AVANCES EN LA FORMULACIÓN DE UN PLAN ANDINO

DE DESARROLLO HUMANO PARA LAS MIGRACIONES:

FORTALECIMIENTO DE LA CIUDADANÍA ANDINA EN
EL ESPACIO INTRA Y EXTRACOMUNITARIO

Guido Mendoza Fantinato

Obra suministrada por el Autor a la Secretaría General de la Comunidad Andina

 Avances en la formulación de un Plan Andino de Desarrollo
Humano para las Migraciones: fortalecimiento de la ciudadanía
andina en el espacio intra y extracomunitario

Guido Mendoza Fantinato (1)

1. Antecedentes en el contexto regional.-

Luego de la realización del Primer Foro Andino de Migraciones en Quito en septiembre

de 2008, los Países Miembros de la Comunidad Andina más Chile en su calidad País
Miembro Asociado, coincidieron en que uno de los principales desafíos comunes en esta
primera parte del siglo XXI es la gestión de la movilidad humana al interior de las
fronteras andinas compartidas, así como, de manera más general, la salvaguarda de los
derechos de los migrantes andinos en el resto del mundo.

Durante estos trabajos comunitarios, se ha logrado estimar que los Países Miembros de
la CAN más Chile tienen en conjunto más de 11 millones de ciudadanos migrantes(2).
Esta enorme movilidad en el interior y hacia fuera del espacio comunitario andino
supone efectivamente una notable repercusión para nuestras sociedades,
representando al mismo tiempo grandes retos y oportunidades.

En ese marco, y por primera vez en las 4 décadas de vida de la Comunidad Andina(3),
se decidió encarar este asunto con una perspectiva comunitaria integral, buscando
reagrupar todos los avances normativos que ha venido realizando el proceso de
integración en materia de migraciones intra y extracomunitaria en los últimos años (4).
Para ello, los Países Miembros de la CAN y Chile decidieron durante la realización del
Primer Foro Andino de Migraciones empezar a trabajar en la formulación de un
proyecto de Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones (PADHM). La
delegación de Ecuador brindó sus valiosas experiencias sobre los avances alcanzados en
esta materia en los últimos años a través de la ejecución de su Plan Nacional de
Desarrollo Humano para las Migraciones.

Los planteamientos esbozados por las distintas delegaciones nacionales dejaron en

claro que esta iniciativa buscaría conseguir avances concretos en materia de garantizar
los derechos para los ciudadanos andinos migrantes, así como potenciar las dinámicas
positivas que esta movilidad humana es susceptible de generar para el desarrollo de
los entornos personales y sociales en los países andinos(5).

Por tanto, todo apuntaría a indicar que el PADHM aspira a constituirse en un elemento
orientador principal sobre la base del cual podrían formularse a futuro programas y
proyectos de interés comunitario en materia de migraciones entre los Países Miembros
de la CAN más Chile.

En este marco, además, es importante tener presente que la reciente aprobación del
Plan Sudamericano de Desarrollo Humano para las Migraciones por parte de la X
Conferencia Sudamericana de Migraciones realizada en octubre de 2010 en
Cochabamba, Bolivia, marca un importante respaldo a los esfuerzos subregionales
adelantados en esta materia por la Comunidad Andina en los últimos dos años. En tal
sentido, debe subrayarse que este Plan Sudamericano recoge, entre otros importantes

1
 aportes, los avances ya esbozados por la subregión andina y a partir de allí plantea una
estrategia amplia para toda la región de América del Sur con miras a la concreción
gradual de una ciudadanía sudamericana(6).

2. Objetivos del Proyecto de Plan Andino de Desarrollo Humano para las

Migraciones (PADHM)

De acuerdo a las discusiones iniciadas en el Primer Foro Andino de Migraciones en Quito

y reafirmadas durante el Segundo Foro Andino realizado en Lima en octubre de 2009, el
objetivo principal del PADHM podría quedar resumido en que la Comunidad Andina
comparta una filosofía cuya base sea el tratamiento integral de los derechos humanos
de las personas migrantes y sus familiares, impulsando su desarrollo humano como
sujetos de derechos y actores sociales y políticos con capacidad de incidir
positivamente en su lugar de origen y de destino(7).

De manera complementaria, este Plan apuntaría a incluir lineamientos estratégicos que

permitan su desarrollo a través de acciones concretas en tres niveles principales: la
información, la normativa y la gestión migratoria(8).

3. Documentos que han servido de base para las discusiones del Proyecto de Plan
Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones (PADHM).-

Entre los diversos documentos que se han revisado y puesto a consideración durante las
discusiones desarrolladas en los dos Foros Andinos de Migraciones de Quito y Lima,
pueden resaltarse varios de ellos que tienen una especial relevancia por la temática y
perspectiva histórica abordada.

* La “Propuesta de la Secretaría General de la Comunidad Andina sobre

lineamientos de la Política Externa Común Andina de Migraciones”, de agosto de
2006, que contiene un proyecto de Decisión para el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exterior, y subraya la necesidad de “hacer frente” a las posiciones cada
vez más restrictivas y selectivas de las políticas migratorias de los países de acogida de
las migraciones internacionales; denuncia la aparición cotidiana de casos de violación
de los derechos fundamentales de las personas migrantes no calificadas, y resalta la
necesidad de “diseñar a mediano plazo políticas de cooperación migratoria con
terceros países en beneficio de los migrantes de la Comunidad Andina(9)”.

* Los documentos emanados del Primer y Segundo Foro Andino de Migraciones, tales
como:

a) “Políticas y Programas para Migrantes extracomunitarios de la Comunidad

Andina” que presenta un balance de los avances y del estado de situación actual
de las políticas y programas de los gobiernos sobre cuestiones referidas a los
programas de vinculación (incluyendo las cuestiones de “ciudadanía comunitaria
ampliada”, la participación electoral del emigrado, y la transferencia de
conocimientos y recursos económicos); los programas de retorno; los programas
de asistencia al nacional en el exterior; y los programas de regulación de flujos
migratorios(10);

b) La “Declaración de Quito” y la “Declaración de Lima”, suscritas como

resultado de estos dos Foros Andinos de Migraciones, las cuales consideran “La
pertinencia y compromiso de los Países Miembros de la Comunidad Andina y Chile

2
 en su condición de País Miembro Asociado de iniciar la construcción de un Plan
Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones”; y

c) Las Conclusiones y Recomendaciones de estos dos Foros donde se esboza la

posición conjunta de los gobiernos participantes sobre los principales aspectos a
tener en cuenta en este futuro Plan, que serían: el reconocimiento de la
transversalidad de la cuestión migratoria en el conjunto de temáticas
compartidas por los países andinos, la asunción de una serie de principios
orientadores comunes y la necesidad de avanzar hacia la convergencia de las
políticas migratorias nacionales(11).

* En el ámbito del desarrollo normativo del proceso de integración andino, se consideró

necesario terminar de reglamentar, para alcanzar su plena operatividad, las Decisiones
545 “Instrumento Andino de Migración Laboral”, 548 “Mecanismo Andino de
Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios” y
583 “Instrumento Andino de Seguridad Social”(12).

* Las conclusiones de la VIII y IX Conferencia Sudamericana sobre Migraciones de

Montevideo (septiembre de 2008) y Quito (septiembre de 2009), donde las iniciativas
del Primer Foro Andino de Migraciones sirvieron como insumo para la discusión en el
ámbito regional de América del Sur(13).

4. Los Principios orientadores del Proyecto de Plan Andino de Desarrollo Humano

para las Migraciones (PADHM).-

Luego de las discusiones del Segundo Foro Andino de Migraciones, las delegaciones
nacionales alcanzaron los primeros consensos técnicos respecto de los grandes
principios orientadores que han inspirado estos trabajos(14):

1- La integralidad del hecho migratorio.

2- El respeto irrestricto de los derechos humanos de las personas migrantes y sus

familiares, sea cual fuere su origen, nacionalidad y condición administrativa
migratoria.

3-El ejercicio ciudadano de una libre movilidad informada y segura, que abarca:

* El derecho de toda persona a permanecer y desarrollarse en su lugar de

origen.

* El derecho de toda persona a la libertad de circulación y residencia.

* El derecho de toda persona al retorno y reintegración al contexto

socioeconómico de su país de origen.

4- La garantía para las personas migrantes a una ciudadanía plena, que comprende
dos elementos centrales:

* El derecho a la participación ciudadana

* El derecho de toda persona migrante al acceso a las diversas áreas sociales,

económicas y culturales de la sociedad receptora, en el marco de un proceso
de integración intercultural.

3
 5- La coherencia nacional y regional en la definición y aplicación de políticas
migratorias inclusivas y de pleno respeto a los derechos de las personas migrantes
que residen en los países andinos.

6- El reconocimiento de los efectos positivos que las dinámicas migratorias producen

y son susceptibles de producir para el bienestar y desarrollo humano.

7- El reconocimiento de los derechos de las personas migrantes como parte

sustancial de los procesos de integración económica y social entre los países.

5. Lineamientos Estratégicos del Proyecto de Plan Andino de Desarrollo Humano

para las Migraciones (PADHM).-

Para el desarrollo de este proyecto, las delegaciones nacionales se han planteado

lineamientos en cuatro áreas concretas de la acción pública en materia migratoria(15):

1-La construcción de información objetiva, confiable, oportuna y pertinente para la

definición y ejecución de las políticas y programas, adaptados a la realidad
migratoria y a su compleja relación de causas y efectos en los distintos ámbitos.

2-La adecuación legislativa nacional que facilite la eficacia a la normativa

comunitaria andina establecida en esta materia (no olvidando su efecto
supranacional y de aplicación directa en los Países Miembros) y que permita
además avanzar en el cumplimiento de los principios acordados a través de este
futuro Plan.

3-La implementación de una gestión política y programática, dotada de mecanismos

administrativos claros y procesos debidamente organizados, que brinde la mayor
eficacia a las actividades que se ejecuten.

4-El desarrollo de un Plan de acción trianual (que podría darse con una proyección
de mediano plazo que involucre a tres presidencias consecutivas de la CAN,
garantizando visión de continuidad comunitaria).

6. Situación actual del Proyecto de Plan Andino de Desarrollo Humano para las
Migraciones (PADHM).-

Durante la realización del II Foro Andino de Migraciones (Lima, octubre de 2009), las
delegaciones nacionales alcanzaron consenso técnico respecto de la primera versión
del proyecto de Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones.

Según los compromisos y acuerdos operativos obtenidos, le corresponderá a la

Presidencia Pro Tempore de la Comunidad Andina elevar dicho proyecto a
consideración del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, órgano
legislativo de la Comunidad Andina, una vez que se terminen de efectuar las últimas
consultas nacionales y se afinen los detalles finales de la propuesta técnica.

Este trámite aún se encuentra en plena etapa de ejecución y no se han definido fechas
exactas o algún cronograma concreto para su culminación(16).

4
 7. Conclusiones.-

Según lo han recalcado las propias delegaciones nacionales participantes de los dos
Foros Andinos de Migraciones, la elaboración del proyecto de Plan Andino de Desarrollo
Humano para las Migraciones se ha basado en tres elementos centrales o pilares, todo
ello en el marco de una visión comunitaria para su realización: los principios, los
antecedentes sobre los cuales se construye y los lineamientos estratégicos a partir de
los cuales busca su concreción.

Los principios están orientados básicamente al reconocimiento y protección de los

derechos humanos de las personas migrantes y a la consideración de las políticas
migratorias como parte activa y decisiva del proceso andino de integración.

Los antecedentes recogen los avances en la materia a nivel de cada uno de los Países
Miembros, así como los realizados a nivel de la Comunidad Andina en su conjunto.

Los lineamientos estratégicos se centran en cuatro objetivos principales vinculados a

la política y administración gubernamental migratoria de este futuro Plan, y que
podrían resumirse de la siguiente manera:

- La construcción de una información objetiva, confiable, oportuna y pertinente

sobre las causas, características y efectos de las migraciones (tanto a nivel intra
como extra comunitario andino);
- La adecuación de la normativa nacional y comunitaria andina en materia de
migraciones a los principios del PADHM;
- El desarrollo de una gestión eficiente basada en una mayor articulación
interinstitucional con el apoyo del proceso andino de integración; y
- El desarrollo de un Plan de Acción trianual (que garantice una visión de
continuidad en el desarrollo de estos trabajos a nivel nacional y comunitario
andino).

Estimamos de la mayor importancia subrayar que la dinámica de estos trabajos ha

dejado en claro un hecho fundamental: las políticas de Estado de los Países Miembros
de la Comunidad Andina son altamente convergentes en esta materia. Así, con
independencia de las orientaciones y prioridades específicas que los gobiernos de turno
de la CAN puedan desarrollar, queda claro que la convergencia a nivel de las políticas
de Estado en esta materia pueden convertirse en un poderoso instrumento para
avanzar de manera sostenida y concertada en beneficio de la población de este espacio
comunitario que ya bordea los 100 millones de habitantes(17).

De igual manera, no olvidar que la necesaria articulación de estos trabajos del bloque
andino con los otros países de América del Sur a través de la puesta en marcha de los
grandes principios y acuerdos alcanzados en el Plan Sudamericano de Desarrollo
Humano para las Migraciones (aprobado en Cochabamba, Bolivia, en octubre de 2010),
se convertirá en un poderoso instrumento para forjar las bases de un espacio
sudamericano más integrado, convergente y con políticas migratorias que busquen
proteger plenamente los derechos humanos de los migrantes. Todo ello coadyuvará,
asimismo, a la construcción gradual del concepto de ciudadanía sudamericana, estadio
superior de avance en el proceso de consolidación de los objetivos propios tanto de la
Comunidad Andina como del Mercosur(18).

5
 Notas Bibliográficas:

(1)Responsable del Programa Migración y Trabajo de la Secretaría General de la

Comunidad Andina. Las opiniones vertidas son de exclusiva responsabilidad del autor y
no reflejan posiciones institucionales de la Secretaría General de la Comunidad Andina.

(2)Según consta en el Informe Final del II Foro Andino de Migraciones. Lima, SGCAN,
octubre de 2009.

(3)El 26 de mayo de 1969 se suscribió el Acuerdo de Cartagena, documento constitutivo

de la Comunidad Andina (CAN), por parte de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú.
Venezuela se adhirió en 1973 y se retiró en 2006. Chile se retiró en 1976 y se vinculó
nuevamente como País Miembro Asociado en 2006.

(4)La Comunidad Andina cuenta con una serie de Decisiones (normas comunitarias
supranacionales y de aplicación directa para los 4 Países Miembros: Bolivia, Colombia,
Ecuador y Perú) en materia de migraciones intra y extra comunitarias desde inicios de
la presente década. Sin embargo, no se ha logrado aún articular una visión integral del
fenómeno migratorio en estos dos planos.

(5)Los informes nacionales presentados durante el Primer Foro Andino de Migraciones

de Quito dejan en claro que los distintos programas nacionales para atender las
crecientes necesidades de los migrantes nacionales en el exterior son altamente
convergentes entre los Países Miembros de la CAN en visión y objetivos compartidos.
Ver Informe Final del Primer Foro Andino de Migraciones. Lima, SGCAN, septiembre de
2008.

(6)La IX Conferencia Sudamericana de Migraciones realizada en Quito en septiembre de

2009 recogió los importantes avances que la subregión andina venía alcanzando con las
discusiones del proyecto de Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones.
Tener en cuenta que los principales compromisos en los que se basa el flamante Plan
Sudamericano de Desarrollo Humano para las Migraciones aprobado en Cochabamba en
octubre de 2010 están referidos a la perspectiva de la gobernabilidad migratoria a
partir del desarrollo humano del migrante; su adhesión a los tratados internacionales
que protegen ese desarrollo humano y la voluntad política de avanzar hacia la
progresiva construcción de una ciudadanía sudamericana. Se sugiere revisar el Acta de
Acuerdo y Compromisos asumidos por la X Conferencia Sudamericana de Migraciones.
Cochabamba, Bolivia, 26 de octubre de 2010.

(7)Esta visión integral y comunitaria del fenómeno de las migraciones marca un nuevo
paso en la profundización del proceso andino de integración, encontrándose
importantes elementos de convergencia estructural en un área donde sólo se había
alcanzado anteriormente puntuales avances legislativos con un criterio intra y extra
comunitario todavía muy fragmentado.

(8)Consideramos que la definición de una estrategia de esta naturaleza es un indicador

muy importante de la visión comunitaria y de largo plazo que empieza a gestarse para
el manejo de este tema.

6
 (9)Lima, SGCAN, agosto de 2006.

(10)Revisar el Informe del Primer Foro Andino de Migraciones. Lima, SGCAN,

septiembre de 2008. Destaca la consultoría realizada por el profesor argentino Lelio
Mármora, cuyos avances fueron discutidos e incorporados a los resultados aprobados en
los dos Foros Andinos de Migraciones.

(11)Lima, SGCAN, Informes del Primer Foro Andino de Migraciones (septiembre 2008) y
del Segundo Foro Andino de Migraciones (octubre 2009).

(12)Las Decisiones 545 y 583 corresponden a los llamados “Instrumentos Sociolaborales

de la Comunidad Andina” y básicamente se refieren a los derechos de ciudadano
andino de poder establecerse con fines laborales bajo relación de dependencia en
cualquier otro País Miembro de la CAN. A pesar que estas normas están en vigencia,
para su plena operatividad se requiere de la aprobación de las normas reglamentarias
comunitarias correspondientes.
Situación similar ocurre con la Decisión 548 que básicamente se refiere a la protección
del ciudadano comunitario andino en territorio de terceros países o bloque de países.
El proyecto de PADHM le brinda a ambos casos una visión comunitaria integral, como
parte de una estrategia conjunta y compartida por todos los Países Miembros. Allí
radica un importante elemento de avance respecto de lo alcanzado hasta el momento.

(13)Es importante subrayar que durante la VIII Conferencia Sudamericana de

Migraciones de Montevideo (2008) la Presidencia Pro Tempore de la CAN ejercida por
Ecuador hizo la presentación de los resultados alcanzados por este bloque comunitario
de integración especialmente en lo referido a los consensos que dieron nacimiento a la
discusión técnica del proyecto de Plan Andino de Desarrollo Humano para las
Migraciones (PADHM).

(14)Las delegaciones nacionales del Segundo Foro Andino de Migraciones realizaron

importantes aportes a las discusiones que permitieron consensuar la definición de estos
principios orientadores. Para mayor referencia sobre los criterios esbozados en cada
caso se sugiere revisar la documentación resultante de ese Foro. Informe del Segundo
Foro Andino de Migraciones. Lima, SGCAN, octubre de 2009.

(15)Informe del Segundo Foro Andino de Migraciones. Lima, SGCAN, octubre de 2009.
Es importante resaltar que la visión comunitaria de largo plazo queda claramente
definida en el esbozo de esta estrategia. Dada la enorme convergencia de las políticas
estatales en esta materia entre todos los Países Miembros, se asegura la fortaleza y
proyección de esta iniciativa en el futuro.

(16)No obstante esto, tener en cuenta que durante la realización del III Foro Andino de
Migraciones que se desarrollará en marzo de 2011 en La Paz, Bolivia, este asunto será
abordado y definido con carácter prioritario.

(17)Luego de más de cuatro décadas de vigencia del proceso andino de integración, la

comprobación del surgimiento de nuevos temas y la posibilidad de su tratamiento bajo
los parámetros institucionales y comunitarios establecidos, pone de manifiesto la
renovada fortaleza con la que se puede visualizar el futuro de este espacio de
integración, especialmente en la consolidación de un concepto como la ciudadanía
andina, elemento fundamental para articular el sentido de pertenencia y acción de la
población con todo lo alcanzado en estos años de vigencia del Acuerdo de Cartagena.

7
 (18)Definitivamente los trabajos que realizan en estos momentos los dos bloques
tradicionales de integración en América del Sur, la Comunidad Andina y el MERCOSUR,
apuntan inobjetablemente hacia esa dirección. A partir de esta fortaleza conjunta que
aportarían ambos bloques subregionales con sus respectivas particularidades, se estima
que la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) ganaría un impulso notable.