IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

1. CONCEITO
A expressão “improbidade administrativa” é a terminologia/designativo técnico para definir a corrupção
administrativa, que se apresenta como um desvirtuamento da função pública somado à violação da
ordem jurídica.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
DESVIRTUAMENO DA FUNÇÃO PÚBLICA
VIOLAÇÃO DA ORDEM JURÍDICA

CONCEITO INELÁSTICO DE IMPROBIDADADE (STJ): Em um precedente específico, a Primeira Turma do

STJ decidiu que o conceito de ato de improbidade é inelástico, ou seja, não pode ser ampliado para
abranger situações que não tenham sido contempladas no momento de sua criação. De acordo com
recente precedente do STJ, a LIA tem um sujeito específico: “o agente público frente à coisa pública a
que foi chamado a administrar”.
Considerando o inelástico conceito de improbidade, vê-se que o referencial da Lei 8.429/1992 é o ato do
agente público frente à coisa pública a que foi chamado a administrar” (REsp 1.558.038-PE, Rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 27/10/2015, DJe 9/11/2015 - Informativo 573).”
ATENÇÃO: pouco tempo depois de o precedente acima ter sido publicado, a 1ª Seção do STJ decidiu que
“A tortura de preso custodiado em delegacia praticada por policial constitui ato de improbidade
administrativa que atenta contra os princípios da administração pública”, afastando, pois, a
necessidade de o sujeito da LIA ser “o agente público frente à coisa pública a que foi chamado a
administrar”.
Deste modo, pode-se argumentar que pela dinâmica dos precedentes no tribunal, não prevalece mais a
ideia do conceito inelástico de improbidade.
A Lei de Improbidade Administrativa visa resguardar os princípios da administração pública. Assim, não
deve esta ser aplicada para meras irregularidades ou transgressões disciplinares.
A improbidade administrativa é a corrupção administrativa, o ato contrário à honestidade, à boa-fé, à
honradez. É o inverso da probidade.

 MORALIDADE VS. PROBIDADE

A doutrina majoritária e as provas de concursos públicos fazem distinção entre Moralidade e Probidade
enquanto princípios apesar da Constituição da República ter mencionado em seu texto a moralidade
como princípio no art. 37, caput, e a improbidade como lesão ao mesmo princípio, tratando-as como
expressões sinônimas.
A doutrina busca distinguir probidade de moralidade, pois ambas são previstas na Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988.
1ª corrente (Wallace Paiva Martins Júnior): A probidade (espécie) é um subprincípio da
moralidade (gênero).
2ª corrente (Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves): A probidade é conceito mais amplo do
que o de moralidade, porque aquela não abarcaria apenas elementos morais.
 3ª corrente (José dos Santos Carvalho Filho): Em última instância, as expressões se equivalem,
tendo a Constituição mencionado a moralidade como princípio (artigo 37) e a improbidade como
lesão ao mesmo princípio.
CAIU ASSIM: POLÊMICO. A ideia de probidade administrativa equivale à de moralidade, na medida em
que ambas se relacionam à honestidade na administração pública, sendo, por isso, exigidas do agente
público a observância dos princípios éticos e a consciência dos valores morais. (CERTO)
ATENÇÃO! No entanto, o entendimento majoritário, entende que a noção de improbidade não se
confunde com a de imoralidade, sendo esta uma das modalidades daquela.
2. FONTES
Historicamente, o primeiro diploma constitucional brasileiro a tratar da improbidade administrativa foi a
Constituição de 1946.
2.1. CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 37, §4º: “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
2.2. LEI 8.429/92
O art. 37, §4º da CF é regulamentado pela Lei n. 8.429/92, de âmbito NACIONAL, que marcou a história da
Administração Pública, ampliando o rol e a eficácia das penalidades, embora ainda não seja aplicada
como deveria.
3. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE IMPROBIDADE
A doutrina entende que a competência para legislar sobre improbidade é da União, o que faz com que a
Lei n. 8.429/92 tenha natureza NACIONAL (e não meramente federal).

 Normas que tratem de direito civil, eleitoral e processual: A competência é privativa da União
(art. 22, I da CF).
 Normas procedimentais de direito processual civil: Nessa hipótese, a competência é concorrente
da União, Estados e DF (Municípios não).
 Normas de direito administrativo: A competência será de cada ente político, sendo possível que
os Estados, DF e Municípios tratem de maneira diversa.
4. NATUREZA DO ATO DE IMPROBIDADE
Julgando a ADI 2797, o STF entendeu que o ilícito de improbidade tem natureza JURÍDICA CIVIL (apesar
de algumas sanções acabarem atingindo a esfera política).
Contudo, nada impede que uma mesma conduta seja submetida a diferentes esferas de responsabilidade
(penal, administrativa, etc.). Essas responsabilidades são reguladas por diplomas distintos:

 Crime – CP (ação penal)

 Infração funcional – Estatuto (processo administrativo disciplinar)
 Improbidade – Lei 8.429 (ação de improbidade administrativa)
A maioria da doutrina processualista entende que a ação de improbidade é uma AÇÃO CIVIL PÚBLICA
com características específicas.
As sanções de improbidade previstas na Lei 8.429/92 têm natureza civil.
Não obstante tenha natureza de Ação Civil Pública, a Ação de Improbidade não é regulamentada pela Lei
de ACP (Lei 7.347/85). Isso porque a própria Lei de Improbidade Administrativo (Lei n. 8.429/92) define os
contornos dessa ação.
ATENÇÃO! A apuração e a sanção de atos de improbidade administrativa podem ser efetuadas pela via
administrativa. CERTO.
O ato de improbidade (que deve ser apurado em AÇÃO CIVIL PÚBLICA perante o Poder Judiciário) não
se confunde com a infração disciplinar de improbidade, prevista na Lei 8.112/90 (ainda que ambos os atos
gerem como consequência a demissão do servidor).
4.1 INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS
Em regra, os diferentes processos aos quais o administrador está sujeito, nas suas diferentes áreas, não
se comunicam. Ou seja: as instâncias de responsabilidade do administrador são independentes, de
modo que são possíveis consequências diferentes nos processos penais, cíveis e administrativos (afinal os
ilícitos são distintos).
ATENÇÃO! Excepcionalmente, haverá comunicação entre os processos e a decisão de um irá vincular a
decisão dos demais, se houver absolvição penal por INEXISTÊNCIA DE FATO ou NEGATIVA DE AUTORIA.
Neste caso, a decisão absolutória produzirá o efeito absolutório nas demais instâncias.
Informações importantes:

 Se o sujeito for absolvido, no processo penal, por insuficiência de provas, não haverá qualquer
comunicação (não há consequências nas outras instâncias), podendo vir a ser condenado nos
demais processos (insuficiência de provas não gera comunicação).
 O mesmo ocorre se o sujeito que foi absolvido no processo criminal, em razão da ausência de
dolo (o agente praticou o ato apenas na forma culposa, o que não era exigido pelo tipo), pois nas
outras esferas pode ser exigida apenas a culpa, por exemplo.
 Se, no processo penal, ficar configurada uma excludente, essa matéria faz coisa julgada para os
demais processos. Observe-se que isso não significa a absolvição automática; o que se reconhece
é a existência da excludente, mas ainda podem remanescer as consequências jurídicas do ato,
como por exemplo, a obrigação de reparar os danos civis.
 A jurisprudência admite prova emprestada aproveitada pelas demais esferas (inclusive
interceptação telefônica), sempre respeitando a ampla defesa e o contraditório. Isso é muito
comum na via administrativa.
 Não há obrigatoriedade de suspensão dos processos nas outras esferas enquanto não advém a
decisão criminal.
4.2. AÇÃO DE IMPROBIDADE X CRIMES DE RESPONSABILIDADE – AGENTES POLÍTICOS
Atualmente, “a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é assente quanto à aplicação da Lei de
Improbidade Administrativa aos agentes políticos. ” (STJ, AgRg nos EREsp 1294456/SP, DJ 13/05/2015).
Essa é a regra geral.
O STJ e o STF, todavia, possuem precedentes que afastam das ações de improbidade administrativa dois
agentes sujeitos a crimes de responsabilidade em regime especial: o Presidente da República (STF, AC
3585 AgR/RS, DJ 02/09/2014) e os Ministros do STF (STJ, REsp 1168739/RN, DJe 11/06/2014).
5. SUJEITO PASSIVO DO ATO DE IMPROBIDADE
Como explica CARVALHO FILHO, sujeito passivo do ATO de improbidade é a pessoa jurídica que a lei
indica como vítima do ato de improbidade. Nem sempre essa pessoa se qualifica como pessoa
eminentemente administrativa (a lei ampliou a noção, a fim de alcançar também algumas entidades que,
sem integrar a Administração, guardam algum tipo de conexão com ela).
É possível concluir que pode figurar como sujeito passivo (vítima) do ato de improbidade:
A) A ADMINISTRAÇÃO DIRETA: Entes políticos: União, Estados, Municípios e DF.
B) A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA: Autarquias, fundações públicas, empresa pública e sociedade de
economia mista (quanto às empresas estatais, é irrelevante saber se são prestadoras de serviço ou não,
pois a lei não faz distinção). O motivo pelo qual o legislador destacou a “administração fundacional”
justifica-se por razões históricas, já que, ao tempo da promulgação da Lei, ainda não havia consenso
acerca da fundação pública. Os territórios também podem sofrer ato de improbidade, caracterizando-se
como autarquias.
C) EMPRESAS INCORPORADAS PELO PODER PÚBLICO: São as empresas compradas pelo Poder Público.
D) ENTIDADE PARA CUJA CRIAÇÃO OU CUSTEIO O ERÁRIO HAJA CONCORRIDO OU CONCORRA AINDA
COM MAIS DE 50% DO PATRIMÔNIO OU DA RECEITA ANUAL : São as pessoas jurídicas de direito privado
que estão fora da administração, mas que Estado participa com mais de 50% do patrimônio/receita
anual. Ex: entidade cujo imóvel doado pelo Poder Público equivalha a 70% de seu patrimônio.
E) ENTIDADE QUE RECEBA SUBVENÇÃO, BENEFÍCIO OU INCENTIVO, FISCAL OU CREDITÍCIO DE ÓRGÃO
PÚBLICO, BEM COMO AQUELAS ENTIDADES PARA CUJA CRIAÇÃO OU CUSTEIO O ERÁRIO HAJA
CONCORRIDO OU CONCORRA COM MENOS DE 50% DO PATRIMÔNIO OU DA RECEITA ANUAL :
Exemplos: instituição filantrópica que receba tais benefícios; pessoa jurídica de direito privado que está
fora da administração, mas que o Estado participa com menos de 50%. Nestes casos, a sanção
patrimonial é limitada à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. Além disso, se o
ato não se relacionar com o patrimônio, o agente não estará sujeito às sanções da Lei 8.429/92.
F) CONSELHOS DE CLASSE OU AUTARQUIA PROFISSIONAL: Podem sofrer ato de improbidade porque são
autarquias profissionais (estão abrangidos pelo caput). Apesar de a OAB ser considerada uma pessoa
jurídica sui generis pelo STF, permanece com todos os benefícios das autarquias, de modo que também
poderá ser sujeito passivo de ato de improbidade.
G) PARTIDO POLÍTICO: Também pode sofrer ato de improbidade, pois recebe repasse de dinheiro
público por meio do fundo partidário (deve realizar prestação de contas).
H) PESSOAS DE COOPERAÇÃO GOVERNAMENTAL (SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO): Normalmente,
enquadram-se no caput, pois quase a totalidade de seu custeio decorre do Estado.
I) ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS DE ENTIDADES DO 3º SETOR (OS, OSCIP, ENTIDADE DE
APOIO): São entes de cooperação e podem sofrer atos de improbidade administrativa, estando sujeitas
ao caput ou ao parágrafo único do art. 1º, conforme a extensão das vantagens.
J) OS TEMPLOS RELIGIOSOS: podem ser sujeitos passivos do ato de improbidade (podem ser sujeitos
ativos como terceiros beneficiários). (Lordelo)
L) SINDICATO: o sindicato, apesar do caráter privado, pode ser sujeito passivo de ato de improbidade
porque o sindicato recebe contribuição sindical.
ATENÇÃO! Observa-se que BASTA QUE HAJA DINHEIRO PÚBLICO ENVOLVIDO para configurar ato de
improbidade, importe esse dinheiro público na totalidade, na maioria ou apenas em parte do patrimônio
ou receita anual da entidade.

 Extensão da ação de improbidade

A extensão da ação de improbidade vai depender da quantidade de dinheiro estatal investido
no sujeito passivo:
a) Estado participa com mais de 50% (caput): A ação de improbidade deve discutir a
TOTALIDADE do desvio, sendo que todas as medidas terão esse montante como
referência. Ou seja, a ação de improbidade não se limitará ao valor com o qual o Estado
participa, abrangendo todo o desvio.
b) Estado participa com menos de 50% (p. ún.) : A discussão em ação de improbidade é
limitada ao montante investido pelo Estado, NÃO abrangendo a totalidade do desvio.
Ex: se foram desviados 800 mil, mas o Estado só contribuiu com 500 mil, a
sanção patrimonial é limitada ao valor da contribuição estatal no patrimônio
da entidade. No que se refere ao restante do desvio – atinge apenas a esfera
privada –, este valor pode ser discutido em ação autônoma, a ser movida pela
própria empresa e não pelo Estado.
c) Estado participa com exatamente 50% : Não há previsão legal. Para CARVALHO FILHO, a
entidade deve ser abrangida no parágrafo único, isto é, limitada ao montante investido
pelo Estado, NÃO abrangendo a totalidade do desvio. por possibilitar menores gravames
ao sujeito ativo do ato de improbidade.

6. SUJEITO ATIVO DO ATO DE IMPROBIDADE

Sujeito ativo do ato de improbidade é o autor ímprobo da conduta. Em alguns casos, não pratica o ato
em si, mas oferece sua colaboração, ciente da desonestidade do comportamento. Em outros, obtém
benefícios do ato de improbidade, muito embora sabedor de sua origem escusa.
Denomina-se sujeito ativo aquele que:

 Pratica o ato de improbidade

 Concorre para sua prática ou
 Dele extrai vantagens indevidas
6.1. AGENTES PÚBLICOS
Inicialmente, são sujeitos ativos do ato de improbidade os agentes públicos.
O conceito de agente público abrange: o servidor público; o empregado público (servidor governamental
de direito privado) e o particular em colaboração (mesário e jurado, por exemplo).
ATENÇÃO! Segundo JOSÉ DOS SANTOS e outros doutrinadores, empregados e dirigentes de
concessionários e permissionários de serviços públicos não se sujeitam à LIA, pois, apesar de prestarem
serviço público por delegação, não se enquadram no modelo da lei. As tarifas que auferem dos usuários
são o preço pelo uso do serviço e resultam de contrato administrativo firmado com o poder
concedente/permitente. Desse modo, o Estado, em regra, não lhe destina benefícios, auxílios ou
contravenções.
6.2. PRESIDENTE DA REPÚBLICA
STF e STJ: Os Agentes Políticos sujeitos a crime de responsabilidade, ressalvados os atos ímprobos
cometidos pelo Presidente da República (art. 86 da CF) e pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal,
não são imunes às sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4º da CF." (STJ, Jurisprudência
em teses. 40. ed. - REsp 1191613/MG,Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, Julgado
em 19/03/2015,DJE 17/04/2015).
6.3. TERCEIROS ESTRANHOS À ADMINISTRAÇÃO
Terceiros estranhos à Administração também podem responder por improbidade, desde que induzam,
concorram ou se beneficiem dos atos. Por óbvio, este terceiro não se submete a todas as sanções de
improbidade, mas às compatíveis (ex: não pode, v.g., perder função pública).
O terceiro (PARTICULAR) não pode praticar ato de improbidade administrativa, sozinho, mas apenas se
estiver, de algum modo, vinculado ao agente. A conduta ímproba não é genericamente a de prestar
auxílio, mas sim a de induzir, concorrer ou se beneficiar.
Justamente por isso, o STJ é claro: é inviável a propositura de ação civil de improbidade administrativa
exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da
demanda (AgRg no AREsp 574500/PA, DJE 10/06/2015).
Súmula 634-STJ: Ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto na lei de improbidade
administrativa para os agentes públicos. (5 anos)
MUITA ATENÇÃO: NÃO constitui ato de improbidade o fato de o terceiro instigar o agente à prática do
ilícito. Há apenas configuração do ato caso o terceiro induza.
Observações:
a) Não cabe AIA ajuizada apenas contra o particular, sem a presença do agente público.
b) Nas ações de improbidade administrativa, não há litisconsórcio passivo necessário entre o agente
público e os terceiros beneficiados com o ato ímprobo (STJ, AgRg no REsp 1421144/PB, DJE
10/06/2015).
c) O terceiro, quando beneficiário, só poderá ser responsabilizado por ação dolosa.
Comportamento culposo não se compatibiliza com a percepção de vantagem indevida.
d) Existia controvérsia sobre se terceiro poderia ser pessoa jurídica. Rogério Pacheco Alves e Emerson
Garcia, na linha do Superior Tribunal de Justiça, entendem possível a responsabilidade tanto da
pessoa física quanto da pessoa jurídica, pois esta pode sofrer as sanções compatíveis com sua
natureza (como a proibição de contratar com o Estado).
Para o STJ, “Considerando que as pessoas jurídicas podem ser beneficiadas e condenadas
por atos ímprobos, é de se concluir que, de forma correlata, podem figurar no polo
passivo de uma demanda de improbidade, ainda que desacompanhada de seus sócios.”
(STJ, 1T, REsp 970393/CE, DJ 21/06/2012).
6.4. HERDEIROS
Os herdeiros podem responder por ato de improbidade (como sucessores), mas estarão sujeitos apenas
às sanções patrimoniais, e até os limites da herança.
6.5. AGENTES DE FATO
São agentes de fato aqueles com vício na sua investidura, possuindo direito à remuneração, por uma
questão de boa-fé. Com efeito, tais agentes respondem por improbidade. O agente de fato pode ser:

 Putativo (nomeação irregular) ou;

 Necessário (apenas colabora em situação excepcional).
6.5 QUESTÕES ESPECIAIS

 AGENTES PÚBLICOS COM ATRIBUIÇÃO CONSULTIVA: Alguns agentes são responsáveis pela
elaboração de pareceres, que são atos enunciativos, em cujo conteúdo se consigna apenas a
opinião pessoal e técnica do parecerista. Em razão disso, José dos Santos diz que, como o parecer
não contém densidade para a produção de efeitos externos; ao contrário, depende sempre do ato
administrativo decisório final, em regra, o parecerista não responde por ato de improbidade.
Contudo, ressalta JOSÉ DOS SANTOS que se a sua atuação for calcada em DOLO, CULPA
INTENSA, ERRO GRAVE OU INESCUSÁVEL, servindo como suporte para o ato final, será ela
caracterizada como ato de improbidade. Neste caso, pode também a autoridade que aprova o
parecer ser enquadrada, se agir em conluio.
 PERGUNTA-SE: NA AÇÃO DE IMPROBIDADE, O AGENTE PODE SE VALER DO CORPO JURÍDICO DO
ÓRGÃO PARA SE DEFENDER (EXPENSAS DO ERÁRIO), OU DEVE CONTRATAR ADVOGADO?
Segundo JOSÉ DOS SANTOS, se o ato foi praticado pelo agente como representante do órgão
público, é lícito que se socorra daquelas providências, porque a defesa será a do próprio órgão
estatal. É o caso, v.g., do agente que é acusado de contratação com dispensa indevida de licitação
ou do Promotor de Justiça acusado de violar a legalidade ou a imparcialidade.
Se a improbidade decorrer de ato do agente em benefício próprio, não poderá provocar gastos
ao erário, devendo então arcar com as despesas com sua defesa.

PODE USAR O CORPO JURIDICO DO ÓRGÃO Se o ato foi praticado como representante do
órgão.
NÃO PODE USAR O CORPO JURIDICO DO ÓRGÃO Se a improbidade decorrer de ato do agente em
benefício próprio

 ESTAGIÁRIOS: Em 2015, decidiu a Segunta Turma do STJ que “o estagiário que atua no serviço
público, ainda que transitoriamente, remunerado ou não, está (SIM) sujeito a responsabilização
por ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992)”. REsp 1.352.035- RS, Rel. Min. Herman
Benjamin, julgado em 18/8/2015, DJe 8/9/2015 (Informativo 568).
7. O ATO DE IMPROBIDADE
7.1. NATUREZA DO ATO
O ato de improbidade não precisa necessariamente ser ato administrativo (embora possa sê-lo).
Encontramos atos de improbidade em meras condutas administrativas; nas omissões; em atos
administrativos etc.
Certamente, muitos atos de improbidade são também atos administrativos. É o que ocorre, v.g., com os
atos praticados durante o processo licitatório.
7.2. MODALIDADES
Originariamente, a Lei rotulava 3 modalidades diferentes de atos de improbidade, em ordem de
gravidade. Isso está nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92, que traz um rol exemplificativo enorme.

A CONCESSÃO OU
ENRIQUECIMENT DANO VIOLAÇÃO ESTATUTO DA APLICAÇÃO
O ILÍCITO AO AOS CIDADE INDEVIDA DE
ERÁRIO PRINCÍPIOS BENEFÍCIO
FINANCEIRO OU
TRIBUTÁRIO
SE
SE EU GANHO ALGUÉM SE NÃO SOU
GANHA CORRETO
E/OU
ESTADO
TEM
PREJUÍZO
Perceber Frustrar a Deixar de
vantagem licitude de prestar
econômica para processo contas
intermediar a seletivo quando esteja
liberação de para a obrigado a
verba pública de celebração fazê-lo
qualquer de
natureza. parcerias
com
entidades
sem fins
lucrativos.

1. ATOS DE IMPROBIDADE QUE GERAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (ART. 9º) (DOLO)

Os atos que geram enriquecimento ilícito estão previstos no art. 9º da Lei 8.429/92. Repise-se que a lista
apresentada é exemplificativa, de modo que, se a conduta não estiver prevista em nenhum dos incisos,
ainda assim é possível se tratar de ato de improbidade com enriquecimento ilícito.
Com efeito, é dispensável o dano ao erário nesta modalidade de ato ímprobo. A conduta não exige
lesão aos cofres públicos ("Ainda que não haja dano ao erário, é possível a condenação por ato de
improbidade administrativa que importe enriquecimento ilícito" - REsp 1.412.214-PR, DJe 28/3/2016 -
Informativo n. 580).
O ato do art. 9º é o mais grave de todos, sendo punido de maneira mais severa. A questão que se põe é
saber qual o limite dos atos que geram enriquecimento ilícito.
2 . ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSAM LESÃO AO ERÁRIO (ART. 10) (DOLO OU
CULPA)
O ato de improbidade de que cuida o art. 10 da LIA exige expressamente a ocorrência de prejuízo/dano
ao erário. Erário é o dinheiro público, mas a jurisprudência tem entendido que o termo “patrimônio
público” tem que ser interpretado de maneira ampla, para englobar, além do patrimônio financeiro,
outros valores (ex: lesão ao patrimônio histórico, cultural, artístico, moral, paisagístico etc.).
ATENÇÃO! Muitas vezes, os mesmos atos que causam enriquecimento ilícito geram lesão ao erário. Nesse
caso, prevalece a conduta mais grave (enriquecimento ao erário).
MUITA ATENÇÃO: O QUE DEFINE A MODALIDADE DO ATO DE IMPROBIDADE É A AÇÃO DO AGENTE
PÚBLICO. Se não houve enquadramento por enriquecimento ilícito do agente, mas o terceiro se
enriquece, o ato é um só: lesão ao erário (para o agente e o terceiro). Ex.: contrato superfaturado, sendo
que o agente público não se enriqueceu (apenas um amigo dele, dono da empresa que vendeu de forma
superfaturada). Há dano ao erário e não enriquecimento ilícito, pois o que importa é a conduta do
servidor.
Vejamos exemplos:

 Inciso III: Questão interessante diz respeito à doação de patrimônio público fora das exigências
legais.
 Inciso X: Do mesmo modo, o administrador que é omisso no que diz respeito à administração
tributária também pode praticar ato de improbidade administrativa.
 A negligência na fiscalização e cobrança quanto à execução do contrato administrativo também
importa em ato de improbidade por gerar prejuízo ao erário.
 A omissão da Administração na cobrança das dívidas em geral também pode gerar danos ao
erário.
 O administrador que utiliza o dinheiro público para fazer promoção pessoal realiza ato de
improbidade por lesão ao erário.
3. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 11) (DOLO)
A lista prevista no art. 11 da LIA prevê atos que estão sujeitos a sanções mais leves.
Exemplo clássico de ato de improbidade por violação a princípio da Administração ocorre quando é
negada a devida publicidade dos atos administrativos. Relembre-se que, com a desculpa de publicar
determinado ato administrativo, não poderá o agente público fazer promoção pessoal.
Também merece atenção a situação de administradores públicos que se utilizam de terceiros -
contratados com dinheiro público – para fazer promoção pessoal. Neste caso, o fato de o agente público
se utilizar de terceiros não impede a punição por ato de improbidade administrativa.
Exemplos:

 Exemplo de violação de princípio da administração muito cobrado: desvio de finalidade (viola o

interesse público).
 Exemplo: prefeito que vende bem a seu irmão pelo preço correto, em licitação secreta, que
ninguém ficou sabendo.
 A violação ao sigilo funcional também gera ato de improbidade administrativa. Assim, o servidor
não pode vender ou simplesmente vazar informações privilegiadas.
 Não é possível a concessão inicial de vantagens especiais em concurso para quem já é servidor
público.
 Contratação de servidor sem concurso público caracteriza ato de improbidade, pois viola
princípios da administração.
ATENÇÃO! Dica importante: se uma mesma conduta gera enriquecimento ilícito, danos ao erário e
violação a princípios, deve ser escolhida a modalidade mais grave (PRINCÍPIO DA CONSUNÇÃO). É muito
comum aparecer em provas condutas que podem se encaixar tanto no art. 9º quanto no art. 10 e no art.
11 da LIA. Neste caso, deve ser seguida uma ordem de gravidade (primeiro sempre a medida mais grave,
afastando-se as outras). A ação de agente é que define o ato de improbidade.
4. ORDEM URBANÍSTICA (CARVALHO FILHO)
O art. 52 da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade) estabeleceu que, sem prejuízo da punição de outros
agentes públicos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o prefeito incorre em improbidade
administrativa nos termos da Lei 8.429/92, em várias situações em que desrespeita obrigações
impostas pelo referido Estatuto.
Esta norma tutela a ordem urbanística do Município. Não se exige enriquecimento ilícito, nem mesmo
dano ao erário e seu elemento subjetivo é o DOLO.
5. DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DECORRENTES DE CONCESSÃO OU APLICAÇÃO
INDEVIDA DE BENEFÍCIO FINANCEIRO OU TRIBUTÁRIO.
Coube à LC n. 157/2016 instituir uma modalidade nova de ato de improbidade administrativa,
consistente na ação ou omissão para conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário de
forma contrária ao art. 8º-A da LC 116, que estabelece a alíquota do ISS e regulamenta isenção do
tributo.
Constitui ato de improbidade, por exemplo, instituir uma alíquota inferior a 2%. Seu objetivo é evitar a
guerra fiscal entre municípios.
7.3. ELEMENTO SUBJETIVO
No que concerne ao elemento subjetivo do ato de improbidade, a lei de improbidade só é expressa
quando trata da lesão ao erário (art. 10), que admite as modalidades CULPOSA e DOLOSA.

Art. 10-A Concessão

Enriquecimen Dano Violação Estatuto da ou Aplicação Indevida
to ilícito ao aos cidade de Benefício
erári princípio Financeiro ou
o s Tributário
Ato punido apenas Ato Ato punido Ato punido só por Ato punido só por
por DOLO (basta o punido só por DOLO (genérico). DOLO (genérico).
dolo genérico). por
Praticado o ato DOLO DOLO
com culpa, (genéric (genérico).
o) ou
haverá infração CULPA.
funcional, mas
não
improbidade.

A jurisprudência majoritária do STJ consolidou o entendimento de que é inadmissível a responsabilidade

objetiva daquele que praticou ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8429/92,
exigindo, no mínimo, a culpa nos atos que causam prejuízo ao erário, como aquele exemplificado no item
acima exposto. Vale conferir julgado nesse sentido, verbis:
 “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO
Nº 3/STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. ART. 10. MALVERSAÇÃO DE VERBAS
FEDERAIS DO FUNDO PARTIDÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. ELEMENTO SUBJETIVO AFIRMADO
COM BASE NO CONJUNTO FÁTICO E PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS. SÚMULA 7/STJ. 1. A
jurisprudência desse Superior Tribunal de Justiça não admite responsabilidade objetiva nas
hipóteses de improbidade administrativa, exigindo para tanto a presença de elemento
subjetivo. Na hipótese de condutas que se amoldam ao art. 10 da Lei nº 8429/92, é necessário
demonstrar a presença de dolo ou culpa do agente.
8. SANÇÕES APLICÁVEIS (ART. 12)
As sanções aplicáveis ao ato de improbidade estão previstas no art. 12 da LIA. Este dispositivo traz um rol
sancionatório mais extenso do que aquele previsto na Constituição (que traz rol mínimo, não havendo
inconstitucionalidade). Por exemplo, a CF não prevê a multa civil, nem a proibição de contratar.

Violaçã Concessão
Enriquecimento Dano ao
o a Indevida de
ilícito (art. erário
princípi Benefício
9º) (art. 10)
os (art. Financeiro ou
11) Tributário
(Art. 10-A)
Devolução
Devolução daquilo
Não há
1 acrescido
daquilo acrescido acréscimo
ilicitamente pelo
ilicitamente (por de bens.
TERCEIRO
parte do AGENTE e de
TERCEIRO)
Ressarcimento Ressarcimento Ressarcimento
2
de danos de danos de danos pelo
terceiro
Perda de função Perda de função
Perda de função Perda de função
(pena (pena
3 (pena aplicada (pena aplicada
apenas ao agente apenas ao agente aplicada apenas aplicada apenas
público) público) ao agente público) ao agente público)
Suspensão de Suspensão de Suspensão Suspensão
4 direitos políticos no direitos políticos no
prazo de 8 a 10 anos prazo de 5 a 8 anos de direitos de direitos
políticos no prazo políticos no prazo
de 3 a 5 anos de 5 a 8 anos
Multa civil de até Multa civil de até
Multa civil de até 3x
Multa civil de até 2x 100x o valor 3x o valor do
5 o valor
o valor do dano ao da benefício
erário remuneração financeiro
acrescido ilicitamente
mensal do agente
ou tributário
concedido
Proibição de Proibição
Proibição de
contratar e de
 6 receber
contratar e de
benefícios fiscais e de contratar e de
receber benefícios
creditícios, no prazo receber
fiscais e creditícios,
de 5 anos. benefícios fiscais
no prazo de 10 anos. e creditícios, no
prazo de 3 anos.
Requer DOLO
7 Requer DOLO ou Requer DOLO Requer DOLO
CULPA
Tem que comprovar
Dano Presumido
8 o Dano Dano Presumido

CUIDADO!! A pena aplicável por ato de improbidade administrativa é a SUSPENSÃO dos direitos
políticos, e não a PERDA ou CASSAÇÃO!! A cassação é vedada no Brasil em qualquer hipótese.
Nos casos de PERDA o cidadão ficará sem seus direitos por prazo indeterminado, diferentemente, da
suspensão, que ocorre em caso de improbidade administrativa, quando a pessoa ficará privada de seus
direitos políticos por prazo determinado. Informativo STF nº 910
Registre-se que o magistrado, considerando cada caso concreto, não precisa aplicar todas as sanções
previstas para cada ato (nesta mesma linha: STJ), não se podendo falar em aplicação de “pena em
bloco”. Apesar disso, o magistrado, embora não seja obrigado a aplicar todas as sanções de cada lista,
não poderá misturá-las para um mesmo ato.
ATENÇÃO: A perda de função e a suspensão de direitos políticos são sanções que somente podem ser
aplicadas em caso de trânsito em julgado da decisão, embora o servidor possa ser afastado durante o
processo (afastamento preventivo, de natureza cautelar e não sancionatória).
8.1. APLICAÇÃO DAS SANÇÕES
Segundo o art. 21 da Lei de improbidade, seja qual for o ato de improbidade, é possível a aplicação das
sanções, que:
a) Independe da efetiva ocorrência do dano ao patrimônio público (em sentido econômico), salvo
quanto à pena de ressarcimento – Em relação a ela, inclusive, há quem entenda que não se trata
de sanção. Nos casos em que não houver o efetivo prejuízo, será possível aplicar outras
penalidades, mas não o ressarcimento.
b) Independe da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo tribunal
ou conselho de contas – Isso se justifica no fato de que o Tribunal de Contas faz fiscalização por
amostragem, não conferindo todas as contas do administrador. Por conta disso, é possível que
determinado ato de improbidade passe sem ser percebido, o que legitima a sua punição.
ATENTE: nos casos de rejeição de contas ou aprovação com ressalva pelo Tribunal de Contas, há
evidente indício de ato de improbidade, impondo-se a comunicação dessa decisão ao órgão competente,
para apuração.
Obs.: a respeito dos Tribunais de Contas, já decidiu o STJ pela possibilidade de coexistência de títulos
extrajudicial (acórdão do TCU) e judicial (sentença), devendo apenas haver o abatimento quando da
execução.
DIREITO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE DUPLA CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO
PELO MESMO FATO.
Não configura bis in idem a coexistência de título executivo extrajudicial (acórdão do TCU) e
sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa que determinam o
ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde que seja observada a dedução do
valor da obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do título
remanescente.
8.2. AS SANÇÕES
1. PERDA DE BENS E VALORES: Cuida-se da perda dos bens ilicitamente acrescidos com a prática do ato
de improbidade.
2. RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO: Para fins de ressarcimento, até mesmo os bens do agente
anteriores ao ato de improbidade ficam sujeitos à penhorabilidade. Além disso, a indenizabilidade do
dano moral no caso de improbidade é admitida por quase toda a doutrina.
3. PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA: A punição se aplica exclusivamente aos agentes públicos, não se
estendendo a terceiro. Ela abrange não só servidores, como também empregados públicos. Para parte da
doutrina, essa sanção não incidiria sobre os aposentados, cuja vinculação jurídica já sofreu prévia
extinção, eis que a relação previdenciária somente se extingue por meio da cassação de aposentadoria. O
STJ, no entanto, entende possível a cassação da aposentadoria: “A Lei 8.429/92 não comina,
expressamente, a pena de cassação de aposentadoria a agente público condenado pela prática de atos de
improbidade em sentença transitada em julgado. Todavia, é consequência lógica da condenação à pena
de demissão pela conduta ímproba infligir a cassação de aposentadoria a servidor aposentado no curso
de Ação de Improbidade.” (STJ, MS 20444/DF, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 11/03/2014). Tal entendimento
foi reiterado pela Segunda Turma, em março de 2018 (AgInt no REsp 1628455/ES).
A perda da função é gênero que envolve: perda de mandato (cassação), cargo (demissão), emprego
(rescisão do contrato com culpa do empregado) e função (revogação da designação).

Em relação aos agentes dotados de vitaliciedade – magistrados, membros do MP e dos Tribunais de

Contas -, nada impede a aplicação da LIA.
Decidiu o STJ que Promotores de Justiça (e, portanto, também Juízes de Direito) respondem por ato de
improbidade administrativa em primeiro grau, podendo sofrer, nessa instância, a pena de perda de
função (REsp 1.191.613-MG, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 19/3/2015, DJe 17/4/2015 -
Informativo 560). O mesmo entendimento foi aplicado pela Corte Especial, relativamente a Conselheiro
de Tribunal de Contas (AgRg na Rcl 10037/MT).
O STJ entendeu consolidado o seguinte entendimento: "3) A ação de improbidade administrativa
proposta contra agente político que tenha foro por prerrogativa de função é processada e julgada pelo
juiz de primeiro grau, limitada à imposição de penalidades patrimoniais e vedada a aplicação das
sanções de suspensão dos direitos políticos e de perda do cargo do réu". O problema é que os
precedentes citados como referência não dizem isso claramente e, por isso, essa afirmação parece ser
muito prematura.
4. PERDA DOS DIREITOS POLÍTICOS: A sentença, na ação de improbidade, tem que ser expressa quanto à
aplicação da sanção de suspensão de direitos políticos, contrariamente ao que ocorre na sentença penal.
5. MULTA CIVIL: A natureza da multa civil é de sanção civil (não-penal) e não tem natureza indenizatória.
A Indenização consuma-se pela sanção de reparação integral do dano. O produto da multa é destinado à
pessoa lesada. Não havendo adimplemento espontâneo, aplicam-se as regras do CPC.
6. PROIBIÇÃO DE CONTRATAR E RECEBER BENEFÍCIOS: Em relação a tais penalidades, não há ensejo para
excluir os benefícios genéricos (ex: as isenções gerais), o que violaria o princípio da impessoalidade
tributária.
Essa penalidade gera, ipso facto, o impedimento de participar de licitações, estas, verdadeiro
pressuposto para a celebração de contratos.
9. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
O procedimento administrativo relacionado à improbidade administrativa está previsto nos artigos 14 a
16 da lei 8.429/92, inexistindo qualquer peculiaridade.
Segundo dispõe o art. 14, qualquer pessoa pode representar à autoridade administrativa competente
para instaurar processo de investigação sobre condutas de improbidade. Na verdade, o dispositivo é
inócuo, já que a CF assegura direito de representação.
Diz a lei que a representação deve ser escrita ou reduzida a termo, sob pena de o pedido ser rejeitado.
Contudo, a jurisprudência tem admitido a instauração de procedimento investigatório até mesmo em
caso de denúncia anônima, quando esta oferecer indícios de veracidade e seriedade, argumentando-se
com a circunstância de que, se o Poder Público pode fazê-lo de ofício, poderá aceitar a investigação
provocada (STJ, MS 7.069-DF).
Instaurado o procedimento administrativo, se houver indícios veementes de prática de atos de
improbidade, o órgão de apuração representará ao Ministério Público ou ao órgão jurídico da pessoa
interessada, para o fim de ser requerida em juízo a decretação do ARRESTO dos bens do agente ou
terceiro. O art. 15 alude ao “seqüestro”, mas essa medida se direciona a bens previamente determinados,
o que não é o caso.
Poderá ser decretada também, mediante provocação judicial, a INDISPONIBILIDADE DE BENS (art. 7º),
sento desnecessários requisitos cautelares (não se exige periculum in mora). Assim decidiu o STJ no AgRg
no REsp 1460770 / PA, 2T, DJe 21/05/2015:
É firme o entendimento no STJ, de que a decretação de indisponibilidade dos bens não se
condiciona à comprovação de dilapidação efetiva ou iminente de patrimônio, porquanto visa,
justamente, a evitar dilapidação patrimonial futura.
Além disso, o STJ já firmou entendimento no sentido de que, tratando-se de ação civil por improbidade
administrativa, a indisponibilidade de bens pode alcançar quantos forem necessários ao ressarcimento
do dano, INCLUSIVE OS ADQUIRIDOS ANTES DO ILÍCITO.
A aplicação da pena de demissão por improbidade administrativa não é exclusividade do Judiciário,
sendo passível a sua incidência no âmbito do processo administrativo disciplinar (STJ, MS
017537/DF,DJE 09/06/2015).
10. AÇÃO DE IMPROBIDADE
10.1. NATUREZA
Muito já se discutiu sobre a natureza da ação de improbidade administrativa. Prevalece se tratar de uma
AÇÃO JUDICIAL, que a maioria da doutrina entende ter NATUREZA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA, embora
tenha regras próprias (procedimento próprio), em alguns aspectos, previstas na Lei 8.429. Cuida-se,
portanto, de uma ação civil pública por ato de improbidade.
A Lei 8.429 prevê algumas regras procedimentais, aplicáveis à ação de improbidade. Repita-se que uma
mesma infração pode consistir, ao mesmo tempo, em crime e ato de improbidade (natureza cível).
ATENÇÃO! Quebra de sigilo bancário - Conforme entendimento pacífico na jurisprudência, havendo
indícios de improbidade administrativa, as instâncias ordinárias poderão decretar a quebra do sigilo
bancário, dentre outras quebras de sigilo. Não há aqui exclusividade do processo penal (STJ, REsp
1402091/SP, DJE 04/12/2013).
10.2. LEGITIMIDADE
Os legitimados ativos ad causam são o MINISTÉRIO PÚBLICO (principal autor da ação de improbidade) e a
PESSOA JURÍDICA LESADA (sujeito passivo do ato de improbidade – art. 1º da LIA), em legitimidade
concorrente. Neste ponto, algumas observações são interessantes:
a) QUANDO O AUTOR É A PESSOA JURÍDICA LESADA: o MP atua como custos legis obrigatório.
b) SE QUEM AJUÍZA A AÇÃO É O MP: deverá ser notificada a pessoa jurídica lesada para participar do
processo em litisconsórcio, se quiser. A pessoa jurídica lesada poderá abster-se de contestar o
pedido.
Obs.: o Ministério Público estadual possui legitimidade recursal para atuar como parte no Superior
Tribunal de Justiça nas ações de improbidade administrativa, reservando- se ao Ministério Público Federal
a atuação como fiscal da lei (STJ, AgRg no AREsp 528143/RN, DJE 14/05/2015).
10.2. COMPETÊNCIA
Inicialmente proposta em juízo singular, não havendo prerrogativa de foro.
As decisões mais recentes (sejam no STF ou STJ) afirmam, genericamente, inexistir foro por
prerrogativa de função para fins de improbidade (STJ, AgRg no AREsp 553972/MG, DJe
03/02/2015). Tal entendimento se consolidou.
EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FORO POR PRERROGATIVA DE
FUNÇÃO. 1. A ação civil pública por ato de improbidade administrativa que tenha por réu
parlamentar deve ser julgada em Primeira Instância. 2. Declaração de inconstitucionalidade do
art. 84, §2º, do CPP no julgamento da ADI 2797. 3. Mantida a decisão monocrática que declinou
 da competência. 4. Agravo Regimental a que se nega provimento (STF, Pet 3067 AgR/MG -
MINAS GERAIS, Tribunal Pleno, DJ 19/11/2014).
A ação será proposta originariamente na justiça comum estadual ou federal conforme hipóteses do art.
109, da Carta Magna.
ATENÇÃO! Não é possível a utilização da competência constitucional para as ações penais em face de
agentes públicos, haja vista a natureza civil das sanções a serem aplicadas.
ATENÇÃO! O Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento de que as ações de improbidade
propostas em face de membros da magistratura e que podem gerar a perda do cargo devem ser
propostas diretamente no tribunal ao qual o agente for vinculado.
10.3. NOTIFICAÇÃO DO ACUSADO
Art. 17, § 7°, da L.I.A: após a notificação o acusado tem 15 dias para apresentar defesa e convencer o juiz
a indeferir a petição inicial.
10.4. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

INDEFERIMENT Cabe apelação (art. 331 do CPC).

O
DEFERIMENTO Cabe agravo (art. 17, § 10, da Lei
8.429/92).

10.5. MEDIDAS CAUTELARES

Podem ser concedidas a requerimento do autor se demonstrado o fumus boni iuris e o periculum in
mora.
A concessão das medidas cautelares não impede o curso normal do processo.
A) AFASTAMENTO PREVENTIVO DO SERVIDOR PÚBLICO:

 O administrador deve alegar e demonstrar que a manutenção do agente no cargo de origem

poderá atrapalhar o andamento regular do processo judicial.
 Sem prejuízo da remuneração.
 Pode ser determinado sem prazo máximo.
O STJ, porém, tem precedente no sentido de que o afastamento cautelar do agente público
de seu cargo, previsto no parágrafo único, do art. 20, da Lei n. 8.429/92, deve se sujeitar ao
limite de até 180 dias em casos concretos.
B) BLOQUEIO DE CONTAS:

 Visa garantir a solvência do Réu para arcar com os prejuízos causados e demais sanções
pecuniárias a serem aplicadas.
 Esta medida pode ser aplicada a contas fora do país.
C) INDISPONIBILIDADE DOS BENS:

 É uma garanta de devolução em caso de aplicação de penalidade de perda dos bens acrescidos
ilicitamente.
  ATENÇÃO! O STJ tem entendimento de que basta a simples demonstração de fumus boni iuris.
Isso porque, o periculum in mora é presumido, nas ações de improbidade.
 O STJ, também, tem entendimento de que a indisponibilidade de bens pode incidir sobre todos
os bens do patrimônio, inclusive aqueles adquiridos antes da prática do ato ilícito.
D) SEQUESTRO DE BENS:

 O art. 16, § lº, Lei 8.429/92 normatiza que para tratar das disposições do sequestro aplica-se o
Código de Processo Civil.

 CAUTELARES PREPARATÓRIAS
São ações autônomas propostas previamente às Ações de Improbidade.
Tem como objeto principal a indisponibilidade dos bens, afastamento preventivo do agente, sequestro
ou investigação de bloqueio de contas.
A ação de improbidade deve ser intentada no prazo máximo de 30 dias, a contar da efetivação da
cautelar requerida pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica lesada, sempre nos mesmos autos
processuais.
10.6. VEDAÇÃO PARA A TRANSAÇÃO
Na ação civil pública, é muito comum o chamado termo de ajustamento de conduta (TAC), que consiste
em verdadeira transação. Para o posicionamento clássico, na literalidade da LIA (em sua origem – art.
17), tal acordo não é possível na ação de improbidade. Para a concepção tradicional, não se admite
qualquer acordo/transação/composição nas ações de improbidade, por expressa previsão legal.
Esse entendimento, todavia, tem sido flexibilizado nos dias atuais, em atenção à tutela específica e à
melhor proteção do patrimônio público.
10.6. PEDIDOS NA AÇÃO DE IMPROBIDADE
Na ação de improbidade, há dois pedidos:
a) PEDIDO ORIGINÁRIO, DE NATUREZA DECLARATÓRIA: O reconhecimento da conduta de
improbidade;
b) PEDIDO SUBSEQÜENTE, DE NATUREZA CONDENATÓRIA: A aplicação das sanções e ressarcimento
do prejuízo. Para a doutrina, o autor deve ser específico na formulação dos pedidos, salvo o
ressarcimento do prejuízo, que pode ser genericamente formulado. Apesar disso, há precedentes
do STJ admitindo, até mesmo, a aplicação de sanções que não foram requeridas pela parte autora.
Para o STJ, o juiz não está adstrito aos pedidos do autor, mas sim aos fatos.
É possível cumular outros pedidos, como a nulidade do ato administrativo, obrigação de fazer, não fazer
etc.
Dica prática: em peças processuais, caso seja exigida uma AIA, é importante narrar a conduta do agente
ímprobo com base nos artigos 9º e 10, mas, ao final, sempre, fazer um pedido subsidiário, com base no
art. 11.

ATENÇÃO! O STJ entende que as sanções previstas em lei são pedidos implícitos da ação de
improbidade.
ATENÇÃO! A lei estipula que, em caso de morte do agente, as sanções pecuniárias se estendem aos
herdeiros e sucessores do réu falecido, até o limite da herança transferida.
A violação de um princípio já configura ato de improbidade, sendo possível, mesmo após a aprovação
das contas pelo Tribunal de Contas, a propositura da ação de improbidade.
10.7. DEFESA PRELIMINAR
O procedimento judicial da lei de improbidade é especial e comporta defesa preliminar. Assim,
inicialmente o réu é notificado para oferecer manifestação escrita e apresentar documentos, no prazo
de 15 dias. Essa fase ainda não forma a relação processual.
Em seguida, o magistrado, no prazo de 30 dias, decidirá se recebe ou não a inicial (caso receba a inicial,
essa decisão está atacável por agravo de instrumento - art. 17, §10, LIA; rejeitando, cabe apelação).
Somente após recebida a petição inicial, o réu é citado para apresentar contestação.
Obs.: o não recebimento da ação em relação a alguns dos réus é uma decisão parcial, atacável por agravo
de instrumento (art. 354, parágrafo único, NCPC). Contudo, o STJ admite a fungibilidade, na hipótese de
ser apresentada apelação (AgRg no REsp 1.305.905-DF, Rel.Min. Humberto Martins, julgado em
13/10/2015, DJe 18/12/2015 - Informativo n. 574).
10.8. DESTINAÇÃO DO RECURSO
A destinação dos valores na ação de improbidade também é diferente da ação civil pública. Na ação civil
pública, quando há ressarcimento, normalmente o dinheiro é destinado a um fundo com finalidade
específica. Na ação de improbidade, o dinheiro angariado é destinado à pessoa jurídica lesada.

Ações civis públicas Ações de improbidade

Os valores obtidos com a ação são Os valores são destinados à pessoa jurídica
destinados a um fundo constituído para lesada, ressaltava a multa por dano
tanto. extrapatrimonial coletivo.

10.9. PRESCRIÇÃO
O decurso do tempo extingue o poder que a Administração Pública tem de sancionar os atos ímprobos
praticados por seus agentes ou até mesmo por particulares em concorrência com aqueles, a fim de punir
a inércia estatal, bem como evitar a insegurança nas relações jurídicas com o ente público.
A lei de improbidade administrativa prevê o prazo prescricional a depender do agente ímprobo:
A) SERVIDOR EM MANDATO, CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA: 5 anos do fim do
mandato ou cargo em comissão (a fluência do prazo fica suspensa até o termo final da atividade
temporária).
Pergunta-se: e no caso de mandatos sucessivos?
Neste caso, segundo entendimento do STJ, o prazo de 5 anos é contado do término do último mandato,
respeitando-se a ratio do dispositivo.
B) SERVIDOR EFETIVO OU EMPREGO PÚBLICO: Será o prazo que disciplina a lei específica para as faltas
punidas com demissão a bem do serviço públicos. Este prazo deve ser conferido no estatuto dos
servidores. Detalhe: no caso da demissão, os estatutos geralmente preveem o prazo de 5 anos, contados
do conhecimento da infração (Lei 8.112, art. 142, parágrafo único). Na hipótese de o fato também
constituir crime, a Lei 8.112 prevê a aplicação da prescrição penal (art. 142, §2º).
Obs.1. Para a doutrina majoritária, o artigo 37, § s2, da Constituição Federal, traz que a ação de
ressarcimento ao erário é imprescritível. Insta ressaltar que somente é imprescritível a ação de
ressarcimento ao erário por danos causados por agentes públicos ao patrimônio público. Assim,
eventual AIA ajuizada pode seguir unicamente em relação ao pleito de ressarcimento, caso haja a
prescrição relativamente às outras sanções, sendo desnecessário ajuizar outra demanda.
Obs.2. Observe que a LIA não cuida da hipótese de o mesmo agente praticar ato ímprobo no exercício
cumulativo de cargo efetivo e de cargo comissionado. Neste caso, entende o STJ que por interpretação
teleológica, há de prevalecer o prazo previsto para o cargo/emprego efetivo, pelo simples fato de o
vínculo entre agente e Administração Pública não cessar com a exoneração do cargo em comissão.
Obs.3. Segundo entendimento doutrinário, o mesmo prazo deverá ser analogicamente aplicado aos
servidores públicos temporários, em razão da omissão legislativa.
Obs.4. O STJ tem jurisprudência pacífica no sentido de que a prescrição interrompe com a propositura da
ação, não importando quando e como ocorra a citação.
C) TERCEIRO QUE ATUA EM CONJUNTO COM AGENTE PÚBLICO: Neste caso, há divergência na doutrina.
No STJ, prevalece que se aplica o mesmo prazo prescricional aplicável ao agente envolvido (AgRg no
REsp 1510589/SE, DJE 10/06/2015).
D) AS ENTIDADES PRIVADAS QUE RECEBEM BENEFÍCIO FISCAL OU AQUELAS EM QUE O DINHEIRO
PÚBLICO CONCORRE COM MENOS DE 50% DA FORMAÇÃO DO CAPITAL: Em até 5 anos da data da
apresentação à administração pública da prestação de contas final.
10.9.1. PRECEDENTES IMPORTANTES SOBRE PRESCRIÇÃO:

 STJ, 2T, AgRg no REsp 1326220 / AL – DJ 02.10.2014. “4. Não há falar em prescrição, pois a
pretensão de ressarcimento dos prejuízos causados ao erário é imprescritível, "mesmo se
cumulada com a ação de improbidade administrativa (art. 37, § 5º, da CF)" (AREsp 79268/MS, Rel.
Ministra ELIANA CALMON)”.

 STJ, S1, MS 17535 / DF, DJ 10.09.2014 – “2. Prescrição. O prazo prescricional é de cinco anos em
relação às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e
destituição de cargo em comissão, a teor do disposto no art. 142, I, da Lei nº 8.112/90. Todavia,
nas hipóteses em que as infrações administrativas cometidas pelo servidor forem objeto de AÇÕES
PENAIS EM CURSO, observam-se os prazos prescritivos da lei penal, consoante a determinação
do art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/90”.

 O termo inicial do prazo prescricional da ação de improbidade é contado da ciência inequívoca,

pelo titular da referida demanda, da ocorrência do ato ímprobo, sendo desinfluente o fato de o
ato de improbidade ser de notório conhecimento de outras pessoas que não aquelas que detém a
legitimidade ativa para a causa (STJ ED-REsp 999.324).

 No caso de reeleição, o termo do lapso prescricional só se aperfeiçoa após o término do segundo

mandato (STJ REsp 1.153.079).
  Na hipótese em que o agente se mantém em cargo comissionado por períodos sucessivos, é o
momento do término do último exercício, vale dizer, quando da extinção do vínculo (STJ REsp
1.179.085)

 Se o ato ímprobo for imputado a terceiro, pessoa jurídica ou natural, estranho ao serviço
público, o prazo prescricional para a propositura da ação destinada a levar a efeitos as sanções
previstas na Lei de Improbidade Administrativa é, em princípio, o mesmo aplicável ao servidor
público ou agente político envolvido, porquanto se supõe que não haveria como o ilícito ocorrer
sem o seu concurso ou na condição de beneficiário de seus atos (STJ REsp 704.323)
 Não se admite prescrição intercorrente na AIA.

 A eventual prescrição das sanções decorrentes dos atos de improbidade administrativa não
obsta o prosseguimento da demanda quanto ao pleito de ressarcimento dos danos causados ao
erário, que é imprescritível (art. 37, § 5º da CF) (STJ, AgRg no AREsp 663951/MG, DJE
20/04/2015).

 Em 2014, a Lei nº 13.019 criou um regramento específico para a prescrição, nos casos de
repasse de recursos sujeitos a prestação de contas (ex.: recursos repassados pelo FUNDEB aos
municípios). Esse prazo prescricional é de “cinco anos da data da apresentação à administração
pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o
desta Lei”.

11. Informativos de jurisprudência

11.1. Recebimento da inicial
 A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou
pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida
cautelar.
 A ação de improbidade administrativa, além das condições genéricas da ação, exige
ainda a presença da justa causa. STJ. 1a Turma. REsp 952.351-RJ, Rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 4/10/2012.
 A falta de notificação do acusado para apresentar defesa prévia na ação de
improbidade administrativa (art. 17, § 7o, da Lei n. 8.429/1992) é causa de
NULIDADE RELATIVA do feito, devendo ser alegada em momento oportuno e
devidamente comprovado o prejuízo à parte. STJ. 1a Turma. EDcl no REsp
1.194.009-SP, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgados em 17/5/2012.
 Para o STJ, existindo meros indícios de cometimento de atos enquadrados como
improbidade administrativa, a petição inicial da ação de improbidade deve ser
recebida pelo juiz, pois, na fase inicial prevista no art. 17, §§ 7o, 8o e 9o, da Lei n.
8.429/92, vale o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior
resguardo do interesse público (AgRg no AREsp 604949/RS, DJE 21/05/2015).
 “Não ensejam o reconhecimento de ato de improbidade administrativa (Lei
8.429/1992) eventuais abusos perpetrados por agentes públicos durante
abordagem policial, caso os ofendidos pela conduta sejam particulares que não
estavam no exercício de função pública. O fato de a probidade ser atributo de toda
 atuação do agente público pode suscitar o equívoco interpretativo de que qualquer
falta por ele praticada, por si só, representaria quebra desse atributo e, com isso, o
sujeitaria às sanções da Lei 8.429/1992. Contudo, o conceito jurídico de ato de
improbidade administrativa, por ser circulante no ambiente do direito sancionador,
não é daqueles que a doutrina chama de elásticos, isto é, daqueles que podem ser
ampliados para abranger situações que não tenham sido contempladas no
momento da sua definição. Dessa forma, considerando o inelástico conceito de
improbidade, vê-se que o referencial da Lei 8.429/1992 é o ato do agente público
frente à coisa pública a que foi chamado a administrar” (REsp 1.558.038-PE, Rel.
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 27/10/2015, DJe 9/11/2015 -
Informativo 573).

11.2. Indisponibilidade de bens

 Para a decretação da indisponibilidade de bens pela prática de ato de improbidade
administrativa que tenha causado lesão ao patrimônio público, não se exige que
seu requerente demonstre a ocorrência de periculum in mora.
 A indisponibilidade pode ser decretada antes do recebimento da petição inicial da
ação de improbidade.

 Tendo sido instaurado procedimento administrativo para apurar a improbidade,

conforme permite o art. 14 da LIA, a indisponibilidade dos bens pode ser decretada
antes mesmo de encerrado esse procedimento. É nesse sentido a jurisprudência do
STJ.

 Essa indisponibilidade dos bens pode ser decretada sem ouvir o réu.

 Pode ser decretada a indisponibilidade dos bens ainda que o acusado não esteja se
desfazendo de seus bens.

 Pode ser decretada a indisponibilidade sobre bens que o acusado possuía antes da
suposta prática do ato de improbidade.

 A indisponibilidade pode recair sobre bem de família. Apesar disso, prevalece, no

STJ, o entendimento de que, de uma forma geral, essa medida não pode recair
sobre bens impenhoráveis.

 A indisponibilidade é decretada para assegurar apenas o ressarcimento dos

valores ao Erário ou também para custear o pagamento da multa civil? Para
custear os dois.

 A indisponibilidade de bens constitui uma sanção? NÃO.

11.3. Reexame necessário
 A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o Código de Processo Civil deve ser
aplicado subsidiariamente à Lei de Improbidade Administrativa. Nesse sentido: REsp
1.217.554/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 22/8/2013, e REsp
1.098.669/GO, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 12/11/2010.
Portanto, é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa, nos termos
do artigo 475 do CPC/1973. Nessa linha: REsp 1556576/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin,
Segunda Turma, DJe 31/5/2016.
Ademais, por "aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças
de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário"
(REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, DJe 29.5.2009). Nesse sentido:
AgRg no REsp 1219033/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/04/2011.

 Caiu assim: De acordo com o Superior Tribunal de Justiça, caso uma ação de improbidade
administrativa seja julgada improcedente, a respectiva sentença deverá sujeitar-se à remessa
necessária. (Certo)

11.4. Prescrição
 “O prazo prescricional em ação de improbidade administrativa movida contra prefeito reeleito
só se inicia após o término do segundo mandato, ainda que tenha havido descontinuidade
entre o primeiro e o segundo mandato em razão da anulação de pleito eleitoral, com posse
provisória do Presidente da Câmara, por determinação da Justiça Eleitoral, antes da reeleição
do prefeito em novas eleições convocadas. De fato, a reeleição pressupõe mandatos
consecutivos.

11.5. Competência
 “Compete à Justiça Estadual – e não à Justiça Federal – processar e julgar ação civil pública de
improbidade administrativa na qual se apure irregularidades na prestação de contas, por ex-
prefeito, relacionadas a verbas federais transferidas mediante convênio e incorporadas ao
patrimônio municipal, a não ser que exista manifestação de interesse na causa por parte da
União, de autarquia ou empresa pública federal. STJ, 1ª Seção - CC 131.323-TO, Rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 25/3/2015, DJe 6/4/2015 - Informativo 559).

 Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a duplo

regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de
improbidade administrativa quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de
responsabilidade. O foro especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal
em relação às infrações penais comuns não é extensível às ações de improbidade
administrativa. STF. Plenário. Pet 3240 AgR/DF, rel. Min. Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min.
Roberto Barroso, julgado em 10/5/2018 (Info 901).

12. APROFUNDAMENTO PARA PROVAS DISCURSIVAS INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Há na doutrina uma discussão sobre a inconstitucionalidade da Lei 8.429/92.
 INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL

Inexiste, no texto constitucional, dentre as disposições que tratam da distribuição de competências

dos entes federados, mormente no art. 24 (que dispõe sobre a competência concorrente), qualquer
autorização à União que lhe outorgue competência legislativa em termos de normas gerais sobre o
assunto (improbidade administrativa).

A doutrina que defende o tema ainda informa, ainda, que o § 4Q do art. 37 da Constituição Federal
não autoriza esta suposta violação do pacto federativo, sendo a Lei 8.429/92 aplicável à esfera
federal, não nacional.

Esta alegação de inconstitucionalidade material sofre erro de premissa posto que a Lei 8.429/92 não
prevê sanções administrativas a servidores públicos, mas, sim, estipula penalidades civis a todos
aqueles que praticarem atos violadores da moralidade pública ou danosa ao patrimônio público, seja
agente público, seja particular. Ou seja, a lei respeita a CF/88, que estabelece em seu art. 22, I, a
competência privativa da União para legislar sobre direito civil.

Ainda, o art. 37, § 4Q, da CF prevê somente as sanções mínimas a serem aplicadas, nos moldes da lei,
pela prática de atos de improbidade administrativa. Com efeito, o texto legal não poderia suprimir
nenhuma das penalidades expressas na Carta Magna, no entanto, o acréscimo de sanções, no bojo
do diploma infraconstitucional, encontra amparo constitucional.

INSCONSTITUCIONALIDADE FORMAL

Suposta inconstitucionalidade formal, na produção da referida lei não houve a devida observação ao
princípio bicameral previsto no art. 65 da Constituição.

Ocorre que, na Câmara dos Deputados, após esta receber o substitutivo do Senado, iniciando-se a
tramitação em segundo turno com a leitura e publicação do substitutivo do Senado Federal. O
projeto foi então aprovado pela Câmara sem as alterações feitas pelo Senado e encaminhado para
sessão, não tendo retornado à casa anterior.

Novamente, esta alegação de inconstitucionalidade, desta vez formal, não merece prosperar posto
que o STF já enfrentou a matéria e afastou a inconstitucionalidade formal por meio da ADI 2182 / DF.

DELAÇÃO PREMIADA NAS AIA

Instituto jurídico do direito penal, previsto no art. 159, § 4ª, do Código Penal e, principalmente, nos
arts. 13 e 14 da Lei 9.807/1999, que visa auxiliar o poder público no esclarecimento dos fatos e
punição do responsável pelo delito.

O art. 17, §1ª da Lei 8.429/92, veda expressamente a transação, acordo ou qualquer espécie de
conciliação em ações de improbidade administrativa, ensejando a discussão acerca da utilização do
instituto da delação premiada.

Tendo em vista que a ação de improbidade administrativa, ainda que regida pelo processo de
Improbidade Administrativa civil, se aproxima mais da processualística penal e que a delação
 premiada seria uma forma de auxiliar o poder público no combate a condutas violadoras da
moralidade pública, esta obra entende pela possibilidade de utilização de tal instituto.
Ademais, não há óbice legal à aplicação analógica do instituto da delação premiada, uma vez que a
Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-lei n. 4.657/42) estabelece, no seu artigo
4º, que "quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os
princípios gerais de direito".

13. OBSERVAÇÕES FINAIS

1 - o agente não comete crime de improbidade e sim ato de improbidade;
2 - a responsabilidade de quem comete o ato de improbidade administrativa é subjetiva e não objetiva;
3 - não existe TAC (transação, acordo, conciliação) nos atos de improbidade administrativa;
4 - não existe foro privilegiado para quem comete o ato de improbidade administrativa;
5 - nos atos de improbidade administrativa tanto o agente público quanto o particular que agem em
concurso são considerados sujeitos ativos;
6 - improbidade administrativa própria: o agente público age sozinho;
7 - improbidade administrativa imprópria: o agente público age em conjunto com o particular (*particular
sozinho não comete ato de Improbidade Adm.);
8 - Os atos de improbidade administrativa são exemplificativos e não taxativos;
Art. 09-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para conceder, aplicar
ou manter benefício financeiro ou tributário.
10 - Não são todos os agentes Políticos que estão sujeitos a essa lei, por exemplo: o Presidente da
República não está, mas o vereador, o governador e os membros do Ministério Público estão.