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A estrutura orgânica da Administração Pública

A organização administrativa — entendida como aparelho ou conjunto estruturado de


unidades organizatórias que desempenham, a título principal, a função administrativa —
tem como elementos básicos, em primeira linha, as pessoas colectivas de direito público,
dotadas de personalidade jurídica, que se manifestam juridicamente através de órgãos
administrativos, e, em segunda linha, os serviços públicos, que pertencem a cada ente
público e que actuam na dependência dos respectivos órgãos.

Numa perspectiva jurídico-administrativa, interessa-nos aqui especialmente a


organização relevante para efeitos da actividade jurídica externa da Administração e,
portanto, aquela que se refere aos entes públicos, a quem é atribuído o encargo da
satisfação de determinados interesses públicos, e aos seus órgãos, que constituem as
figuras capazes de emitirem manifestações de vontade imputáveis àqueles.

Já o mesmo interesse não têm para nós — relevam especialmente de uma perspectiva de
“ciência da administração” — os modos de organização dos serviços, pois que estes,
constituindo unidades orgânicas internas (actualmente, a par das unidades “nucleares”,
há unidades “flexíveis”) que actuam sob a direcção dos órgãos administrativos, limitam-
se a levar a cabo actividades materiais ou tarefas auxiliares na preparação e execução de
decisões dos órgãos das pessoas colectivas públicas.

Aspectos estruturais

Estruturalmente, a Administração Pública é, pois, constituída por pessoas colectivas


públicas, cuja “vontade” é manifestada por órgãos, que actuam através dos respectivos
titulares.

Pessoas colectivas públicas

As pessoas colectivas públicas (ou de direito público) são necessariamente criadas por
iniciativa pública – normalmente através de diploma legislativo que expressamente as
qualifica como tais –, têm como finalidade exclusiva e necessária a prossecução de
interesses qualificados como públicos-administrativos e, em regra, dispõem de poderes e
estão sujeitas a deveres públicos – assim se distinguindo substancialmente dos entes
privados de interesse público (por exemplo, as entidades que formam o sector social não
lucrativo, como as IPSS), e, através da forma, dos “entes privados administrativos”.

São várias as espécies relevantes de pessoas colectivas públicas – sendo de salientar os


critérios que distinguem os entes públicos de população e território (Estado, Regiões
Autónomas e autarquias locais), os entes institucionais (institutos; empresas), os entes
corporativos ou associativos (corporações territoriais, “consórcios públicos”, associações
públicas) e os entes híbridos (corporações para-institucionais e institutos para-
corporativos).

As pessoas colectivas públicas estão sujeitas a regimes típicos: um estatuto de direito


público, fixado nas leis gerais (por exemplo, para os institutos públicos e para as
autarquias locais) e nas leis individuais que procedem à sua criação, podendo, em caso de
autonomia, ser desenvolvido em diplomas estatutários próprios, aprovados pelos
respectivos órgãos representativos (universidades).

Órgãos administrativos, titulares e agentes

A organização interna das pessoas colectivas administrativas constrói-se, do ponto de


vista jurídico, a partir de algumas noções básicas:

a) Órgão: figura organizativa, dotada de poderes consultivos, decisórios ou de


fiscalização, capaz de preparar, manifestar ou controlar as manifestações de
vontade - isto é, os actos jurídicos - imputáveis ao ente público;
b) Investidura: acto de transformação institucional de um indivíduo ou indivíduos
em titulares do órgão ou em agentes da pessoa colectiva;
c) Titular ou membro: qualidade que exprime a ligação de um indivíduo,
singularmente ou em colégio, a um órgão;
d) Trabalhadores em funções públicas: indivíduos com uma relação especial de
serviço com os entes públicos e que desenvolvem, sob a direcção dos titulares dos
órgãos, a actividade dos serviços – desempenham tarefas materiais de exercício
ou que contribuem para a preparação, publicitação e execução dos actos jurídicos.

A realidade revela a existência de vários tipos de órgãos, que podem ser agrupados em
diversas classificações.
Assim os órgãos podem ser: singulares ou colegiais (conforme tenham um único titular
ou vários membros); simples e complexos (conforme actuem em uma única, ou em
distintas formações); deliberativos e executivos (conforme os tipos principais de
competências exercidas); representativos e não representativos (conforme sejam, ou não,
eleitos); centrais e locais (conforme a área de actuação); primários, secundários e
vicários (conforme disponham de competência própria, de competência delegada ou
actuem em substituição); activos, consultivos e de controlo (conforme as funções
predominante; permanentes e temporários (destacando-se, entre estes últimos, a figura
especial dos júris de provas ou concursos como órgãos ad hoc).

A lei preocupa-se, naturalmente, em estabelecer as regras especiais de funcionamento dos


órgãos colegiais – presidência, condições da validade da reunião (convocação, quórum),
normas sobre deliberações (votação, oralidade), condições de eficácia (aprovação da
acta).

Aspectos funcionais

Em correspondência com respectiva estrutura organizatória, há a considerar as dimensões


funcionais segundo as quais se concebe a actividade administrativa desenvolvida pelos
órgãos das pessoas colectivas públicas.

Em primeiro lugar, o conceito de atribuições, enquanto «conjunto de interesses públicos


(finalidades) postos por lei a cargo de uma determinada pessoa colectiva pública» – com
excepção do caso especial da pessoa colectiva Estado-Administração, cujas atribuições,
pela sua complexidade, são referidas aos Ministérios.

Há a considerar a existência de entes com atribuições múltiplas (pessoas colectivas de


base territorial, como o Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais, que visam
assegurar a realização de múltiplas finalidades e interesses) e entes com atribuições
especializadas (institutos públicos, empresas públicas, associações públicas, às quais a lei
confere a prossecução de finalidades específicas).

Diferente é o conceito de competência, que refere o «conjunto dos poderes legalmente


atribuídos a um órgão». Trata-se de poderes de ordem pública, funcionalizados à
realização de interesses públicos, que têm obrigatoriamente base legal, caracterizando-
se, de acordo com a doutrina e o regime geral estabelecido na lei (artigo 29.º e ss do CPA),
pela sua imodificabilidade, irrenunciabilidade e inalienabilidade (sem prejuízo das
delegações de competências legalmente previstas).

É ainda à lei que cabe estabelecer os critérios de repartição da competência pelos diversos
órgãos de cada pessoa colectiva - em razão da matéria, da hierarquia e do território,
conforme os casos.

Deve acrescentar-se a estes conceitos o de legitimação, enquanto «qualificação para


exercer um poder ou uma faculdade (isto é, uma competência) numa situação concreta».

Na realidade, muitas vezes o órgão dispõe de competência – que é atribuída em abstracto


pela lei –, mas não está em condições de a exercer em concreto, como acontece, por
exemplo:

a) Nas situações em que para a prática de um acto o órgão necessita da autorização


de outro órgão (“autorização constitutiva de legitimação”);
b) Quando não se verifiquem condições legais temporais (se já passou o prazo para
a anulação administrativa de um acto);
c) Quando falte a investidura do titular do órgão ou este esteja impedido de intervir
no procedimento (por força do princípio da imparcialidade subjectiva);
d) Quando falte o quorum de reunião nos órgãos colegiais. Em todas estas situações,
falta ao órgão a legitimação para o exercício da competência que a lei lhe atribuiu.

Organização administrativa moçambicana

O Estado é uma pessoa jurídica publica, é uno, é originário [ Artgs. 6,7,8,133 da CRM ]
não se confundindo com os seus órgãos; O Estado esta organizado em Ministérios,
Direcções, Departamentos, Repartições e secções; E lhe atribuída a soberania e
inalienável, as leis são valentes assim como os símbolos. O Estado é susceptível de
vontades, as quais satisfazem se através dos seus órgãos. São órgãos do Estado, o
Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo, os Tribunais e o
conselho constitucional. O conselho de ministros é o órgão executivo que se
responsabiliza pela administração do país, garantia de integridade, ordem publica,
segurança, bem estar económico-social, legalidade . . . e politica externa. Artg. 202 da
CRM, as formas dos são em decretos-leis, decretos e as demais designam se por
resoluções Artg. 209 da CRM. As formas de execução do governo podem ser colegiais e
ou individuais. Os órgãos classificam se em singulares, colegiais, locais, primários,
secundários, vicários, representativos, activos, . . ., consultivos.

Os fins do Estado são chamados atribuições ( justiça, segurança, cultura e bem estar
económico-social). Este conjunto de atribuições são competências que por sua vez são
exercidos pelos seus órgãos, mas pode se salientar que as competências e atribuições
coincidem pois o executor parte das atribuições para exercer as suas competências; a
competência pode ser limitada em razão do tempo, hierarquia e território. O Estado como
pessoa colectiva não tem força de por si fazer funcionar os seus fins, mas através dos seus
órgãos, salvo conflito de atribuições e competências.

Teoria dos serviços públicos

Tal como sabemos, o Estado é uma pessoa colectiva pública e dentro dele há direcções
gerais, gabinetes, inspecções, repartições, que existem dentro do Estado, estes são os
serviços públicos. Os serviços públicos são as organizações humanas criadas no seio de
cada pessoa colectiva publica, com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob
Direcção dos respectivos órgãos . Quanto a espécie, são funcionais, distinguindo-se com
os fins que visa prosseguir; as estruturais, distinguem se de acordo com o tipo de
actividade que desenvolvem. Os serviços publico0s estruturais podem ser principais,
burocráticos, de apoio, executivo, de prestação individual.

Quanto ao regime jurídico, há dependência directa dos órgãos de administração ;


prosseguem sempre interesse publico; são criados e extintos por lei; a matéria da sua
modificação é feito por decreto lei; a continuidade dos serviços públicos deve ser mantida;
devem tratar e servir interesses dos administrados a pé de igualdade; a lei admite vários
modos de gestão dos serviços públicos; os utentes dos serviços ficam sujeitos a regras
próprias. Quanto a organização dos serviços, pode ser Horizontal: quando tem em vista o
conteúdo fundamental do serviço administrativo; Territorial: critério que atende o âmbito
dos serviços ; Vertical ou Hierárquico: atende a hierarquia ou seja os serviços da
organização em vários escalões.

O poder de Direcção consiste em dar ordens e instruções em matéria de serviço ao


subalterno; o poder de supervisão, consiste na faculdade de o superior revogar ou
suspender os actos administrativos praticados por subalterno; o poder disciplinar consiste
em punir o subalterno mediante aplicação de sanções previstas na lei em consequência
das infracções a disciplina da função publica cometidas. Nos serviços públicos há culto
do dever de obediência do subalterno em relação as ordens dos legítimos superiores
hierárquicos, dadas em objecto de serviço e com a forma legal.

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