PORTUGAL NUMA ENCRUZILHADA

- COMPETITIVIDADE,

CONSOLIDAÇÃO ORÇAMENTAL E INOVAÇÃO SOCIAL (*)
Por José Félix Ribeiro 1. RECORDANDO QUATRO PROCESSOS NA EVOLUÇÃO DE LONGO PRAZO DA ECONOMIA PORTUGUESA, 1986 - 2011
A evolução da economia portuguesa nos últimos 25 anos foi caracterizada por quatro processos principais: 1. Um forte crescimento do sector não mercantil da economia devido à ampliação das funções do estado na oferta de “bens de mérito” – educação, saúde – e na realização de transferências para as famílias, como contrapartida da ”poupança forçada” recolhida pelo Estado para financiamento da segurança social; 2. Uma profunda modernização do sector mercantil de serviços não transaccionáveis entendidos num sentido amplo de sectores no essencial orientados para o serviço do mercado interno, embora funcionando num quadro mercantil (telecomunicações, distribuição, serviços às empresas, serviços financeiros, etc.), num quadro de maior competição, resultante da entrada de novos operadores; as privatizações e a liberalização destes sectores foram determinantes para este processo; 3. Uma reabsorção dos défices elevadíssimos que existiam em meados da década de 80 do século XX em áreas infra-estruturais como acessibilidades, indústrias de rede (telecomunicações, electricidade, gás natural), abastecimento de água e tratamento de efluentes e resíduos, equipamentos sociais e desportivos das cidades e, mais recentemente, habitação; 4. Uma limitada mudança na “carteira de bens e serviços transaccionáveis” trazida quase exclusivamente pelo investimento directo alemão nos sectores automóvel e electrónica e serviços, pela viragem para o golfe no turismo e pela emergência do calçado como o mais dinâmico dos sectores de exportação tradicional.
(*) Uma primeira versão deste texto foi publicada na Newsletter da AIP, Janeiro de 2011, tendo sido posteriormente ampliada e concretizada.

Àqueles quatro processos pode ainda acrescentar-se um quinto, a saber, um incremento significativo no capital humano que, todavia, se revelou bastante insuficiente (sobretudo no plano qualitativo da adequação às necessidades da competitividade económica) e nos deixa ainda longe das economias concorrentes, apesar do paradoxo revelado na incapacidade de absorção desse novos recursos pelo mercado de trabalho. A intensidade dos dois processos assinalados 2) e 3) determinaram que o essencial dos pólos empresariais de maior dimensão em Portugal se tivessem vindo a concentrar num conjunto de actividades que têm o mercado doméstico como foco do crescimento, nomeadamente em torno das actividades que poderíamos designar por Cluster da Construção e por sectores infra-estruturais. Estes pólos empresariais de maior dimensão nas indústrias florestais (madeira e aglomerados, cortiça e aglomerados, pasta e papel), nas agro-indústrias (vinhos, óleos alimentares) e ainda em pequena escala no turismo, ou seja, em sectores cuja competitividade assenta em recursos naturais e ambientais de Portugal. O sistema financeiro português, assente na intermediação bancária, tem vindo cada vez mais a dirigir a sua atenção ao financiamento das famílias (crédito à habitação e crédito ao consumo), à promoção do imobiliário (residencial, de escritórios, comercial e turístico) e aos investimentos das empresas dos sectores infra-estruturais, incluindo sob a forma de Parcerias Público Privadas.

1.3. PORTUGAL – UMA FALSA “PEQUENA ECONOMIA ABERTA”
O resultado desta dinâmica de longo prazo está patente no Quadro I em que se comparam o grau de abertura e a intensidade exportadora de economias de Estados Membros da União Europeia. Ao contrário das pequenas economias abertas que connosco estiveram na EFTA – Áustria, Dinamarca e Irlanda – ou de novos Estados Membros da EU – Hungria, República Checa e Eslováquia – Portugal comporta-se como se fosse uma economia próspera de média dimensão como a França, a Itália ou o Reino Unido, qualquer delas com quatro vezes mais população e muito maior PIB per capita. Esta anormalidade implica crescimentos lentos que têm que ser apoiados num endividamento externo para assegurar o crescimento do consumo e do investimento residencial das famílias e do investimento em infra estruturas e nos sectores infra estruturais por parte do estado e das grandes empresas desses sectores.

QUADRO I GRAU DE ABERTURA E INTENSIDADE EXPORTADORA – COMPARAÇÃO DE PORTUGAL COM OUTRAS ECONOMIAS DA UNIÃO EUROPEIA

Uma observação mais cuidada do Quadro I permite compreender são duas que Portugal e a no Alemanha “anormalidades”

contexto europeu, a Alemanha é maior das médias economias europeias aproxima-se nos seus resultados das Pequenas Economias Abertas; Portugal é uma pequena economia que se aproxima nos seus resultados das médias economias europeias menos intensivas em exportação. A conversa entre estas duas “anormalidades” vai ocupar boa parte dos próximos anos

I
Fonte: Ministério da Economia, Inovação & Desenvolvimento

A crise da dívida soberana vai fazer com que os anos que se seguem sejam de um diálogo tenso entre duas “anormalidades” europeias de sinal contrário – Portugal e a Alemanha.

UMA PROPOSTA ALEMÃ PARA A GOVERNAÇÃO FUTURA DA ZONA EURO

No seu Relatório sobre a Economia Europeia de 2011 a parceria entre o Instituto alemão Ifo de Munique e de Dresden e o CES de Munique apresentou uma proposta abrangente de reformulação da governação da Zona Euro, tendo em conta o que se aprendeu até agora com crises da dívida soberana de Estados dessa Zona. O EEAG parte do princípio que, para o funcionamento da Zona Euro, não existem alternativas para além de regras e instituições que induzam disciplina de mercado face aos devedores, pedra de toque da Moeda Única e do Mercado Comum. Sendo que a credibilidade da cláusula de “no bail out “ consagrada no Tratados - é a pré condição essencial. Essas regras e instituições, para serem úteis, têm que responder à questão fundamental de conter os receios de contágio entre países do risco de default por via dos seus sistemas bancários. Uma solução plausível para que possam responder a essa questão

seria um sistema de governação da zona Euro assente em dois Pilares: um seria um processo de monitorização e supervisão - à escala da União Europeia - da dívida pública e do sistema bancário, sendo o outro a criação de um mecanismo credível de gestão de crises que fortaleça a disciplina de mercado - reduzindo a garantia implícita de bail out que caracterizou até agora a Zona Euro, ao mesmo tempo que protegeria, os mercados de ataques especulativos e do pânico. O conteúdo de cada um desses pilares poderia ser o seguinte O

1ºPilar-consitiria a uma reformulação do Pacto de Estabilidade e Crescimento, numa dupla

perspectiva – tornar imperativa a não existência de bail outs e assegurar supervisão e regras quantitativas que possam ser impostas com recurso a sanções pecuniárias. A proposta da EEAG inclui os seguintes componentes O limite do défice seria modificado de acordo com o ratio Dívida Pública/PIB de cada País por forma a exigir aos países mais endividados uma maior disciplina orçamental suficientemente cedo As sanções , caso os países excedessem estes novos limites seriam automáticas, sem necessidade de qualquer nova decisão política a partir do momento em que o Eurostat apresentasse formalmente o valor dos défices; as sanções poderiam ter uma natureza pecuniária e tomar forma de covered bonds colateralizados com activos dos Estados susceptíveis de privatização, podendo também incluir elementos de natureza não pecuniária como seja a retirada de direitos de voto O Eurostat, para poder desempenhar este papel deveria ser autorizado a solicitar directamente informação aos diversos níveis dos sistemas estatísticos nacionais por forma a conduzir controlos independentes ao nível da recolha da informação estatística, podendo ser –lhe imputada responsabilidade em caso de falha de controlo Nos casos em que o controlo e a assistência falhassem e os riscos de insolvência surgissem, o País em causa deveria ser convidado a sair da Zona Euro por voto de uma maioria dos membros da Zona A saída voluntária da Zona Euro deveria ser possível em qualquer momento O

2º Pilar é fundamental para o EEAG, que tem muito mais confiança na disciplina imposta pelos

mercados do que na que pode vir a resultar de uma necessária revisão do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Para impor a disciplina de mercado - que pode levar à ocorrência de situações de crise de liquidez ou de solvência de um Estado - torna-se necessário que a Zona Euro disponha de um mecanismo credível de Resolução de Crises que envolva os investidores privados na assunção dos custos da operação de salvamento, impedindo, ao mesmo tempo, o desencadear de pânico que agrave as turbulências de mercado; sendo que esse mecanismo deve contribuir para a estabilização do sistema bancário, impedindo ou travando uma espiral de emergências que aumente a necessidade , ou a tentação, de novas operações de salvamento em cascata . Para talo Relatório do EEAG propõe um procedimento em três passos que permitisse distinguir entre os diferentes tipos de crise – iliquidez, risco de insolvência e insolvência de facto O primeiro passo consistiria na concessão de empréstimos comunitários a Estados que se defrontassem com problemas temporários de liquidez devido a eventuais disfuncionamentos do mercado, desde que fosse considerado que esse Estado seria em breve capaz de “se ajudar a si próprio” O segundo passo consistiria num procedimento que desempenhasse a função de enquadramento protector para um Estado em risco de insolvência, envolvendo uma componente próxima

conceptualmente de uma ajuda de liquidez, permitindo uma abordagem diferenciada para cada Estado nesta situação por forma a evitar que declarasse default a toda a sua dívida soberana O terceiro passo consistiria num procedimento específico para casos de efectiva insolvência
FONTE “A New Crisis Mechanism for the Euro Area” Munich 2011, páginas 71 a 96. em “The EEAG Report on the European Economy “ CESifo,

2. PORTUGAL - MUDANDO DE MODELO ECONÓMICO PARA COMPETIR NA GLOBALIZAÇÃO?
Por Modelo Económico considera-se o conjunto de Funções Chave, Actores/ Estratégias e Interacção entre eles que reproduzem de forma permanente o resultado que se acaba de caracterizar. Ou seja:  Uma economia que se desenvolveu “virada para dentro” com fraco peso das exportações no PIB, com parte significativa dessas exportações assegurada por empresas multinacionais, e cujos principais actores empresariais encontram no mercado interno áreas de investimento em que podem obter retornos mais elevados do que os que poderiam obter na competição internacional:, parte dessas áreas resultaram da redefinição das funções do Estado na economia; a fraqueza do sector exportador tem implicado, por sua vez, a fraqueza de investimento na sua expansão, que leva inexoravelmente a atribuir ao investimento nos sectores menos expostos à concorrência internacional o papel fundamental , quando se pretende estimular a economia através de politicas anti recessivas; A maior capacidade da economia portuguesa vir a prosperar na Globalização parece dependente de quatro tipos de movimento, representados na Figura I (admitindo que Portugal permanece na Zona Euro, e que por isso lhe está vedado o recurso à desvalorização cambial).

FIGURA I QUATRO MOVIMENTOS PARA UMA ECONOMIA MAIS CAPAZ DE PROSPERAR NA GLOBALIZAÇÃO

A) Uma translação do Sector Não mercantil para o Sector Mercantil “Não Transaccionável”, que favoreça uma consolidação orçamental sustentada, um ganho de eficácia e eficiência na prestação de serviços de natureza social, uma redução do custo unitário do trabalho no conjunto da economia e uma mobilização de poupança para o investimento empresarial. Para tal será necessário construir um consenso político interno em torno de:

Transferência para o sector privado e social – em competição - da prestação de serviços de educação e formação (nível primário, secundário, profissional), da prestação de serviços de saúde com a intervenção do Estado recentrada na regulamentação do exercício da actividade nesses sectores, na certificação de

prestadores, na defesa dos consumidores e no co -financiamento das famílias, por forma a assegurar o acesso universal a uma “carteira de serviços” com expansão gradual, condicionada ao crescimento da economia;  Reforço da competitividade fiscal para o investimento virado para exportação (de empresas multinacionais e de empresas portuguesas) e para a atracção de recursos humanos altamente qualificados e empreendedores;  Reforço da componente de capitalização do sistema de pensões e articulação crescente da poupança para a reforma com a poupança para a aquisição de habitação própria, gerindo de forma integrada a poupança das famílias e as suas exigências de “espaço” ao longo do seu “ciclo de vida”. B) Uma Translação do Sector Mercantil hoje “Não Transaccionável” para o Sector Exportador, envolvendo:  Criação de um sector de cuidados de saúde competindo no mercado europeu e apoiando-se na instalação de clínicas e hospitais de renome internacional;  Viragem para o exterior das empresas multinacionais que começaram por se instalar em Portugal prestando serviços às empresas no mercado interno e atracção das funções de back Office europeu e de formação da grupos multinacionais , nomeadamente da Ásia;  Concentração das actividades imobiliárias na oferta de espaço residencial e de escritórios de qualidade elevada para indivíduos e entidades externas.

C) Uma mudança de Dinâmica no Sector Mercantil “Não Transaccionável”  Aproveitamento da crise da dívida soberana e das dificuldades que acarreta ao sector bancário para uma transformação gradual do sistema financeiro em ordem a reduzir a sua actual dependência dos bancos comerciais, a reforçar o peso dos mercados de capitais, dos investidores institucionais e do capital de risco e da private equity, a reduzir dependência da banca comercial do financiamento deactividades com garantia na “terra”, e a utilizar as inovações financeiras da última década para acelerar a titularização de dívida das PME exportadoras e inovadoras;

Redução da “atractividade relativa” do sector imobiliário – que tem funcionado quase como uma constante na economia portuguesa - utilizando a regulamentação e a fiscalidade (IVA e IRC e IMI);

Captação, por actores institucionais privados e públicos, duma parte substancial da renda fundiária urbana para fazer face aos custos do envelhecimento da população (a promoção imobiliária, o turismo residencial e as grandes infra estruturas que organizem o território poderiam ser co financiadas por investidores institucionais - fundos de pensões, companhias de seguros, fundos de investimento etc);

Aumento da competição na oferta de serviços infra estruturais - gás natural, electricidade, telecomunicações, transportes ferroviários - incentivando a novação organizativa e nos “modelos de negócio” que permitam menores custos com soluções menos intensivas em capital;

Reformulação da composição accionista das grandes empresas do sector infra estrutural, abrindo-a a parcerias com grandes operadores europeus não ibéricos e a Estados com Fundos Soberanos (Noruega, Qatar, Emiratos Árabes Unidos e Singapura), realizando esta reformulação antes que crise da dívida soberana e as crescentes dificuldades de financiamento do sector bancário desencadeie a venda “ao desbarato” das posições accionistas portuguesas;

Reforma da Administração Local – reconfiguração geográfica (com a transferência de funções relacionadas com o investimento em acessibilidades, ambiente, infra estruturas de uso colectivo e parques empresariais, para agrupamentos de municípios, de preferência à escala das NUTS III) e mudança gradual no modo de financiamento, tornando -o menos dependente dia intensidade de edificação do território e mais dependente da atracção de actividades, residentes e visitantes com poder de compra.

D) Um forte crescimento do Sector Exportador por duas vias  D.1.) Uma via privilegiando o Volume, que supõe a atracção de empresas multinacionais, nomeadamente dos países mais inovadores do “Norte” (Japão, EUA, Canadá e Escandinávia); esta linha de acção deveria traduzir-se numa mudança do papel dos Pólos de Competitividade, fazendo com que três deles

sejam definidos para funcionarem como plataformas de atracção de investimento internacional;  D.2.) Outra via privilegiando a Variedade assente nas PME e apostando nas start up tecnológicas, reforçando o papel do capital de risco, desde que na sua gestão estejam envolvidos especialistas internacionais do sector. A estes quatro movimentos deverá acrescentar-se uma quinta prioridade:  -A Construção de infra estruturas de conectividade internacional para assegurar uma maior Competitividade futura – a crise económica e as dificuldades orçamentais não devem impedir que o Estado prepare e negoceie a construção de infra estruturas da Globalização, a localizarem Portugal, que permitam reforçar a atractividade futura da economia portuguesa. Estamos a referir três infra estruturas de transporte fundamentais para a conectividade internacional do País – o Novo Aeroporto de Lisboa na margem sul do Tejo, expansão de terminais de contentores em portos de águas profundas – Sines e Lisboa/Trafaria - e o corredor ferroviário de mercadorias para Europa partindo do pólo que reúna o NAL e os terminais de contentores atrás referidos; estas infra estruturas têm que ser concebidas e negociadas com operadores internacionais e Fundos Soberanos de Países interessados.

3. MUDANÇA DE MODELOECONÓMICO, INOVAÇÃO SOCIAL E COESÃO SOCIAL
Esta mudança de Modelo Económico exige uma intensa inovação social, entendida como o conjunto de novas soluções - em termos de produtos, processos e formas de organização - que melhor permitam à sociedade:

Organizar o envolvimento no mercado de trabalho de forma o mais alargada e diversificada possível e de modo compatível com a exigência de acumulação do capital humano necessário ao crescimento e á competitividade da economia;

Organizar a cobertura de riscos que se colocam às famílias e aos cidadãos ao longo do seu ciclo de vida, estimulando a responsabilidade individual e assegurando a liberdade de escolha;

Fortalecer a solidariedade inter geracional através de uma valorização da responsabilidade familiar, da inovação nas soluções asseguradas pelo mercado e da focalização da actuação supletiva do Estado;

Renovar os mecanismos de mobilidade social ascendente, fazendo-os assentar na acumulação de capital humano e no espírito empreendedor, como factores chave de competitividade das economias;

Integrar e valorizar uma muito maior diversidade cultural e de preferências societais, consolidando ao mesmo tempo o conjunto de valores civilizacionais que no Ocidente se foram construindo ao longo de séculos;

Nas sociedades europeias – em que o Estado desempenha hoje o papel principal na oferta de serviços sociais chave e na cobertura de riscos individuais a inovação social, a inovação social poderá revestir três formas principais:  Ruptura do controlo corporativo sobre a actuação social do Estado – educação, saúde e cobertura de riscos – controlo queao forçar a homogeneização das soluções e ao suprimir a competição, asfixia a busca de novas formas mais eficazes e eficientes na prestação desses serviços;  Inovação no modo como o mercado opera na oferta desses serviços e na cobertura desses riscos assegurando soluções socialmente inclusivas -o que exige uma atenção especial ao desenho institucional e ao quadro regulamentar  Inovação no enquadramento do mercado de trabalho por forma a compatibilizar flexibilidade de gestão do custo salarial das empresas (face a necessidades de ajustamento conjuntural e /ou de ganhos de produtividade) com a manutenção de vínculos de emprego e/ou acesso a formas temporárias de trabalho remunerado (reformulando o conceito de “subsídio de desemprego”);  Dinamização nas formas não mercantis de colaboração social que rompam o isolamento, desenvolvam a solidariedades, reforcem as pertenças e permitam a mobilização de recursos relacionais hoje desaproveitados.

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