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34º Congresso de Pesquisa e Ensino em Transporte da ANPET

100% Digital, 16 a 21 de novembro de 2020

ÍNDICE DE DESEMPENHO AMBIENTAL FERROVIÁRIO, SUSTENTABILIDADE


E SMART REGULATION

Álvaro do Canto Capagio


Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC
Programa de Pós-Graduação em Direito

RESUMO
Este trabalho aborda a criação do Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário pela Agência Nacional de
Transportes Terrestres, a forma de criação da ferramenta e os efeitos que podem resultar dessa iniciativa.
Incialmente, faz-se uma breve abordagem histórica das ferrovias brasileiras e da concessão da malha viária à
iniciativa privada. Em segundo momento, são explicadas as dificuldades de regulação e controle ambiental de
empreendimentos de infraestrutura de transportes, haja vista as várias externalidades diretas ou indiretas
provocadas por essas atividades e dificuldades de monitoramento. Após, são abordados os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável e seus reflexos na regulação ferroviária ambiental, com a criação do Índice de
Desempenho Ambiental Ferroviário, mediante participação voluntária das concessionárias, e o potencial para
influenciar investimentos em projetos sustentáveis nas ferrovias brasileiras, baseados em critérios de governança,
meio ambiente e responsabilidade social.

ABSTRACT
This work deals with the creation of the Railway Environmental Performance Index by the National Land
Transport Agency, the way of creation of the coefficient and the effects that may result from this initiative.
Initially, a brief historical approach to Brazilian railways and the concession of the railway network to the
private sector is made. Secondly, the difficulties of regulation and environmental control of transport
infrastructure projects are explained, given the various direct or indirect externalities caused by these activities
and monitoring difficulties. Afterwards, the Sustainable Development Goals and their effects on environmental
railway regulation are addressed, by the creation of the Railway Environmental Performance Index, through
voluntary participation by concessionaires, and the potential to influence investments in sustainable projects on
Brazilian railways, based on criteria of governance, environment and social responsibility.

1. INTRODUÇÃO
As ferrovias têm importância fundamental para o transporte terrestre no Brasil, haja vista a
dimensão continental do país e a dispersão de polos de produção mineral e agropecuária em
localidades diversas do território nacional.

Apesar dos recentes esforços para a construção de ferrovias de integração, o propósito de


expansão da malha ferroviária brasileira é historicamente desconectado de políticas de
integração nacional. Disso resulta o agravamento de impactos socioambientais próprios da
construção e operação ferroviária, como poluição do ar, vibração, ruídos e danos às
comunidades locais, flora e fauna.

Para que o suprimento das necessidades econômicas atuais não resulte no comprometimento
das futuras gerações, é necessária a conjugação de esforços entre instituições públicas e
privadas na promoção da sustentabilidade, incluída a infraestrutura ferroviária, haja vista as
externalidades ambientais resultantes da sua construção e operação (Brundtland, 1987).

Ao longo deste trabalho, serão abordados os aspectos técnicos e jurídicos da regulação


ferroviária e ambiental, e as iniciativas levadas a efeito para a promoção da sustentabilidade
nas ferrovias brasileiras, para o que importa conhecer os elementos históricos das concessões
de ferrovias e as características regulatórias do setor.

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2. BREVE HISTÓRICO E CONFIGURAÇÃO DAS FERROVIAS


O uso de trilhos de madeira para a movimentação sobre rodas remonta à Alemanha do século
XVI. Essa técnica foi assimilada pela Grã-Bretanha e, em 1776, substituíram-se os trilhos de
madeira por trilhos de ferro, cunhando-se o termo ferrovia. O ápice da extensão ferroviária
ocorreu em 1917, perfazendo-se o total de 1.600.000 km de linhas férreas no mundo, com
maior destaque para os Estados Unidos (Setti, 2000).

2.1. Formação das ferrovias no Brasil


No Brasil Império, a Estrada de Ferro Rio – Petrópolis, inaugurada em 1854 pelo Barão de
Mauá, deu início ao sistema ferroviário nacional e ao primeiro modelo de concessões
conhecido no país. O ápice da extensão ferroviária nacional ocorreu em 1960, perfazendo-se o
total de 38.287 km de trilhos instalados (Campos Neto et al., 2010).

Durante a República, houve um segundo ciclo de expansão para a construção de linhas


férreas, relacionado ao modelo econômico baseado na exportação de commodities minerais e
agrícolas, consolidando-se a implantação do modo ferroviário como meio de transporte de
cargas das localidades produtoras em direção aos principais portos do país. Porém, o
esgotamento dos ciclos de produção aos quais as ferrovias eram dedicadas conduziu à
inviabilidade econômica de significativa parcela da rede (Campos Neto et al., 2010).

Por causa da baixa atratividade da exploração do serviço ferroviário por agentes privados,
tomou corpo o planejamento da estatização do serviço, o que se concretizou com a edição da
Lei n.º 3.115, de 16 de março de 1957, que autorizou a constituição da Rêde Ferroviária S.A.,
iniciando-se o ciclo de gestão estatal da malha ferroviária. No Estado de São Paulo, a Lei n.º
10.410, de 28 de outubro de 1971, autorizou a constituição da Ferrovia Paulista S.A.

A crise do petróleo na década de 70, a difícil situação econômica experimentada pelo Brasil e
a formação do modelo de Estado regulador, com a promulgação da Constituição Federal de
1988, foram fatores a determinar a inclusão da Rêde Ferroviária S.A. no Programa Nacional
de Desestatização, por meio do Decreto n.º 473, de 10 de março de 1992.

A desestatização da malha viária, mediante leilões realizados pelo Ministério dos Transportes,
foi concluída em 1999, promovendo-se no mesmo ano a liquidação da empresa estatal. Após
dois anos, instituiu-se a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), por meio da Lei
n.º 10.233, de 5 de junho de 2001, que atribui à Agência a função de publicar editais, julgar as
licitações, celebrar contratos de concessão ou construção e exploração de novas ferrovias,
fiscalizar, regular e coordenar a atuação das concessionárias (Brasil, 2001, art. 25).

2.2. Atual configuração da malha ferroviária nacional


As ferrovias tem pouca expressividade para o transporte de passageiros no Brasil. Há 23 rotas
autorizadas de trens turísticos e comemorativos, que somam 2.389,6 km, e duas linhas
regulares: Estrada de Ferro Vitória a Minas e Estrada de Ferro Carajás, que embora
transportem passageiros, têm como função principal o transporte de carga. No transporte
ferroviário nacional de carga, o minério de ferro soma 77,5% e os granéis agrícolas compõem
11,6% do volume total de 441,4 milhões de toneladas (EPL, 2019).

Na Tabela 1, listam-se as atuais concessões ferroviárias de exploração da infraestrutura,


inclusive construções, cujos trechos perfazem cerca de 30 mil km de linhas férreas.

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Tabela 1: Concessões ferroviárias


Denominação Estados abrangidos Extensão (km)
Estrada de Ferro Paraná Oeste S.A. PR 248
Ferrovia Centro-Atlântica S.A. MG, SE, GO, ES, DF, RJ, BA, SP 7223
Ferrovia Norte Sul S.A. MA, TO 745
Ferrovia Tereza Cristina S.A. SC 163
Ferrovia Transnordestina Logística S.A. MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL 4295
MRS Logística S.A. MG, RJ, SP 1686
Rumo Malha Central S.A. TO, SP 1537
Rumo Malha Norte S.A. MT, MS 735
Rumo Malha Oeste S.A. SP, MS 1973
Rumo Malha Paulista S.A. SP, MG 2055
Rumo Malha Sul S.A. RS, SC, PR, SP 7223
Estrada de Ferro Carajás – Vale S.A. PA, MA 978
Estrada de Ferro Vitória a Minas – Vale S.A. ES, MG 895
Ferrovia de Integração Oeste-Leste – Valec S.A. BA, TO 1527
Fonte: ANTT (2020a)

3. REGULAÇÃO FERROVIÁRIA AMBIENTAL


No texto da Constituição Federal, o art. 174, caput, impõe ao Estado o papel normativo e
regulador da atividade econômica; o art. 170, VI, consagra a defesa do meio ambiente como
princípio geral da atividade econômica; o art. 225, caput, dispõe que “todos têm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (Brasil, 1988, art. 225).

O art. 11, V, da Lei n.º 10.233, de 5 de junho de 2001 (Lei de criação da ANTT), estabelece o
dever de compatibilizar o transporte com “a preservação do meio ambiente, reduzindo os
níveis de poluição sonora e de contaminação atmosférica, do solo e dos recursos hídricos”
(Brasil, 2001, art. 11). Logo, compete à ANTT dispor sobre normas de regulação de mercado,
agregando à regulação ferroviária os vetores de desenvolvimento sustentável, na esteira da
triple bottom line, que conjuga os componentes people, planet and profit (Howe, 1979).

Nos termos do art. 10, caput, da Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981, o licenciamento
ambiental é necessário para a construção, ampliação e funcionamento de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras, e a expedição da licença compete ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Brasil, 1981, art. 10). Os arts. 36, IX, e 37,
XVIII, do Regimento Interno da ANTT, obrigam a Agência ao monitoramento dos processos
de licenciamento ambiental das ferrovias, tal como, em relação às novas concessões, as
atividades de conteúdo socioambiental (ANTT, 2020c).

Observe-se que os instrumentos regulatórios do transporte ferroviário, seja nos aspectos


técnicos e econômicos, seja em matéria ambiental, fundam-se principalmente na seara das leis
e regulamentos, a exemplo do Regime de Infrações e Penalidades do Transporte Ferroviário
de Produtos Perigosos no âmbito nacional, aprovado pela Resolução n.º 1.573, de 10 de
agosto de 2006, da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT, 2006).

As normas ambientais devem ter cumprimento obrigatório, pois da vulnerabilidade da


natureza e da força dos interesses com ela conflitantes, “tem-se uma situação em que
frequentemente os riscos ambientais são avaliados de forma rasa, enquanto as vantagens de
degradá-la ou destruí-la são expostas enfaticamente” (Leite et. al., 2017).

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A poluição e outras externalidades são tratadas pela Economia Ambiental como problemas de
cálculo de custos e benefícios; o mercado não encontra, por si só, preços e quantidades
eficientes. Embora existam custos e benefícios sociais – que transcendem os custos e
benefícios das partes diretamente envolvidas na transação –, estes não são internalizados pela
empresa, que tomará em conta apenas os custos e benefícios privados.

A solução consiste em internalizar os custos e benefícios sociais, ou seja, produzir no nível


em que se igualam os benefícios marginais sociais aos custos marginais sociais, segundo o
que se entende por taxa pigouviana. Nesses casos, o tributo é “instrumento de intervenção ou
regulação pública”, abarcando uma pretensão que transcende a função fiscal, ou os fins
meramente arrecadatórios (Baleeiro, 1981, p. 176).

Também convém o uso da regulação técnica como meio de intervenção na economia, dirigido
à melhor técnica disponível, mitigando-se os impactos ambientais decorrentes de certa
atividade. Essa medida decorre da compreensão de que o princípio do poluidor pagador impõe
ao poder público a obrigação de criar normas e impor medidas de proteção do ambiente,
custeadas pelos agentes poluidores, e fiscalizar o cumprimento das normas (Aragão, 1997).

Na existência de falhas de mercado, há necessidade de alguma intervenção, mas as vias


tradicionais ensejam a utilização de meios regulatórios inspirados nas funções administrativas
clássicas da Administração Pública. As agências reguladoras não possuem dinamismo para
acompanhar a evolução do mercado na cadência em que ela ocorre, e a hipertrofia das
regulamentações pode ensejar severas críticas sobre sua eficiência (Werneck, 2003).

Ademais, os instrumentos regulatórios tradicionais pressupõem a existência de sofisticado


aparato de fiscalização, a fim de que a elevada probabilidade de sanção funcione como
desestímulo para que os agentes regulados adotem comportamento desviante da norma.

No setor ferroviário, as limitações das agências reguladoras alcançam maior ênfase, pois os
contratos de concessão, cujos períodos de vigência perfazem várias décadas, firmaram-se
mormente nos anos 90, antes da instituição da ANTT. Por isso, a imposição de novas
obrigações pela Agência – não contempladas nos termos contratuais originários – poderia
causar a ruptura do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão. Esse traço
histórico-jurídico traduz certa limitação à atuação da Agência Reguladora e ao cumprimento
de suas finalidades institucionais, no que tange à correção de falhas de mercado e mitigação
de externalidades econômicas e ambientais.

Cabe ressaltar, nesse ponto, que a criação de índice destinado ao monitoramento ambiental
das companhias ferroviárias envolve a cooperação entre atores não raro movidos por
interesses contrapostos: de um lado, a agência reguladora, de outro, as empresas, para quem a
ampliação da fiscalização pública é indesejável e o esforço para a satisfação de metas de
desempenho pode ser oneroso e, por isso, economicamente desinteressante.

Portanto, a eficácia da regulação ferroviária ambiental requer instrumentos cuja efetividade


não dependa unicamente da força normativa e punitiva da agência reguladora e órgãos
ambientais. Convém, pois, a adoção de mecanismos de persuasão dos agentes econômicos,
baseados em instrumentos regulatórios que a literatura convenciona denominar sof law.

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4. HARD LAW, SOFT LAW E MEIO AMBIENTE


A literatura denomina como hard law a norma jurídica de caráter vinculante, como leis e
regulamentos, enquanto se entende por soft law a norma que não têm caráter vinculante, mas
possui relevância jurídica, situada “no crepúsculo entre o direito e a política.” Na interação
entre diferentes instituições que operam na mesma área-problema, como acordos ambientais
multinacionais, é mais fácil chegar a um acordo em soft law substantivamente ambicioso do
que em hard law (Skjærseth et al., 2006, p. 115, tradução nossa).

A matéria ganha sensível relevo em matéria ambiental, em que a tomada de decisão pelos
agentes econômicos perpassa o exame de probabilidade da cominação de penalidades,
ponderando-se os riscos de que ocorram esses ônus e a conveniência da manutenção de
técnicas produtivas contrárias à preservação ambiental.

Nessas situações, em que existe um ambiente de geração de externalidades negativas – como


a poluição atmosférica – toleradas, os agentes econômicos normalmente deixam de investir
em tecnologias menos poluentes, mais seguras para a vida humana, fauna e flora, ou que
importem menor sacrifício para as comunidades afetadas pela atividade econômica.

Snyder, apud Trubek et. al. (2005, p. 5, tradução nossa) descreve soft law como "regra de
conduta que, em princípio, não têm força vinculativa, mas pode ter efeitos práticos”. Normas
dessa espécie são frequentemente usadas no direito internacional, como meio de consenso
entre os Estados nacionais, como a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável.

4.1. Agenda 2030 e Objetivos de Desenvolvimento Sustentável


Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável foram aprovados mediante resolução da
Assembleia Geral das Nações Unidas, resultante de reuniões entre os chefes de Estado e de
Governo dos países membros, entre os dias 25 e 27 de setembro de 2015, na sede da
Organização Internacional, em New York.

Em seu preâmbulo, a Assembleia Geral das Nações Unidas declara que a “Agenda é um plano
de ação para as pessoas, o planeta e a prosperidade” e pretende dar “passos ousados e
transformadores que são urgentemente necessários para mudar o mundo para um caminho
sustentável e resiliente”, mediante 17 objetivos e 169 metas. (UN, 2015, p. 1, tradução nossa).

Esse movimento transcende a regulação nacional, dado que as externalidades das atividades
de indústria, infraestrutura e serviços causam efeitos além-fronteiras. Por isso, os Estados
tornam-se interdependentes, “em um mundo de problemas ecológicos e sociais globalizantes,
bem como processos econômicos, e um número crescente de áreas temáticas a demandar
atividades de regulação internacional e cooperação”. (Friedrich, 2013, p. 1, tradução nossa).

Alguns objetivos têm relação direta com o transporte ferroviário, como: construir
infraestruturas resilientes; proteger, recuperar e promover o uso sustentável dos ecossistemas
terrestres; gerir de forma sustentável as florestas; combater a desertificação, deter e reverter a
degradação da terra e deter a perda de biodiversidade.

A resolução da Organização das Nações Unidas não tem força obrigatória, mas possui caráter
de orientação para as políticas nacionais, sobretudo na área de transportes, dada a relevância
ambiental desse setor, orientando a atuação do Ministério da Infraestrutura (MInfra).

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4.2. Agenda de Sustentabilidade do MInfra


Para a implementação da Política Nacional de Transportes, o Ministério da Infraestrutura
engendrou esforços para cumprir atributos necessários ao exercício da responsabilidade
socioambiental, bem como do planejamento e da integração territorial, incluindo essas pautas
no planejamento estratégico do setor.

Dessa iniciativa, resultaram as Diretrizes de Sustentabilidade, que norteiam a coordenação do


Ministério com as entidades vinculadas – como as agências reguladoras de transportes –,
enumerando-se os objetivos por serem buscados no planejamento de transportes e a promoção
de “interfaces do setor de transportes com os demais setores relacionados às questões
socioambientais e territoriais” (MInfra, 2020a, p. 6).

O art. 3º, parágrafo único, da Portaria n.º 5, de 31 de janeiro de 2020, do Ministro de Estado
da Infraestrutura, dispõe que a operacionalização das diretrizes de sustentabilidade será
orientada por uma agenda específica. Esse documento é a Agenda de Sustentabilidade do
MInfra, destinada a definir o horizonte de ações previstas para o triênio 2020-2022.

A Agenda de Sustentabilidade do MInfra especifica 15 linhas de ação e 51 ações priorizadas,


englobadas pelas diretrizes de sustentabilidade, abrangendo cinco áreas temáticas:
planejamento e governança; mudança do clima; projetos, estudos e pesquisas; licenciamento
ambiental e; gestão territorial.

A área temática de planejamento e governança é conectada à primeira diretriz de


sustentabilidade: “promover a inserção dos aspectos socioambientais e territoriais nas
políticas públicas, planos e programas intersetoriais da infraestrutura de transporte”, que
abrange a ação “desenvolver, implementar e monitorar índices de desempenho socioambiental
para todos os modos de transporte” (MInfra, 2020a, p. 7)

Assim, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável aprovados pela Assembleia Geral das


Nações Unidas inspiram as Diretrizes de Sustentabilidade do Ministério da Infraestrutura e,
por conseguinte, a Agenda de Sustentabilidade, materializando-se no direito interno os
objetivos universais proclamados pelos Estados-membros da organização internacional.

No setor ferroviário, o desenvolvimento do índice de desempenho ambiental especificado na


Agenda de Sustentabilidade do MInfra coube à Agência Nacional de Transportes Terrestres,
em vista de sua atribuição regulatória nesse segmento. Da interação da Agência Reguladora
com os agentes de mercado, nasce o Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário – IDA.

5. ÍNDICE DE DESEMPENHO AMBIENTAL FERROVIÁRIO


O Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário (IDA) tem por escopo a monitoração e
acompanhamento das “concessionárias ferroviárias, ao longo do tempo, no que se refere à
execução de ações sustentáveis que visam ao desenvolvimento de empreendimentos atrelados
à proteção do meio ambiente” (ANTT, 2020b, p. 2).

O coeficiente, resultado da interação entre as partes interessadas, pretende estimular práticas


sustentáveis que estão além das obrigações de licenciamento ambiental. Consiste em
instrumento obtido por consenso, em uma abordagem regulatória que supera os dogmas da
autoridade pública, na esteira do que a literatura denomina como smart regulation.

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5.1. Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário: Smart Regulation


Para a concepção do índice de desempenho ambiental, a ANTT promoveu ampla discussão
com o Ministério da Infraestrutura, com a VALEC Engenharia, Construções e Ferrovias S.A e
concessionárias de ferrovias, representadas pela Associação Nacional dos Transportadores
Ferroviários.

A iniciativa demonstra uma nova forma de regulação de infraestrutura, que transcende o perfil
tradicional da norma posta. A qualidade ambiental é comumente desconsiderada pelo
mercado, e assim surge um papel para a regulação pública, mas a solução tradicional para o
problema da externalidade é comumente pensada em instrumentos coercitivos.

A reconfiguração das fontes normativas na regulação representa um novo modelo intitulado


pela literatura como smart regulation, que congrega a atuação de reguladores, organizações
empresariais e instituições de terceira parte. Os instrumentos de corregulação possibilitam a
obtenção de resultados mais eficazes que a regulação estatal (Gunningham e Sinclair, 2017).

Esse trabalho significa o redesenho da atuação da Agência Reguladora no monitoramento das


ações ambientais, que antes se limitava ao acompanhamento do licenciamento ambiental,
aplicando sanções previstas nos contratos de concessão e em regulamentos públicos, o que é
necessário, mas insuficiente, ante a magnitude da temática ambiental.

O Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário surge em um cenário onde a governança


regulatória assiste a um significativo processo de cooperação entre funções desempenhadas
pelo poder público e organizações em que as pessoas jurídicas de direito privado
desempenham papéis importantes, principalmente em áreas cuja complexidade torna difícil
ajustar acordos de maneira célere (Abbott e Snidal, 2000).

Essa questão assume maior importância quando se consideram os prazos dos contratos de
concessão, que perpassarão décadas, a maioria celebrados antes mesmo da criação da Agência
Reguladora, de modo que a imposição de um índice de desempenho ambiental, por vontade
unilateral da Agência, ensejaria infindáveis conflitos e disputas em sede administrativa e
judicial, voltadas à rediscussão dos contratos de concessão.

Por isso, a concepção da ferramenta mediante a interação entre as partes interessadas revela-
se como a técnica que satisfaz os preceitos da regulação inteligente, mediante instrumentos de
consenso e adesão voluntária.

A interação entre vetores de consenso, em substituição ao tradicional sistema de heteronomia


singularizado pela simples sujeição às normas estatais, e a projeção de um Estado regulador
dinâmico e conducente com as demandas socioeconômicas, requer a participação do
particular em colaboração com o Estado na realização dos esforços e compartilhamento de
responsabilidades pela consecução do interesse público (Aranha, 2015).

Esse sistema regulatório distingue-se substancialmente da regulação pública tradicional


porque na busca da composição entre os diversos interesses representados, os participantes
capazes de influenciar outros membros almejam o resultado não pela autoridade de seus
cargos, mas a partir de uma força de convicção geradora de consenso (Habermas, 1992).

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5.2. Configuração e variáveis do Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário


O Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário (IDA), disciplinado em Memorial Descritivo
aprovado pela ANTT, compõe-se de oito dimensões, avaliadas mediante questões respondidas
de modo binário (sim ou não) pelas concessionárias. As dimensões correspondem às temáticas
de maior relevância ambiental para o setor ferroviário, agregando-se os fatores de
desenvolvimento sustentável (ANTT, 2020b). São estas as dimensões do índice, compostas
por fatores ambientais interrelacionados e correspondentes quantidades de critérios:

Tabela 2: Dimensões do Índice de Desenvolvimento Ambiental Ferroviário


Item Dimensão Quant. de critérios
1 Governança 11
2 Cultura e comunidades 6
3 Eficiência energética 5
4 Emissões 5
5 Águas e efluentes 7
6 Resíduos sólidos 6
7 Biodiversidade 6
8 Passivos e acidentes ambientais 5

Cada dimensão é composta por diversos critérios de ações voluntárias, como: comitê de
sustentabilidade; certificação de sistema de gestão ambiental; auditorias ambientais; redução
de poluição sonora; programas socioculturais; redução do consumo de combustível; sequestro
de carbono; captação de água pluvial; reuso de água; redução de resíduos; criação de unidades
de conservação; reflorestamento com espécies nativas; redução dos passivos ambientais.

Merece realce a pontuação referente à certificação de sistema de gestão ambiental, confiando-


se às normas técnicas elaboradas nos setores privados a função de harmonizar especificações
indispensáveis para a integração comercial. No mesmo passo, governos nacionais
gradativamente têm adotado normas técnicas em suas regulações estatais (Schepel, 2014). A
normalização técnica atua como harmonização imprescindível à economia mundial
contemporânea, lastreada em um esforço que se estende desde os padrões de medida à
infraestrutura e meio ambiente e, ainda, à administração pública. (Murphy, 1994).

5.2.1. Cálculo do Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário


O valor de cada dimensão é obtido da média resultante da avaliação dos critérios. Somente o
critério satisfeito, isto é, cuja ação é realizada, é contado. A soma dos critérios de cada
dimensão varia de zero a um, conforme o Memorial Descritivo (ANTT, 2020b).

O valor do Indicador Ambiental Ferroviário (IAF) é obtido a partir da média de todos os


valores somados em cada dimensão, conforme a seguinte fórmula:
𝑛
𝐷𝑖 + 𝐷𝑖+1 + ⋯ + 𝐷𝑛 (1)
𝐼𝐴𝐹 =
𝑛
𝑖=1

em que IAF: Índice Ambiental Ferroviário;


D: soma simples dos critérios com resposta afirmativa; e
n: 8 (quantidade de dimensões).

Da média aritmética entre os valores atribuídos a cada dimensão é obtido o Indicador


Ambiental Ferroviário (IAF), com valor entre zero e um.

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5.2.2. Classes de Desempenho Ambiental


Com base no Indicador Ambiental Ferroviário determinado em memorial descritivo, cada
concessionária é categorizada em uma classe, conforme a figura seguinte (ANTT, 2020b):

Figura 1: Classes de Desempenho Ambiental Ferroviário

Se a concessionária obtiver indicador inferior a 0,5, não alcançará valoração suficiente para
classificação. A partir das informações fornecidas pelas concessionárias que aderiram
voluntariamente à iniciativa, obtiveram-se os seguintes índices de desempenho ambiental:

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0
FTC MRS Rumo Rumo Rumo Rumo EFC EFV FIOL
Norte Oeste Paul Sul

Figura 2: Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário por concessionária

Na Figura 2, que retrata os valores divulgados (ANTT, 2020d), observa-se que nenhuma
concessionária atingiu índice suficiente para a classe A, três concessionárias alcançaram a
classe B, e as restantes figuram na classe C. A comparação serve de estímulo para que as
concessionárias situadas na classe B busquem a classe A e, uma vez atingida essa posição,
empenhem esforços para mantê-la. Igual estímulo existe para as concessionárias situadas na
classe C ou sem classificação e, com o avanço do programa no tempo, cabe à ANTT
promover atualizações dos critérios de sustentabilidade, com vistas à melhoria contínua.

O Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário – divulgado ostensivamente pela ANTT –


traz importantes informações para orientar as ações do poder público, da sociedade e dos
agentes de mercado, previamente à tomada de decisão em investimentos em infraestrutura,
sobretudo com a ampliação mundial do conceito denominado ESG Investing.

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6. ENVIRONMENTAL, SOCIAL AND GOVERNANCE (ESG) CRITERIA


May (1995, p. 4) lembra que a riqueza econômica provém da maximização do lucro, mas
pondera que, “por outro lado, as taxas financeiras de retorno exigidas pela iniciativa privada
podem não conduzir a índices sustentáveis de crescimento, devido à exaustão dos recursos e
superação dos limites na capacidade de absorção dos resíduos do ambiente natural”.

Essa realidade, em que a produção econômica trata da extração dos recursos da natureza como
renda, sem compensação da dilapidação do capital natural, tem sofrido significativa mudança,
mediante a inclusão de critérios de sustentabilidade como fatores de decisão para
investimentos, conhecidos pela sigla ESG: Environmental, Social and Governance.

Em 2015, o G20 decidiu reunir “participantes dos setores público e privado e analisar como o
setor financeiro pode levar em consideração as questões relacionadas ao clima”, dando início
à Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD). Desde então, investidores
experimentam intensa mudança cultural, passando a priorizar critérios ambientais para a
tomada de decisão, atentos às TCFD Recommendations (TCFD, 2019, p. 1, tradução nossa).

As empresas, por sua vez, estão alterando suas práticas de interação com o mercado, com
vistas a fornecer informações materiais para investidores por meio da integração de dados
relacionados à sustentabilidade nos relatórios financeiros.

Desde as primeiras recomendações da Força-Tarefa sobre Divulgações Financeiras


Relacionadas ao Clima, os investimentos “verdes” somam 31 trilhões de dólares, valor
correspondente a 36% dos ativos financeiros sob gestão no mundo. Recente pesquisa
realizada pela Global Sustainable Investment Alliance, nos Estados Unidos, Canadá, Europa,
Japão e Austrália, informa que “um terço dos entrevistados (34%) já incorporou divulgações
TCFD em sua análise de investimento, enquanto 26% dos entrevistados têm plano para fazê-
lo em curto prazo, até o final de 2020” (GSIA, 2019, p. 6).

Essas ações globais de organizações não governamentais demonstram que no processo de


internacionalização dos mercados e do comércio, os “regimes regulatórios privados estão
emergindo e se consolidando, muitas vezes como um complemento da regulamentação
pública, às vezes até como um substituto” (Cafaggi e Iamiceli, 2012, p. 1, tradução nossa).

Esse processo de mudança tem significativo impacto sobre as empresas ferroviárias brasileiras,
pois o setor tem relevante participação no mercado de ações, e os investidores demonstram
uma mudança atitudinal, realizando o aporte em projetos sustentáveis, de modo a tornar as
ferrovias mais limpas, silenciosas e energeticamente eficientes (UIC, 20018).

O Índice de Desempenho Ambiental Ferroviário contempla em suas dimensões as premissas


que classificam os investimentos sustentáveis (environmental, social and governance) e, por
essa razão, tem alto potencial para influenciar o destino dos aportes econômicos nas empresas
ferroviárias de capital aberto, as quais possuem a mais expressiva participação no setor.

Assim, o índice ambiental enseja o incremento dos critérios de sustentabilidade nas


construções e operações ferroviárias sem qualquer imposição da Agência Reguladora, porque
esse efeito resultará da própria interação entre os agentes de mercado: empresas ferroviárias,
bancos de investimento, agências de classificação e organizações não governamentais.

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Esse contexto denota a evolução da regulação de infraestrutura, dirigida à vontade racional


dos “indivíduos submetidos a determinado paradigma jurídico-normativo que, persuasivo,
antes de ser mero controlador social, deve determinar políticas econômico-sociais, por meio
de sistema de incentivos e obstáculos à ação” (Gonçalves e Stelzer, 2014, p. 289-280).

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho teve como proposição principal avaliar os fundamentos e efeitos que podem ser
esperados da criação do Índice de Desenvolvimento Ferroviário Ambiental pela Agência
Nacional de Transportes Terrestres.

Para tanto, abordaram-se os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e as discussões no


plano internacional que orientam as políticas públicas de infraestrutura de transportes e de
meio ambiente, a Agenda de Sustentabilidade do Ministério da Infraestrutura e as dimensões
que abrangem o Índice de Desenvolvimento Ferroviário Ambiental.

Explica-se a forma voluntária de participação das concessionárias e a divulgação dos


resultados para conhecimento público. Ao fim, enfatiza-se que o índice abrange as premissas
de investimentos sustentáveis (environmental, social and governance) mundialmente
utilizadas por grandes investidores e, destacando-se o potencial para influenciar investimentos
sustentáveis para a infraestrutura ferroviária nacional.

Agradecimentos
Aos Especialistas em Regulação Marcelo José Barbosa Amorelli, Larissa Wendling e Rafaela Gomes de Souza e
Silva, por suas valiosas contribuições intelectuais, que me serviram de fundamentos para este trabalho.

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