Mudança de Curso - Quando Os Governos Optam Por Redirecionar A Política Externa

08/11/2021 16:08 Mudança de curso: quando os governos optam por redirecionar a política externa
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Mudança de curso: quando os governos optam por redirecionar a política externa

Autor (es): Charles F. Hermann
Fonte: International Studies Quarterly, Vol. 34, No. 1 (março de 1990), pp. 3-21
Publicado por: Wiley em nome deThe International Studies Association
URL estável: http://www.jstor.org/stable/2600403 .
Acesso: 13/06/2014 07:03
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International Studies Quarterly (1990) 34, 3-21
Mudando o curso: quando os governos escolhem

para redirecionar a política externa
CHARLES F. HERMANN
The Ohio State University
Estamos em um período de profundas mudanças nas relações internacionais e

política externa. Esses desenvolvimentos chamam a atenção para o nosso estado de conhecimento
sobre processos de mudança na tomada de decisão governamental. Este ensaio re-
vê as contribuições de várias áreas da literatura conceitual e
apresenta um esquema para interpretar decisões em que um governo decide
mudar a direção da política. Mudanças na política externa podem ser colocadas em um continente
uum indicando a magnitude da mudança de pequenas mudanças de ajuste,
por meio de mudanças de programa e meta, para mudanças fundamentais em um
orientação internacional do país. Esses graus de mudança são examinados
com respeito a quatro agentes de mudança: (1) dirigido por líderes; (2) advocacia burocrática
cacy; (3) reestruturação doméstica; e (4) choque externo. As fases de
a tomada de decisão medeia entre as fontes de mudança e a magnitude de
mudança na política. O ensaio conclui com um exame das proposições
que sugerem condições sob as quais as fases de tomada de decisão podem in-
aumentar a probabilidade de grandes mudanças.
Introdução
Mudança é uma qualidade difusa da política externa governamental. Embora nenhuma era seja
imunes a mudanças dramáticas nos assuntos mundiais, estamos vivendo em um período com
nossos exemplos notáveis. Os países da comunidade europeia comprometeram-se
chegaram a um mercado único integrado em 1992. Espanha e vários anteriormente
governos autoritários na América Latina começaram novos experimentos com de-
mocracia. Conflitos regionais no sul da África, Afeganistão e entre o Irã e
O Iraque passou por mudanças promissoras em direção à redução do conflito como resultado de importantes
mudanças nas políticas externas das partes envolvidas. Claro, para muitos preocupados
Nota do editor: Charles F. Hermann é presidente da International Studies Association 1989-90. Este artigo é um
versão editada de seu discurso presidencial, entregue na 30ª Convenção Anual de Estudos Internacionais
Association, London, UK, 30 de março de 1989.
Nota do autor. Este ensaio é o discurso presidencial proferido no International Studies Association Annual
Reunião realizada em conjunto com a British International Studies Association, Londres, 28 de março a 1 ° de abril de 1989. A
número de pessoas comentou sobre as idéias apresentadas neste documento e em um rascunho anterior. Essas pessoas incluíam
um grupo de estudo informal que se reuniu na residência de James N. Rosenau, de 6 a 7 de janeiro de 1989; uma conferência realizada em
o Mershon Center, The Ohio State University, 17 a 18 de fevereiro de 1989; e um grupo de seminário do Mershon Center sobre
a dimensão psicológica da tomada de decisão. Meu agradecimento estende-se a todas essas pessoas e especialmente a
Margaret Hermann, Richard Herrmann, Dwain Mefford, James Voss, Rober-t Billings, Brian Ripley, Mar-garet
Karns e os editores do ISQ. Também estou em dívida com Sandy Jones por seu trabalho como minha assistente de pesquisa de graduação.
? 1990 International Studies Association

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com as relações Leste-Oeste, um ar de empolgação e expectativa resultou da

perspectiva de mudanças profundas na relação entre os Estados Unidos e o
União Soviética e nas convulsões internas na Europa Oriental. Como Hoffmann
(1989: 84) observou: "Existem períodos da história em que ocorrem mudanças profundas
de repente, e a aceleração dos eventos é tanta que muito do que os especialistas escrevem
torna-se obsoleto antes de ser impresso. Estamos agora em um desses períodos. "
A perspectiva de uma mudança fundamental na relação entre os aliados ocidentais
e as nações comunistas ilustram a importância de fazer esforços concertados para
compreender profundas mudanças sociais, econômicas e políticas e as condições que
promovê-los. O severo antagonismo, ameaças e confrontos da guerra fria
estruturaram grande parte das relações internacionais nas últimas quatro décadas. Esqueceram
agendas de políticas não apenas entre o Oriente e o Ocidente, mas entre os países em cada um
e entre as nações desenvolvidas e em desenvolvimento têm sido muitas vezes impulsionadas pelo frio
Preocupações com a guerra. Pelo menos para alguns governos,outros problemas foram indefinidamente
adiado ou reinterpretado em questões de segurança Leste-Oeste.
Para aqueles de nós preocupados com as relações soviético-americanas, as mudanças recentes
levantar questões básicas: Quão profundas estão as mudanças em andamento? Como a política-
fabricantes e outros reconhecem que eles são de fato fundamentais e não meros ganhos
como se vestir? Se o problema que preocupa as questões de segurança e política externa
desde que a Segunda Guerra Mundial está sendo transformada, qual é a natureza do novo problema ou
problemas? Como Allison (1989) observou recentemente, se a Guerra Fria terminar, ela representa um importante
desafio: "Talvez o mais difícil de tudo, teremos que pensar novamente, para esticar nosso
mentes além dos conceitos e políticas familiares de contenção. "O conceito
a reorientação a que Allison se refere é parte integrante de qualquer mudança fundamental
claro em política externa.
Mudanças que marcam uma reversão ou, pelo menos, um redirecionamento profundo de um país
a política externa é de especial interesse devido às demandas que sua adoção impõe sobre
o governo inicial e seus constituintes domésticos e por causa de seu potencial
consequências poderosas para outros países. As guerras podem começar ou terminar. Econômico
bem-estar pode significativamente melhorar ou diminuir. As alianças podem ser reconfiguradas.
Às vezes, todo o sistema internacional é afetado, como quando a Guerra Fria começou
depois de 1945. Muitas dessas mudanças dramáticas em curso ocorrem quando novos governos
com diferentes percepções do meio ambiente e novas agendas chegam ao poder. o
as mudanças atuais na União Soviética são um exemplo. Pelo menos inicialmente as mudanças
foram associados ao surgimento de Gorbachev e seus associados. Um basico
questão para o futuro é se as mudanças continuariam se Gorbachev não
já detinha o poder.
Na verdade, pode haver uma tendência a concluir que a mudança de regime é virtualmente o
única maneira de realizar mudanças profundas na política externa de uma nação. Reflexão, no entanto,
vai revelar casos em que o mesmo governo que iniciou um curso no estrangeiro
a política reconhece que mudanças devem ser realizadas. Depois de se envolver na guerra
com Israel, o presidente Sadat do Egito mudou dramaticamente de direção com sua viagem para
Jerusalém. A administração de Lyndon Johnson, após ter americanizado o
Guerra do Vietnã, mudou de curso e começou a negociar a retirada dos EUA. ' Fidel Castro
de Cuba, outrora defensor da exportação da revolução por meios militares, mudou seu
mente. O presidente Nixon, que durante a maior parte de sua carreira viu uma agressividade monolítica
I Existe algum debate sobre quando, se é que alguma vez, o presidente Johnson mudou o curso em relação à Guerra do Vietnã.
Karnow (1984: 493-94, 565-66) observa que Johnson autorizou negociações com os norte-vietnamitas em 1967,
embora seja improvável que ele estivesse preparado para reverter a política de seu governo sobre a guerra naquela época. É mais
defensável para argumentar que Johnson havia mudado sua posição no final de março de 1968, quando anunciou que iria
não buscar outro mandato como presidente. As negociações com os norte-vietnamitas foram abertas em maio de 1968 em Paris, com
os Estados Unidos essencialmente pedindo a retirada mútua .

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movimento comunista, iniciou uma mudança dramática na política dos Estados Unidos em direção
China. Sob quais circunstâncias esses tipos de mudanças ocorrem nas quais um
governo existente reconhece que seu curso atual é seriamente inadequado,
tomada ou não é mais aplicável? Quais são as condições sob as quais a autocorreção
mudança pode surgir? As respostas a essas perguntas têm importantes aspectos práticos e
implicações teóricas para o estudo da política externa. Não é porque importante
mudanças na política externa são sempre mudanças para melhor - é claro que às vezes
são para o pior. Essas questões são importantes devido à magnitude da prática
consequências que geram para pessoas e instituições e porque a compreensão
as condições para a mudança representam um dos problemas teóricos mais difíceis para
acadêmicos e legisladores.
Definindo Mudanças Principais da Política Externa
Tanto a política externa quanto as perspectivas do sistema internacional têm muito a

contribuir para a nossa compreensão da mudança. Este ensaio examina a mudança do
perspectiva do ator no sistema; ou seja, trata da mudança da política externa. Deixar
sejamos claros sobre outras maneiras pelas quais este ensaio é focalizado e limitado. Referência
já foi feita a distinção entre redirecionamento da política externa que
resulta da mudança de regime ou transformação de estado, e a mudança que ocorre quando
o governo existente opta por seguir uma direção política diferente. Nós somos con
preocupado aqui com o último - o que pode ser caracterizado como autocorretivo
mudança - quando os atores atuais mudam seu curso na política externa.
Assim como Hereclitus observou que não podemos entrar no mesmo riacho duas vezes, também é
a política externa de um governo em constante mudança - geralmente com pequenos ajustes
ou modificações em nuances. Nossa preocupação não é com essas mudanças, mas sim com
redirecionamentos fundamentais na política externa de um país. Estabelecendo o que constitui
mudanças fundamentais na política externa apresentam muitos desafios.
Partindo do conceito de política externa, vamos estipular que é uma meta
programa orientado ou orientado para problemas por formuladores de políticas autorizados (ou seus representantes
resentativos) dirigidos a entidades fora da jurisdição política dos formuladores de políticas.
Em outras palavras, é um programa (plano) projetado para resolver algum problema ou buscar
algum objetivo que implique ação em relação a entidades estrangeiras. O programa presumivelmente especifica
condicionalmente as condições e os instrumentos da arte de governar.
Com esta definição, a política externa pode ser vista como sujeita a pelo menos quatro graduados
níveis de mudança observados:
(1) Alterações de ajuste. Mudanças ocorrem no nível de esforço (maior ou menor) e / ou

no escopo dos destinatários (como refinamento na classe de alvos). O que esta feito,
como isso é feito e os propósitos para os quais é feito permanecem inalterados.
(2) Mudanças no programa. Mudanças são feitas nos métodos ou meios pelos quais o objetivo
ou o problema é resolvido. Em contraste com as mudanças de ajuste, que tendem a ser
quantitativas, as mudanças no programa são qualitativas e envolvem novos instrumentos de
política (como a busca de um objetivo por meio de negociação diplomática, em vez de
força militar). O que é feito e como é feito muda, mas os propósitos para
que é feito permanecem inalterados.
(3) Alterações de problema / objetivo. O problema ou objetivo inicial que a política aborda é
substituído ou simplesmente perdido. Nesta mudança de política externa, os propósitos deles-
eus são substituídos.
(4) Mudanças de orientação internacional. A forma mais extrema de mudança de política externa
envolve o redirecionamento de toda a orientação do ator para os assuntos mundiais. No
contraste com formas menores de mudança que dizem respeito à abordagem do ator para um único
questão ou conjunto específico de outros atores, a mudança de orientação envolve uma mudança básica no

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papel e atividades internacionais do ator. Não uma política, mas muitas são mais ou menos
mudou simultaneamente.
Em momentos diferentes, a política dos EUA em relação ao Vietnã ilustrou todos os quatro níveis de mudança.
Após a derrota dos franceses na Indochina e a separação do Norte e
Vietnã do Sul, o Governo dos Estados Unidos buscou uma meta de manter o Sul
Vietnã independente do Vietnã do Norte e alinhado com os Estados Unidos. No
final da década de 1950 e início da década de 1960, a política americana para perseguir esse objetivo envolvia forças armadas
e assistência econômica ao Vietnã do Sul, incluindo conselheiros militares americanos.
O aumento da assistência militar durante este período seria definido como um ajuste
mudanças mentais. Com a introdução das forças de combate americanas em 1965, um programa
mudança ocorreu, seguida por mais mudanças de ajuste conforme o nível da
o esforço militar aumentou. A determinação de voltar a lutar gradualmente para
Tropas vietnamitas e retirada das forças americanas marcaram um segundo programa
mudança. Uma mudança de meta ocorreu quando os legisladores americanos concluíram que o
a capacidade continuada dos vietnamitas do sul de resistir às forças do Vietnã do Norte foi
questionável, e quando os EUA decidiram aceitar esse resultado em vez de reintroduzir
duce forças de combate americanas.
Se a forma mais elevada de mudança de política externa - orientação internacional
a mudança ocorrida é mais discutível. Pode-se argumentar, no entanto, que após o
colapso do Vietnã, os Estados Unidos experimentaram pelo menos uma mudança decisiva em seu
disposição para usar a força em larga escala na condução da política externa. Junto com seu
mudando o status econômico relativo, isso produziu um declínio em seu líder hegomônico
papel do navio. Certamente, aumentou a cautela com relação ao uso da força alterada nos Estados Unidos
podem políticas em relação a Angola, América Central e Oriente Médio. Não está claro
se a invasão da minúscula Granada representa o fim desta relutância americana
para usar a força ou simplesmente mais evidências da vantagem militar desequilibrada de que o
Os Estados Unidos devem ter antes de introduzir a força.
Neste ensaio, o redirecionamento principal da política externa será definido como as três últimas formas
de mudança, isto é, mudança nos meios (programa), fins (objetivo / problema) ou em geral
orientação. Diferenciação empírica confiável nem sempre é fácil. Na mudança do programa,
no entanto, seria de se esperar encontrar mudanças na configuração dos instrumentos, em
o nível de comprometimento e, provavelmente, o grau de afeto expresso. Todos estes
desenvolvimentos, além de declarações de política e ações de política incompatíveis com o objetivo anterior
ou estipulações de problemas - se não rejeição aberta de metas anteriores - meta de acompanhamento /
mudanças de problema. A reorientação internacional envolve mudanças dramáticas em ambos
palavras e atos em várias áreas problemáticas no que diz respeito ao relacionamento do ator com
entidades externas. Normalmente, a reorientação envolve mudanças no alinhamento com outros
nações ou mudanças importantes de papel dentro de um alinhamento.
Agora podemos perguntar sobre as condições que promovem um grande redirecionamento em for-
política externa; ou seja, mudanças no programa, mudanças na meta / problema ou ainda mais
mudanças drásticas na orientação internacional. Pelo menos quatro áreas de bolsa,
até certo ponto localizado em diferentes campos acadêmicos de investigação ou disciplinas, pode
potencialmente contribuir para esta exploração. Eles são (1) sistemas políticos domésticos, (2)
tomada de decisão burocrática, (3) cibernética e (4) aprendizagem.
Algumas áreas de bolsa aplicáveis
Sistemas Políticos Domésticos
No cerne desta perspectiva sobre a mudança da política externa está o pressuposto de que o
governantes e seu regime, ou seja, aqueles que criam a política externa governamental, de-
pendentes para a sua continuidade com o apoio de certos constituintes. Constituintes,
conforme definido aqui, são aquelas entidades cujo endosso e conformidade são necessários

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necessário para legitimar e sustentar o regime. Eles podem ser membros de uma política governante
partido (ou uma facção dentro dele), os clientes políticos em um sistema cliente-patrono, um sistema dominante
grupo religioso ou étnico, oficiais militares, grandes proprietários de terras, grupos de interesse e
associações ou líderes de setores-chave da sociedade.
Mudanças nas preferências políticas ou no alinhamento dominante desses constituintes
encies, ou, mais drasticamente, mudanças na natureza do próprio sistema político
(como em quem constitui constituintes ou na relação entre eles e um
regime), presumivelmente desencadeiam mudanças na política externa. Certamente a natureza do
sistema político e sua relação com os constituintes influenciam fortemente a forma como
quais mudanças nesse sistema afetam a política externa. Boyd (1987) diferencia o
forma como a mudança política deve operar nos estados do Terceiro Mundo, em grandes sistemas comunistas
tems, e em democracias industrializadas (separando a última categoria em pós-industriais
sociedades experimentais, economias políticas pluralistas e economias políticas neocorporativistas).
Na maioria dos estudos de mudança política, no entanto, o foco tem sido em um único país,
mais frequentemente nos Estados Unidos. No caso americano, a ênfase tem sido em tais
tópicos como opinião pública, grupos de interesse, partidos políticos e oposição, elites ou, em
um nível ligeiramente diferente, em coalizões e clivagens socioeconômicas (ver Almond,
1950; Cohen, 1973; Hughes, 1978; Holsti e Rosenau, 1984). Depois de revisar o
literatura sobre mudança política pertencente a três países (Estados Unidos, Alemanha Ocidental
muitos, União Soviética), Goldmann (1988: 44) conclui que três dimensões influenciam
ver até que ponto a política externa provavelmente mudará:
1. O grau de institucionalização, ou aproximadamente até que ponto o governo

comprometeu-se com a política.
2. O grau de apoio, ou aproximadamente até que ponto os vários atores em
as políticas internas apóiam, são indiferentes ou se opõem à política.
3. O grau de saliência, ou aproximadamente a importância da questão no mercado doméstico
luta pelo poder.
A política interna pode afetar a política externa por meio de várias dinâmicas diferentes:
1. As questões se tornam uma peça central na luta pelo poder político. Política competitiva
líderes cal e seus apoiadores usam uma posição de política externa para diferenciar
de seus oponentes. Se aqueles que estão fora do poder forem bem-sucedidos, a política externa
alterar. Alternativamente, um regime existente pode alterar sua política externa para distinguir
evite-se dos oponentes ou para evitar a derrota.
2. As atitudes ou crenças dos constituintes domésticos dominantes passam por um pro-
mudança encontrada. A mudança de atitude torna-se a fonte subjacente de explicação e
algum estímulo profundo presumivelmente cria um realinhamento nas visões de muitos.
3. Ocorre um realinhamento dos constituintes essenciais de um regime, ou uma revolução ou
outra transformação do sistema político ocorre. Assim, por exemplo, quando
uma junta militar toma o poder de partidos políticos civis, os constituintes relevantes
cies mudam. Após a queda do Xá, todo o sistema político mudou no Irã.
Os resultados são semelhantes aos descritos no item um, exceto que a política externa é
uma consequência do realinhamento político, e não a peça central. Além disso, uma mudança
no sistema é sempre necessário neste caso, enquanto no item um a ameaça a um
a continuação do regime pode ser suficiente para fazer com que ele mude a política. É importante
reconhecer que reestruturar ou transformar o sistema econômico também pode ser um
fonte de mudança na política externa.
Tomada de decisão burocrática
A premissa da fonte burocrática de mudança da política externa é que

outra política externa - mesmo em governos pequenos, fracos ou autoritários - tende a ser
conduzido por indivíduos em organizações. Informações e inteligência são coletadas

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e analisado por indivíduos, geralmente profissionais, que trabalham em organizações governamentais

zações. As opções e escolhas são feitas por ministros, chefes de agências, membros do gabinete,
ou seus representantes, e as políticas são implementadas por um ou mais governos
departamentos. Assim, para entender a mudança na política externa, pode-se argumentar, é preciso
examinar as condições burocráticas que regem o processo político.
Evidência intrigante da importância desta fonte de mudança na política externa
vem de oito estudos de caso reunidos por Holsti (1982a). Holsti e seus associados
examinou as nações que mudaram seu alinhamento de política anterior (por meio de mudanças em
isolamento, autossuficiência, dependência ou diversificação). Esses regimes engajados em
o tipo de mudança de maior alcance, conforme categorizado neste ensaio. Entre os vários
fontes externas e domésticas de explicação que os autores consideraram, apenas um fac-
tor foi considerado uma explicação poderosa para a mudança em sete dos oito casos:
as variáveis de tomada de decisão de personalidade e percepção (Holsti, 1982b: 2 11). No
no oitavo caso, este fator foi considerado um pouco menos poderoso, mas foi
ainda classificado como uma "explicação moderadamente significativa." (O próximo citado com mais frequência
fonte - ameaças não militares - foi apontada como uma explicação poderosa em apenas quatro das
os oito casos.).
Justaposto aos estudos de Holsti que descobriram que as variáveis de tomada de decisão são um importante
fonte de mudança de política externa são outros trabalhos que sugerem que a estrutura de
organizações governamentais e a natureza da liderança política normalmente agem para
resistir à mudança. Etheredge (1985) revisou uma série de políticas externas americanas para-
ala da América Central. De sua análise dos processos políticos americanos e instituições
organizações, bem como liderança política, Etheridge responde negativamente à questão
colocado pelo título de seu livro: Can Governments Aprender? Goldmann (1988) desenvolve um
quadro mais amplo usando "estabilizadores" que operam para manter a direção de um
política do governo uma vez estabelecida. Goldmann (1988: 54-62) responde pela con
continuação da política, postulando "administrativo estabilizadores. "
A visão teórica desses estudos é que qualquer mudança na política externa deve
superar a resistência normal na política, administrativa, e estruturas de personalidade
e processos. Entre esses resistentes à mudança, a inércia burocrática e o padrão
procedimentos operacionais foram freqüentemente citados. Claro, os estudos de política externa
mudança e aqueles preocupados com a resistência à mudança não são necessariamente contraditórios
história - nós simplesmente ainda não postulamos com especificidade essas condições sob
que os resistentes são vencidos e a política externa redirecionada.
Extrapolar ainda mais a partir da literatura burocrática de tomada de decisão pode ser
arriscado. Estou surpreso, no entanto, que Holsti (1982b) encontrou em casos de sucesso estrangeiro
realinhamento de políticas de que qualidades pessoais e mudanças na percepção eram poderosas
explicações. Além disso, os únicos fatores que ele citou como resistentes às mudanças de política
foram iniciativas burocráticas que funcionaram em dois dos oito casos. A importância
de estruturas e processos de tomada de decisão parece confirmado pelo trabalho de Holsti também
como pelos estudos de resistência de Etheredge (1985) e Goldmann (1988). Nós podemos
inferir que a mudança na política externa estabelecida normalmente será resistida por vários
elementos estruturais do governo, e quanto maior a mudança, mais forte será a resistência
tância. Assim, as mudanças no programa serão mais fáceis de adotar do que as mudanças de objetivo / problema,
o que, por sua vez, será mais fácil de alcançar do que mudanças de reorientação na política - onde
a resistência será maior. Para superar a resistência organizacional requer a pres-
presença de indivíduos-chave com o conhecimento e a capacidade de contornar o normal
restrições organizacionais.
Cibernética
A cibernética e as abordagens da teoria do controle para lidar com a mudança, é claro,

desenvolvido em outro lugar (ver Wiener, 1948; Ashby, 1954; Ashby, 1956), mas eles têm
atraiu interesse periódico de quem se preocupa com a política externa (ver Deutsch,

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1966; Steinbruner, 1974; Miller e Thorson, 1977; Marra, 1985). Um essencial

característica dessas abordagens é que um agente, tentando seguir algum padrão ou
objetivo, monitora continuamente um fluxo selecionado de informações do ambiente
que indica onde ele está em relação a esse objetivo e como a relação foi alterada
em intervalos de tempo. O agente se envolve em autocorreção incremental ação em um
esforço para se aproximar da meta ou permanecer próximo ao padrão. Este processo
explica a associação da cibernética com os conceitos de informação (feed-
costas) e controle (direção).
A elaboração de tal processo parece ser atraente para interpretar
mudanças de ajuste na política. O sistema de controle também pode ser estendido para abranger
mudanças no programa também. É precisamente para perseguir um objetivo ou manter o desempenho
dentro dos limites aceitáveis com relação a esse objetivo que a cibernética básica parece
mais aplicável. A especificação de indicadores apropriados para monitorar o feedback
e, em seguida, iniciar novas ações paralelas ao que foi caracterizado como manutenção
um plano ou programa de política externa. Claro, este não é o tipo de grande mudança que nós
procure entender.
Um problema chave na cibernética de sistemas complexos é a forma de lidar com
mudanças descontínuas no meio ambiente. O que acontece quando as condições que
prevaleceram até um determinado ponto mudar repentinamente de modo que os indicadores anteriores
tornaram-se inadequados ou não se aplicam mais? Imagine os europeus que no início
1950 pensado o caminho para alcançar uma maior integração que incluiu a Alemanha Ocidental em
uma forma aceitável era através da criação de uma Comunidade Europeia de Defesa.
Eles monitoraram atividades que seriam importantes para atingir esse objetivo e tomaram
medidas corretivas para garantir que o processo permaneça no caminho certo. Depois os franceses
A Assembleia Nacional rejeitou a ideia. O ambiente mudou. Outro correc-
passos positivos para estabelecer e manter o apoio a uma Comunidade Europeia de Defesa em
outros países não eram mais aplicáveis. A cibernética pode lidar com tais ambientes importantes
mudanças mentais?
O ambiente internacional em que opera a maioria das políticas externas é muito
grande sistema com enorme incerteza. Ashby (1956: 244) sugeriu que o
O desafio para a cibernética normalmente não é o tamanho em si, mas "a variedade de distúrbios
isso deve ser regulamentado. "Simon (1968) e outros sugeriram que um
abordagem para o problema é decompor o ambiente em vários subsistemas
que são hierarquicamente arranjados - presumivelmente de acordo com a prioridade de seus objetivos.
Marra (1985: 361) constrói um modelo cibernético para despesas de defesa dos EUA usando
a meta geral de sobrevivência, que ele divide em um conjunto hierárquico de submetas:
No contexto do processo de formulação de políticas de despesas de defesa dos EUA, o conceito
de "sobrevivência" não se limita nem se preocupa principalmente com o aspecto físico
continuação de vários grupos de tomada de decisão. A sobrevivência pode e abrange
passar por muitas dimensões diferentes: por exemplo, sobrevivência nacional, sobrevivência política, fiscal
sobrevivência, sobrevivência no sentido burocrático, etc.
Os formuladores de políticas atendem às prioridades mais altas primeiro: se tudo estiver satisfeito no momento
fábrica com a meta mais alta ordenada (sobrevivência nacional, por exemplo), então eles podem
passar para o próximo nível (sobrevivência política, por exemplo). Se o feedback indicar problemas
com o desempenho nessa área, os formuladores de políticas examinam as principais subáreas dentro do
principal da sobrevivência política (como a satisfação de grupos de apoio ou força de
oposição) até que a área do problema seja identificada. Então, as medidas corretivas são
tentada.
Esta parece ser a área da cibernética com a maior promessa para
explorando o tipo de mudanças importantes que são de interesse atual. Parece que
postular um sistema de decisão que pode ordenar preferências de meta, reconhecer desafios para
cada um, e mude o esforço de acordo. Isso pode impor um conjunto muito exigente de requisitos
na maioria dos sistemas de política externa.

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Abordagens de Aprendizagem
Atualmente, uma atividade considerável está em andamento na psicologia e nas ciências cognitivas em
um esforço para compreender os processos de aprendizagem. As abordagens gerais de uma geração
ou tão atrás - associado a nomes como Hull-Spence, Skinner e Mowrer - em muitos
aspectos foram substituídos por uma variedade de problemas de aprendizagem mais específicos e
explicações alternativas. Em vez de princípios gerais sobre reforço de re-
patrocina por meio de recompensa ou punição, os pesquisadores agora têm alternativas avançadas
conceituações dirigidas a diferentes tipos e métodos de aprendizagem. Um comum
ponto de referência entre essas abordagens variadas é a ideia de que a aprendizagem envolve
a aquisição de alguma nova habilidade, habilidade ou conhecimento que pode ser lembrado e usado
em alguma ocasião futura. Assim, mudança nem sempre implica aprendizagem. Esta suposição-
ção de aquisição pode ser contrastada com abordagens cibernéticas onde as correções
são realizados de acordo com regras ou operações previamente estabelecidas.
Espera-se que os humanos aprendam a fazer muitos tipos diferentes de coisas,
desde andar de bicicleta até resolver problemas de álgebra, desde formar maneiras de se dar bem
com membros da família para negociar com sucesso com representantes de diferentes
culturas sobre questões vitais em disputa. Na fase atual da bolsa de estudos diferente
modelos do processo de aprendizagem foram avançados para a compreensão de diferentes
tipos de atividades (ver Glaser e Bassok, 1989). Talvez mais relevante para estrangeiros
mudança de política são modelos para resolver problemas complexos e mal definidos, sem qualquer
resposta correta. A resolução de problemas, neste contexto, presume-se que envolva a organização
ção e gestão de estruturas de conhecimento sobre diferentes domínios, que um
pessoa monta como uma espécie de roteiro ou esquema. Também envolve a capacidade de
fazer inferências a partir desse conhecimento. A aprendizagem envolve não apenas a aquisição de
conhecimento, mas também a reestruturação e modificação dos esquemas existentes. Sche-
mata pode ser imaginado como uma série de modelos mentais que uma pessoa usa para interpretar
experiências e que permite ao indivíduo lidar com elas. A aprendizagem pode envolver
várias operações nesses modelos mentais, como adicionar, excluir e mesclar
isto é, processos que os reestruturam (ver Stevens e Collins, 1980).
O que desencadeia um novo aprendizado? Novamente, existem diferentes teorias. Talvez um dos
a maioria das explicações básicas é o fracasso. O modelo mental de alguém não explica adequadamente
experiências; o enfrentamento está prejudicado. Mas além do reconhecimento do fracasso está a necessidade de
explicar como o novo conhecimento é adquirido para revisar ou substituir os esquemas existentes.
São necessários ensaios ou exposições repetidas? Deve haver algum tipo de padrão
reconhecimento? Ou pode a observação de um único caso fornecer a base para o que é
chamada de aprendizagem baseada na explicação (DeJong, 1988)?
Aprender na forma de resolução de problemas pode ser bastante instrutivo ao se considerar
mudanças importantes na política externa. Os líderes podem substituir objetivos na política externa ou o
meios para alcançá-los como resultado de uma reestruturação básica de seus próprios esquemas
sobre o problema ou a política projetada para resolvê-lo. Assim, melhor compreensão
das condições sob as quais tais reformulações ocorrem poderiam ter
recompensas. Além disso, como será sugerido a seguir, a pesquisa sobre resolução de problemas
pode ser instrutivo ao considerar os estágios de tomada de decisão que promovem
mudança de política externa.
Insights da revisão da literatura

A abstração de conclusões amplas de uma literatura tão diversa corre o risco de interpretações errôneas graves
sentação. No entanto, pode ser instrutivo oferecer uma perspectiva pessoal que sugira
gestados por essas áreas de pesquisa.
No sistema político doméstico, duas coisas são necessárias para efetuar a mudança no
política estrangeira. Primeiro, deve haver uma mudança nesse sistema e, em segundo lugar, esse sistema

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a mudança deve provocar uma mudança na política externa do governo. Uma das mudanças
que cumpriria esses requisitos é uma alteração fundamental nas atitudes de
maioria dos membros de segmentos politicamente relevantes da sociedade. Nos Estados Unidos,
tais mudanças incluíram mudanças nas crenças sobre quais países representaram o maior
ameaça à segurança americana em meados da década de 1940, e nas avaliações de mérito
e custos do esforço da Guerra do Vietnã. As atitudes podem agora estar mudando em relação a
se é provável que haja uma Guerra Fria contínua com a União Soviética. Existem
outras maneiras pelas quais as mudanças no sistema político afetam a política externa. Entre eles está
a transformação de todo o sistema político, incluindo o político-econômico
sistema, como quando uma sociedade passa de um sistema econômico baseado na agricultura para um
industrial.
No que se caracterizou como estudos de tomada de decisão burocrática, grandes
mudança na política externa parece depender da mobilização de pessoal especializado suficiente
talentos para superar ou contornar as estruturas e processos organizacionais
associada à manutenção da política existente. Não é de admirar, portanto, que a política
cientistas especializados e outros que adotam esta estrutura tendem a concluir que os principais
mudança de política ocorre na maioria das vezes com uma mudança de governo acompanhada pela
aparecimento de novos líderes. Novos líderes às vezes são mais capazes de criar organizações
mudanças internacionais e fazer novas nomeações importantes.
A cibernética, que pode capturar prontamente as mudanças de ajuste, também pode interpretar
reconfigurações mais profundas. O que deve ocorrer para uma grande mudança, no entanto, é
a ativação de algum tipo de "meta-reguladores" que movem os formuladores de políticas de um
problema para outro ou para objetivos mais elevados necessários para manter o sistema. Em não
termos mecanicistas, não é óbvio o que esses reguladores são. Talvez eles impliquem
poderosas forças políticas e sociais capazes de definir e redefinir agendas e de
redistribuindo o esforço e as prioridades do governo.
Por fim, as abordagens de aprendizagem sugerem que podem ocorrer grandes mudanças na política externa
quando os principais formuladores de políticas que estão enfrentando um problema reestruturam sua mente
modelos ou esquemas do problema. Isso pode levar a uma redefinição do problema ou
para uma nova compreensão da relação entre ela e suas políticas.
Essas diferentes áreas de investigação podem ser vistas como sugerindo diferentes fontes de
mudanças importantes na política externa. Eu rotulei essas fontes de mudança impulsionadas pelo líder,
defesa burocrática, reestruturação doméstica e choque externo.
A mudança conduzida pelo líder resulta dos esforços determinados de uma política autorizada
criador, frequentemente o chefe do governo, que impõe sua própria visão do básico
redirecionamento necessário na política externa. O líder deve ter convicção, poder,
e energia para obrigar seu governo a mudar de rumo. A decisão de Anwar Sadat de
buscar um acordo de paz com Israel após a guerra de 1973 ilustra esta fonte de
mudança. Seria instrutivo explorar se Sadat passou por algum
reconceitualização de seu problema com Israel que contribuiu para essa mudança dramática.
Certamente as abordagens de aprendizagem podem fornecer informações sobre as mudanças desencadeadas em
desta maneira. 2
A advocacia burocrática como um agente de mudança pode parecer uma contradição em vista de
o que tem sido descrito como a resistência das organizações burocráticas a grandes
redirecionamento da política. A sugestão não é que todo um governo se torne
apreendido com a necessidade de mudança, mas sim que um grupo dentro do governo
torna-se um defensor do redirecionamento. Este grupo pode estar localizado em uma agência ou
espalhados entre diferentes organizações, mas com alguns meios para interação regular
2 AuLerbach (1986) propõe um fr-amewor-k cognitivo para responder após a decisão do ponto inicial é que enitails fil-sta
percepção de failulr-e que genierates dissonância, que Theni Cain resultar em attituLde mudança ALND um (l ecisioll para chalnlge
política. É possível, mas não certo , que Sadat considerasse o Walr 1973 como um fracasso.

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12 Mudando o curso
ção Para serem eficazes, os defensores devem estar suficientemente bem posicionados para ter alguns
acesso a altos funcionários.
A menos que as evidências do ambiente externo sejam muito dramáticas, as autoridades em
os níveis médios de governo podem estar em uma posição melhor do que seus superiores
receber sinais de que a política atual não está funcionando. Eles também podem ter a vantagem
de uma compreensão apurada de como o governo funciona e o que, portanto, deve ser
feito para superar a resistência. Por essas razões, a abordagem de tomada de decisão pode ser
um meio importante de interpretação das condições necessárias para burocraticamente
mudança induzida. O movimento do governo canadense para uma maior independência de
os Estados Unidos no início da década de 1970 parecem ser um exemplo de mudança gerada em
pelo menos parcialmente desta forma. Em seu estudo de caso, Holsti (1982c) atribui grande importância
apoio a grupos dentro do governo canadense. Em um ponto, ele observa que "é
claro que a iniciativa estava com duas subdivisões do Departamento de Relações Exteriores
e que o Gabinete basicamente respondeu "(Holsti, 1982c: 97, ênfase no original).
Reestruturação doméstica refere-se ao segmento politicamente relevante da sociedade cujo
o apoio a um regime de necessidade de governar e a possibilidade de que esse segmento da sociedade possa
tornar-se um agente de mudança. Em escritos sobre política externa americana e doméstica
política, muito se falou da quebra do consenso da Guerra Fria sobre o
objetivos básicos da política após a Guerra do Vietnã, Watergate e o ativismo político
dos anos sessenta e início dos anos setenta. Mais especificamente, pode-se ligar reduções acentuadas em
o programa americano de ajuda agrícola estrangeira - com seu apoio ao programa americano
agricultores para a mudança na demografia rural e urbana e para o Supremo Tribunal
decisões insistindo que todos os distritos do Congresso representam números aproximadamente iguais de
pessoas. Essas tendências eliminaram os poderosos congressistas com alta antiguidade
de distritos rurais que planejaram tais programas de ajuda. Em diferentes sistemas políticos
a dinâmica da reestruturação doméstica irá variar, mas em seu núcleo é comum
tema: O redirecionamento da política externa ocorre quando as elites com poder de legitimar o
o governo pode mudar seus pontos de vista ou alterar a composição - talvez
com o próprio regime.
Choques externos são fontes de mudanças na política externa que resultam de dramáticas
eventos internacionais. Presumivelmente, a maioria das mudanças na política externa resulta de uma percepção
ção por líderes governamentais de alguma mudança ou iniciativa (ou falta dela) no exterior
ambiente. Normalmente, esses eventos dificilmente são traumáticos. Normalmente, seu escopo é
modesto; eles podem ser ambígua; seu impacto imediato é limitado. Em suma, a menos
eles são repetidamente reforçados por outros eventos, a maioria dos estímulos estrangeiros são fáceis de perder,
interpretar mal, ignorar ou tratar rotineiramente. Por outro lado, os choques externos são grandes eventos
em termos de visibilidade e impacto imediato no destinatário. Eles não podem ser ignorados,
e podem desencadear mudanças importantes na política externa. A Ofensiva do Vietnã Tet,
A visita de Sadat a Jerusalém, a ação de 1971 da administração Nixon para encerrar
a conversibilidade de dólares por ouro e desvalorizar o dólar são exemplos de
choques externos. Em cada caso, os principais eventos contribuíram para uma política externa significativa
mudança em um ou mais governos. Com uma abordagem cibernética, tais casos representam
enviou o tipo de feedback que acionaria os reguladores do sistema de política externa para
monitorar e lidar com a mudança descontínua. Assim, eles pareceriam
ser candidatos para explicação a partir desta abordagem conceitual.
Obviamente, é provável que haja interação entre essas fontes de política externa
mudança. Eles podem funcionar em conjunto, ou um (como um choque externo) pode ativar
outro (uma iniciativa dirigida pelo líder) que por sua vez cria o redirecionamento de estrangeiros
política. Assim como os verdadeiros agentes de mudança podem interagir uns com os outros, também podem
seja possível integrar algumas das explicações teóricas que fornecem o
sustentando várias interpretações de mudança.
Considere uma observação final da revisão de várias abordagens para a explicação
ção de mudança. Todo o material examinado parece explícita ou implicitamente assumir

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essa mudança é impulsionada pelo fracasso. A inadequação de um esquema existente para dar conta
para alguma experiência crítica força o indivíduo a um modo de aprendizagem que pode levar
a uma reestruturação de seu modelo mental. Informações de que a política existente não é
o desempenho adequado motiva os defensores da mudança em um governo e serve como
munição em sua luta contra a burocracia. Realinhamento do doméstico
sistema muitas vezes resulta de descontentamento em grande escala com o governo existente ou o
falha do sistema em atender às demandas dos constituintes atuais ou novos poderosos.
Tipos específicos de feedback negativo ou informações discrepantes devem acionar o
sistema de controle cibernético abrangente.
Se alguém assume que o redirecionamento da política externa deve resultar de explícita
decisões de mudar de rumo, em seguida, uma tarefa compartilhada para cada perspectiva teórica é
determinar como as informações sobre falha ou falha potencial entram na decisão
sistema e em que condições ele realmente desencadeia grandes mudanças.
Uma suposição deste ensaio é que os governos mudam sua política externa
através de um processo de decisão. Até este ponto, consideramos vários graus de
mudança na política que precisa ser explicada e propusemos vários agentes de
mudança. Mas intermediário entre agentes e mudança é decisonmaking. Correndo o risco de
implicando em uma relação mais linear do que é provável que exista, a ligação pode ser diagrama
med da seguinte forma:
Primário Governo Extensão de

Mudar Decisão para Política estrangeira
Agentes Mudança de curso Mudar
dirigido por líder mudança de programa
advocacia burocrática - tomada de decisão - - mudança de objetivo / problema

processo
reestruturação doméstica internacional
mudança de orientação
choque externo
FIGO. 1.
O papel mediador dos processos de decisão entre os agentes de mudança e o grau de
mudança de política.
Ou seja, para efetivar uma mudança na política externa governamental, os agentes devem atuar sobre
o processo de decisão governamental. O próprio processo de decisão pode obstruir ou facilitar
mudança de tato. Buscar a possível sustentação teórica da política externa
mudar um passo adiante, vamos considerar os estágios do processo de decisão e o
condições sob as quais informações discrepantes (informações sobre possível falha)
pode produzir decisões para alterar o curso da política externa.
Estágios de tomada de decisão na política de mudança

A política externa começa com um problema - uma ameaça ou oportunidade - que motiva a
cern. Normalmente, os problemas de política externa podem ser caracterizados como o que Simon (1968)
e outros (como Reitman, 1965, e Voss e Post, 1988) chamaram de "mal-estrutura
problemas "turvos. Problemas mal estruturados, em contraste com aqueles que estão bem
estruturados, não são claramente definidos no início do processo de decisão. o
limites ou dimensões do problema são ambíguos e o objetivo preferido ou
o resultado pode ser vago. Muito do esforço dos formuladores de políticas deve ser dedicado a
definir a natureza e as implicações do problema. Por exemplo, será necessário
necessário determinar, a partir de uma grande quantidade de informações potencialmente relevantes, o que
realmente necessário para definir o problema. No processo de estruturação do prob-

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14 Mudando o curso
lem, a natureza básica de uma solução possível será cada vez mais restrito. Problema
solução deste tipo - e, claro, estamos falando de um continuum - tem substan-
propriedades substancialmente diferentes daquelas associadas a problemas bem estruturados. Ré-
a pesquisa sobre as distinções entre esses problemas continua e pode ser importante
para a nossa compreensão das condições para mudanças fundamentais na política externa. Para
ocorrer uma mudança significativa na política, o processo de decisão deve operar para promover
ativamente uma reformulação e superar as resistências usuais. Devemos conceitual-
izar o processo de decisão para a gestão de problemas de política externa de forma a ganhar
uma visão de como ocorrem as mudanças no curso.
Os estágios de tomada de decisão foram conceitualizados de várias maneiras (ver Mintzberg,
Raisinghani e Theoret, 1976), mas talvez mais importante do que qualquer
configuração da sequência é o reconhecimento de que o processo não é linear. Para
grandes problemas, a tomada de decisões frequentemente envolve ciclos e pausas, em vez de
um processo ordenado em que cada estágio ocorre apenas uma vez e sempre leva diretamente para
uma etapa subsequente até que um resultado seja alcançado. Com essa ressalva em mente, vamos
considerar uma possível configuração das fases do processo de decisão e sugerir
quais desenvolvimentos em cada estágio são necessários para que ocorram mudanças importantes. Os sete
as etapas propostas são:
1. Expectativas iniciais da política

2. Ator externo / estímulos ambientais
3. Reconhecimento de informações discrepantes
4. Postulação de uma conexão entre problema e política
5. Desenvolvimento de alternativas
6. Construir um consenso de autoridade para a escolha
7. Implementação da nova política
Fase 1: Expectativas iniciais da política
Mudar o curso da política externa pressupõe uma política externa a priori. Qualquer enumera-
ção dos estágios de decisão na mudança de política externa deve incluir os formuladores de políticas '
expectativas existentes quanto aos efeitos a serem produzidos pela política existente.
Essas expectativas formam padrões contra os quais o desempenho da política pode ser
avaliado. O que os formuladores de políticas previram que sua política existente alcançaria
com respeito ao problema que enfrentam? Quando uma grande potência fornece eco-
assistência econômica a um país em desenvolvimento, que resultados os líderes do país doador fazem
Espero? Isso reduzirá o sofrimento imediato da população do beneficiário? Será
fornecer a infraestrutura necessária para melhorar o crescimento econômico do destinatário?
Será que vai induzir a lealdade do governo receptor ao doador ou a maior lealdade de
a população receptora ao seu governo? Será amplamente reconhecido em casa e
no exterior como um ato humanitário generoso? Obviamente, como os formuladores de políticas
izaram o problema original quando a política foi adotada molda suas expectativas para
o desempenho da política - a política deve resolver o problema ou reduzir seus efeitos.
Alternativamente, deve concretizar uma oportunidade.
Se o problema original for mal especificado, é improvável que as expectativas
pois a política pode ser muito clara. Se as divergências continuarem a existir entre os legisladores
ao longo do curso que eles devem seguir, mesmo depois que a política é iniciada, então
vários formuladores de políticas podem ter expectativas diferentes. Além disso, se subsequente
eventos negam certas expectativas, os formuladores de políticas podem, então, de forma consciente ou inconsciente
mudar conscientemente suas expectativas para enfatizar outros resultados que não podem ser caracterizados
considerados como falhas. Por mais caracterizadas que sejam, as expectativas de política, geradas tanto por
os próprios formuladores de políticas ou impostos a eles por outros, criam padrões para
julgamentos subsequentes de sucesso ou fracasso.

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Várias proposições sobre o efeito das expectativas sobre as condições que podem
levar à mudança sugerir direções para possível consulta.
(a) Quanto mais claramente especificado e articulado o problema, mais provável é o

expectativas de que o desempenho das políticas seja específico e claro.
(b) Quanto mais claramente especificadas as expectativas da política, menos ambigüidade surge em
julgar se a política atende ou não às expectativas.
(c) Quando as expectativas da política não são atendidas, os formuladores de políticas tendem a mudar as expectativas
para a política ou atribuir seu insucesso a eventos externos.
(d) Quanto mais numerosas as agências do governo que devem concordar com uma política
para sua adoção e implementação, quanto mais expectativas de desempenho de política
será geral e inespecífico e o mais provável é que as expectativas sejam
múltiplos e não necessariamente consistentes. Além disso, quanto mais numerosas as agências,
quanto maior a resistência em reconhecer o fracasso da política.
(e) Se as expectativas da política são específicas e os efeitos da política visíveis publicamente, então
é mais difícil para os formuladores de políticas evitar a avaliação da política contra
essas expectativas.
(f) Quanto menor o tempo entre a implementação da política e o observável
ações pelos objetos da política, o mais provável é que os formuladores de políticas
atribuem as ações à sua política - para ver uma ligação causal: inversamente, o
quanto maior o tempo entre a implementação e a ação do objeto, menos provável é
o comportamento a ser atribuído à política.
A política pode ser alterada por vários motivos (por exemplo, seu sucesso pode eliminar
qualquer necessidade adicional), mas se alguém invocar a cibernética ou uma forma de indução de falha
aprender a explicar a mudança, os formuladores de políticas devem aceitar algum tipo de
conexão causal entre o que sua política fará e o estado do problema de
preocupação para eles.
Fase 2: Respostas do ator externo e outros estímulos ambientais
Em qualquer interpretação baseada em informações de mudança de política externa, desenvolvimentos

surgem no ambiente - muito provavelmente são inesperados - que produzem um estímulo
para examinar uma política existente. A ocorrência internacional pode ser uma direta
resposta à política original ou um evento completamente independente que pode estar sob
teria implicações para essa política. Além das atividades por parte do pretendido
objetos da política de um ator, pode haver ações de terceiros ou eventos naturais
que transformam o problema. A eficácia do embargo de grãos dos Estados Unidos
contra a União Soviética após a invasão do Afeganistão no final de 1979 foi
influenciado não apenas pela dissidência por parte de alguns dos aliados da América, mas também por
bom tempo anterior em várias partes do mundo que resultou em grãos abundantes
cultivo. Algumas mudanças na política externa exigem ação conjunta e, portanto, não podem ocorrer
sem a resposta externa apropriada. Por exemplo, a viagem de Sadat a Jerusalém
requeria o consentimento do governo israelense.
O mais importante é a caracterização do estímulo externo, uma vez que afeta o
política do ator e seus propósitos. É consistente ou inconsistente com a política do ator
expectativas? Isso representa uma ameaça ou uma oportunidade? É urgente ou aberto
terminou?
Para explicar uma decisão de mudar a política, as características do meio ambiente
os estímulos devem ser entendidos em termos de como são percebidos pelos formuladores de políticas. o
as seguintes proposições são oferecidas para esse fim:
(a) Os estímulos do ambiente que são discrepantes com a política do ator são
é mais provável de ocorrer quando essa política ameaça os interesses de outros atores.

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16 Mudando o curso
(b) Os estímulos do ambiente que são discrepantes com a política do ator são
mais provável de ocorrer quando essa política espera grandes compromissos de outros
atores.
(c) Os estímulos do ambiente que são discrepantes com a política do ator são
mais provável de ocorrer quando essa política é percebida por outros como ambígua em
suas expectativas ou requerem recursos que os outros não acreditam poder alocar.
(d) Os estímulos do ambiente que são discrepantes com a política do ator são
mais provável de ocorrer quando essa política requer ação em conjunto por vários outros
atores.
(e) Os estímulos do ambiente que são discrepantes com a política do ator são
mais provável de ocorrer quando essa política cria demandas que são inconsistentes com
normas, princípios e arranjos estruturais existentes que regem aqueles para
a quem a política é dirigida.
Fase 3: Reconhecimento de Informações Discrepantes
Os estímulos externos servem como pistas ou sinais que potencialmente formam um feedback para a política
fabricantes. Presumivelmente, quando um desenvolvimento externo gera informações que são
inconsistente com as expectativas da política, ou oferece novas evidências sobre a natureza do
problema, torna-se um sinal em vez de ruído de fundo para os formuladores de políticas.
A dificuldade clássica é se a sugestão será reconhecida e como será inter-
preted.
Dado que os indivíduos e organizações devem lidar com situações potencialmente discrepantes
informações o tempo todo, o problema é quando se torna impossível ignorá-las ou
acomodá-lo dentro de um esquema existente. Claro, pode ser possível reconhecer
perceber que surgiu alguma dificuldade que requer apenas alguns ajustes da política,
mas nenhum redirecionamento principal. Para que ocorram grandes mudanças na política externa, é necessário que
legisladores autorizados a concluir que sua formulação anterior do problema,
o modo de lidar com isso, ou ambos, não acomodam mais as informações recebidas
do meio ambiente.
Algumas das condições que afetam a detecção de sinais ambientais são sugeridas
pelas seguintes proposições:
(a) Os formuladores de políticas são mais propensos a reconhecer informações discrepantes sobre um
política se eles antecipam que há uma solução prática disponível ou se eles estão
geralmente confiantes de seu sucesso no gerenciamento de problemas semelhantes no passado.
(b) O reconhecimento de uma discrepância de política é mais provável se aqueles em posição de monitorar
o meio ambiente não tem um investimento pessoal ou profissional no continente
da presente política ou se eles têm reservas contínuas sobre sua
méritos.
(c) O reconhecimento de uma discrepância de política é mais provável quando a política tem vários
entidades com diferentes missões que monitoram o meio ambiente.
(d) O reconhecimento de uma discrepância de política é mais provável quando o esquema dos formuladores de política
mata não está fortemente ligada a outras políticas importantes ou a uma crença ideológica
sistema.
(e) Os estímulos ambientais são mais prováveis de serem reconhecidos se envolverem
uso de recursos, persiste por um período de tempo, são reforçados prontamente por
eventos semelhantes ou paralelos, ou vêm de uma fonte amigável ou confiável.
(f) Os estímulos de crise (envolvendo alta ameaça, pressão de tempo e surpresa) são mais prováveis
para ser reconhecido do que os estímulos não-crise.
(g) Um governo envolvido em uma crise ou lidando com vários problemas importantes é menos
propensos a reconhecer um estímulo que oferece uma oportunidade.

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Fase 4: Postulação de uma conexão entre o problema e a política
Se a política deve mudar, uma etapa crítica é a identificação de uma conexão causal
entre o aprofundamento do problema e a política existente. Os formuladores de políticas devem con
concluir que a política de seu governo é ineficaz em lidar com o problema,
tornando o problema pior, gerando novos problemas de grande preocupação, ou
custando muito mais do que o previsto. Tendo se comprometido com o existente
política, os líderes do governo podem achar extremamente difícil perceber suas falhas ou
fracasso. Este viés de atribuição amplamente reconhecido sugere que os formuladores de políticas irão
atribuirá o sucesso nas relações exteriores à sua política, mas atribuirá o fracasso aos
fatores (Tetlock e Levi, 1982). Em casos de falha ou sucesso, a conexão
entre a política atual e um problema de política externa podem ser desenhados incorretamente.
Muitos desenvolvimentos no ambiente internacional que ocorrem após uma política é
implementados são eventos totalmente independentes, mas podem ser percebidos como associados
com a política. No entanto, está forjando a conexão, independentemente de ser
realmente correto - isso se torna essencial para que ocorra uma reavaliação da política.
Se um vínculo entre um problema e a política atual foi traçado pelos formuladores de políticas,
eles podem estar inclinados a procurar explicações que sejam menos perturbadoras para sua existência
esquemas do problema e sua compreensão de como sua política deve
afetá-lo. Assim, podem atribuir dificuldades à implementação da política enquanto
preservando os objetivos da política e os esquemas do problema.
Com essas considerações em mente, oferecemos as seguintes proposições:
(a) Quanto menor o tempo entre a implementação de uma política e o reconhecimento
das dificuldades subsequentes com o problema de política externa que foi projetado para
endereço, é mais provável que os formuladores de políticas percebam uma associação causal
entre eles.
(b) Os formuladores de políticas reconhecerão mais prontamente uma falha básica na política se tiverem feito
repetidos esforços infrutíferos para melhorar a implementação dessa política.
(c) Os formuladores de políticas são mais propensos a reconhecer uma conexão causal entre
política e um problema de política externa se essa conexão é avançada por um confiável
e fonte respeitada ou foi contestada com força quando a política foi originalmente
sendo considerado.
(d) Os formuladores de políticas são mais propensos a reconhecer uma conexão causal entre
política e um problema de política externa se os objetivos dessa política forem inferiores em um
hierarquia dos objetivos da política e se os objetivos de maior prioridade estão sendo ameaçados pelo
problema, isto é, se o problema ameaçar atrapalhar objetivos mais importantes.
(e) Os formuladores de políticas são mais propensos a reconhecer uma conexão causal entre
política e um problema de política externa se houver informações discrepantes sobre o problema
se encaixa nas categorias de alguns outros esquemas de problemas conhecidos pela política
fabricantes.
Fase 5: Desenvolvimento de alternativas
Não importa quais dificuldades eles podem reconhecer com a política existente, se os formuladores de políticas
não consegue encontrar um meio de reduzir o problema, então a mudança é improvável. Para lidar com um
problema existem duas abordagens amplas. Primeiro, pode haver mudanças na política pretendida
para resolver o problema. Em segundo lugar, pode haver mudanças na definição do problema
lem.
O curso considerado com mais frequência é mudar a política. Para minimizar o re-
estrutura que as pessoas e os governos devem passar, os formuladores de políticas podem ser ex-
procurado inicialmente para explorar maneiras de mudar a conduta da política, mantendo
os objetivos originais. mudança mais drástica ocorre quando os objetivos da política de eles-
eus são rejeitados. No Vietnã, os Estados Unidos mudaram sua meta de manter um
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Vietnã do Sul independente se aliou aos EUA para a retirada do combate americano
pessoal em circunstâncias que permitiriam aos sul-vietnamitas continuar
travando a guerra. Nesses casos, um novo conjunto de metas substituirá as anteriores. Em outro
casos difíceis, o conjunto existente de metas será substituído por apenas ideias vagas sobre o
nova direcção preferida. Um período de incrementalism segue.
Se ocorrer uma grande reconceitualização da política, então a representação do
problema de política externa em si pode vir a ser examinados. Um problema pode ser
redefinido, ou simplesmente não declarado para ser um problema. Assim, a base do pós-guerra
problema de segurança para os Estados Unidos foi em algum ponto transformado de conter
com a União Soviética a promover a coexistência pacífica.
Um dos dois meios de gerar alternativas é a pesquisa. Mintzberg e associados
(1976) sugerem que soluções alternativas também podem ser desenvolvidas projetando novos
opções. Essencialmente, os processos são realizados para buscar opções já existentes
que pode ser emprestado e aplicado diretamente, ou de uma forma prontamente modificada, ao
presente problema. A tarefa mais trabalhosa, na maioria dos casos, de projetar ou inventar
uma opção completamente nova é mais provável quando as rotinas de pesquisa falham em gerar
opções plausíveis.
Propostas ilustrativas relativas à mudança nesta fase do processo de decisão
inclui o seguinte:
(a) Reexame dos objetivos de uma política externa e a definição do problema
pretendem abordar ocorre apenas quando evidências convincentes sugerem que
modificações da política em si não mudarão a situação.
(b) Atores internos sem interesses adquiridos na política atual e com conhecimento
de instrumentos de política diferentes daqueles atualmente envolvidos, será mais provável gerar
comidas novas alternativas de políticas que podem implementar.
(c) Mais opções de política provavelmente serão consideradas se puderem ser descobertas por meio
rotinas de busca do que se fossem projetadas especialmente para o problema presente.
(d) Quanto mais sensível às informações contextuais e mais conceitualmente com-
plex são os formuladores de políticas que percebem a necessidade de uma mudança, o mais provável é
múltiplas opções a serem percebidas.
Fase 6: Construindo uma Autoridade Consenso para novas opções
O presidente das Filipinas, Ferdinand Marcos, teve forte apoio do United

Governo dos Estados até 21 de agosto de 1983, quando Benigno Aquino foi assassinado em
o aeroporto de Manila ao retornar do exílio na América. Como as evidências aumentaram, não
apenas do envolvimento do governo de Marcos no assassinato, mas também de larga escala
corrupção, um número crescente de legisladores americanos se voltou contra ele.
Provas da necessidade de mudança da política americana em relação a Marcos acumuladas
nos meses seguintes. Mas o presidente Reagan era pessoalmente próximo de Marcos e
sua esposa, e nenhuma ação oficial poderia ser tomada para mudar a política dos EUA até que tivesse
o apoio do presidente americano. Não até 23 de fevereiro de 1986, quando o presidente
Reagan se reuniu na Sala de Situação da Casa Branca com seus conselheiros seniores.
muitos dos quais foram persuadidos por algum tempo da necessidade de retirar o apoio
de Marcos - o presidente finalmente se convenceu (ver Karnow, 1989). Um ano e um
metade foi dedicada à construção do consenso necessário para uma mudança de política.
Em muitos casos, na política externa, uma autoridade consenso envolve mais de um
formulador de políticas, mas, independentemente do número, a mudança de política não pode prosseguir até que tenha
foi estabelecido. A fase de escolha do processo de decisão tem sido uma das mais
completamente estudado. Certamente, esta fase freqüentemente desencadeia a reciclagem de volta ao início
estágios na tentativa de resolver as diferenças. É bem entendido que alguns dos
meios usados para resolver as diferenças na fase de escolha podem levar à negociação e
estratégias de rolamento que alteram a direção, se não a própria viabilidade, de mudança de política.

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Novamente, algumas proposições ilustram a gama de considerações que afetam o

probabilidade de mudança de política nesta fase:
(a) Quanto mais cognitivamente complexos são os tomadores de decisão oficiais, mais provável
devem estar dispostos a considerar políticas alternativas.
(b) Quando o poder é compartilhado entre vários atores, o consenso é mais provável quando todos
atores aceitam um conjunto comum de normas que regem o processo político e o
legitimidade política dos demais participantes.
(c) Quanto mais ideologicamente semelhantes são os formuladores de políticas que devem aprovar uma mudança
na política, é mais provável que se chegue a um consenso sobre uma mudança na política.
Fase 7: Implementação de novas medidas
O estudo do comportamento organizacional e da política burocrática enfatiza que o

processo de tomada de decisão não termina com uma seleção autorizada de alguns novos
política. A menos que todo o plano possa ser realizado em um ato relativamente simples, como um
discurso do chefe de governo, o processo de implementação pode alterar o
natureza da política pretendida dramaticamente. Se a política anterior tivesse forte defesa
dados, mesmo após uma mudança de curso ter sido ordenada, ou se houver
proponentes de outra opção não adotada, então a resistência à nova política pode
manifestar-se durante a implementação. Assim, torna-se importante estabelecer
se os indivíduos e agências encarregados de executar uma política estão totalmente
comprometido com isso.
A falta de forte compromisso com a nova política pode não ser a única dificuldade em implementação
mentação. Igualmente importante é se os objetivos e procedimentos necessários para
implementação são claras e se os responsáveis pela execução da política
recursos suficientes para a tarefa.
Voltamos para onde começamos. Quais são as expectativas dos formuladores de políticas para o
nova política? Eles são claros sobre como esperam que a política altere o problema e
eles comunicaram essas expectativas de forma inequívoca para aqueles que devem im-
implementar a política? Ainda mais básico, tem o problema de que a política foi projetada para
endereço foi bem definido no decorrer do processo de política? Às vezes o velho
a definição do problema é rejeitada sem especificação adequada (particularmente para outros)
de como foi revisado.
Essas observações convidam a uma rodada final de proposições:
(a) Quanto maior for a participação em todas as fases do processo de decisão por aqueles
encarregados da implementação da política, é mais provável que ativem o
política de maneira consistente com as intenções dos formuladores de políticas.
(b) Quanto mais específicas e explícitas são as expectativas dos formuladores de políticas para a política,
o mais provável é que seja implementado de uma maneira consistente com as expectativas
ções.
(c) Quanto mais os responsáveis pela implementação da política se comprometem com o novo
direção da política e preferi-la sobre a política anterior (ou outras opções de política de
que eles estão cientes), é mais provável que a política seja totalmente implementada em um
forma consistente com as preferências dos formuladores de políticas.
(d) Quanto mais consistente a nova política é com a missão a priori e com os
recursos das pessoas e agências de implementação, mais comprometidas elas
será para a execução da política.
(e) Quanto mais atenção a alta liderança dá ao acompanhamento e revisão de novos
política nos estágios de pós-escolha do processo, é mais provável que seja implementada
totalmente.
Claro, uma caracterização das fases analíticas do processo de decisão que
pode ser necessário para o surgimento de uma nova direção na política externa não

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20 Mudando o curso
fornecer uma teoria explicando tais mudanças. Nem as proposições isoladas sobre o
condições nesses estágios que podem promover mudanças importantes oferecem tal teoria.
O que esperamos ter fornecido aqui é uma plataforma ou orientação que pode
mais investigação teórica. Por exemplo, faça várias fontes de mudança (e potencialmente
abordagens teóricas associadas) referem-se principalmente a diferentes fases da decisão
processo? Teorias de mudança impulsionada pelo líder podem abordar as expectativas iniciais e como
o reconhecimento de informações discrepantes resulta em uma reformulação do fator causal
ligação entre política e problema. O conceito de advocacia burocrática pode
focar a atenção e sugerir explicações para o desenvolvimento de alternativas, o
construção de um consenso oficial e a implementação de uma nova política.
A teoria com foco em choques externos convida a um exame mais aprofundado dos estímulos externos
bem como das expectativas dos formuladores de políticas que os seguem e o reconhecimento
que segue. Em outras palavras, várias maneiras de conceituar as fontes de mudança
abordar vários pontos analíticos no processo de redirecionamento de políticas.
Conclusões
Minha intenção neste ensaio é juntar-me às fileiras daqueles que pedem atenção às condições
dando origem a mudanças importantes na política externa. Precisamos de uma perspectiva que vise
grande mudança não como uma resposta determinística a grandes forças operando no interior
sistema internacional, mas sim como um processo de decisão. Claro, grandes mudanças na interna-
sistemas políticos e econômicos internacionais podem representar requisitos significativos para a modificação
ficção da política externa. Mas os formuladores de políticas podem antecipar essas
mudanças, responder na hora certa, ou apenas depois de sofrer consequências dramáticas. Pele-
além disso, os formuladores de políticas podem atuar como agentes de mudança na ausência de
força sistemática irresistível. "Preferimos ser pobres e nossos próprios senhores do que
escravos de uma potência estrangeira. Já bebemos aquele chá amargo antes "(citado em Holsti,
1982d: 105). Guiado por essas palavras, o General Ne Win e seus associados no
governando o Conselho Revolucionário redirecionou a política externa birmanesa e mergulhou
o país em profundo isolamento internacional. A ação deles foi realizada sem qualquer novo
força internacional que impele tal mudança, mas sim como política da liderança
preferência.
Podemos ter entrado em um período da história humana onde não apenas a taxa de
mudança acelerada nas arenas política, social e econômica doméstica e internacional
vida tradicional, mas onde estamos na linha divisória entre as épocas. O desempenho
das políticas existentes para atender às necessidades presentes e emergentes deve ser cuidadosamente e
examinado criativamente. Tanto as oportunidades quanto os perigos que podem resultar de
deixar de lidar com as mudanças que nos afligem é grande demais para ser ignorado.
Nessas circunstâncias, não é suficiente para aqueles que se dedicam à internacionalização
estudos e estudos de política externa para examinar regularidades e padrões de associação
sob condições assumidas de ceteris paribus. Precisamos de um esforço muito mais vigoroso
para caracterizar as condições que podem produzir decisões para um redirecionamento dramático em
política estrangeira. Se houver uma possibilidade muito real de que grandes dimensões do estrangeiro
política pode precisar passar por mudanças significativas, então nós, acadêmicos, precisamos urgentemente
melhorar nossa compreensão das condições que podem permitir tais mudanças, bem como
promover o exercício da sabedoria no redirecionamento da política que possa resultar.
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Mudança de Curso - Quando Os Governos Optam Por Redirecionar A Política Externa

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08/11/2021 16:08 Mudança de curso: quando os governos optam por redirecionar a política externa

Mudança de curso: quando os governos optam por redirecionar a política externa

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International Studies Quarterly (1990) 34, 3-21

Mudando o curso: quando os governos escolhem

The Ohio State University

Estamos em um período de profundas mudanças nas relações internacionais e

? 1990 International Studies Association

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com as relações Leste-Oeste, um ar de empolgação e expectativa resultou da

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Definindo Mudanças Principais da Política Externa

Tanto a política externa quanto as perspectivas do sistema internacional têm muito a

(1) Alterações de ajuste. Mudanças ocorrem no nível de esforço (maior ou menor) e / ou

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Algumas áreas de bolsa aplicáveis

Sistemas Políticos Domésticos

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1. O grau de institucionalização, ou aproximadamente até que ponto o governo

Tomada de decisão burocrática

A premissa da fonte burocrática de mudança da política externa é que

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e analisado por indivíduos, geralmente profissionais, que trabalham em organizações governamentais

A cibernética e as abordagens da teoria do controle para lidar com a mudança, é claro,

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1966; Steinbruner, 1974; Miller e Thorson, 1977; Marra, 1985). Um essencial

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Insights da revisão da literatura

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Primário Governo Extensão de

dirigido por líder mudança de programa

advocacia burocrática - tomada de decisão - - mudança de objetivo / problema

Estágios de tomada de decisão na política de mudança

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1. Expectativas iniciais da política

Fase 1: Expectativas iniciais da política

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(a) Quanto mais claramente especificado e articulado o problema, mais provável é o

Fase 2: Respostas do ator externo e outros estímulos ambientais

Em qualquer interpretação baseada em informações de mudança de política externa, desenvolvimentos

Este conteúdo foi baixado de 185.44.77.89 em Sex, 13 de junho de 2014 07:03:38

Fase 3: Reconhecimento de Informações Discrepantes

Este conteúdo foi baixado de 185.44.77.89 em Sex, 13 de junho de 2014 07:03:38

Fase 4: Postulação de uma conexão entre o problema e a política

Fase 5: Desenvolvimento de alternativas

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Fase 6: Construindo uma Autoridade Consenso para novas opções

O presidente das Filipinas, Ferdinand Marcos, teve forte apoio do United

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Novamente, algumas proposições ilustram a gama de considerações que afetam o

Fase 7: Implementação de novas medidas

O estudo do comportamento organizacional e da política burocrática enfatiza que o

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ALLISON, G. (1989) Success is Within Reach. New York Timles, 19 de fevereiro.

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