Direito Processual Administrativo – 1º Teste

Ana Braga – A77167

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Conceito de Contencioso Administrativo
Tradicionalmente, o contencioso administrativo era concebido como uma
garantia dos particulares não contra a Administração, mas sim contra os atos por esta
praticados e considerados como ofensivos dos seus direitos e legítimos interesses. A
tónica do contencioso residia na legalidade do ato da Administração. De acordo com
Marcello Caetano, o processo administrativo tem duas fases, a graciosa e a
contenciosa, sendo esta última caracterizada pela apreciação jurisdicional da
legalidade do ato administrativo, sendo que decorre junto dos Tribunais
administrativos e que denota um conflito entre o particular e a Administração
provocado por um ato desta considerado ilegal e lesivo dos direitos e interesses
legalmente protegidos.

Deste modo, o contencioso administrativo confundia-se com as regras

processuais reguladoras da atividade da jurisdição administrativa tendentes a apreciar
a legalidade do ato da Administração ofensivo dos interesses ou direitos do particular,
ou seja, o contencioso nasce como uma garantia de natureza jurisdicional contra um
ato da Administração. É esta garantia jurisdicional que começa por ser concebida como
uma garantia dos particulares contra a Administração e que vai evoluir para uma
garantia concebida a todos os sujeitos de direito (particulares e pessoas coletivas)
contra atos definitivos e executórios da Administração ofensivos de direitos ou
interesses legítimos.

Finalmente, com a reforma do contencioso administrativo acaba por se admitir

um novo conceito, segundo o qual o contencioso se confunde com a justiça
administrativa, conceção esta que é defendida por Sérvulo Correia quando adota uma
conceção institucionalista de contencioso para o definir como “a instituição
caracterizada pelo exercício, por uma ordem jurisdicional administrativa, de jurisdição
administrativa segundo meios processuais predominantemente específicos”.

Para o Professor Wladimir, o contencioso administrativo é um conjunto

complexo e unitário de normas jurídico-processuais (regras e princípios)
disciplinadoras da marcha do processo nos Tribunais administrativos, colocadas à
disposição dos particulares e das entidades público-administrativas para,
judicialmente, fazerem valer ou para realizarem os seus direitos e interesses legítimos
e que regulam o processo decisório nessa jurisdição. Assim, o contencioso surge
predominantemente como um conjunto de meios processuais específicos destinados á
realização de direitos e interesses legítimos na e pela jurisdição administrativa.

Origem do Contencioso Administrativo

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O contencioso administrativo tem a sua origem histórica em França onde
começa a ser construído a partir da Revolução Francesa e como reação aos abusos dos
“parlamentos” (designação que se dava aos tribunais comuns em França). Os
revolucionários entendiam que o respeito pelo princípio da separação de poderes
impedia que à jurisdição ordinária fosse confiada a tarefa de julgar as questões
contenciosas da Administração, razão pelo qual a Assembleia rejeitou uma proposta
no sentido de confiar o contencioso administrativo aos Tribunais comuns, preferindo
instituir Tribunais administrativos pela Lei 16-24 de 1790. Estes tribunais eram
constituídos por magistrados oriundos da própria administração ativa e com eles o
contencioso administrativo era confiado à própria Administração ativa.

Em 1790, a Lei 7-16 e a Lei 6-11 acabaram por consagrar que as reclamações
contra atos ilegais da Administração deveriam ser deduzidas junto do Rei e, mais tarde,
com a monarquia constitucional, essa competência era atribuída aos Ministros. Este
sistema ficou conhecido com um sistema de “justice reteneu” ou de justiça reservada
nas mãos do Governo. Mais tarde, a Constituição do ano VIII criou o Conselho de
Estado como um órgão consultivo do Chefe de Estado com competência para apreciar
e emitir pareceres sobre as questões contenciosas, pareceres que careciam de
homologação do Chefe de Estado. No mesmo ano, foram criados, nos Departamentos,
os Conselhos de Prefeitura com funções contenciosas junto do Prefeito, que as exercia
sem necessidade de homologação.

A criação de uma administração consultiva acabou por ser decisiva na evolução

do contencioso administrativo, visto que o Conselho de Estado progressivamente foi-
se impondo como órgão “autónomo” da administração ativa, o que permitiu a
passagem do sistema de “justice reteneu” para o sistema de “justice déléguée”. Assim,
a Lei de 24 de Maio de 1872 consagrou que o Conselho de Estado poderia decidir
definitivamente e sem homologação ministerial os litígios de natureza administrativa.
O Governo delegava, deste modo, no Conselho de Estado a competência para decidir
tais litígios sem a intervenção do Chefe de Estado.

Com esta lei fica concluído o processo de separação entre a administração ativa
e a consultiva, assumindo esta agora a natureza de jurisdição contenciosa
administrativa, separação que passa a ser um princípio que tem que ser respeitado
pelo Governo e no seio da própria Administração. Mas, essa mesma Lei, ao criar um
Tribunal de Conflitos para dirimir os conflitos de competência entre a jurisdição
ordinária e a administrativa, completa também a separação entre essas jurisdições.

O sistema contencioso administrativo francês só fica completo com a reforma

de 1953 que cria os Tribunais administrativos regionais, para substituir os velhos
conselhos de prefeitura, pondo fim aos conselhos interdepartamentais, criados em

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1926. O Conselho de Estado passa a conhecer exclusivamente dos recursos interpostos
das decisões proferidas pelos Tribunais administrativos.

Contencioso Administrativo em Portugal

Em Portugal, o modelo adotado foi o francês e, em 1845, foi criado o Conselho
de Estado que era um órgão da Administração ativa que emitia pareceres sobre a
forma como dado litígio deveria ser decidido e submetia esses pareceres ao Governo
que, por sua vez, decidia sob a forma de decreto. Em 1870, o Conselho de Estado foi
substituído pelo Supremo Tribunal Administrativo com competência também para
emitir pareceres em termos idênticos aos desse Conselho. Foram também criados os
Conselhos de Distritos com intervenção do Governador Civil.

Em 1930, começa-se a construir a estrutura judiciária administrativa com a

criação de Auditorias na primeira instância, de um Tribunal superior denominado
inicialmente de Supremo Conselho de Administração Pública, e de um Tribunal de
conflitos do tipo francês. Com a reforma de 1933, foi extinto o Supremo Conselho de
Administração Pública e criado o Supremo Tribunal Administrativo, dotado de
jurisdição própria, instituindo-se agora uma ordem jurisdicional administrativa.
Importa salientar que esta ordem continuava a estar integrada na Administração, uma
vez que o STA funcionava junto da Presidência do Conselho de Ministros, situação que
é alterada em 1974, quando os Tribunais administrativos são integrados no Ministério
da Justiça. A Constituição de 1976 acabou por qualificar estes Tribunais como
facultativos, deixando assim aberta a porta à criação de uma ordem jurisdicional
unitária na qual esses tribunais seriam integrados como Tribunais especializados.

Em 1984, foram revogadas as normas do Código Administrativo reguladoras da

organização, competência e funcionamento dos Tribunais Administrativos, tendo sido
criados os Tribunais Administrativos de Círculo, que vieram substituir as Auditorias,
mantendo-se, embora restruturado, o Supremo Tribunal Administrativo. Com esta
reforma, criou-se um modelo de organização administrativa idêntico ao dos Tribunais
comuns, acentuando a natureza jurisdicional desses Tribunais, que são considerados
órgãos de soberania que administram a justiça em nome do povo.

Em 1989, com a revisão da Constituição, os Tribunais administrativos

encontraram pleno acolhimento na Lei Fundamental que lhes dedicou um artigo para
nele consagrar o seu estatuto. É, na esteira desta nova conceção constitucional da
justiça administrativa e das próprias garantias dos particulares, que a nova reforma da
organização judiciária administrativa e do processo administrativo é levada a cabo em
2000/2001. Assim, aprovou-se o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o

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Código do Processo nos Tribunais Administrativos. Trata-se da mais radical reforma do
contencioso feita em Portugal desde 1933.

JUSTIÇA ADMINISTRATIVA

Conceito de Justiça Administrativa

Originariamente, o contencioso administrativo traduzia-se exclusivamente na
ideia de uma garantia dos particulares contra os atos ilegais da Administração.
Contudo, essa ideia não resiste à profunda alteração do modelo de organização
administrativa decorrente quer da descentralização, quer da desconcentração,
acabando por se condensar no conceito de garantia, agora com um âmbito mais
alargado, por nele se integrar não só a garantia dos particulares como também a dos
entes públicos e por constituir esse conceito no seu núcleo fundamental.

Nesta perspetiva, a constituição, a partir da revisão de 1989 em que fica

consumada a “institucionalização plena da justiça administrativa”, oferece uma
primeira noção desta justiça toda ela centrada na relação jurídica entre sujeitos de
direito e a Administração lato sensu, incluindo nesses sujeitos pessoas coletivas de
direito público. Para além disso, a justiça administrativa também surge agora como
uma garantia de legalidade da atividade administrativa na prossecução do interesse
público.

Deste modo, a justiça administrativa define-se como uma ordem jurisdicional

específica, constitucionalmente consagrada e integrada no órgão de soberania que são
os Tribunais, e especializada na resolução de litígios emergentes das relações jurídicas
de direito público-administrativo ente a Administração Pública e outros sujeitos de
direito. De acordo com este conceito, a justiça administrativa é um conjunto complexo
de órgãos jurisdicionais (Tribunais) integrados na categoria dos tribunais
administrativos com competência para dirimir, com recurso às normas de direito
público-administrativo, litígios materialmente administrativos.

Estado Constitucional da Justiça Administrativa

Só com a revisão constitucional de 1989 é que a Constituição consagra um
estatuto mínimo de justiça administrativa, quando estabelece uma ordem jurisdicional
administrativa, que deixa de ser uma categoria facultativa de tribunais para passar a
ser constitucionalmente institucionalizada. A partir de então, os tribunais
administrativos passam a constituir uma ordem jurisdicional específica, encimada pelo
Supremo Tribunal Administrativo e constituída por Tribunais administrativos com a
função de dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

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É este o estatuto que a revisão da Constituição de 1997 vai manter e reforçar, não só
reafirmando que os tribunais administrativos constituem uma categoria especial de
tribunais, como regulando “de um modo novo a garantia constitucional de acesso à
jurisdição administrativa”.

Os Tribunais administrativos aparecem agora constitucionalmente como uma

das categorias de tribunais ao lado e em pé de igualdade com a categoria dos tribunais
ordinários. A Constituição estabelece a estrutura hierárquica dos Tribunais
administrativos (ART 212º nº1 CRP), a forma de eleição do Presidente do Supremo
Tribunal Administrativo (ART 212º nº2 CRP), a competência dos seus tribunais (ART
212º nº3 CRP) e estabelece uma reserva material de jurisdição administrativa.

Fontes de Justiça Administrativa

a) Antes do 25 de Abril de 1974
Até à Constituição de 1933, a lei ordinária (Lei e Decreto-lei) era a única fonte
do Contencioso Administrativo. Alguns dos decretos mais importantes foram:
 Decreto nº9.340: transfere para os tribunais comuns o contencioso
administrativo, extinguindo as auditorias e o Supremo Tribunal
Administrativo;
 Decreto nº11.250: restaura os tribunais administrativos e o Supremo
Tribunal Administrativo;
 Decreto nº12.258: volta extinguir os tribunais administrativos,
atribuindo aos tribunais comuns competência para apreciar as questões
contenciosas administrativa;
 Decreto nº18.017: restaura os Tribunais administrativos, criando o
Supremo Conselho da Administração Pública e auditorias
administrativas.

A partir de 1933, o Estado Novo, depois de ter extinguido o Supremo Conselho

da Administração Pública para criar o Supremo Tribunal Administrativo, continua a
regular o contencioso administrativo por Decreto. Em 1940, pelo Decreto
nº31.095, aprova-se o Código Administrativo que regula o contencioso
administrativo até à primeira séria reforma feita em 1984.

b) Após o 25 de Abril de 1974

Após o 25 de Abril de 1974, a Constituição passa a ser uma fonte direta da
justiça administrativa. A partir da Constituição de 1976, a Lei Fundamental passa a
ser a primeira e mais importante fonte formal da justiça administrativa e o
principal garante da sua afirmação como um sistema judicial de plena jurisdição.

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Contudo, para além da Constituição, a lei ordinária continuou a ser uma
importante fonte formal da justiça administrativa.

Modelos de Justiça Administrativa

a) Modelo Administrativista
Este modelo, que tem como lema “julgar a administração é ainda administrar”,
originariamente caracteriza-se pela absoluta separação entre a Administração e a
Justiça e pela atribuição aos órgãos superiores da Administração o poder de
apreciar e decidir, ou seja, de julgar, os litígios administrativos. Assim, o
contencioso é confiado à própria Administração ativa que julga os litígios. Este
modelo consubstancia o sistema de “justice retenue” ou de justiça reservada nas
mãos do Governo.

Embora a competência para decidir os litígios administrativos continue a ser da

Administração ativa, esta passa a ser “auxiliada” por um órgão especializado da
administração consultiva ao qual se atribui competência para apreciar e emitir
pareceres sobre as questões contenciosas, que teriam de ser submetidos à
homologação do Governo. O modelo administrativista perde agora a sua radical
pureza e começa a evoluir para um modelo mitigado e, com ele, um modelo de
“justice déléguée”, quando se reconhece ao órgão consultivo competência para
decidir os litígios de natureza administrativa.

Sob o ponto de vista processual, este modelo caracteriza-se pelo facto de

postular um processo ao ato e uma fiscalização exclusivamente de legalidade.
Deste modo, o modelo é por natureza objetivista, tendo no recurso de anulação
do ato administrativo o seu principal meio processual. Tal não significa que não
sejam admitidos outros meios processuais, como acontece com a apreciação de
litígios decorrentes de contratos administrativos e relativos á responsabilidade
civil.

Este modelo comporta um contencioso por definição ou natural, que é o do

recurso de anulação do ato administrativo, e um contencioso por atribuição que é
o dos contratos e da responsabilidade civil, sendo que, em ambos os casos, o
processo tem uma natureza próxima dos processos judiciais.

b) Modelos Jurisidicionalizados ou Judicialistas

Este modelo, embora respeita a separação entre Administração e Justiça,
atribui aos tribunais comuns competência para julgar os litígios administrativos.
De acordo com o princípio-regra deste modelo, segundo o qual julgar a
Administração é julgar, as questões contenciosas podem ser apreciadas por

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Tribunais integrados numa ordem jurisdicional única, mesmo que no interior desta
ordem sejam criados tribunais especializados em questões de natureza
administrativa.

Neste modelo, poderá ser atribuída competência aos tribunais que integrem
uma ordem jurisdicional própria diferente da ordem jurisdicional comum, com os
seus próprios tribunais superiores. O modelo pode comportar uma ordem
jurisdicional unitária ou uma dualidade de ordens jurisdicionais, composta pelos
tribunais comuns e pelos tribunais administrativos. O importante para a
caracterização deste modelo é o facto de a competência para julgar as questões
de contencioso administrativo ser atribuída aos tribunais, ou seja, à jurisdição e
não á Administração.

Sob o ponto de vista processual, o modelo é de natureza subjetivista, não se

tratando de um processo ao ato, mas sim de um processo para dirimir quaisquer
litígios decorrentes da relação jurídico-administrativa. Assim, neste modelo, o
recurso de anulação deixa de ser o meio processual típico dominante, passando a
ser admitidos vários e diversificados meios processuais, tais como ação,
procedimentos cautelares e recursos.

Com este modelo, procura-se assegurar uma plena e eficaz proteção dos
administrados e, para tal, o particular e a administração são reconhecidos como
sujeitos processuais colocados processualmente em pé de igualdade, isto é, com
iguais direitos e deveres, e o poder jurisdicional é pleno, no sentido de ser
reconhecido ao juiz amplos poderes de cognição e de decisão. O objetivo
dominante deste modelo é a proteção dos direitos individuais.

A tendência hoje é no sentido da subjetivação da justiça administrativa e, com

ela, da dominância dos modelos judicialistas.

ORGANIZAÇÃO DA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA

O ART 8º ETAF consagrou como órgãos da jurisdição administrativa e fiscal: o
Supremo Tribunal Administrativo, os Tribunais Centrais Administrativos e os Tribunais
Administrativos de Círculo. O ART 9º ETAF permite, para além da agregação dos
Tribunais Administrativos de Círculo, o desdobramento desses tribunais e a criação de
secções especializadas dos tribunais superiores – TCA e STA. O desdobramento dos
TAC’s é determinado por Portaria do Ministro da Justiça, sob proposta do Conselho
Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e a criação das referidas secções
especializadas dos Tribunais superiores é feita por Decreto-Lei.

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O ART 8º ETAF estabelece um hierarquia entre os Tribunais Administrativos, no
topo da qual se situa o Supremo Tribunal Administrativo que é a ultima instância em
matéria de competência dos Tribunais Administrativos. Contudo, em certos casos, o
STA, através da secção de contencioso administrativo, decide em primeira instância,
sendo que, nesses casos, cabe ao Pleno dessa secção do STA decidir em última
instância.

1. Supremo Tribunal Administrativo

Nos termos do ART 212º nº1 CRP, o STA é o órgão superior da hierarquia dos
Tribunais Administrativos, qualificação que é reafirmada pelo ART 11º ETAF. O
STA, em matéria administrativa, é a instância para decidir em definitivo sobre
todos os litígios administrativos, ou seja, sobre todas as matérias que, por lei,
sejam da competência dos Tribunais Administrativos. Trata-se da última instância
de recurso desta ordem jurisdicional. Em matéria de constitucionalidade, o STA
não é a última instância de recurso, visto que, das suas decisões em sede de
constitucionalidade, pode haver recurso para o Tribunal Constitucional, que
decidirá em última instância (ART 280º CRP).

Em certas matérias, o STA é também um tribunal de 1ª instância e, por essa

razão, está estruturalmente organizado de forma a permitir que das suas decisões
se possa recorrer para ele próprio, embora para outro nível de jurisdição. As
matérias do ART 24º nº1 a) ETAF são apreciadas pela Secção do Contencioso do
STA, e das decisões proferidas nesta Secção há recurso para o Pleno da Secção
(ART 25º nº1 a) ETAF). Para além destes casos, o STA funciona como tribunal de 1ª
instância nos processos relativos a eleições previstas no ETAF (ART 19º, 33º e 75º
c) ETAF), nos pedidos de adoção de providências cautelares relativos a processos
da sua competência, nos pedidos relativos à execução das suas próprias decisões e
nos pedidos cumulados relativos aos recursos das suas decisões das entidades
referidas no ART 24º nº1 a) ETAF. Quando funciona em 1ª instância, as decisões
proferidas pela Secção do Contencioso Administrativo são recorríveis para o Pleno
da Secção.

O STA está organizado em Plenário e em duas Secções, sendo uma do

contencioso administrativo e outra do contencioso tributário.

a) Plenário
Nos termos do ART 28º ETAF, o Plenário é composto pelo Presidente, pelos
Vice-Presidentes e pelos 3 juízes mais antigos de cada uma das secções. Assim,
o Plenário é composto por 9 juízes - o Juiz Presidente do STA, os 2 Juízes Vice-
Presidentes (ART 13º ETAF), 3 Juízes da Secção do Contencioso Administrativo
e 3 Juízes da Secção do Contencioso Tributário. Nos termos do ART 23 nº1 h)

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ETAF, que atribuí ao Presidente a competência genérica de presidir às seções e
apurar o vencimento das conferências, o Plenário é presidido pelo Presidente
do STA.

Compete ao Plenário conhecer dos conflitos de jurisdição entre TAC’s e

Tribunais tributários ou entre Secções de Contencioso Administrativo e de
Contencioso Tributário (ART 29º ETAF). O Plenário vê a sua competência
reduzida à de um Tribunal de Conflitos, na medida em que mais não pode julgar
do que as questões relativas aos conflitos de competência.

Nos termos do ART 30º ETAF, o plenário só pode funcionar com a presença
de, pelo menos, quatro quintos dos juízes que devam intervir na conferência,
com arredondamento por defeito. Deste modo, estabelece-se um quórum que
impõe a presença de um elevado e representativo número de juízes, o que tem
em vista assegurar uma forte e séria presença dos mesmos e garantir que as
decisões terão que ser tomadas por um número representativo dos membros
do Plenário.

b) Secção do Contencioso Administrativo

A Secção do Contencioso Administrativo, nos termos do ART 14º nº1 ETAF,
é composta pelo Presidente do Tribunal, pelo Vice-Presidente e pelos restantes
juízes para ela nomeados, sendo que a Secção pode dividir-se em Subsecções
(ART 14º nº2 ETAF). Tendo em atenção o ART 12º nº2 ETAF, segundo o qual a
Secção funciona em formação de 3 juízes ou em pleno e, ainda o ART 14º nº2
ETAF, nos termos do qual é aplicável às Subsecções o disposto para a respetiva
Secção, podemos inferir que, para se dividir a Secção do Contencioso em
Subsecções, cada uma destas não poderá ter um número de juízes inferior a 3 e
a Secção deverá ter mais de 6 juízes. Por seu lado, o Pleno da Secção não pode
ter um número mínimo de juízes inferior a 6.

A Secção funciona por Subsecções em formação de 3 juízes e em pleno. O

atual ETAF não regula convenientemente o modo de funcionamento da
Subsecção. Logo, deve interpretar-se o ART 17º ETAF como se fosse aplicado às
Subsecções. Deste modo, as Subsecções funcionam em sessões de julgamento
com 3 juízes, dos quais um é o relator e os demais adjuntos, devendo as
decisões ser tomadas em conferência.

A competência que é atribuída à Secção pelo ART 24º ETAF deve ser
entendida como a competência que esta deve exercer através das suas
Subsecções. As competências do Pleno da Secção são as referidas no ART 25º

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ETAF, sendo que uma delas é apreciar as recursos proferidos pela Secção em 1º
grau de jurisdição.

O Plenário do STA e o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do

STA apenas conhecem de matéria de direito (ART 12º nº3 ETAF). Já no que se
refere à Secção, quer esta julgue em pleno ou através da sus Subsecções, só
conhece de matéria de direito nos recursos de revista (ART 12º nº4 ETAF). Mas,
já no que se refere aos poderes de cognição da Secção quando julga em 1ª
instância, ela tem competência para conhecer de matéria de facto e de direito.
Assim, a revista só pode ter por objeto questões de direito (ART 150º CPTA),
não podendo os factos materiais julgados provados ou não provados, bem
como o erro na apreciação das provas, ser objeto de reapreciação pela Secção
do Contencioso Administrativo do STA.

2. Tribunal Central Administrativo

De acordo com o ART 31º nº1 ETAF, existe dois TCA’s, sendo um o TCA Sul com
sede em Lisboa e o outro o TCA Norte com sede no Porto. Sob o ponto de vista da
organização, o TCA está estruturado em duas Secções, uma do Contencioso
Administrativo e outra do Contencioso Tributário, secções estas que se podem
dividir em Subsecções (ART 32º ETAF). No que se refere à composição, o TCA é
composto por um Presidente, que deve ser um Juiz Conselheiro, e por dois Vice-
Presidentes, sendo um para cada uma das Secções, e por um número
indeterminado de juízes. Quanto ao preenchimento das Secções, nos termos do
ART 34º ETAF, as mesmas são compostas pelo Presidente, pelos Vice-Presidentes
e pelos restantes juízes que terão de ser, no mínimo, mais 3, visto que é
obrigatório que cada Secção funcione em formação de 3 juízes.

As competências da Secção de Contencioso Administrativo estão previstas no

ART 37º ETAF. O TCA também julga em 1ª instância nas ações com matérias
previstas no ART 37º c) ETAF. Em tudo o mais, o TCA é um tribunal de recurso, que
julga os recursos dos feitos administrativos julgados em 1ª instância pelos
Tribunais Administrativos de Círculo e pelos Tribunais Arbitrais (ART 37º a) e b)
ETAF). Nos termos do ART 35º ETAF, os julgamentos do TCA são feitos
obrigatoriamente por 3 juízes, sendo um o relator e os outros dois adjuntos,
devendo as decisões ser tomadas em conferência.

3. Tribunais Administrativos de Círculo

De acordo com o ART 39º nº1 ETAF, a desde dos TAC e as respetivas áreas de
jurisdição são determinadas pelo Decreto-Lei 325/2003. O ART 3º DL define que

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os TAC têm sede em Almada, Aveiro, Beja, Braga, Castelo Branco, Coimbra,
Funchal, Leiria, Lisboa, Loulé, Mirandela, Penafiel, Ponta Delgada, Porto, Sintra e
Viseu. Os Tribunais Administrativos de Círculo funcionam com juiz singular e em
coletivo. Significa isso que os julgamentos nestes tribunais podem ser feitos por
um único juiz, que é o princípio-regra (ART 40º ETAF) ou, em coletivo –
facultativamente ou obrigatoriamente – com todos os Juízes do Tribunal sendo
que, neste último caso, estaremos perante uma situação de funcionamento em
formação alargada (ART 41º ETAF).

Os TAC’s têm competência para todas as causas administrativas, qualquer que

seja o valor, desde que, por lei, não seja atribuída a outros tribunais competência
para as apreciar. Assim, os TAC’s são os tribunais competentes para conhecer em
1ª instância todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa, exceto
aqueles que devam ser conhecidos em 1ª instância pelo STA ou pelo TCA (ART 44º
ETAF).

ESTATUTO DOS JUÍZES DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS

Os tribunais são órgãos de soberania com competência para administrar a
justiça em nome do povo. Administrar a justiça que se traduz na complexa tarefa de
interpretar e aplicar a lei aos casos submetidos à sua apreciação (ART 202º nº2 CRP).
Estes órgãos de soberania têm, por titulares, os juízes que, nos termos do ART 215º
CRP, formam um corpo único e regem-se por um só estatuto., sendo que esse corpo
único denomina-se Magistratura Judicial, o que é expressamente reconhecido pelo
Estatuto dos Magistrados Judiciais.

O juiz tem por função julgar de facto e de direito, ou só de direito, os feitos que
são submetidos à apreciação dos tribunais, o que implica que cabe aos juízes aplicar a
lei aos factos ou à jurisdição, isto é, dizer ou declarar o direito. O estatuto do juiz do
Tribunal Administrativo está consagrado nos ART 215 e 216º CRP, por remissão do ART
57º ETAF. No que se refere aos juízes dos Tribunais Administrativos, a CRP só se refere
a eles para definir a forma de eleição do Presidente do STA, não estabelecendo sequer
qualquer equiparação desses juízes com os dos Tribunais Judiciais, nem consagrando
linhas básicas mínimas de um estatuto para esses juízes.

Garantias
As garantias constitucionais de que gozam os juízes são especiais e visam
permitir-lhes exercer, com liberdade e de forma justa e legal, as suas funções.

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a) Inamovibilidade
Nos termos do ART 216º CRP, este princípio da inamovibilidade traduz-se na
proibição de modificação da situação funcional do Magistrado Judicial, salvo nos
casos expressamente previstos na lei. A inamovibilidade não tem assim uma
natureza absoluta, visto que pode haver situações em que se torna possível a
modificação compulsiva da sua situação funcional – transferência, suspensão,
aposentação e demissão.

Com esta disposição constitucional, consagra-se uma garantia de liberdade, de

reserva de lei, no que respeita às exceções constitucionalmente autorizadas. Mas,
tais exceções devem ser justificadas com a necessidade de salvaguardar outros
valores constitucionais iguais ou superiores, porque só assim se assegura o
respeito pelo princípio da independência de que a inamovibilidade é um
importante e decisivo corolário.

Importa esclarecer que a inamovibilidade não implica a garantia da vitalidade

do cargo. De facto, embora seja regra a nomeação vitalícia dos juízes, a CRP não
garante a vitalidade do cargo, que só encontra acolhimento na lei ordinária. Esta
lei – o Estatuto dos Magistrados Judicias – regula pormenorizadamente as
condições em que os juízes podem ser transferidos, suspensos, aposentados ou
demitidos, lei que, por força do disposto no ART 57º ETAF, se aplica aos
Magistrados Judiciais dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

b) Independência
Tradicionalmente, a independência dos juízes era concebida como a exclusiva
vinculação do juiz à lei e à sua consciência, pelo que teriam de julgar nos termos
da CRP e da lei, sem sujeição ao dever de obedecer a ordens ou instruções.
Contudo, estariam sempre vinculados às decisões dos tribunais superiores
proferidas exclusivamente em via de recurso.

A independência pessoal do Magistrado Judicial é assegurada exatamente com

a sua inamovibilidade e com as incompatibilidades, sendo a sua independência
funcional garantida pela sua submissão exclusiva à lei e à sua consciência. Trata-se
de uma independência face a outros órgãos do poder soberano e a outras
entidades exteriores ao poder judicial. A irresponsabilidade dos juízes também
contribui decisivamente para assegurar a sua independência.

c) Irresponsabilidade
Tradicionalmente, a irresponsabilidade era entendida pela doutrina no sentido
de os juízes serem irresponsáveis pelos seus julgamentos, o que se traduzia em

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não poderem ser pessoalmente responsáveis pelas suas decisões, mesmo que
estas fossem porventura ilegais ou prejudiciais de direitos e interesses legítimos
de terceiros. É esta ideia de irresponsabilidade que a CRP de 1976 sempre
consagrou e que está atualmente presente no ART 216º nº2. De acordo com esta
disposição constitucional, só nos casos expressamente previstos na lei é que o juiz
pode ser responsabilizado, o que permite afirmar que o princípio da
irresponsabilidade transporta a ideia de que o juiz não pode ser condicionado na
sua função pelo medo de uma punição ou a esperança de um prémio.

A irresponsabilidade pode ser política, civil, penal e disciplinar, pelo que a lei
tem que prever os casos excecionais de responsabilização do juiz em cada uma
dessas modalidades. Sob o ponto de vista penal e civil, a responsabilidade dos
juízes tem que ser apreciada pelos Tribunais, sendo certo que gozam do privilégio
de foro especial, enquanto a responsabilidade disciplinar, que decorre da violação
do Estatuto dos Magistrados Judiciais, terá de ser exercida pelo Conselho Superior
dos Tribunais Administrativos e Fiscais no caso dos juízes desses tribunais.

No que se refere à responsabilidade penal, ela é necessariamente uma

responsabilidade pessoal do juiz e terá de ser exercida nos termos da Lei Penal.
Por outro lado, a responsabilidade civil funda-se em ilícito civil nos termos
consagrados no CC e deve ser imputada ao Estado como resulta do ART 22º CRP,
exceto naqueles casos em que o juiz é pessoalmente responsável pelos prejuízos
causados no exercício da sua função pública soberana.

Já no que se refere à responsabilidade política, o professor Wladimir defende

que é de rejeitar a responsabilidade política individual do juiz, embora admita que
individualmente possa estar sujeito a um difuso controlo social, traduzido na
vigilância crítica da ação jurisdicional em cada caso concreto feita,
nomeadamente, pela comunicação social.

Incompatibilidades
As incompatibilidades dos juízes estão previstas no ART 216º nº3/4 CRP. Trata-
se de duas incompatibilidades de natureza diversa, mas que têm a ver com a efetiva
realização do princípio da dedicação exclusiva, segundo o qual o juiz não pode nem
deve exercer nenhuma outra função remunerada que não seja a de julgar, a que se
deve dedicar em exclusividade e a tempo inteiro. O sentido deste princípio está, não
apenas em impedir que o juiz se disperse por outras atividades, pondo em risco a sua
função, mas também em evitar que ele crie dependências profissionais ou comerciais
que ponham em risco a sua independência.

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
Ana Braga – A77167
Este princípio das incompatibilidades não impede o juiz de exercer funções, não
remuneradas, no ensino ou na investigação, que podem ser importantes meios de
aperfeiçoamento técnico-jurídico dos Magistrados Judiciais e contribuir para a
melhoria da própria qualidade do serviço judicial por eles prestado através dos seus
julgamentos e decisões. Mas não podem receber efetivamente remuneração sob
qualquer forma. Podem ainda os juízes integrar comissões de serviço estranhas à
atividade dos tribunais, desde que autorizados pelo respetivo Conselho Superior.

Na opinião do professor Wladimir, devia ser proibida a integração de

Magistrados em outras comissões, não só porque desvia da sua natural função um
número considerável de juízes, que nunca são demais para contribuírem para a
celeridade da realização da justiça, como, na maior parte das vezes, essas nomeações
contribuem para conotar politico-partidariamente os juízes, com sérias consequências
no exterior da sua função judicial.

Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais

Nos termos do ART 75º ETAF, o Conselho Superior é constituído por 3
categorias distintas de membros: os membros designados pelo Presidente da
República, os membros eleitos pela Assembleia da República e os membros eleitos
pelos juízes. O número de membros eleitos pelos juízes dos TAF é inferior à soma dos
membros externos à magistratura, visto que o PR designa dois membros e a AR elege
quatro enquanto os juízes só podem eleger quatro. Procura-se assim diminuir a carga
de corporativismo profissional, com vista a permitir uma gestão menos corporativista
dos recursos humanos e da disciplina dos Magistrados. O Conselho é presidido pelo
Presidente do STA.

A competência do Conselho vem definida no ART 74º ETAF e acaba por ser a da
gestão administrativa dos recursos humanos (juízes) e da disciplina da respetiva
Magistratura e da gestão da distribuição dos processos. O Conselho nomeia, coloca,
transfere, promove e aprecia o mérito dos juízes, exerce sobre eles ação disciplinar,
fixa critérios de distribuição dos processos nos Tribunais Administrativos, fixa o
número máximo de processos a distribuir a cada magistrado, elabora o plano anual de
inspeção e alista de antiguidade dos juízes. O Conselho funciona como um tribunal
para conhecer das impugnações administrativas interpostas das decisões
materialmente administrativas dos juízes Presidentes dos TAC e do TCA.

PRINCPÍPIOS FUNDAMENTAIS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

1. Princípios relativos à Disciplina da Ação

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
Ana Braga – A77167
a) Princípio do Dispositivo ou Autorresponsabilidade das partes
Trata-se de um princípio que precipita no processo jurisdicional, a
autonomia da vontade na regulamentação dos interesses individuais e auto-
responsabiliza as partes pelo impulso processual, impondo-lhes o dever de, em
prazo legal ou judicialmente fixado, dinamizar a marcha do processo com a
prática de atos processuais, legal ou judicialmente impostos, necessários e
indispensáveis para o efeito.

Este princípio começa a produzir os seus efeitos antes da jurisdicionalização

do conflito de interesses, funcionando como um pressuposto básico da ação,
dado que é com fundamento nele que a parte decide livremente não só propor
a ação como conformá-la objetiva e subjetivamente. Este princípio tem efeito
ao longo da marcha do processo, visto que, com base nele, as partes podem
suspender essa marcha, pôr termo à ação, quer pela via da desistência.

Este princípio assume uma tripla disponibilidade, a saber: a disponibilidade

do início do processo; a disponibilidade do objeto do processo; e a
disponibilidade do termo do processo. Em processo administrativo, este
princípio sofre um desvio visto que, nos termos do ART 62º CPTA, pode o
Ministério Público requerer o prosseguimento da ação e assumir a posição do
autor sempre que este tenha desistido do pedido ou tenha posto termo ao
processo por outro meio legalmente admissível, e desde que a decisão não
tenha transitado em julgado, impedindo assim que uma das partes possa dispor
livremente do processo.

b) Princípio da estabilidade da instância

Este princípio impõe a inalterabilidade do pedido e da causa de pedir a
partir do momento em que a parte demandada tenha sido citada para a ação. A
instância fica assim estável a partir desse momento, sendo inadmissível
qualquer modificação objetiva ou subjetiva, salvo nos casos expressamente
previstos por lei. Estes casos estão previstos no ART 70º CPTA, que permite ao
autor alegar novos fundamentos e cumular novo pedido ao já deduzido; no ART
63º CPTA, que permite ao autor ampliar o pedido; no ART 85º nº3/4 CPTA,
onde a instância pode ser alterada por ação do MP com a invocação de
invalidades diversas das alegadas pelas partes e suscitar quaisquer questões
que determinem a nulidade do ato impugnado; e no ART 45º CPTA, onde pode
haver modificação objetiva da instância. Deste modo, a estabilidade processual
não é um princípio absoluto, mas é legalmente protegido de forma especial.

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
Ana Braga – A77167
c) Princípio do contraditório
O processo, sendo concebido como uma discussão legalmente
regulamentada entre as partes, implica que cada parte tenha de ser convidada
a alegar as suas razões de facto ou de direito e a oferecer as provas necessárias
para demonstrar a verdade dos factos por ela alegados, bem como a controlar
as provas oferecidas pela outra parte e a pronunciar-se sobre elas. É essa acesa
discussão entre as partes que irá permitir o estabelecimento da verdade e
permitir a pronúncia de uma decisão processualmente justa.

Este princípio consiste na regra segundo a qual, sendo formado um pedido

ou oposto argumento a certa pessoa, deve-se dar a esta a oportunidade de se
pronunciar sobre esse pedido ou argumento, não podendo ninguém ser
condenado sem ser ouvido (ART 81º, 84º nº7 e 86º CPTA). Este princípio é um
derivado de outro princípio fundamental, o da igualdade, que impõe que a
ambas as partes seja dispensado igual tratamento e idênticas oportunidades.

d) Princípio da igualdade das partes

As partes devem ser postas no processo em perfeita paridade e devem
desfrutar de idênticas possibilidades de obter justiça. Essa igualdade não deve
ser somente uma igualdade jurídico-formal, mas também deve ter e tem uma
dimensão prática substancial, real e efetiva. Como corolários deste princípio,
temos o princípio do contraditório e o do acesso aos tribunais e à justiça com a
consequente garantia de exercício pleno do direito de defesa.

Sob o ponto de vista da igualdade substancial, o princípio impõe a criação e

instalação de tribunais acessíveis aos cidadãos e a concessão ao juiz de amplos
poderes para corrigir ou suplementar a atividade das partes.

2. Princípio fundamentais da jurisdição

a) Princípio da tutela jurisdicional efetiva
De acordo com este princípio, consagrado no ART 2º CPTA, devem ser
estabelecidas formas de processo necessárias para se fazer valer em juízo
direitos e interesses legítimos, devendo o tribunal administrativo proferir, em
prazo razoável, decisão sobre a pretensão deduzida em juízo, nos termos da lei.
Devem ser adotadas todas as medidas necessárias para fazer executar as
decisões judiciais e decretadas as providências antecipatórias ou conservatórias
adequadas a assegurar o efeito útil da decisão.

Este princípio tem uma quádrupla dimensão: uma petitória, uma decisória,
uma cautelar e uma executiva. A dimensão petitória traduz-se no

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
Ana Braga – A77167
reconhecimento do direito de apresentação em juízo de todo o tipo de pedido
e de utilizar o correspondente meio processual. A dimensão decisória consiste
no reconhecimento do direito de a pronúncia jurisdicional ser plena, isto é, na
afirmação de que a jurisdição administrativa é uma jurisdição plena que pode
emitir, com respeito pela lei, toda a espécie de pronúncia. A dimensão cautelar
supõe que todo o tipo de providências podem ser pedidas e concedidas na
jurisdição administrativa, sempre que a respetiva adoção seja considerada
necessária para garantir a utilidade da decisão a proferir no processo principal,
sendo de admitir todas as providências típicas ou atípicas, nominadas ou
inominadas. A dimensão executiva supõe que todo o tipo de providências de
execução possam ser adotadas pela jurisdição administração.

b) Princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos

De acordo com este princípio, ao tribunal administrativo devem ser
reconhecidos todos os poderes de pronúncia, incluindo os de condenar a
administração ou de dirigir a esta injunções. Deixam, assim, estes tribunais de
ver os seus poderes limitados à anulação ou à declaração de nulidade de atos
administrativos e à condenação no pagamento de indemnização, para
passarem a ter poder de condenar a administração, sempre que se levante uma
questão de juridicidade da atuação administração.

c) Princípio do impulso oficial

Permite que o juiz, nos limites dos factos que lhe é lícito conhecer, possa
ordenar oficiosamente todas as diligências que considere necessárias para a
descoberta da verdade. Significa isto que o juiz não está limitado pelos factos
carreados pelas partes ou pelas diligências probatórias por estas requeridas,
mas pode ordenar outras diligências que repute de indispensáveis para a justa
composição do litígio ou para a boa decisão da causa (ART 85º e 90º nº3 CPTA).

d) Princípio da liberdade de apreciação de prova

De acordo com este princípio, é com base na sua íntima convicção, formada
pela sua experiência de vida e de conhecimento dos homens, que o juiz julga
provados os factos. Contudo, essa convicção íntima não se forma
arbitrariamente, mas tem de ter na sua base, a análise de todo o material
probatório carreado para os autos pelas partes, pelo juiz e pelo MP, e ainda as
impressões com que fica do contacto direto com as pessoas. Esta convicção não
pode formar-se com desrespeito pela força probatória legal de certas provas,
ou com manifesta ofensa ao senso comum. Por essa razão, deve o juiz motivar
a sua convicção por forma a permitir o seu controlo objetivo.

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
Ana Braga – A77167
e) Princípio da legalidade das formas processuais e do exercício da jurisdição
Os termos do processo são e têm de ser os estabelecidos na lei, não
podendo o juiz fixar outros, senão nos caos expressamente admitidos por lei.
Este princípio impõe aa submissão do juiz à lei vigente e a consequente
obrigação de a aplicar nas suas decisões (ART 203/204º CRP).

f) Princípio da imediação
Traduz-se principalmente no contacto pessoal entre o juiz d as diversas
fontes de prova. Toda a prova deve ser feita perante o juiz da causa e o juiz
deve sempre recorrer a uma fonte de prova que implique menos ilações no iter
probatório em de outra que esteja mais distante do facto a provar.

g) Princípio da identidade permanente do juiz

De acordo com este princípio, só devem intervir na decisão da matéria de
facto, os juízes que tenham assistido a todos os atos de instrução e de
discussão praticados na audiência de julgamento. Procura-se conferir-se efetiva
expressão prática ao princípio da imediação.

h) Princípio do juiz natural

O juiz da causa deve ser aquele a quem, em conformidade com as regras de
distribuição judicial dos processos pré-estabelecidos por lei, for atribuído o
processo para ser por ele instruído e julgado. Não sendo o processo atribuído a
um certo e determinado juiz, mas sim a um juízo de um dado tribunal, este
princípio postula que compete ao juiz titular desse juízo a instrução e o
julgamento do processo, não podendo as partes ou a autoridade judiciária, sem
fundamento legal, retirar o processo desse juízo ou impedir o seu titular de
instruir e julgar a causa.

i) Princípio do justo processo

Processo justo é aquele que é previamente criado por lei, que deve ser
estritamente observado. Na opinião de Gomes Canotilho, processo justo é
aquele que é originariamente informado pelo princípio da justiça desde o
momento da sua criação, o que impede que o legislador possa legislar arbitrária
e abusivamente sobre os DLG dos cidadãos, sobre a sua vida, liberdade e
propriedade. Por processo justo poder-se-á entender todas as garantias de
igualdade e de eficácia previstas por lei para o exercício da função jurisdicional.

3. Princípios relativos à disciplina do processo

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
Ana Braga – A77167
a) Princípio da preclusão ou da oportunidade
Cada ato deve ser praticado no momento e lugar processualmente
próprios, sob pena de ficar precludida a sua produção. Os fundamentos da ação
e da defesa e a apresentação de prova devem ser feitos nos momentos
processualmente consagrados para o efeito, e só nos casos legalmente
estabelecidos é que poderão ser praticados noutros momentos. Ultrapassado o
momento próprio em que deve ter lugar um determinado ato sem que a parte
o tenha praticado, não mais poderá validamente tal ato ser praticado.

Atribui-se assim às partes a responsabilidade da tempestivamente produzir

os atos e de trazer ao processo todos os factos úteis para a sua defesa,
responsabilidade que deve ser entendida como uma responsabilidade das
partes para consigo mesmas. As exceções a este princípio encontram-se
consagradas nos ART 35º nº1, 79º, 82º nº1, 84º nº1/6 e 87º nº3/4 CPTA.

b) Princípio da publicidade da audiência

De acordo com este princípio, a audiência é pública, e só nos casos em que
o tribunal, com o objetivo de salvaguardar a dignidade das pessoas e a moral
pública ou de assegurar o seu próprio funcionamento, decida em despacho
fundamentado poderá ser afastado. Este princípio aplica-se obrigatoriamente
aos tribunais administrativos (ART 206º CRP).

c) Princípio da verdade material

As provas têm por função revelar a verdadeira realidade dos factos. Com
este princípio afasta-se o velho vício processual de acordo com o qual bastava
apurar-se a verdade formal, mesmo que disse resultasse o manifesto sacrifício
da verdade material.

d) Princípio da celeridade processual

Impõe este princípio que o processo seja organizado para que a decisão
judicial final seja proferida no mais curto espaço de tempo judicial e
processualmente possível. Para tal, este princípio impede as partes de
requererem ou de praticarem atos desnecessários ou dilatórios. No âmbito
deste princípio, têm especial relevância os prazos e o estrito cumprimento
destes pelas partes e pelo próprio tribunal, cabendo a este assegurar o respeito
por tais prazos.

e) Princípio do prazo razoável

O ART 6º nº1 CEDH e ART 2º nº1 CPTA impõem que a decisão judicial à
pretensão deduzida em juízo seja proferido em prazo razoável. Contudo, o
conceito de prazo razoável pode ser diferente de pessoa para pessoa,

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
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f) Princípio da economia processual
Este princípio estabelece que em cada processo se deve procurar obter o
máximo resultado com o menor número de meios possível. A economia
processual é revelada, nomeadamente, na admissibilidade da cumulação de
pedidos (ART 4º CPTA), na coligação de réus e de autores (ART 12º CPTA), na
apensação de processos (ART 28º CPTA), na alteração da instância (ART 70º
CPTA), nos poderes de pronúncia do tribunal (ART 71º CPTA).

g) Princípio da aquisição processual

Os materiais aduzidos por uma das partes ficam adquiridos para o processo.
São atendíveis mesmo que sejam favoráveis à parte contrária.

DA AÇÃO E DO PROCESSO

Conceito de ação
A ação é o direito subjetivo público à jurisdição atribuído por lei a toda a pessoa
singular ou coletiva. É o tipo de tutela que se visa obter ou o concreto fim prosseguido
pelo titular desse direito à jurisdição que determina no momento do seu concreto
exercício a classificação das ações em dois grandes tipos: declarativas e executivas. Por
outro lado, dentro de cada tipo, a concreta natureza da tutela pretendida pelo titular
do direito à jurisdição configurada na concreta pretensão ou no concreto objeto do
pedido, constituirá o critério de classificação de diferentes formas de processo em
cada um dos tipos da ação.

É a ação que dá lugar a processos e que determina as formas que estes

revestem. Para que se efetive o exercício do direito de agir em juízo, a lei estabelece as
formas de processo, agrupando-as de acordo com a função e/ou finalidade a que se
propõem, dentro de cada tipo de ação, que representa a modalidade do exercício
desse direito subjetivo à jurisdição.

Conceito de processo
O processo é uma sequência ordenada de atos jurídicos dirigidos a um
determinado fim. Esse fim é essencialmente o da composição de conflitos de
interesses geradores de litígios feita por uma autoridade imparcial, o tribunal. Tais
litígios, no processo administrativo, resultam de conflitos de interesses de natureza
publicista, mesmo quando o interesse em causa seja privado. Neste processo, o que
está em causa é um conflito entre a Administração lato sensu e um particular ou entre
pessoas coletivas de direito público, decorrente da ofensa de direitos ou interesses
tipicamente públicos, ou de interesses nomeadamente privados, com relevância
pública, que deram causa à intervenção da Administração.

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
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O processo administrativo é uma sequência ordenada de atos jurídicos,
preestabelecidos pela lei, tendentes à composição por um órgão imparcial, o tribunal,
de litígios de natureza jurídico-publicista. Para determinar as várias formas do
processo, o critério que deve ser utilizado é o do concreto objeto do pedido, pois este
objeto é o elemento que nos permite articular a forma e a função do processo. A
função do processo tem a ver com os tipos de ação em que se integra e com o fim que
cada processo visa prosseguir.

Objeto do processo
Existem 3 grandes correntes doutrinais acerca do objeto do processo:
 Corrente substantivista: defende a equivalência entre a pretensão processual e
a substantiva, e que o objeto do processo é o próprio direito substantivo,
identificando assim o objeto do processo com a pretensão material que se quer
fazer valer;
 Corrente processualista: defende que o objeto do processo é uma estrutura
complexa no seio da qual a causa de pedir se articula com o pedido, sendo o
objeto constituído pela causa de pedir e pelo pedido;
 Corrente mista: defende que o objeto do processo é o litígio.

Para o Professor Wladimir, o objeto do processo é um litígio, que obviamente,

não pode decorrer da própria relação jurídica processual, mas sim de uma relação
jurídico-administrativa substantiva que, fora do processo, se apresenta como
controvertida, mas que, nessa esfera, ainda não é um litígio, mas este está nela
potencialmente contido. A transformação de conflito de interesses em litígio jurídico-
administrativo vai também necessitar da formulação, perante o juízo administrativo,
de uma dada pretensão fundada no conjunto de factos concretos que descrevem
processualmente a relação material controvertida.

Na opinião do Professor Wladimir, o objeto do processo administrativo é o

litígio, concebido como um conflito de interesses qualificado pela pretensão de um dos
interessados e pela resistência, atual ou eventual, do outro. Mais especificamente, o
objeto do processo é a relação material entre as partes precipitada nos autos através
da articulação necessariamente complexa, da causa de pedir com o pedido, que
processualmente configura o litígio. Tal opinião é fundamentada pelos ART 212º nº3
CRP, 1º e 4 ETAF, 37º CPTA.

Estrutura do processo
O processo é uma sequência ordenada de atos jurídicos preestabelecidos cuja
ordenação não é arbitrária. Está estabelecido por fases e, dentro de cada fase, por atos
sequenciais predeterminados por lei e/ou ordenados pelo juiz. Nos termos do ART35º
nº1 CPTA, o processo declarativo nos tribunais administrativos rege-se pelo desposto

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
Ana Braga – A77167
nos títulos II e III e pelas disposições gerais, sendo-lhe subsidiariamente aplicável o
disposto na lei civil. O processo administrativo tem 4 fases:

a) Fase dos articulados – ART 78º a 86º CPTA

Nesta fase, as partes oferecem as suas alegações sobre os factos que entendam
ser relevantes para a decisão da causa, cabendo ao juiz fazer chegar, a cada uma
das partes, o integral conteúdo dos atos praticados pela outra parte. São:
 Atos das partes: apresentação da petição inicial, da contestação, da réplica
e da tréplica e envio do processo administrativo pela entidade demandada
(ART 84º CPTA). A entrega ou remessa desses articulados e demais peças
processuais que as partes entendam apresentar pode ser feita
pessoalmente na secretaria central do tribunal, através de remessa postal,
por correio eletrónico ou por fax. Também é ato da parte, praticado
através do respetivo mandatário, a notificação de todas as peças
processuais que apresente a partir da notificação ao autor da contestação;
 Atos do tribunal: são praticados pelos magistrados e pela secretaria.

b) Fase da condensação (saneamento e instrução) – ART 87º a 89º CPTA

Nesta fase, todos os atos são praticados pelo juiz ou pela secretaria. Ao juiz
cabe a prática dos principais atos que nesta fase tenham de ser produzidos e que
se traduzem na verificação da legalidade e regularidade de todos os atos
praticados pelas partes, na determinação da abertura de um prazo de
apresentação de provas. Cabe ainda ao juiz fixar a base instrutória, selecionando
todas as matérias de facto que entenda úteis para a boa decisão da causa e decidir
o que pode ser de imediato decidido, por não carecer de apreciar previamente a
prova. À secretaria cabe a notificação das partes do despacho do juiz (despacho
saneador com base instrutória), bem como de todos os atos por ele praticados.

c) Fase da instrução – ART 89º-A a 90º CPTA

Esta fase só se inaugura se o juiz não poder conhecer do mérito da causa no
saneador, e da identificação do objeto do litígio e do tema da prova, e destina-se à
produção de prova pelas partes (ART 90º CPTA). Inicia-se com a notificação das
partes do despacho saneador e da base instrutória que contém toda a matéria
julgada provada e a que terá de ser provada em julgamento. As partes terão de
praticar todos os atos necessários para levar ao processo as provas de que
disponham e para requererem ao juiz as provas que pretendam fazer.

d) Fase da discussão e julgamento – ART 92º a 96º CPTA

Aqui, as provas oferecidas e requeridas pelas partes são apreciadas pelo
tribunal em audiência pública de julgamento, através da inquirição de
testemunhas, audição de peritos pelo juiz e pelos mandatários das partes, a

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
Ana Braga – A77167
apresentação de novas provas. De seguida, feitas as alegações orais pelos
mandatários das partes, cabe ao tribunal decidir por sentença ou por acórdão e
ordenar a notificação às partes da decisão proferida.

PROCESSO ADMINISTRATIVO – DAS PARTES

Conceito de partes
As partes são as pessoas que requerem e as pessoas contra quem se requer a
providência judiciária a que tende a ação. Não se deve confundir as partes com os
sujeitos processuais, dado que estes são não só as partes mas também o tribunal e
todos aqueles que podem intervir no processo para auxiliar as partes, como as
testemunhas e os peritos. Àquela pessoa que requer a providência chama-se autor,
demandante ou requerente; àquela pessoa contra quem se requer a providência
chama-se réu, demandado ou requerido.

Partes principais
No processo administrativo, o autor e o réu são partes principais, tal como está
previsto nos ART 9º, 10º e 12º CPTA. Para além destes, existe a figura dos
contrainteressados. De acordo com o ART 57º CPTA, os contrainteressados são todos
aqueles a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar
ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser
identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no
processo administrativo. Deste modo, o contrainteressado tanto pode ser a pessoa a
quem interessa a manutenção do ato, como aquela a quem interessa a destruição
deste.

É com base na fundamentação invocada pelo autor para a anulação do ato que
se determina quem e quantos são os terceiros a quem deve ser atribuída a qualidade
de contrainteressados. Deste modo, o critério legal acaba por deixar na disponibilidade
do autor a determinação dos sujeitos procedimentais que devem ser processualmente
constituídos contrainteressados. Como é obrigatório demandar os contrainteressados,
estes podem assumir no processo uma de três posições:
 Posição de demandado, pugnando com este pela manutenção do ato, sempre
que entenda que o provimento do processo possa diretamente prejudicá-lo e,
por isso, tem interesse na manutenção do ato impugnado;
 Posição de demandante, pugnando com este pela destruição, sempre que
entenda que o provimento do pedido impugnatório lhe é diretamente
favorável;
 Posição neutral ou indiferença por se ter desinteressado do destino do ato, por
este ter passado a ser indiferente para ele.

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
Ana Braga – A77167
O demandante, no exato momento em que demanda os contrainteressados,
não sabe concretamente que posição cada um destes vai tomar, mas sabe que é
obrigado a demandá-los a todos sob pena de ilegalidade. Os contrainteressados
podem autonomamente fazer seus os direitos pleiteados, como podem não fazer
nada, mas são obrigados a intervir no processo. A não indicação dos
contrainteressados pelo demandante constitui uma exceção dilatória que conduz á
absolvição da instância, não ficando o autor impedido de apresentar, no prazo de 15
dias a contar da notificação da decisão de absolvição, nova petição agora com a
indicação dos contrainteressados. O contrainteressado é assim uma parte principal
atípica.

Os contrainteressados podem praticar atos que o demandante ou a entidade

demandada não tenha praticado e podem até assumir posição que conflitue com a
daqueles. Os contrainteressados participam como partes principais não ação em que
só há uma única relação material controvertida, ou seja, participam numa ação em que
há unicidade da relação material controvertida e pluralidade de relações
intersubjetivas. Deste modo, estes são partes principais, posicionalmente
determinadas, com intervenção litisconsorcial atípica. São litisconsortes necessários
atípicos, na medida em que em certos casos são litisconsortes passivos, enquanto
noutros são litisconsortes ativos.

Intervenção processual de terceiros

O processo administrativo também admite a figura de terceiros que podem
intervir no processo espontânea ou provocadamente para aí coadjuvarem o autor ou o
réu, em certos casos como assistentes e noutros como litisconsortes ativos ou
passivos. Trata-se de sujeitos processuais que não figuram ab initio no processo mas
nele intervêm para, em defesa dos seus direitos e interesses coadjuvarem as partes
principais originárias (ART 10º nº10 CPTA).

Ministério Público
No que se refere à posição processual do MP, este pode figurar como parte
principal, quando propõem ou contesta a ação. Nos termos do ART 62º CPTA, o MP
pode ainda vir a figurar como parte principal quando, no exercício da ação pública,
intervém numa causa pendente para, assumindo a posição do autor, prosseguir a ação
impugnatória, requerendo o prosseguimento dos autos, sempre que o autor originário,
por desistência ou qualquer outra circunstância, tenha dado causa ao término da ação
e desde que a decisão não tenha transitado em julgado. Neste caso, o MP através de
uma intervenção principal espontânea ad substituendo, assume a posição do autor

O MP pode ainda requerer diligências instrutórias, emitir pronúncia sobre o

mérito da causa, invocar causas de invalidade diversas das arguidas na posição do

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Direito Processual Administrativo – 1º Teste
Ana Braga – A77167
autor, suscitar questões que determinem a nulidade ou inexistência do ato
impugnado. Para tanto, a lei impõe, não a sua citação, mas sim que lhe seja fornecida
cópia da petição e dos documentos que a acompanham, ato este que vem substituir a
“vista” dos autos (ART 85º CPTA).

De acordo com o ART 85º nº4 CPTA, o MP dispõe de um prazo de 30 dias para
emitir a sua pronúncia. Decorrido esse prazo, o MP não pode emitir mais pronúncias,
configurando uma invalidade processual qualquer intervenção sua para esses efeitos
depois de decorrido o prazo. Este prazo começa a correr depois da notificação de
junção do processo administrativo aos autos ou depois da apresentação da última
contestação, caso não tenha sido junto aos autos o processo administrativo.

Partes acessórias
As partes acessórias são pessoas com interesses legalmente protegidos,
interessadas na resolução do litígio a favor do demandante ou do demandado. Em
virtude dos seus interesses, aparecem no processo associadas a uma das partes
principais para com ela colaborar ativamente com vista a permitir-lhes ganhar a ação.
As partes acessórias surgem depois de o processo ter sido instaurado e a partir de um
dado momento da marcha processual.

São partes secundárias que voluntariamente se apresentam nos autos para ao

lado e em coligação com o autor ou demandante ou com o réu ou demandado
prosseguir com a ação, auxiliando-os em todos os atos processuais que tenham de
praticar, mas ficando vinculados à decisão nos mesmos termos em que esta vincula as
partes principais.

LEGITIMIDADE ATIVA
O regime regra da legitimidade ativa está consagrado no ART 9º CPTA, que
começa por estabelecer que o critério de aferição de legitimidade é a relação material
controvertida, quando determina que o autor é considerado parte legítima quando
alegue ser parte na relação material controvertida. Os titulares desta relação material
são os titulares dos interesses em litígio. No ART 9º nº2 CPTA, a legitimidade não
decorre da titularidade da relação material controvertida, mas exclusivamente do
interesse em agir, dado que as entidades referidas não são titulares dessa relação
jurídica, mas sim de interesses difusos.

O regime especial da legitimidade ativa na ação administrativa impugnatória

está presente no ART 55º CPTA. De acordo com o ART 68º CPTA, tem legitimidade
ativa para pedir a condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido
todos aqueles que tenham requerido à Administração a prática de um dado ato e dela

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não tenham obtido resposta à sua pretensão, quer por omissão, quer por recusa do
ato. Nos termos do ART 73º CPTA, tem legitimidade ativa para pedir a declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas e
emanadas ao abrigo de disposições do direito administrativo, quem seja prejudicado
pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo,
tendo ainda legitimidade o MP e as pessoas ou entidades referidas no ART 9º nº2
CPTA. Nos termos do ART 77º CPTA, tem legitimidade ativa para pedir a declaração da
ilegalidade por omissão, o MP e as pessoas referidas no ART 9º nº2 CPTA e quem
alegue um prejuízo diretamente decorrente da situação omissiva.

LEGITIMIDADE PASSIVA
De acordo com o ART 10º nº1 CPTA, cada ação deve ser proposta contra a
outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as
pessoas ou entidade titulares de interesses contrapostos aos do autor. O regime
especial da legitimidade passiva no processo administrativo relativa à validade e
execução de contratos está previsto no ART 77º-A CPTA.

LEGITIMIDADE SINGULAR E PLURAL

Litisconsórcio
Pode ocorrer uma pluralidade ativa, quando dois ou vários autores ou
requerentes propõem uma ação contra um réu ou requerido, e pluralidade passiva
quando um autor ou requerente propõe uma ação contra dois ou vários réus ou
requeridos. Em ambos os casos estamos perante uma cumulação subjetiva. O
litisconsórcio traduz-se numa cumulação subjetiva ou uma pluralidade das partes com
vista a deduzir ou a contestar um único pedido.

No processo administrativo, sob o ponto de vista passivo, pode haver situações

de litisconsórcio necessário pela própria natureza da relação jurídica sempre que haja
atos praticados em coautoria e o efeito útil da sentença imponha que sejam
demandados as pessoas coletivas cujos órgãos ou agentes praticaram ou tenham de
praticar o ato (ART 10º nº6 CPTA). Pode também haver litisconsórcio voluntário
passivo nas situações em que exista uma relação jurídica conexa com a relação
administrativa que deu causa ao processo. Este litisconsórcio efetiva-se através da
intervenção principal provocada.

Na ação administrativa com processo impugnatório, o litisconsórcio necessário

legal está previsto no ART 57º CPTA, sendo que se não for constituído provoca a

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ocorrência de uma exceção dilatória (ART 87º nº2 CPTA), de que resulta a absolvição
da instância.

Coligação
Há coligação sempre que haja pluralidade de pedidos e pluralidade de partes.
Para haver coligação tem que haver litigantes distintos e pedidos diferentes. Deste
modo, cada autor tem de formular discriminadamente o seu pedido, dado que os
autores quando decidiram juntar-se não foi para fazer o mesmo pedido, mas sim
pedidos diversos, e sendo vários os réus, estes não são demandados para um único
pedido, mas sim para vários pedidos.

De acordo com o ART 12º nº1 a) e b) CPTA, pode haver coligação desde que a
causa de pedir seja a mesma, ou que os pedidos estejam entre si numa relação de
dependência ou prejudicialidade ou, ainda, quando a procedência dos pedidos
dependa da apreciação dos mesmos factos, da interpretação e aplicação da mesma
regra de direito ou de cláusulas de contrato análogas.

Sob o ponto de visto substantivo, os pedidos cumulados na coligação devem ser

compatíveis entre si, compatibilidade esta que se traduz no facto de os pedidos não
colidirem entre si e de não estarem em oposição nem serem contraditório. Sob o
ponto de vista processual, a compatibilidade implica a competência absoluta do
tribunal para apreciar os pedidos cumulados e que correspondam todos os pedidos à
mesma forma de processo.

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