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Técnico Judiciário – Área Administrativa

Controle da Administração Pública


Prof. Luís Gustavo
Direito Administrativo
Aula XX

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Este assunto não é de sistematização fácil, pois não existe um diploma único que o discipline
nem a CF dele tratou de forma concentrada. O que se observa é que diferentes modalidades,
hipóteses, instrumentos, órgãos etc. de controle encontram-se previstos e regrados em diversos
atos normativos, sendo de grande importância o conhecimento das orientações doutrinárias e
jurisprudenciais. O mais amplo controle da Administração Pública é um corolário dos Estados
de Direito, nos quais somente a lei deve pautar a atividade da Administração, cujo fim deve ser
o da defesa e tutela do interesse público.
Pode-se conceituar controle como o poder-dever de vigilância, orientação e correção que a
própria Administração, ou outro Poder, exerce sobre sua atuação administrativa, diretamente
ou por meio de órgãos especializados, tais como os Tribunais de Contas. Esse poder-dever
é exercitável por todos os Poderes da República (Executivo, Legislativo e Judiciário) a toda
atividade administrativa e a todos os seus agentes.
Cabe ainda ressaltar que o Decreto-Lei nº 200/67 estabelece o CONTROLE como um dos
princípios básicos da Administração Pública.

IMPORTANTE!
Recentemente a EC nº 45/04 (Reforma do Judiciário) estabeleceu dois órgãos
constitucionais que exercem funções de controle na estrutura do Poder Judiciário e do
Ministério Público. São eles:
CNJ – Conselho Nacional de Justiça (art. 103-B)
CNMP – Conselho Nacional do Ministério Público (art. 130-A)
Possuem as seguintes funções:
a) Controlar a atuação administrativa e financeira e o cumprimento dos deveres
funcionais de seus membros;
b) Zelar pela observância do art. 37 e apreciar, por meio de ofício ou mediante
provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por seus membros,
podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as
providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da
competência do Tribunal de Contas.

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CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE (Hely Lopes Meirelles)

1) Conforme ORIGEM:
a) Controle Interno: este controle é aquele exercido dentro de um mesmo Poder (Executivo,
Legislativo e Judiciário), é o que as chefias exercem sobre seus próprios subordinados.
Ex.: As autoridades superiores, controlando os atos de seus subordinados (relação hierárquica)
ou do Ministério da Previdência sobre o INSS (relação de vinculação)
A Constituição Federal determina, em seu art. 74, que os Poderes mantenham sistema de
controle interno, cabendo aos responsáveis pelo controle interno dar ciência ao Tribunal de
Contas das irregularidades conhecidas, sob pena de responsabilização solidária.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,


sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência,
da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União,
sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal
de Contas da União.

b) Controle Externo: é aquele controle exercido por um Poder sobre os atos administrativos
praticados por outro Poder.
Exs.:
•• sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem
do poder regulamentar (Poder Legislativo » Poder Executivo) – CF, art. 49, V;
•• anulação de um ato do Executivo por decisão judicial (Poder Judiciário » Poder Executivo);

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•• julgamento anual, pelo Congresso, das prestações de contas do Presidente e a apreciação


dos relatórios sobre a execução dos planos de governo (Poder Legislativo » Poder Executivo);
•• auditoria realizada pelo TCU sobre as despesas realizadas pelo Executivo e Judiciário federal
(Poder Legislativo » Poderes Executivo e Judiciário).

Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o controle finalístico é um controle externo; porém,


para Celso Antônio Bandeira de Mello, é um controle interno.

c) Controle Popular: em virtude de a Administração dever sempre atuar visando à satisfação


do interesse público, nada mais lógico ou necessário do que a existência de mecanismos,
constitucionais, à disposição dos administrados que possibilitem a verificação da correta
atuação da Administração.
Exs.:
•• o art. 31, § 3º da CF determina que as contas dos Municípios fiquem (por 60 dias,
anualmente) à disposição de qualquer contribuinte, o qual poderá questionar sua
legitimidade;
•• o art. 5º, LXXIII da CF estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
popular;
•• o art. 74, § 2º da CF estatui que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato
à parte legítima para denunciar irregularidades perante o TCU;
•• o art. 37, § 3º dispõe sobre a participação do usuário junto à Administração Pública.

2) Conforme MOMENTO DO EXERCÍCIO:


a) Controle Prévio ou Preventivo (A Priori): diz-se prévio quando exercido antes do início da
prática, ou antes, da conclusão do ato administrativo.
Exs.:
•• autorização do Senado para que a União, Estados, DF e Municípios contraiam empréstimos
externos (CF, art. 52, V);
•• aprovação pelo Senado da escolha de ministros dos Tribunais Superiores, Procurador-Geral
da República, Presidente do Bacen, etc. (CF, art. 52, III);
•• concessão de liminar em Mandado de Segurança preventivo.
b) Controle Concomitante: é exercido durante a realização do ato e permite a verificação da
regularidade de sua formação.
Exs.:
•• fiscalização da execução de um contrato administrativo;

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•• realização de auditoria durante a execução do orçamento;
•• acompanhamento de um concurso pela corregedoria competente.
c) Controle Subsequente ou Corretivo (A Posteriori): talvez a mais comum das modalidades,
é exercido após a conclusão do ato e possibilita a correção de defeitos, sua anulação ou
ratificação.
Exs.:
•• homologação de um procedimento administrativo;
•• sustação, pelo Congresso, de ato normativo do Poder Executivo;
•• controle judicial dos atos administrativos, em regra.

3) Quanto ao ASPECTO CONTROLADO:


a) Controle de Legalidade ou de Legitimidade: verifica se o ato foi praticado em conformidade
com a lei, é corolário do Princípio da Legalidade. Pode ser exercido pela própria
Administração (interno – princípio da autotutela) ou pelos poderes Judiciário e Legislativo
(externos). Ex.: apreciação de Mandado de Segurança pelo Judiciário; análise de admissão
de pessoal pelo TCU, etc.
Basicamente, o controle de legalidade dos atos administrativos poderá resultar na sua
confirmação (homologação, visto, aprovação) ou na sua rejeição (anulação).
Tradicionalmente, para os principais autores, os atos só podiam ser válidos ou nulos (aqueles
não passíveis de correção e incapazes de produzir efeitos, exceto aos terceiros de boa-fé). Com
a edição da Lei nº 9.784/99, que regulou, de forma genérica, os processos administrativos na
esfera federal, passou a ser expressamente admitida a convalidação, em seu art. 55, no caso de
atos administrativos que possuam vícios sanáveis. Portanto, hoje, podemos ter como resultados
do controle de legalidade: a anulação ou a convalidação. As hipóteses para a convalidação são:

a) Quando os efeitos do ato viciado forem favoráveis ao administrado de boa-fé, a


Administração dispões de 5 anos para anulá-lo, findo este prazo sem manifestação
da Administração convalidado estará o ato (convalidação tácita);
b) Por iniciativa da Administração, quando dos defeitos do ato não resultem lesão ao
interesse público ou a terceiros (convalidação expressa).

b) Controle de Mérito: visa verificar a eficiência, a oportunidade e a conveniência do ato


controlado. Compete, em regra, ao Poder que editou o ato. Como regra, a análise da
oportunidade e conveniência da prática do ato administrativo, pelo próprio Poder que o
editou, resultará na revogação do ato administrativo.
Em casos excepcionais e expressos na CF, o Poder Legislativo pode exercer controle de mérito
sobre atos praticados pelo Executivo (art. 49, X da CF). Nesses casos excepcionais, o Legislativo
irá anular, e jamais revogar, o ato administrativo.

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CF, art. 49 – É da competência exclusiva do Congresso Nacional:


X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder
Executivo, incluídos os da administração indireta;

Quanto ao controle de mérito pelo Poder Judiciário, quanto aos atos praticados por outros
Poderes, entendia-se, tradicionalmente, que não era possível; porém, modernamente, entende-
se que o Poder Judiciário, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, exerce
um controle de legitimidade sobre o mérito dos atos praticados. É importante ressaltarmos,
que, nesse caso, também não se trata de revogação de um ato de outro Poder pelo Poder
Judiciário, mas sim de um caso de anulação, baseando-se nos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade.
Ex.: invalidação de atos administrativa de aplicação de penalidade disciplinar por entendimento
de desproporcionalidade entre a sanção e os motivos declarados.

4) Quanto à AMPLITUDE
a) Controle Hierárquico: é um controle interno típico do Executivo e resulta do escalonamento
vertical dos órgãos da Administração Direta ou das unidades integrantes das entidades da
Administração Indireta. Em razão de sua natureza, é dito pleno ou irrestrito, permanente
e automático (não necessitando de norma específica ou autorizativa). É apto para verificar
legalidade e/ou mérito e para o seu exercício são necessárias as faculdades de supervisão,
coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, revisão e avocação.
Está relacionado ao Poder Hierárquico, próprio da estrutura administrativa dos órgãos e
das entidades integrantes da Administração Direta e Indireta. Como só há hierarquia no
desempenho das funções administrativas do Estado, diz-se que só há hierarquia nos Poderes
Legislativo e Judiciário quando desempenham suas funções administrativas, ou seja, atípicas.
b) Controle Finalístico: é aquele exercido pela Administração Direta sobre a Administração
Indireta, baseada na relação de vinculação. É denominado Supervisão Ministerial. Depende
de norma legal que estabeleça: os meios, os aspectos, as ocasiões, as finalidades e a
autoridade controladora. Tal forma de controle é conhecida como controle finalístico ou
tutela ou supervisão ministerial ou vinculação ou controle teleológico.

Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o controle finalístico é um controle externo; porém,


para Celso Antônio Bandeira de Mello, é um controle interno.

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1. CONTROLE ADMINISTRATIVO

É aquele exercido pela própria Administração sobre os seus atos, analisando aspectos relativos
ao mérito dos atos administrativos e aos aspectos de legalidade. É realizado pelo Executivo
e pelos órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário. É derivado do poder-dever de
autotutela que a Administração detém sobre seus atos e agentes. Caracteriza-se um controle
interno e de forma geral se dá mediante fiscalização (a pedido ou de ofício) hierárquica ou
recursos administrativos. Conforme o órgão que o realize podemos ter:
•• Controle hierárquico próprio: é aquele realizado pelos órgãos superiores sobre os inferiores,
pelas chefias sobre os subordinados, pelas corregedorias sobre órgão e agentes sujeitos à
sua correição, etc. Ou seja, é aquele realizado dentro de um mesmo órgão;
•• Controle hierárquico impróprio: é aquele realizado por órgãos especializados no
julgamento de recursos, ocorrendo quando o recorrente se dirige a órgãos estranhos
àquele que originou o ato impugnado. Neste caso, não existe entre o órgão controlado e
o controlador uma relação de hierárquica de subordinação. Ex.: Conselho de Contribuintes
do Ministério da Fazenda recebendo recursos contra a Delegacia de Julgamento da Receita
Federal.
•• Controle finalístico: realizado pela Administração Direta sobre a Administração Indireta,
é principalmente realizado pelos Ministérios sobre as entidades a eles vinculadas. Está
prevista no Decreto-Lei nº 200/67.

2. CONTROLE LEGISLATIVO:

O controle legislativo, ou parlamentar, é exercido pelos órgãos legislativos ou pelas comissões


parlamentares sobre determinados atos do Executivo e somente se verifica nas situações e nos
limites expressamente previstos na CF (princípio da independência e harmonia dos poderes
– clausula pétrea). Trata-se de controle externo e político, podendo ater-se aos aspectos de
legalidade ou de conveniência pública.
Exs.:
•• compete ao Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas
Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta (art. 49, X da CF);
•• compete ao Congresso Nacional sustar os atos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (art. 49, V da CF) – este controle é só
de legalidade e não de mérito;
•• as CPIs terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais e serão criadas
para apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o
caso, encaminhadas ao MP, para que este promova a responsabilidade civil ou criminal dos
infratores (art. 58, § 3º da CF).

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OUTRAS COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS (art. 49 ao 52)


a) Ao Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República
e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo (art. 49, IX);
b) Ao Senado Federal cabe aprovar a escolha de magistrados, ministros do TCU, Procurador
Geral da República, outras autoridades (art. 52, III);
c) Ao Senado Federal cabe autorizar operações externas de natureza financeira, da União,
Estados, DF, Territórios e Municípios (art. 52, V);
d) À Câmara dos Deputados compete proceder à tomada de contas do Presidente da
República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional, dentro de 60 dias após a
abertura da sessão legislativa (art. 51, II);
e) Ao Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração Direta e Indireta,
quanto à legalidade, à legitimidade, á economicidade, à aplicação das subvenções e à
renúncia de receitas (art. 70).
Obs.: O STF não admite que a Constituição de um Estado-membro estabeleça competência
para que a Assembleia Legislativa e a Câmara Municipal, julguem suas próprias contas,
tão pouco as contas do TJ, somente cabendo a estes o julgamento das contas dos chefes do
Executivo – as demais são competência do TC respectivo.

FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA NA CF


A fiscalização financeira e orçamentária é exercida sobre os atos de todas as pessoas que
administrem bens ou dinheiros públicos. O art. 70, § único, diz que “prestará contas qualquer
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”. O controle interno e pleno visa a observação
da legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência, já o controle externo visa comprovar a
probidade da Administração. As áreas alcançadas pelo chamado controle financeiro são:
•• Contábil: a preocupação é com a correção da formalização dos registros das receitas e
despesas;
•• Financeira: o controle se efetiva por meio do acompanhamento dos depósitos bancários,
empenho de despesas, pagamentos efetuados, ingresso de valores, etc;
•• Orçamentário: diz respeito ao acompanhamento da execução do orçamento, fiscalização
dos registros nas rubricas orçamentárias adequadas, etc;
•• Operacional: controla a execução das atividades administrativas em geral, a observância
dos procedimentos legais e a adequação à eficiência e à economicidade;
•• Patrimonial: incide sobre bens do patrimônio público, móveis ou imóveis, constantes de
almoxarifado, estoques ou em uso pela Administração.

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ATRIBUIÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Questão complexa é determinar a posição dos TCs. Não são eles órgãos do Poder Executivo,
tampouco do Judiciário. Conforme posição dominante na doutrina os TCs, são órgãos da
estrutura do Poder Legislativo, auxiliares do Poder Legislativo, mas que não praticam atos de
natureza legislativa, apenas atos de controle. As principais atribuições são as estabelecidas no
art. 71 da CF.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de
seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo
ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal,
a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo
de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,
de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital
social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado
constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer
de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade
de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações,
multa proporcional ao dano causado ao erário;

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IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias


ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas
cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não
efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão
eficácia de título executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente,
relatório de suas atividades.

3. CONTROLE JUDICIÁRIO

O controle judiciário, ou judicial, é o exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos
administrativos praticados pelo Poder Executivo, Legislativo. Caracteriza-se com uma forma
de controle externo, dependendo sempre de provocação do interessado. Em regra, é exercido
a posteriori e versa sobre legalidade, sendo sobretudo um meio de preservação de direitos
individuais dos administrados. Ocorre mediante provocação e tem como efeito a anulação
(nunca revogação), efeito ex tunc. O ato nulo não gera direitos ou obrigações para as partes,
não cria situações jurídicas definitivas e não admite convalidação, porém a de ser excepcionada
para os terceiros de boa-fé (presunção de legitimidade) devendo, nesses casos, amparar os
direitos nascidos na vigência do ato posteriormente anulado.
Tal forma de controle se baseia no princípio constitucional da inafastabilidade da tutela
jurisdicional, previsto na CF, art. 5º, XXXV.

ESPÉCIES DE CONTROLE JUDICIAL


São as vias processuais de procedimento ordinário, sumário ou especial de que dispõe o titular
do direito lesado ou ameaçado de lesão para obter a anulação do ato ilegal em ação contra a
Administração Pública.

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•• Mandado de segurança individual: destina-se a coibir atos ilegais da autoridade
que lesem direito subjetivo, líquido e certo do impetrante. O prazo para impetração
é de 120 dias do conhecimento oficial do ato a ser impugnado (CF, art. 5º, LXIX).
•• Mandado de segurança coletivo: seus pressupostos são os mesmos do individual,
inclusive quanto ao direito líquido e certo, só que a tutela não é individual, mas
coletiva (CF, art. 5º, LXX).
•• Ação popular: é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável
por qualquer cidadão, no gozo de seus direitos cívicos e políticos. O beneficiário
direto e imediato é o povo (CF, art. 5º, LXXIII).
•• Ação civil pública: ampara os direitos difusos e coletivos, não se prestando para
direitos individuais, nem se destinando à reparação de prejuízos (Lei nº 7347/85;
CF art. 129, III).
•• Mandado de injunção: ampara quem se considerar prejudicado pela falta de
norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes a direitos e liberdades constitucionais
e à nacionalidade, à soberania e à cidadania (CF, art. 5º, LXXI).
•• Habeas data: assegura o conhecimento de registros concernentes ao postulante
e constantes de repartições públicas ou particulares acessíveis ao público, ou para
retificação de seus dados pessoais (CF, art. 5º, LXXII).
•• Ação direta de inconstitucionalidade: é usada para atacar a lei em tese ou
qualquer outro ato normativo antes mesmo de produzir efeitos concretos (CF, art.
102, I).
•• Medida cautelar: feito pelo arguente de inconstitucionalidade, será julgado pelo
STF; exige os pressupostos das cautelares comuns; a liminar suspende a execução
da lei, mas não o que se aperfeiçoou durante sua vigência; produz efeitos ex nunc.
•• Ação de inconstitucionalidade por omissão: objetiva e expedição de ato
normativo necessário para o cumprimento de preceito constitucional que, sem
ele, não poderia ser aplicado.
•• Ação declaratória de constitucionalidade: de lei ou ato normativo, será apreciada
pelo STF, a decisão definitiva de mérito tem efeito erga omnes.

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