Ander_Egg, E.

(1980), Metodología y Práctica del desarrollo de la comunidad, Significado y Alcance del

concepto de desarrollo de la comunidad pag. 47-68 ,UNIEUROP, universitaria Europea. Tarragona, 1980-

Capitulo 3

SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL CONCEPTO DE DESARROLLO DE LA

COMUNIDAD

Planteamiento del problema

La práctica y el ideal del desarrollo de la propia comunidad mediante la ayuda

mutua y la acción conjunta es, en algunos aspectos, casi tan vieja como la misma
humanidad. A lo largo de la historia han existido continuos intentos que, por vías y formas
diferentes, han procurado lograr el bien común por el esfuerzo comunitario.

En sociedades indígenas no industrializadas, aún hoy se mantiene una clara

tradición de cooperación y ayuda mutua; las mingas, el convite, la cayapa, la faena, la
fagina, la ronda, la mano prestada, etc.; son los nombres con que se designa esas prácticas
ya existentes en la época pre-incaica y perfeccionadas durante el imperio de los Incas.

Por su parte, los llamados países subdesarrollados, muestran muchos y diversos

ejemplos de acción conjunta, que se mantienen mientras la evolución de la sociedad bajo el
modelo liberal capitalista, no los introduce en las relaciones inter-humanas de tipo
competitivo. En los mismos países industrializados, y aún en las sociedades de consumo,
existen acciones de tipo comunitario que buscan alcanzar metas que trascienden los
intereses individuales.

Con la aparición de acciones denominadas " programas de desarrollo de la

comunidad", lo que se ha hecho es darle un nuevo ropaje –la vestimenta técnica-científica -
a acciones muy antiguas de mutua colaboración que los hombres han realizado a lo largo de
su historia. Desde la década del 50en Asia y África y desde los años 60 en América Latina,
los programas de este tipo han ido adquiriendo una importancia cada vez mayor, hasta
haber sido aceptados e incorporados como instrumentos de la acci6n gubernamental. En
general el desarrollo de la comunidad se considera una técnica social útil y eficaz para
lograr ciertos objetivos tendentes a promover una nueva dinámica social que incorpore a la
población como elemento activo del proceso general de desarrollo.

1. Breve referencia a la evolución histórica de la práctica del desarrollo de la

comunidad.

El desarrollo de la comunidad como técnica de acción social empleada para mejorar

las condiciones de vida de los campesinos, se inicia en los países de Asia y África alrededor
de 1950. Para ese entonces, siete países ponen en marcha programas nacionales de
desarrollo comunal y en dos de ellos (India y Pakistán) se establecen programas a escala
nacional.

Hacia 1952 ésta labor está canalizada principalmente a través de los denominados
centros comunales, y también por otros proyectos específicos:

― de mejoras materiales (construcción de viviendas, carreteras, obras de riego,

etc.)
― de organización de servicios (educativos, recreativos y sanitarios), y
― de acción comunal (discusiones de grupo, análisis colectivo de necesidades
locales, creación de comisiones, obtención de asistencia técnica y formación de
personal).
 Toda esta labor se realizaba a partir de la creación de centros: en Egipto "Centros de
Bienestar Rural"; en Jamaica "Comisiones de Bienestar Rural"; en Ceilán "Sociedades de
Fomento Rural", Centros educativos y recreativos. En Irak, Siria y el Líbano, el trabajo
comunal se hacia a través de centros semejantes a los ya mencionados.

Como expresión del modo en que en ese entonces se concebía el desarrollo de la

comunidad, tenemos un informe de Naciones Unidas bien significativo, aún en su mismo
titulo: El Progreso Social mediante el desarrollo de la Comunidad. Este documento
"versa sobre la política -que se encuentra todavía en la etapa de la formulación y de la
experimentación- consistente en promover el desarrollo sano y equilibrado mediante la
acción local".

El desarrollo de la comunidad es definido, como proceso destinado a crear

condiciones de progreso económico social para toda la comunidad, con la participación
activa de esta. , y la mayor confianza posible de su iniciativa".

Se señala así mismo, los elementos fundamentales, del desarrollo comunal, a saber:

― Las actividades que se emprenden deben tener por objeto, satisfacer

necesidades fundamentales de la comunidad; los primeros proyectos deben
iniciarse atendiendo a los deseos expresados por la población.

― EI mejoramiento de la comunidad puede lograrse mediante actividades

inconexas en cada esfera, sin embargo el desarrollo total y equilibrado
requiere una acción concertada y la elaboración de planes múltiples.

― En las primeras etapas, el cambio de actitud es tan importante como las

realizaciones materiales de los proyectos de desarrollo.

― El desarrollo de la comunidad tiene por objeto lograr una mejor y mayor

participación a la población en los asuntos locales, revitalizar el gobierno local
y servir de transición hacia una administración local eficaz en los lugares
donde no existe.

― La identificación, el estimulo y la formación de dirigentes locales, debe

constituir un objetivo esencial del programa.

― La mayor participación de las mujeres y los jóvenes en los proyectos de

comunidad robustece los programas de desarrollo, y les da base más amplia
as! como asegura un proceso duradero.

― Los proyectos emprendidos por esfuerzos propios de la comunidad requieren

la ayuda intensa y amplia del gobierno.

― La ampliación de un programa de desarrollo de la comunidad en escala

nacional requiere la adopción de normas oportunas, disposiciones
administrativas concretas, contratación y capacitación del personal, la
 movilización de los recursos locales y nacionales y la organización de
investigaciones, experimentos y evaluaciones.

― Los recursos de las organizaciones no gubernamentales voluntarias deben

aprovecharse plenamente en los programas de desarrollo de la comunidad, en
el plano local, nacional e internacional.

― El progreso económico y social en el plano social exige un desarrollo paralelo

más amplio en escala nacional (1).

A medida que se acrecienta la experiencia en este campo, se va tomando conciencia

de que este planteamiento es insuficiente.

Un índice bien evidente de las preocupaciones dominantes para ese entonces, se

refleja en l as nuevas orientaciones de los organismos especializados de Naciones Unidas,
para canalizar los programas de auto-ayuda. La UNESCO orienta y promueve programas
de educación fundamental. Como resultado de esta preocupación tenemos la creación de
Centros Especializados en Educación Fundamental. En 1951 fue fundado el CREFAL en
México (Patzcuaro, Michoacán) Que ha ejercido su influencia en todo el ámbito del
continente latinoamericano, preparando dirigentes en educación de adultos educación
fundamental y desarrollo de la comunidad. Hasta enero de 1969 se habían CREFAL 1410
profesionales, aunque esa cifra no dice mucho, ya que el "desperdicio" de becas es una
realidad que no se ha tenido el coraje de analizar.

Por su parte la OTI propone para ese entonces la promoción de pequeñas industrias
rurales de dimensión familiar y fomento de la organización de cooperativas.

En las propuestas de la FAO adquiere importancia la extensión agrícola y las

labores de economía doméstica y demostración del hogar.

Y en la OMS los proyectos demostrativos de saneamiento rural empiezan a ser

sugeridos .

Estos datos hablan por sí mismos de toda una problemática que se va perfilando
poco a poco; aparecen nuevos ámbitos de intervención o proyectos específicos de
desarrollo comunal. Podríamos resumirlo en lo siguiente:

― educación fundamental
― promoción de pequeñas industrias rurales
― fomento de cooperativas
― extensión agrícola
― economía doméstica y demostración del hogar
― saneamiento rural

En 1954 en la reunión del Consejo Económico y Social de la ONU aparece la

expresión “Desarrollo de la Comunidad". para designar un medio instrumental destinado al
logro de determinados objetivos a la elevación de los niveles de vida.
 Al año siguiente, en julio de 1955, Consejo Económico y Social en su XX periodo
de sesiones, aprueba la resolución 585 C (XX), en la que considera que el proceso
económico y social se puede acelerar en las regiones económicamente menos desarrollas
mediante la utilización de la capacidad y energía latente de los habitantes, en actividades de
esfuerzo propio en las que puede mejorar la situación de las comunidades.

Así mismo se recomienda a los estados miembros la aplicación de los "Principios

del desarrollo de la Comunidad", presentado en el Informe del Secretario General (E-CN.
5-303) o sea, el documento antes mencionado sobre el progreso social mediante el
desarrollo de la comunidad. Se pide al Secretario General siga ayudando a los gobiernos a
elaborar y llevar a la práctica los proyectos de desarrollo de la comunidad, prestándoles
asistencia técnica y realizando estudios.

Para 1956 un grupo de expertos de Naciones Unidas sistematiza las diferentes

experiencias y produce un documento básico. Desarrollo de la comunidad y servicios
conexos, consagrado totalmente a explicar el significado y la aplicación de esta técnica
social. Algunos han considerado a este documento como la carta magna del desarrollo de la
comunidad. En el documento se propuso una definición que por muchos años ha sido
clásica y que dice así: "La expresión desarrollo de la comunidad se incorporado al uso
internacional para designar aquellos procesos en cuya virtud los esfuerzos de una
población se suman a los de su gobierno para mejorar las condiciones económicas, sociales
y culturales de las comunidades, integrar estas en la vida del país y permitirles contribuir
plenamente al proceso nación. Esta ha sido la primera definición oficial del desarrollo de la
comunidad propuesta por Naciones Unidas, repetida en otros documentos internacionales y
ampliamente difundida y utilizada entre los especialistas de este campo.

“En este complejo de procesos intervienen, por lo tanto, dos elementos esenciales:
la participación de la población misma en los esfuerzos para mejorar su nivel vida
dependiendo todo lo posible de su propia iniciativa el suministro de servicios técnicos y de
otro carácter en formas que estimulen la iniciativa, el esfuerzo propio y la ayuda mutua, y
aumenten su eficacia. El desarrollo de la comunidad encuentra su expresión en programas
encaminados a lograr una gran variedad de mejoras concretas",

Hasta este momento, el desarrollo comunal se orienta casi exclusivamente a las

zonas rurales. En el trabajo que estamos comentando, se plantea ya la necesidad de
emprender programas de esta índole en las zonas urbanas, debido a los problemas que se
presentan en ciudades y poblaciones en movimiento migratorio del campo a la ciudad que
se da en todos los países.

También comienza a considerarse la inserción de esta técnica, dentro de la

problemática del desarrollo económico y social, apuntando ya algunos aspectos en que el
desarrollo comunal y el desarrollo global pueden complementarse recíprocamente. Hay
ciertas decisiones y medidas de desarrollo que no dependen de la participación popular,
pero la facilitan, complementan y estimulan. Por su parte, el desarrollo de la comunidad
promueve y orienta el desarrollo económico y social y restablece la cohesión comunitaria,
que puede perturbarse a causa del crecimiento económico y social.

En cuanto a la naturaleza de los procesos, además de los elementos intervinientes

(pueblo y gobierno) que antes mencionáramos, se señala que el desarrollo de la comunidad,
es esencialmente un proceso a la vez educativo y de organización. Es educativo, porque la
materialización de proyectos, es mucho menos importante que los cambios cualitativos ,
que se manifiestan en las actitudes y en la vida de relación. Y es también un proceso de
organización, porqué promueve la acción colectiva, reorienta las instituciones y requiere la
aparición y la capacitación de nuevos líderes locales.

Para que pueda darse este proceso, a la vez educativo y de organización, es

necesario que se cumplan dos condiciones: .

• tener en las necesidades de la población;

• prestar asistencia técnica y financiera a la comunidad.

En cuanto a los principales servicios técnicos a los que se hace referencia, se trata
de los diferentes proyectos específicos a partir de los cuales se pueden llevar a cabo
programas de esta índole. La sola mención y descripción de los mismos, nos dicen como se
orienta el desarrollo de la comunidad en sus realizaciones tangibles después de poco más de
un lustro de experiencias.

Los servicios de agricu1tura, particularmente a través de la divulgación agrícola y

de la economía doméstica (formas de educación extraescolar destinada a las familias
rurales), se consideran uno de los principales medios para el desarrollo de comunidades
rurales, pues se trata de un modo de educación informal que influye directamente en la
elevación de los niveles de vida de las familias rurales.

Por su lado, los servicios de nutrición orientados a mejorar la alimentación del

pueblo e indirectamente su salud, su capacidad productiva y consiguientemente su
bienestar, constituyen otra modalidad de la promoción comunitaria.

Los servicios de educación adquieren dos manifestaciones principales: la escue1a

como instrumento del desarrollo comunal, y la educación fundamental. Una y otra
consideradas como medios para dar origen "a la actitud mental que es garantía del continuo
interés del pueblo en su propio mejoramiento".

Uno de los primeros servicios del Desarrollo de la Comunidad, puede ser la

construcción de la escuela primaria: si ésta existe, o bien una vez constituida, puede
organizarse de modo que sea un instrumento del desarrollo comunal, ya sea por el modo de
formar a los niños, o porque se constituye un centro social al servicio de la comunidad. La
escuela secundaria "puede desempeñar un papel análogo al de la escuela primaría: pero a
un nivel más elevado". La enseñanza técnica o profesional puede asumir diferentes formas
y niveles; importa mucho que los alumnos que reciben esta capacitación permanezcan en
las mismas comunidades y que la enseñanza técnica sea acompañada de la educación
social. También a nivel de la enseñanza superior se puede contribuir para el desarrollo
comunal preparando dirigentes para este tipo de programas e investigadores que estudien
los problemas de la vida comunal. Por último, se señalan algunos servicios
complementarios: perfeccionamiento de maestros, producción de libros, etc.

La educación fundamental que no es desarrollo comunal, pero si uno de los

elementos esenciales : puede ser "uno de los mejores medios para iniciar el proceso de
Desarrollo de la Comunidad, a partir de un programa encaminado a resolver el problema
del analfabetismo de los adultos. En otros casos, la educación fundamental es uno de los
servicios técnicos, que en algunas circunstancias sirve como complemento educativo de los
otros.

Otro tipo de proyecto específico que se menciona, son los servicios de orientación y
formación profesional, particularmente en agricultura, consistente en la formación previa a
la profesional en escuelas rurales primarias, enseñanza de la agricultura en escuelas
secundarias, establecimiento de escuelas técnicas de agricultura, cursos breves de tipo
general o especial, enseñanza en la propia explotación y divulgación agrícola.

Además esta orientación se lleva a cabo mediante servicios complementarios:

formación de maestros y dirigentes rurales, producción de material didáctico e
investigación agrícola.

La promoción de cooperativas, puede "desempeñar un importante papel en la

creación de las condiciones sociales y psicológicas indispensables para el Desarrollo de la
Comunidad"; pero al mismo tiempo el Desarrollo de la Comunidad contribuye a dar
impulso al movimiento cooperativo.

El cooperativismo es un medio eficaz para satisfacer una serie de necesidades

económicas y sociales de las comunidades:

― incremento de la producci6n de los ingresos:

― mejorando la agricultura.
― fomentando artesanías e industrias rurales.
― realizando programas de electrificaci6n rural.
― proporcionando mejores viviendas y servicios conexos.
― favoreciendo la sanidad, la educaci6n y las actividades recreativas.

Las cooperativas con fines múltiples pueden contribuir como «puntas de lanza» para
fomentar el desarrollo comunal.

Otro servicio técnico considerado en el informe, como medio instrumental que

favorece el desarrollo comunal, son las artesanías y las pequeñas industrias en cuanto
permiten generar empleo, facilitan el aprovechamiento de los recursos materiales de las
comunidades, a veces no utilizados, contribuyen directamente a la elevaci6n de los niveles
de vida, y a la estabilidad de las poblaciones rurales.
 Como instrumentos de desarrollo comunal se mencionan. también los servicios
sociales, que comprenden una gama amplia de actividades fundamentales, entre las que se
incluye:
Asistencia prestada a familias para resolver problemas socioeconómicos,
fortalecimiento de las relaciones familiares y fomento del bienestar infantil ayuda a
personas que necesitan atención especial (ancianos, niños, delincuentes, etc.). La
organización y abstracción de entidades oficiales y privadas de bienestar social y la
formación de personal se .consideran también un tipo de contribución indirecta y
complementaria del servicio social.

Hay una serie de servicios que conciernen al ambiente físico de las comunidades:
vivienda, construcción y planificación, mediante los cuales se pueden llevar a cabo
programas de desarrollo de la comunidad. Los servicios específicos que se señalan en el
informe son los siguientes:

― suministro de viviendas.
― determinaci6n de zonas industriales, agrícolas y residenciales; creaci6n de
lugares de esparcimiento; arterias de circulación y centro de contacto social.
― elaboración de diseños, técnicas y materiales adecuados de construcción.
― organización de la industria y el comercio de la construcción.
― establecimiento de normas y programas generales de vivienda y de los medios
financieros y administrativos para su ejecución.
― formación de personal.

En relación a estas actividades pueden iniciarse programas de desarrollo de la

comunidad métodos de esfuerzo propio, ayu8da mutua y cooperación para el mejoramiento
de la vivienda, instalaciones de la comunidad, servicios públicos, construcción de caminos,
establecimiento de pequeñas fabricas de construcción que aprovechan la materia prima
local y el mejoramiento de técnicas y diseños.

Los programas de vivienda pueden servir como "punta de lanza" y como "palanca"
de los programas de mejoramiento de otras esferas sociales.

Por último se mencionan los servicios de sanidad, a través de una serie de medidas
básicas consistentes en: creación de servicios para proteger y mejorar el estado de salud de
madres y niños; prevención de la lucha contra enfermedades contagiosas; saneamiento del
medio tratamiento y reeducación de enfermos e incapacitados educación higiénica del
pueblo. Estos servicios sanitarios se conciben organizados con la participación de la
comunidad y de ordinario con la intervención de trabajadores sanitarios, enfermeros,
parteras y personal de centros de sanidad, que llevan a cabo una tarea educativa a los
miembros de las familias de las comunidades. (2).
 Si bien en los documentos de Naciones Unidas antes mencionados, se plantea
expresamente el problema de desarrollo de comunidades urbanas, hasta 1957 esta técnica se
aplica casi exclusivamente a las comunidades rurales. Pero el rápido proceso de
urbanización, que ya no es solo una característica de los países de economía desarrollada,
sino también de los países subdesarrollados, llama la atención sobre los problemas urbanos.
Es a partir de entonces que se impulsa de la manera más precisa la realización de programas
de acción comunal en zonas urbanas.

A partir de 1960 se da otro paso importante en la maduración de estas técnicas; si

bien el problema ya estaba planteado, se comienza a considerar de una manera más precisa
las aportaciones actuales y potenciales del desarrollo de la comunidad al desarrollo
económico. El documento de Naciones Unidas, Community Development and Economic
Development, publicado originalmente Bankok en 1960 muestra el estado de la cuestión
el comienzo de esa década. El subtitulo de este trabajo: "contribución de los programas
rurales de desarrollo de la comunidad al desarrollo nacional en Asia y Lejano Oriente", nos
pone en evidencia lo afirmado precedentemente, en cuanto que el campo de desarrollo
comunal, se había limitado al sector rural, si bien al momento de escribirse ese trabajo, en
el Pakistán, la India y otros países ya se tenían las primeras experiencias en comunidades
urbanas.

"El movimiento de desarrollo de la comunidad -así comienza el documento- aspira

a intensificar las actividades de auto-ayuda y a elevar la comunidad local a la categoría de
institución importante en la vida del individuo, de la Nación y del mundo".

Las consideraciones precedentes nos dan un cierto panorama de la problemática del

desarrollo comunal de la década del 60. América Latina no tiene para ese entonces
experiencias de envergadura en el campo del desarrollo de la comunidad; sólo hay una serie
de proyectos iniciados en Puerto Rico con la asistencia técnica y financiera de los Estados
Unidos. Por otra parte, los profesionales del servicio social llevan a cabo una serie de
experiencias que se conocen bajo esa denominación, pero que no cuentan con mucho apoyo
oficial.

La situación en Asia y África es bastante diferente; los programas tienen ya una

trayectoria. En 1952 la India es el primer país que pone en marcha un plan nacional de
desarrollo comunal; otros países entre ellos Afganistán, Pakistán, Tailandia, Filipinas,
China Nacionalista, Corea, inician programas semejantes. En África las potencias
colonialistas, a partir de la post-guerra, comienzan programas similares a fin de preparar a
sus colonias para que accedan a su independencia (7) Esta utilización e intencionalidad de
los programas de desarrollo comunal en África ha sido para algunos un "pecado original"
que, en otros momentos, volvió a renacer al considerarse el desarrollo comunal como un
buen instrumento de "persuasión" y domesticación clandestina por parte de los grupos de la
derecha civilizada. A comienzos del 60, unos 35 países están llevando a cabo programas de
desarrollo de la comunidad; otros 30 inician programas de ésta índole. Los programas de
desarrollo de la comunidad, parecen estar consolidados y en expansión; hay experiencias y
resultados tangibles. Los especialistas en desarrollo, ya han planteado el problema de las
relaciones mutuas entre el desarrollo económico y el desarrollo social, la importancia de los
recursos humanos y la necesidad de que la población participe activamente en la vida
nacional. Se tiene la intención de explicitar cuáles son las relaciones entre el desarrollo de
la comunidad y el desarrollo nacional, pero hasta 1963 no se concretó la proyectada reunión
de expertos para estudiar estos problemas. De ella resultó el documento "Desarrollo de la
comunidad y desarrollo nacional". En este estudio se analizan las cuestiones Que han sido
planteadas al grupo de expertos, pero está precedido de una introducción cuyas ideas
esenciales pueden resumirse en lo siguiente: La noción de desarrollo en que se apoya -no
sólo crecimiento sumado a evolución - permite, a nuestro juicio, plantear más globalmente
y más adecuadamente, el papel del desarrollo de la comunidad en el desarrollo global. En
cuanto a lo que se entiende por desarrollo de la comunidad, el documento repite de la
definición que ya fuera propuesta en el informe sobre "Desarrollo de la comunidad y
servicios conexos".

A la ya reconocida importancia de la contribución que las comunidades pueden

prestar al desarrollo nacional y el modo en que la gente dentro de su comunidad, facilita o
frustra propósitos nacionales en puntos estratégicos, el documento añade un aspecto no
suficientemente reconocido hasta ese entonces: "Que las comunidades pueden también
actuar como elemento amortiguador del choque que suponen los cambios rápidos, y
facilitar la necesaria combinación de lo viejo y lo nuevo".

Se destaca, asimismo, que los procesos propios de desarrollo de la comunidad

pueden adaptarse a las circunstancias concretas de cada país y a su etapa de desarrollo,
cualquiera que sea, para lograr el apoyo popular. No se trata, pues, de una técnica para ser
utilizada con el fin de crear las condiciones previas al crecimiento económico y social, sino
Que resulta indispensable como instrumento de la participación popular, para ser utilizado a
todo lo largo del proceso.

La dificultad más persistente que se ha encontrado en los programas de esta índole,

es la falta de una comprensión adecuada a la filosofía y la práctica del desarrollo de la
comunidad.

Se apunta también una critica, a lo Que se venía considerando como la regla de oro
para la iniciación del proceso: "Las necesidades sentidas" del pueblo, puesto que "el
aferrarse ciegamente a este punto de vista no es del todo compatible con la aceleración de
desarrollo social y económico de un país".

Otro aspecto que se plantea en la introducción y que aún hoy es motivo de estudio,
es el referente a la "unidad de operación", asociada a la idea de la comunidad local de
acción. En el documento se estima que la "unidad operativa" puede ser una pequeña aldea
aislada, o más de una aldea, agrupadas en diversas formas.

Para que el desarrollo de la comunidad pueda contribuir a los programas de

desarrollo nacional, el grupo de expertos destacó la necesidad de reconocer que "ciertas
reformas deben preceder o acompañar a la participación de las comunidades en el
crecimiento del país", Y señala dos ejemplos: la reforma agraria y la organización
económica voluntaria, en especial bajo la forma de cooperativas.
 Se insiste -como ya se había hecho en otros documentos- en la necesidad de
capacitar la población para que en el plano local, pueda adoptar decisiones y capacitar a los
trabajadores sociales responsables de los planes de desarrollo comunal, para que pueda
realizar con eficiencia la labor de estimular y orientar cambios.

Otra conclusión a la que llegó el grupo, es la de que los aportes procedentes del
Gobierno, no deben entrañar sustitución de los recursos que se puedan movilizar en las
mismas comunidades.

Como contribución igualmente importante del desarrollo comunal, se destaca la

creación de instituciones y organizaciones locales que permiten una comunicación y
vinculación entre las comunidades de base y las esferas superiores de gobierno.

Teniendo en cuenta el fuerte proceso de urbanización que se viene dando en todos

los países, se recomienda la realización de programas de desarrollo de la comunidad en
zonas urbanas sobre las cuales hasta ese entonces se tenía poca y escasa experiencia.

A partir de 1964 el desarrollo de la comunidad comienza a visualizarse cada vez

más como instrumento clave para lograr la participación popular en los planes de
desarrollo. Aunque el problema del papel de la población como recurso del desarrollo ya
estaba planteado desde hacía algunos años, tomamos en 1964 como punto de referencia,
porque en ese entonces, se llevó a cabo en Santiago de Chile (22 de junio a 1 de julio de
1964), el Seminario Regional Latinoamericano sobre el papel del desarrollo de la
comunidad en la aceleración del desarrollo económico y social. El documento principal de
ese evento ha jugado un papel fundamental en todo el continente, para plantear, desde esa
perspectiva, el desarrollo comunal.

En este Seminario -como se dice en la introducción al documento básico- se tuvo

una doble finalidad:

― permitir un intercambio de ideas entre dos grupos de técnicos que de ordinario

trabajan separadamente: los planificadores (economistas, estadísticos, etc.) y
los especialistas en asuntos sociales (sociólogos, antropólogos, trabajadores
sociales, etc.)

― permitir examinar con los criterios de estos dos grupos de especialistas y a la

luz de la realidad latinoamericana y a las necesidades del desarrollo de estos
países, las posibilidades de aplicación en escala nacional de los principios y
métodos del desarrollo de la comunidad.

Respecto al tema central del Seminario, la discusión se planteó en torno a los

conceptos íntimamente ligados entre si:

― contenido y alcance de la participación popular en la aceleración del desarrollo

― definición de algunos principios y métodos que hagan posible esta

participación, en forma deliberada, consciente y organizada.
 El postulado básico en que se apoya todo el documento, podría formularse del
siguiente modo: la participación popular es necesaria para el desarrollo económico y social;
el desarrollo de la comunidad por la índole misma de su metodología de trabajo, contiene
una serie de elementos claves para lograr la participación popular.
Dentro de esa problemática, y a partir de estos supuestos, el tema propuesto se
desarrolla en el documento en tres grandes partes:

1. La participación popular en la aceleración del desarrollo económico y social.

2. los principios del desarrollo de la comunidad y su contribución potencial a los

planes de desarrollo económico y social en Latinoamérica.

3. Algunas implicaciones de la utilización del desarrollo de la comunidad y de la

participación popular en la aceleración del desarrollo económico social en
América Latina.

El esquema general del documento que enseguida transcribimos, nos revela por si
mismo cuales son las grandes cuestiones en debate y las preocupaciones existentes en
relación a la participación popular y los principios del desarrollo de a comunidad en la
aceleración del desarrollo económico y social.

I. La participación popular en la aceleración del desarrollo económico y social

1. La participación popular como recurso del desarrollo.

2. Necesidad V conveniencia de la participación popular.
3. Contenido V alcance de la participación popular
4. Los campos concretos de la participación popular
5. Efectividad de los actuales instrumentos de la participación popular

II Los principios del desarrollo de la comunidad y su contribución potencial a los

planes de desarrollo económico y social en Latinoamérica

1. Definición y evolución.
2. Tendencias del desarrollo de la comunidad como instrumento de la aceleración
del desarrollo económico y social de América Latina.

a en el campo económico
b. en el campo político-administrativo
c. en el campo socio-cultural

III Algunas implicaciones de la utilización del desarrollo de la comunidad y de la

participación popular en la aceleración del desarrollo económico y social en América
latina.

1. Las adaptaciones en el plano conceptual .

2. Las adaptaciones e innovaciones en el plano tecnológico.
 a. la aplicaci6n de las técnicas de planificación
b. la incorporación de la investigación social.
c. los instrumentos metodológicos y las técnicas de ejecución
d. los recursos humanos y la capacitación profesional

3. Les implicaciones en el campo político-administrativo

En los análisis precedentes, se ha tratado de ver la evolución de la práctica del

Desarrollo de la Comunidad, teniendo en cuenta cómo evolucionaron las prácticas
concretas y cómo se expresa la concepción del desarrollo comunitario a través de los
documentos de Naciones Unidas sobre el tema. Esto no es suficiente, pero nos aproxima
bastante bien a la problemática que es motivo de nuestro estudio. Acercándonos más
concretamente a los programas que se realizaban en América Latina en la década del 60,
nos encontramos con que éstos son denominados de manera diferente. Sin embargo, las
diferentes expresiones con que se los designa, ponen de manifiesto algunas notas esenciales
del desarrollo comunitario: Cooperación Popular (Perú), Promoción Popular (Chile),
Acción Comunal (Colombia), Acción conjunta (Guatemala). Con todo, como se ha
advertido en un documento de la CEPAL, "no existe unidad en cuanto a la concepción, el
contenido, el alcance y las finalidades concretas" (3).

Un análisis general de estos programas y actividades a mediados de la década del

60, cuando el desarrollo comunitario alcanzó su mayor auge en América Latina permitirla
clasificarlos según algunas características conceptuales de la siguiente manera:

Orientación General País

1) Concepción y aplicación integral del desarrollo de Venezuela
la comunidad.
2) Hincapié en participación popular para Colombia, Perú, Uruguay
construcci6n de obras de infraestructura.
3) Hincapié en el “desarrollo rural” Ecuador Bolivia y Brasil
4) Hincapié en "integreción indígena" Ecuador, Perú, México,
Guatemala
5) Hincapié en contribución financiera Paraguay
6) Hincapié en coordinación de servicios técnicos y Chile, Venezuela, Uruguay
asistenciales
7) Hincapié en reforma agraria Venezuela, Brasil y Bolivia
8) Ayuda y beneficencia a grupos marginales Argentina, El Salvador
9) Cambio social orientado Perú
10 Desarrollo de la Comunidad como instrumento de Venezuela, Colombia,
) planes generales de desarrollo Ecuador, Bolivia y Chile.
11 Organización en la participación popular sobre Colombia, Perú. Bolivia, Chile
) base legal

2. La evolución histórica de los conceptos organización de la comunidad y

desarrollo de la comunidad

Hemos examinado la evolución de diferentes realizaciones concretas de acción

colectivar orientados al desarrollo de la propia comunidad, Intentaremos ahora un análisis
-que no será exhaustivo, por supuesto- de contenidos y concepciones que nos permitirán
tener algunos datos para intentar desentrañar cuáles son los elementos esenciales de lo que
hoy se denomina desarrollo de la comunidad.

La expresión "Organización de la comunidad" que en alguna medida precede al

moderno concepto de "desarrollo de la comunidad" es de vieja data . Edward C.Lindeman
lo utilizó a principios de la década del veinte The community, Nueva York association
Press, 1921, para designar aquella fase de la organización social que constituye un esfuerzo
consciente de aparte de la comunidad para controlar sus problemas y lograr mejores
servicios de especialistas, organizaciones e instituciones.

Pocos años después Walter Petit (Some Pronostication in the Fiel of Community
Work), en el trabajo presentado en la National Conference of Social Work, 192hace
referencia a los distintos sentidos en que la gente usa la organización de al comunidad, pero
que ene le fondo significarían “la forma de ayudar a un grupo de personas a reconocetr sus
necesidades comunes y a resolver estas necesidades”.

A fines de este decenio Jesse F. Steiner (Community Organization, Nueva York,

1930, edición revisada); bajo la influencia de concepciones vigentes en ese entonces,
atribuye como papel principal de las organización de la comunidad, los “problemas de
adaptación y ajuste social”, siendo en el plano operativo “un modo organizado de trabajar
que atiende a resolver sus conflictos y hacer posible un progreso consistente”, ayudando al
ajuste social de la comunidad conforme cambian las condiciones existentes.

Para Dwight Sanderson, y Robert Polsen (Rural Community Organization, Wiley,

New York, 1939); el objeto de la organización de la Comunidad es el de “desarrollar
relaciones entre grupos e individuos que permita a éstos actuar conjuntamente a los fines de
crear y sostener facilidades y agencias mediante los cuales alcanzar sus más altos valores
para el bienestar general de la comunidad”.

En la mesa redonda realizada en Washington en enero de 1940, auspiciadas por la

Asociación Americana de Escuelas de Trabajo Social; en la participación de la Srt. Arlien
Jonson encontramos por primera vez la concepción de la Organización de la Comunidad
como técnica de promoción humana, aunque no bien definida todavía. En las notas
mimeografiadas de la discusión, se recogió la siguiente definición de A. Jonson: “La
organización de la Comunidad es el arte y el proceso de desarrollar los recursos potenciales
y los talentos de grupos de individuos que componen esos grupos”.
 Por muchos años Estados Unidos -y téngase en cuenta que la producción de ese país
fue el "alimento intelectual" de gran parte de los trabajadores sociales de América Latina -
se concibió la Organización de la comunidad como un proceso de adaptación y ajustes de
tipo interactivo y asociativo y una técnica para lograr equilibrios entre y necesidades. Es la
época en la cual, para los yanquis, "el éxito no es otra cosa que saber ajustarse a los
demás", como diría el popular Dale Carnegie.

He aquí algunos ejemplos de esa posición. En el informe de la conferencia

Nacional de Trabajo Social, realizada en 1934, (The Field of Community Organization); se
considera como objetivo principal dela organización de la comunidad el "promover y
mantener un ajuste progresivamente efectivo entre los recursos y las necesidades de
bienestar social". Por su parte, Leonard W. Mayo (Community Organization at the National
Lavel), en un trabajo elaborado en 1942; entiende por organización de la comunidad, el
proceso por el cual se trata de "crear un mejor balance entre las necesidades y los recursos a
través de la promoción del financiamiento, administración, extensión y organización de la
comunidad; trata principalmente del desequilibrio entre las necesidades y los recursos".
Arthur Dunham en el Sociel Work Vear Book, de 1943, insiste en esta concepción cuando
habla de la organización de la comunidad como "un proceso dirigido hacia la creación de
recursos habida cuenta de las necesidades dentro de una determinada área geográfica o de
un campo especifico del servicio social".

La expresión "desarrollo de la comunidad" fue puesta en circulación en los Estados

∗
Unidos, en la década del 40 ( *), pero fue la Colonial Office Británica que en 1948 la
utilizó primeramente para designar un programa de acción gubernamental, en este caso para
denominar el movimiento de promoción que debía iniciarse en las colonias para preparar la
emancipación de las mismas. En tal ocasión se concibió el desarrollo de la comunidad
como: "Un movimiento con el fin de promover el mejoramiento de la vida de toda la
comunidad, con su participación activa y en lo posible por iniciativa de la propia
comunidad. Si acaso dicha iniciativa no apareciera de manera espontánea, se emplearán
técnicas que la hagan surgir y la estimulen con el objeto de asegurar respuestas activas y
entusiastas al movimiento. El desarrollo de la comunidad abarca a todas las formas de
mejoramiento. Incluye por lo tanto un conjunto de actividades que se desarrollan en un
distrito ya sean promovidas por el Gobierno o por las organizaciones no oficiales. En lo que
concierne a la agricultura, se desea la utilización de mejores métodos agrícolas y un mejor
tratamiento en la cría del ganado; en el campo de la salud, se promueven mejores
condiciones sanitarias y de suministro de agua, medidas de higiene, protección a la infancia
y a la maternidad, en el campo de la educación, alfabetización y educación de adultos, así
como extensión y mejora- miento de las escuelas de primera enseñanza".

"El desarrollo de la comunidad debe utilizar el movimiento cooperativo que será

puesto en práctica en íntima asociación con los organismos gubernamentales locales".


En 1947 se utilizó esa expresión en el título de una publicación de la Sección de Extensión de la Universidad
de Virginia; Jean y Jess Ogden "These Things .We Tried»; a Five vear Experiment in Comunity
Devalopmant". Initiated and Carried out by the Extension Division 01 the Unrversity 01 Virginia Vol. XXV,
núm 6, 1Sx1947
 En 1950, el Seminario Organizado por el OEA en El Salvador, define e! desarrollo
de la comunidad como: "Técnica o proceso que emplea el Servicio Social para suscitar la
racional participación de los integrantes de una determinada zona o población, en una
empresa de mejoramiento individual y de progreso colectivo, sobre la base de los propios
recursos".

Una misión de las Naciones Unidas definió el desarrollo de la comunidad como "el
proceso mediante el cual los miembros de una comunidad discuten cuidadosamente,
primero definen lo que quieren y después planean y actúan en conjunto para satisfacer sus
deseos" (Report of the Mission on Rural Community y Organization and Development in
the Caribbean ares and M6xico, 1953).

Es evidente que en esta concepción, en donde el Estado pareciera no tener

responsabilidad alguna frente a los problemas del subdesarrollo, subyacen los postulados
liberales, por otra parte el desarrollo de la comunidad aparece como método privativo del
Servicio Social, al menos en la definición propuesta por el Seminario antes mencionado.

En la obra de Caroline Ware (Organización de la Comunidad para el Bienestar

Social, Unión Panamericana, Washington, 1954); que tanto significado ha tenido para la
difusión del desarrollo de la comunidad en América Latina, aún no aparece la
responsabilidad ineludible que tiene el Gobierno en estos programas y se habla todavía de
"organización de la comunidad", dándosele el siguiente alcance: "Un proceso para suscitar
grupos funcionales de ciudadanos capaces de ser los agentes activos y responsables de su
propio progreso, usando para ello como medios: la investigación en común de los
problemas locales, el planeamiento y la ejecución por sí mismos de las soluciones que antes
convinieron, y la coordinación voluntaria con los demás grupos y con las autoridades
oficiales, de modo que se obtenga el bienestar total de la comunidad".

Otra obra clásica del Desarrollo de la Comunidad, la de Murray Ross (Organization

Community), define el Desarrollo de la Comunidad "como un proceso por el cual una
comunidad identifica sus necesidades en objetivos, ordena (o clasifica) otras necesidades en
objetivos, halla los recursos (internos o externos), para enfrentarse con estas necesidades o
alcanzar sus objetivos, actúa con respecto a los mismos y al hacerlo así desarrollan en la
comunidad actitudes cooperadoras y colaboradoras, y formas de actuar".

Marco Marchioni, cuya influencia en los programas de desarrollo comunal en Italia

y España se hizo notar a mediados de los años 60, define el desarrollo de la comunidad
como "un proceso de modificación y mejora de una comunidad local (pueblo, aldea,
núcleo) que se encuentre en una situación de subdesarrollo o de insuficiente utilización de
los recursos disponibles, Este proceso de modificación de la realidad es llevado a cabo por
los propios miembros de la comunidad y se dirige, simultáneamente, a los aspectos socio-
culturales y económicos",.

Si en las definiciones en el Seminario de la OEA y en la obra de Caroline Ware, se

echa de menos la responsabilidad que le compete al Estado, en la definición que proponen
las Naciones Unidas, en el Documento sobre Desarrollo de la Comunidad y Servicios
Conexos, el Desarrollo Comunal sólo se concibe como estrechamente ligado al gobierno o
poderes públicos, al mismo tiempo que silencia toda posibilidad de emprender acciones de
desarrollo comunal a partir de organizaciones no gubernamentales. :
En los años 60 aparecen las versiones latinoamericanas (4) del desarrollo comunal:
el mexicano Ricardo Pozas Arciniegas, el costarricense Carlos Marla . Campos Jiménez, el
colombiano Ruben Dario Utria, el argentino EzeQuiel Ander- Egg, el uruguayo Herman
Kruse, los venezolanos Carlos Acedo Mendoza y Carola Ravel, y otros.

En esa misma década la política de la Alianza para el Progreso, propugnada por

John Kennedy y aceptada en la reunión de Punta del Este por todos los países
latinoamericanos, excepto Cuba, da un gran espaldarazo a los programas de desarrollo de la
comunidad. Los documentos aprobados en esos años por el CIES (Consejo Interamericano
Económico y Social) en sus reuniones de San Pablo y México, dan clara cuenta de ello. Si
bien en esos documentos no se contiene una definición del desarrollo de la comunidad, en
ellos se ha hecho una descripción muy precisa del mismo en cuanto técnica social de
promoción del hombre integrada a los planes nacionales de desarrollo, atendiendo muy
especialmente al proceso educativo y a la promoción de cambios racionales en el nivel de
los pequeños grupos. He aquí un párrafo bien significativo de la concepción vigente en el
documento: "El desarrollo de la comunidad constituye una técnica social de promoción del
hombre y de movilización de recursos humanos de un país con miras a lograr una mejor
utilización de los otros recursos para todos los miembros de la colectividad. Esta técnica
social fundamentalmente opera por medio de un proceso educativo y de organización,
tendente a promover en las esferas individuales y colectivas las capacidades y cualidades de
los grupos básicos, comunidad o pueblo y de sus componentes, a fin de lograr su desarrollo,
teniendo en cuenta el espacio mayor en que funcionan dichos grupos: la región y la
nación".

A esto hay Que añadir los documentos que van apareciendo en las reuniones de la
CEPAL, especialmente el referente a la participación popular (5) como recurso del
desarrollo y que, sin lugar a dudas, es la expresión teórica más significativa.

Desde fuera de la iniciativa oficial, ya sea de países como de organismos

internacionales, aparece la versión de la "promoción popular", Que tiene diferentes matices,
y que constituye un aporte técnico de interés. El jesuita belga Roger Vekemans (6) es el
teórico e ideólogo principal y DESAL (7) dirigida por el mismo Vekemans, con sede en
Santiago de Chile y con ramificaciones en casi todos los países latinoamericanos, es el
órgano de orientación y difusión de la promoción popular. Luego con la llegada de los
demócratas cristianos al poder (Chile y Venezuela) estas formulaciones se van plasmando
como políticas de gobiernos.

Los programas de "promoción popular" -que son la nueva versión del desarrollo de
la comunidad - parten del supuesto básico de Que la sociedad presenta grandes
desigualdades e injusticias y que la existencia de “marginados” y “participantes” expresa la
contradicción principal de la realidad latinoamericana. De ahí que la promoción popular sea
principalmente una política de “integración” y “participación”.
 Para comprender la significación del desarrollo de la comunidad como promoción
popular, es menester tener en cuenta dos cuestiones: la marginalidad es considerada como
una de las características más significativas del sub-desarrollo (ésto a nivel de diagnóstico
de situación); a los marginados hay que integrarlos a la sociedad global (ésto a nivel de
praxis social).

También se ha de tener en cuenta que en las concepciones latinoamericanas de

mediados de la década del 60, el desarrollo de la comunidad es considerado principalmente
como técnica de promoción humana y de movilización de recursos humanos. Y en cuanto
instrumento para la participación popular, se lo ha considerado como recurso para el
desarrollo.

Ahora bien, en un contexto de auge de luchas populares, de propuestas políticas que

propugnan cambios estructurales más o menos radicales, de nuevos enfoques en las
ciencias sociales latinoamericanas, esta concepción de la promoción popular (la versión
más avanzada del desarrollo comunitario llevada a la práctica a nivel de un país dentro del
continente) entra en crisis. Nuevas circunstancias y nuevos problemas, exigen nuevas
formulaciones y un interrogante principal se plantea: ¿por qué y para qué trabajar para
lograr la participación e integración de los marginados en una sociedad que de por sí
produce la marginalidad?..

Esto condujo a un replanteo profundo de todo lo concerniente a la promoción y

participación popular y del desarrollo de la comunidad como instrumento de esa promoción
y participación. La marginalidad -para no hablar sino de este concepto central de la
promoción popular - ya no es considerada como un subproducto indeseable del sistema o
una disfuncionalidad del mismo, sino como un producto que está en la lógica misma del
sistema. No hay que "integrar" al sistema, se dice, sino cambiar el sistema que produce la
marginalidad y el sub-desarrollo. Indudablemente la teoría de la dependencia, las prácticas
de la educación liberadora y la concientización, y la liberación como idea-fuerza, dan la
tónica a un pensamiento latinoamericano que busca nuevos caminos y nuevos horizontes.
El desarrollo de la comunidad no es ajeno a todo esto. Después de haber adquirido gran
impulso y desarrollo, poco a poco fue perdiendo aceptación y significación. Todo lo
concerniente al desarrollo de la comunidad parece entrar a un largo letargo. SINAMOS

(Sistema Nacional de Movilizaci6n Social) del Perú es sin lugar a dudas el

programa más importante que se realiza en el continente durante la década de los 70 para
lograr la participai6n popular. Pero ya no se habla de desarrollo de la comunidad. Todo
parece indicar que el desarrollo de la comunidad ya no interesa como programa de
gobierno, hasta que en agosto de 1979 se lleva a cabo en Colombia, el Seminario
Internacional de Desarrollo de la Comunidad, con participaci6n de 30 países,
principalmente latinoamericanos. ¿Un hecho circunstancial o el comienzo de una nueva
etapa? la decisión de proseguir estos Seminarios (el II ha sido convocado para Venezuela
en 1980) y la propuesta de crear la Sociedad Interamericana de Desarrollo de la Comunidad
no es de por sí suficientemente significativo para hacer pensar que el desarrollo de la
comunidad adquirirá nueva importancia en el Continente latinoamericano.

De lo que no cabe duda es que la metodología y práctica del desarrollo de la

comunidad - con todas sus limitaciones - no fue aplicada en todas sus posibilidades. Pero en
ciertos casos desató potencialidades que estaban mucho más allá de lo que el mismo
método contenía; esto ocurre casi siempre cuando a la gente se le otorgan posibilidades
para decidir sobre cuestiones que le conciernen, aunque en estos casos el nivel de
decisiones se haya circunscrito al barrio o comunidad.

A poco que examinemos las definiciones propuestas, nos encontramos con que la
expresión desarrollo de la comunidad, se entiende con dos alcances diferentes:
― como proceso
― como técnica social
 A nosotros nos interesa estudiar el desarrollo de la comunidad, fundamentalmente
como técnica social, o sea, como conjunto de procesos operativos destinados a desarrollar
la o las comunidades en donde se aplica esa metodología. Pero la aplicación de la misma
produce siempre un proceso.

Este uso indistinto o no preciso de la expresión desarrollo de la comunidad como

técnica o como proceso, produce una cierta confusión. Evidentemente el desarrollo de la
comunidad es siempre un proceso, pero un proceso inducido. Y para inducirlo existe una
metodología. Visualizado de esa manera queda mucho más claro el significado de alcance
del concepto desarrollo de la comunidad: se trata de un proceso inducido mediante una
metodología. Pero hay muchos procesos inducidos metodológicamente; hay que establecer
otras precisiones. Esto lo haremos más adelante al explicar las características del desarrollo
de la comunidad.

Por el momento y para terminar el análisis de la evolución histórica de concepto

bástenos con lo dicho.

Bibliografía citada

1. NACIONES UNIDAS El proceso social mediante el desarrollo de la comunidad

E.CN 5-303. Rev.IST -S0A. 26 Nueva York, 1955.

2. CI. NACIONES UNIDAS Desarrollo de la Comunidad y servicios conexos Doc

E/2931 Naciones Unidas., New York,1960.

3. CEPAL La participación popular y tos principios de1 desarrollo de la comunidad en

la aceleración del desarrollo económico y social ST/ECLA/CONF 18/LT Santiago,
Chile, 1964

4. POZAS ARCINIEGAS. R El desarrollo de la comunidad Universidad Autónoma de

México México, 1964.

CAMPOS JIMENES, Carlos Organización y desarrollo de la comunidad para el

bienestar social Guatemala, 1956.

UTRIA, Rubén Darío La acción comunal como programa de gobierno, Universidad

de América, Bogotá, 1960

ANDER.EGG, Ezequiel Ayuda mutua. CFI, Buenos Aires, 1963.

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nacional, Secretaria de Bienestar Social, Guatemala, 1964 ; 2a edic ampliada y
corregida, IEPAL, Montevideo, 1966.

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8a edic 1978
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Aires, 1967
Problemática del desarrollo comunal a través de los documentos de Naciones
Unidas, FEC, Caracas. 1971

KRUSE, Herman Desarrollo de la comunidad, (mimeo)

ACEDO, MENDOZA. Carlos El desarrollo de la comunidad en Venezuela ,IVAC,

Carocas, 1967

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Aires, 1968Nuevo enfoque en desarrollo de la comunidad, Humanita, Buenos Aires,
1968

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como técnica de inducción del cambio social, F.E.C.

5. CEPAL, OP cit.

6. VEKEMANS, Roger, Marginalidad e integración. Centro de Documentación,

Instituto de Estudios Sociales, Santiago, 1967.

7. VEKEMANS. R, Y VENEGAS R ,marginalidad promoción popular, en mensaje,

Num. 149, Santiago, Junio 1966.