NOÇÕES DE GESTÃO

PÚBLICA
UNIDADE 1
 1. ORIGENS E ESTRUTURA DO ESTADO

1.1 O ESTADO

A sociedade humana, após tentar inúmeras formas de regular seu relacionamento, desenvolveu
a figura do Estado, um ser abstrato, porém com maiores poderes do que qualquer indivíduo.
Delimitado em um território, formado por um povo, e politicamente organizado como um
governo, o Estado é figura instituída na história recente da humanidade, que promete manter-se no tempo,
haja vista ser a forma mais eficiente que a civilização encontrou para possibilitar a convivência em sociedade.
A despeito da existência do germe do Estado nas cidades-estados dos sumérios, egípcios e gregos,
o termo “Estado” apenas aparece como unidade de soberania na obra clássica de Niccolo Machiavelli, em
1513, denominada de “O Príncipe”.
A ele, o Estado, incumbiu a tarefa de manter a ordem social e empenhar esforços para a melhoria
do bem comum. Para tanto, foi-lhe outorgado o poder de exigir o cumprimento das regras formuladas por
seus representantes, mesmo que para isto seja necessário o uso da força.
Nessa vertente, Arthur Machado Paupério (1992, p.32) reforça em seu livro intitulado,
Introdução ao Estudo do Direito que: “O Estado é a maior e a mais importante das sociedades de ordem
temporal, abarcando todos os outros grupos naturais, cujos interesses, subordinados ao bem comum,
procura defender e promover”.
Por sua vez, José Roberto Dromi, citado na obra de José Carlos de Oliveira (1997, p.41),
Concessões e Permissões de Serviços Públicos, assevera: “[...] a noção de serviço público está intimamente
ligada com a razão de ser do Estado: a persecução do bem comum”.
Aliás, a promoção do bem comum tem previsão legal na própria Constituição da República
Federativa do Brasil (1988), no inciso IV, do artigo 3º, estando entre os princípios fundamentais, com o
seguinte texto legal:
Constituição da República Federativa do Brasil (1988), inciso IV, do artigo 3º
Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
[...]
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação; [...]
 Entretanto, Jean Jaques Rousseau (2002, p.99) em seu manuscrito, Do Contrato Social, no
decorrer do século XVIII (1757), já declarava:
Enquanto muitos homens reunidos se consideram como um só corpo, sua
vontade é uma, a conservação comum e o bem de todos; as molas do Estado são
vigorosa e simples, seus ditames, claros e luminosos, não há interesses
intrincados e contraditórios, evidente se mostra em toda parte o bem comum.

Por sua vez, o filósofo clássico Aristóteles (2002, p.191) em sua obra clássica, “A Política”,
abordou sobre os governantes, ponderando que desses não exigiam:
[...] uma virtude superior às humanas, nem a uma educação que requeira
aptidões e recursos especiais, nem a uma constituição política formada a gosto,
por assim dizer, porém a uma maneira de viver que possa ser a da maioria.

Como visto, cabe ao Estado, por meio de seus administradores, nos três poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário), o poder-dever de atuar em defesa dos direitos d
e seu povo, de forma individual e coletivamente, visando o cumprimento efetivo de seu papel.
 1.2 OS TRÊS PODERES
A Constituição Federal da República Federativa do Brasil (1988) declara, no artigo 2º, que são
poderes da União: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Entretanto, Montesquieu, citado na obra de Petrônio Braz (1999, p.49), assevera que: “[...] o
poder do Estado é exercido através das funções legislativa, administrativa (executiva) e jurisdicional”.
Essa divisão de poderes possui como objetivo maior a manutenção da ordem social, e o
desenvolvimento do Estado em busca do bem de seu povo.
Todavia, embora em funções diferenciadas e independentes, esses três poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário) precisam estar harmônicos, completando-se mutuamente nas responsabilidades
sociais.
Nesse sentido, cada um possui também atribuições administrativas, prestando serviços públicos.
Assim, os três poderes se relacionam com os cidadãos por meio de seus órgãos, de contato direto ou indireto,
para a consecução de seus objetivos.
E, segundo a visão de Lafayette Pondé (1995, p.214): “[...] toda discussão relativa ao poder se
associa a um debate sobre seu controle”.

1.3 OS ENTES DA FEDERAÇÃO

De outro tanto, há de se relevar que no caso do Brasil, o Estado Nacional é formado por uma
República Federativa (União), com a junção de vários Estados-membros e do Distrito Federal (conforme
dispõe o art. 1º da CF)
Nos territórios dos Estados-membros, por suas vezes, existe o desmembramento em Municípios,
o que faz com que as ações desses poderes sejam descentralizadas.
Assim, União, Estados-membros e Municípios, podem ser chamados de Entidades Estatais, ou
simplesmente entes da Federação, sendo organismos maiores por meio dos quais ageo governo ou o poder
político.
 1.4 A DESCENTRALIZAÇÃO DAS ENTIDADES ESTATAIS

ENTES UNIÃO ESTADOS - MEMBROS DISTRITO FEDERAL MUNÍCIPIOS

ENTIDADES Governo Federal Governo Estadual Governo Distrital Governo Municipal

ESTATAIS (Presidente da (Governador) (Governador) (Prefeitos)
PODER EXECUTIVO República)
Senado Assembleia Legislativa Câmara Legislativa Câmara Municipal
ENTIDADES (Senadores) e (Deputados Estaduais) (Deputados (Vereadores)
ESTATAIS PODER Câmara dos Distritais)
LEGISLATIVO Deputados
(Deputados
Federais)
Tribunais Tribunais de Justiça Tribunal do Distrito Fórum da Justiça Local
ENTIDADES Superiores STF, dos Federal (Juízes de Direito)
ESTATAIS PODER STJ, TSE, STM e Estados (Desembargadores) Porém, o Município
JUDICIÁRIO TST (Desembargadores) não possui
(Ministros) competência sobre o
Judiciário

1.5 ÓRGÃOS PÚBLICOS PROPRIAMENTE DITOS

Entendem-se como Órgãos Públicos, propriamente ditos, as divisões das entidades estatais,
como: Ministérios, Secretarias, Departamentos, Diretorias, dentre outros.
O Estado, de extensão territorial ampla e de competência complexa, necessita materializar- se
em instituições de efetiva ação, para alcançar, de fato, o cidadão-membro. Por isto, cria formas reais de
relacionamento, propiciando o atendimento das inúmeras demandas sociais, sempre almejando o contato
material de seus mantenedores (contribuintes) com a estrutura estatal.
Assim, a exemplo das instituições relacionadas na pesquisa preambularmente demonstrada, o
Órgão Público é o estabelecimento que o cidadão-membro busca recursos detidos pelo Estado, os quais lhe
proporcionem soluções de menor ou maior escala, sempre em prol do bem comum.
Dessa forma, Hely Lopes Meirelles, citado por Petrônio Braz (1999, p.133) em seus escritos no
Manual de Direito Administrativo, define o órgão público como sendo: “[...] todo centro de competência,
para desempenho de funções, através de um ou vários agentes, cuja atuação é sempre imputada à pessoa
jurídica a que pertence”.
Nesse prisma, verificamos que nos órgãos públicos efetivamente acontecem à execução e oferta
dos serviços públicos.
 2. O ESTADO A SERVIÇO DOS CIDADÃOS

2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Considerando-se que a principal finalidade do Estado é zelar pelo bem comum e pela ordem social, é
de se concluir por óbvio que a melhor atuação estatal é aquela que atende aos anseios coletivos e ao interesse
público.
E para materializar essa atuação estatal, ele presta serviços públicos em todas as áreas, que
clamarem pela sua iniciativa ou intervenção.

2.2 SERVIÇOS PÚBLICOS

Conceito
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (1997, p.6), em seu livro Curso de Direito
Administrativo, define: “Serviço Público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade
material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes, sob
um regime de direito público”.
Nesta mesma vertente, José Cretela Junior em sua obra Tratado de Direito Administrativo (1997,
p.6), define serviço público como sendo: “[...] toda atividade que as pessoas jurídicas exercem, direta e
indiretamente, para a satisfação das necessidades coletivas mediante procedimentos peculiares ao direito
público”.
Por sua vez, Marçal Justen Filho em seus registros denominado Curso de Direito Administrativo
(2005, p.479) constatou: “O serviço público é a satisfação concreta de necessidades”.
Com essas definições e outras de bom conceito, pode-se constatar que o serviço para ser
considerado público precisa, a princípio, ser prestado pela Administração Pública, ou por uma delegação desta e
estar submisso às normas e controles estatais, visando à satisfação de necessidades essenciais e até secundárias
da coletividade, e/ou conveniência do Estado. Desta forma, a Carta Cidadã de 1988 (conforme a ela se referia o
saudoso Ulisses Guimarães), relacionou exemplos de serviços públicos quando tratou das competências dos
entes da federação (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), nos artigos 21, 23, 25,30 e 32.
Entretanto, deve-se entender, que tais indicações são de caráter exemplificativo e,
não,exaustivo, como segue:
 Serviço Público pode ser compreendido no sentido estrito, como aquele prestado de forma
obrigatória e direta pela Administração, ou no sentido de Serviço de Utilidade Pública, como aquele
oferecido de forma facultativa pelo Estado, e/ou aquele de prestação indireta, por meio de autarquias,
paraestatais, concessionárias, permissionárias, dentre outros.

Serviços essenciais
Muito se tem discutido, especialmente no Judiciário, acerca de serviços públicos essenciais,
estando pacificado que esses tipos de serviços não podem ser interrompidos.
Contudo, há de se discordar do conceito de essencialidade aplicado pela maioria, pois do ponto
de vista do indivíduo, não se pode medir a importância de determinado serviço apenas por sua relevância
coletiva. Ou seja, mesmo não fazendo parte do rol de serviços essenciais definidos pelas fontes do direito,
todos os demais serviços operados pelos órgãos públicos podem ser essenciais ao cidadão em determinado
momento.
A não obtenção de uma certidão, de uma autorização, ou qualquer outra chancela do poder
público, por exemplo, pode resultar em prejuízo à pessoa. Prejuízo não só de ordem material, mas, acima de
tudo, transtornos emocionais e psíquicos, de valores inestimáveis.

A organização dos Serviços Públicos

Alguns poderes específicos são atribuídos aos administradores da coisa pública. Dentre eles, o
de organizar o funcionamento de seus órgãos.
A ação do agente público, inclusive, pode ser manifestada por intermédio de dois tipos de Poder:
o vinculado e o discricionário. O Poder Vinculado, como o próprio termo sugere, obriga o ato à obediência à
lei, enquanto que o Poder Discricionário dá maior margem de liberdade ao administrador.
É certo que ao Administrador Público, e à autoridade do Legislativo ou Judiciário nas funções
administrativas, é dado o poder de agir pela conveniência do ato, tratando-se, neste caso, do Poder
Discricionário.
Todavia, neste caso, não significa que a autoridade terá integral liberdade de agir, pois terá que
se limitar ao atendimento da conveniência e oportunidade, sem ferir os princípios basilares da
Administração.
 Entretanto, reprisem-se, tais agentes não podem infringir dispositivos e princípios constituídos,
sobretudo aqueles agasalhados pelo manto da Carta Magna.
Por sua vez, Petrônio Braz, em seu Manual de Direito Administrativo (1999, p.197), pondera: “O
ato administrativo será discricionário quando a Administração dispõe, para editá-lo, de liberdade de escolha
da oportunidade da conveniência, dentro dos limites dalei”.
Segundo Maximilianus Cláudio Américo Fuhrer e Maximiliano Roberto Ernesto Fuhrer, em
Resumo de Direito Administrativo (1998, p.30) afirmam: “A discricionaridade não se confunde com a
arbitrariedade. Esta se caracteriza quando a autoridade age fora do interesse público, sem competência, ou
de forma ilegal”.
Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello, no livro Curso de Direito Administrativo (1994),
complementa: “Ao agir arbitrariamente, o agente estará agredindo a ordem jurídica, pois terá se
comportado fora do que lhe permite a lei”.
Por seu turno, o Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Luiz Fux, ao relatar O Recurso Especial
nº 575998/MG (2003/0135074-8), da 1ª Turma, em 07.10.2004, afirmou que o poder discricionário do
Administrador Público é menor que o poder dos princípios constitucionais, pelo que deve submeter-se a
estes.

Os usuários dos Serviços Públicos

Previsão constitucional
Luiz Carlos Bresser Pereira (2001, p.146), escrevendo a obra Reforma do Estado para A Cidadania
asseverou:
[...] a crença na possibilidade do planejamento e do controle central dos serviços
do Estado por uma burocracia racional diminui a cada dia, en- quanto aumenta
a confiança de que, no nível local, cada vez mais, é e se- rá possível controlar o
Estado e a sua burocracia.

O controle da atuação do Estado, pelos cidadãos, possui vários alicerces na Constituição Federal
de 1988, em especial, no art. 37, §3º.
Na versão original, este dispositivo previa que:
“As reclamações relativas à prestação de serviços públicos serão disciplinadas em lei.”
 Por ser previsão tão vaga e subjetiva a Emenda Constitucional nº 19, de 05 de junho de 1998,
felizmente modificou o parágrafo 3º do artigo 37 da Constituição Federal (1988), lançando uma fagulha de
esperança sobre a proteção dos direitos dos usuários dos serviços públicos, remetendo a questão a ser
disciplinada por meio de lei complementar.
Na nova versão, assim foi firmado:
“Art. 37...
...
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração
pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral,
asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação
periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos
de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de
cargo, emprego ou função na administração pública.”

Segundo o entendimento de Adriana da Costa Ricardo Schier (2002, p.8) a modificação do

§3º o art. 37 da Constituição Federal (1998) significa: “[...] o fundamento de validade e
legitimidade do direito pátrio, portanto, está novamente calcado nos alicerces da democracia e da justiça
social”.
Afirma ainda a autora:
Com efeito, alarga-se as possibilidades do cidadão controlar os serviços públicos.
Eles podem ser prestados através de um regime mais flexível, pois seus
resultados serão apreciados por aqueles a quem devem atender: os usuários ou
cidadãos-clientes, na terminologia adotada com a reforma (SCHIER, 2002, p.
216-217).

E vale comemorar que, da Emenda 19 (1998) pra cá, houveram grandes avanços.
Três leis trataram, em momentos diferentes, desses três assuntos. Não exatamente na ordem do
parágrafo.
 Vejamos:
Direito de Acesso à Informação (inciso II)
Primeiro, foi o inciso II, que assegura o acesso dos usuários a registros administrativos e a
informações sobre atos de governo.
A Lei Federal 12.527/2011, denominada popularmente de LAI – Lei de Acesso à Informação,
garantiu detalhadamente este direito, definindo formas e critérios.

Direito dos Usuários dos Serviços Públicos (inciso I)

Na sequência, para regular o inciso I, veio a Lei Federal 13.460/2017, apelidada de Código de
Defesa dos Direitos dos Usuários dos Serviços Públicos, para afirmar a legitimidade de manifestações em
forma de reclamações, denúncias, sugestões, elogios e demais pronunciamentos de usuários que tenham
como objeto a prestação de serviços públicos e a conduta de agentes públicos na prestação e fiscalização de
tais serviços.

Representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na

administração pública (inciso III)
A princípio, é de se citar o surgimento da Lei 13.869/2019, denominada de “Lei do Abuso de
Autoridade que, apesar das controvérsias, foi finalizada e publicada no Diário Oficial da União no dia
27.09.2019.
Nela, tratou-se específicamente do abuso de autoridade enquanto crime, esclarecendo a mesma
que os casos de responsabilizações de agentes públicos por atos da esfera civil e/ou administrativa, serão
tratados independentemente.
Ou seja: dependerão de outra legislação.
Portanto, vale convir que parte do objetivo previsto nesse dispositivo (inciso III, do §3º, do art.
37, da Constituição Federal) foi regulado por essa lei, no que tange ao abuso de autoridade criminoso.
Lembrando ainda que, sobre a negligência ou ato abusivo de agente público, de caráter
administrativo (funcional) praticamente todo ente/poder público possui sua regulamentação própria, sendo
na legislação referente ao Regime Jurídico Único ou até por aplicação da CLT – Consolidação das Leis do
Trabalho. À exemplo da União Federal, que tem como base fundamental de acatamento da representação
administrativa, e julgamento de agente público negligente ou omisso, a Lei 8.112/90 (Estatuto dos
Servidores Federais).
 Além dessas, por certo que outras apurações poderão ocorrer, no âmbito de Ação Civil Pública
de Improbidade Administrativa, por ação ou omissão, assim como, em sede de ações de ressarcimento ao
erário (direta ou regressiva), e até de cobrança
Portanto, os avanços aconteceram e certamente outras regulações ocorrerão, para assegurar
que os serviços públicos ocorram dentro do que se espera de um Estado/governo na era contemporânea.
Ademais, democrático como o é o Brasil!

Aplicação do Código de Defesa do Consumidor

Atualmente, há uma predominância da teoria de que não se aplica ao caso os princípios do
Direito do Consumidor, por não se tratar de relação de consumo. Alega-se que no assunto em discussão,
serviço público, aparece o Estado e o Contribuinte e não o Empresário e o Consumidor.
Claro que uma outra corrente, até jurisprudencial, admite a aplicação do CDC, especialmente se
se tratar de serviços públicos permitidos ou concedidos à iniciativa privada.
Portanto, caso a caso se deverá averiguar a questão.
E a discussão sempre se estaca nas igualdades/diferenças da natureza desses dois elementos:
usuário e consumidor.
Mas vale convir que o relacionamento em muito se assemelha, pois em ambos os casos existem
aquele que paga, e aquele que fornece ou presta o serviço.
Aliás, o Código de Defesa do Consumidor (CDC), editado pela Lei n 8.078/90, equiparou o
prestador de serviços públicos a fornecedor e o serviço a produto, mas continua a controvérsia.
Porém, o que mais afronta a cidadania, é a diferença com que é tratado o Contribuinte, em
comparação com o Consumidor. Enquanto este negocia valores, escolhe qualidades e é recebido com
cortesia e empenho, aquele é submetido ao descaso, à arrogância, à imposição, sem poder esboçar reação,
já que não possui o poder de escolher o órgão que melhor lhe atenda, mas fica sujeito às determinações do
Estado.
Ou seja: no relacionamento entre Estado e Contribuinte, inexiste a figura da concorrência,o que
resulta em liberdade plena de atos, por parte deste.
 3. FUNDAMENTOS, PRINCÍPIOS E ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3.1 FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública é a materialização dos atos do Estado, atuando na promoção do bem
comum e na manutenção da ordem social, utilizando-se da estrutura daquele, para a realização de serviços de
interesse público.
Sua existência está fundamentada na existência do próprio Estado, e sua atuação se vê subordinada
à lei do Estado e aos princípios que lhe são aplicáveis.
Com isso, pode-se constatar que o fundamento da Administração Pública oriunda do surgimento e
organização estatal, sendo regulada pelos instrumentos do direito público e, em situações excepcionais, do
direito privado.

3.2 PRINCÍPIOS APLICÁVEIS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS (ART.37)

I- Legalidade
No Brasil, "[...] ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei", dispõe o inciso II, do art. 5º, da Constituição Federal Brasileira de 1988. Isto vale para todo cidadão
brasileiro!
No entanto, tratando-se da Administração Pública, a regra é ainda mais rigorosa. O administrador
público deverá estar sempre submisso à lei.
A ex-primeira ministra da Inglaterra Margaret Tatcher de 1979 a 1990, denominada de “Dama de
Ferro”, afirmava: “A Autoridade está abaixo da lei e a lei está abaixo deDeus”.
Assim, nos ensinamentos de Di Pietro, “[...] a administração pública não pode por simples ato
administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor obrigações aos
administrados; para tanto ela depende da lei”.
Nesta vertente, Hely Lopes Meirelles (2006), menciona:
Na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o
particular significa „pode fazer assim‟, para o administrador público significa
deve fazer assim.
 II - Impessoalidade
O administrador não poderá satisfazer interesse privado, de um ou de outro, mas visar sempre
o bem comum; a coletividade; o interesse público.
É o clássico princípio da finalidade.
O fim legal é aquele que a lei estabelece, tendo sempre um objetivo, que é o interesse público.
Esse princípio também deverá ser entendido para se excluir a promoção pessoal de autoridades
ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas, conforme dispõe o artigo 37, § 1º da
Constituição da República Federativa do Brasil (1988):
A publicação dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverão ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela
não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizam promoção
pessoal de autoridades ou servidores públicos.

Qualquer ato administrativo que não atender ao interesse público estará sujeito, à anulação por
desvio de finalidade. Observe que o desvio de finalidade por parte dos agentes públicos constitui modalidade
de abuso de poder.
É em decorrência deste princípio que temos o concurso e a licitação.
É um princípio ligado ao da isonomia (igualdade de direitos para todos).

III - Moralidade
É atuar com ética, com honestidade, com integridade de caráter e boa conduta.
O ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da
própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, como já diziam os romanos: non omne quod licet
honestum est (DI PIETRO, 2001).

IV - Publicidade
É a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Um ato,
mesmo regular, precisa da publicação para produzir efeitos no mundo jurídico.
É um princípio que visa não somente a divulgação oficial dos seus atos, mas, também, propicia o
conhecimento da conduta interna de seus agentes. Além de dar efeito aos atos administrativos, assegura
efeitos externos, pois leva ao conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral,
através de meios constitucionais, como ação popular, mandado de segurança, direitodepetição, habeasdata.
 V - Eficiência
Surgiu na Constituição Federal Brasileira (1988) pela Emenda de 19 de junho de 1998, e foi
inserida no art. 5º do texto legal.
Por esse princípio, a Administração Pública deverá investir na qualidade dos serviços públicos,
escolhendo bem e capacitando seus servidores, para exigir deles a realização com competência de suas
atribuições, para melhor aplicação do dinheiro público e melhores atendimentos à população
(contribuintes).

3.3 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Reforma Administrativa de 1967 em seu artigo 6º do Decreto-Lei 200/67 estabelece os princípios
fundamentais de planejamento, coordenação, delegação de competência, controle, descentralização da
Administração Federal.

Planejamento
A Administração Pública deve realizar o planejamento, e indicar diretrizes e metas que deverão
orientar a ação governamental.
Para os demais entes da Federação (Estados, Distrito Federal e Municípios), mesmo não se
submetendo a esse Decreto-Lei, deverá se submeter às normas gerais de Planejamento, que são a Lei
Orçamentária Anual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, e o Plano Plurianual de Investimento.
O Planejamento básico da Administração está previsto na Constituição Federal (1988) em seus
artigos 165 a 169, na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), e na Lei nº 4.320/64 (Lei
da Contabilidade Pública).

Coordenação
O princípio da coordenação visa entrosar as atividades da Administração Pública. O objetivo é
harmonizar todas as atividades da Administração Pública, submetendo-as ao que foi planejado.
De aplicação permanente, a coordenação impõe-se a todos os níveis da Administração Pública,
por meio das chefias individuais, de reuniões de que participem as chefias subor- dinadas e de comissões de
coordenação em cada nível administrativo.
 Delegação de Competência
Nesse princípio, as autoridades da Administração Pública transferem atribuições decisórias a seus
subordinados.

Controle
O controle das atividades administrativas da Administração Pública é um dos meios pelos quais
se exercita o poder hierárquico.
Desta forma, temos um órgão superior controlando um órgão inferior.

Descentralização
No sentido jurídico-administrativo, descentralizar significa repassar para a outrem poderes da
Administração.
É a existência de uma pessoa distinta do Estado, a qual, investida nos necessários poderes de
administração, exercita atividade pública ou de utilidade pública.
O ente ou entidade descentralizada age por outorga ou por delegação. Exemplos: convênios,
concessões, permissões e autorizações.

3.3.1 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado
Na visão de Marçal Justen Filho (2005): “[...] a supremacia do interesse público significa sua
superioridade sobre os demais interesses existentes na sociedade. Os interesses privados não podem
prevalecer sobre o interesse público”.
Assim, quando a Administração desapropria um bem, está agindo em defesa do interesse
público, mesmo que para isso esteja ignorando o interesse privado.
Dessa forma, quando alguém é impedido em uma porta giratória de banco, por exemplo,os seus
direitos individuais (ir e vir, privacidade) são menores que o direito de segurança pública, que abrangerá a
muitos.

Princípio da Razoabilidade (Parâmetro de Equilíbrio; Racionalismo).

O administrador deverá pesar suas ações e decisões, para não agir com excessos e cometer
injustiças ou prejuízos desnecessários.
 Princípio da Proporcionalidad

O administrador deverá medir sempre a proporção entre seus atos, e respectivas razões e
consequências. O uso da força pelo Estado é denominado de COERÇÃO.
Não confundir com COAÇÃO, que é o constrangimento físico ou moral para alguém praticar
algum ato.
No entanto, a COERÇÃO deverá ser proporcional a cada caso.
A desproporção nos atos do administrador poderá gerar, entre outras irregularidades, a do abuso
de poder.

Princípio da Motivação
É o dever que a Administração tem de justificar seus atos.
O administrador só poderá acionar a máquina pública, desde que exista motivo legal para tanto.

Princípio do Devido Processo Legal e a Ampla Defesa

A atual Constituição Federal promulgada em 05/10/1988 consagrou no art. 5º, inciso LIV, da CF:
“[...] ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo
legal”.

Por sua vez, preconiza o art. 5º, inciso LV, da CF/98:

“[...] aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos
a ela inerentes”.

Princípio do Controle Judicial dos Atos Administrativos

Considerando que os atos do administrador poderão ter, eventualmente, algum defeito ou
ilegalidade, o Poder Judiciário poderá anular atos administrativos.
No entanto, a própria administração poderá REVOGAR ou ANULAR um ato administrativo, se
detectar que ele é contrário ao interesse público, ou à conveniência administrativa. No caso de revogação
ou anulação, poderá ser declarado o efeito do ato:
 Ex nunc (o efeito não retroage, e mantém o direito até ali (presentedata).
 Ex tunc (retroage, e anula os direitos dali).
 Princípio da Responsabilidade do Estado por Atos Administrativos
A Constituição Federal (1988) estabelece no art. 37, parágrafo sexto, prescrevendo que:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem danos a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Assim, caso alguém se sinta prejudicado por ato de algum agente do Estado, poderá optar em
acionar apenas este, já que o agente estava aos seus serviços. Exemplo: Uma ambulância da prefeitura bate
em seu veículo; se a culpa não foi sua, você poderá buscar (administrativa ou judicialmente) o ressarcimento
do dano diretamente contra o respectivo Município (Poder Executivo).
É claro que essa é uma opção do prejudicado, já que ele poderá escolher apenas um, ou mesmo,
os dois (agente e município, ou um ou outro).Em caso de se provar que o agente agiu com culpa e o Estado
(Município) foi responsabilizado, este poderá (deverá) exigir o ressarcimento daquele.

Presunção de Legitimidade
Os atos da Administração Pública presumem-se legítimos até que se prove o contrário.

Especialidade
Está associado à descentralização administrativa e à criação de entidades da administração
indireta: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas.

Tutela
É o controle feito pela Administração Pública Direta sobre as entidades da Administração Pública
Indireta.

Autotutela
É o poder da Administração Pública de revogar ou anular seus próprios atos.

Continuação do Serviço Público

O serviço público é essencial para a sociedade e não poderá parar.
Princípio cuja previsão poderá ser encontrada nas Leis Federais nº 8.987/95 (das concessões) e
nº 8.078/90 (CDC), por analogia, bem como pela consagração doutrinária e jurisprudencial.
 As interrupções, suspensões, ou prestação de forma reduzida, têm sido condenadas pelos mais
ilustres doutrinadores de nossa pátria.
Serviços Públicos oferecidos de maneira alternada, retardada ou falha é, segundo o mestre HelyLopes
Meirelles (2005, p.323) afronta do Estado ao direito do usuário, eis que este, por arcar com o ônus desses
serviços, merece ser tratado com apreço econsideração.

3.4 A ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA

Competência dos entes federativos
Conforme previsão do art. 1º da CF/88, a República Federativa do Brasil é formada pela UNIÃO
dos Estados, Municípios e Distrito Federal. E, para explicar a divisão administrativa do país, o art. 18 da
Constituição Federal define que: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição”.
Portanto, os entes federados possuem autonomia para atuar. Mas esta, é apenas no campo
político-administrativo.
É que a mesma Constituição (a de 1988 e em vigor), separa as competências exclusivas ou
concorrentes de cada um dos entes, outorgando-lhes iniciativas próprias ou que podem ser tomadas por
mais de um.
Em capítulos específicos, ou em dispositivos avulsos, no Carta Maior fixou o que o ente federado
pode e o que não pode, pra evitar obviamente os conflitos no campo da feitura e validade das leis.
O art. 21, por exemplo, prevê a competência da União.
Já o §1º do art. 25 informa que:
“São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por
esta Constituição.”

Enquanto que o art. 30 aponta quais as competências dos Municípios, destacando que eles
poderão “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber” (inciso II).
Vale convir que em outros dispositivos avulsos da Constituição Federal, pode-se identificar
competências que sejam exclusivas de apenas um dos entes, de forma direta ou por interpretações
jurisprudenciais.
 Ressalte-se porém, que a Constituição Federal alertou a todos os entes, do que lhes é proibido:

“Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o
funcionamento ou manter relações de dependência ou aliança com eles ou seus
representantes, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público;
II - recusar fé aos documentos públicos;
III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.”
Estas, são as chamadas cláusulas pétreas.

Administração direta e indireta

Embora ocorra uma identificação maior do Poder Executivo como Administração Pública, o certo
é que os três poderes podem realizá-la.
Segundo o renomado doutrinador Hely Lopes Meirelles (2005): “Administração Pública é todo o
aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades
coletivas.”
Para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (2009, p.36) assevera: “Administrar é gerir os serviços
públicos; significa não só prestar serviço e executá-lo, como também, dirigir, governar, exercer a vontade
com o objetivo de obter um resultado útil”.
Assim, todas as vezes que os outros poderes distintos do Executivo estão atuando na prestação
de serviços públicos, serão caracterizados como Administração Pública.
O doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello (2008, p.36), por sua vez, explica que a função
administrativa pode ser exercida “[...] normalmente pelo Poder Executivo e seus sujeitos auxiliares e,
atipicamente, por órgãos de outros Poderes”.
E na sua atuação (tipicamente no Poder Executivo), a Administração Pública poderá utilizar a
administração direta (Executivo e seus órgãos), mas poderá possuir entidades de administração indireta,
para descentralização das competências (autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou de economia
mista, agências reguladoras e agências executivas).
Diferenciando que a Administração Pública Direta é caracterizada por ser um conjunto de órgãos,
com capacidade administrativa, política e financeira, mas desprovidos de personalidade jurídica.
Enquanto que a Administração Indireta, sob o controle e mantença do setor público, visando
realizar serviços de interesse público, nasce com o surgimento de uma pessoa jurídica específica. Será de
direito público ou privado, de acordo com sua criação e finalidade.
 Toda forma, tanto a criação de órgão para a Administração Pública Direta quanto a
pessoajurídica com natureza de Administração Indireta, estão constitucionalmente submetidas à autorização do
Poder Legislativo. A iniciativa é do Poder Público respectivo (Executivo, Legislativo e Judiciário), mas a validade
na criação só acontecerá se for por Lei.

Estrutura funcional
Como dito antes, a Administração Pública Direta possui em sua estrutura organizacional, os órgãos
responsáveis pela sua atuação.
Tais órgãos, instituídos com nomenclaturas diversas mas seguindo a técnica recomendada, realizam
tanto atividades-meio quanto as atividades-fins daquele ente, em conformidade com as demandasde cada época.
São os Ministérios, Secretarias, Departamentos, Coordenações, Gerencias, Diretorias, Divisões, Serviços, Setores,
etc.
Os próprios órgãos também poderão ser definidos como de meios, quando oferecem condições à
Administração Pública para ela agir em operações, planejamento, instrumentalização e definição das ações a
serem realizadas.
Ou como órgão de fins, se atuar na realização das ações.
Para realizar suas ações, a Administração Pública utiliza trabalhadores denominados Servidores
(efetivos, comissionados e temporários), ou terceiros, investidos em funções de agentes públicos designados
(como os Conselheiros) ou contratados (como motistas, vigilantes, zeladores, etc.).
Utilizando também, a estrura dos bens públicos e suas rendas. Destas, as rendas, trataremos mais
adiante.
Concernentemente aos bens, conceituando-se-lhes de forma simples e inteligível, pode-se afirmar
que são eles que servem de instrumento para a concecussão do fim buscado: interesse público.
Tais bens são materiais ou imateriais, utilizados na promoção das atividades, como por exemplo, o
veículo automóvel que serve como ambulância, ou o edifício onde se localiza o posto de saúde.
Na primeira divisão, eles são os bens públicos móveis e os imóveis.
Os bens públicos móveis são em grande número de itens, tipos e formas. Vão desde a caneta até o
avião. Enquanto que os bens públicos imóveis, estão assim divididos:
 DE USO ESPECIAL: um dos próprios da Administração, como uma escola
 DE USO COMUM DO POVO: tais como estradas municipais, ruas, parques
 DOMINIAIS: propriedade pública sem uso, sem destinação, disponível
UNIDADE 2
 1. ESTRUTURA DO SISTEMA POLÍTICOBRASILEIRO

1.1 DIREITOS POLÍTICOS

Obviamente que a história dos direitos políticos no mundo possui uma gama de alterações,
com variados tipos, formas e sistemas, numa crescente evolução de tempos em tempos.
Aqui no Brasil, pode-se afirmar que o formato atual foi alcançado com sangue, suor e lágrimas
(parafraseando Winston Churchil).
O que se tem no momento, é fundamentado no estado democrático de direito previsto no art.
1º da Constituição Federal vigente, visando à manutenção da soberania popular.
Vejamos o texto fundamental, constante dos arts. 14, 15 e 16 da Constituição Federal de 1988:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto
direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
§ 1º - O alistamento eleitoral e o voto são:
I - obrigatórios para os maiores de dezoito anos;

II II - facultativos para:

a) os analfabetos;

b) os maiores de setenta anos;

c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos.

§ 2º - Não podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o

período do serviço militar obrigatório, os conscritos.
§ 3º - São condições de elegibilidade, na forma da lei:
I - a nacionalidade brasileira;
III - o pleno exercício dos direitos políticos;

III - o alistamento eleitoral;

IV - o domicílio eleitoral na circunscrição;
V - a filiação partidária;
VI - a idade mínima de:
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e

Senador;
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito

Federal;
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital,

Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;

d) dezoito anos para Vereador.

§ 4º - São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos.

§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito
Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos
mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.
§ 6º - Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os
Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar
aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.
§ 7º - São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os
parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do
Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito
Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses
anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à
reeleição.
§ 8º - O militar alistável é elegível, atendidas as seguintes condições:
I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade;
II - se contar mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade
superior e, se eleito, passará automaticamente, no ato da diplomação, para a
inatividade.
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos
de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade
para exercício de mandato considerado vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder
econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na
administração direta ou indireta.
§ 10 - O mandato eletivo poderá ser impugnado ante a Justiça Eleitoral no
prazo de quinze dias contados da diplomação, instruída a ação com provas de
abuso do poder econômico, corrupção ou fraude.
§ 11 - A ação de impugnação de mandato tramitará em segredo de justiça,
respondendo o autor, na forma da lei, se temerária ou de manifesta má-fé. Art.
 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se
dará nos casos de:
I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado; II -
incapacidade civil absoluta;
III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus

efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos

termos do art. 5º, VIII;

V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.

Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua
publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua
vigência.

E deste capítulo sobre os direitos políticos na CF, podemos extrair as seguintes conclusões:

INSTRUMENTOS POLÍTICOS
1º VOTO:
- Direito (o povo escolhe sem intermediário...).
- Secreto (é sigiloso, ninguém sabe em quem).
- Universal (para ricos, pobres, mulheres...)
- Periódico (de tempo em tempo...vitalício não).
Obs: Cláusula pétrea – Art. 60, §4º, II, da CF (não pode ser retirado da Constituição Federal):

2º PLEBISCITO:
- Iniciativa do Congresso Nacional.
- Forma e Sistema de Governo.
- Pergunta para o povo e, se houver concordância, faz a LEI.

3º REFERENDO:
- Iniciativa do Congresso Nacional.
- Exemplo: Desarmamento.
- Faz a lei, depois pergunta para o povo se concorda com sua aplicação.
 4º INICIATIVA POPULAR:
- O povo poderá propor a criação de leis.
Previsto no art. 14 da Constituição Federal (inciso III), a Iniciativa Popular é estendida aos
Municípios, pelo inciso XIII, do art. 29:

"[...] iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município,

da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por
cento do eleitorado"

No entanto, atualmente tem se discutido a possibilidade da Iniciativa Popular em Projetos de

Emendas à Lei Orgânica Municipal. A matéria é desafiadora e suscitacontrovérsias.
Dependerá de análise da LOM, se existe previsão definida, sobre a lista de matérias de
iniciativa exclusiva e indelegável do Poder Legislativo local.
Contudo, a doutrina e a jurisprudência são conflitantes nos seguintes pontos:
• Se aplicado o princípio da simetria, não poderá haver iniciativa popular em projeto de
emenda à lei orgânica, pois na esfera federal isso não é permitido. Aliás, nem a Carta Magna previu
participação popular em projetos de Emenda à Lei Orgânica Municipal, mas limitou-a aos projetos de lei.
Vejamos o inciso XIII, do art. 29:
"[...] iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município,
da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por
cento do eleitorado"
• Se a iniciativa popular pode apresentar projeto com matéria de iniciativa reservada.

Quem pode ser votado? (Condições de Elegibilidade: art. 14, §3º)

• A nacionalidade brasileira (cargos que possam assumir a presidência da República);
• O pleno exercício dos direitos políticos;
• O alistamento eleitoral;
• Odomicílio eleitoral na circunscrição;
• A filiação partidária;
• A idade mínima de:
– Trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador;
– Trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal;
 – Vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-
Prefeito e juiz de paz;
– Dezoito anos para Vereador.

Quem não pode ser votado? (Inelegibilidade)

Conforme preconiza o art. 14...
[...]
§ 4º - São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos.
[...]
§ 6º - Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os
Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar
aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.
§ 7º - São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os
parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do
Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito
Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses
anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à
reeleição.
§ 8º - O militar alistável é elegível, atendidas as seguintes condições:
I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade;
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos
de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade
para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder
econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na
administração direta ou indireta.

Ressaltando que a Lei Complementar 64/90 (Lei das Inelegibilidades) atendeu essa
determinação constitucional, fixando outros casos que levam à inelegibilidade, que é a condição impeditiva
de ser votado.
 Direito à Reeleição
Conforme dispõe o art. 14...
[...]
§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito
Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos
mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.

1.2 PARTIDOS POLÍTICOS

Conceito de Partido Político
A expressão se refere à: “Um partido político é um grupo organizado formal e legalmente
constituído, com base em formas voluntárias de participação, em uma associação orientada para
influenciar ou ocupar o poder político em um país determinado [grifos nossos]” (VIANA,2003).
Ainda inexistem partidos políticos organizados a nível mundial.

Origem
Na Grécia e Roma antigas, dava-se o nome de partido a um grupo de seguidores de uma ideia,
doutrina ou pessoa. Mas foi só na Inglaterra, no século XVIII, que se criaram pela primeira vez, instituições
de direito privado, com o objetivo de congregar partidários de uma ideia política: o partido Whig e o
partido Tory.
De fato, a ideia de organizar e dividir os políticos em partidos se alastrou muito, no mundo
todo, a partir da segunda metade do século XVIII, e, sobretudo, depois da revolução francesa e da
independência dos Estados Unidos.
Até porque, a partir daí, a própria percepção da natureza da comunidade política se transforma
dramaticamente.

Partidos Políticos no Brasil

Oficialmente, os partidos políticos já existem no Brasil há mais de cento e sessenta anos. Nesse
tempo, surgiram mais de duzentos.
Porém, muitos deles não durarammuito...
 No Brasil, não existem partidos centenários, como é comum, por exemplo, nos Estados Unidos,
onde os democratas (desde 1790) e os republicanos (desde 1837) alternam-se no poder.
Motivo: inconstância da vida política brasileira (mudança de regimes-revoluções, dentre
outros).
Mudanças bruscas
- Implantação da República, em 1889, que sepultou os partidos monarquistas;
- Revolução de 1930, que desativou os partidos republicanos“carcomidos”;
- Estado Novo (1937-1945) o qual vedou a existência de partidos;
- Regime Militar de 1964 que confinou os partidos num quadro deferro.

Partidos no império
O historiador José Murilo de Carvalho foi enfático em dizer que “até 1837 não se podia falar em
partidos políticos no Brasil”.
O primeiro programa partidário foi redigido em 1864 (pelo Partido Progressista).

Partidos na República Velha

Assinado por Quintino Bocaiúva, do Manifesto Republicano em Itú, São Paulo, em 03 de
dezembro de 1870, surgiu o PRP (Partido Republicano Paulista).
Após a Proclamação da República, em 15 de novembro de 1889, surgiram partidos regionais
(Partido Republicano Paulista, Partido Republicano Mineiro, e assim por diante) e federais (os Partidos
Republicanos Federais/ Liberais e Conservadores).
Com a ascensão do coronelismo e suas práticas, as eleições passaram a refletir o poder do
caciquismo, sendo que a maioria delas resultava de manipulações ou de arranjos pré- vios feitos entre os
chefes políticos de cada estado.
Como eram os funcionários do governo que controlavam os procedimentos eleitorais e faziam
à contagem dos votos, em cada estado brasileiro uma máquina político-eleitoral - composta pelo coronel,
pelo cabo-eleitoral e pelo curral eleitoral - foi montada com a função básica de garantir resultados
satisfatórios ao grupo governante. Esta prática feria o principio básico do sistema republicano que se
assenta no princípio da rotatividade dos cargos e das funções, visto que as oposições estavam impedidas,
pelo processo eleitoral legal, de substituírem o grupo dominante.
 Daí explodir a violência política (caso do Movimento Tenentista, de 1922-1927, da Revolução de
1923 no Rio Grande do Sul, ou o da Revolta da Princesa na Paraíba, em 1928).

Partidos ideológicos
Depois da Primeira Guerra Mundial, ficou a influencia do comunismo (sociedade igualitária, sem
divisão de classes, propriedades e produção são comuns a todos) e o fascismo (comando por grupos
autoritários).
Em 1922, foi fundado o Partido Comunista Brasileiro (PCB), liderado por Luís Carlos Prestes. Dez
anos depois, em 1932, foi à vez da fundação da Ação Integralista Brasileira (AIB), inspirada no Movimento
Fascista italiano e no Movimento da Falange espanhola, comandada pelo chefe Plínio Salgado.
Ambos os partidos, em momentos diferentes, tentaram depor o regime de Getúlio Vargas por
meio de um golpe. O PCB foi o principal articulador da frente denominada ANL (Aliança Nacional
Libertadora).
A ANL foi responsável pela fracassada Intentona Comunista, de 27 de novembro de 1935. A ABI
assaltou o Palácio da Guanabara, em 12 de maio de 1938, para derrubar o governo do Estado Novo que os
excluíra do poder. Colocados na ilegalidade pelo decreto de 02 de dezembro de 1937, somente retornaram
à vida política ao final da Segunda Guerra Mundial. O PCB ainda teve uma pálida atuação no Governo
Goulart (1961-64), e os ex-integralistas, acobertados pela sigla do PRP (Partido da Representação Popular),
fizeram sua última aparição na ditadura do Presidente Médici (1969-1973).

Os partidos da república redemocratizada (1945- 1965)

Totalmente proibidos durante o Estado Novo (1937-1945), os partidos políticos somente foram
novamente legalizados em 1945. É certo dizer que a vida política brasileira entre 1945 e 1964, foi
polarizada entre os partidos getulistas (PSD e PTB) e o principal partido antigetulista (a UDN).
Por conseguinte, mesmo depois da morte de Vargas, em 24 de agosto de 1954, a sua
personalidade continuou pairando sobre a sociedade brasileira por mais dez anos.
PSD (Partido Social-Democrático), formado por lideranças rurais e por altos funcionários
estatais.
PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), lideranças sindicais e os operários fabris em geral. UDN
(União Democrática Nacional), burguesia e a classe média urbana, favorável ao capital estrangeiro e à
iniciativa privada.
 Coube à UDN o papel de ser a principal promotora das impugnações das vitórias eleitorais da
coligação PSD-PTB (1950, 1955), bem como a maior instigadora das tentativas de golpes militares que se
sucederam até a vitória em 1964.

O bipartidarismo no regime militar

Destruído o sistema partidário democrático existente desde 1945, o regime militar, a partir de
1965, com o Ato I-2, somente permitiram a existência de duas associações políticas nacionais, nenhuma
delas podendo usar a palavra “partido”.
ARENA (Aliança Renovadora Nacional), base de sustentação civil do regime militar, formada
majoritariamente pela UDN e egressos do PSD, e o MDB (Movimento Democrático Brasileiro), com a
função de fazer uma oposição bem-comportada que fosse tolerável ao regime.
Da mesma forma, que na República Velha recorria-se à Comissão de Verificação dos Poderes do
Congresso para afastar opositores inconvenientes, o regime militar adotou o sistema de cassações de
mandatos para livrar-se dos seus adversários (foram 4.682 os que perderam seus direitos políticos).

O Multipartidarismo da Nova República

Em 1974, a oposição teve relevante vitória eleitoral, e começou a forçar a política da “abertura
lenta e gradual”. Em 1984, aconteceu a Campanha das Diretas-Já. Toda a oposição se uniu.
No lugar da extinta ARENA surgiram o PFL (Partido da Frente Liberal) e PPB (Partido Popular
Brasileiro). Do MDB emergiram o PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro) o PSDB (Partido
Social-Democrático Brasileiro), o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), o PDT (Partido Democrático
Trabalhista), e o PT (Partido dos Trabalhadores).
Outros partidos foram criados (multipartidarismo), existindo atualmente mais de 30 (trinta)
partidos ativos no país, segundo registros do TSE-Tribunal Superior Eleitoral.
Vide tabela de partidos registrados atualmente no Brasil:
https://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse
 Partidos Políticos: Representação e Governabilidade
Representação:
• Levar ao poder as vontades das classes representadas;
• Programas políticos;
• Ideias e ideais;
• Princípios.

Governabilidade:
• Estabilidade política;
• Bom governo das coisas;
• Desígnios de governo;
• Administração pública.
Muitos governantes abriram (e abrem) mão da representatividade, para manter a
governabilidade. Essa estratégia de sobrevivência adotada por muitos políticos de vulto, de evitar crises
políticas graves que pudessem enfraquecer de modo irreparável o poder das elites. Por isto, os partidos
políticos passaram a ter pouca confiança por parte da população brasileira em geral. Daí, haver uma
preferência dos eleitores por indivíduos, por homens confiáveis, por “salvadores”, mas não por programas
partidários ou ideológicos.

Regras partidárias
A Constituição Federal de 1988 rege sobre os partidos, anunciando a liberdade de criação e
funcionamento, porém, impondo regras e critérios em consonância com a legislação pátria,
para que eles existam dentro de parâmetros que não firam demais direitos eliberdades:
“Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos,
resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo,
os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes
preceitos:
I - caráter nacional;
II - proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo
estrangeiros ou de subordinação a estes;
III - prestação de contas à Justiça Eleitoral;
IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
 § 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura
interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos
permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento e para
adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições
majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, sem
obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional,
estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de
disciplina e fidelidade partidária.
§ 2º Os partidos políticos, após adquirirem personalidade jurídica, na forma da
lei civil, registrarão seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.
§ 3º Somente terão direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao
rádio e à televisão, na forma da lei, os partidos políticos que
alternativamente:
I - obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% (três
por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das
unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos
válidos em cada uma delas; ou
II - tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais distribuídos em pelo
menos um terço das unidades da Federação.
§ 4º É vedada a utilização pelos partidos políticos de organização paramilitar.
§ 5º Ao eleito por partido que não preencher os requisitos previstos no § 3º
deste artigo é assegurado o mandato e facultada a filiação, sem perda do
mandato, a outro partido que os tenha atingido, não sendo essa filiação
considerada para fins de distribuição dos recursos do fundo partidário e de
acesso gratuito ao tempo de rádio e de televisão.”

E para as minúcias regulamentares, o Legislativo Federal aprovou a Lei nº 9.096 (Lei dos
Partidos Políticos), em 1995, definindo, entre outros, os seguintes rumos:
Art. 1º O partido político, pessoa jurídica de direito privado, destina-se a
assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema
representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição
Federal.
Parágrafo único. O partido político não se equipara às entidades para estatais.
(incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
[...]
Art. 3º É assegurada, ao partido político, autonomia para definir sua estrutura
interna, organização e funcionamento.
§ 1º. É assegurada aos candidatos, partidos políticos e coligações autonomia
para definir o cronograma das atividades eleitorais de campanha e executá-lo
em qualquer dia e horário, observados os limites estabelecidos em lei.
(Renumerado do parágrafo único pela Lei nº 13.831, de 2019)
§ 2º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir o prazo de
duração dos mandatos dos membros dos seus órgãos partidários permanentes
ou provisórios.
(Incluído pela Lei nº 13.831, de 2019)
§ 3º O prazo de vigência dos órgãos provisórios dos partidos políticos poderá
ser de até 8 (oito) anos.
(Incluído pela Lei nº 13.831, de 2019)
§ 4º Exaurido o prazo de vigência de um órgão partidário, ficam vedados a
extinção automática do órgão e o cancelamento de sua inscrição no Cadastro
Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ).
(Incluído pela Lei nº 13.831, de 2019)
Art. 4º Os filiados de um partido político têm iguais direitos e deveres.
[...]
Art. 7º O partido político, após adquirir personalidade jurídica na forma da lei
civil, registra seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral.
[...]
Art. 13º. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas
Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada
eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por
cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos
em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do
total de cada um deles. (Vide Adins nºs 1.351-3 e 1.354-8)
[...]
Art. 18º. Para concorrer a cargo eletivo, o eleitor deverá estar filiado ao
respectivo partido pelo menos um ano antes da data fixada para as eleições,
majoritárias ou proporcionais.
[...]
Art. 24º. Na Casa Legislativa, o integrante da bancada de partido deve
subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e
às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do
estatuto.
[...]
Art. 26º. Perde automaticamente a função ou cargo que exerça, na respectiva
Casa Legislativa, em virtude da proporção partidária, o parlamentar que deixar
o partido sob cuja legenda tenha sido eleito.
[...]
Art. 38º. O Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos
(Fundo Partidário) é constituído por:
I - multas e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código Eleitoral

e leis conexas;
II - recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter

permanente ou eventual;
III - doações de pessoa física ou jurídica, efetuadas por intermédio de depósitos

bancários diretamente na conta do Fundo Partidário;

IV - dotações orçamentárias da União em valor nunca inferior, cada ano, ao

número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da

proposta orçamentária, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em
valores de agosto de 1995.
[...]
Art. 41-A. Do total do Fundo Partidário:
I - 5% (cinco por cento) serão destacados para entrega, em partes iguais, a

todos os partidos que atendam aos requisitos constitucionais de acesso aos

recursos do Fundo Partidário; e (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)
II - 95% (noventa e cinco por cento) serão distribuídos aos partidos na

proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos
Deputados. (Incluído pela Lei nº 12.875, de 2013) (Vide ADI-5105)
Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, serão desconsideradas as
mudanças de filiação partidária em quaisquer hipóteses.
 2. ARRECADAÇÃO PÚBLICA

2.1 A ARRECADAÇÃO/RECEITA PÚBLICA

Por certo que o Estado depende de recursos financeiros, para o seu próprio funcionamento e para
a oferta de serviços públicos à população. Com isso, arrecada de diversas formas, nos termos da lei.
A principal fonte de arrecadação (receita) do setor público é o recebimento de obrigações
tributárias impostas à sociedade, cujas espécies e demais regras serão esclarecidas na sequência.
Todavia, arrecada recursos financeiros de outras fontes, além dos tributos.
No sentido técnico contábil, a arrecadação no setor público é denominada como receita. E no
sentido amplo, receita tem como sinônimos entrada ou ingresso.
Porém, no Manual de Procedimentos Aplicado à União, Estados, Distrito Federal e Municípios
(2005), elaborado e publicado pelos Ministérios da Fazenda, o conceito de receita pública é explicado
como sendo:
[...] todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo poder
público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura
das despesas públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário
constitui uma receita pública, pois tem como finalidade atender às
despesas públicas.

Por sua vez, a Lei 4.320/64, que regula a Contabilidade Pública, divide a receita em dois tipos
distintos:
Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas:
Receitas Correntes e Receitas de Capital.
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas - tributária, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas
classificáveis em Despesas Correntes.
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie,
de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito
público ou privado, destinado a atender despesas classificáveis em
Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
 Pode ser classificada também como receita orçamentária e extra orçamentária (cauções,
fianças, depósitos para garantia, consignações em folha de pagamento, retenções na fonte, salários não
reclamados, operações de crédito por antecipação de receita-ARO e outras operações assemelhadas).

Figura 1 - MUZY, Leonardo. Noções de orçamento público. Disponível em:< http://slideplayer.com.br/

slide/3198889/>. Acesso em: 17 nov.2017.

A realização da receita pública possui estágios: previsão, lançamento, arrecadação e

recolhimento.
E na contabilização da receita pública aplica-se a forma analítica e sintética.
 2.1 A ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA
Principal fonte de receita pública atualmente é a arrecadação tributária, que possui complexo
regramento legal e regulamentar.
Segundo preconiza Ricardo Alexandre (2009): “Tributo é a obrigação imposta às pessoas físicas
e pessoas jurídicas de recolher valores ao Estado, ou entidades equivalentes.”
Por sua vez, dispõe o Código Tributário Nacional – CTN (Lei 5.172/66): “Art. 3º - Tributo é toda
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua
sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Resumindo, uma das precípuas funções do Estado é a prestação de serviços públicos; tal
prestação exige recursos humanos e materiais; isso implica que o Estado precisa e deve conseguir dinheiro
para pagar por estes recursos.
Tributo é vulgarmente chamado por imposto, embora tecnicamente este seja mera espécie
dentre as modalidades de tributos. Ou seja, tributo é o gênero, enquanto que imposto é uma de suas
espécies.
Tributo é o nome que se dá para vários tipos de exigência estatal em dinheiro, desmembrando-
se em:
Imposto - são os tributos que compreendem a contribuição monetária, que os poderes
públicos exigem da sociedade para atendimento de serviços não específicos. É a modalidade de tributo
cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica,
relativamente ao contribuinte.
Taxas - é o tributo cobrado pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, tendo como fato gerador o exercício regular do
poder de polícia ou a utilização efetiva ou potencial de serviço público específico e divisível, prestado ao
contribuinte ou posto à sua disposição.
Contribuições - desmembradas em 2 tipos basicamente, podem ser cobradas em contrapartida
a um investimento do Estado e sentido diretamente pelo contribuinte (melhorias, iluminação) ou para uma
atuação genérica mas com destinação exclusiva para a área que ela se fundamentou (social, intervenção
no domínio econômico, interesse de categorias profissionais).
 Empréstimo Compulsório (só a União) - Sua criação, cobrança e arrecadação têm previsão
constitucional nos arts. 145 e 156, só pode ocorrer em situações excepcionais, e serve atender às despesas
extraordinárias decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua iminência.
E ainda é possível que o Estado (União Estados Membros, Distrito Federal e Municípios) possa
arrecadar recursos não tributários, como heranças, alienações, aluguéis, indenizações, dentre outros.
Aliás, estão excluídas do conceito de tributo todas as obrigações que resultem de aplicação de
pena ou sanção (multa de trânsito, por exemplo).
Desta forma, os tributos sempre são obrigações que resultam de um fato regular ocorrido (fato
gerador).
O sujeito ativo do direito tributário é o Estado, por meio de seus entes (União, Estados,
Municípios e DF), e o sujeito passivo é toda pessoa física ou jurídica que tenha obrigação de pagar tributos
(Contribuinte).
Por certo que enquanto área estatal e ramo do direito, as regras tributárias são fundamentadas
em princípios insculpidos pela Constituição Federal.

2.2.1 PRINCÍPIOS DA ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA

Os Princípios são os vetores das normas, desmembrando-se em:
Princípio da legalidade: art. 5º, II e art. 150, I, da CF - ninguém será obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei.
Princípio da Anterioridade: art. 150, III, b, da CF - a lei que cria ou aumenta tributo, ao entrar
em vigor, fica com sua eficácia suspensa até o início do próximo exercício financeiro,
quando incidirá e produzirá todos os seus efeitos no mundo jurídico (não adia a cobrança e sim
suspende a eficácia, não há incidência).
Princípio da Segurança Jurídica (ou irretroatividade): art. 150, III, a, da CF - só produzem
efeitos para o futuro, salvo se para beneficiar o contribuinte.
Princípio da Isonomia: art. 150, II, da CF - tratamento igual a contribuintes que se encontrem
em situação equivalente.
Princípio da Capacidade Contributiva: art. 145, § 1º, da CF - tratar os desiguais de modo
desigual, exigindo o tributo de acordo com as possibilidades de cada um.
Princípio da Vedação de Efeitos Confiscatórios: art. 150, IV, da CF - o tributo deve ser razoável,
não podendo ser tão oneroso que chegue a representar um verdadeiro confisco.
 Princípio da Imunidade Recíproca das Esferas Públicas: art. 150 VI, a, da CF - União, Estados,
Distrito Federal e Municípios não podem instituir impostos sobre o patrimônio, renda ou serviço, uns dos
outros.
Princípio da Imunidade de Tráfego: art. 150, V, da CF e art. 9º, III, do CTN - proibição de limitar
o tráfego interestadual ou intermunicipal de pessoas ou bens (com exceção do pedágio de via conservada
pelo poder público).
Princípio da Uniformidade Nacional: art. 151, I, da CF - o tributo da União deve ser igual em
todo território nacional, sem distinção entre os Entesfederativos.
Princípio da Vedação de Distinção em razão de procedência ou destino: art. 152, da CF -
Estados, DF e Município estão proibidos de estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de
qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.
Princípio da Não-cumulatividade: princípio aplicável no IPI e ICMS, para compensação em
operações atuais com anteriores.
Princípio da Tipicidade: o tributo só incide no caso de fato ou situação típica que esteja
descrita em lei.
No sistema de arrecadação tributária formalizada na Constituição Federal do Brasil, existe o
que se chama de repartição das receitas tributárias, pela qual os entes federativos (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios) entrelaçam legitimidades e competências para a
instituição, fiscalização e arrecadação dos tributos.
Entretanto, para tornar mais prática à arrecadação, bem como, para propiciar a distribuição
proporcional dos recursos arrecadados entre os entes, a Carta Maior brasileira fixou formas e regras para
a repartição do resultado.
Utilizando-se o exemplo do Imposto de Renda, apesar dele ser um tributo arrecadado pela
União Federal, o montante é distribuído com os Estados, Municípios e Distrito Federal, pois é no território
de cada um deles que o contribuinte gerou a renda, e será em cada um deles que o cidadão exigirá
serviços públicos.
Ficando com uma cota obviamente, para a União, para a manutenção e sustentáculo de suas
obrigações nacionais.
O crédito tributário, oriundo de obrigações lançadas pelo Estado e não adimplidas pelo
contribuinte, deve ser inscrito em dívida ativa fiscal, após terem se esgotado todos os prazos fixados para o
seu pagamento pela lei ou por decisão final prolatada em processo regular.
 A certidão de inscrição da dívida ativa fiscal é considerada como título de crédito, dando ao
ente respectivo o direito de cobrar judicialmente o montante, pela ação denominada execução fiscal.

Figura 2 - GARCIA, Rosangela. .O que é crédito tributário? Disponível em:

< http://pt.slideshare.net/RosangelaGarcia/suspenso-da-exigibilidade-do-crdito-tributrio-ibet>.Acesso em: 17 nov.2016.
 3 PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO - PPA – LDO - LOA

3.1 NOÇÕES DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO

Planejar as finanças é um princípio aplicável tanto à iniciativa privada quanto ao setor público.
Na verdade, a partir das finanças pessoais, é aconselhável que se planeje, sob pena de acontecer
descontrole e descompasso entre os recebimentos e gastos.
Na Gestão Pública, tem ainda a questão da efetividade e resolutividade, pois mesmo que o
administrador público atue com probidade e eficiência nas realizações, tais realizações precisam alcançar o
interesse público.
É a população quem sustenta o governo e suas ações, por meio dos tributos e outras formas de
arrecadação pública, para receberem o bem estar social.

Ou seja:
Além de gastar bem, o setor público deve observar se aquele gasto é o mais adequado dentre
todos os imaginados, para o fim específico. E analisar, também, se aquele fim específico é relevante e
prioritário.
Pensando assim, o legislador foi evoluindo nas regras obrigatórias aos gestores públicos, para
exigir-lhes o planejamento das receitas e despesas, vinculadas a um orçamento prévio. Por isto, como dito
anteriormente, a Administração Pública está vinculada ao “Princípio do Planejamento”. E esse
planejamento deverá ser prévio, de um ano para o outro. De cada gasto, centavo por centavo.
E para planejar os gastos, por óbvio que deverá iniciar com o planejamento das entradas
financeiras (arrecadação-receita), mensurando como e quanto irá arrecadar no exercício seguinte.
Com isso, a espinha dorsal do orçamento público, ou seja, a sustentação principal do
planejamento orçamentário é formada pelo binômio, denominado receita-despesa.
Atualmente no Brasil, os 4 (quatro) entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios) estão submetidos orçamentariamente ao trio de leis específicas, que vinculam de onde virão e
para onde vão as entradas financeiras, e a aplicação dos recursos financeiros públicos.
E seguindo as regras contábeis, cada ente da federação elabora um desmembramento no
orçamento próprio, para a manutenção dos 03 (três) poderes naquela esfera: Executivo, Legislativo e
Judiciário.
Definindo igualmente, o volume da arrecadação e dos gastos, tanto na forma geral quanto na
forma específica (individual) a cada tipo.
 São eles:
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual
(LOA). Cada uma delas possui forma própria, mas todos estão entrelaçados, de maneira a completar-se.
O PPA é o planejamento de 04 (quatro) anos; a LDO e a LOA apontam os rumos sempre para o
próximo exercício (por ano).
A fundamentação jurídica (base legal) para a legislação orçamentária está na Lei 4.320/64 (arts.
2º a 8º e 22 a 33), na Constituição Federal de 1988 (art. 57 e do 165 a 169), na LRF - Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000, art. 4º e 48), no Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257/2001, art. 44),
na NBCT 16 - Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, e na Legislação de cada ente
federativo.

PPA – Plano Plurianual

O próprio nome já indica que se trata de um plano que atravessa o período de um ano:
plurianual. É o chamado planejamento em médio prazo. É a primeira das leis orçamentárias, aprovada no
primeiro ano do mandato do Executivo, para viger a partir do segundo ano, por um período de 04 (quatro)
anos.
Ou seja:
No início do mandato (no 1º exercício), o gestor eleito para a chefia do Poder Executivo
(prefeito, nos municípios) está obrigado a cumprir o PPA aprovado no mandato an- terior. A partir do
segundo ano do mandato, o ente passa a cumprir o PPA renovado, até finalizar seu mandato. Mas o
próximo gestor dará continuidade naquele mesmo PPA por mais um ano..., e assim sucessivamente.

As duas principais razões são:

a) Planejar por um período maior que um ano, para melhor viabilizar asrealizações.
b) Evitar que no início de outro mandato, sejam interrompidos projetos e obras planejadas
pelo antecessor.

E os objetivos do Plano Plurianual são:

• Definir a orientação estratégica do governo, metas, prioridades e resultados esperados;
• Organizar as ações em programas;
• Estabelecer relação entre os Programas e a orientação estratégica de governo;
 • Nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais;
• Definir responsabilidades para o gerenciamento e monitoramento dos programas – avaliar
resultados obtidos;
• Integrar ações desenvolvidas pela União, Estado e Município;
• Estimular parcerias público-privadas (fontes de recursos);
• Dar transparência à aplicação dos recursos e resultados obtidos.

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

Por certo que o planejamento orçamentário expresso no PPA, não detalha com minúcias a
execução, mas apenas estabelece metas, objetivos e diretrizes.
É como se na vida particular das famílias, fossem definidas as finanças, resolvendo-se, por
exemplo, entre elas, a meta de aplicar parte das entradas em alimentação, nos próximos 04 (quatro) anos.
Sem se discriminar em quais e quantos itens, em cada um dosanos.
Resumindo, o PPA serve de vetor para as demais leis orçamentárias (LDO e LOA). Com isso, a
próxima na ordem de aprovação é a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias, que ampliará a discussão
sobre a aplicabilidade do PPA, distribuindo as metas, objetivos e diretrizes em cada um dos exercícios.
Exemplo: Se no PPA foi escolhido como meta construir uma escola (nos próximos 04 anos), a
LDO de um dos exercícios abrangidos por ele definirá quando deverá ser implementada aquela ação: no 1º,
2º, 3º ou 4º ano. Sendo assim, a LDO funciona como um instrumento norteador da elaboração e execução
do orçamento (LOA-Lei Orçamentária Anual). Ela indica, inclusive, a metodologia que se utilizará na
elaboração da proposta orçamentária anual (LOA), apontando para que se observe a satisfação das
necessidades públicas e o equilíbrio entre a receita e a despesa.
Nela, na LDO, deverão estar contidas as Metas e os Riscos Fiscais, com advertências formais
sobre situações capazes de afetar as contas públicas, e respectivas providências a serem tomadas.
Em suma, a LDO compreenderá:
• As metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente;
• Orientações para elaboração da lei orçamentária anual;
• As disposições relativas às despesas do ente público com pessoal e encargossociais;
• A organização e a estrutura dos orçamentos;
• As disposições sobre as alterações na Legislação Tributária própria;
 • As disposições sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
• As disposições sobre o critério e forma de limitação de empenhos;
• Deverá estabelecer independentemente de outras disposições legais, condições e
exigências específicas para transferências de recursos a entidades públicas eprivadas;
• As normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com os recursos dos orçamentos;
• Os demonstrativos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais;
• As disposições gerais.

LOA – Lei Orçamentária Anual

Por outro lado, a LOA – Lei Orçamentária Anual deverá conter um planejamento detalhado,
prevendo a arrecadação e os gastos por itens contábeis, denominados de rubricas. Com isso, abre-se a
chamada dotação orçamentária, indicando o registro pormenorizado de cada valor arrecadado e cada
despesa realizada, de forma individualizada.
A Lei Orçamentária Anual verifica as metas previstas no PPA e na LDO, aplicáveis para aquele
determinado exercício financeiro, e esmiúça as informações, apontando “de onde vem e para onde vai “os
valores financeiros geridos pelo ente público respectivo”“.
Voltando aos exemplos práticos comparativos com as despesas pessoais ou familiares, pode-se
dizer que o PPA previu gasto de R$1.000,00 com alimentação; a LDO decidiu gastar R$300,00 no próximo
ano; e a LOA distribuiu esse valor nos itens que se gastaria: R$50,00 de arroz, R$50,00 de feijão, R$20,00
de macarrão, R$10 de óleo de cozinha, R$5,00 com sal, dentre outros.

A LOA divide-se em 3 orçamentos:

Orçamento fiscal: gastos com pessoal, custeio da máquina pública, planejamento e execução
de obras, aquisição de equipamentos, material permanente, dentre outros.
Orçamento de investimentos: indicado no inciso II, §5º, art. 165 da Constituição Federal como
sendo para “o investimento das empresas em que a União direta ou indretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto”, é também aplicado pelos outros entes federativos na finalidade de
construção de obras, por exemplo.
Orçamento de seguridade social: abrange a previdência social, a assistência social e a saúde
pública.
 Na elaboração da Lei Orçamentária, é importante observar as seguintes premissas:
• Orçamento visto como instrumento de viabilização do planejamento do governo;
• Acompanhamento das despesas que constituem obrigações constitucionais e legais, nos
termos do art. 9º, § 2º, da LRF;
• Ênfase na análise da finalidade do gasto da Administração Pública, transformando o
orçamento em instrumento efetivo de programação, de modo a possibilitar a implantação da avaliação das
ações;
• Atualização das projeções de receita e de execução das despesas e de elaboração da
proposta orçamentária, com o intuito de se atingir as metas fiscais fixadas naLDO;
• Elaboração do projeto e execução da LOA, realizadas de modo a evidenciar a transparência
da gestão fiscal, permitindo o amplo acesso da sociedade;
• Avaliação da execução orçamentária com o objetivo de subsidiar a elaboração da proposta
orçamentária, com base em relatórios gerenciais, conferindo racionalidade ao processo;
• Ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e decisão ao longo de
todo o exercício.
Por regra, o projeto de lei da proposta orçamentária é desenvolvido pelo Poder Executivo, no
âmbito dos setores de Planejamento e de Finanças, mas com relevante envolvimento dos demais setores
de gestão, articulando-se as tarefas por cronogramas e etapas.
E por obediência aos ditames constitucionais, as leis orçamentárias devem nascer por meio do
processo legislativo, por aprovação dos parlamentares.

Acesse : https://www.youtube.com/watch?v=z0PoLMrvcjQ
 4. GESTÃO DE RECURSOS FINANCEIROS

4.1 A GESTÃO FINANCEIRA

Os recursos financeiros administrados pelos governos brasileiros nos entes federativos são de
elevado vulto. Para se ter uma ideia, somente a União administrou mais de 4 (quatro) trilhões de reais em
2019 (vide http://www.portaltransparencia.gov.br/orcamento), resultantes, é claro, das receitas
arrecadadas, tanto tributárias quanto não tributárias. Juntando com os demais entes (26 estados, DF e
5.568 municípios), imaginemos o tamanho dos gastos.
Em princípio, vale ressaltar que cada ente federativo e cada um dos 3 poderes, possuem
autonomia e independência para gerir suas próprias verbas (receitas).
Obedecendo, por lógico, as regras aplicáveis individualmente tanto para entrada (receita)
quanto para a saída (despesa) desses recursos.
Pode se afirmar que a gestão financeira no setor público brasileiro está fundamentada na Lei
da Contabilidade Pública (4.320/64) e na LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).
Num emaranhado de regramentos, a gestão financeira tem seu início com a verificação da
existência de dotação orçamentária. Isto é obrigatório para recebimento de recursos e para saída de
recursos. Cada centavo que sai do erário (tesouro público: o dinheiro que o governo possui para gastar)
precisa estar previsto desde o exercício (do ano civil) anterior, na respectiva lei orçamentária.
Os procedimentos orçamentários, aplicáveis à gestão financeira, possuem a seguinte estrutura:
planejamento, controle, transparência e responsabilização (SCARPIN; SLOMSKI, 2005, p.23-39).
E ainda, perseguirem a eficiência e eficácia na utilização dos recursos públicos (AMARAL, P. F.;
MARINO JUNIOR, J.; BONACIM, C. A. G.,2008, p.1-15)
Segundo a doutrina sobre o tema, a gestão financeira controla e opera o ciclo que vai do
orçamento, passa pela contabilidade, chegando à auditoria (fiscalização, prestação de contas...).
 E para organização, registro e controle dos gastos (saídas), a gestão financeira está
condicionada a cumprir etapas da despesa, nesses procedimentos abaixo, conforme explicação detalhada
no capítulo específico sobre a Contabilidade Pública.
• Fixação;
• Programação;
• Licitação;
• Empenho;
• Liquidação;
• Suprimento;
• Pagamento.

Para fechar o ciclo geral da gestão financeira no setor público, ela está submetida à prestação
de contas aos órgãos competentes do controle externo.
Seguindo a evolução social humana, sobretudo após a identificação da figura do estado
moderno (povo, território, governo e soberania), a exigência de os governantes ou particulares dar
satisfação aos contribuintes sobre o uso e aplicação dos recursos públicos (financeiros e de bens) tem
crescido mais e mais.
Já na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, elaborada e aceita por muitos povos na
era da Revolução Francesa (1789), consta essa exigência: “Art. 15 – A Sociedade tem o Direito de pedir
conta a todo agente público de sua administração.”
E a Constituição Federal do Brasil de 1988 determina que:

Art. 70...
[...]
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Todavia, com o avanço da democracia, a transparência pública atualmente possibilita o

acompanhamento da gestão financeira pública pela população, pelos meios modernos e eficientes de
comunicação.
 É de se considerar que a Constituição Federal prevê desde 1988 o direito à informação nos
órgãos públicos (art.5º, XXXIII) e publicidade como princípio básico da Administração Pública (art. 37,
caput).
Entretanto, apenas com o advento da Lei da Transparência (LC 131/2009) e da Lei de
Acesso à Informação (12.527/2011), foi de fato que se conseguiu os 2 tipos de transparência
pública:
• Ativa (o poder público é obrigado a divulgar); e
• Passiva (o cidadão pode pedir o que for de seu interesse pessoal ou de interesse coletivo).

Após a verificação de compatibilidade orçamentária, vem o planejamento individualizado da

despesa. Esta, tão criticada pela população, haja vista que em muitos momentos a ação do Estado
(governo) não coincide com o bom resultado, faltando eficácia e efetividade dos gastos e custos aplicados.
Nesse planejamento, entendemos que, além dos instrumentos usuais (pesquisas, estudos, projetos, dentre
outros), o sistema de informações de custos possa ser excelente ferramenta para a boa gestão financeira
nos órgãos públicos, tratado no item a seguir.

4.2 A ADMINISTRAÇÃO DE GASTOS

Por certo que esse elevado volume financeiro ainda não é o suficiente para cobrir todos os
gastos públicos, forçando os gestores a não realizar certos atos, ações, serviços ou obras. Em alguns casos,
o exercício financeiro (um ano civil, de 1º de janeiro a 31 de dezembro, conforme indica a Lei 4.320/64, no
art. 34) deixa restos a pagar ou déficit, demonstrando a insuficiência de recursos no período, para
satisfazer as despesas realizadas.
Além da Lei da Contabilidade Pública (nº 4.320/64), a LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal (LC
101/2000), também pune os responsáveis, em regra, quando ocorrem gastos maiores do que a
arrecadação. No entanto, o controle dos gastos continua sendo um grande desafio para os
administradores públicos, por ser o caminho mais apontado, como
solução para diversos entraves no país. Além da eliminação das irregularidades e desvios de
verbas, uma gestão eficiente poderá promover melhores resultados em benefício da população, e ainda
possibilitar a redução da carga tributária.
 Por certo que outras atitudes e medidas devem também ser tomadas, como por exemplo, a
redução do tamanho do Estado, que assumiu nos últimos tempos muita responsabilidade social e
encargos, que por óbvio exigem cada vez mais recursos financeiros para implementação.
Para se ter uma ideia, a Portaria 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento
e Gestão (MOG) do Governo Federal, estabeleceu 28 funções de governo que devem ser utilizadas para
classificar o gasto público.
Quadro 1: As vinte e oito funções de governo que devem ser utilizadas para classificar o gasto
público.

Fonte: Próprio autor

 Ademais, em cada área desta, ampliam-se rapidamente as demandas por novos atendimentos
e cuidados do Estado, em razão da escalada de novidades sociais e globais.
Como é o caso da educação e saúde, que embora possuam indicações constitucionais para os
gastos mínimos de cada ente federativo, exigem mais investimentos, expandindo assustadoramente esses
limites, especialmente no âmbito dos Municípios.
Mas é totalmente cabível, relevante e viável, a luta pela melhoria na administração dos gastos
públicos. Inclusive, numa recente inovação na contabilidade pública, está sendo implantada em todas as
esferas de governo a gestão de custos, que é o começo da estrada para a eficiente gerencia dos gastos
públicos.
A despeito de estar prevista desde 1964 na Lei da Contabilidade Pública (art. 85 da Lei nº
4.320/64), até então, a gestão de custos não é realidade na maioria dos órgãos públicos. Porém, pelo que
se imagina, em muito breve ela estará integralmente implementada, pois os órgãos de controle da
administração pública (interno: dentro do próprio órgão, para controle preventivo; externo: legislativo,
tribunais de contas, ministério público e judiciário) estão exigindo implantação e funcionamento.
A base legal está também na LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000) que determinou a implantação de um sistema de custos que permita a avaliação de resultados,
de desempenhos e o acompanhamento das gestões orçamentária, financeira e patrimonial (art. 50, § 3º).
Exigiu ainda, que a LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá dispor sobre “[...] normas
relativas ao controle de custos e à avaliação de resultados dos programas financiados com recursos dos
orçamentos” (art. 4, Inciso I, letra “e”).
E mais recentemente, o CFC - Conselho Federal de Contabilidade editou a Resolução nº
1.366/11, aprovando a NBC – Norma Brasileira de Contabilidade T 16.11 e exigindo a implantação do
Sistema de Informações de Custos do Setor Públicos.
Na gestão de custos, o órgão público planeja seus gastos, analisando a mais eficiente e
econômica medida para sanar aquela necessidade, uma a uma. Com isso, imagina-se que muito se
avançará na gestão de gastos. Mas além dela, outras iniciativas estão sendo implantadas para igualmente
aprimorar a aplicação dos recursos públicos.
O satisfatório funcionamento das instituições de controle interno e externo, verdadeiros
vetores de prevenção, eficiente fiscalização e exemplar responsabilização, purifica o desvio do dinheiro
público (por falhas ou má-fé), resultando no correto direcionamento do gasto. A participação do povo nos
atos de governo são, de idêntica forma, elementar instrumento de otimização dos gastos.
UNIDADE 3
 1. CONTABILIDADE PÚBLICA E LRF

1.1 CONTABILIDADE PÚBLICA

A administração pública brasileira (em todos os niveis) tem sido desafiada a adequar seus
processos e controles, além de estabelecer e implantar melhores práticas contábeis e de gestão com a
finalidade da convergência das práticas contábeis vigentes aos padrões internacionais de contabilidade
aplicada ao setor público e consequente adoção das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao
Setor Público – NBCASP, publicadas pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC.
Nesse contexto, o Ministério da Fazenda, por meio da Portaria MF nº 184/2008, definiu que a
Secretaria do Tesouro Nacional – STN é o órgão regulador do processo de convergência no Brasil. Dentre
outras atribuições, a STN estabelece normas e procedimentos contábeis mediante a elaboração, discussão,
aprovação e publicação do Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público – MCASP, que representa
um avanço nos ultimos vinte anos da ciencia contábil.
No sentido de padronizar os procedimentos contábeis entre os entes da Federação (União,
Estados, DF e Municípios), a STN desenvolveu o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público - PCASP e as
Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público - DCASP, visando o alto nível de qualidade e
transparência das informações e a consolidação das contas públicas.
Por diversas razões a Contabilidade Aplicada ao Setor Público encontra inúmeras barreiras para
ser implantada na totalidade, especialmente nos pequenos municípios brasileiros. Dentre elas está da falta
de qualificação técnica dos servidores envolvidos no processo. As ações de planejamento necessariamente
passam pelas peças orçamentárias, que podem ser definidas como projetos, atividades ou operações
especiais.

4
 As atividades e projetos devem estar associados a um produto – que é um bem ou um serviço
ofertado pelo setor público. Esse produto deve ser quantificado fisicamente por intermédio da “meta da
ação” que por sua vez obrigatoriamente define meta física e financeira.
Segundo Medeiros (2001), baseado na metodologia de elaboração do PPA, a consistência da
construção de um programa será garantida se atender os seguintes requisitos:
Conter objetivo claro e preciso, que esteja alinhado estrategicamente aos objetivos do Governo
e aos objetivos setoriais. Referir-se expressamente ao problema ou demanda que se quer solucionar ou
atender. Ser passível de mensuração por um ou mais indicadores. Ser compatível com os recursos
disponíveis. Atender a uma relação consistente entre causa e o efeito, entre o problema a resolver e o
objetivo do programa e entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores. Possuir escala e
complexidade passíveis de gerenciamento eficaz.

5
 2. ESTRUTURA PROGRAMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1 PROGRAMA
Para atender à necessidade de organizar todas as ações do Governo e diante da
impossibilidade, de se alocar determinadas despesas aos programas finalísticos, quatro tipos de programa:

Programas Finalísticos
São programas que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. Seus
atributos básicos são: denominação, objetivo, público-alvo, indicador (es), fórmulas de cálculo do índice,
órgão (s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa. O indicador quantifica a situação
que o programa tenha por fim modificar, de modo a explicitar o impacto das ações sobre o público alvo.

Programas de Gestão de Políticas Públicas

Os Programas de Gestão de Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo e serão
compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e
diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas.
As ações deverão assumir as peculiaridades de cada órgão gestor setoriais.
Os programas de gestão de políticas públicas assumirão denominação específica de acordo com
a missão institucional de cada órgão. Exemplo: “Gestão da Política de Saúde”. Seus atributos básicos são:
denominação, objetivo, órgão (s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa.

Programas de Serviços ao Estado

Programas de Serviços ao Estado são os que resultam em bens e serviços ofertados
diretamente ao Estado por instituições criadas para esse fim específico. Seus atributos básicos são os
mesmos dos programas finalísticos, com a diferença que o público-alvo é o próprio setor público.

Programa de Apoio Administrativo

O conceito inicial, quando da reforma gerencial do planejamento e orçamento, ocorrida em
2000, deste tipo de Programa é que ele agregaria as despesas de natureza tipicamente administrativa e
outras que, embora colaborem indiretamente para a consecução dos objetivos dos programas finalísticos,
não são passíveis de apropriação a esses programas.

6
 2.2 ATIVIDADES E PROJETOS
Os projetos e as atividades são os instrumentos orçamentários de viabilização dos programas,
aos quais está associada ideia de produto (bens ou serviços). O Orçamento por programas pressupõe um
ciclo produtivo bem definido que está sendo objeto de orçamentação. Assim, tanto a atividade quanto o
projeto, conceitualmente, envolvem um conjunto de operações que têm como resultado um produto:

Projeto
Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um
conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão
ou aperfeiçoamento da ação do Governo.
Atividade
Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um
conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto
necessário à manutenção da ação de Governo. A distinção entre projetos e atividades pressupõe a
mensuração da capacidade de atendimento em bens e serviços. Sem essa mensuração, a distinção entre
projetos e atividades perde o sentido. É preciso conhecer o nível de atendimento quantitativo atual
(atividade) para diferenciar o que é agregado (projeto).

2.3 OPERAÇÕES ESPECIAIS

São despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das
ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de
bens ou serviços. Porém, um grupo importante de ações com a natureza de operações especiais quando
associadas a programas finalísticos, podem apresentar uma medição correspondente ao volume ou carga
de trabalho. A ausência de produto, no caso das operações especiais, deve ser caracterizada em relação ao
ciclo produtivo objeto da orçamentação. Particularizando o orçamento da União, estaremos diante de
operação especial quando o seu gestor (ou gestores) não combina fator de produção nem se responsabiliza
pela geração do produto, que se materializa em um outro ciclo orçamentário.
São despesas passíveis de enquadramento nesta ação: amortizações e encargos, aquisição de
títulos, pagamento de sentenças judiciais, transferências a qualquer título, fundos de participação,
operações de financiamento, ressarcimentos de toda ordem, indenizações, pagamento de inativos,
participações acionárias, contribuição a organismos nacionais e internacionais, compensações financeiras.

7
 3. CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

As classificações orçamentárias assumem papel preponderante na elaboração do orçamento

público. Conforme nos informa a melhor doutrina, “as classificações orçamentárias de receitas e despesas
são de fundamental importância para a transparência das operações constantes de um orçamento.
Toda a informação orçamentária é organizada e veiculada segundo um tipo de classificação”.
Com base nesta ideia, fica fácil perceber como as classificações orçamentárias assumem a
condição de protocolo no trânsito das informações contidas em uma peça orçamentária.
As indagações que surgem da leitura dessa peça costumam se dissipar ao interpretar-se o
classificador.
Isso fica bastante claro na seguinte explanação:
No tocante à despesa, as classificações, basicamente, respondem as principais
indagações que habitualmente surgem quando o assunto é gasto
orçamentário. A cada uma dessas indagações, corresponde um tipo de
classificação. Ou seja: quando a pergunta é “para que” serão gastos os
recursos alocados, a resposta será encontrada na classificação programática
ou , mais adequadamente, de acordo com a portaria n° 42/99,na estrutura
programática; “em que” serão gastos os recursos, a resposta consta da
classificação funcional; “o que” será adquirido ou “o que” será pago, na
classificação por elemento de despesa; “quem” é o responsável pela
programação a ser realizada, a resposta é encontrada na classificação
institucional (órgão e unidade orçamentária); “qual o efeito econômico da
realização da despesa”, na classificação por categoria econômica; e “qual a
origem dos recursos”, na classificação por fonte de recursos.

8
 Você sabia que as classificações orçamentárias podem indicar o estágio de avanço da técnica
orçamentária adotada?
Veja-se, a respeito, a ideia seguinte sobre essa questão:
Ainda com base nas classificações utilizadas em um determinado processo
orçamentário, é possível identificar o estágio da técnica adotada. Assim, um
orçamento que se estrutura apenas com a informação de elemento de despesa
ou objeto de gasto (o que será gasto ou adquirido), além, naturalmente, do
aspecto institucional, caracteriza um orçamento tradicional ou clássico. Por
apresentar somente uma dimensão, isto é, o objeto de gasto, também é
conhecido como um orçamento unidimensional; já o orçamento em que, além
do objeto de gasto, encontra-se presente a explicitação do programa de
trabalho, representado pelas ações desenvolvidas (em que serão gastos os
recursos),corresponderia a um orçamento bidimensional, também conhecido
como orçamento de desempenho ou funcional; e o orçamento tridimensional
seria aquele que agregaria ao tipo anterior uma outra dimensão, que seria o
objetivo da ação governamental (para que serão gastos os recursos), o que
tipifica um orçamento-programa.

As despesas e receitas públicas podem ser classificadas de acordo com vários aspectos. O
propósito destas classificações, como indicado até aqui, é facilitar sua avaliação, antes, durante e depois da
sua execução/realização. Ao mesmo tempo em que permitem certa padronização, as classificações da
despesa propiciam a obtenção de informações que são fundamentais à análise do gasto público. De forma
semelhante, as classificações da receita contribuem para sua compreensão, tornando mais clara sua
procedência e sua destinação, facilitando também a sua previsão. A seguir, vamos apresentar algumas das
classificações mais úteis na elaboração dos orçamentos públicos, especialmente para o da União.

3.1. CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS DA DESPESA

A partir de agora serão abordadas a estrutura programática e as classificações orçamentárias
da despesa: classificação institucional, classificação funcional, classificação por natureza da despesa,
classificação por fontes de recurso, identificador de uso, esfera orçamentária e identificador de resultado
primário.

9
 Estrutura Programática
Algumas modificações foram estabelecidas na classificação da despesa até então vigente. A
chamada Reforma Gerencial do Orçamento trouxe algumas práticas simplificadoras e descentralizadoras
que foram adotadas com a finalidade de privilegiar o aspecto gerencial dos orçamentos.
A reforma em questão prevê que cada nível de governo passará a ter a sua estrutura
programática própria, adequada à solução dos seus problemas, e originária do seu plano plurianual. Assim,
não há mais sentido falar-se em classificação programática, mas sim em estruturas programáticas
diferenciadas de acordo com as peculiaridades locais. Como já foi visto, os programas servem de ligação
entre o planejamento e o orçamento, evidenciando, por intermédio das ações que o constituem, os bens e
serviços que dele resultam.

Classificação Institucional
Esta classificação permite identificar o programa de trabalho do Governo segundo os Poderes,
Órgãos e Unidades Orçamentárias - UO. A ideia principal do classificador é identificar a responsabilidade
institucional pelo gasto. A classificação institucional está presente nos documentos orçamentários e nos
atos relativos à execução da despesa. O Plano de Contas é a peça fundamental para identificar todos os
códigos atualizados.

Classificação Funcional
O modelo atual de classificação funcional foi também introduzido pela reforma gerencial do
orçamento, no ano de 2000. Seu escopo principal é a identificação das áreas sem que as despesas ocorrem.
Em sua lógica, há uma matricialidade, ou seja, as subfunções poderão ser combinadas com funções
diferentes daquelas a que estejam vinculadas. A classificação funcional (por funções e subfunções) serve
como um agregador dos gastos do Governo, evidenciando a programação a partir de grandes áreas de
atuação governamental.
Por ser de uso comum e obrigatório para todas as esferas de governo, este classificador
permite a consolidação nacional dos gastos do setor público. Neste mesmo sentido, podem-se formular
estatísticas que evidenciem as linhas gerais na destinação dos recursos públicos. A partir destas
informações, pode-se ficar sabendo qual o nível de gastos com a função cultura ou segurança por exemplo,
ou o nível de gastos com a subfunção meteorologia ou habitação rural.

10
 Também é possível levantar estas informações associadas a um determinado espaço
administrativo (região, estado ou município), de modo obter-se conclusões relevantes, como o nível de
gastos com a subfunção Educação de Jovens e Adultos na Região Norte. A classificação funcional está
representada em 5 dígitos.
Os dois primeiros dizem respeito à função, que pode ser traduzida como o maior nível de
agregação dos diversos espaços de atuação do setor público. A função guarda relação com a missão
institucional do órgão. Já os três dígitos seguintes, referem-se à subfunção. Esta pode ser entendida como
uma partição da função, não se restringindo à área de atuação do órgão, ficando associada à própria
característica da ação, isto é, ao seu espaço de contribuição.
Esta independência de conceitos entre a função e subfunção produz uma dinâmica interessante
na classificação funcional. Embora sejam possíveis estas combinações, de um modo geral as subfunções
combinam-se com as funções típicas de sua área ou setor. Veja-se a tabela de funções e subfunções:

Figura 1. Funções e subfunções

Classificação por Natureza da Despesa

A classificação por natureza da despesa tem por finalidade possibilitar a obtenção de
informações macroeconômicas sobre os efeitos dos gastos do setor público na economia. Além disso,
facilita o controle contábil do gasto;
Para Burkhead, um estudioso do orçamento público, este tipo de classificação pode
proporcionar informe acerca da contribuição do Governo à renda nacional e se essa contribuição está
aumentando ou diminuindo. Pode indicar, também, a parcela relativa da formação de capital de uma
nação, propiciada através do setor governamental.
11
 Ela pode indicar, através da comparação de períodos fiscais, se o governo está contribuindo
para criar pressões inflacionárias, em virtude de suas atividades aumentarem a procura ou se as atividades
governamentais têm caráter deflacionário.
Este tipo de classificação pode ainda informar acerca da forma pela qual o impacto das
atividades governamentais é transmitido – se por meio de transferências ou pelo uso direto de recursos.
Conforme a Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001, a classificação por natureza
da despesa compõe-se de:
I - categoria econômica;
II - grupo de natureza da despesa;
III - elemento de despesa;
Em seu art.6º, a Portaria 163 dispõe:
“Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-
se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e
modalidade de aplicação.”

Note que o elemento da despesa e demais desdobramentos não constam necessariamente da

LOA, podendo sofrer alteração durante a execução dos orçamentos sem a necessidade de processo
legislativo. No entanto, a natureza da despesa será complementada pela informação gerencial denominada
“modalidade de aplicação”, a qual tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados diretamente por
órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federação e suas
respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos
transferidos ou descentralizados;
Ainda segundo a Portaria:
A categoria econômica é composta por despesas correntes50 e despesas de
capital51. Por seu turno, os grupos de natureza de despesa representam a
agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas
características quanto ao objeto de gasto. Em relação ao elemento de despesa,
este tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e
vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros
prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações,
equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros de que a
administração pública se serve para a consecução de seus fins;

12
Os esquemas seguintes ilustram a questão das classificações quanto à natureza da despesa.

Figura 2. Ilustração sobre a classificação orçamentária (continua)

13
 Figura 3. Ilustrações sobre a classificação orçamentária (continua)

Figura 4. Ilustração sobre a classificação orçamentária (continuação)

14
 4. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Como se viu, por intermédio da elaboração orçamentária estima-se a receita e fixa-se a despesa
para um determinado exercício. Depois de elaborada, consolidada, aprovada, sancionada e publicada, a
LOA permite que os recursos nela previstos sejam aplicados com vistas ao alcance dos objetivos e metas
definidos na fase de programação. A partir daí, começa a fase de execução dos orçamentos.
A execução dos orçamentos requer uma série de providências de natureza orçamentária e
financeira. Pode-se dizer que essas providências são atos de maior ou menor formalidade que ocorrem
durante a Execução Orçamentária e Financeira. Neste tópico, serão apresentados os principais aspectos da
Execução Orçamentária da Execução Financeira, além de seus termos de integração.

4.1. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

Pode-se definir a Execução Orçamentária como sendo a utilização dos créditos consignados no
orçamento. Já a execução Financeira, representa a utilização dos recursos financeiros, visando atender a
realização das ações orçamentárias atribuídas a cada unidade. No contexto da técnica orçamentária, os
termos Crédito e Recurso têm significados distintos. Crédito designa o lado orçamentário, representando a
dotação ou autorização de gasto. Já Recurso, refere-se ao lado financeiro, indicando dinheiro ou saldo
financeiro. Neste sentido, diz-se que ambas são as faces de uma mesma moeda.

Créditos adicionais
Durante a execução do orçamento, os créditos inicialmente aprovados pela LOA podem revelar-
se insuficientes para realização dos programas de trabalho, ou pode ocorrer a necessidade da realização de
despesa não autorizada inicialmente. Assim, a LOA poderá ser alterada no decorrer de sua execução por
meio de créditos adicionais. Os créditos adicionais são autorizações de despesa não computadas ou
insuficientemente dotadas na lei do Orçamento, e apresentam-se em três espécies: especiais,
extraordinários e suplementares.

15
 Créditos especiais
São os destinados a despesas, para as quais não haja dotação orçamentária específica, devendo
ser autorizados por lei, sendo que sua abertura depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer
à despesa precedida de exposição justificada.
Os créditos especiais não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados,
salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
reaberto nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente. O
ato que abrir crédito especial indicará a importância e a classificação da despesa, até onde for possível.

Créditos extraordinários
São os destinados a despesas urgentes e imprevistas, como em caso de guerra ou calamidade
pública, conforme art. 16763 CF/88.Serão abertos por Medida Provisória, no caso federal, e por decreto do
Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo. Os
créditos extraordinários não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo se o
ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos
nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente.

Créditos suplementares
São os destinados a reforço de dotação orçamentária. A LOA poderá conter autorização ao
Poder Executivo para abertura de créditos suplementares, até determinada importância ou percentual,
sem a necessidade de submissão do crédito ao Poder Legislativo. Os créditos suplementares terão vigência
adstrita ao exercício em que forem abertos. O ato que abrir crédito suplementar indicará a importância e a
classificação da despesa, até onde for possível.

4.2. ESTÁGIOS DA DESPESA

Após o recebimento do crédito orçamentário, as UGs estão em condições de efetuara
realização da despesa, que obedece aos seguintes estágios: planejamento, empenho, liquidação e
pagamento (este último está vinculado à execução financeira).
O empenho é o primeiro estágio da despesa e precede sua realização, estando restrito ao limite
do crédito orçamentário. A formalização do empenho dá-se com a emissão da Nota de Empenho - NE,
comprometendo dessa forma os créditos orçamentários e tornando-os indisponíveis para nova utilização.

16
 O SIAFI dispõe, ainda, da figura do pré-empenho, que permite reservar parte do crédito
orçamentário a ser utilizado após a conclusão do processo licitatório, quando for o caso.
A liquidação é o estágio que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor com base
nos títulos e documentos devidamente atestados, que comprovem a entrega do material ou a prestação do
serviço. A formalização da liquidação dá-se com a emissão da Nota de Lançamento - NL.

4.3. EXECUÇÃO FINANCEIRA

A execução financeira representa a utilização dos recursos financeiros, com vistas ao
atendimento e a realização das ações orçamentárias atribuídas a cada unidade. Como providência inicial da
execução financeira tem-se a Programação Financeira - PF.

4.4. RESTOS A PAGAR

Consideram-se Restos a Pagar, ou resíduos passivos, consoante o art. 36 da Lei nº. 4.320/64, as
despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício financeiro, ou seja, até 31 de dezembro (arts. 35
e 67 do Decreto nº 93.872/86). Conforme Hélio Kohama, em Contabilidade Pública, Atlas 1991, restos a
pagar são as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as
processadas das não-processadas. Portanto, uma vez empenhada a despesa e não sendo paga até o dia 31
de dezembro, será considerada como restos a pagar, para efeito do encerramento do exercício financeiro.
Em outras palavras, uma vez empenhada a despesa, ela pertence ao exercício financeiro, onerando as
dotações orçamentárias daquele exercício.

A limites e Condições para Inscrição em Restos a Pagar

A regra geral é que as despesas inscritas em restos a pagar a serem liquidadas no exercício
seguinte deverão contar com disponibilidade de caixa para a sua cobertura, conforme previsto na Lei de
Responsabilidade Fiscal. A norma prevê ainda que nos dois últimos quadrimestres do último ano da
legislatura e do mandato do chefe do Poder Executivo não poderá ser assumida obrigação cuja despesa
não possa ser paga no mesmo exercício, a menos que haja igual ou superior disponibilidade de caixa. De
acordo com Lei de Crimes Fiscais (Lei n° 10.028/2000), que introduz no Código Penal o art. 359-C, tal
conduta constitui crime sujeito à reclusão de um a quatro anos.

17
 O inciso II do art. 59 da Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000, dispõe que é
responsabilidade do Controle Interno a fiscalização dos limites e condições a inscrição em Restos a Pagar.
Em análise simples ao dispositivo da lei, podemos contatar o seguinte:
 condições para inscrever em restos a pagar = despesa empenhada;
 limites para inscrição em restos a pagar = existência de disponibilidade financeira por fonte
de recursos

Desta forma a Controladoria Geral, deverá regulamentar por meio de Instrução Normativa as
regras para inscrição de restos a pagar por fonte de recurso como segue o anexo abaixo:

18
 Anulação e Cancelamento de Restos a Pagar
A princípio podemos afirmar que a anulação se aplica mais ao rompimento do compromisso
assumido (rescisão contratual), quando ao cancelamento se dá por ato da administração, como, por
exemplo, a insuficiência de recursos.
Assim, o cancelamento dos empenhos ou sua anulação envolve o cancelamento do negócio, aí
sendo necessária a análise dos fundamentos jurídicos e da formalização do ato rescisório, nas hipóteses em
que coubesse.
Caso não estivessem empenhados, não há cogitar-se qualquer hipótese de anulação ou
cancelamento. Também é regra que empenhos processados (liquidados) não caberiam o cancelamento,
somente a anulação caso o produto não atender os padrões contratados (isso verificado depois da
liquidação) e for devolvido.
O cancelamento ou baixas de restos a pagar ocorrem pelas seguintes razões: pagamento,
prescrição, conversão em dívida fundada ou outras razões apuradas em processo formal.
Por Decreto do Chefe do Executivo deverá ser determinado à instauração de processo
administrativo para anulação do montante dos saldos de empenhos de exercícios anteriores, inscritos em
restos a pagar, que ainda não foram liquidados ou reclamados. Deverão ser cancelados os empenhos
emitidos a partir de 01 de maio do exercício anterior, não liquidados, caso não houver disponibilidade
financeira na fonte específica, com exceção dos empenhos destinados ao atendimento de obrigações de
natureza constitucional.
Dentre as medidas a serem adotadas deverá ser asuspensão de todos pedidos e recebimento
de materiais, medições de obras e de prestação de serviços sem a manifestação formal da Secretaria da
Fazenda certificando a disponibilidade financeira para liquidação e quitação da despesa, a partir do início
dos 180 dias que encerrará o mandato. Excluindo dessa regra somente as despesas de caráter
imprescindível e necessárias à continuidade das ações governamentais.
Como já mencionado as inscrições de restos a pagar estão limitadas a disponibilidades
financeiras e deverão ser evidenciadas por fonte de recursos e os empenhos processados e não
processados. Entende-se como restos a pagar processados aqueles em que a despesa orçamentária
percorreu os estágios de empenho e liquidação, restando pendente apenas o estágio do pagamento.

19
 Já os restos a pagar não processados são as despesas não liquidadas quando o serviço ou
material contratado não tenha sido prestado ou entregue e que se encontre, em 31 de dezembro do
exercício financeiro, em fase de verificação do direito adquirido pelo credor ou quando o prazo para
cumprimento da obrigação assumida pelo credor estiver vigente.
Os empenhos processados não deverão ser cancelados, quando provado que o fornecedor de
bens/serviços cumpriu com a obrigação, sendo computada culpa ao Secretário Municipal da Fazenda por
ter autorizado ato de despesa sem a comprovada disponibilidade financeira. Todas as despesas inscritas
em restos a pagar serão segregadas entre as processadas e não pagas e as não processadas.
Os restos a pagar inscritos na condição de não processados e não liquidados terão validade
definidas no ato de regulamento de gastos em final de mandato.
Devendo permanecer válidos, após a data estabelecida, os restos a pagar não processados que:
 às despesas executadas mediante transferência de convênios, contrato de repasses ou
programas de descentralização;
 sejam relativos às despesas do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, do Ministério
da Saúde e do Ministério da Educação.
O pagamento que vier a ser reclamado em decorrência dos cancelamentos efetuados poderá
ser atendido à conta de dotação denominada “despesas de exercício anterior”, no exercício que ocorrer o
reconhecimento da dívida, mediante processo administrativo interno ou determinação judicial.

Despesas de Exercícios Anteriores

As despesas não pagas até 31 de dezembro, cujo empenho não foi emitido em favor do credor,
que por sua vez forneceu o material ou prestou o serviço, e a despesa foi considerada liquidada por ter
sido cumprido o terceiro estágio correspondente à liquidação, estando na fase de pagamento, não
podendo ser inscrita em restos a pagar por não ter sido empenhada ou por insuficiência de disponibilidade
financeira, será classificada como despesas de exercício anterior. No entanto, requer um procedimento
administrativo, justificável a sua legalidade e legitimidade para que seja processado o empenho no
exercício corrente.
As despesas de exercícios anteriores são originadas de compromissos gerados em exercício
financeiro anterior àquele em que deva ocorrer o pagamento, para o qual o orçamento continha crédito
próprio com suficiente saldo orçamentário, mas que não tenham sido processados naquele momento.

20
 Existem três tipos de despesas orçamentárias podem ser enquadradas como Despesas de
Exercícios Anteriores.
 A primeira seria a despesa que possuía dotação orçamentária em exercício já encerrado, mas
que, por algum motivo, não foi empenhada na época própria.
 a segunda diz respeito aos Restos a Pagar que foram cancelados, mas que permanece o
direito do credor em razão de o fornecedor já ter entregado o bem ou serviço, entre outros.
 a terceira faz referência aos compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício
financeiro correspondente.

A contabilização das despesas de exercícios anteriores deve ser reconhecida pelo ordenador de
despesa, identificando o nome do favorecido, a importância a ser paga, a data de vencimento do
compromisso, a justificativa do fato de a mesma não ter cumprido o ritual de execução orçamentária
(empenho e liquidação) na época própria e o objeto da despesa (bem ou serviço).
ização para pagamento das despesas de exercícios anteriores deve ser dada no próprio
processo de reconhecimento da dívida, registrando que apenas as despesas processadas (entrega do bem
ou serviço confirmada) podem ser reconhecidas como DEA. As dívidas que dependem de requerimento do
favorecido para reconhecimento do direito do credor prescreverão em cinco anos, contados da data do ato
ou fato que tiver dado origem ao respectivo direito.
Comprovada a existência da dotação orçamentária específica e o respectivo reconhecimento do
ordenador de despesa, as despesas de exercícios anteriores, devem cumprir o ritual da execução
orçamentária de qualquer despesa do exercício com a identificação apenas do elemento próprio: 92 –
Despesas de Exercícios Anteriores. O reconhecimento da obrigação de pagamento das despesas com
exercício anterior cabe à autoridade competente para empenhar a despesa, mediante processo
administrativo interno, conduzido pela Controladoria Geral ou Unidade no órgão.
Diferentemente dos Restos a Pagar, cuja execução orçamentária já aconteceu, as despesas de
exercícios anteriores sequer foram empenhadas, ou, se foram, tiveram seus empenhados anulados ou
cancelados.Uma condição fundamental para que uma despesa seja reconhecida como Despesas de
Exercícios Anteriores é a existência de crédito específico na Lei Orçamentária Anual ou em crédito
adicional. A autorização para pagamento das Despesas de Exercícios Anteriores deve ser dada no próprio
processo de reconhecimento da dívida, registrando que apenas as despesas processadas (entrega do bem
ou serviço confirmada) podem ser reconhecidas como Despesas de Exercícios Anteriores.

21
 5. REFERENCIAL TEÓRICO

A avaliação e a mensuração do fenômeno patrimonial pode de certo modo influenciar a

caracterização do patrimônio e apresentar distorções nas demonstrações contábeis. Dessa forma, é
importante que o processo de mensuração e avaliação seja realizado de modo que represente com máxima
fidedignidade aquilo que se pretende.
Nesse sentido, pode-se afirmar que:
O tratamento contábil para ativos imobilizados impacta o modo que os
usuários das demonstrações contábeis veem as informações sobre o
investimento e as mutações nos ativos imobilizados. A avaliação e mensuração
dos ativos constituem aspectos relevantes para as informações que a
contabilidade deve prestar a seus usuários, pois conhecer o valor dos bens
públicos deve servir não apenas para que se tenha um registro confiável do
patrimônio, mas para ajudar a tomar decisões políticas. O que torna a correta
avaliação e mensuração dos ativos imprescindível.

Ainda que a contabilidade pública no Brasil atribua maior enfoque para o orçamento, se faz
necessário que esta busque mecanismo para melhor evidenciar o patrimônio, como busca a convergência
às normas internacionais. Assim, as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público vêm
orientar as práticas contábeis para as entidades públicas.

22
 6. LRF - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

6.1. FUNDAMENTOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei Complementar nº 101/2000 representa o mais avançado instrumento legislativo da
história brasileira para controle dos orçamentos. Uma das características da Constituição Federal de 88 é
dedicar extensa regulação principiológica aos orçamentos, impondo regramento infraconstitucional através
de veículo complementar. O artigo 163 da C.F. apresenta os pontos de relevância a serem cuidados pelo
diploma inferior, tendo a seguinte dicção: Lei Complementar disporá sobre:
I. finanças públicas; II. dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e
demais entidades controladas pelo Poder Público; III. concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV. emissão e resgate de títulos da dívida pública; V. fiscalização das instituições financeiras; VI.
operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios; VII. compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
O artigo 164, de rigor, depende de outra lei complementar a ser produzida para regular o
sistema financeiro, conforme determina o artigo 192, devendo uma única lei normal tanto o artigo 164,
quanto o 192 da C.F., na inteligência da Suprema Corte (ADIN nº. 4/88) 2. E os artigos 165 a 169 cuidam
dos 3 orçamentos (plano plurianual, lei de diretrizes e lei orçamentária), assim como das 3 vertentes de lei
orçamentária (orçamento fiscal, da Seguridade e dos Estados).
No sistema de governo brasileiro, vários esquemas foram desenvolvidos para organizar tanto a
parte política quanto a econômica do país. Visando melhorias em todos os estados, além de uma
administração eficiente das partes financeira e política do Brasil, leis foram elaboradas em todas as áreas
para trabalhar com a gestão coordenada de nossa sociedade. Nas leis complementares elaboradas na
política brasileira, uma condiz sobre a arrecadação de tributos e o controle de gastos do Setor Público
brasileiro, se referendo à gestão fiscal de nossas finanças.
A chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que promove a transparência dos gastos
públicos, se envolve nas contas e na contabilidade pública do país, trabalhando a partir de metas fiscais.
Com controle de custos, programas de previsão e várias análises constantes de nosso meio financeiro, a lei
impõe maior direcionamento aos fins do dinheiro público.

23
 6.2. CONSIDERAÇÕES SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Essa lei complementar, de número 101, foi oficializada em quatro de maio de 2000, propondo
diferentes focos. Além de cuidar das finanças publicas a partir do trabalho do Poder Executivo, a lei
também envolve a prestação de contas dos poderes Legislativo e Judiciário, referindo todos os três à
mesma norma. Cuidando da contabilidade pública e da execução do orçamento público, a lei introduz
limites de gastos tanto para despesas de exercício quanto para graus de endividamento.

6.3. O PAPEL DAS METAS FISCAIS

As metas fiscais que são justamente estes limites de gastos são a forma mais clara para
planejamento de receitas e despesas. Sua ação dentro das normas da lei complementar nº 101 voltam-
se sobre a gestão fiscal, considerando uma ação transparente, prevenção de riscos fiscais, correção de
desvios, imposição de limites e condições que tangem a seguridade social, entre outros. Suas funções
dentro da responsabilidade fiscal objetivam o equilíbrio orçamentário, garantindo maior organização em
níveis municipais, estaduais, distritais e até da União.

6.4 OBJETIVOS DA METAFISCAL

A limitação fiscal tem como principal objetivo controlar os gastos dos gestores públicos da
União, Estados e Municípios brasileiros, promovendo a economia de recursos, livre de desperdícios
públicos. Em busca do equilíbrio orçamentário e da administração coerente do gasto público, a meta fiscal
limita valores apontando a necessidade de uma gestão responsável na receita do país, coordenando o
serviço fiscal para dispor de total segurança e estabilidade ao governo brasileiro e ao cidadão, que é
fortemente impactado pela estrutura fiscal de seu país.

6.5 RISCOS FISCAIS

Riscos Fiscais é a possibilidade da ocorrência de eventos que venham a impactar
negativamente nas contas públicas. Os Riscos Fiscais são classificados em dois grupos:
Os Riscos Orçamentários referem-se à possibilidade de as receitas e despesas previstas não
se realizarem durante a execução do Orçamento.

24
 Nos casos de Riscos Orçamentários podemos citar:
 Arrecadação de Tributos menor do que a prevista no Orçamento – Frustração na
arrecadação, devido a fatos ocorridos posteriormente à elaboração da peça orçamentária e/ou
restituição de determinado tributo não previsto constituem exemplos de riscos orçamentários
relevantes.
 Restituição de tributos a maior que a prevista noOrçamento.
 Nível de Atividade Econômica, Taxa de Inflação e Taxa de Câmbio – São variáveis que
também podem vir a influenciar no montante de recursos arrecadados sempre que houver desvios entre
as projeções destas variáveis quando da elaboração do orçamento e os valores observados durante a
execução orçamentária, assim como os coeficientes que relacionam os parâmetros aos valores
estimados.

Os Riscos de Dívida referem-se a possíveis ocorrências, externas à administração, que em se

efetivando resultarão em aumento do estoque da dívida pública.
São verificados, principalmente, a partir de dois tipos deeventos.
Um deles é relacionado com a administração da dívida, ou seja, decorre de fatos como a
variação das taxas de juros e de câmbio em títulos vincendos.
O segundo tipo são os passivos contingentes que representam dívidas cuja existência
depende de fatores imprevisíveis, tais como resultados dos julgamentos de processos judiciais.
Por se tratarem de passivos “efetivos” e não de passivos contingentes, os precatórios não se
enquadram no conceito de Risco Fiscal, pois, conforme estabelecido pelo art. 100, § 1º da Constituição
Federal, “É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao
pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios
judiciários, apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte,
quando terão seus valores atualizados monetariamente.”

25
 6.6 PLANO DE CONTAS CONTÁBIL
Com o objetivo de uniformizar as práticas contábeis, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
em conjunto com o Grupo Técnico de Procedimentos Contábeis (GTCON), elaborou o Plano de Contas
Aplicado ao Setor Público (PCASP), adequado aos dispositivos legais vigentes, às Normas Brasileiras de
Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBC T SP), aos padrões internacionais de Contabilidade do
Setor Público e às regras e procedimentos de Estatísticas de Finanças Públicas reconhecidas por
organismos internacionais.
Formado por uma relação padronizada de contas apresentada em conjunto com atributos
conceituais, o PCASP permite a consolidação das Contas Públicas Nacionais, conforme determinação da
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
O PCASP é atualizado anualmente e publicado exclusivamente na Internet para uso
obrigatório no exercício seguinte. Adicionalmente, a STN disponibiliza o "PCASP Estendido" (constante do
Anexo III da IPC 00), de adoção facultativa, para os entes que precisem de uma referência para
desenvolvimento de suas rotinas e sistemas.

6.7 RESULTADO PRIMÁRIO

O Resultado Primário indica se níveis de gastos orçamentários do Estado, são compatíveis
com sua arrecadação. O seu resultado é obtido pela diferença entre as Receitas Primárias e as Despesas
Primárias. Quando o valor das receitas supera o valor das despesas dizemos que houve um Superávit
Primário. Quando ocorre o oposto, temos um Déficit Primário.
É um indicativo da capacidade dos governos em gerar receitas em volume suficiente para
pagar suas contas usuais, sem que seja comprometida sua capacidade de administrar a dívida existente.
Resultado Primário de acordo com Manual de Demonstrativos Fiscais:
Resultado primário representa a diferença entre as receitas e as despesas primárias (não-
financeiras)
Obrigatoriedade Legal Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/00 art. 53. Acompanharão o
Relatório - Resumido demonstrativos relativos a: [...] III - resultados nominal e primário; Periodicidade
até 30 (trinta dias) após o encerramento de cada bimestre. Responsabilidade de Publicação. O poder
Executivo de cada ente da federação. Objetivo. Dar transparência para uma melhor avaliação do impacto
da política fiscal em execução pelo ente da Federação.

26
 Fonte Primária ou Não Financeira: É qualquer receita que o governo obtenha e não amplie sua
dívida ou não diminua seus ativos.
Fonte Não Primária ou Financeira: É a receita que o governo obtém por meio do
endividamento público ou da diminuição do Ativo Imobilizado.
Despesa Primária / Não Financeira: É o conjunto de gastos que possibilita a oferta de serviços
públicos à sociedade, deduzidas às despesas financeiras.
Despesa Não Primária / Financeira: É o conjunto com operações financeiro tais como:
concessão de empréstimos, amortizações e juros passivos.

6.8 RESULTADO NOMINAL

O resultado nominal é o balanço entre as receitas totais e as despesas totais, e corresponde à
necessidade de financiamento do setor público (NFSP). Pelo método abaixo da linha, o resultado nominal
equivale à variação total da dívida fiscal líquida no período.
De acordo com Manual de Demonstrativos Fiscais: O objetivo da apuração do Resultado
Nominal é medir a evolução da Dívida Fiscal Líquida.
Obrigatoriedade Legal - Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/00 Art. 53. Acompanharão o
Relatório- Resumido demonstrativos relativos a:[ ...] III - resultados nominal e primário; Periodicidade até
30 (trinta dias) após o encerramento de cada bimestre. Responsabilidade de Publicação. O Poder Executivo
de cada ente da Federação.
UNIDADE 4
 1. LICITAÇÕES PÚBLICAS

1.1 LEI 14.133/2021

O processo licitatório é regra do direito administrativo para as alienações ou aquisições de
bens, construção de obras e contratação de serviços pela Administração Pública, ou a delegação de
serviços públicos.
Sua previsão Constitucional está no art. 37, inciso XXI da CF/88, tendo suas principais regras
norteadas pelas leis 8.666/1993 (Licitações e Contratos), 10.520/2002 (Pregão), 12.462/2011(Regime
Diferenciado de Contratação-RDC) e 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos).
Recentemente, em 01 de abril de 2021, foi promulgada e publicada a Lei Federal nº
14.133/2021, unificando essas duas atuais e criando novas regras para as contratações públicas.
Neste estudo, daremos foco na aplicabilidade das Leis 8.666 e 10.520, pois a Nova Lei das
Licitações e Contratos só revogará essas no prazo de 2 (dois) anos (em abril/2023).
Até lá, os órgãos públicos poderão continuar aplicando as normas antigas.
Na verdade, a ideia do legislador foi “dar um tempo” para a Administração Pública se inteirar
com as novas normas e, acima de tudo, criar os regulamentos locais, para instruir o uso de forma correta
do novo instrumento legal.
Maiores esclarecimentos sobre o período de substituição das leis 8.666 e 10.520 pela Nova
(14.133), estão nos vídeos disponibilizados neste link abaixo (Live de Professores da Unypós), que, pela sua
relevância, aconselhamos à assistir:

Principais pontos da Nova Lei Licitatória - Prof. Milton Mendes Botelho

https://youtu.be/0lQg37mdFMc

1.2 A LICITAÇÃO E SUAS MOTIVAÇÕES

O objetivo das licitações públicas é proporcionar competição e selecionar a melhor proposta
para o órgão contratante, dentro das regras legais e do instrumento convocatório.
Portanto, a licitação visa, basicamente, atingir dois objetivos: permitir que a Administração
Pública selecione a melhor proposta ao seu conjunto de interesses e assegurar aos administrados o direito
de disputar a participação nos negócios públicos.
 É o resguardo de dois interesses públicos relevantes:
1º - respeito ao Erário (moralidade administrativa);
2º - isonomia e impessoalidade, não sendo lícito estabelecer distinções injustificadas entre os
administrados e entre os competidores.

Em complemento, outros princípios são aplicáveis como:

✓ legalidade;
✓ publicidade;
✓ eficiência;
✓ probidade administrativa;
✓ vinculação ao instrumento convocatório;
✓ julgamento objetivo;
✓ competitividade;
✓ economicidade;
✓ padronização;
✓ contraditório e a ampla defesa;
✓ sigilo na apresentação das propostas;
✓ adjudicação compulsória do vencedor;
✓ livre concorrência;
✓ supremacia do interesse público sobre o interesse privado;
✓ indisponibilidade do interesse público;
✓ finalidade;
✓ razoabilidade;
✓ proporcionalidade;
✓ motivação.

Portanto, a regra geral é no sentido de que a licitação é OBRIGATÓRIA. Contudo, ela deverá ser
viável, ou seja: sua realização deverá trazer benefícios e, não, prejuízos à Administração Pública.
 1.3 MODALIDADES DE LICITAÇÕES
Estão previstas no artigo 22 da Lei 8.666/93 e da Lei 10.520/02, as modalidades criam maior
amplitude de competição, na medida em que os valores são maiores, ou que o objetivo seja diferenciado.
Modalidade Convite
Escolhidos livremente e convidados em número mínimo de 3 (três), dentre interessados do
ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não. O órgão deverá afixar, em local apropriado, cópia do
instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que
manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das
propostas.

Modalidade Tomada de Preços

Interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para
cadastramento, até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária
qualificação.

Modalidade Concorrência
Quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os
requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto.

Modalidade Concurso
Quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a
instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado
na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.

Modalidade Leilão
Quaisquer interessados, para a venda de bens móveis inservíveis para a administração, ou de
produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis, previsto no art. 19,
a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.

Modalidade Pregão Presencial e/ou Eletrônico.

Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de
pregão, que será regida pela Lei 10.520/02.
 1.4 SOBRE OS TIPOS DE LICITAÇÃO
A Lei 8.666/93 assim dispõe sobre os tipos de licitação:
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de
licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos
de licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de
acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar
sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle.

§ 1o Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na

modalidade concurso:
I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa

para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar

a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o
menor preço;
II - a de melhor técnica; III - a de técnica e preço.

IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou concessão

de direito real de uso.

1.5 PROCESSO LICITATÓRIO

O processo licitatório possuirá duas fases distintas, quais sejam:
Interna: é a junção de todos os documentos, atos e providências necessárias, para instruir o
processo, antes de anunciar ou convidar os terceiros para participar da licitação.
Está prevista nos arts. 7º e 38 da Lei nº 8.666/93 e art. 3º da Lei 10.520/2002.
Externa: é considerada a partir da publicidade que se dá ao certame; da exteriorização do
assunto; da convocação de particulares para participarem do processo; a partir do convite aos
interessados.
Está prevista nos arts. 21 e 43 da Lei 8.666/93 e art. 4º da Lei 10.520/2002.

Contratação Direta
Como mencionado anteriormente, a regra para aquisições, contratações e concessões na
Administração Pública é a LICITAÇÃO.
Entretanto, no mesmo texto que impõe essa regra, a nossa Carta Maior permite a chamada
CONTRATAÇÃO DIRETA (art. 37, XXI).
 Art. 37, inciso XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure a igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações. (grifos nossos)

A princípio, essa ressalva foi interpretada como sendo a DISPENSA e a INEXIGIBILIDADE.

Todavia, atualmente a doutrina classifica como Contratação Direta os seguintes institutos:
• Dispensa de Licitação
• Licitação Dispensada
• Inexigibilidade
• Vedação

Contratação Direta - Dispensa de Licitação

Em razão do valor (incisos I e II do art. 24, da Lei 8.666/93).
Em razão da natureza (demais incisos).
A licitação dispensável, prevista pelo artigo 24 da Lei das Licitações e Contratos Públicos, tem
como traço marcante a viabilidade de realização do certame, mas que deixa de ser feito por revelar-se
inconveniente numa situação de fato específica e em concreto.
Essas são as hipóteses de dispensa a contratação:
a) de compras e serviços de baixo valor (incisos I e II);
b) em situações excepcionais (incisos III e IV);
c) seguinte à licitação anterior frustrada ou deserta (inciso V);
d) em que há a apresentação de preços manifestamente acima dos praticados no mercado
nacional (inciso VII);
e) de entidades sem fins lucrativos (incisos XIII, XX e XXIV);
Em todas essas situações a realização do processo licitatório é viável, mas se mostra
inconveniente aos interesses públicos, seja porque os custos do certame superariam os gastos com a
contratação, seja por questões de emergência, dentre outras razões tópicas.
 Vejamos:
Art. 24. É dispensável a licitação – Lei 8666/93.

Contratação Direta – Licitação Dispensada

Segundo a interpretação mais recente dos doutrinadores e jurisconsultos, licitação dispensada
é aquela em que a própria lei a declarou como tal.
Essa espécie de contratação direta é prevista nos incisos I e II do art. 17 da Lei de Licitações e
Contratos, que se referem à alienação de bens móveis e imóveis pela Administração Pública.
Por regra, toda alienação de bens por órgão público depende de prévia avaliação pecuniária e
autorização legislativa e se processa por licitação na modalidade de concorrência.
No entanto, ali a lei relacionou alguns tipos de alienação e dispensou a licitação.
Vejamos:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à
existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de
avaliação e obedecerá às seguintes normas:
1.5.1.1.1 - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos
da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos,
inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de
licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
a) dação em pagamento;

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da

administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto

nas alíneas f, h e i;
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X

do art. 24 desta Lei;

d) investidura;

e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer

esfera de governo;
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso,

locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos,

destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais
ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou
entidades da administração pública;
g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no

6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos

da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição;
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso,

locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local

com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos
no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social
desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras

públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o

limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares),
para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais;
1.5.1.1.2 - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação,
dispensada esta nos seguintes casos:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após

avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente

à escolha de outra forma de alienação;
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da
Administração Pública;
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a

legislação específica;
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente;

e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da

Administração Pública, em virtude de suas finalidades;

f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da

Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe [grifos
nossos]
 Contratação Direta – Inexigibilidade
• Exclusivamente em razão da natureza do objeto (art. 25, caput e incisos).
• Quando a competição for inviável.
A inexigibilidade se caracteriza pela inviabilidade de competição, o que torna impossível a
licitação.
Os três casos hipotéticos e ilustrativos de inexigibilidade trazidos pela lei são:
Fornecedor exclusivo – quando só há um único fornecedor de materiais, equipamentos ou
gêneros, sendo vedadas quaisquer preferências por marcas (I);
Serviços técnicos especializados – quando há notória especialização de profissionais ou
empresas, sendo vedadas as contratações de serviços de divulgação ou publicidade por esta via (inciso II);
Atividades artísticas – quando o artista, de qualquer ramo, é amplamente conhecido e
aclamado pela crítica especializada ou pela opinião pública (III);

Contratação Direta - Vedação

A mais recente interpretação doutrinária insere mais um tipo de contratação direta no rol, por
entender que se trata de proibição por inconveniência administrativa e lesão ao interesse público.
Trata-se do item relacionado dentre aqueles enquadrados como hipótese de dispensa de
licitação, no art. 24, III, IV e IX, da Lei nº 8.666/93.
Em caso de EMERGÊNCIA, realizar licitação viola o interesse público.
Exemplos:
• compra de vacina durante epidemia.
• armas durante a guerra.

1.6 NECESSIDADE DE PROCESSO FORMAL

Tanto nos casos de dispensa, quanto de inexigibilidade, faz-se necessária a instauração de
processo administrativo.
É uma exigência dos arts. 26 e 38 da Lei 8.666/93 (por analogia) e art. 8º da Lei 10.520/2002.
Apesar de ocorrer apenas na fase interna, o referido processo administrativo deverá conter:
• Justificativa de necessidade da aquisição/contratação;
• Motivação do afastamento da licitação;
• Razão da escolha do fornecedor ou executante;
• Justificativa do preço;
 • Qualificação do contratado;
• Ratificação da autoridade superior;
• Publicação em órgão oficial de imprensa;
• Contrato administrativo.
Sem esquecer a obediência aos princípios gerais da licitação e a outros, peculiares à sistemática
da dispensa e da inexigibilidade.

1.7 RESPONSABILIZAÇÃO DOS ADMINISTRADORES

Penas aplicáveis aos administradores, previstas na Lei de Licitações e que interessam
especificamente a este tema:
“Art. 89 - Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou
deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade:
Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa".

1.8 CONTEÚDO DOCUMENTAL BÁSICO NO PROCESSO DE DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE

• Manifestação da autoridade competente para solicitar a compra ou contratação;
• No mínimo três propostas de preços, por escrito (pode ser email);
• Parecer contábil, informando a existência de dotação orçamentária;
• Parecer jurídico favorável à dispensa ou inexigibilidade;
• Ratificação da autoridade (autorização para adquirir/contratar);
• Contrato dos serviços ou autorização de compra;
• Comprovante de publicação do extrato.

OBS. Os documentos deverão estar juntos, em processo com capa e indicações (autuação, etc.)
 2. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

2.1 NOVA LEI DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (14.133/2021)

Conforme dito antes, no capítulo sobre as Licitações Públicas, a chegada da Lei Federal nº
14.133/2021 trouxe novidades para as contratações no Setor Público.
Todavia, como a previsão do art. 191 dela fixa o prazo de 2 (dois) anos para a revogação das
Leis 8.666/1993, 10.520/2002 e 12.462/2011, e considerando que a Lei Nova obriga a regulamentação
pelos entes federados em vários pontos (46 na verdade), vamos nos ater aqui à orientação atinente aos
Contratos Administrativos sob a vigência da Lei 8.666/93.
Porém, à guisa de estudo paralelo (sem avaliação), disponibilizamos a seguir uma videoaula
sobre a aplicabilidade da Nova Lei nos Contratos Administrativos, para que você vá tendo conhecimentos
básicos sobre o assunto.
Recomendamos, inclusive, que se vá realizando estudos complementares, para a absorção
dessa novidade que será implementada.

Agentes Licitadores – Prof. Jonias Oliveira

https://youtu.be/H0Yuaum5uTw

É preciso ter noção do todo – Prof. Jonias Oliveira

https://youtu.be/2BJHdKxjo1A

A Evolução da Nova Lei Licitatória – Prof. Jonias Oliveira

https://youtu.be/wJiFwuIvlvg
 2.2 CONCEITO
Contrato administrativo é, segundo o art. 2°, parágrafo único da Lei 8.666/93 “todo e qualquer
ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de
vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação
utilizada”.
Fernanda Marinela (2016, p.375) conceitua o contrato administrativo, em síntese, como sendo
uma convenção que constitui relação jurídica patrimonial, regida pelo regime de direito público e com
participação obrigatória do poder público (no caso, a Administração), a serviço do interesse coletivo.

2.3 TIPOS DE CONTRATOS APLICÁVEIS À GESTÃO PÚBLICA

A doutrina diferencia contrato da Administração de contrato administrativo, sendo o primeiro,
aquele contrato em que ela participa, mas suas regras estão sujeitas ao regime privado e, o segundo,
aquele em que a Administração Pública atua fundada na supremacia do interesse público, que se revela no
poder de estipular cláusulas exorbitantes.
As cláusulas exorbitantes são disposições contratuais que asseguram à Administração poderes
excepcionais – prerrogativas - voltados a promover a satisfação do interesse público. Estas conferem
vantagens à Administração em detrimento dos direitos dos particulares, alicerçadas na satisfação do
interesse público, e configuram o regime jurídico administrativo.

2.4 CARACTERÍSTICAS DO CONTRATO ADMINISTRATIVO

• A Administração sempre está presente na relação jurídica;
• Contrato formal – há algumas formalidades específicas;
• Contrato consensual - aperfeiçoa-se com a manifestação de vontade;
• Contrato comutativo – equivalência entre prestação e contraprestação;
• Contrato de adesão - o aderente não tem possibilidade de discutir as cláusulas contratuais, o
contrato é estabelecido pela Administração e a outra parte deve decidir se aceita ou não.
• Contrato personalíssimo - é aquele que leva em consideração as qualidades do contratado.
 2.4.1 POSSIBILIDADE DE SUBCONTRATAÇÃO
Em alguns casos é possível (art. 72 da lei 8.666/93), desde que prevista em edital e com
anuência da Administração, sob pena de rescisão (art. 78, inciso VI). Em outros, é obrigatória, como é o
caso da subcontratação de pequena e microempresa (Lei Complementar n°123/2006).
Em qualquer das situações, deve ser feita a habilitação da contratada. O objetivo das limitações
é evitar a fraude à licitação do contrato e a violação ao princípio da isonomia.

2.5 FORMALIDADES DO CONTRATO ADMINISTRATIVO

Os contratos administrativos estão sujeitos a algumas formalidades, sendo a licitação prévia, a
primeira delas. Já no caso de dispensa ou inexigibilidade de licitação, a primeira formalidade do
procedimento é a justificação (art. 26 da lei de licitações). Ademais, o contrato administrativo deve ser
escrito, admitida, apenas de modo excepcional, na Lei de Licitações, o contrato e verbal, nos termos do art.
60, parágrafo único.
A publicação do contrato, prevista no art. 61, parágrafo único, que não precisa ser na íntegra
(mero resumo ou extrato do contrato), também integra a formalidade e é condição de sua eficácia.

2.6 CLÁUSULAS CONTRATUAIS

A Lei de Licitações prevê algumas cláusulas como necessárias que devem constar em todo e
qualquer contrato, conforme art. 55 Lei 8666/93, dentre as quais se destacam:
• A descrição do objeto;
• O regime de execução ou forma de fornecimento;
• O preço, condições de pagamento e critérios de reajuste;
• Os prazos (de início, conclusão, entrega etc.);
• O crédito pelo qual correrá a despesa;
• Os direitos, obrigações, responsabilidade, casos de rescisão e sanções;
• A obrigação de manutenção das condições de habilitação durante a execução do contrato;
• A de indicação do fiscal do contrato.
 As cláusulas exorbitantes estão previstas no art. 58 da Lei 8.666/93 e conferem à Administração
Pública as prerrogativas de:
• Alteração unilateral do contrato;
• Rescisão unilateral do contrato;
• Fiscalização da execução;
• Aplicação de sanções por descumprimento das avenças, dentre outras.

Outra importante prerrogativa da Administração Pública é a aplicação da Exceptio non

adimpleti contractus de forma mitigada. Desse modo, ainda que a Administração não cumpra sua parte no
ajuste, o contratado não poderá paralisar sumariamente a execução do contrato, sob a alegação de que
não houve cumprimento das obrigações da Administração.
Com efeito, o contratado somente poderá pleitear, posteriormente, indenização ou até a
rescisão por culpa da Administração, em especial em caso de atraso nos pagamentos pagamento de obras,
serviços ou fornecimento já realizado (art. 78, XV), por mais de 90 dias, mas não poderá se recusar a
executar suas obrigações.
A Lei de Licitações contempla casos em que a Administração deve seguir as regras dos
contratos privados, não existindo supremacia ou cláusula exorbitante nessa relação contratual. A tais
contratos – chamado de contratos privados da Administração, por alguns doutrinadores -, conforme
disposto no art. 62, § 3º da Lei 8.666/93 serão aplicáveis as disposições dos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei.
Assim, por exemplo, uma seguradora particular não pode ser constrangida a manter um
contrato de seguro em caso de ampliação do objeto segurado ou os riscos incidentes, sendo-lhe facultado
atender ou não ao pleito e, em caso de recusa, a contratação poderá ser extinta.
 BIBLIOGRAFIA

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil.33. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.

Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras

providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078.htm>. Acesso em: 25
out.2016.

Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da

prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987cons.htm>. Acesso em: 25 out.2016.

Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>.Acesso em: 25 out.
2016.

Lei compementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o art.14§ 9º da

Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e determina outras providências.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp64.htm>. Acesso em: 25 out.
2016.

BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1996. Dispõe sobre o Sistema Tributário nacional
e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível
em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm>. Acesso em: 25 out.2016.

Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995.Dispõe sobre partidos políticos, regulamenta os

arts.17 e 14, e o § 3º, inciso V, da Constituição Federal. Disponível em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096.htm>. Acesso em: 25 out. 2016.

BRAZ, Petrônio. Manual de direito administrativo. 5.ed. Rio de Janeiro: Lumen, 1999.

CARVALHO NETO, José Rodrigues de. Ao encontro da lei. São Paulo: Editado pela Imprensa
Oficial da Academia Paulista de Magistrados, 2003.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2005.

DROMI, José Roberto. Concessões e permissões de serviços públicos. São Paulo: Edipro,1997.

FUHRER , Maximilianus Cláudio Américo; FUHRER, Maximiliano Roberto Ernesto.

Resumo de direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

 Resumo de direito constitucional. 5.ed.São Paulo: Malheiros, 2003.

GROTTI, Dinorá Adelaide e Musetti. O serviço público e a constituição brasileira de 1988. São
Paulo: Malheiros, 2003.

GUIMARÃES, Torrieri. Aristóteles - A política. São Paulo: Martin Claret, 2002. JUSTEN FILHO,
Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 31. ed.São Paulo: Malheiros, 2015.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 5.ed.São Paulo: Malheiros,
1994.

OLIVEIRA, José Carlos de. Concessões e permissões de serviços públicos. São Paulo: Edipro,
1997.

OLIVEIRA, Juarez de. Código civil. 43. ed. São Paulo:Saraiva,1993.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do estado para a cidadania. São Paulo: Editora 34,1998
(Reimpressão – 2002).

PETRÔNIO BRAZ. Manual de direito administrativo. 2.ed.Rio de Janeiro: De Direito, 2005.

PEIXINHO, Manoel Messias. Os princípios da Constituição de 1988. Rio de Janeiro: Lúmen Júris,
2001.

ROUSSEAU, Jean-Jaques. Do contrato social. Tradução de Pietro Nassetti.São Paulo: Martin

Claret, 2002.

SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A participação popular na administração pública: o direito de

reclamação. São Paulo: Renovar, 2002.