado
tiene un representante (llamado prefecto) que
maneja todos los servicios de la administración
nacional. La prefectura y sus antenas en el de-
partamento son las ventanillas del Estado en el
60
territorio donde la gente puede hacer todos sus
trámites. Llamamos este proceso de acercamien-
to del Estado a la gente, la desconcentración.
Las regiones
Cada departamento tiene autoridades electas y
un concejo deliberante. En los años ´80 Francia
decidió crear un nuevo escalón territorial, más
grande que los departamentos y que pudiera reci-
bir ciertas transferencias de diversos poderes del
Estado. Así se crearon 22 regiones con un concejo
regional electo y un presidente que hasta cierto
punto es comparable a la institución argentina del
gobernador.
Esa reforma se acompañó de transferencias pre-
cisas de competencias del Estado a los departa-
mentos y a las regiones, y también de los fondos
y del personal correspondientes. Para nosotros,
se trató de un movimiento revolucionario de des-
centralización.
Hoy las regiones tienen importantes responsabi-
lidades en materia de desarrollo económico, de
infraestructuras, de educación para el financia-
miento de los liceos y universidades y de preven-
ción sanitaria, de favorecer una mejor integra-
ción entre el mundo empresarial, la investigación
científica y las universidades.
Reciben directamente fondos del Estado con el
que firman contratos de desarrollo conjunto,
pero también de la Unión europea que dedica una
parte muy importante de su presupuesto a ge-
nerar progresivamente una mayor igualdad entre
las regiones europeas más ricas y las más pobres.
El debate sobre el equilibrio entre los poderes
nacionales y locales y sobre el buen escalón de
administración territorial, no se acabó en Francia.
Seguimos permanentemente en la búsqueda de
compromiso en nuestro afán de cohesión nacio-
nal y de igualdad y la legítima aspiración de la
gente de ejercer su libertad a nivel local. Una re-
forma está ahora tratando de generar más siner-
gias entre los departamentos y las regiones para
evitar el riesgo de lo que llamamos las 1000 hojas
administrativas, que puede confundir a la gente y
generar costos excesivos.
El principio clave de las reformas de descentra-
lización y regionalización es lo que llamamos la
subsidiaridad, o sea la evaluación permanente
por parte del Estado de lo que la subdivisiones
territoriales puedan hacer mejor que él.
Quiero agregar que Francia se ha podido apoyar
en sus reformas sobre un servicio público de ca-
lidad. La formación de los altos funcionarios na-
cionales particularmente por parte de la Escuela
Nacional de Administración creada en Francia
después de la segunda guerra mundial, siempre
incluyó una experiencia local y el país desarrolló
una función pública territorial que comparte a ni-
vel nacional una formación común y cuyo nivel es
determinante a la hora de superar los desafíos de
la descentralización.
Finalmente, para ilustrar el empoderamiento de
las regiones en Francia quiero destacar y saludar
la cooperación creciente y muy concreta que las
colectividades locales, en particular la región
“Ron Alpe”, desarrollan con la provincia de Bue-
nos Aires en muchos sectores de primera impor-
tancia para el futuro de nuestros territorios. Esos
vínculos que llamamos la cooperación descentra-
lizada dinamizan de manera esencial la relación
bilateral franco-argentina.
Exposición de Guillermo
Pomi Barriola
Embajador de Uruguay
Primero quiero agradecerles la invitación a parti-
cipar del inicio de esta discusión de la provincia
de Buenos Aires, para quienes somos vecinos de
la Provincia es tremendamente importante po-
der participar, contribuir en algo -si es que pode-
mos- para este debate porque la transformación
positiva de la provincia de Buenos Aires es una
transformación positiva para nuestro país, que
tiene un tamaño relativo como el que tiente y que
tenemos tanta vinculación económica, comercial,
humana y de toda índole con la Provincia.
Nosotros queremos señalar, desde nuestra activi-
dad como diplomáticos, desde nuestro gobierno,
la importancia que asignamos a que se nos tenga
en cuenta para acompañarlos en este proceso.
La regionalización es un fenómeno que se da
aunque nosotros no queramos. Cuando asumió
nuestra fuerza política, el Frente Amplio, el go-
bierno de la ciudad de Montevideo ya hace 20
años, nos encontramos también frente al tema
de la regionalización, porque evidentemente si
desde la política no se actúa y se es prescindente
y se deja que el liberalismo del mercado funcione
desreguladamente, la regionalización se da igual.
Se van generando regiones donde los recursos
fluyen y se van generando regiones desde donde
los recursos huyen.
Esa regionalización es responsabilidad de quienes
61
estamos en la política de intervenir y de generar
regiones, donde las oportunidades sean similares
para todos los ciudadanos. De otra manera se van
generando regiones de primera, con ciudadanos
de primera y regiones de segunda con ciudada-
nos de segunda. Evidentemente, la responsabi-
lidad que asume el gobierno de la provincia de
Buenos Aires al plantear este desafío, va en el
sentido de buscar una regionalización activa que
trate de limitar los prejuicios que genera el otro
tipo de regionalización que -si no hacemos nada-
se va a dar.
Cuando en Uruguay empezamos la tarea de tra-
bajar en igualar las oportunidades de las distintas
regiones, fuimos por un camino particular; sin in-
ventar nada, pero lo primero que buscamos fue
descentralizar la toma de decisiones en el depar-
tamento de Montevideo.
Entendíamos que los ámbitos particulares de las
regiones particulares, que habían tenido desarro-
llos diferentes, necesitaban de la participación de
su gente en cada lugar para transmitir mejor al
poder central las decisiones que se debían tomar.
El proceso de la descentralización de la toma de
decisiones no es fácil; está en la naturaleza de
todos nosotros intentar retener el poder de de-
cisión lo más fuertemente posible. En el proceso
del tiempo fuimos descubriendo el enriqueci-
miento de las decisiones centrales a partir de las
contribuciones de las decisiones descentralizadas
en cada una de las distintas regiones, 17 creo que
fue la primera división del departamento de Mon-
tevideo.
El segundo paso fue ir delegando la autoridad para
ejecutar los planes, la delegación de la autoridad
-como es de imaginar- encierra complicaciones
mayores todavía que la toma de decisiones. Fue
un proceso trabajoso, con mucha gestión polí-
tica, con mucha gestión de convencimiento. Y
llegamos a esta última elección municipal a la
etapa en que hemos elegido alcaldes de subre-
giones departamentales de voto popular como
una consolidación del proceso de delegación de
autoridad por parte del gobierno central.
Otro instrumento importante que es el que con-
solida el proceso de neutralización ha sido el de
trabajar en base a presupuestos participativos,
desde donde la primera instancia de diseño pre-
supuestal se da a nivel de las subregiones más
próximas. Mecanismos parecidos al de la partici-
pación directa para la definición de presupuestos
y de necesidades; ir centralizando los presupues-
tos de base hacia los presupuestos de las alcal-
Autoridades presentes en el Seminario Internacional.
días, que son la nueva definición de la estructura
política de las regiones, para seguir constituyen-
do el presupuesto en general.
Las tres etapas fundamentales
Entonces las tres etapas fundamentales de la
construcción política, de la descentralización y
de la regionalización pasaron por la descentra-
lización de la toma de decisiones, la delegación
de autoridades y la construcción de presupuesto
participativo.
Como conclusión: para nosotros la regionaliza-
ción es inevitable. O actuamos desde la política
para una regionalización igualitaria y para una
regionalización que empareje las oportunidades
de la gente o la regionalización se va a ir dando
por exclusión.
La provincia de Buenos Aires en particular es un
elemento de atracción para las regiones circun-
dantes, para los países vecinos y para las otras
provincias argentinas. Obviamente, por diferen-
tes razones, básicamente económicas, mucha
gente se siente atraída por la búsqueda de la
oportunidad, por las luminarias de la gran ciudad
y de las grandes regiones.
La provincia de Buenos Aires y su área metropoli-
tana van a tener ese destino, van a seguir tenien-
do ese destino. Afortunadamente hoy los países
62
limítrofes -al igual que la Argentina- estamos pa-
sando una etapa económica favorable; hemos ce-
rrado en Uruguay el último trimestre con el nivel
más bajo de desocupación de la historia mientras
hubo registro.
Pero el fenómeno de la atracción por distintas
razones por estos centros se sigue dando; el que
llega se instala en función de sus posibilidades y
si no se trabaja en regionalización como ustedes
están tomando el desafío y se logra emparejar las
oportunidades en cualquier región en que uno
esté vamos a seguir con zonas de exclusión que
generan problemas.
Uno de los problemas, cosa que estamos vien-
do últimamente en varias regiones de América
Latina, que si no se actúa positivamente para
igualar oportunidades, se actúa negativamente
desde la xenofobia atacando no al extranjero
sino al que tiene menos y al que busca resolver
sus situaciones.
Nosotros como embajada del Uruguay y como
gobierno queremos desear el mayor de los éxitos
porque el éxito de ustedes en esta regionalización,
en este trabajo de mejorar las oportunidades en
la provincia de Buenos Aires. va a constituir un
éxito de toda la región y va a ayudar para que en la
región latinoamericana nos veamos todos como
hermanos y no como competidores.
63
Sección 3
Ronda Permanente
de Expertos
Sección 3 / Ronda Permanente de Expertos

Introducción
a los Trabajos Técnicos
ROXANA CARELLI
Licenciada en Economía (UBA), con postgrado en
Teoría económica y diploma en taller Problemas y
Políticas actuales en América Latina – Estrategias
alternativas de desarrollo. En otras tareas, se des-
empeñó en varias áreas del ministerio de Econo-
mía de la Nación. Investigadora principal del Ob-
servatorio Económico y Social de la Universidad
de Morón. Ocupó la gerencia general de Estudios
y Evaluaciones de Arba, y anteriormente fue di-
rectora provincial de Catastro Territorial. Asesoró
a varios municipios de la Provincia.

Coordinadora de los equipos técnicos del plan.

67
La provincia de Buenos Aires ha puesto en marcha
un proceso tendiente a establecer las bases para
un Plan Estratégico Provincial, el cual ha trascen-
dido como Plan de Regionalización. Este Plan, de
amplio alcance, aborda aspectos institucionales,
sectoriales y territoriales, buscando implantar
políticas de Estado que, dentro de un nuevo mar-
co administrativo y político institucional, favorez-
can el desarrollo económico y social, asegurando
una provincia más armónica e igualitaria.
La Regionalización, en sus esbozos iniciales, in-
dica la división administrativa de la Provincia en
9 regiones, que tendrán a su cargo la ejecución
de las políticas delegadas por el Poder Ejecutivo
provincial en los respectivos territorios. Asimis-
mo, se plantea avanzar en la transferencia de fun-
ciones hacia los Municipios. De esta manera se
busca abordar desde una perspectiva progresista,
amplia, moderna e integradora aspectos críticos
de la intervención del Estado para afrontar los
problemas sociales y económicos de la Provincia,
potenciando así su crecimiento y desarrollo eco-
nómico y social en el futuro.
En consecuencia, es central que, además de cons-
truir un nuevo paradigma de Estado Provincial
que pueda atender los desafíos del presente y del
futuro, se generen insumos en forma de diagnós-
ticos y propuestas para hacer frente a las distintas
temáticas de la gestión gubernamental. La meta
es consolidar un Plan Estratégico que combine la
dimensión sectorial y territorial de la planifica-
ción y la ejecución de políticas públicas, a partir
de aportes técnico-políticos.
Esta articulación de lo sectorial y lo territorial
contribuye a hacer más efectivas las políticas
públicas, desde una mirada integral y otorga una
renovada racionalidad a la asignación de recur-
sos. En un territorio tan extenso y diverso como
la provincia de Buenos Aires, la sostenibilidad del
desarrollo económico y social en dos regiones
heterogéneas, estará determinada por distintas
combinaciones de políticas y programas. Ahí re-
side el desafío, en encontrar el “mix” adecuado
de políticas que potencie el desarrollo de cada
región y, en consecuencia, de la Provincia en su
conjunto, atendiendo a los lineamientos estraté-
gicos del Gobierno central.
Con ese horizonte en mente, recurrimos a exper-
tos para que nos ayuden a delinear diagnósticos
amplios en las distintas áreas; de la situación ac-
tual y prospectiva; de la oferta de políticas y pro-
gramas y su incidencia en la reducción de brechas
y fomento del desarrollo; y de las instituciones
68
estatales involucradas en los distintos niveles gu-
bernamentales, con énfasis en una mirada que
atienda a la heterogeneidad de las diversas regio-
nes de la Provincia.
A partir de allí se generaron propuestas de “trazo
grueso” de políticas y de gestión de las mismas
en el marco de la Regionalización, atendiendo
especialmente a las particularidades regionales
y a la articulación y coordinación de los distintos
niveles administrativos y jurisdiccionales.
Tanto los diagnósticos como las propuestas se
analizan y discuten con funcionarios provinciales
y municipales, así como con otros especialistas en
las distintas áreas, buscando el consenso, el en-
riquecimiento y la validación de las conclusiones
y estrategias esbozadas. Asimismo, de manera
permanente, se intercambian puntos de vista y
se perfeccionan las propuestas con dirigentes
políticos, intendentes y legisladores y, muy es-
pecialmente, con los ministros provinciales y sus
equipos, que ayudan a focalizar y ajustar los de-
sarrollos.
Atendiendo a la urgencia de las demandas so-
ciales, y al objetivo prioritario de acabar con la
desigualdad, hemos iniciado de forma inmediata,
mientras aún se estaban delineando las prime-
ras ideas del Plan, los estudios sectoriales de las
áreas de mayor sensibilidad: salud, educación, y
protección social que se presentan en esta publi-
cación.
En paralelo, hemos conformado equipos para
estudiar los temas de seguridad, medioambien-
tales, de desarrollo productivo, infraestructura
básica e infraestructura social, como así también
los aspectos fiscales y presupuestarios de la Re-
gionalización, los que se encuentran en etapa de
producción. Para ello, contamos con la participa-
ción de Universidades, centros de investigación y
expertos individuales. Al mismo tiempo, se han
mantenido reuniones con asociaciones empre-
sarias que han permitido recoger inquietudes y
propuestas para ser consideradas en los procesos
de desarrollos técnicos.
En las próximas páginas se presentan los extrac-
tos de los primeros informes producidos por
nuestros equipos técnicos vinculados a la temáti-
ca social. Como surge de su lectura, estas proble-
máticas aparecen con mayor dramatismo en al-
gunas regiones de la Provincia, en particular en el
Conurbano, afectando directa o indirectamente a
más de dos tercios de la población bonaerense.
Del conjunto de los análisis se desprende la re-
levancia del enfoque territorial y la importancia
01

02

03 01 · Fabián Repetto
Experto en políticas de Protección Social

02 · Silvina Gvirtz
Experta en políticas de Educación

03 · Federico Tobar
Experto en políticas de Salud

69
Los expertos de las distintas áreas exponen sus proyectos.
del abordaje integral de la problemática social,
mediante la coordinación de acciones en el terri-
torio centradas sobre el sujeto. En este sentido, se
destaca el rol protagónico que deben asumir los
gobiernos locales, y la necesidad de mayor auto-
nomía para hacerlo.
Se señala también que la especificidad regional
permite atender las diversidades de la problemá-
tica social aprovechando las potencialidades de
cada región para hacer frente a sus problemas
particulares.
En materia educativa el eje de intervención está
puesto en el derecho a la educación, recuperando
la escuela su rol de igualador social, con políti-
cas anticipatorias y compensatorias, y constitu-
yéndose en centro socioeducativo y comunitario
articulador de políticas.
En tanto en protección social y salud se focaliza
sobre derechos, como noción de una base de
bienestar para todos los bonaerenses, y de acce-
so a cuidados adecuados y oportunos de salud,
70
de la misma calidad y con la misma resolución.
La complementariedad de políticas y acciones en
estos tres campos surge de manera evidente de
los trabajos y refuerza la idea de transversalidad e
integralidad de las políticas como medio para ga-
nar efectividad en la lucha contra la desigualdad.
La mirada de los expertos destaca la importancia
de otra cuestión que ha sido recogida en el Plan
de Regionalización: la necesidad de generalizar
el uso de la tecnología a los fines de optimizar y
transparentar la gestión de políticas y programas
(historia clínica y nominalidad de la atención sani-
taria, registro de beneficiarios de planes sociales,
gestión escolar).
Los extractos que se presentan son producto del
trabajo realizado por los equipos conducidos por
los especialistas en Educación, Silvina Gvirtz; Pro-
tección Social, Fabián Repetto y Salud, Federico
Tobar.
Protección Social
Introducción
La Provincia de Buenos Aires, en tanto principal
jurisdicción subnacional de la Argentina, pre-
senta enormes potencialidades y a la vez gran-
des desafíos. Un aspecto crítico a afrontar, para
que la resolución de ciertos desafíos de lugar al
despliegue de las capacidades de todos los bo-
naerenses, es el conjunto de graves problemas
sociales, como lo son la pobreza y la desigualdad
(ambas en sus múltiples dimensiones, magni-
tudes y morfologías). Se trata de problemas de
larga data y diversas causas, pero que tienden a
acentuarse en momentos de graves crisis socio-
económicas y políticas como las que el país ha
vivido en las últimas décadas, por ejemplo en los
años 1989 y 2001.
La Regionalización emerge entonces como una
excelente oportunidad para transformar, desde
una perspectiva de gobernabilidad democrática,
el Estado, la gestión y las políticas públicas, acor-
1
Es evidente que mucha de la información social con la que se cuenta en el país, y en la Provincia de Buenos Aires en parti-
cular, requiere ser actualizada en tanto su base es el Censo Nacional del año 2001. La concreción del Censo Nacional 2010
sin duda permitirá un adelanto muy importante en términos de caracterizar la población bonaerense, y por ende el esfuerzo
de afinar la estrategia de regionalización habrá de requerir un uso rápido, pertinente y sistemático de la nueva información
censal.
2
Fuente: Proyección 2009 de la Dirección Provincial de Estadísticas, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
71
Fabián Repetto
Doctor de Investigación en Ciencias Sociales,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), Sede México, en asociación con la
Universidad de Georgetown de Estados Unidos.
Maestro en Gobiernos y Asuntos Públicos, Facul-
tad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLA-
CSO), Sede México. Maestro en Administración
Pública, Facultad de Ciencias Económicas, Univer-
sidad de Buenos Aires. Licenciado en Ciencia Polí-
tica, Universidad de Buenos Aires. Se desempeña
como Director del Programa de Protección Social
del Centro de Implementación de Políticas Pú-
blicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
Ha sido Consultor de Organismos Multilaterales,
como UNICEF, UNESCO, CEPAL, OEA, BID y BANCO
MUNDIAL. Entre 2005 y abril 2008 ha sido profe-
sor del Instituto Interamericano para el Desarro-
llo Social en Washington DC.
de a las potencialidades y desafíos que afronta
en el presente la provincia de Buenos Aires. Las
bases para el Plan Estratégico, del cual la Regio-
nalización forma parte, se propone tres objetivos
estratégicos que van a la sustancia de lo aquí es-
bozado:
i) Revertir la desigualdad social; ii) lograr un de-
sarrollo territorial armónico; e iii) implantar una
nueva institucionalidad, cerca de la gente.
1. Diagnóstico de la
situación social
1.1. Aspectos generales de la provincia
de Buenos Aires. 1
La provincia de Buenos Aires posee un enorme
peso relativo dentro de la Argentina. Su extensión
abarca el 12% del total del territorio nacional y sus
15.185.3362 habitantes representan el 37% de la
población total del país. En términos económicos,
la Provincia genera el 33,7%3 del producto bruto
del país, sus exportaciones ascienden al 35,24 de
las nacionales, y el Presupuesto Provincial equiva-
le al 24% del Presupuesto Nacional.
1.1.1. Características socio-demográficas de la pro-
vincia de Buenos Aires.
La principal línea de diferenciación se presenta
entre el Conurbano5, eminentemente urbano y
donde se concentra el 63% de la población de la
provincia –con extensión equivalente al 1,2% del
territorio provincial-; y el Interior, con un perfil
más rural aún cuando cuenta con una serie de
importantes ciudades (Mar del Plata y Bahía Blan-
ca) con características similares a los partidos del
Conurbano. (Ver cuadro 1).

Cuadro 1
Población de los Partidos de las Regiones (Año 2009)

REGIONES Menos de 50.000 habitantes 50.000/200.000 habitantes Mas de 200.000 habitantes

Conurbano 1
Campana, Gral. Rodríguez, Luján Escobar, José C. Paz, Malvinas Argennas,
y San Fernando Pilar, San Isidro, San Miguel, Tigre
y Vicente López

Conurbano 2 Gral. Las Heras Hurlingham, Ituzaingó y Marcos Paz Gral. San Marn, Merlo, Moreno, Morón
y Tres de Febrero

Conurbano 3
Cañuelas y Ezeiza Esteban Echeverría, La Matanza
y Lomas de Zamora
Conurbano 4 Brandsen Pte. Perón y San Vicente Alte. Brown, Avellaneda, Berazategui,
F. Varela, Lanús y Quilmes
Capital Ensenada Berisso La Plata

Interior 1 Arrecifes, Baradero, Capitán Sarmiento, Mercedes, Pergamino, San Nicolás,

Carmen de Areco, Colón, Exaltación San Pedro y Zárate
de la Cruz, Ramallo, Rojas, Salto,
San Andrés de Giles, San Antonio de
Areco, Suipacha
Interior 2 Alber, Bolívar, Bragado, Carlos Casares, Azul, Junín, 9 de Julio y Olavarría
Carlos Tejedor, Chacabuco, F. Ameghino,
G. Alvear, G. Arenales, G. Pinto,
G. Viamonte, G. Villegas, H. Yrigoyen,
L. N. Alem, Lincoln, Lobos, Navarro,
Pehuajó, Rivadavia, Roque Perez, Saladillo,
Tapalqué, Trenque Lauquen y 25 de Mayo

Interior 3 Ayacucho, Balcarce, Castelli, Chascomús La Costa, Necochea y Tandil Gral. Pueyrredón
Dolores, G. Alvarado, G. Belgrano,
G. Guido, G. Madariaga, G. Lavalle,
G. Paz, Las Flores, Lobería, Magdalena,
Maipú, Mar Chiquita, Monte, Pila,
Pinamar, Punta Indio, Rauch,
San Cayetano, Tordillo y Villa Gesell

Interior 4 A. ALsina, G. Chávez, Benito Juárez, C. Dorrego, C. Suárez y Tres Arroyos Bahía Blanca
C. Rosales, C. Pringles, Daireaux,
G. La Madrid, Guaminí, Laprida,
Monte Hermoso, Patagones, Pellegrini,
Puán, Saavedra, Salliqueló, Tornquist,
Tres Lomas, Villarino

Fuente: Elaboración propia en base a Dirección Provincial de Estadísticas de la Pcia. De Buenos Aires.

3
Fuente: CEPAL, en base a datos oficiales.
4
Fuente: INDEC, cifras correspondientes al año 2009.
5
El Conurbano ampliado propuesto en el plan de regionalización comprende 4 regiones y 35 partidos

72

Evolución de la población bonaerense.
EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN DE LA PBA
En miles de personas Período 1869 -2009
Interior
13.827
Conurbano
12.595
10.865
8.775
6.766
4.272
2.067
921
308
Fuente: Elaboración propia en base a Dirección Provincial de Estadística, Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires
En el Gráfico 1 se observa que la población del
Conurbano creció continuamente hasta la déca-
da de los 1970’s a partir de un sostenido proce-
so inmigratorio desde el interior del país. Desde
entonces, la participación tanto de la población
de la provincia de Buenos Aires, como del Conur-
bano se mantuvo inalterada en la población total
del país.
1.1.2. Principales problemáticas socioeconómicas de
la Provincia de Buenos Aires Distribución del Ingreso,
Pobreza e Indigencia.
La distribución del ingreso personal en la provincia
de Buenos Aires presenta una marcada desigual-
dad. En el año 2005, los individuos agrupados en
el 20% de mayores ingresos de la población con-
centraban casi la mitad del ingreso total en cual-
quiera de los aglomerados analizados, mientras
que el 40% más pobre recibía menos del 15% del
mismo. Aún así, el ingreso en la Provincia se dis-
tribuye de manera levemente más igualitaria que
en el total de los aglomerados urbanos del país.
1.1.3. Principales problemáticas sociales de la provin-
cia de Buenos Aires.
La persistencia de niveles elevados de población
en situación de vulnerabilidad social en la pro-
vincia de Buenos Aires no se agota en problemas
como la desigualdad, la pobreza y la indigencia.
Dicha vulnerabilidad implica abordar sus diversas
manifestaciones. Es por ello que la comprensión
Gráfico 1
PARTICIPACIÓN RELATIVA DE LA PBA EN EL PAÍS
En porcentaje. Período 1869 -2009
38,7 37,8
37,5
15.185
26,9
24,5 23,7
16,8
15,9
20,4 14,5 14,2
14,5 11,0
2,3
1869 1895 1914 1947 1960 1970 1980 1991 2001 2009
Total PBA Conurbano Interior
de la “cuestión social” bonaerense requiere iden-
tificar ciertos aspectos que están reflejados par-
cialmente en los datos cuantitativos, pero tam-
bién considerar aspectos cualitativos, no menos
relevantes que aquellos. El análisis de los mismos,
apuntando a enmarcar luego un enfoque propo-
sitivo de protección social para la regionalización
de la Provincia, se efectúa a partir de problemáti-
cas que deberán ser abordadas desde los siguien-
tes ejes de intervención:
a) Seguridad alimentaria nutricional
b) Grupos vulnerables y problemáticas
transversales
c) Mercado de trabajo
1.2. Aspectos generales de las Regiones
propuestas. 6
La propuesta de regionalización de la provincia de
Buenos Aires establece nueve regiones con nodos
conformados por dos o más ciudades.
Como se dijo antes, la mayoría de la población
se concentra en el Conurbano (69,5%), el 25,2%
habita en el Interior y el 5,3% en la región Capi-
tal. La Matanza (Conurbano 3) es el municipio con
más habitantes, congregando el 9% de la pobla-
ción total (1.391.599 personas). Bastante por de-
trás se encuentran 24 partidos de entre 200.000
y 700.000 habitantes (de los cuales solo tres no
pertenecen al Conurbano ampliado: La Plata, Ge-
neral Pueyrredón y Bahía Blanca). Finalmente,
cabe mencionar que la actividad económica tam-
73
bién se concentra en las regiones del Conurbano
ampliado, las cuales generan el 60% del PBG de
la Provincia; las del Interior, el 32,1% y la Capital,
el 8%.
1.2.1. Principales problemáticas socioeconómicas de
las Regiones propuestas.
a) Seguridad Alimentaria Nutricional (estrecha relación
con la indigencia) están localizados en la Zona Sur y Suroeste de la
La problemática de Seguridad Alimentaria Nutri-
cional se puede abordar a partir del análisis de la
tasa de indigencia en las nueve regiones propues-
tas para la Provincia, para la cual se tienen datos
con base en la Encuesta Permanente de Hogares
(EPH)7. La problemática de la indigencia es dife-
rente, mientras que el 2,5% de las personas que
viven en el GBA son indigentes, el índice de indi-
gencia es bastante mayor en todas las grandes
ciudades del Interior, con la excepción de Mar del
Plata (1,8%). Sin embargo, por una confluencia de
factores demográficos y sociales, la problemáti-
ca de la Seguridad Alimentaria Nutricional tiene
mayor exposición en los partidos del Conurbano,
en donde habita la mayor cantidad de personas
indigentes de la Provincia.
b) Problemáticas transversales
En esta sección se analizan solamente algunos
problemas transversales (acceso a la salud, acce-
so a la educación y situación habitacional) de la
población de cada región en su conjunto, debido
a la carencia de indicadores que permitan abor-
dar de manera desagregada las problemáticas es-
pecíficas que enfrentan los grupos vulnerables.
En particular, se analizan las problemáticas para
las que existe información desagregada a nivel de
Partidos, mientras que no resulta posible abor-
dar el resto de las problemáticas para las que no
se dispone de información desagregada (género,
adicciones, etc.).8
En el Gráfico 2 se observa que el Índice de De-
sarrollo Humano (IDH) –el cual combina la espe-
ranza de vida al nacer, tasa de alfabetización y de
matriculación combinada, e ingreso familiar per
cápita- de todas las regiones del Conurbano es
inferior al de todas las regiones del Interior, inclu-
sive a la región Capital (La Plata). En particular, las
regiones Conurbano 3 y 4 (Zona Sur más La Ma-
tanza) tienen los peores índices. En el otro extre-
mo, se ubica la región Interior 4, cuyos partidos
Provincia, presenta los mejores índices.
En el Gráfico 3 se observa que el IDH en las re-
giones del Interior se encuentra en promedio en
valores de 0,85 a 0,90; mientras que en las cuatro
regiones del Conurbano ampliado junto a la re-
gión Capital, el mismo tiene un rango mucho más
amplio (0,75-0,90. De esta forma, la dispersión
del IDH entre los partidos y regiones del Interior
es significativamente inferior que entre los par-
tidos y regiones del Conurbano y Capital, lo cual
refleja que existe una distribución más equitativa
del bienestar social en el Interior.
Por su parte, la medición de la pobreza a través
del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI) –el cual considera ciertas características
educativas y habitacionales de los hogares- tam-
bién confirma, aún con información que requiere
ahora ser actualizada con el Censo Nacional 2010,
la existencia de realidades contrastantes en los
municipios de las nueve regiones (Ver Gráfico 4).
Si ordenamos a las regiones bonaerenses por su
respectivo indicador de NBI, es posible dividirlas
en tres categorías:
Categoría A (Interior 2 y 4): Refleja condiciones
de vida similares a las del promedio de la Ciudad
de Buenos Aires, con un porcentaje de hogares
con NBI inferior al 10% de la población.
Categoría B (Interior 1 y 3): Regiones denomina-
das “intermedias” con un índice de NBI entre 10,1
y 15%.
Categoría C (Conurbano ampliado y La Plata):

6
La dificultad de contar con información relevante y estratégica que permita “captar” la especificidad de ciertos proble-
mas al interior de una región representa un reto importante para el diseño de la regionalización de la Provincia de Buenos
Aires en materia de un abordaje de protección social. Esto podría requerir, eventualmente, esfuerzos adicionales en la
búsqueda y sistematización de información primaria por región, un aspecto que podría formar parte, eventualmente, de la
agenda de reforma estatal que acompañará la regionalización.
7
En relación a los indicadores de pobreza, indigencia y trabajo, la EPH releva la situación de los aglomerados urbanos con
más de 500.000 habitantes.
8
En el mediano plazo se deberán fortalecer los sistemas estadísticos para captar las diversas problemáticas transversales
y de grupos vulnerables.

74
 Gráfico 2.
Índice de Desarrollo Humano (IDH), por región geográfica (promedio simple).

0,89
0,885
0,88 0,878
0,874
0,869 0,871
0,87

0,86
0,854
0,85
0,849
0,847
0,84

0,83 0,829
0,824
0,82

0,81

0,8

0,79
Conurbano 3 Conurbano 4 Conurbano 1 Conurbano 2 Capital (La Plata) Interior 1 Interior 3 Interior 2 Interior 4 TOTAL PBA

Fuente: Elaboración propia en base a “Informe sobre Desarrollo Humano en la PBA 2009-2010. Recorridos del Tercer Sector”, Fundación BAPRO.

Gráfico 3.
Disparidades inter-regionales del IDH
4 Regiones del Conurbano Ampliado (más capital) 4 Regiones del Interior

Fuente: Elaboración propia en base a “Informe sobre Desarrollo Humano en la PBA 2009-2010. Recorridos del Tercer Sector”, Fundación BAPRO.

Compuesta por todas las regiones Conurbano que
registran, en algunos municipios, condiciones de
vida comparables a las de las provincias más po-
bres del país, ubicadas en el norte argentino.
Adicionalmente, es interesante observar lo que
refleja el Cuadro 2 en relación a las disparidades
intra-regionales que presentan los diferentes par-
tidos. En el caso de las regiones del Conurbano,
existen partidos con un índice de NBI muy bajo,
como Vicente López y Morón, mientras que hay
otros -Florencio Varela, José C. Paz, Ezeiza y Mo-
reno- con un índice de NBI muy alto. Algo similar
sucede al interior de las cuatro regiones del Inte-
rior de la Provincia: el índice de NBI de Villarino,
Gral. Lavalle y Zarate es cuatro veces superior al
de Saavedra y Chascomús.
En tanto, el Cuadro 3 contiene otros indicadores
sociales que también reflejan las problemáticas

75
 Gráfico 4
Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), por región geográfica

25

20 20,1 19,7

17,8
15,2 15,8
15 14,8

11,6
11,2
10
9,5
8,5

0
Conurbano 3 Conurbano 4 Conurbano 1 Conurbano 2 Capital (La Plata) Interior 1 Interior 3 Interior 2 Interior 4 TOTAL PBA

Fuente: Elaboración propia en base al CENSO 2001 del INDEC.

transversales y las diferentes realidades que exis-
ten en las nueve regiones. Las personas que ha-
bitan en las regiones Conurbano 3, Interior 1 e
Interior 2, presentan las mayores tasas de analfa-
betismo. Mientras que los individuos que residen
en las regiones del Conurbano tienen un menor
acceso a la salud que los que residen en el Inte-
rior. Asimismo, los hogares del Conurbano tienen
mayor déficit habitacional y mayores problemas
en el acceso al agua corriente, que los hogares
del Interior, salvo el Conurbano 4. Por último, al
analizar estos indicadores por promedios de cada
región hay que considerar que los municipios de
cada región presentan diferentes realidades.
c) Mercado de trabajo
Al analizar la situación del mercado de trabajo en
las principales ciudades de la Provincia, se obser-
va que la desocupación en los partidos del GBA
(9,0%) coincide con el promedio provincial, sien-
do Bahía Blanca la única de las grandes ciudades
del Interior que tiene una mayor tasa de desocu-

Cuadro 2
Disparidades intra-regionales del índice NBI

REGIÓN INFERIOR NBI (%) SUPERIOR NBI (%) PROMEDIO NBI (%)

CONURBANO 4,8 (V López) 30,4 (F Varela) 18,3

Conurbano 1 4,8 (V López) 26,7 (J C Paz) 17,8
Conurbano 2 7,7 (Morón) 26 (Moreno) 15,5
Conurbano 3 16,6 (Cañuelas) 26,1 (Ezeiza) 20,1
Conurbano 4 10,7 (Avellaneda) 30,4 (F Varela) 19,8
Capital (La Plata) 11,7 (La Plata) 16,3 (Berisso) 14,5
Interior de la PBA 4,3 (Saavedra) 21,5 (Villarino) 10,3
Interior 1 6,7 (Salto) 17,9 (Zarate) 11,3
Interior 2 5,9 (Alber†) 13 (L N Alem) 9,5
Interior 3 5,3 (Chascomús) 18,9 (G Lavalle) 11,2
Interior 4 4,3 (Saavedra) 21,5 (Villarino) 9,1
Fuente: Elaboración propia en base a CENSO 2001, INDEC.

76
 Cuadro 3
Indicadores sociales de referencia en las Regiones

REGIÓN TASA SIN COBERTURA DÉFICIT VIVIENDA SIN AGUA

ANALFABETISMO EN SALUD (%) (%) CORRIENTE (%)

CONURBANO 1,7 51,8 25,6 44,6

Conurbano 1 1,7 49,0 25,2 51,3
Conurbano 2 1,4 49,9 20,3 43,1
Conurbano 3 2,0 55,1 30,5 53,7
Conurbano 4 1,8 53,3 26,2 30,2
Capital (La Plata) 1,2 42,5 15,9 5,0
Interior de la PBA 1,9 42,6 14,2 26,8
Interior 1 2,1 42,9 15,1 20,8
Interior 2 2,1 43,3 14,8 31,3
Interior 3 1,8 43,7 16,0 32,9
Interior 4 1,6 40,4 10,8 22,4
TOTAL PBA 1,6 48,8 19,7 29,7
Fuente: Elaboración propia en base a CENSO 2001, INDEC. Notas: Tasa analfabetismo: cociente entre el número de personas que no saben leer
y escribir de 10 años y más y el total de población de 10 años y más.

pación (10,2%). Por su parte, el empleo no regis-
trado en los partidos del GBA asciende al 39,4%
de los asalariados y también supera al de todos
los principales aglomerados urbanos del Interior
de la Provincia.
2. Objetivos generales y
por regiones
Los objetivos de esta propuesta centrada en la
protección social para la regionalización de la
Provincia, deben por supuesto estar acordes a
los objetivos previstos en la misma. Vale recor-
dar los mismos según cómo han sido planteados
hasta el momento de la elaboración del presente
documento.
En dicha propuesta, por un lado se establecen ob-
jetivos comunes a toda la Provincia:
· Construir una provincia homogénea.
· Maximizar el crecimiento económico y el
desarrollo social.
· Distribuir equitativamente el desarrollo

Gráfico 9
Mercado de trabajo en la PBA, por Aglomerados Urbanos

EMPLEO NO REGISTRADO, en % TASA DE DESOCUPACIÓN, en %

San Nicolás (Interior 1) 30,1 Total País 7,9

La Plata (Capital) 32,5 Mar del Plata (Interior 3) 8,3

Mar de Plata (Interior 3) 36,4 San Nicolás (Interior 1) 8,8

Total País 36,5 La Plata (Capital) 8,9

BB (Interior 4) 37,6 PBA 9,0

PBA 38,7 Par
dos GBA 9,0

Par
dos GBA 39,4 BB (Interior 4) 10,2

Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta Permanente de Hogares (INDEC), 2do. Trimestre 2010. Parti-
dos GBA: Incluye a los 24 Partidos del Gran Buenos Aires

77
económico en todo el territorio provincial.
Por otra parte, se diferencian objetivos se trate
del interior de la Provincia o del Conurbano.
INTERIOR:
· Aplicar políticas de desarrollo regionales.
· Liberar las potencialidades productivas y
creativas locales.
· Fomentar el asentamiento poblacional.
CONURBANO:
· Cerrar la brecha de desigualdad a nivel social.
· Contener el crecimiento poblacional.
· Facilitar soluciones superadoras para el tema
seguridad.
Los objetivos generales pueden formularse como
sigue:
Definir y hacer cumplir un piso de derechos socia-
les comunes a todos los habitantes de la provincia
de Buenos Aires, que reduciendo la desigualdad
asegure el bienestar de individuos, familias y co-
munidades, cualquiera sea el ámbito del territorio
provincial en el que vivan.
Promover políticas públicas de protección social
articuladas con un enfoque de integralidad, que
atienda a los problemas sociales propios de cada
territorio y según las necesidades concretas de
sus habitantes.
Fortalecer a todas las instancias político-adminis-
trativas involucradas en la regionalización de la
protección social, jerarquizando el rol estratégico
del Estado provincial, incentivando la autono-
mía municipal y avanzando en una instituciona-
lización de la interfase regional bajo el principio
de que se cumpla la función de articulación de
sectores y áreas estatales en el territorio, sin que
ello implique mayor burocratización, apuntalan-
do que cada uno de estos tres niveles de gobierno
cumpla con excelencia las tareas de la protección
social para las cuales está mejor preparado.
78
3. Lineamientos
estratégicos generales
y a nivel regional
Los objetivos generales recién expuestos y el es-
bozo de metas concretas, requieren comenzar a
traducirse en aspectos específicos. Por tal moti-
vo, como “tránsito” hacia una propuesta que se
exprese en programas y políticas de protección
social, es que resulta necesario formular aquí al-
gunos lineamientos estratégicos que, atendiendo
a un abordaje general de la Provincia, sienten las
bases para dar cuenta de las especificidades re-
gionales de la misma.
a) Lineamientos estratégicos rectores:
1. Igualdad real de derechos de todos los bonae-
renses.
2. Especificidad regional.
3. Integralidad como fin, coordinación inteligen-
te como medio.
4. Solidez técnica con factibilidad política.
b) Lineamientos institucionales y operativos.
1. Diseño y puesta en marcha de una institucio-
nalidad regional de la protección social acorde a
los requerimientos de cada región.
2. Fortalecimiento de las competencias operati-
vas en cada una de las regiones, atendiendo a las
capacidades pre-existentes y con una apropiada
política de recursos humanos.
3. Desarrollo de marcos institucionales y herra-
mientas de gestión que fomenten tanto la coor-
dinación sectorial como entre niveles de gobier-
no, destinadas a promover prestaciones sociales
integrales.
4. Generación de un Sistema de Información Social,
que permita un uso amplio y transparente -acorde
a las políticas de protección de la identidad- de las
bases de datos de personas que reciben presta-
ciones sociales o que estando en condiciones de
recibirlas el Estado no los atiende aún.
5. Conformación de un sistema de monitoreo y
evaluación de programas y políticas de protec-
ción social.
6. Promoción de la gestión asociada entre Estado,
organizaciones no gubernamentales y sector pri-
vado, bajo el principio de rectoría estatal y com-
plementariedad de saberes y recursos con otros
actores críticos de la protección social.
 Figura 1. Lineamientos de la Protección Social

PROTECCIÓN SOCIAL COMO CONVERGENCIA

DESARROLLO SOCIAL Y TRABAJO
COMPONENTES

DESARROLLO SOCIAL TRABAJO

Protección de grupos vulnerables

Asistencia · Desempleo
y problemáticas transversales
· Informalidad
· Seguridad alimentaria · Niñez y Adolescencia
· Emergencias · Juventud
· Adultos mayores
· Género
· Discapaidad
· Adicciones
· Infraestructura social
· Vivienda e infraestructura social

FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES TÉCNICAS EN EL TERRITORIO

CORDINACIÓN INTEGRAL EN EL TERRITORIO: ¿QUIÉN HACE QUÉ?

c) Lineamientos de componentes de la facilitando la disponibilidad y la estabilidad del

protección social.
El enfoque de protección social, tal como ha que-
dado indicado a lo largo de este documento, se
interpreta aquí a partir de la complementariedad
(en materia de componentes) entre las políticas
y programas de Desarrollo Social y las de Trabajo.
Esto implica, por ende, que serán los siguientes
lineamientos, reflejados en la Figura 1, los que
darán sustancia temática a la propuesta.
4. Proyectos, programas,
acciones y propuestas
asociadas a cada una de
las líneas estratégicas
Componente: Desarrollo Social
a) Seguridad alimentaria nutricional
En el marco de la situación social que caracteriza
a la provincia de Buenos Aires, es necesario for-
talecer las intervenciones que tiendan a asegu-
rar una plena seguridad alimentaria nutricional,
suministro de los alimentos, pero también orien-
tando dichas prestaciones hacia un enfoque más
integral. Una política de seguridad alimentaria
nutricional debiese considerar, al menos, cuatro
aspectos específicos y esenciales para alcanzar
mejores resultados:
· La disponibilidad de alimentos.
· El acceso a los alimentos: acceso de las perso-
nas a los recursos adecuados para adquirir ali-
mentos apropiados y una alimentación nutritiva.
· La utilización: a través de una alimentación
adecuada, agua potable, sanidad y atención
médica, para lograr un estado de bienestar
nutricional.
· La estabilidad: acceso a alimentos adecuados
en todo momento.
b) Grupos vulnerables y problemáticas
transversales
Este eje coloca su atención tanto en tres grupos
etarios (niñez y adolescencia, juventud y adultos
mayores) como en cuatro problemáticas transver-

79
sales (género, discapacidad, adicciones, vivienda
e infraestructura social). Para este conjunto de
problemáticas, existen aspectos que resultan co-
munes y que deben ser integrados en una misma
política pública de protección social, aspectos
que se presentan a continuación.
1. Sensibilización
2. Atención de los casos críticos
3. Herramientas de gestión:
Se requiere avanzar hacia:
· Protocolos de intervención que especifiquen:
a) división de roles (quién hace qué en cada
nivel jurisdiccional –Provincia, Región, Muni-
cipio-); b) la identificación de casos y grado de
criticidad; y c) qué atención y respuesta se debe
dar a cada situación particular.
· Desarrollo de un sistema de información inte-
grado con acceso online de los diferentes acto-
res involucrados, que permita cruzar las bases
de beneficiarios de los programas y registrar los
casos atendidos para su posterior seguimiento.
· Coordinación entre los programas para desa-
rrollar acciones complementarias (por ejemplo:
género y niñez, o juventud y adicciones).
La Provincia tiene 15.594.498 habitantes
80
Componente: Trabajo
Una manera posible de esbozar posibles linea-
mientos de políticas públicas (a modo de menú
a revisar según decisión política y grado de fac-
tibilidad) que inciden en el mercado de trabajo,
puede ser atendiendo a sus dos problemas fun-
damentales:
1. Desempleo
2. Informalidad
5. Coordinación de
políticas y planes en el
territorio, alternativas
de articulación
Como se ha mostrado a lo largo de este documen-
to, la protección social no constituye un campo
simple de gestión pública, entre otras razones
porque se trata de un enfoque que apunta a re-
visar el modo clásico de intervención estatal ante
lo social, donde ha primado la acción sectorial y
compartimentada, en detrimento de una pers-
pectiva integral que ataque las múltiples causas
de los problemas sociales.
La regionalización de la protección social tiene
como fin, en este contexto, la creación de una
nueva institucionalidad que facilite la ágil inter-
vención estatal que se requiere cuando lo que
está en juego es la calidad de vida de los bonae-
renses. De lo que se trata, en pocas palabras, es
de hallar la escala apropiada en que cada activi-
dad e intervención de la protección social debe
llevarse a cabo. Para que este criterio se plasme
en la realidad, habrá que fortalecer los esquemas
de coordinación, pero no como un fin en sí mis-
mo, sino como un medio para generar abordajes
más integrales.
6. Supuestos críticos para
la implementación de las
propuestas
Al igual que en el conjunto del proyecto de re-
gionalización, en materia de protección social las
propuestas deben ser, además de pertinentes y
bien fundamentadas en lo técnico, factibles en lo
político y sustentables en lo presupuestario.
Para llevar adelante esta triple reforma, parece
necesario que se cumplan al menos los siguientes
supuestos críticos:
1. Gran convicción y compromiso político del Go-
bernador y su equipo de gobierno, respecto a las
virtudes de la regionalización en general y en ma-
teria de protección social en particular.
2. Respaldo de la oposición política, dentro de
los legítimos conflictos de intereses propios de la
dinámica democrática, a los lineamientos funda-
mentales de la regionalización de la protección
social.
3. Acuerdos estratégicos con horizonte de largo
plazo con el conjunto de 135 intendentes de la
provincia, atendiendo a las particularidades de
cada municipio y sin descuidar el papel que las
autoridades locales juegan en el sistema político
en su conjunto.
4. Elaboración de consensos importantes con
los funcionarios públicos provinciales particu-
larmente involucrados en la propuesta de regio-
nalizar la protección social, a efectos de generar
81
incentivos, por citar sólo tres ejemplos, para: una
capacitación continua; mutaciones en las culturas
organizacionales que permitan trabajar de modo
colaborativo; eventuales cambios de lugar de
operación, etc. En este sentido, será crucial el tipo
de acuerdos que puedan establecerse, en mate-
ria de condiciones laborales, con los sindicatos de
empleados públicos involucrados.
5. Promoción de sinergias con actores socio-eco-
nómicos con algún grado de participación en los
componentes críticos de la protección social, bajo
el liderazgo estatal pero incentivando los aportes
de diverso tipo que tales grupos y organizaciones
pudiesen hacer, tanto en el nivel regional como
local.
6. Apoyo presupuestario acorde a la magnitud
de las intervenciones de protección social que
enfrenten los graves problemas sociales que aún
perduran en la Provincia, particularmente en el
Conurbano.
Este conjunto de seis supuestos críticos emergen
como difíciles de conseguir si se los piensa todos
juntos y al mismo tiempo. Sin embargo, el gran
arte de la política -para lo cual el liderazgo polí-
tico y técnico puesto ya de manifiesto en estos
pasos iniciales de la regionalización resulta cru-
cial- es ir estableciendo secuencias de reformas,
armando coaliciones ad hoc para cada reto, ligan-
do acciones y propuestas de cambio que superen
cada desafío. Es por tal motivo que avanzar en la
regionalización de la protección social, que tie-
ne estos supuestos entre los fundamentales para
poder avanzar en lo estratégico, lo institucional-
operativo y en los contenidos concretos, resulta
claramente complejo, pero factible.
Educación

Dirección General de Cultura y Educación de la provincia de Buenos Aires

Silvina Gvirtz
Doctora en Educación. Actualmente se des-
empeña como Directora del Posgrado de Espe-
cialización y de la Maestría en Educación de la
Universidad de San Andrés. Es investigadora del
CONICET, Directora General del Proyecto Escue-
las del Bicentenario y vicepresidente del Consejo
de Administración del CIPPEC. Publicó dieciocho
libros; el último de ellos es “Alianzas para la me-
jora educacional. Estado y sociedad civil en las
Escuelas del Bicentenario” publicado por Edito-
rial Aique e IIPE UNESCO, 2010. Ha publicado tra-
bajos en revistas como Educational Management
Administration and Leadership, Comparative Edu-
cation, History of Education Review, Assessment
in Education, Prospects, Science and Education,
Discourse y Propuesta Educativa. En el año 2003
fue designada fellow de la Fundación John Simon
Guggenheim. En 2004 ganó el Premio Vigésimo
Aniversario Academia Nacional de Educación por
el trabajo presentado “De la tragedia a la esperan-
za. Hacia un sistema educativo justo, democrático
y de calidad” sobre el tema ¿Cómo revertir la crisis
educativa Argentina? Es profesora invitada de Sta-
te University of New York, en Albany.

82
Introducción
La provincia de Buenos Aires ha puesto en mar-
cha un proceso tendiente a establecer las bases
para un Plan Estratégico Provincial. Uno de los
pilares de este plan es la Regionalización, el ins-
trumento a través del cual se pretende disminuir
desequilibrios existentes en el espacio provincial,
aumentar la efectividad de las políticas públicas y
asegurar la gobernabilidad de la Provincia. En el
marco de este proceso, se inscribe la elaboración
del siguiente informe sobre el sistema educativo
bonaerense cuyo objetivo es aportar instrumen-
tos para una gestión más eficiente mediante un
diagnóstico de los problemas más salientes y de la
elaboración de propuestas que contribuyan a ac-
tuar sobre ellos con criterios de equidad y justicia.
El acceso a una educación de calidad es una di-
mensión básica del desarrollo humano. Para que
los individuos puedan efectivamente elegir sus
modos de vida se requieren habilidades para
poder leer, comprender y expresarse y una can-
tidad creciente de conocimientos que les permi-
ta lidiar con los desafíos siempre cambiantes de
MAPA 1
DISTRITOS Y REGIONES EDUCATIVAS – Provincia de Buenos Aires
83
las sociedades contemporáneas. La educación
es a su vez un mecanismo privilegiado para la
ampliación de las oportunidades de vida al re-
ducir las brechas de formación que reproducen
las desigualdades de una generación a otra. Con
estas premisas, creemos necesario renovar los
esfuerzos para garantizar trayectorias educati-
vas sostenibles y crear ambientes de estímulo al
aprendizaje a fin de formar sujetos en condicio-
nes de desarrollar todas sus potencialidades, de
sentirse incluidos y ejercer el derecho a partici-
par, de utilizar los medios de comunicación y de
adaptarse a los cambios productivos a lo largo de
su desempeño laboral.
El presente informe se estructura de la siguiente
manera. Una primera sección donde se elabora
un diagnóstico del sistema educativo bonaeren-
se a partir de una serie de indicadores de desem-
peño en términos generales de la provincia y en
términos de las regiones propuestas. Luego, una
segunda sección donde se plantea un número
de objetivos y se elaboran propuestas de polí-
tica orientadas a la mejora del funcionamiento
educativo.
 Cuadro 2.1
Matrícula Educación Común

ALUMNOS – Educación Común

Total Inicial Primaria Secundaria Superior no Universitario

3.815.842 17,4 % 43,0 % 35,1 % 4,4 %

CARGOS DOCENTES – Educación Común

Total Inicial Primaria Secundaria Superior no Universitario

185.728 24,4 % 47,1 % 26,0 % 2,5 %

UNIDADES EDUCATIVAS – Educación Común

Total Inicial Primaria Secundaria Superior no Universitario

17.209 29,7 % 34,4 % 32,5 % 3,4 %

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DiNIECE, 2009

Cuadro 2.2
Evolución de la matrícula

CANTIDAD DE ALUMNOS

4.000.000
3.900.000
3.800.000
3.700.000
3.600.000
3.500.000
3.400.000
3.300.000
3.200.000
3.100.000
3.000.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente : DiNIECE,2003- 2009

Cuadro 2.3
Alumnos y unidades educativas en el Conurbano

UNIDADES UNIDADES UNIDADES

REGIÓN EDUCATIVAS ALUMNOS EDUCATIVAS ALUMNOS EDUCATIVAS ALUMNOS
(total) (total) (estatal) (estatal) (privado) (privado)

Conurbano 1 2.492 653.987 1.174 371.827 1.318 281.800

Conurbano 2 2.180 609.141 1.199 379.216 981 229.925

Conurbano 3 2.064 644.181 1.149 411.453 915 232.658

Conurbano 4 2.490 730.917 1.434 473.246 1.056 257.761

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DiNIECE, 2009

84
 Cuadro 2.4
Alumnos y unidades educativas en el Interior

UNIDADES UNIDADES UNIDADES

REGIÓN EDUCATIVAS ALUMNOS EDUCATIVAS ALUMNOS EDUCATIVAS ALUMNOS
(total) (total) (estatal) (estatal) (privado) (privado)

Interior 1 1.339 213.482 1.052 160.785 287 51.987

Interior 2 2.050 238.882 1.758 188.900 292 49.991

Interior 3 2.024 349.638 1.462 238.219 562 111.419

Interior 4 1.386 182.129 1.127 139.067 259 44.162

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DiNIECE, 2009

el cuadro 2.2.
Diagnóstico del Sistema Por su parte, a continuación se presenta informa-
Educativo de la provincia ción sobre la matrícula y la cantidad de unidades
de Buenos Aires educativas de las 9 regiones propuestas en el Pro-
yecto de Regionalización, lo que nos dará una pri-
mera aproximación a estas unidades territoriales.
1. El nuevo ordenamiento Al considerar la matrícula, la distribución de los
territorial alumnos guarda una similitud esperable con la
distribución de la población tanto en el Conur-
Desde el año 2004 el sistema educativo de la bano como en el Interior de la provincia. Ahora
provincia de Buenos Aires está dividido en 25 re- bien, si tomamos en cuenta la relación entre el
giones educativas. Como se observa en el mapa total de alumnos y el total de establecimientos
1, presentamos el mapa con la división de las re- educativos, observamos que en las regiones del
giones. Conurbano hay más alumnos por escuela que en
Este contexto espacial, así definido en 2004, se las regiones del Interior. Esto resulta aún más cla-
modificaría en adelante al implantarse el proyec- ro en el caso de las escuelas estatales.
to de regionalización. En los Cuadros 3 y 4 distinguimos los datos esta-
dísticos para el sector privado y para el sector pú-
blico, lo que permite calcular en qué porcentaje
2. Indicadores del Sistema los alumnos concurren a establecimientos priva-
dos y públicos respectivamente para cada una de
Educativo bonaerense las 9 regiones, lo que se muestra en el cuadro 2.5.

Los diferentes indicadores del desempeño del Cuadro 2.5

sistema educativo serán presentados, en la me-
dida de lo posible, en términos de las regiones Porcentaje de alumnos
REGIÓN en establecimientos
propuestas por el Plan de Regionalización. En pri- estatales
mer lugar, presentamos una serie de indicadores
Conurbano 1 56,9%
generales sobre el sistema educativo bonaeren-
Conurbano 2 62,3%
se. Seguidamente daremos cuenta del desempe-
ño del sistema, el cual puede ser definido a partir Conurbano 3 63,9%
de tres dimensiones: a) Eficiencia interna; b) ren- Conurbano 4 64,7%
dimiento académico; c) condiciones necesarias. Interior 1 75,3%
Interior 2 79,1%
2.1 Indicadores generales del sistema Interior 3 68,1%
educativo bonaerense

Visto en perspectiva histórica, en el período 2003

- 2009, la matrícula total aumentó, pero tuvo un
comportamiento irregular como se puede ver en

85
El primer golpe de vista a estos datos nos indica
que la población del Interior concurre más a la
escuela pública que aquella que vive en el Conur-
bano. Para poner esto en perspectiva es preciso
tener en cuenta que hay distritos del Interior que
no tienen oferta educativa privada. A su vez, al
internarnos en la realidad de las regiones del Co-
nurbano encontramos casos muy heterogéneos.
A veces, se suele realizar la asociación alumnos
pobres – escuelas públicas. Todas las regiones del
Conurbano tienen índices de NBI más altos (y mu-
cho más altos en algunos casos) que las regiones
del Interior. Por lo tanto, en la comparación entre
Interior y Conurbano, esta asociación no parece
cumplirse. Pero, si nos concentramos en el Pri-
mer y Segundo Cordón del Conurbano (la región
más urbana de la Provincia de Buenos Aires), la
asociación entre alumnos pobres y escuelas pú-
blicas parecería tener mayor validez.
2.2 Indicadores de eficiencia interna del
sistema educativo bonaerense
Para conocer las trayectorias escolares de los
alumnos bonaerenses y, con ello, medir la efi-
ciencia interna del sistema usamos cuatro indi-
cadores: Tasa de Repitencia, Tasa de Abandono
Interanual, Tasa de Promoción Efectiva y Tasa de
Sobreedad. La información está clasificada por las
9 regiones del Plan de Regionalización, nivel de
enseñanza básica y tipo de gestión.
Tasa de Repitencia
La tasa de repitencia es el porcentaje de alumnos
que se matriculan como repitentes en el año lec-
tivo siguiente. Observemos en el siguiente cuadro
las tasas de repitencia en las diferentes regiones:
(a) Educación Primaria. Como en todos los ni-
veles, hay mayor cantidad de casos de alumnos
que repiten en el sector público que en el priva-
do. Estas diferencias entre los sectores son muy
pronunciadas en el nivel primario. Los alumnos
del Conurbano repiten de año en mayor medida
que los alumnos de las escuelas del Interior de la
Provincia.
(b) Educación Secundaria Básica. En términos
comparativos es el nivel de enseñanza que regis-
tra las tasas de repitencia más altas. En particular,
los registros de repitencia son altos en el sector
estatal. En promedio, las regiones del Conurbano
presentan mayores niveles de repitencia que las
regiones del Interior (en particular las regiones
Conurbano 1, 2 y 3).

Cuadro 2.5.1
Tasa de Repitencia

NIVEL DE ENSEÑANZA NIVEL DE ENSEÑANZA NIVEL DE ENSEÑANZA

TOTAL ESTATAL PRIVADA
REGIÓN
PRIMARIA ESB POLI- PRIMARIA ESB POLI- PRIMARIA ESB POLI-
MODAL MODAL MODAL
1º ciclo 2º ciclo total total 1º ciclo 2º ciclo total total 1º ciclo 2º ciclo total total

Conurbano 1 5,81 5,11 13,49 9,40 8,49 6,82 17,70 12,17 1,01 2,10 5,33 4,71
Conurbano 2 4,59 4,79 13,51 9,75 6,55 6,23 17,23 13,02 0,96 1,90 5,64 3,90
Conurbano 3 7,54 6,77 14,27 10,85 10,12 8,29 17,27 13,51 0,80 2,21 4,31 4,48
Conurbano 4 6,86 5,58 12,90 10,32 9,19 6,87 15,70 12,68 1,03 1,83 4,53 4,70
Interior 1 5,34 4,49 12,10 9,25 6,50 5,26 14,05 11,57 0,84 1,07 3,25 3,76
Interior 2 4,57 3,95 11,68 7,81 5,31 4,49 12,97 8,63 1,29 1,24 4,28 5,28
Interior 3 4,49 4,68 11,92 9,05 5,41 5,45 13,76 10,72 1,00 1,34 3,98 3,16
Interior 4 5,19 4,98 14,50 8,74 5,88 5,45 16,04 9,52 1,84 2,72 6,38 5,45
CAPITAL 5,75 5,18 11,11 12,05 7,64 6,36 13,63 14,68 0,83 1,86 2,85 2,09

Prom. Conurbano 6,20 5,56 13,54 10,08 8,59 7,05 16,98 12,85 0,95 2,01 4,95 4,45

Prom. Interior 4,90 4,53 12,55 8,71 5,78 5,16 14,21 10,11 1,24 1,59 4,47 4,41

Total privincia 5,99 5,38 13,50 9,53 8,36 6,89 16,88 12,24 1,15 1,85 5,21 4,57

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección de Información y Estadísticas de la DGCyE, 2006

86
 Cuadro 2.6
Tasa de Abandono Interanual

NIVEL DE ENSEÑANZA NIVEL DE ENSEÑANZA NIVEL DE ENSEÑANZA

TOTAL ESTATAL PRIVADA
REGIÓN
PRIMARIA ESB POLI- PRIMARIA ESB POLI- PRIMARIA ESB POLI-
MODAL MODAL MODAL
1º ciclo 2º ciclo total total 1º ciclo 2º ciclo total total 1º ciclo 2º ciclo total total

Conurbano 1 0,44 0,57 6,89 16,57 0,25 0,58 8,69 22,87 0,79 0,47 3,07 6,35
Conurbano 2 0,55 0,73 5,15 16,25 0,68 0,96 7,56 21,35 0,50 0,27 1,03 6,87
Conurbano 3 0,59 0,94 7,17 16,65 0,36 0,77 8,26 20,22 1,21 1,33 3,39 8,66
Conurbano 4 0,40 0,75 5,18 17,53 0,09 0,65 5,96 20,81 1,17 1,22 3,13 10,63
Interior 1 -0,15 0,64 7,87 16,32 -0,42 -0,11 8,37 20,40 1,53 1,09 4,41 7,34
Interior 2 0,20 0,44 8,06 16,49 0,01 0,26 8,73 18,70 0,77 1,33 4,33 10,53
Interior 3 0,14 0,75 5,20 14,86 -0,12 0,50 5,71 17,75 1,02 1,27 4,58 6,14
Interior 4 0,46 1,41 6,06 12,75 0,05 1,35 5,39 15,50 1,88 0,69 4,80 6,82
CAPITAL -0,09 -0,33 6,69 20,90 -0,71 -1,12 7,70 24,26 1,40 1,94 3,98 10,44

Prom. Conurbano 0,50 0,75 6,10 16,75 0,35 0,74 7,62 21,31 0,92 0,82 2,66 8,13

Prom. Interior 0,16 0,81 6,80 15,11 -0,12 0,50 7,05 18,09 1,30 1,10 4,53 7,71

Total privincia 0,52 0,70 6,64 16,14 0,17 0,63 7,87 20,61 1,22 0,86 3,62 7,92

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección de Información y Estadísticas de la DGCyE, 2006

(c) Polimodal. Las regiones del Conurbano tienen sector estatal.

mayores índices de repitencia que las regiones
del Interior, principalmente en el sector estatal.
Como observamos en la ESB, en el Polimodal los
contrastes entre los niveles de repitencia del sec-
tor estatal y los del sector privado son notables.
En las escuelas de gestión estatal, a diferencia de
la gestión privada, las diferencias entre las tasas
de repitencia de la ESB y el Polimodal son consi-
derables, siendo mayores en el primer caso que
en el segundo.
Tasa de Abandono Interanual
La tasa de abandono interanual mide el porcenta-
je de alumnos que no se matriculan en el año lec-
tivo siguiente. En promedio, se constata que las
tasas de abandono interanual son más elevadas
en el Conurbano que en el Interior. Considerando
los niveles de enseñanza, hay una tendencia que
es clara: los mayores índices de abandono inte-
ranual están localizados en el Polimodal.
Las tasas de abandono de los demás niveles de
enseñanza son sensiblemente menores. No obs-
tante, se pueden distinguir contrastes entre el
sector público y el sector privado. En la escuela
primaria, las tasas de abandono interanual son
mayores en el sector privado.
En cambio, para la Secundaria Básica y el Poli-
modal, los valores más altos se registran en el
(a) Educación Primaria. En términos globales, in-
cluyendo todas las regiones y el sector privado y
el estatal, la tasa de abandono es notablemen-
te baja, menos del 1%. Por un lado, las tasas de
abandono son más altas en el sector privado que
en el sector estatal. Si comparamos Conurbano
e Interior, tenemos que en el sector estatal son
los alumnos del Conurbano aquellos que regis-
tran mayores niveles de abandono, mientras que
en el sector privado ese lugar es ocupado por los
alumnos que asisten a escuelas del Interior de la
provincia.
(b) Educación Secundaria Básica. El primer dato a
destacar es que la tasa de abandono en este nivel
educativo es más alta que en el nivel primario.
Distinguiendo por ubicación geográfica, se ad-
vierte que las diferencias en cuanto al comporta-
miento en el sector estatal entre el Conurbano y
el Interior de la Provincia no son significativas; en
cambio, en el sector privado las tasas del Interior
son superiores a las del Conurbano.
(c) Nivel Polimodal. Una vez más, este resulta-
do tiene mucho que ver con lo que ocurre en el
sector estatal, cuyos alumnos registran tasas de
abandono más altas que los alumnos de escuelas

87
privadas. En términos de su localización geográfi-
ca, hay más homogeneidad en el sector privado
que en el sector estatal, donde hay contrastes im-
portantes entre las regiones del Conurbano y las
regiones del Interior, en favor de estas últimas.
Tasa de Promoción Efectiva
La tasa de promoción efectiva mide el porcentaje
de alumnos que se matricula en el año de estudio
siguiente. Los alumnos de escuelas privadas tie-
nen índices de promoción más altos que los alum-
nos de escuelas públicas en todos los niveles.
Entre tanto, las diferencias entre el Conurbano y
el Interior no son tan evidentes. En las escuelas de
gestión estatal quizás la distancia es mayor. Es un
caso muy particular el de la Región Capital con un
valor muy bajo de promoción en el sector estatal;
al examinar más en detalle esta región, resulta
que en Ensenada sólo el 52% de los alumnos pro-
mociona el año.
Si miramos a lo largo de los niveles, comproba-
mos, en general, una tendencia decreciente a la
promoción. Esto es, a medida que se avanza en el
nivel de enseñanza, son menos los alumnos que
promocionan. Esta tendencia es más nítida a par-
tir de los últimos años de la primaria.
(a) Educación Primaria. Las diferencias en las ta-
sas de promoción entre los alumnos que asisten
a escuelas públicas y aquellos que asisten a es-
cuelas privadas son menores en la primaria que
en los niveles sucesivos de enseñanza. En lo que
respecta a la comparación entre las regiones del
Conurbano y las del Interior observamos que en
el sector estatal las tasas de promoción son más
altas en el Interior, no así en el caso de la gestión
privada donde los niveles son muy similares.
(b) Educación Secundaria Básica. Como ya antici-
pamos, hay una distancia muy importante entre
los niveles de promoción de los alumnos de es-
cuelas públicas y los alumnos de escuelas priva-
das, en favor de estos últimos. Por otro lado, la
caída entre la tasa de promoción de los alumnos
del nivel primario y los de la secundaria básica es
abrupta en la gestión estatal. Las diferencias en-
tre Conurbano e Interior no son tan significativas
aunque, siguiendo la tendencia, estas son más
visibles en las escuelas públicas.
(c) Polimodal. Esta diferencia se profundiza en las
regiones del Conurbano donde más de 20 puntos
porcentuales alejan a los niveles de promoción
entre los alumnos que asisten a escuelas públicas
y aquellos que asisten a escuelas privadas. Por
otro lado, los registros de la tasa de promoción
en el Interior son considerablemente mejores
que en el Conurbano.

Cuadro 2.7
Tasa de Promoción Efectiva

NIVEL DE ENSEÑANZA NIVEL DE ENSEÑANZA NIVEL DE ENSEÑANZA

TOTAL ESTATAL PRIVADA
REGIÓN
PRIMARIA ESB POLI- PRIMARIA ESB POLI- PRIMARIA ESB POLI-
MODAL MODAL MODAL
1º ciclo 2º ciclo total total 1º ciclo 2º ciclo total total 1º ciclo 2º ciclo total total

Conurbano 1 93,27 93,98 78,57 69,13 90,87 92,21 72,26 63,10 98,05 97,29 91,18 88,17
Conurbano 2 94,67 94,25 80,09 72,11 92,48 92,52 73,88 63,23 98,49 97,73 92,80 88,14
Conurbano 3 91,60 92,05 77,59 70,17 89,17 90,63 73,28 63,85 97,96 96,37 92,13 84,65
Conurbano 4 92,89 93,69 80,66 70,14 90,88 92,58 76,81 63,87 97,75 96,57 91,87 84,23
Interior 1 94,44 94,72 79,04 72,92 93,41 93,58 76,43 66,36 97,84 97,91 92,09 88,25
Interior 2 94,91 95,12 79,99 74,05 94,27 94,66 77,52 70,58 97,97 97,07 91,00 83,24
Interior 3 94,72 94,06 81,63 75,42 94,24 93,40 78,88 69,87 97,46 96,69 90,44 89,07
Interior 4 94,11 93,52 75,64 76,97 94,14 93,08 73,60 72,95 96,05 96,34 88,41 86,45
CAPITAL 93,82 94,11 79,90 66,33 92,37 93,25 75,84 59,83 97,61 96,61 92,41 86,75

Prom. Conurbano 93,11 93,49 79,23 70,39 90,85 91,99 74,06 63,51 98,06 96,99 92,00 86,30

Prom. Interior 94,55 94,36 79,08 74,84 94,02 93,68 76,61 69,94 97,33 97,00 90,49 86,75

Total provincia 93,18 93,56 78,77 72,56 91,07 92,09 73,91 64,92 97,48 97,06 90,70 86,6

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección de Información y Estadísticas de la DGCyE, 2006

88
Tasa de Sobreedad uno y otro, observamos que en los tres primeros
La tasa de sobreedad mide el porcentaje de alum- años de la secundaria hay una mayor tendencia
nos mayores a la edad teórica correspondiente al
a la repitencia que al abandono, mientras que en
año de estudio en el cual están matriculados. Los
datos se presentan a continuación: los últimos años la tendencia es de mayor aban-
dono respecto a las tasas de repitencia. ¿Qué
Cuadro 2.8
Tasa de Sobreedad en el nivel primario pueden decirnos estos contrastes? La opción
REGIÓN TOTAL ESTATAL PRIVADA de dejar la Escuela Secundaria Básica es menos
real que la de abandonar el Polimodal por una
Conurbano 1 15.7 23.2 4.0
cuestión de edad. Después de los 15 años, ir a la
Conurbano 2 13.1 19.3 3.2
Conurbano 3 19.4 26.1 3.4
escuela es una opción entre otras que se tienen
Conurbano 4 17.0 22.8 3.9 por delante. El informe del PNUD sostiene que
Interior 1 14.4 17.6 2.3 las tasas de abandono se incrementan a partir
Interior 2 12.7 15.0 3.8 del 8vo año de escolaridad debido a que, en
Interior 3 13.8 16.5 3.4 esa instancia de la trayectoria escolar, una gran
Interior 13.7 16.0 4.1
4
parte del alumnado acumula años de repitencia
CAPITAL 17.4 23.2 2.7
y la consecuente sobreedad. Los adolescentes y
jóvenes que viven en contextos menos favora-
Prom. Conurbano 15.9 22.3 3.6
bles se ven a menudo empujados a insertarse
Prom. Interior 16.3 22.9 3.6
13.7 16.3 3.4
en el mercado informal de trabajo. Por lo tanto,
Total provincia
actuar sobre los problemas del nivel Polimodal
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección de Infor-
mación y Estadísticas de la DGCyE, 2008 requerirá intervenciones más complejas.
· Todas estas cuestiones adquieren una enver-
Si bien recogimos información exclusivamente gadura mayor cuando pasamos a considerar el
para el nivel primario, es posible hacer algunos sector público respecto del sector privado. Los
comentarios sobre la tasa de sobreedad. En pri-
problemas destacados son más nítidos y más
mer lugar, se observa un contraste sumamente
importante entre los registros del sector estatal y graves en la gestión pública.
los del sector privado. Asimismo, en el Conurba- · No se puede realizar la misma afirmación
no las tasas de sobreedad son mayores que en el para el clivaje Conurbano – Interior. Esto es, los
Interior de la bonaerense. problemas no son notablemente más nítidos en
el Conurbano. Si uno observa los indicadores a
Conclusiones preliminares
nivel general – incluyendo gestión privada y es-
A partir de los datos expuestos, algunos comnta- tatal – no se encuentra con grandes diferencias
rios preliminares: entre los valores de las regiones del Conurbano
· El desempeño de la enseñanza primaria es el y las del Interior. Sin embargo, las diferencias
que registra los mejores niveles en términos de entre ambas áreas aparecen si los indicadores
los indicadores de eficiencia aquí utilizados: hay son desagregados en el sector estatal. Sucede
menor abandono, menor repitencia y mayor pues que en la gestión estatal es donde surgen
promoción. las mayores desigualdades entre Conurbano e
· No es que la primaria esté exenta de dificul- Interior.
tades, pero podría afirmarse que los problemas
neurálgicos del sistema educativo bonaerense 2.3 Rendimiento académico
están localizados más específicamente en la Es-
El rendimiento escolar solo podría ser enten-
cuela Secundaria Básica y en el Polimodal, esto
dido a partir de los procesos de evaluación. En
es, a lo largo del nivel secundario. Comparando nuestro país es el ONE (Operativo Nacional de

89
Silvina Gvirtz durante el Seminario Internacional “Aportes para la Regionalización de la
provincia de Buenos Aires”
Evaluación), impulsado desde el Ministerio de
Educación de la Nación, la prueba de evaluación
que se realiza periódicamente para medir el ren-
dimiento de los alumnos del país. El ONE evalúa
los conocimientos de los alumnos en las áreas
de Matemática, Lengua, Ciencias Sociales y Cien-
cias Naturales. Por lo tanto, ante la ausencia de
evaluaciones de calidad educativa ya sea a nivel
provincial, regional o distrital, la mejor instancia
de medición del rendimiento académico de los
alumnos de las escuelas bonaerenses es el ONE.
El último de estos operativos se realizó en el 2010,
pero los resultados aún no han sido procesados.
Si se elabora un ranking con los resultados de to-
das las provincias del país en los Operativos Na-
cionales de Evaluación realizados en 1995 y en
2005, la provincia de Buenos Aires descendió des-
de el 2º puesto al 12º. En 10 años descendió 10
posiciones en los resultados que evalúan el des-
empeño de los alumnos de primaria y secundaria
en Lengua y Matemática.
Por otro lado, a partir de los últimos datos dispo-
nibles, esto es del ONE 2007, observamos que la
provincia obtiene peores resultados que el total
del país para casi todas las áreas y niveles educa-
tivos evaluados. Esto es, la provincia de Buenos
Aires tiene mayores porcentajes de alumnos con
desempeño bajo y menores porcentajes con des-
90
empeño alto y medio que el total del país. Por
tanto, la calidad de la educación bonaerense pa-
rece ser una cuenta pendiente que debe empezar
a saldarse.
2.4 Condiciones Necesarias
Cuando sostenemos que una de las dimensiones
de un sistema educativo son las “Condiciones Ne-
cesarias”, hacemos referencia al marco en el cual
los alumnos acceden a la educación. Para ser más
específicos, esta dimensión trata de capturar ya
sea el esfuerzo financiero que existe para favo-
recer la educación de los alumnos bonaerenses,
las herramientas tecnológicas y didácticas con las
que cuentan y el “clima docente” que tiene mu-
cha influencia sobre el ambiente bajo el cual los
chicos asisten a clase.
Un indicador clave de esta dimensión es la in-
versión que hace la provincia de Buenos Aires
en educación. Este indicador, a su vez, se puede
desdoblar en dos: por un lado, el gasto educativo
como porcentaje del gasto total; por otro, la in-
versión anual por alumno. La provincia de Buenos
Aires hace un importante esfuerzo financiero por
la educación, pues asigna al sector el 38,5% del
presupuesto total de la jurisdicción. En términos
comparativos, es la provincia con mayor porcen-
taje de gasto educativo en relación al gasto total.
No obstante, el monto que invierte por alumno
– 3.154 pesos para 2007 – de gestión estatal es
inferior al promedio total del país y se ubica en
el puesto 11º entre el total de las provincias. Esta
situación es atribuida por algunos autores a los
mecanismos de distribución de la Coparticipa-
ción Federal (Mezzadra y Rivas, 2005), ya que,
sostiene Rivas (2010), las provincias relativamen-
te desfavorecidas por la Coparticipación realizan
un esfuerzo más alto para financiar la educación
y aún así tienen una inversión por alumno más
baja. Los datos comparativos son resumidos el
cuadro 2.9.
Por ello, ciertas variables como el equipamiento
de computadoras y el acceso a Internet muestran
que, si bien la provincia de Buenos Aires está por
encima del promedio de las provincias por su es-
fuerzo, su performance absoluta es posible de
mejorar.

Cuadro 2.9
Gasto educativo e inversión por alumno del sector estatal

GASTO EDUCATIVO COMO GASTO EDUCATIVO COMO

JURISDICCIÓN JURISDICCIÓN
PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL

Buenos Aires 32,5 % Tierra del Fuego 10.609

Jujuy 34,9 % Santa Cruz 6.758
Santa Fe 34,7 % Neuquén 6.209
Chacho 32,2 % CABA 5.989
Corrientes 31,3 % Chubut 5.388
Rio Negro 31,0 La Pampa 5.102
Formosa 30,0 Catamarca 4.218
Córdoba 29,9 Río Negro 3.915
Entre Ríos 29,9 % Santa Fe 3.415
Mendoza 29,8 % Formosa 3.225
Chubut 28,6 % Buenos Aires 3.154
La Rioja 27,4 % Mendoza 3.143
Tierra del Fuego 27,4 % La Rioja 3.038
Misiones 27,3 % Jujuy 2.992
CABA 26,9 % San Juan 2.971
Neuquén 26,9 % Chaco 2.926
San juan 26,6 % Entre Ríos 2.922
La Pampa 26,7 % San Luis 2.838
San Luis 24,8 % Córdoba 2.702
Tucumán 24,0 % Tucumán 2.305
Catamarca 23,1 % S. del Estero 2.252
Salta 22,4 % Corrientes 2.181
S. del Estero 21,4 % Misiones 2.019
Santa Cruz 18,2 % Salta 1.668

PROMEDIO 28,1 % PROMEDIO 3.831

TOTAL 30,8% TOTAL 3.246

Fuente: Presentación “Tendencias educativas y desafíos de política”, CIPPEC, 2010

91
Propuestas para el mejoramiento del Sistema
Educativo de la provincia de Buenos Aires
Esta sección del informe estará dividida en dos
partes. La primera de ellas, breve, contiene obje-
tivos en forma de metas numéricas para enfren-
tar la problemática planteada por los niveles de
los indicadores de eficiencia interna. La segunda
parte presenta un número de propuestas de polí-
tica de mediano plazo clasificadas a partir de tres
ejes: a) redefinición de las funciones y de la toma
de decisiones de los organismos de gobierno del
sistema; b) la escuela como unidad de cambio; c)
igualación y mejora de todas las escuelas.
1. Objetivos de mejora
A. TASA DE REPITENCIA:
· Reducir a 2 puntos la tasa de repitencia en
Primaria.
· Reducir a 5 puntos la tasa de repitencia en la
Secundaria Básica.
· Reducir a 5 puntos la tasa de repitencia en el
Polimodal.
B. TASA DE ABANDONO INTERANUAL:
· Reducir a 0.2 puntos la tasa de abandono inte-
ranual en Primaria.
· Reducir a 3 puntos la tasa de abandono inte-
ranual en la Secundaria Básica.
· Reducir a 7 puntos la tasa de abandono inte-
ranual en el Polimodal.
C. TASA DE PROMOCIÓN EFECTIVA:
· Subir a 97 puntos la tasa de promoción efecti-
va en Primaria.
· Subir a 85 puntos la tasa de promoción efecti-
va en la Secundaria Básica.
· Subir a 80 puntos la tasa de promoción efecti-
va en el Polimodal.
D. RENDIMIENTO ACADÉMICO:
· Pasar del puesto 12 al 8 en los ONE (al menos
cuatro posiciones).
Si bien estos objetivos no hacen distinción algu-
na entre tipos de gestión, es necesario actuar
92
sobre la brecha que existe entre gestión privada
y estatal.
2. Propuestas de mejora
2.1 Redefinición de las funciones y de la
toma de decisiones de los organismos de
gobierno del sistema
2.1.1 Reforma administrativa
· Despapelización progresiva de los circuitos
administrativos: esto es, incorporación de TICS
en la gestión.
· Descentralizar gestión en las escuelas: esto es,
dotar a las escuelas de un Sistema de Gestión
Escolar que abarque a los alumnos, al personal
y a los fondos administrados. De esta manera,
se facilitaría la comunicación y la evaluación del
impacto de las políticas educativas.
· Fortalecimiento de los equipos directivos de la
escuela: cubrir todos los cargos administrativos y
capacitar a estos equipos en los procedimientos.
· Mejora de los sistemas de información de la
Dirección General de Cultura y Educación.
2.1.2 Políticas transparentes
Fijar metas claras para el sistema educativo y di-
fundirlas; realizar un monitoreo y evaluación de
estas metas que sea público y que esté disponible
para la consulta; fijar mecanismos transparentes
de distribución de recursos.
2.1.3 Territorialización de las políticas educativas
Adecuación de las políticas y programas educati-
vos a las necesidades y especificidades regiona-
les. La regionalización propuesta da un contexto
inicial más homogéneo, pero que, en contrapar-
tida, captura menos las diferencias. En definitiva,
constituye un escenario diferente sobre el cual
actuar.
2.2 La escuela como agente de cambio
Cuando nos referimos a la escuela como agente
de cambio, estamos subrayando tres funciones
principales que cumple: la escuela como educa-
dora, esto es, su rol pedagógico; la escuela como
articuladora y epicentro de políticas públicas; y
la escuela como centro socioeducativo comuni-
tario.
Los objetivos son los siguientes:
2.2.1 Democratización de la gestión escolar
Implica fomentar la creación de organizaciones
estudiantiles y cooperadoras, donde padres,
alumnos, docentes y personal no docente inte-
ractúen y participen de los debates educativos.
Repensar la figura de los Consejos de Escuela.
2.2.2 Fortalecer la formación docente
Esta propuesta implica generar nuevas (e innova-
doras) instancias de capacitación para los docen-
tes de la provincia de Buenos Aires. Una manera
indirecta de apoyar la formación docente sería
exigiendo que los profesores de los Institutos de
Formación Docente cuenten con título universita-
rio y posgrado. Asimismo, impulsar la formación
docente continua y la creación de postítulos y es-
pecializaciones.
2.2.3 Creación de una escuela de formación de su-
pervisores y directores en la Universidad Pedagógica.
En sintonía con algunas innovaciones en el país –
como es el caso de Córdoba – crear una escuela
de formación de directores y supervisores en la
Universidad Pedagógica de la provincia es actuar
con una política integral y de largo plazo.
2.2.4 Capacitación y acompañamiento a supervisores
y directivos en la mejora de los indicadores
de repitencia y abandono interanual.
Esta propuesta implica proveer de herramientas
a supervisores y directivos que les permitan ac-
tuar estratégicamente sobre los casos de repiten-
cia y abandono que se dan en las escuelas.
2.2.5 Revitalización de la tarjeta de descuento ya exis-
tente para los docentes, especialmente en lo relacio-
nado con los bienes culturales.
El acompañamiento a los docentes no se debe
dar solo en el plano de la capacitación sino en la
93
exposición a diferentes estímulos, como son los
bienes culturales –museos exposiciones, mues-
tras, bibliotecas - que ensanchen sus horizontes
personales y, de ese modo, refuercen sus habili-
dades para transmitir conocimientos e impartir
enseñanza .
2.2.6 Única propuesta de Jornada completa. Extensión
al 20% de las escuelas.
El objetivo de esta propuesta es promover que las
escuelas se constituyan formalmente en centros
activos y promotores de la vida socio-comunita-
ria. Esto es, no solo promover mayor tiempo de
exposición al aprendizaje, sino generar un espa-
cio en el cual desarrollar actividades creativas y
recreativas, articular proyectos de acción donde
intervenga la comunidad local y que funcionen no
solo los días de semana, sino también en fines de
semana y feriados.
2.2.7 Articular políticas de prevención con el sector
de Salud
Promover la presencia de equipos sanitarios en
las escuelas, principalmente en la de mayores
riesgos, y fomentar la difusión de políticas de
prevención. Esto significa que los docentes se
involucren, no solo como quienes enseñan con-
tenidos de “educación para la salud”, sino como
promotores activos de hábitos saludables.
2.2.8 Seguimiento de estudiantes con alto ausentismo
/ bajo desempeño / promoción pendiente del período
compensatorio a cargo de profesores tutores
Esta propuesta apunta a fortalecer la figura del
profesor tutor, en especial en el acompañamien-
to de los alumnos que tienen bajo rendimiento
escolar, alto ausentismo y que se encuentran en
riesgo de deserción. El rol del tutor está orien-
tado a mirar de una manera integral el proceso
de aprendizaje, de manera de favorecer la comu-
nicación de los alumnos con los profesores y el
sentido de pertenencia con la escuela.
2.2.9 Profundización de la reforma curricular y fun-
cional del nivel medio. Puentes entre la educación y el
trabajo. Creación de escuelas de orientación laboral.
Tradicionalmente, la educación y el empleo han
sido, y siguen siendo, los dos principales mecanis-
mos de inclusión social. Educación y empleo, sin
embargo, pueden seguir trayectorias diferentes.
Es a través del ajuste del curriculum – esto es,
el tipo de destrezas y capacidades que se trans-
miten – a las exigencias de la sociedad moderna
que se puede fortalecer un puente entre ambas
trayectorias. Asimismo, la creación de escuelas
de orientación laboral pueden contribuir a la in-
serción de los jóvenes en el mercado de trabajo.
2.3 Igualación y mejora de todas las
escuelas
A partir de entender a la educación como un de-
recho, las propuestas en torno a este eje promue-
ven el acceso universal y equitativo de la educa-
ción. Para que las escuelas puedan efectivamente
superar la desigualdad educativa, cuya base se
encuentra en los procesos de desigualdad social,
deberán estar dotadas de determinados recursos
humanos, materiales y de infraestructura que fa-
ciliten el desarrollo de proyectos pedagógicos de
calidad. Las propuestas a continuación se mueven
en esta dirección.
2.3.1 Extender la conectividad en las escuelas
La extensión de la conectividad es una política im-
postergable ya sea por cuestiones administrativas
o pedagógicas.
para institutos superiores.
2.3.5 Inauguración de 150 salas maternales en escue-
las secundarias
Esta propuesta está orientada a favorecer la per-
manencia escolar de las madres adolescentes a
través de la creación de salas maternales. Se su-
giere, para un período de 4 años, la creación de
150 salas maternales.
2.3.6 Universalización de las salas de 3 y 4 años.
Declarar la universalización de las salas de 3 y 4
años fortalecer el cumplimiento del derecho a la
educación a través de la incorporación temprana
de la población al circuito educativo.
2.3.7 Desarrollo de la educación de adultos
En la provincia de Buenos Aires viven cerca de seis
millones de personas que no han podido cursar o
finalizar los niveles educativos. Garantizar el de-
recho a la educación implica también incorporar
a estos segmentos de la población en el sistema
educativo bonaerense. Por lo tanto, la modalidad
de educación para adultos ocupa un lugar suma-
mente relevante en el desafío de inclusión social
que se propone la educación.

2.3.2 Equipamiento de las bibliotecas y distribución de

libros con capacitación

Esta propuesta apunta a identificar las escuelas

con mayor déficit de material didáctico y equi-
parlas con insumos básicos como son los libros.

2.3.3 Construcción de escuelas secundarias para sa-

tisfacer la demanda

En 2010 en la provincia de Buenos Aires, contan-

do todos los niveles, la matrícula aumentó en
138.000 alumnos, lo que representó un incre-
mento importante de la demanda en educación,
en particular en la educación secundaria. Por tan-
to, es recomendable invertir en la construcción
de nuevas (y mejores) escuelas.

2.3.4 Construcción de 15 edificios para Institutos de

Educación Superior

Una medida razonable para un período de 4 años

(2011 – 2015) sería la construcción de 15 edificios

94
SALUD
Introducción
El Plan Estratégico Provincial a través de su com-
ponente de salud asume como propósito conse-
guir que todos los bonaerenses tengan acceso a
cuidados adecuados y oportunos de salud, de la
misma calidad y con la misma resolución.
La regionalización cumple la función de descon-
centrar el aparato prestador en salud, esto cons-
tituye una condición operativa necesaria frente
a una organización compleja y extensa como la
del sistema público de salud de la provincia de
Buenos Aires. Para ello se ha propuesto la crea-
ción de nueve regiones que descentralicen la ad-
ministración provincial en todas sus dimensiones
buscando ampliar la capacidad de coordinación
entre provincia y municipios. Esta nueva regiona-
lización administrativa presenta una oportunidad
de redefinición estratégica, avanzando hacia un
modelo sanitario más planificado, con regiones
más homogéneas y autónomas en el manejo de
sus recursos, que reduzcan las brechas en el ac-
ceso, en la financiación y centradas en mejorar
los resultados de salud de la población. Al mismo
tiempo, la propuesta asume el desafío de captar
las fortalezas del sistema y los avances logrados
por el Ministerio de Salud provincial para incor-
porarlas a esta nueva gestión territorial.
95
Federico Tobar
Doctor en Ciencias Políticas (USAL). Master en
Economía (Fundação Getúlio Vargas). Becario
de especialización en Economía de la Salud (FIO-
CRUZ). Licenciado en Sociología (UBA). Consultor
internacional en política de salud. En la actuali-
dad trabaja para UNICEF, el Banco Interamericano
de Desarrollo y el Banco Mundial. Autor de 14
libros y más de 100 artículos científicos en polí-
ticas de salud.
1. Fundamentación
1.1 Se propone avanzar hacia un modelo
donde la oferta y las prestaciones sanita-
rias sean más planificadas
Las restricciones en el acceso, sobretodo de los
sectores más vulnerables, acentúan las tensiones
entre eficiencia y equidad en el sistema. Por estos
motivos, las políticas sanitarias precisan interpre-
tar las necesidades de la población y orientar la
oferta de servicios según criterios (o proxys) de
necesidad. Sobre la base de niveles de necesidad
determinados con criterios técnicos, la demanda
requiere ser modelada para evitar dos situacio-
nes extremas:
· Subprestaciones (que aumentan los riesgos
evitables) y
· Sobreprestaciones (basadas en una demanda
generalmente inducida y que no generan resul-
tados en términos de impacto sanitario).
1.2 Puede esperarse que las nuevas regio-
nes resulten más adecuadas a las nece-
sidades de la población en la medida en
que son más homogéneas en el tamaño
poblacional
Entre las regiones sanitarias actuales la de ma-
yor población es la VI (con 3.683.919 habitantes
según las proyecciones poblacionales a 2008) y
la menor es la III (con 254.839 habitantes). Es
decir, la razón entre la mayor y la menor región
es de 14,5 veces. Mientras que la regionalización
propuesta contempla que la región mayor en tér-
minos poblacionales sería el Conurbano 4 (con
2.792.376 habitantes) y la menor sería el Interior
4 (con 752.450 habitantes). Es decir la razón entre
la mayor y la menor región sería de solo 4 veces.
Sin embargo, en la medida en que la distribución
de la oferta de servicios no se ajuste a la distribu-
ción geográfica de la población, no puede espe-
rarse que la nueva regionalización mejore la equi-
dad en salud. En otras palabras, el fundamento
de la regionalización consiste en lograr isocuantas
que vinculen oferta con necesidad. Esto signifi-
ca lograr una función de producción donde los
recursos humanos, tecnológicos y financieros
disponibles sean asignados (o en este caso dis-
tribuidos territorialmente) de forma que ante
iguales necesidades de la población se obtengan
respuestas similares 9.
2. Diagnóstico
Para realizar un análisis de la situación actual de la
regionalización sanitaria provincial y contrastarla
con una simulación de la performance de las nue-
vas regiones propuestas, se parte de un conoci-
do modelo de evaluación sanitaria que distingue
dentro de un sistema de salud indicadores de ES-
TRUCTURA, PROCESOS y RESULTADOS 10. Para ello
se seleccionaron 21 indicadores representativos
del desempeño del sistema de salud bonaerense.
2.1 Indicadores de Estructura
En el cuadro 1 se presentan los indicadores de
estructura seleccionados con sus valores medios,
mínimos y máximos, así como la razón entre el
mayor y el menor, tanto para las regiones actuales
9
Para una fundamentación de la teoría de la Descentralización aplicada a Salud, ver: Tobar, F. Políticas de Descentraliza-
ción en Salud. Tesis Doctoral. Doctorado en Ciencias Políticas. Universidad del Salvador. Buenos Aires. 2004. Página 61.
10
Donabedian; Avedis (1980). “Basic approaches to assessment: structure, process and outcome”. In: Donabedian, Avedis.
Explorations in quality assessment and monitoring. Ann Arbor. Michigan. Health Administration, 1980. vol 1. Pp 77-125.
11
Según registra el Catastro de CAPS desarrollado por el Ministerio de Salud de la Nación en el 2008, el horario medio de
funcionamiento es de aproximadamente 3,5 horas diarias.
96
como para la nueva regionalización.
El cuadro permite verificar si la razón entre los
valores máximos y mínimos de cada indicador se
reduce (es decir, mejora la equidad porque dismi-
nuye la brecha) en la regionalización propuesta
con respecto a la regionalización vigente. Puede
concluirse que, en términos de estructura, habría
una leve mejora en su distribución con la nueva
configuración regional propuesta versus la regio-
nalización actual.
La excepción sería con la distribución de las ca-
mas hospitalarias sobre el total de la población,
las cuales no registrarían cambios en su distribu-
ción entre la regionalización actual y la propuesta.
Lo anterior sugiere que no es sólo por dibujar un
mapa con las regiones nuevas que se lograría una
mejor función de producción de salud más ade-
cuada: hace falta un cambio de concepción de las
regiones para comenzar a avanzar en la reducción
de las desigualdades.
En el cuarto indicador, cantidad de habitantes por
Centro de Atención Primaria de la Salud (CAPS),
la media para las regiones actuales es 3.735 habi-
tantes por CAPS y para las nuevas regiones sería
de 4.037. No se trata de una modificación sustan-
tiva pero, siguiendo la experiencia internacional,
puede considerarse que los equipos de Atención
Primaria funcionando a pleno podrían llegar a te-
ner hasta 10.000 habitantes en su área programá-
tica, dependiendo de las barreras de accesibilidad
geográfica que pueda tener la población a cargo
(sobre todo en los municipios de mayor densidad
de población) . Si a lo anterior se le agrega que la
brecha entre mínimo y máximo sí mejora nota-
blemente, puede concluirse que, en términos de
equidad en el acceso, la reformulación podría ser
beneficiosa para los bonaerenses.
Para avanzar hacia una distribución más equi-
tativa de la estructura sanitaria pública en la
provincia será imprescindible recategorizar los
servicios. Ya que para una adecuada planificación
 Cuadro 1.
Provincia de Buenos Aires. Comparación entre la regionalización sanitaria actual
y la propuesta en base a indicadores de estructura seleccionados. 2008

INDICADORES TOTAL DE CAMAS TOTAL DE TOTAL DE CAMAS HABITANTES

DE ESTRUCTURA SECTOR PÚBLICO / CAMAS PÚBLICAS / SECTOR PÚBLICO / POR CAPS
1000 habitantes 1000 hab. sin Seguro 1000 hab. NBI

Media ACTUAL 4,2 7 27 3.735

Mínimo 1,3 1,1 2,9 963
Máximo 6,9 14,7 61,8 12.635
Máximo/Mínimo 5 13 22 13
Media PROPUESTA 3,4 8,1 33,9 4.037
Mínimo 1,1 2,1 6,6 1.503
Máximo 7,0 17,4 97,0 7.564
Máximo/Mínimo 6 8 15 5

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires.

Obs: Para la construcción del denominador de la tasa de camas en función de habitantes con necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) se toma-
ron proyecciones poblacionales al 2008 sobre la proporción de población NBI registrada en el Censo Nacional de Población y Vivienda 2001.

es necesario un preciso dimensionamiento de la En el cuadro 2 se continúa el análisis de indica-

oferta. A modo de ejemplo, en la actualidad se
categorizan como hospitales desde servicios de
referencia con alta complejidad hasta otros que
apenas superan la capacidad resolutiva de un
CAPS.
La nueva regionalización propuesta involucra
una distribución más equitativa de los recursos
humanos en salud.
dores de estructura abordando la disponibilidad
de Recursos Humanos de Salud en el sistema pú-
blico provincial. Tanto para las regiones actuales
como para la nueva regionalización. Las brechas
se reducen en todos los casos aunque resulta más
notable en enfermeros y administrativos.
Una distribución adecuada de los recursos huma-
nos requiere acordar una carrera sanitaria única

Cuadro 2.
Provincia de Buenos Aires. Comparación entre la regionalización sanitaria actual y la propuesta en
base a la disponibilidad de Recursos Humanos de Salud. 2009. Tasas cada 10.000 habitantes.

INDICADORES MÉDICO ODONTÓLOGO ENFERMERO AGENTES ADMINISTRATIVO

DE PROCESOS SANITARIOS

Media ACTUAL 4,28 0,65 22,24 0,20 1,09

Mínimo 2,01 0,31 0,49 0 0,16
Máximo 8,10 1,57 6,80 0,8 1,61
Máximo /Mínimo 4 5 13,8 - 10,3
Media PROPUESTA 4,28 0,65 2,44 0,20 1,09
Mínimo 2,54 0,38 1,31 0,04 0,89
Máximo 8,07 1,34 5,18 0,30 1,34
Máximo /Mínimo 3,2 3,6 4 7,5 1,5

Obs: * Generalista / clínico/ pediatra/ginecólogo **Auxiliar profesional

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires.

12
Asociación de Economía de la Salud (1998).”La reforma de salud en Suecia e Inglaterra”. VI Jornadas Internacionales de
Economía de la Salud. Buenos Aires. Ediciones Isalud.

97
 Cuadro 3.
Provincia de Buenos Aires. Comparación entre la regionalización sani-
taria actual y la propuesta en base a Indicadores de Procesos.

INDICADORES CONSULTAS CONSULTAS EN EGRESOS DEL SECTOR PARTOS CADA

DE PROCESOS HABITANTE / AÑO CAPS POR PÚBLICO POR CADA 1000 HABITANTES/
Total (2009) HABITANTE / AÑO 1000 HABITANTES / AÑO AÑO (2009)
(2008) (2009)

Media ACTUAL 3,27 1,30 7,56 8,89

Mínimo 2,59 0,73 3,39 5,97
Máximo 4,14 2,11 10,16 12,12
Máximo /Mínimo 1,60 2,88 3,00 2,03
Media PROPUESTA 3,27 1,36 6,52 8,89
Mínimo 2,66 0,73 3,19 6,57
Máximo 4,01 2,28 9,97 10,92
Máximo /Mínimo 1,51 3,11 3,12 1,66

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires

en el ámbito público de la provincia y sus munici-
pios. Lograr una distribución adecuada y sustenta-
ble de los recursos humanos solo es posible si los
incentivos, como las posibilidades de ascenso y re-
muneración son equiparables. Eso solo sería posi-
ble a través de un acuerdo territorial que parta de
definir los niveles básicos de atención que deben
garantizarse desde el ámbito municipal y cómo
deben ser estos remunerados, para luego avan-
zar sobre el segundo y tercer nivel de atención.
El Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos
Aires está avanzando en ese sentido, partiendo de
definir un modelo de atención básico centrado en
un equipo de APS con responsabilidad sobre un
grupo poblacional definido. Aun cuando la brecha
entre el modelo propuesto y la distribución actual
resulte significativa, el disponer de un esquema
común para evaluar y programar recursos consti-
tuye un gran avance porque sienta las bases para
acuerdos territoriales sobre cuáles deben ser las
prioridades de incorporación de personal y cómo
deberían ser estos remunerados.
2.2 Indicadores de procesos
En términos de los procesos seleccionados la
regionalización propuesta no parece involucrar
cambios significativos en la performance, con
respecto a la regionalización vigente. El cuadro 3
demuestra que en indicadores de procesos como
consultas, egresos y partos, la variación en las
brechas (razón entre máximo y mínimo) es poco
significativa. Solo se registra una leve mejora en
el caso de los partos, considerando siempre la ra-
zón entre los valores mínimos y máximos de las
regiones actuales y la propuesta de las nuevas
regiones.
En el indicador Consultas por habitantes al año
(2009), se presenta una media regional actual
de 3,27 consultas con una mínima de 2,59 y una
máxima de 4,14, esos valores trasladados a la
nueva regionalización no presentan diferencias
significativas.
En los egresos del sector público por cada 1.000
habitantes (2009) habría una leve diferencia en-
tre la actual y la nueva regionalización. Pasando
de una media de 7,56 egresos con una mínima de
3,39 y una máxima de 10,16 hacia una media de
6,52, con una mínima de 3,19 y una máxima de
9,97. Más notable es la diferencia que se presenta
para el indicador de partos cada 1000 habitantes
(2009).
2.3 Indicadores de Resultados
Los resultados de salud tienen poca relación con
el funcionamiento del sistema. Los indicadores
anteriores (de estructura y proceso) sólo adquie-
ren fundamento en la medida en que se convier-
ten en resultados de salud de la población, medi-
dos a través de indicadores epidemiológicos. Sin
embargo, los resultados de salud pueden adju-
dicarse a cuatro determinantes sociales (biología
humana, estilos de vida, ambiente y servicios de
salud)13 . Entre ellos el funcionamiento de los ser-
vicios de salud aunque se lleva la mayor parte de
los recursos, es el que aporta la menor contribu-
ción marginal 14.

98
 Cuadro 4.
Provincia de Buenos Aires. Comparación entre la regionalización sanitaria actual y la pro-
puesta en base a Indicadores de resultados seleccionados (Tasa de Mortalidad Infantil, Tasa
de Mortalidad Materna y Años de vida Potencial Perdidos).

INDICADORES TASA DE TASA DE PROMEDIO AÑOS DE VIDA

DE RESULTADOS MORTALIDAD INFANTIL MORTALIDAD MATERNA POTENCIAL PERDIDOS DE 1 A 74
(2009) (2009) (2008)

Media ACTUAL 12,38 4 10,29

Mínimo 12,31 0 1,35
Máximo 13,90 9,2 17,39
Máximo /Mínimo 1,13 - 12,88
Media PROPUESTA 12,38 4 10,60
Mínimo 10,25 0,90 1,93
Máximo 14,92 8,66 15,94
Máximo /Mínimo 1,45 9,6 8,3

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires.

Cada indicador señala determinadas prioridades
destacando ciertas situaciones y ocultando otras.
La salud de la población puede ser medida a tra-
vés de indicadores de primera generación (como
las tasas de mortalidad y morbilidad, la esperanza
de vida al nacer), de indicadores epidemiológicos
más sofisticados como los AVPP -Años de Vida Po-
tencial Perdidos- y las tasas específicas de morta-
lidad, que constituyen una segunda generación. Y
hasta indicadores de calidad de vida asociada a sa-
lud que miden la carga de enfermedad (combinan-
do mortalidad con morbilidad), tales como AVISA
–Años de Vida Sana-, o su original en inglés DAYLIs
(Dissability Adjusted Years Lost). Así, los indicado-
res epidemiológicos de primera generación como
Tasa de Mortalidad Infantil y Esperanza de Vida al
Nacer siempre señalan como prioridad el cuida-
do de la salud del segmento materno infantil. Por
otro lado, recurriendo a indicadores de segunda
generación como Tasas Específicas de Mortalidad,
se detecta el nivel de avance de una población en
su transición epidemiológica.
Las brechas territoriales en los indicadores de
primera generación deben asumir carácter pro-
tagónico en el monitoreo del plan estratégico. Es
necesario que la política sanitaria considere los
indicadores tradicionales como la Tasa de Mor-
talidad Infantil (TMI) que si bien se redujo en los
últimos años, aún se encuentra en valores ele-
vados y la Tasa de Mortalidad Materna (TMM)
que presenta valores altos. Cuando se analizan
las brechas en estos resultados se verifica que la
regionalización propuesta es más sensible para
registrar las brechas territoriales que la actual.
Sin duda el objetivo debe ser intervenir sobre la
distribución territorial de la estructura y los pro-
cesos para lograr que los indicadores mejoren
pero también que estas brechas se eliminen por
completo en el 2020.
Los Años de Vida Potencialmente Perdidos
(AVPP) no resultan tan sensibles para medir des-
igualdades territoriales. En este caso el indicador
parece menos sensible a las brechas regionales
en el contexto de la regionalización propuesta
que en la regionalización sanitaria actual.
Por su parte, también fueron analizadas las ta-
sas específicas de mortalidad que permiten iden-
tificar el nivel de evolución (también llamada
transición) epidemiológica. Se han seleccionado
causas sensibles que tienen alto peso sobre la
mortalidad total y sobre los AVPP, en las cuales
también se identifican ventanas de oportunidad
para obtener logros substantivos a través de la

13
Según registra el Catastro de CAPS desarrollado por el Ministerio de Salud de la Nación en el 2008, el horario medio de
funcionamiento es de aproximadamente 3,5 horas diarias.

14
Asociación de Economía de la Salud (1998).”La reforma de salud en Suecia e Inglaterra”. VI Jornadas Internacionales de
Economía de la Salud. Buenos Aires. Ediciones Isalud.

99
Regionalización. El comportamiento disímil de
estos indicadores en cuanto a sus valores medios
y sus brechas regionales resulta disímil entre am-
bos escenarios (regionalización sanitaria actual y
simulación para la regionalización propuesta) y
sugieren que será necesario un esfuerzo analítico
mayor para definir cuáles patologías configuran
ventanas de oportunidad para obtener logros im-
portantes en valores absolutos a través del plan
estratégico y cuáles deberían considerarse tam-
bién como trazadoras para medir las conquistas
en términos de desigualdades regionales.
Asimismo, se estudiaron seis causas de muerte
prevalentes y emblemáticas de sociedades avan-
zadas en términos de su evolución epidemioló-
gica, puesto que son crónico degenerativas, y
causas externas. Sobre las causas de Hiperten-
sión Arterial, Diabetes Mellitus e Infarto Agudo
de Miocardio, así como sobre Accidentes Peato-
nales, es esperable encontrar metas blandas. Es
decir, localidades y regiones en los cuales se regis-
tren valores altos que se pueden reducir con es-
fuerzos relativamente sencillos desde la política y
los servicios sanitarios. En el caso particular de los
accidentes peatonales las brechas regionales son
altísimas y con acciones de promoción y de base
intersectorial adecuadas sería posible obtener
mejoras sensibles que repercutan sobre la carga
de mortalidad y enfermedad de la provincia en su
conjunto. En el caso de la Hipertensión Arterial,
del Infarto Agudo de Miocardio y de la Diabetes
Mellitus, se trata de problemas prevalentes que
constituyen la principal causa de muerte en el
país (el cual a su vez detenta el record mundial
de mortalidad por estas causas). Asimismo, las di-
ferencias regionales también resultan sensibles.
Estos indicadores que fueron tomados a forma de
ejemplo, así como otros indicadores de resulta-
dos (morbimortalidad) requieren de un examen
específico más detallado a la hora de formular un
tablero de control para seguimiento de la estrate-
gia provincial en el marco de las regiones. Este es
un desafío que será necesario abordar en el pro-
ceso de implantación de la regionalización con el
13
Estos cuatro determinantes sociales de la salud han sido enunciados por el profesor Marc Lalonde en 1974 en su
informe titulado “Hacia un nuevo enfoque de la salud de los canadienses”, en 2004, treinta años después, la Organización
Mundial de la Salud asumió el enfoque de determinantes e instituyó la comisión homónima para replicar el abordaje de
Lalonde en todas las regiones del planeta.
14
González García, Ginés & Tobar, Federico (2004). Salud para los Argentinos. Isalud. Buenos Aires. Páginas 72-74.
100
objeto de proponer las hipótesis de intervención
territorializadas.
3. Modelo actual de
regionalización
sanitaria
El modelo vigente de regionalización sanitaria
provincial es muy antiguo.
La provincia de Buenos Aires ha sido dividida
en doce regiones sanitarias por medio de la Ley
7.016 de 1964. Fueron concebidas con la misión
de gestionar en forma descentralizada las políti-
cas de salud y los criterios contemplados para su
conformación apuntaban a generar iguales res-
puestas para iguales necesidades (isocuantas)15.
Incluso se contemplaba que las regiones tengan
incumbencia en la gestión de recursos humanos,
tecnología e infraestructura. Los cambios de-
mográficos, en la infraestructura y el desarrollo
económico provincial no fueron acompañados
por modificaciones en el diseño de las regiones
y esto permitió que las desigualdades regionales
se incrementaran de forma sensible.
Los cambios recientes jerarquizaron al director
regional pero apuntaron hacia un modelo hos-
pitalocéntrico.
En el 2006, por medio del Decreto 3.377 se incor-
poró una nueva reglamentación para el funcio-
namiento de las regiones sanitarias en la cual se
crea el Ente Descentralizado Hospital Integrado
de la Región Sanitaria. Se concibe a las mismas
como la Red Asistencial integrada por todos los
establecimientos públicos provinciales ubicados
en su zona de cobertura geográfica que cumplan
funciones de servicios de Atención de la Salud en
los tres niveles de prevención: Primaria, Secun-
daria y Terciaria, de acuerdo a un criterio unitario
pautado por el Ministerio Salud16 . En su artículo
5to el Decreto 3.377 otorga al director regional
el rango equivalente al director de un hospital
regional.
La legislación vigente permite reformular la ex-
tensión y funciones de las regiones.
Aunque en la práctica las competencias de las
regiones son restringidas, el marco normativo
contempla un conjunto de posibilidades, como
por ejemplo, la redefinición de la cobertura geo-
gráfica de las regiones sanitarias, la posibilidad de
que éstas realicen planificación estratégica y pro-
pongan la implementación de programas especí-
ficos basados en las necesidades y características
propias y particulares de su zona de cobertura y
la suscripción de convenios con instituciones de
derecho público y/o privado tendientes a la com-
plementación de los servicios asistenciales.
Sin embargo, las regiones carecen de presupues-
to y de personal como para desplegar y ejercer de
forma sostenida sus competencias.
Las regiones sanitarias provinciales tienen sus
funciones atrofiadas.
En la actualidad la oferta y prestación de bienes
y servicios de salud en el contexto de la provincia
de Buenos Aires registra una baja programación
de la oferta de servicios y en particular las regio-
nes no tienen una programación conjunta de los
procesos.
Un desafío importante es lograr la incumbencia
interjurisdiccional de las regiones.
Que las regiones sanitarias no restrinjan su in-
cumbencia a los servicios públicos provinciales
sino que involucren a los servicios municipales,
a los servicios privados y a los servicios de la se-
guridad social. Esto implica regular la oferta y
priorizar inversiones con criterios de necesidad
sanitaria (apuntando a mantener isocuantas de
oferta y necesidad); pero fundamentalmente, or-
ganizando un modelo de atención unificado y ra-
cional con eje en la la Asistencia Primera de Salud.
Esto plante a la región la necesidad de avanzar
hacia una programación conjunta de la oferta de
servicios con los municipios y el nivel central de
la provincia. Así también como la tarea de evaluar
el desempeño de servicios y municipios que inte-
gran la región.
A su vez, la falta de programación de servicios y
actividades provoca que CAPS y hospitales atien-
dan solo a la demanda manifiesta, la cual se mo-
dela por medio de la oferta; esto es, abriendo
o cerrando servicios, modificando el horario de
atención o en función de la disponibilidad de re-
cursos humanos, insumos y tecnología (particu-
larmente de diagnóstico).
101
Finalmente, al no haber un modelo de atención
definido ni una coordinación precisa de la oferta,
los hospitales provinciales así como los servicios
municipales crecen por donde pueden. Esto re-
fuerza las diferencias en la oferta sanitaria entre
localidades y regiones, subordina el modelo de
atención al financiamiento y refuerza las inequi-
dades territoriales en el acceso y calidad de los
servicios.
Las políticas provinciales de salud tienen un muy
bajo desarrollo de la gestión programática.
Es fundamental que la Provincia avance en la for-
mulación de un Plan Provincial de salud que inte-
gre todos sus programas.
Hay un amplio despliegue de programas de ca-
racterísticas muy heterogéneas.
Un primer grupo que buscan mejorar el acceso
de la población a la prevención, recuperación y
rehabilitación para una variada gama de proble-
mas de salud, como son atención de las proble-
máticas de salud reproductiva y procreación res-
ponsable (métodos anticonceptivos gratuitos);
el Plan de reducción de la mortalidad materno
infantil; HIV-SIDA y ETS; TBC, diabetes, epilepsia,
asma infantil, accidentes y lesiones, cáncer geni-
to-mamario, violencia familiar, sexual y asistencia
a las víctimas. Un segundo grupo centrado en la
promoción y los determinantes de la salud: como
salud sin humo, ludopatía, salud y seguridad en
el trabajo, salud y deporte, calidad alimentaria,
caminata saludable. Por último un grupo de pro-
gramas orientados a dar una respuesta asistencial
en cobertura, recursos y calidad de la atención:
seguro público, salud en movimiento, programa
de calidad, dirección de redes, SUR, CUCAIBA, etc.
Persisten barreras de acceso: culturales, socia-
les, económicas, geográficas y de calidad de la
atención.
Muchos de estos programas, a pesar de los es-
fuerzos, tienen una pobre oferta, baja cobertura,
procesos desarticulados y en algunos casos ma-
gros resultados. Por ejemplo:
La problemática materno infantil hace mucho
que lidera la agenda política sanitaria. Las Regio-
nes Sanitarias no tienen autonomía económica
ni administrativa. No manejan presupuesto, ni
tienen personal propio y sus competencias son
muy limitadas.
El Seguro Público de Salud registra una baja tasa
de consulta de afiliados por año. Esto demuestra
Federico Tobar durante el Seminario Internacional “Aportes para la Regionalización de la
provincia de Buenos Aires”
su debilidad para mejorar la accesibilidad al sis-
tema de salud, probablemente debido a que so-
lamente contrata profesionales para la atención
de la demanda espontánea pero no modifica el
modelo de atención. No avanza hacia la atención
programada, ni tiene capacidad de realizar segui-
miento domiciliario, captación y recaptación de
los pacientes. La Dirección de Redes Locales de
Salud que tendría la oportunidad de llevar ade-
lante la estrategia más importante para la APS, no
logra impacto debido a que los efectores del 1º ni-
vel son municipales y que existen obstáculos para
la articulación de los equipos del 1º y 2º nivel.
La segmentación y fragmentación del sistema de
salud se ha convertido en un freno para el avan-
ce de los programas y sus resultados.
En parte puede atribuírsele el amesetamiento de
los indicadores de mortalidad materna y la ex-
tremada variabilidad en las tasas de mortalidad
infantil (aún entre municipios vecinos). Todavía
no se ha consolidado una política integral y só-
lida para mejorar la atención de la embarazada,
el parto y el recién nacido en los sectores más
vulnerables y en la población en general.
La Atención primaria es más afectada por el en-
foque vertical.
Aunque en la provincia de Buenos Aires los Cen-
tros de Atención Primaria de la Salud son de
102
responsabilidad municipal, reciben recursos de
diferentes programas provinciales, y también en
forma considerable de los programas nacionales.
Mientras, el segundo nivel hospitalario depende
casi exclusivamente de la Provincia. Esta fragmen-
tación se traduce en deficiente articulación entre
los programas de salud nacionales, provinciales y
municipales, con su consiguiente impacto sobre
los resultados sanitarios.
Un logro de la gestión provincial fue la creación
en el año 2008 del Consejo Provincial de Salud
(COSAPRO) y de los Consejos Regionales, que
son espacios de deliberación, concertación y de-
cisión donde participan las máximas autoridades
del Ministerio de Salud de la Provincia y de los
Municipios. Estos se convirtieron en una oportu-
nidad para contribuir a la elaboración de las po-
líticas, planes y estrategias provinciales de salud,
teniendo como eje estratégico la concertación y
el consenso interjurisdiccional a efectos de poder
disminuir la brecha de la fragmentación en el sis-
tema de salud. Entre los temas que se trabajando
en ese ámbito figuran:
· Ley Provincial de Salud orientada hacia un
Sistema Integrado de Salud.
· Un Plan Quinquenal de Salud Provincial.
· Un Estamento que se ocupe de evaluar la Tec-
nología Médica.
· La reorganización de los recursos humanos en
el primer nivel atención, basada en un modelo
que considera: a) la población por rango etario,
b) la potencial demanda preventiva y curativa,
y c) el porcentaje de población que solo tienen
cobertura estatal.
· Un modelo de atención en el primer nivel con
equipos salud conformados por: médicos, enfer-
meros, trabajadores sociales, obstétricas, psicó-
logas/os y promotores de salud, y con población
a cargo.
· Una herramienta de información categorizante,
para todos los efectores del primer nivel, como
del segundo y tercer nivel de atención.
· La ampliación de la cobertura del Programa
S.U.R. que es la unificación y carga de toda la
información de salud producida en los CAPS a
través de una modalidad informática on line.
· El desarrollo de modelos de agendas locales
sanitarias.
· El mantenimiento y la mejora del Tablero de
mando.
Es posible lograr una mayor integración a nivel
local con los programas nacionales.
Estos aportan importantes recursos y registran
una relativa disposición a fortalecer la gestión
territorial. Existe y se ha consolidado el COFESA
como un ámbito de articulación y concertación
entre Nación y provincias. Aún cuando los pro-
gramas verticales implementados desde Nación
suelen tener un diseño rígido y centralizado (ba-
jan “enlatados”), hay un creciente espacio de
planificación y programación conjunta y las pro-
vincias tienen posibilidades para reformular los
programas y adaptarlos a las realidades regiona-
les y locales, para lo que sería necesario reforzar
algunos programas provinciales y articularlos con
los nacionales.
4. Propuesta
Asumir al modelo de atención como piedra an-
17
ttp://www.ms.gba.gov.ar/index.php. visitada 10 diciembre 2010.
103
gular del sistema provincial de salud.
La nueva regionalización que se contempla en el
marco del Plan Estratégico Provincial puede cons-
tituir una oportunidad para la transformación
sanitaria de la provincia de Buenos Aires. Para
avanzar en su diseño se recurrirá a un conjunto de
instrumentos que pueden ser clasificados en fun-
ción de las tres lógicas de la decisión sanitaria18:
modelo de atención, modelo de gestión y mode-
lo de financiación. A diferencia de otras políticas
anteriores, se postula en esta propuesta que la
reforma se centre sobre el modelo de atención
en salud provincial y que el modelo de gestión a
organizar y el modelo de financiación a adoptar
busquen apoyar y fortalecer una función de pro-
ducción en salud definida y consensuada.
4.1 Modelo de Atención
El fundamento del modelo de atención es cons-
truir protecciones sanitarias con eje en la APS y
el despliegue de cuidados progresivos a través de
una red organizada y con comando regional.
Esto permitirá recuperar la programación de ser-
vicios y superar la “atención a demanda” sin pa-
rámetros sanitarios y por lo tanto sin resultados
medibles.
Orientar los servicios y acciones hacia las nece-
sidades involucra un cambio proactivo en el cual
los equipos de salud básica o familiar ejercen un
papel protagónico.
De acuerdo a su tamaño, cada CAPS podrá inte-
grar uno o hasta varios equipos de salud básica
con una determinada población a cargo. Para
nominalizar la población se requiere de equipos
de salud que incluyan “promotores” o “agentes”
sanitarios (que se encarguen de “salir a buscar”
a la población a nominalizar) en cantidades su-
ficientes y con entrenamiento adecuado. Con el
objetivo de fortalecer el funcionamiento en red
deberá articularse los tres niveles de atención
bajo los preceptos de líneas de cuidados, aten-
diendo a los problemas que generan mayor carga
de enfermedad, buscando la resolutividad sobre
el problema de salud y la derivación hacia un ma-
yor nivel de complejidad cuando fuera necesario.
Trabajar sobre líneas de cuidados implica tomar
un conjunto de patologías prevalentes, protoco-
 Diagrama 1
Espina de Ishikawa de la transformación sanitaria de la Provincia de Buenos Aires
lizar su diagnóstico y tratamiento desagregando
las competencias de cada nivel de atención, dis-
tribuir los recursos y capacitar de forma adecuada
para garantizar el cumplimiento de los protocolos
y luego supervisar y monitorear el desempeño en
función de este conjunto de patologías que pasan
a ser asumidas como trazadoras del sistema.
La tecnología de información constituirá un eje
de la transformación sanitaria.
Avanzando aún más sobre el funcionamiento de
la red, deberá implementarse una historia clínica
única y digital (HCU) para los pacientes del siste-
ma público provincial y utilizar dispositivos estan-
darizados de Referencia y Contrarreferencia.
Es necesario que los usuarios tengan conocimien-
to suficiente sobre el funcionamiento en red que
presenta el sistema, su “puerta de entrada” y sus
posibilidades de derivación hacia mayores nive-
les de complejidad; las alternativas de servicios
que se presentan con miras a revertir la tendencia
“hospitalocéntrica” y avanzar hacia policlínicos
18
Tobar, Federico (2000). “Herramientas para el análisis del sector salud”. Medicina y Sociedad. volumen 23 número 2.
Septiembre. Pp 232-253.
104
que permitan des-hospitalizar los servicios. Rea-
lizando una re-acreditación programada que per-
mita avanzar hacia un modelo con una puerta de
entrada y servicios del 2º nivel que no necesaria-
mente sean hospitales, y que además presenten
claramente definidas sus competencias.
Organizar turnos programados
Para los usuarios a través de centrales de turno de
fácil acceso para los pacientes permitirá disminuir
las esperas y organizar mejor el sistema.
4.2 Modelo de Gestión
A partir de Regiones más homogéneas, con ma-
yor autonomía y manejo de recursos, personal
a cargo y un cuadro de mando, se podrá avanzar
hacia un modelo planificado.
Desde la óptica del propio sistema resulta nece-
sario re-categorizar y organizar los servicios a dis-
posición de los usuarios. Desde la óptica de estos
últimos resulta imprescindible conocer el funcio-
namiento del sistema, una forma de lograrlo es a
través de equipos de salud familiar que funcionen
como “puerta de entrada al sistema”.
Cada uno de los servicios deben involucrarse con
las prioridades que se definan tanto a partir de la
nueva distribución del “mapa sanitario regional”
como del plan general (establecido a partir de los
pactos de atención y gestión antes mencionados
cuyo alcance deberá ser lo más amplio posible
incluyendo todas las funciones). El mapa consti-
tuirá una herramienta para priorizar inversiones
públicas, pero también para regular la oferta de
servicios privados y de la Seguridad Social.
Desde la óptica de los trabajadores sanitarios,
establecer una carrera sanitaria única e isonomía
salarial para el personal del sector (asegurando
igual remuneración por igual trabajo) es una
forma de avanzar hacia la igualdad del equipo
sanitario y la jerarquización del primer nivel de
atención.
La propuesta involucra avanzar hacia una ges-
tión por resultados.
Donde las estructuras se distribuyan más equita-
tivamente, en función de la demanda y los proce-
sos se homogenicen entre regiones y municipios
de modo tal que sus logros sean medibles en re-
sultados de salud de la población.
4.3 Modelo de Financiación
Buscar una distribución más equitativa de
recursos en función de las necesidades de las
regiones.
Avanzar hacia un modelo planificado requiere de
regiones más homogéneas, pero también recur-
sos asignados en función de las necesidades. Ello
se lograría otorgando autonomía a las regiones
para el manejo presupuestario. Sin embargo en-
tre las regiones y los servicios, así como entre las
regiones y los municipios se realizará una progra-
mación conjunta priorizando un adecuado fun-
cionamiento en Red y se dispondrá de incentivos
a través de compromisos de gestión.
Establecer un entorno de compromisos de ges-
tión entre Provincia, Regiones y Municipios que
asigne los recursos en función de metas sani-
tarias.
Cada Región deberá contar con un cuadro de
105
mando propio que permita medir resultados al-
canzados tanto por la región en su conjunto como
por los municipios, para que sean evaluadas en
su gestión y reciban los recursos necesarios en
función de sus necesidades. La herramienta de
financiación más adecuada en ese sentido con-
siste en establecer un entorno de compromisos
de gestión entre Provincia, Regiones y Munici-
pios que asigne los recursos en función de metas
sanitarias.
Los objetivos a incentivar se vinculan con las
principales premisas del modelo de atención, en
particular con la nominalización de la población
y el despliegue de líneas de cuidados sobre las
patologías prevalentes protocolizadas.
Blindar la financiación para las acciones de pro-
moción de la salud.
En la puja distributiva por la asignación de los re-
cursos presupuestarios, con frecuencia los servi-
cios de alta complejidad le ganan al primer nivel
y la asistencia médica a la promoción. Para ello se
propone la creación de un Fondo para Promoción
y Prevención de la salud que establezca cuotas
por regiones y permita a estas asignar recursos
a proyectos diseñados e implementados por los
servicios y los municipios en función de paráme-
tros comunes. Esto requiere, también, desarrollar
un sistema de acreditación de las acciones de pre-
vención y promoción.
5. Objetivos y Resultados
Esperados
La secuencia lógica de la estrategia de transfor-
mación propuesta contempla partir desde dos
extremos. Por un lado fortaleciendo a las regio-
nes y dotándolas de autonomía. Por otro lado a
partir de la definición de un modelo de atención
centrado en la APS con equipos de salud familiar o
básica como puerta de entrada al sistema porque
asumen responsabilidad nominada sobre una de-
terminada población a cargo y con un sistema de
información clínica y acuerdos para una carrera
sanitaria unificada en todo el ámbito provincial.
Este modelo de atención con eje en el primer ni-
vel se complementa con una precisa regulación
de la oferta de servicios apoyada en un mapa sa-
nitario y en una financiación orientada a reducir
desigualdades regionales.
A partir de compromisos de gestión entre provin-
cia, regiones, municipios y los propios servicios
de salud se espera avanzar hacia una estrategia
de política sanitaria centrada en la APS, haciendo
hincapié en la promoción y prevención, contribu-
yendo con la desconcentración del 2° y 3° nivel
de atención, y reduciendo inequidades regiona-
les en estructuras – procesos y resultados.
Si el objetivo de las regiones se concentra en ga-
rantizar el adecuado funcionamiento en red y la
implementación del modelo de atención definido
por el ministerio provincial, cabe a los municipios
el objetivo primordial de implementar la gestión
territorial en salud en su jurisdicción. Una instan-
cia imprescindible para ello es que las prioridades
locales sean plasmadas en un Plan Municipal de
Salud. Se entiende al mismo como el contrato di-
námico, impulsado por la voluntad política y es-
tablecido entre la intendencia y los ciudadanos,
orientado hacia el objetivo de elevar el nivel de
salud en el Municipio, resultado de un proceso de
planificación. Proceso formulado sobre los princi-
pios de participación comunitaria, coordinación
interinstitucional, intramunicipal e intersectoria-
lidad, con intervención sobre los estilos de vida y
los factores medioambientales, y centrado en la
promoción y protección de la salud y la preven-
ción de las enfermedades, en definitiva, sobre los
determinantes de la salud.19
Como eje de la APS, los CAPS ocuparan un rol
fundamental trabajando y respondiendo sobre
las demandas de la población de su área de pro-
gramática (previamente nominalizados) cuyo
seguimiento y control será exclusivamente de su
responsabilidad.
Profundizar el funcionamiento en red a través
de dispositivos de referencia y contrarreferencia
(oficinas de referencia y contrarreferencia u ofi-
cinas integrales de redes –OIR-) y la implementa-
ción de la HCU para los bonaerenses fomentará
la unificación de criterios, corregirá inequidades
territoriales y dará una mayor articulación del
funcionamiento en red de los 3 niveles de aten-
ción a través de una coordinación adecuada entre
19
Cf. Red de Consejos Saludables. Federación Española de Provincias y municipios. “Guia metodológica para elaborar un
plan de salud municipal”. Disponible en: http://redconsalud.info/img/cnt/File/Otros%20documentos/GUIA%20METODO-
LOGICA%20PLANES%20DE%20SALUD.doc. Accedido 27/12/2010.
106
regiones y municipios.
Avanzando hacia regiones más autónomas, con
personal a cargo, recursos propios y capacidad de
respuesta a los problemas de salud de la pobla-
ción, se espera también una mejor distribución
de recursos, orientándolos hacia prioridades sa-
nitarias y capacidad de respuesta concreta.
Finalmente se espera que el Estado tenga un rol
rector en lo público y regulador de la oferta de
la seguridad social y los servicios privados para
alcanzar un verdadero Pacto territorial en salud
en la provincia de Buenos Aires como objetivo de
máxima al año 2020.
Competencias de cada nivel
MINISTERIO DE SALUD PROVINCIAL
A) Formula los modelos (atención, gestión y
financiación).
C) Busca corregir desigualdades regionales des-
de la financiación y la inversión.
D) Evalúa el desempeño de las regiones.
REGIONES SANITARIAS
A) Organiza la gestión territorial en salud, arti-
culando los servicios (Hospitales Provinciales) y
Municipios (CAPS y Hospitales Municipales).
B) Desarrolla y gestiona la Red Integral de Servi-
cios de Salud de la Región.
C) Impulsa Compromisos de Gestión con los
Municipios (para sus servicios CAPS y Hospitales
cuando los tuviera) para que implemente un
modelo de atención y de gestión que disminuya
la inequidad en salud.
D) Realiza Compromisos de Gestión con los
Hospitales Provinciales y evalúa la Gestión por
Resultados.
D) Administra los recursos necesarios para
poder dar una respuesta operativa efectiva a los
Municipios.
E) Negocia con la Provincia y las otras Regiones
la distribución de los recursos a fin de disminuir
a las desigualdades regionales.
F) Concilia con el Ministerio que los programas
profundicen la gestión territorial y el funciona-
miento en red.
G) Evalúa el desempeño de los municipios a
través de la Gestión por Resultados.
MUNICIPIOS
A) Formula un Plan Municipal de Salud para
dar plena vigencia a la gestión territorial en su
ámbito espacial y sobre la población a su cargo,
que implementa el modelo de atención defini-
do por la Provincia a través del Plan Estratégico
Provincial.
B) Asume compromisos de Gestión con la Re-
gión para alcanzar objetivos sanitarios definidos
a través de sus servicios de salud (en especial
aquellos relacionados con las líneas de cuidados
priorizadas).
C) Organiza la red servicios de salud a nivel Mu-
nicipal y su articulación con los efectores de 2º
nivel a través de oficinas de referencia y contra-
rreferencia.
D) Articula los programas Nacionales y Provin-
ciales, con el Plan Municipal para garantizar
la continuidad y profundización de la gestión
territorial y del funcionamiento en red.
E) Vela en su ámbito porque se respete la regu-
lación de la oferta de servicios surgida del mapa
sanitario evitando el incremento de las desigual-
dades e irracionalidades a nivel territorial.
F) Financia y gestiona los efectores del 1er nivel
(CAPS) y en algunos casos Hospitales.
G) Cumplimenta los requerimientos de la Región
con la Gestión por Resultados.
H) Formula e implementa acciones de promo-
ción y prevención de la salud con la participa-
ción ciudadana.
CENTROS DE SALUD
A) Cumple con las funciones y actividades defi-
nidas en el Plan Municipal de Salud.
B) Implementa el modelo de atención y de ges-
107
tión a nivel del área programática del servicio.
C) Asume la responsabilidad nominada sobre la
población a su cargo desplegando los cuidados
privilegiando una lógica centrada en la progra-
mación de servicios y actividades en función
de la necesidad más que en la respuesta a la
demanda espontánea.
D) Trabaja con equipos básicos o de salud
familiar, multidisciplinarios (conformados por
médicos, enfermeros, trabajadores sociales,
psicólogos, odontólogos y fundamentalmente
promotores de salud)
E) Funciona como un nodo de la Red Municipal
de Salud para realizar la referencia y contrarrefe-
rencia con el efector de 2do nivel a través de la
oficina correspondiente.
F) Organiza la atención con turnos programado.
G) Elabora con la comunidad un análisis de
situación de salud local.
H) Realiza acciones asistenciales, de promoción
y prevención a nivel individual y colectivo.
J) Realiza acciones de promoción de la salud y
actividades de participación comunitaria.
HOSPITALES
A) Cumple con las funciones y actividades
definidas por la Región para la Red Integral de
Servicios de Salud.
B) Implementa el modelo de atención y de ges-
tión a nivel del área programática y de influencia
como efector de 2º o 3º nivel de atención.
C) Los hospitales deben resolver todos los pro-
blemas de salud que les corresponde, según su
categorización y acreditación, referidos desde el
primer nivel de atención con turnos protegidos
D) Desarrolla procesos normatizados y protoco-
lizados que permiten una progresiva homogeni-
zación y estandarización de las respuestas.
E) Los Hospitales provinciales cumplen con los
requerimientos solicitados por la Región para
los Compromisos de Gestión y la Gestión por
Resultados, mientras que los Hospitales Munici-
pales están incluidos en los Compromisos de los
Municipios.
 Este libro fue realizado por los equipos técnicos del
Plan de Regionalización de la provincia de Buenos Aires

Fecha: Febrero 2011