Modulo de Introdução A Teoria de Administração Pública

MANUAL DO CURSO DE LICENCIATURA EM
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1º Ano
Disciplina: INTRODUÇÃO À TEORIA DE ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA
Código: ISCED11 – APO1

TOTAL HORAS/1o SEMSTRE: 115
CRÉDITOS (SNATCA): 5
Número de Temas: 10
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED).
Instrucional Simulação Beira/Junho/2014
Direitos de autor (copyright)
Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED),

e contêm reservados todos os direitos. É proibida a duplicação ou reprodução parcial ou
total deste manual, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (electrónicos, mecânico,
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Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED).
A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos

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Instrucional Simulação Beira/Junho/2014
Agradecimentos
O Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) e o autor do presente manual

agradecem a colaboração dos seguintes indivíduos e instituições na elaboração deste
manual:
Pela coordenação Direcção Acadêmica do ISCED
Pelo design Direcção de Qualidade e Avaliação do ISCED
Financiamento e logística Instituto Africano de Promoção da Educação

à Distância (IAPED)
Pela revisão final Dr. Fernando Gil Noé
Elaborado por:
Dr. Egídio Paulo Manganhela Simango – Bacharel em Ciências Sociais e Licenciado em

Administração Pública pela Universidade Eduardo Mondlane e Pós-graduado em Ciência
Política, Governação e Relações Internacionais pela Universidade Católica de Portugal.
ISCED CURSO: CONTABILIDADE E AUDITORIA; Disciplina: Contabilidade Geral i
Índice
Ícones de actividade ................................................................................................................... 3

Habilidades de estudo ................................................................................................................ 3
Precisa de apoio? ....................................................................................................................... 5
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) .......................................................................................... 5
Avaliação .................................................................................................................................... 6
TEMA – I: NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 7

UNIDADE Temática 1.1. Administração (Natureza, objectivos e finalidade) ............................. 7
Introdução .................................................................................................................................. 7
Sumário .................................................................................................................................... 11
Exercícios .................................................................................................................................. 11
UNIDADE Temática 1.2. Administração Pública ....................................................................... 11
Introdução ................................................................................................................................ 11
Sumário .................................................................................................................................... 16
Exercícios .................................................................................................................................. 16
UNIDADE Temática 1.3. Administração Pública no Sentido Orgânico ..................................... 16
Introdução ................................................................................................................................ 16
Sumário .................................................................................................................................... 20
Exercícios .................................................................................................................................. 21
UNIDADE Temática 1.4. Administração Pública no Sentido Material ...................................... 21
Introdução ................................................................................................................................ 21
Sumário .................................................................................................................................... 23
Exercícios .................................................................................................................................. 24
TEMA – II: CONCEPÇÕES DA CIÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 24

UNIDADE Temática 2.1. Ciência do Direito Administrativo ..................................................... 24
Introdução ................................................................................................................................ 24
Sumário .................................................................................................................................... 26
Exercícios .................................................................................................................................. 26
UNIDADE Temática 2.2. Ciência Política .................................................................................. 27
Introdução ................................................................................................................................ 27
Sumário .................................................................................................................................... 29
Exercícios .................................................................................................................................. 29
UNIDADE Temática 2.3. Sociologia das Organizações ............................................................. 29
Introdução ................................................................................................................................ 29
Sumário .................................................................................................................................... 38
Exercícios .................................................................................................................................. 38
UNIDADE Temática 2.4. Ciência das Finanças .......................................................................... 38
Introdução ................................................................................................................................ 38
Sumário .................................................................................................................................... 42
Exercícios .................................................................................................................................. 42
i
ISCED CURSO: CONTABILIDADE E AUDITORIA; Disciplina: Contabilidade Geral ii
TEMA – III: O CAMERALISMO 42

UNIDADE Temática 3.1. 1ª Fase do Cameralismo .................................................................... 43
Introdução ................................................................................................................................ 43
Sumário .................................................................................................................................... 47
Exercícios .................................................................................................................................. 47
Introdução ................................................................................................................................ 48
Sumário .................................................................................................................................... 54
Exercícios .................................................................................................................................. 54
Introdução ................................................................................................................................ 54
Sumário .................................................................................................................................... 57
Exercícios .................................................................................................................................. 57
TEMA – IV: O PÓS-CAMERALISMO 58

UNIDADE Temática 4.1. O Direito ............................................................................................ 58
Introdução ................................................................................................................................ 58
Sumário .................................................................................................................................... 64
Exercícios .................................................................................................................................. 65
UNIDADE Temática 4.2. Influência do Direito na Administração Pública ................................ 65
Introdução ................................................................................................................................ 65
Sumário .................................................................................................................................... 73
Exercícios .................................................................................................................................. 73
ii
ISCED CURSO: CONTABILIDADE E AUDITORIA; Disciplina: Contabilidade Geral iii
TEMA – V: A REFUNDAÇÃO DA CIÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 74

UNIDADE Temática 5.1. Distinção entre Administração e Política .......................................... 74
Introdução ................................................................................................................................ 74
Sumário .................................................................................................................................... 83
Exercícios .................................................................................................................................. 83
UNIDADE Temática 5.2. Incorporação das Políticas Públicas pela Administração Pública ..... 84
Introdução ................................................................................................................................ 84
Sumário .................................................................................................................................... 86
Exercícios .................................................................................................................................. 87
TEMA – VI: A CONSOLIDAÇÃO 87

UNIDADE Temática 6.1. Desenvolvimento da Ciência de Administração................................ 87
Introdução ................................................................................................................................ 87
Sumário .................................................................................................................................... 90
Exercícios .................................................................................................................................. 90
UNIDADE Temática 6.2. Pensamento de Henry Fayol ............................................................. 91
Introdução ................................................................................................................................ 91
Sumário .................................................................................................................................... 93
Exercícios .................................................................................................................................. 94
UNIDADE Temática 6.3. Pensamento de Max Weber.............................................................. 94
Introdução ................................................................................................................................ 94
Sumário .................................................................................................................................. 105
Exercícios ................................................................................................................................ 106
TEMA – VII: A Ciência de Administração Pública após à II Guerra Mundial 106

UNIDADE Temática 7.1. Desenvolvimento da Ciência de Administração Pública após à II
Guerra Mundial ...................................................................................................................... 107
Introdução .............................................................................................................................. 107
Sumário .................................................................................................................................. 111
Exercícios ................................................................................................................................ 112
UNIDADE Temática 7.2. Ciência de Administração: Concepções e Abordagens ................... 112
Introdução .............................................................................................................................. 112
Sumário .................................................................................................................................. 116
Exercícios ................................................................................................................................ 116
TEMA – VIII: Ciência de Administração Pública Contemporânea 116

UNIDADE Temática 8.1. Renascimento na Europa ................................................................ 117
Introdução .............................................................................................................................. 117
Sumário .................................................................................................................................. 120
Exercícios ................................................................................................................................ 121
UNIDADE Temática 8.2. O Estudo da Administração Pública ................................................ 121
Introdução .............................................................................................................................. 121
Sumário .................................................................................................................................. 123
iii
ISCED CURSO: CONTABILIDADE E AUDITORIA; Disciplina: Contabilidade Geral iv
Exercícios ................................................................................................................................ 123
TEMA – IX: Evolução da Actividade Administrativa 123

UNIDADE Temática 9.1. Origem da Actividade Administrativa ............................................. 124
Introdução .............................................................................................................................. 124
Sumário .................................................................................................................................. 128
Exercícios ................................................................................................................................ 128
UNIDADE Temática 9.2. A Evolução da Actividade Administrativa ....................................... 129
Introdução .............................................................................................................................. 129
Sumário .................................................................................................................................. 133
Exercícios ................................................................................................................................ 133
TEMA – X: A Nova Gestão Pública 134

UNIDADE Temática 10.1. Breve Historial da Evolução da Administração Pública ................. 134
Introdução .............................................................................................................................. 134
Sumário .................................................................................................................................. 140
Exercícios ................................................................................................................................ 140
UNIDADE Temática 10.2. Gestão Pública Gerencial .............................................................. 141
Introdução .............................................................................................................................. 141
Sumário .................................................................................................................................. 145
Exercícios ................................................................................................................................ 145
Exercícios ................................................................................................................................ 145
iv
ISCED CURSO: CONTABILIDADE E AUDITORIA; Disciplina: Contabilidade Geral 1
Visão geral
Bem vindo ao Módulo de Introdução à Teoria de Administração
Pública
Objectivos do Módulo
Ao terminar o estudo deste módulo de Introdução à Teoria Geral
de Administração Pública o estudante deverá conhecer as
principais teorias de Administração Pública; relacioná-las à
realidade político-cultural nos três poderes e níveis de governo e
adequá-las às organizações dos três sectores (público, privado e
terceiro).
 Ser capaz de dominar conhecimentos técnicos profissionais da

Administração Pública;
 Reforçar a capacidade institucional da Administração Pública

Objectivos
Específicos no seu posto trabalho;
 Ter gosto pela coisa pública; e
 Tornar-se capaz e motivado para desempenhar com sucesso as

suas actividades.
Quem deveria estudar este módulo

Este Módulo foi concebido para estudantes do 1º ano do curso de licenciatura
em Contabilidade e Auditoria do ISCED e outros como Gestão de Recursos
Humanos, Administração, etc. Poderá ocorrer, contudo, que haja leitores que
queiram se actualizar e consolidar seus conhecimentos nessa disciplina, esses
serão bem vindos, não sendo necessário para tal se inscrever. Mas poderá
adquirir o manual.
1
Como está estruturado este módulo

Este módulo de Contabilidade Geral, para estudantes do 1º ano do curso de
licenciatura em Contabilidade e Auditoria, à semelhança dos restantes do
ISCED, está estruturado como se segue:
Páginas introdutórias
 Um índice completo.
 Uma visão geral detalhada dos conteúdos do módulo, resumindo os
aspectos-chave que você precisa conhecer para melhor estudar.
Recomendamos vivamente que leia esta secção com atenção antes
de começar o seu estudo, como componente de habilidades de
estudos.
Conteúdo desta Disciplina / módulo
Este módulo está estruturado em Temas. Cada tema, por sua vez
comporta certo número de unidades temáticas visualizadas por um
sumário. Cada unidade temática se caracteriza por conter uma
introdução, objectivos, conteúdos. No final de cada unidade temática
ou do próprio tema, são incorporados antes exercícios de auto-
avaliação, só depois é que aparecem os de avaliação. Os exercícios de
avaliação têm as seguintes características: Puros exercícios teóricos,
Problemas não resolvidos e actividades práticas, algumas incluído
estudo de casos.
Outros recursos
A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED pensando em si, num

cantinho, mesmo o recôndito deste nosso vasto Moçambique e cheio de
dúvidas e limitações no seu processo de aprendizagem, apresenta uma
lista de recursos didácticos adicionais ao seu módulo para você explorar.
Para tal o ISCED disponibiliza na biblioteca do seu centro de recursos
mais material de estudos relacionado com o seu curso como: Livros e/ou
módulos, CD, CD-ROOM, DVD. Para além deste material físico ou
electrónico disponível na biblioteca, pode ter acesso a Plataforma digital
moodle para alargar mais ainda as possibilidades dos seus estudos.
2
Auto-avaliação e Tarefas de avaliação

Tarefas de auto-avaliação para este módulo encontram-se no final de
cada unidade temática e de cada tema. As tarefas dos exercícios de
auto-avaliação apresntam duas caracteristicas: primeeiro apresentam
exercícios resolvidos com detalhes. Segundo, exercícios que mostram
apenas respostas.
Tarefas de avaliação devem ser semelhantes às de auto-avaliação mas
sem mostrar os passos e devem obedecer o grau crescente de
dificuldades do processo de aprendizagem, umas a seguir a outras. Parte
das terefas de avaliação será objecto dos trabalhos de campo a serem
entregues aos tutores/docentes para efeitos de correcção e
subsequentemente nota. Também constará do exame do fim do
módulo. Pelo que, caro estudante, fazer todos os exercícios de avaliação
é uma grande vantagem.
Comentários e sugestões
Use este espaço para dar sugestões valiosas, sobre determinados

aspectos, quer de natureza científica, quer de natureza didáctico-
Pedagógica, etc deveriam ser ou estar apresentadas. Pode ser que
graças as suas observações, o próximo módulo venha a ser melhorado.
Ícones de actividade
Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas margens das
folhas. Estes icones servem para identificar diferentes partes do processo de
aprendizagem. Podem indicar uma parcela específica de texto, uma nova
actividade ou tarefa, uma mudança de actividade, etc.
Habilidades de estudo
O principal objectivo deste capítulo é o de ensinar aprender a aprender.
Aprender aprende-se.
Durante a formação e desenvolvimento de competências, para facilitar a

aprendizagem e alcançar melhores resultados, implicará empenho,
dedicação e disciplina no estudo. Isto é, os bons resultados apenas se
conseguem com estratégias eficientes e eficazes. Por isso é importante
saber como, onde e quando estudar. Apresentamos algumas sugestões
com as quais esperamos que caro estudante possa rentabilizar o tempo
dedicado aos estudos, procedendo como se segue:
1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de leitura.
2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida).
3
3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e assimilação

crítica dos conteúdos (ESTUDAR).
4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua

aprendizagem confere ou não com a dos colegas e com o padrão.
5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou as de

estudo de caso se existirem.
IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo,

respectivamente como, onde e quando...estudar, como foi referido no
início deste item, antes de organizar os seus momentos de estudo reflicta
sobre o ambiente de estudo que seria ideal para si: Estudo melhor em
casa/biblioteca/café/outro lugar? Estudo melhor à noite/de manhã/de
tarde/fins de semana/ao longo da semana? Estudo melhor com
música/num sítio sossegado/num sítio barulhento!? Preciso de intervalo
em cada 30 minutos, em cada hora, etc.
É impossível estudar numa noite tudo o que devia ter sido estudado
durante um determinado período de tempo; Deve estudar cada ponto da
matéria em profundidade e passar só ao seguinte quando achar que já
domina bem o anterior.
Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler e

estudar, que saber tudo superficialmente! Mas a melhor opção é juntar o
útil ao agradável: Saber com profundidade todos conteúdos de cada
tema, no módulo.
Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por tempo

superior a uma hora. Estudar por tempo de uma hora intercalado por 10
(dez) a 15 (quinze) minutos de descanso (chama-se descanso à mudança
de actividades). Ou seja que durante o intervalo não se continuar a tratar
dos mesmos assuntos das actividades obrigatórias.
Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalhjo intelectual obrigatório,

pode conduzir ao efeito contrário: baixar o rendimento da aprendizagem.
Por que o estudante acumula um elevado volume de trabalho, em
termos de estudos, em pouco tempo, criando interferência entre os
conhecimento, perde sequência lógica, por fim ao perceber que estuda
tanto mas não aprende, cai em insegurança, depressão e desespero, por
se achar injustamente incapaz!
Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma avaliação.

Aprenda a ser estudante de facto (aquele que estuda sistemáticamente),
não estudar apenas para responder a questões de alguma avaliação, mas
sim estude para a vida, sobre tudo, estude pensando na sua utilidade
como futuro profissional, na área em que está a se formar.
4
Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que

matérias deve estudar durante a semana; Face ao tempo livre que resta,
deve decidir como o utilizar produtivamente, decidindo quanto tempo
será dedicado ao estudo e a outras actividades.
É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será uma

necessidade para o estudo das diversas matérias que compõem o curso: A
colocação de notas nas margens pode ajudar a estruturar a matéria de modo
que seja mais fácil identificar as partes que está a estudar e Pode escrever
conclusões, exemplos, vantagens, definições, datas, nomes, pode também
utilizar a margem para colocar comentários seus relacionados com o que está a
ler; a melhor altura para sublinhar é imediatamente a seguir à compreensão do
texto e não depois de uma primeira leitura; Utilizar o dicionário sempre que
surja um conceito cujo significado não conhece ou não lhe é familiar;
Precisa de apoio?
Caro estudante, temos a certeza que por uma ou por outra razão, o material de
estudos impresso, lhe pode suscitar algumas dúvidas como falta de clareza,
alguns erros de concordância, prováveis erros ortográficos, falta de clareza, fraca
visibilidade, páginas trocadas ou invertidas, etc). Nestes casos, contacte os
seriços de atendimento e apoio ao estudante do seu Centro de Recursos (CR), via
telefone, sms, E-mail, se tiver tempo, escreva mesmo uma carta participando a
preocupação.
Uma das atribuições dos Gestores dos CR e seus assistentes (Pedagógico e
Administrativo), é a de monitorar e garantir a sua aprendizagem com qualidade e
sucesso. Dai a relevância da comunicação no Ensino a Distância (EAD), onde o
recurso as TIC se torna incontornável: entre estudantes, estudante – Tutor,
estudante – CR, etc.
As sessões presenciais são um momento em que você caro estudante, tem a
oportunidade de interagir fisicamente com staff do seu CR, com tutores ou com
parte da equipa central do ISCED indigetada para acompanhar as sua sessões
presenciais. Neste período pode apresentar dúvidas, tratar assuntos de natureza
pedagógica e/ou admibistrativa.
O estudo em grupo, que está estimado para ocupar cerca de 30% do tempo de
estudos a distância, é muita importância, na medida em que permite lhe situar,
em termos do grau de aprendizagem com relação aos outros colegas. Desta
maneira ficar’a a saber se precisa de apoio ou precisa de apoiar aos colegas.
Desenvolver habito de debater assuntos relacionados com os conteúdos
programáticos, constantes nos diferentes temas e unidade temática, no
módulo.
Tarefas (avaliação e auto-

avaliação)
O estudante deve realizar todas as tarefas (exercícios, actividades e
autoavaliação), contudo nem todas deverão ser entregues, mas é importante
que sejam realizadas. As tarefas devem ser entregues duas semanas antes das
sessões presenciais seguintes.
5
Para cada tarefa serão estabelecidos prazos de entrega, e o não cumprimento

dos prazos de entrega, implica a não classificação do estudante. Tenha sempre
presente que a nota dos trabalhos de campo conta e é decisiva para ser admitido
ao exame final da disciplina/módulo.
Os trabalhos devem ser entregues ao Centro de Recursos (CR) e os mesmos
devem ser dirigidos ao tutor/docente.
Podem ser utilizadas diferentes fontes e materiais de pesquisa, contudo os
mesmos devem ser devidamente referenciados, respeitando os direitos do
autor.
O plágio1 é uma viloção do direito intelectual do(s) autor(es). Uma transcrição à
letra de mais de 8 (oito) palavras do testo de um autor, sem o citar é
considerado plágio. A honestidade, humildade científica e o respeito pelos
direitos autoriais devem caracterizar a realização dos trabalhos e seu autor
(estudante do ISCED).
Avaliação
Muitos perguntam: Com é possível avaliar estudantes à distância, estando eles
fisicamente separados e muito distantes do docente/turor!? Nós dissemos: Sim é
muito possível, talvez seja uma avaliação mais fiável e concistente.
Você será avaliado durante os estudos à distância que contam com um mínimo
de 90% do total de tempo que precisa de estudar os conteúdos do seu módulo.
Quando o tempo de contacto presencial conta com um máximo de 10%) do total
de tempo do módulo. A avaliação do estudante consta detalhada do
regulamentada de avaliação.
Os trabalhos de campo por si realizaos, durante estudos e aprendizagem no
campo, pesam 25% e servem para a nota de frequência para ir aos exames.
Os exames são realizados no final da cadeira disciplina ou modulo e decorrem
durante as sessões presenciais. Os exames pesam no mínimo 75%, o que
adicionado aos 25% da média de frequência, determinam a nota final com a qual
o estudante conclui a cadeira.
A nota de 10 (dez) valores é a nota mínima de conclusão da cadeira.
Nesta cadeira o estudante deverá realizar pelo menos 2 (dois) trabalhos e 1 (um)
(exame).
Algumas actividades praticas, relatórios e reflexões serão utilizados como
ferramentas de avaliação formativa.
Durante a realização das avaliações, os estudantes devem ter em consideração a
apresentação, a coerência textual, o grau de cientificidade, a forma de conclusão
dos assuntos, as recomendações, a identificação das referências bibliográficas
utilizadas, o respeito pelos direitos do autor, entre outros.
Os objectivos e critérios de avaliação constam do Regulamento de Avaliação.
1
Plágio - copiar ou assinar parcial ou totalmente uma obra literária, propriedade
intelectual de outras pessoas, sem prévia autorização.
6
TEMA – I: NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIDADE Temática 1.1. Administração;

UNIDADE Temática 1.2. Administração Pública;
UNIDADE Temática 1.3. Administração Pública no Sentido

Orgânico;
UNIDADE Temática 1.4. Administração Pública no Sentido

Material
UNIDADE Temática 1.1. Administração (Natureza, objectivos e

finalidade)
Introdução
Pretende-se nesta unidade temática introduzir o nosso módulo, dando
ênfase na diferença entre administração pública e administração.
Muitas vezes usamos estes termos como se sinónimos fossem. Antes
de falarmos de administração pública, existe a administração, como os
modos através dos quais os gestores alcançam seus objetivos. Falamos
de administrar quando manejamos recursos para alcançar um
determinado objetivo. Assim, podemos encontrar a administração na
administração pública assim como podemos encontrar na
administração privada. Da mesma forma que o privado prossegue um
objetivo, o publico também prossegue um objetivo.
Ao completar esta unidade, você será capaz de:
7
 Definir administração;
 Diferenciar administração da administração pública;

Objectivos
 Diferenciar necessidades individuais das coletivas;
 Distinguir necessidades coletivas essenciais das instrumentais.
1.1. Administração
Antes de iniciar o estudo de administração pública é necessário
distinguir esta da administração. Emprega-se o termo
administrar, algumas vezes sem o seu significado rigoroso. Diogo
Freitas de Amaral considera que se administra qualquer coisa,
que pode ser um património individual ou familiar, uma casa ou
uma empresa, um concelho ou um Estado, etc. Administrar, para
este autor, é manejar recursos (dinheiro, bens ou serviços) com
objectivo de obter resultados actuais ou futuros. Não podemos
considerar administrar a mera aplicação instantânea de recursos,
ou seja, um consumo isolado de bens.
A administração compreende um conjunto de decisões e
operações, mediante as quais alguém procura prover a satisfação
regular de necessidades humanas, obtendo e empregando
racionalmente os recursos adequados.

O termo administrar remonta as suas origens das expressões
servir e manejar. Para ele, administrar é agir ao serviço de
determinados fins e com vista a realizar certos resultados
(Caupers).
Luther Gulick, citado por Caupers, considera que administração
tem a ver com fazer
8
coisas, com a prossecução de objectivos definidos. Não significa

que toda acção humana que vise prosseguir certos fins ou obter
certos resultados é administração.

Portanto, administração é uma actividade que se concretiza na
combinação de meios humanos, materiais e financeiro levada a
cabo no seio duma organização; administração é uma acção
humana que consiste em prosseguir certos objectivos através do
funcionamento da organização.
Na convivência dos indivíduos e das famílias ou em outros grupos
sociais surgem necessidades colectivas. Quando falamos de
necessidades colectivas não nos referimos às de carácter
económico, mas em geral, todas as relativas à normalidade e
progresso da vida social.
De Amaral fala de dois tipos de necessidades colectivas, a saber:
necessidades colectivas essenciais e necessidades colectivas
instrumentais. Necessidades colectivas essenciais são aquelas
inerentes a própria vida em sociedade, como por exemplo a
necessidade de segurança, comunicação, etc. Aqui quando se fala
de comunicação, refere-se não só as estradas, auto-estradas, vias
férreas e aeroportos, mas também aos transportes, como os
automóveis, combóis navios, aviões, etc., e de meios de
correspondência como os correios, telégrafos, telefone, etc. As
necessidades de segurança compreendem, por um lado, a defesa
e por outro lado a preservação da vida, da saúde, da liberdade, da
honra e do património dos cidadãos. As necessidades colectivas
instrumentais são essencialmente individuais, afectam a um
grande número de pessoas e são satisfeitas por organizações
9
sociais. As necessidades colectivas instrumentais, embora

aparentam ser individuais, são satisfeitas por processos
colectivos, portanto, através da criação de entidades específicas
destinadas a facultar a cada um dos cidadãos. Podemos dar um
exemplo destas necessidades. Se um indivíduo precisa de água
para os seus afazeres diários, procura uma fonte, só que a
complexidade da vida social tornou impossível que cada um dos
cidadãos procurem por uma fonte para satisfazer as suas
necessidades individuais. No seio da sociedade, surgem
intermediários que se encarregam de obter este bem e colocar à
disposição dos cidadãos. Este intermediário procederá à captação
da água, transporta à povoação e procederá a distribuição
domiciliária a cada indivíduo. O cidadão beneficia do líquido
através da torneira. Se o intermediário deixar de fornecer, todas
as pessoas que vivem nesta povoação estarão privados de água.
Portanto, a necessidade colectiva instrumental surge a partir da
criação do serviço fornecedor de água, ou podia ser de energia,
etc. Estas são necessidades em que a sua satisfação deve ser feita
de forma regular.
As necessidades colectivas instrumentais podem ser satisfeitas
por empresas com objectivo de obter lucro num ambiente de
concorrência. Outras vezes, por não haver iniciativa privada ou
pela inconveniência de intervenção dum privado, a satisfação
pode ser feita por uma entidade pública. Mesmo que a satisfação
de necessidades vitais seja feita por um privado, não significa que
o poder público deve desinteressar-se. As entidades públicas
devem fiscalizar este exercício em defesa do bem comum.
10
Sumário
Nesta Unidade temática estudamos e discutimos o conceito
administrar e procuramos distinguir administração de administração
pública. Procuramos levar ao conhecimento dos estudantes que não
basta manejar recursos para concluirmos que se trata de
administração. Administrar significa manejar recursos com vista a
alcançar um determinado objetivo. É também intenção desta unidade
temática distinguir necessidades individuais das necessidades
coletivas. Procura-se orientar o estudante para o conhecimento de
que as necessidades coletivas são satisfeitas por entidades específicas
diferentemente das necessidades individuais, embora algumas vezes
entidades privadas prosseguem fins coletivos.
Exercícios
1. Defina administração;
2. Diferencie administração da administração pública;
3. Quais os tipos de necessidades coletivas que conhece?
4. Diferencie as necessidades colectivas.
UNIDADE Temática 1.2. Administração Pública
Introdução
Já na unidade temática anterior procuramos definir e diferenciar
administração da administração pública mas nesta unidade vamos
procurar conceituar administração pública e aprofundar as diferenças
11
que ela tem com administração. Referimos que este conceito é

polissémico na medida em que ela pode ser vista em várias
perspectivas, dependendo do interesse do estudioso nesta matéria.
Refere-se às funções do Estado e o papel desenvolvido por este.
Referiu-se que muito antes da existência do Estado, já outras
organizações ou entidades desenvolviam actividades administrativas
que visavam o bem comum dos cidadãos. Trata-se dos órgãos
municipais ou de poder local que surgem na Europa antes do Estado.
 Definir a administração pública;
 Identificar o seu objecto;

Objectivos
 Identificar as funções do Estado;
 Identificar as actividades materialmente jurídica das não

jurídicas;
 Identificar os órgãos que desenvolviam actividades

administrativas antes do surgimento do Estado.
1.2. Administração Pública

O conceito de administração pública é polissémico como já havíamos
referido anteriormente. Ele varia em função da perspectiva que se
pretende analisar. O ponto comum nestas diferenças é a satisfação de
um conjunto de necessidades coletivas ou públicas numa determinada
região.
Anteriormente, referimos que existem necessidades coletivas
essenciais e necessidades coletivas instrumentais. Quando se fala de
administração pública é preciso ter presente um conjunto de
necessidades coletivas cuja satisfação é assumida como tarefa
fundamental pela coletividade, através de serviços por este criado
(Caetano).
Assim, às necessidades de proteção de pessoas e bens contra
12
incêndios ou inundações são satisfeitas através dos serviços de

bombeiros; a salvação de navios e embarcações, ou de indivíduos em
aflição no mar, é assegurado pelos serviços de socorros a náufragos; a
segurança e proteção dos cidadãos contra os perturbadores da ordem
e tranquilidade pública são garantidas pelos serviços de polícia.
Para este autor, os órgãos de administração pública são criados onde
quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma
necessidade coletiva. As necessidades coletivas são satisfeitas por
órgãos com esta vocação como os de Administração Pública.
As primeiras manifestações da administração pública começam a ser
produzidas no âmbito local e não do Estado, daí que se considera que
a administração pública não é uma actividade exclusiva do Estado. A
administração pública era predominantemente municipal, reservando-
se actividades de justiça, fiscalização e política aos monarcas. No
século XIX, a administração pública continuava restrito a um âmbito
bastante limitado e a actividade administrativa estava integrada na
esfera do poder local, sobretudo dos municípios. Graças ao progresso
da técnica, a preocupação económica na vida das nações e a difusão
das ideias socialistas é que o Estado começa a intervir na vida social e
alarga desse modo a sua administração. Inicialmente era mais
burocrática mas foi-se alargando e assumindo formas novas através da
criação de serviços que fazem prestação aos cidadãos (De
Amaral).
O facto de a administração pública do Estado, actualmente, pela sua
extensão e a importância dos meios e recursos que movimenta não
impede que as
13
necessidades colectivas sejam atendidas por outras entidades dotadas

por Lei de poderes de autoridade. É deste modo que as autarquias
locais continuam a ter um papel na administração pública. Aliá, já o
poder local, como as autarquias, actuavam neste domínio desde os
tempos que não existia o Estado. Ao lado das autarquias locais, a lei
criou outras entidades com específicas tarefas administrativas, como
os serviços autónomos e institutos públicos.
Portanto, podemos dizer que administração pública é uma actividade
desenvolvida não só pelo Estado como também por outras entidades
públicas. O facto de se dar mais relevo a administração pública do
Estado não significa que outras não existem mas sim pelo facto do
Estado ter uma dimensão maior e pelas actividades que ela
desenvolve.
Assim, quando falamos das actividades do Estado, temos aquelas que
são formadas por actos materialmente jurídicos e outros que
consistem na prática de actos que não o são. Surgem as funções
jurídicas viradas ao estabelecimento e à realização do Direito e as não
jurídicas formadas por actividades que visam outro objecto que não o
estabelecimento e realização do Direito.
As funções jurídicas têm a ver com a criação e aplicação do Direito.
Podemos subdividir esta função em duas, a saber, a legislativa e a
executiva.
A função executiva tem por objecto directo e imediato promover e
assegurar o cumprimento das leis, aplicando sanções aos infractores
das leis, enquanto a função legislativa está virada à produção de leis.
A intervenção do Estado na execução de leis pode ser feita de diversas
maneiras. Em primeiro temos os tribunais, em que as leis contêm
comandos que se dirigem imediatamente à conduta dos particulares.
Aqui os indivíduos nas suas relações sociais devem cumprir o que a lei
impõe. Havendo um litígio, o Estado decide autoritariamente
reconhecendo a razão a que tiver, por outro lado o Estado aparece
para reprimir aos que desacatem a lei, castigando o violador da lei e
14
impondo-lhe a reparação dos prejuízos causados. Em segundo lugar,

pela polícia, o Estado para além de reprimir há a componente
preventiva das violações das leis. A polícia vigia e fiscaliza a actividade
dos indivíduos no intuito de evitar que dela resulte a ofensa dos mais
importantes interesses sociais protegidos pelo Direito. A actividade
policial é uma forma de função executiva que orienta os particulares a
se conformar com as leis de modo a evitar a violação dos interesses
por ela protegidos. Em terceiro, pelos próprios órgãos e agentes,
através dos quais estes se tornam destinatários das leis e compete a
eles a sua execução. São criados vários serviços administrativos que
vão executar as leis. Os cidadãos aparecem como beneficiários ou
destinatários dessa execução.
A função não jurídica do Estado que constitui outra actividade do
Estado, não se resume na tradução, criação ou aplicação da lei. Ela
também subdivide-se em duas, a saber, a política e a técnica. A função
política é virada para o interesse geral, desenvolve-se para definir os
ideais colectivos e escolher os objectivos concretos a prosseguir em
cada época e os meios necessários para alcançar. A função política
traduz-se na governação, ou melhor, escolher os rumos ou soluções
possíveis consideradas preferíveis para a conservação da sociedade
política. A política traduz-se em decisões destinadas a eleger os meios
adequados à prossecução dos fins do Estado.
A função técnica está virada para a busca de um critério de eficiência,
baseada em certas ciências e arte. Ela traduz-se no emprego de meios
adequados para prosseguir objectivos concretos aplicando técnicas
adequadas. Portanto, a função técnica é toda actividade cujo objecto
imediato consiste na produção de bens ou na prestação de serviços
destinados à satisfação de necessidades colectivas, usando preceitos
práticos tendentes a obter a máxima eficiência dos meios empregues.
15
Sumário
Ao falarmos de administração pública primeiro devemos saber que ela
encontra-se em vários órgãos ou entidades. Podemos encontrar a
administração pública através do Estado, podemos encontrar nos
municípios, etc. Referimos administração pública aos órgãos que
prosseguem à satisfação de necessidades colectivas. Também é
importante saber que antes do surgimento do Estado já havia
administração pública, feita através dos órgãos municipais na
prossecução de necessidades colectivas. Importante também referir
que a lei pode dar poderes a uma determinada entidade privada para
desenvolver actividades administrativas. O Estado executa leis através
dos tribunais, usando a repreensão aos violadores das leis, e pela
polícia ele pode reprimir e prevenir os que pretendem violar as leis, e
também pelos órgãos pode executar leis.
Exercícios
5. Defina administração pública
6. Porque consideramos que o conceito administração pública é
polissémico?
7. Quais as funções da administração pública?
8. Quais as formas do Estado executar Leis?
UNIDADE Temática 1.3. Administração Pública no Sentido Orgânico
Introdução
Falar da Administração Pública no sentido orgânico significa que existe
outro ou outros sentidos. São dois principais sentidos, o orgânico e o
material. Referindo-se
16
ao sentido orgânico significa que estamos a falar de órgãos que

desenvolvem actividades administrativas. Aqui estamos perante
pessoas colectivas públicas, como o Estado, Municípios, etc. Não
pretendemos reduzir a Administração Pública às pessoas colectivas
públicas, pois, já referimos que há pessoas colectivas privadas que
satisfazem necessidades colectivas. Alias, muitas das actividades que
hoje é desenvolvido pelo Estado ou por outras pessoas colectivas
públicas já foram anteriormente desenvolvidas por entidades
privadas. Nesta unidade falamos também das funções do Estado,
nomeadamente, as funções jurídicas e não jurídicas. Temos as funções
legislativas, de justiça, políticas e técnicas.
 Definir a administração pública no sentido orgânico;
 Identificar as razões de se designar de sentido orgânico;

Objectivos
 Identificar as funções do Estado e a relação com administração
pública;
 Identificar os órgãos que desenvolviam actividades

administrativas antes do surgimento do Estado.
1.3. Administração Pública no Sentido Orgânico

Ao se referir ao conceito de Administração Pública, há uma
contraposição entre organização (dimensão estática) e
actividades/materiais (dimensão dinâmica). Aqui distingue-se o
sentido orgânico (organização) da Administração Pública, do sentido
material (actividades) (Caetano).
Tradicionalmente existem duas formas de entender a expressão
administração pública: o sentido orgânico e o sentido material ou
funcional (Caupers).
Em sentido orgânico, a administração pública confunde-se com o
conjunto das organizações públicas, entre as quais a mais importante
17
é o Estado. Recordar que para além do Estado integram a

administração pública diversas organizações públicas, como, as
territoriais (regiões autónomas e autarquias locais), associativas
(associações públicas) e institucionais (institutos públicos). Todas estas
organizações apontadas dispõem de personalidade jurídica colectiva
pública. É preciso referir que também fazem parte da administração
pública as organizações públicas que apenas possuem personalidade
jurídica colectiva de direito privado.
Administração pública em sentido orgânico é constituída pelo
conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais
organizações públicas que asseguram em nome da colectividade a
satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas
de segurança, cultura e bem-estar (idem).
Sendo a administração do Estado uma realidade recente quando
comparado com a administração municipal, pois, só no século XX com
o Estado pós-liberal que o Estado passou a garantir com regularidade,
mais do que a satisfação das necessidades de segurança, interna e
externa, e de justiça, mas também alarga-se o âmbito da
administração pública, invadindo praticamente todos os níveis e áreas
da vida social.
No início do século XIX pensou-se em confiar o exercício das funções
jurídicas do Estado a órgãos distintos entre si. A função administrativa
devia ser confiada a órgãos especializados distintos e independentes
daqueles que exercem a função legislativa e a função jurisdicional.
Este princípio é o ideal do Estado de Direito em que se pode traduzir
na separação de poderes. Entende-se que nos períodos anteriores a
18
este os poderes encontravam-se concentrados na mesma figura. Deve-

se reconhecer que o Estado não só desenvolve funções jurídicas, pois,
a par dela existem as funções não jurídicas. Resulta daí que a noção de
administração pública não pode ser identificada com a de função
administrativa do Estado para executar o Direito. A administração do
Estado é exercida por órgãos que recebem da lei a indicação dos seus
objectivos e o fundamento dos seus poderes utilizando numerosas
técnicas especiais (De Amaral).

Portanto, o que hoje se chama de Administração Pública é um sistema
de órgãos do Estado e de pessoas colectivas que com a força da lei
satisfazem as necessidades colectivas.
Pela via administrativa, a administração pública executa o Direito mas
existem actividades políticas e técnicas em que os órgãos de
administração se movem com liberdade consoante as conveniências e
oportunidades. Claro que, para os actos resultantes dessa actividade
serem imputáveis a Administração é preciso que os motivos
determinantes da actuação dos órgãos sejam a satisfação de
necessidades colectivas e não o capricho das conveniências e dos
interesses individuais. Aqui referimo-nos ao poder discricionário.
A ideia de discricionariedade remete-nos para a ideia de escolha, de
fazer uma coisa quando se poderia ter feito outra. A decisão
discricionária não deve assentar no capricho mas sim numa
racionalidade própria susceptível de algum tipo de controlo (Caupers).
Qualquer decisão comporta o exercício de poderes vinculados e de
poderes discricionários. Quanto maior for o espaço de liberdade
deixado ao decisor, menor será a vinculação da decisão.
Ao sistema de órgãos, serviços e agentes de Estado, bem como das
19
demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome da

colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades
colectivas de segurança, cultura e bem-estar referimo-nos à
Administração Pública no sentido orgânico, de organização ou
subjectivo. Aqui refere-se às pessoas colectivas públicas dotadas de
personalidade jurídica e serviços públicos. Aqui estamos perante a
dimensão estática. Administrações Pública no sentido orgânico as
iniciais escrevem-se com letras maiúsculas
(Caetano).
Sumário
Começamos nas unidades anteriores, diferenciar administração da
administração pública. Aqui deparamo-nos com outra situação, a
saber, distinção entre o sentido orgânico e o sentido material da
administração pública. A Administração Pública no sentido orgânico
são os órgãos que desenvolvem a actividade administrativa. Antes do
surgimento do Estado, já os órgãos municipais desenvolviam esta
actividade em benefício dos cidadãos. A estes órgãos referimo-nos às
pessoas colectivas públicas dotadas de poderes de exercer esta
actividade administrativa. Não significa com isso que uma pessoa
colectiva privada não pode prosseguir fins colectivos. Para além da lei
que dá poderes a administração pública, existe o poder discricionário,
em que a lei permite que a administração pública actue fora do
20
vínculo legal mas sem ferir a própria lei.
Exercícios
9. Defina administração pública no sentido orgânico;
polissémico?
11. Em que consiste o poder discricionário?
12. Fale da separação de poderes.
UNIDADE Temática 1.4. Administração Pública no Sentido Material
Introdução
Dissemos que o conceito administração pública é polissémico na
medida em que remete-nos a duas interpretações, a saber, orgânico e
material. Nesta unidade pretendemos conceituar e diferenciar esses
dois principais sentidos da administração pública. Administração
pública no sentido material são actividades que os órgãos
desenvolvem. Já foi referido que o sentido orgânico compreendia as
pessoas colectivas públicas constituídas para satisfazer necessidades
colectivas; o sentido material refere às actividades contínuas
desenvolvidas por estas pessoas colectivas com vista a satisfazer as
necessidades colectivas dos cidadãos.
 Definir a administração pública no sentido material;
 Identificar as razões de se designar de sentido material;

Objectivos
 Identificar as diferenças entre sentido material do sentido
orgânico;
21
1.4. Administração Pública no Sentido Material

A noção de actividade administrativa pública corresponde à actividade
desenvolvida pelas organizações públicas. A administração pública em
sentido material ou funcional compõe-se do conjunto de acções e
operações desenvolvidas pelos órgãos, serviços e agentes do Estado e
demais organizações públicas ocupados em assegurar a satisfação
disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-
estar.
No tempo do Estado liberal tínhamos uma administração que
concentrava as suas actividades na imposição de sacrifícios aos
cidadãos, portanto, expropriando, tributando, sancionando, etc. Só a
partir dos anos 30 do nosso século é que se desenvolveu uma
administração estadual prestadora, passando o Estado a responder às
mais variadas solicitações dos cidadãos, prestando-lhes múltiplas
utilidades, como os cuidados de saúde, ensino, segurança social, etc.
(Caupers)
Esse tipo de Estado, prestador de serviço ou Estado-providência teve a
sua crise a partir dos anos 70 e surge um novo modelo que é a
administração conformadora. Neste modelo, a sociedade reconhece a
impossibilidade do Estado garantir o crescimento exponencial
quantitativo e qualitativo, procura reservar para este, já não a função
prestadora mas de criar condições favoráveis a uma prestação de
utilidades basicamente resultante em actividades de natureza jurídico-
22
privado.
Às actividades típicas dos serviços públicos e agentes administrativos
desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos
mais adequados e utilizando as formas mais convenientes, referimo-
nos à administração pública no sentido material ou objectivo, como
sinónimo de actividades administrativas. Aqui refere-se às actividades
contínuas, permanentes e regulares desenvolvidas pelos poderes
públicos com vista à satisfação das necessidades colectivas.
Destas distinções da Administração Pública deve-se referir à diferença
na grafia. Pretendendo uma precisão terminológica dos conceitos, a
Administração Pública escrita com iniciais maiúsculas (Administração
Pública) é no sentido orgânico ou de organização e escrita com iniciais
minúsculas (administração pública) é no sentido material ou
actividades (De Amaral).
Sumário
Este capítulo procura definir o sentido material de administração
pública, diferenciando com sentido orgânico referido anteriormente.
Enquanto o sentido orgânico refere-se as pessoas colectivas públicas
que assumem a satisfação de necessidades colectivas, dotadas de
poderes conferido pela lei, o sentido material, refere-se às actividades
que as pessoas colectivas públicas vão desenvolvendo. Para as pessoas
colectivas públicas desenvolverem as suas actividades elas devem
dispor de meios, quer sejam humanos, materiais e financeiros, e usar
da forma mais racional possível.
23
Exercícios
13. Defina administração pública no sentido material;
polissémico?
15. Diferencie Administração Pública no sentido orgânico da
administração pública no sentido material.
16. Fale da evolução do Estado, desde o liberal, prestador,
conformador e a crise que ocorreu.
TEMA – II: CONCEPÇÕES DA CIÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIDADE Temática 2.1. Ciência do Direito Administrativo;

UNIDADE Temática 2.2. Ciência Política;
UNIDADE Temática 2.3. Sociologia das Organizações;
UNIDADE Temática 2.4. Ciência das Finanças
UNIDADE Temática 2.1. Ciência do Direito Administrativo
Introdução
Esta unidade pretende dotar os estudantes de conhecimentos que
induzam à percepção de que, historicamente, a ciência de
administração pública foi evoluindo, passando por momentos em que
a sua análise não necessitava da abordagem jurídica. Foi na Europa
que o estudo desta ciência não dependia dos conhecimentos jurídicos.
Com a evolução das ciências, a ciência de administração pública foi
dominada pela abordagem jurídica, através da Ciência do Direito
Administrativo.
24
 Conhecer as fases em que passaram o estudo da ciência de

administração pública;
Objectivos
 Saber que nem sempre, na história desta ciência, ela dependeu
do Direito;
 Conhecer a relação entre a ciência de Direito Administrativo

com a ciência de administração pública.
2.1. Ciência do Direito Administrativo

A ciência do Direito administrativo é o ramo da ciência jurídica que
estuda as regras que enquadram a administração pública.
As abordagens que se faziam ao estudo da administração pública não

eram exclusivamente jurídica. O estudo não jurídico nasce na Europa.
Esta tinha como objecto o estudo da administração pública,
propriamente dita, não filtrada pelo Direito. Só com o liberalismo
oitocentista, os juristas “assaltaram” a tradição de análise da
administração pública. O estudo da administração pública passou a ser
feito dentro da abordagem do Direito. A ciência do Direito
administrativo tinha por objecto o estudo das regras jurídicas que
enquadravam a administração pública.
A ciência do Direito Administrativo é o ramo da ciência jurídica que se
25
ocupa das regras jurídico-administrativas, do “dever ser” da

administração pública, enquanto a ciência de administração tem por
objecto a administração pública como “ser social” (Caupers).
Entre estas duas ciências existe um relacionamento muito íntimo, que

podemos considerar de interpenetração, não pondo em causa a
autonomia de cada uma delas.
Sumário
Nesta Unidade temática faz-se a análise histórica da ciência de
administração pública, ressalvando a interpenetração da ciência do
Direito Administrativo. Nesta unidade desenvolve-se a ideia de que a
administração pública passou a ser abordada pela ciência do Direito
Administrativo, diferentemente do período anterior.
Exercícios
17. Defina a ciência do Direito Administrativo;
18. Como é que a ciência do Direito Administrativo interpenetra na
19. Antes do Direito Administrativo como é que era feita a análise
da administração pública?
20. Em que continente a ciência de administração pública não
dependia do Direito?
21. Qual a necessidade do Direito Administrativo se interessar na
administração pública?
22. Em que consiste o “dever ser”?
26
UNIDADE Temática 2.2. Ciência Política
Introdução
Esta unidade pretende abordar a relação que se estabelece entre a
ciência política e administração. Desde dos filósofos e pensadores
gregos que a questão da política era abordada. Procura-se analisar o
conceito que estes filósofos davam à política nos contextos desta
altura. Procura-se analisar o poder e sua relação com administração na
medida em que uma depende da outra.
 Conhecer o conceito de política dada pelos filósofos e

pensadores gregos;
Objectivos
 Conhecer o conceito de poder;
 Conhecer a relação entre o poder e administração.
2.2. Ciência Política

A Ciência Política pode ser definida como a ciência que faz o estudo
científico da política. É toda a actividade humana tendente à
conquista, manutenção e exercício do poder no Estado. Também
pode-se considerar como o estudo do poder político. Portanto, a
ciência política estuda as organizações do poder político (De Amaral).
A interpenetração entre a ciência de administração e a ciência do

direito administrativo é semelhante à que ocorre entre a ciência
27
política e a ciência do Direito Constitucional.
Enquanto a ciência política interessa-se pelo poder, a ciência de

administração se ocupa da administração entanto que instrumento do
poder. O poder é exercido dentro da administração devidamente
estabelecido e regulado. Encontramos aí a relação entre o poder e
administração. O poder para ser exercido depende da administração e
esta também depende do poder para os cidadãos
obedecerem.
Desde os filósofos e pensadores gregos, os fatos relativos ao governo

da sociedade humana vêm sendo objecto de estudos exercendo
influência profunda e duradoura na cultura ocidental.
Etimologicamente política vem do grego e estava relacionado à
organização das polis, as cidades-estados gregas – uma nova forma de
organização política e social que ocorreu na Grécia Antiga. Desde
então, a política passou a denominar a arte ou ciência da organização,
direcção e administração de nações ou Estados.
Os dois primeiros grandes sistematizadores do pensamento político,
Platão e Aristóteles, entendiam a política referente ao estudo da polis,
suas estruturas, instituições e constituição. É de Aristóteles a ideia de
que a política é a ciência “maior”, ou a mais importante do seu tempo,
preocupado com um governo e capaz de garantir o bem-estar geral da
sociedade (http://www.portalconscienciapolitica.com.br/ci%C3%AAncia-
politica/)
28
Sumário
Nesta Unidade temática analisa-se a ciência política e a sua relação
com administração pública. Para fazer esta análise foi necessário
recuar-se para a Grécia Antiga, uma vez que foi nestas alturas que
começou-se a discutir o conceito de política entanto que organizador
das cidades-estados. É necessário também abordar o poder e o
exercício deste como forma de perceber a relação existente com a
administração pública.
Exercícios
23. Defina política;
24. Defina poder;
25. Em que consiste a cidade-estado?
26. Qual a relação entre poder e administração?
UNIDADE Temática 2.3. Sociologia das Organizações
Introdução
Pretende esta unidade temática abordar a relação entre a sociologia e
a administração. Começamos por falar da origem da sociologia, o seu
objecto, objectivos e o campo de interesse desta ciência na
administração. Procura-se analisar até que ponto as Revoluções
Industrial e Francesa projectaram a sociologia no interesse pela
administração. Nesta análise, procura-se distinguir a antropologia da
sociologia quanto ao seu objecto.
29
 Conhecer o conceito sociologia;
 Conhecer o conceito de organização;

Objectivos
 Conhecer as razões que conduziram o surgimento da
sociologia;
 Conhecer o interesse da sociologia após a Revolução Industrial

e Francesa;
 Conhecer os objectivos da sociologia entanto que ciência;
 Conhecer o conceito das ciências sociológicas das organizações;
 Conhecer o objecto de estudo da sociologia;
 Saber diferenciar grupos primários dos grupos secundários.
2.3. Sociologia das Organizações

A disciplina Sociologia das Organizações nasce juntamente com a
Teoria das Organizações, e torna-se muito difícil distinguir uma da
outra, sendo que ao longo de todo o século XX podemos afirmar que o
estudo sociológico das organizações confunde-se com aquele
realizado em torno da Teoria das
Organizações.
O conceito de organização tem como ponto de partida a sociologia,
30
mas tem vínculos com outras disciplinas, tanto em termos de estudo

quanta aplicação, que correspondem basicamente às ciências sociais e
do comportamento (Sociologia, Antropologia e Psicologia) e ao
económico empresarial (administração, economia).
As primeiras abordagens tiveram como foco principal a racionalização
do processo de trabalho, deixando num segundo plano (e até
ignorando) o ambiente externo da organização e o papel dos grupos
informais no processo de trabalho, destacando-se nesse período os
trabalhos de Taylor e Fayol. As análises e conclusões de Weber sobre
as transformações no sistema administrativo das administrações
governamentais, e a importância que deu ao sistema administrativo
racional-legal, contribuíram para reforçar as proposições desse
conjunto de autores reunidos no que denominamos de Escola Clássica.
O que estava ausente nessas abordagens iniciais tanto da Escola

Clássica quanto da Teoria das Relações Humanas era a análise da
organização como uma unidade social, um agente diferenciado da
sociedade. Considerando este aspecto, entre os primeiros que
estudaram a organização como uma unidade de interesse, estavam
Barnard e Selznick, que observaram que as organizações não eram
somente sistemas de produção técnica, mas também sistemas sociais
adaptáveis que buscavam sobreviver em seu meio ambiente. Barnard
dedicou bastante atenção à interdependência das estruturas formais e
informais no interior das organizações, o que lhe permitiu perceber
que a função primária do executivo não é projectar sistemas
eficientes, mas criar e promulgar visões morais relacionadas com a
missão da organização que irão comprometer de forma mais concreta,
os seus integrantes. Selznick, por sua vez, enfatizou que as
organizações poderiam ser encaradas sob dois pontos de vista,
analiticamente distintos. Por um lado, qualquer organização
“representa um sistema de relações que define a disponibilidade de
recursos escassos e que podem ser manipulados em termos de
eficiência e eficácia”.
31
Por outro lado, constituem sistemas cooperativos e estruturas sociais

adaptáveis.
Na década de 1950, Gouldner sintetizou estas duas visões,
identificando-as com um sistema racional e um sistema natural. A
perspectiva do sistema racional considera as organizações como
instrumentos que podem ser conscientemente manipulados e
moldados para realizar determinados fins. A perspectiva do sistema
natural vê a organização como um sistema orgânico buscando sua
sobrevivência, como colectividade que envolve espontaneamente
processos indeterminados
(http://vejasociologia.blogspot.com/p/introducao-ao-estudo-
sociologico-das.html).
A sociologia das organizações é o ramo da sociologia que se ocupa dos
problemas sociais e culturais inerentes a qualquer organização
humana.
Para se poder falar da sociologia das organizações, começaríamos por

falar do surgimento da sociologia. As transformações económicas,
políticas e culturais ocorridas no século XVIII com as Revoluções
Industrial e Francesa trouxeram muitos problemas. A Sociologia surge,
no século XIX, como forma de entender e explicar muitos desses
problemas. No entanto, é necessário ressaltar, de forma muito clara,
que a Sociologia é datada historicamente e que o seu surgimento está
vinculado à consolidação do capitalismo moderno. Em meados do
século XIX, a Sociologia surge como uma disciplina, em resposta aos
desafios dos sociólogos de entenderem não só o que unia os grupos
sociais, mas também de desenvolverem soluções para a desintegração
social. O surgimento da Sociologia prende-se, em parte, aos
desenvolvimentos oriundos da Revolução Industrial, pelas novas
condições de existência por ela criada
(xa.yimg.com/kq/groups/18315139/…name/4726_Aula_01).
A Revolução Industrial significou algo mais do que a introdução da
máquina a vapor, ela
32
representou o triunfo da indústria capitalista que foi, pouco a pouco,

concentrando as máquinas, as terras e as ferramentas e mentes sob
seu controle, convertendo, assim, grandes massas humanas em
simples trabalhadores privados de posses e explorados.
Estava aí instalada a sociedade capitalista, que foi dividida em:
– Sociedade de burgueses – donos dos meios de produção;
– Proletariados – possuidores apenas de sua força de trabalho;
– Funcionários do Estado e uma classe média composta de
vários estratos contrários à discussão política.
Nascia um novo estilo de vida, baseado na vida urbana e na sociedade

de consumo, que tornava a sobrevivência de cada um totalmente
dependente da produção dos outros.
O consumo para a sobrevivência tornou-se algo obrigatório. No
entanto, a maioria da população trabalhadora não tinha acesso a esse
consumo.
À medida que a sociedade capitalista se consolidava, eram percebidos
a desintegração e o isolamento de costumes e instituições, pois, a
utilização da máquina nos processos de produção não apenas destruiu
o artesão independente, mas o submeteu também a uma severa
disciplina, a novas formas de conduta e de relações de trabalho. Tais
modificações produziram novas realidades para o homem da época.
Milhões de seres humanos sofreram com o efeito traumático
provocado pelo desaparecimento dos pequenos proprietários rurais,
dos artesãos independentes, pela imposição de prolongadas horas de
trabalho etc. Ainda em consequência da rápida industrialização e
urbanização, aumentaram tragicamente a prostituição, o suicídio, o
alcoolismo, o infanticídio, a criminalidade etc.
Um dos fatos de maior importância relacionados com a Revolução
Industrial é o aparecimento do proletariado e o papel histórico que
este desempenharia na sociedade capitalista.
A revolta dos trabalhadores pôde ser percebida com a destruição das
máquinas, os actos de
33
sabotagem e explosão de oficinas e os roubos e crimes, evoluindo para

a criação de associações livres, como a formação de sindicatos.
A Sociologia como ciência tem como objectivos:

• O entendimento da visão social humana, cujos fenómenos
procura explicar de forma sistemática, utilizando-se métodos – regras
comuns às ciências de investigação social – e técnicas – formas
peculiares para aplicar os métodos gerais a seu campo específico;
• Explicações sociais, sendo que sugere medidas para intervir
na sociedade, seja para fazer ajustamentos, seja para provocar
mudanças;
• A atitude sociológica que se manifesta na exacta descrição
dos problemas sociais, na busca de causas e soluções, no treinamento
de sociólogos e administradores, na orientação da opinião pública, na
revelação de carências ou desajustamentos.
A Sociologia é uma resposta intelectual a situações surgidas com a

Revolução Industrial; é uma das manifestações do pensamento
moderno, passando a cobrir uma nova área do conhecimento não
incorporada ao saber científico, ou seja, o mundo social. O termo
Sociologia foi criado por Auguste Comte (1798-1857), na metade do
século XIX.
Sociologia é a ciência que estuda a vida social humana. A Sociologia é

considerada uma ciência por estar voltada para explicações de
fenómenos, ficando ao lado da Psicologia e da Antropologia, todas
chamadas Ciências Humanas por terem como finalidade o melhor
34
conhecimento do homem.
A Psicologia enfoca os comportamentos individuais, enquanto a
Sociologia aborda os comportamentos colectivos.
A Sociologia contribui para a realização do ideal formulado pelos seus
fundadores, que é a participação de todos os homens no controle de
suas condições sociais de vida.
Sociologia é a ciência que estuda a estrutura e a dinâmica dos sistemas

sociais. Em consequência, a Sociologia Aplicada à Administração
estuda os aspectos estruturais e a dinâmica dos sistemas sociais
denominados empresas.
Muitas são as definições para a ciência sociológica das organizações.
Escolhemos uma das mais simples, que é a forma de conhecer e de
pensar a natureza e a sociedade segundo o enfoque organizacional.
A Sociologia Aplicada tem o atributo de estudar a natureza e as
significações da organização sociocultural na sua história, e de analisar
as tendências regulares e os fundamentos das mudanças sociais.
Assim, os objectos de estudo da Sociologia das Organizações são os
fatos sociais que interferem nas organizações ou os fatos sociais que
sofrem influência das próprias organizações ou de seu
comportamento. Compete então à Sociologia da Administração
estudar, sistematicamente, as relações sociais e a interacção entre
indivíduos e grupos relacionados com a função económica da
produção e distribuição de bens e serviços necessários à sociedade.
A Sociologia é uma ciência que pode ser aplicada a qualquer outra

ciência, ou a qualquer classe ou porção de uma sociedade. Ela também
pode ser aplicada à compreensão de todas as organizações.
A Sociologia se interessa por situações cujas causas não são
encontradas na natureza ou na vontade individual, mas sim na
sociedade, nos grupos sociais, ou nas acções sociais que as
condicionam. Neste contexto é que a Sociologia Aplicada à
Administração constitui uma das disciplinas adoptadas por diversos
35
estudiosos, a fim de que se possam estudar os fenómenos sociais.
O objecto de estudo da Sociologia das Organizações são os fatos

sociais que interferem nas organizações ou os fatos sociais que sofrem
influência das próprias organizações ou de seu comportamento.
Quando aplicada à Administração, a Sociologia:
• Observa os conteúdos dos papéis profissionais, as normas e
expectativas de comportamento colectivo nas diferentes empresas, os
diversos tipos de papéis dentro de uma mesma organização;
• Interessa-se pela estrutura flexível das organizações de
trabalho, na medida em que esta relaciona os papéis entre si e os
indivíduos aos papéis de modo sistemático;
• Preocupa-se com a unidade e com a ambição das empresas
industriais, com as tensões e conflitos no interior das mesmas;
• Estuda as causas, o desenvolvimento, as leis e a possibilidade
de regulamentação dos conflitos empresariais e industriais.
São estudados, nessas organizações, o poder, a liderança, as

resistências às mudanças, a conformidade às normas, o surgimento
dos grupos informais etc. A Sociologia Aplicada à Administração tem
por objecto o estudo das relações de trabalho no grupo organizado.
Fica claro, então, com esses estudos, o interesse que a Sociologia
Aplicada à Administração tem para o administrador, seja ele director,
gerente ou supervisor.
Mesmo que se adoptasse uma ciência de administração unitária, a

ciência de administração se ocuparia pelos aspectos que ligam à
administração da organização, isto é, o seu funcionamento e a sua
estrutura, a sociologia das organizações se interessaria por todas as
interacções sociais em que a organização e os seus membros se
encontram envolvidos.
A sociologia da administração pública partilha do mesmo objecto com

ciência de administração pública, só que a primeira o seu olhar não
36
incide apenas sobre a estrutura e actividades administrativas, mas

abrange a generalidade dos problemas de natureza sociológica,
susceptíveis de se projectar na administração pública.
A vida social quotidiana é marcada por uma vida em grupo. O tempo

todo está em relação com outras pessoas. No entanto, para viver junto
com outras pessoas é preciso combinar algumas regras. A esse tipo de
regularidade normalizada pela vida em grupo denomina-se
institucionalização. Esse processo de institucionalização começa com o
estabelecimento de regularidades comportamentais por meio das
quais as pessoas vão, aos poucos, descobrindo a forma mais rápida,
simples e económica de desempenhar as tarefas do quotidiano.
Portanto, é fácil observar que, nos diferentes níveis e áreas de
qualquer organização, existem diferentes grupos. O grupo é definido
como dois ou mais indivíduos, interdependentes e interactivos, que se
reúnem visando à obtenção de um determinado objectivo. Todas as
relações sociais entre os indivíduos implicam interacções padronizadas
e interesses complementares, mesmo quando apresentam conflitos.
Chamamos grupo social a um conjunto de indivíduos associados por
relações interactivas. Existe, entre os membros do grupo, uma
circulação de experiências que tende a promover uma
homogeneidade de sentimento, pensamento e acção, e a sua
formação pode ocorrer espontaneamente ou não, sendo a duração
variada, de acordo com o objectivo a ser alcançado.
Os grupos sociais são divididos em:
• Grupo primário: proximidade social, longa duração. Exemplo:
família.
• Grupo secundário: distância social, duração limitada. Exemplo:
trabalho (que pela intensidade das relações pode converter-se em
primário-amizade).
37
Sumário
A sociologia tem como objecto o estudo dos fenómenos sociais.
Consideramos de fenómenos sociais a grupos de indivíduos que se
manifestam da mesma maneira. Nas organizações também temos
interacção entre indivíduos ou grupos de pessoas que acabam
resultando num determinado facto social que vai interessar a
interpretação do sociólogo. A compreensão destes factos sociais pode
ser útil para os gestores, tornando a organização estável. A
organização, embora sendo um grupo social secundário, encontra nos
integrantes uma rotatividade nas interacções, criando-se regras na sua
manifestação, culminando com a sua institucionalização.
Exercícios
27. Defina sociologia;
28. Defina sociologia das organizações;
29. Relacione a Revolução Industrial e Francesa com a sociologia.
30. Qual o objectivo da sociologia entanto que ciência?
31. Qual a diferença entre a sociologia e psicologia nas suas
análises?
32. Qual a diferença entre grupo primário e secundário?
UNIDADE Temática 2.4. Ciência das Finanças
Introdução
Pretende esta unidade temática abordar a relação entre a ciência das
finanças ou economia pública e a administração pública. Para além das
questões organizativas, sociológicas, psicológicas e jurídicas, a ciência
38
das finanças debruça-se sobre as decisões de natureza económica que

os Estados tomam. Para se tomar decisões racionais de natureza
económica deve-se ter em conta as necessidades para cada momento.
Portanto, podemos dizer que os cameralistas já tinham preocupação
pela economia, fazendo com que os Estados tomassem decisões sábias
que fossem de encontro com as aspirações da sociedade.
 Conhecer o conceito de ciência de finanças;
 Conhecer o objecto de ciência de finanças;

Objectivos
 Conhecer os fins da actividade financeira;
 Conhecer a actividade financeira na época do liberalismo;
 Identificar o período em que o Estado se preocupa pela

actividade financeira;
 Conhecer a distinção entre a ciência de finanças públicas da

privada
2.4. Ciência das Finanças

A ciência das finanças também conhecida como economia pública,
estuda as características e regras das escolhas económicas efectuadas
por entidades públicas.
Pela definição, pode-se concluir que ela também se debruça pela

administração pública. Esta só lhe interessa pelos processos de
decisão na medida em que neles se projectam escolhas de natureza
económica. De fora ficam os aspectos organizativos, sociológicos,
psicológicos, políticos e jurídicos dos processos de decisão.
A Ciência das Finanças estuda o fenómeno financeiro de um

determinado Estado. É o
39
melhor campo para se verificar a relação entre sociedade e poder, se

está havendo o desenvolvimento social pelas finanças públicas,
mantendo bom equilíbrio entre gasto e lucro, controlando os custos e
valores, etc. Ela fornece dados, portanto, para que se possa legislar
sobre as finanças do Estado. Através da ciência das finanças, tornam-
se claras as necessidades e os excessos do Estado, possibilitando a
edição de leis, a organização de políticas fiscais e a elaboração de
orçamentos.
A atividade financeira tem três fins, a saber, a satisfação das

necessidades públicas, manutenção da estabilidade económica e
distribuição financeira.
A atividade financeira, no âmbito das finanças públicas, durante a época do

Liberalismo (início da efervescência econômica até a quebra da bolsa em
1929) era não intervencionista, ou seja, se resumia à concretização dos fins
diretos do Estado, custeando suas atividades básicas. As finanças do Estado
eram meramente fiscais ou neutras.
A extra-fiscalidade (Finanças Funcionais) veio junto à intervenção do Estado

na atividade financeira, com este buscando a produção de efeitos na
conjuntura socioeconómica. O Estado passa, então, a controlar elementos
como: o combate às depressões, a inflação, o desemprego, estímulos de
isenção tributária, incentivo à urbanização, tributos sobre grandes fortunas,
entre outras políticas intervencionistas
(http://blogdireitoufpr.com/2014/04/15/direito-financeiro-a-ciencia-das-
financas-atividade-financeira-necessidades-publicas-a-autonomia-do-direito-
financeiro-federacao-politica-monetaria-e-sistema-orcamentario/).
40
Para um entendimento simples, preferimos conceituar a ciência das

Finanças, segundo o entendimento do mestre Alberto Deodato “ É a
ciência que estuda as leis que regulam a despesa, a receita, o
orçamento e o crédito público”.
Seguindo os passos do mestre, na definição acima encontramos,
também, a sua classificação; vale dizer divide-se a Ciência das Finanças
em: despesa, receita, orçamento e crédito público.
A Ciência das Finanças não é uma ciência jurídica, assim, não é ramo
do Direito, mas é definida como Ciências Políticas
(http://www.profbruno.com.br/aulas2/05%20CIENCIA%20DAS%20FINANCAS
/RES-01a%20AULA-CI%CANCIA%20DAS%20FINAN%C7AS.pdf)
Aqui existe a distinção entre finanças públicas e privadas. A primeira é da

qual tratamos, ou seja, das finanças direcionadas ao público de maneira geral
e à satisfação de suas necessidades. A privada trata das finanças em âmbito
privado, como, por exemplo, das empresas.
Já nos períodos anteriores, os cameralistas se ocupavam pelo

fenómeno financeiro. A ciência de finanças estuda o fenómeno
financeiro de um determinado Estado. É o melhor campo para se
verificar a relação entre sociedade e poder, se está havendo o
desenvolvimento social pelas finanças públicas, mantendo bom
equilíbrio entre gasto e lucro, controlando os custos e valores, etc.
Ela fornece dados, portanto, para que se possa legislar sobre as

finanças do Estado. Através da ciência das finanças, tornam-se claras
as necessidades e os excessos do Estado, possibilitando a edição de
leis, a organização de políticas fiscais e a elaboração de orçamentos
(http://blogdireitoufpr.com/2014/04/15/direito-financeiro-a-ciencia-
das-financas-atividade-financeira-necessidades-publicas-a-autonomia-
do-direito-financeiro-federacao-politica-monetaria-e-sistema-
orcamentario/).
41
Sumário
A ciência das finanças não é um campo novo de estudo, pois, os
cameralistas já se preocupavam em os Estados tomarem decisões
tomando em conta aquilo que são as necessidades da sociedade. A
ciência das finanças procura relacionar as despesas e receitas dum
determinado Estado. Deve-se distinguir ciência de finanças públicas
das privadas. Enquanto uma está virada para a satisfação de
necessidades colectivas a outra está direccionada às necessidades
individuais ou particulares. Na história da administração pública, nem
sempre o Estado esteve preocupado com a actividade financeira. Na
época do liberalismo, o Estado não era intervencionista, ou melhor, as
suas finanças eram meramente fiscais ou neutras. Com o Estado
intervencionista, a actividade financeira vai alargando o seu campo de
acção, deixando de ser neutro.
Exercícios
33. Defina ciência de finanças;
34. Qual o objecto da ciência de finanças?
35. Quais os fins da actividade financeira?
36. Identifique actividade financeira na época do liberalismo;
37. Identifique actividade financeira com o Estado
intervencionista;
38. Distingue finanças públicas da privada;
TEMA – III: O CAMERALISMO
UNIDADE Temática 3.1. 1ª Fase do Cameralismo;

42
UNIDADE Temática 3.1. 1ª Fase do Cameralismo
Introdução
As primeiras preocupações com assuntos públicos ou coisa pública foram
manifestados por pensadores da época antiga, como Platão, Aristóteles,
Cícero, Morus, Bodin, etc. Entre os séculos XVI e XVIII surge um vasto
conjunto de estudos sobre administração pública, designado de cameralismo,
caracterizado por serem estudos heterogéneos, com interesse desigual,
abordando essencialmente questões práticas da administração pública e sem
carácter científico. Outra das características da 1ª fase do cameralismo é que
os autores desses escritos exerciam funções de conselheiros dos príncipes dos
Estados Alemãs. A sua função era de apontar o caminho mais adequado para
uma sábia e prudente condução dos negócios do Estado.
 Conhecer o objectivo dos conselheiros do príncipe ao introduzir

o cameralismo;
Objectivos
 Conhecer o período que surge o cameralismo;
 Conhecer os primeiros países em que começaram a manifestar

o cameralismo e porquê;
 Saber caracterizar a 1ª fase do cameralismo;
 Saber porque consideramos o cameralismo tem como fim uma

acção prática.

3.1. 1ª Fase do Cameralismo
43
Johann Heinrich Gottlob von Justi é um autor que raramente figura

nos manuais de História do Pensamento Económico mas trata-se de
um dos nomes mais importantes de uma corrente de ideias
económicas e políticas extremamente influente e importante na
Europa continental nos séculos XVII e XVIII, o cameralismo.
Schumpeter, citado por Mendes, ao comparar com Smith, considera
que Justi estava muito mais preparado para entender as vicissitudes
das acções práticas do governo na formulação de políticas
económicas. Justi é teórico original e também sistematizador da longa
tradição cameralista. Tem uma visão mais pragmática do
funcionamento da economia, visando a formulação de políticas
económicas, que é o que ele desenvolve em sua “ciência da polícia”
(Cunha).
Por mais de três séculos o cameralismo influenciou o pensamento
econômico nas nações de língua alemã. Trata-se de um enfoque
específico do mercantilismo ligado aos problemas particulares da
economia de um conjunto de países de fala alemã.
Os “Cameralistas” eram um grupo de intelectuais e servidores
públicos, que acreditavam na necessidade de métodos para o melhor
aproveitamento dos bens materiais. Essa escola ressaltava a
administração sistemática, afirmando também que os meios
geradores de riquezas individuais são os mesmos que se fazem
necessários para a administração adequada ao Estado. Salientavam
eles a necessidade da especialização de funções, a criação de
tesourarias, a selecção e treinamento de pessoal e procedimentos
administrativos bem simplificados (Andrade).
Na Europa central, especificamente nas nações germânicas que
44
enfrentavam crises económicas, os estudiosos e os técnicos da política

e da administração financeira preocupados em encontrar soluções
práticas para as questões financeiras formaram o Cameralismo
(Matias e Freitas).
Nas universidades alemãs e austríacas houve a formação da cátedra
das ciências camerais e os conselhos Kammern, que significa o local
onde são depositados os tesouros reais, criados para prestar
assistência sobre assuntos de política financeira e económica, de
técnicas de administração e de direito aos príncipes.
A doutrina cameralista organizou o pensamento de forma lógica
ligando os objectivos do Estado aos aspectos técnicos da
administração financeira eficiente. O estudo era concentrado no
património público, na administração geral e na economia financeira.
Ricardo Feijó considera que a Europa central era uma região mais
atrasada em relação à França e à Inglaterra. Ela estava mergulhada em
graves problemas económicos e o cameralismo surge como um
conjunto de ideias voltado à solução das calamidades económicas, por
meio de uma melhor administração pública.
Para o mesmo autor, o termo cameralismo vem da palavra alemã
Kammer que designa o lugar onde se guardava o tesouro real. Depois
ela passou a se aplicar a tudo o que dizia respeito à propriedade real.
Virou a Economia do Rei ou a arte que bem administra a renda real
procurando mantê-la e se possível aumentá-la. De início, era uma
combinação de ideias envolvendo aspectos políticos, jurídicos e
técnicos, além do económico. Com o tempo, seus autores foram se
especializando em Economia Política e se afastando das preocupações
jurídicas.
Depois surgiram vários autores que se preocuparam pelo estudo da
coisa pública, mas deve-se destacar aqueles que se ocuparam pelo
cameralismo. O cameralismo é considerado como os antecedentes
próximos da moderna ciência de administração.
45
O Cameralismo é a designação dada a um vasto conjunto de estudos

sobre administração pública, na sua maioria de autores alemães,
entre os séculos XVI e XVIII. São escritos elaborados com
preocupações essencialmente práticas e sem carácter científico
(Caupers).
O cameralismo é ao mesmo tempo um tipo específico de reflexão

económica e um programa de intervenção, de acção prática. Esta
acção prática, por sua vez, tem como fim central de enriquecer e
aumentar o poderio do Estado.
O cameralismo, portanto, é a versão alemã da disciplina económica
que apresenta certas peculiaridades voltadas a aspectos técnico da
produção e ao lado financeiro, não acredita que o Estado e os
capitalistas tenham sempre interesses harmônicos e posiciona-se ao
lado dos interesses do primeiro.
Ele enfatiza os dispositivos de política fiscal procurando combater a
falência do tesouro público.
Justi não estava preocupado somente com o território das ideias, ao
contrário, buscou e disputou ao longo de sua vida os espaços para a
acção prática. Para ele, o “bom cameralista” não é aquele que pára no
mundo da idealização mas alguém que está entre o conselheiro (o
homem das ideias) e o administrador (o homem da acção). Este era o
caminho que Justi procurou trilhar.
Falar do cameralismo é enfrentar directamente um aspecto
importante da realidade política germânica do século XVIII. Com esse
termo refere-se a um intrincado conjunto de interacções entre
determinados comportamentos político-institucionais, relativos ao
período central da formação do modelo Estado alemão, elaborados
frequentemente com propósitos imediatamente efectivos e sempre
em resposta aos problemas reais que a nova ordem constitucional e
social estava gerando (Bobbio, Matteucci e Pasquino).
A primeira fase do cameralismo é preenchida por escritos de autores
46
que exerciam funções de conselheiros dos príncipes dos Estados

Alemães com principal preocupação de “iluminar” o príncipe,
apontando-lhe o caminho mais adequado a uma sábia e prudente
condução dos negócios do Estado.
Estes conselheiros concentram a sua atenção na figura do Príncipe,

apresentando-lhe propostas inovadoras no campo financeiro e
administrativo, não como resultado de um estudo e de uma
reconstrução sistemática da realidade política, mas como avisos.
Sumário
Nesta Unidade temática faz-se a análise da 1ª fase do cameralismo,
considerando ela como os primeiros estudos sobre a ciência de
administração pública. É nesta fase em que os conselheiros do
príncipe preocupam-se em iluminar estes com vista a dar uma maior
dinâmica ao funcionamento do Estado. É nesta fase que surgem a
preocupação pela economia, tornando o Estado mais robusto e
respondendo à questões do interesse público.
Exercícios
39. Qual o objectivo dos conselheiros do príncipe ao introduzir o
cameralismo?
40. Em que período surge o cameralismo?
41. Em que país surgiu o cameralismo?
42. Caracterize a 1ª fase do cameralismo;
43. Porque consideramos que o cameralismo tem como fim uma

acção prática?
47
Introdução
A 2ª Fase do Cameralismo é caracterizada pelo aparecimento de professores
universitários que passaram a designar ciência de polícia a generalidade dos estudos
sobre administração pública. As ciências económicas e camerais são vistas como
para promover o bem comum entre os súbditos e o Estado. O termo polícia não
pode ser considerado como aquele que garante a ordem pública mas um poder do
Estado feito de forma a conduzir da melhor forma os destinos dos súbditos. Devido a
crise que surgiu na Alemanha, havia a necessidade de remediar o atraso da
economia. É também na segunda fase do cameralismo que se discute a moral do
luxo como gastos do Estado.
 Conhecer as características da 2ª Fase do Cameralismo;
 Conhecer a ciência da polícia;

Objectivos
 Conhecer o papel das ciências económicas e camerais;
 Saber distinguir o termo “polícia” usado no século XVIII e

actualmente;
 Compreender o conceito de luxo para Justi.



Na segunda fase do cameralismo, brilham já os professores
universitários e que assinalaram o uso da expressão ciência da
polícia, como forma de designar a generalidade dos estudos sobre
administração pública.
48
Para Justi, o papel das ciências económicas e camerais era promover a

felicidade comum, sendo que esta felicidade comporte a questão da
conciliação da felicidade do súbdito com a felicidade do Estado.
O ensino de cunho cameralista dos direitos e deveres envolvidos na
administração pública aparece nas universidades alemãs em 1500 e a
partir de então se desenvolve uma importante tradição do
pensamento económico.
A ênfase do cameralismo recai nas “finanças públicas” e em como

remediar o atraso na economia alemã pelo desenvolvimento da
indústria doméstica, da tecnologia agrícola, e da exploração de minas
e florestas.
O desejo da administração eficiente da coisa pública é o eixo principal
da análise cameralista.
Justi ao apresentar o princípio geral da ciência da polícia insiste que as
instituições internas da comunidade devem ser de tal forma que as
capacidades do Estado sejam preservadas e aumentadas, e a
felicidade comum constantemente promovida.
A problemática da ciência da polícia se assenta na reflexão económica.
A ciência da polícia cobre um conjunto muito amplo de aspectos que
dizem respeito em especial à administração interna dos Estados, mas
49
de fato o tratamento sistemático que este tema merece perfaz um

conjunto de aspectos e temáticas que equivalem ao plano do que
poderíamos traduzir contemporaneamente como pertencente às
formulações de “políticas económicas”.
Sendo a ciência da polícia um elemento chave para a compreensão do
pensamento económico de Justi, é importante lembrar que o
significado do termo “polícia” no século XVIII era bastante distante e
mais amplo do que a ideia corrente do termo, relacionado
exclusivamente ao tema da vigilância e segurança pública, sendo esta
especificação de sentido algo que se desenha somente a partir do
século XIX. Este significado amplo da “polícia” no século XVIII, não é,
por sua vez, exclusividade do contexto germânico, sendo comum na
França, Inglaterra ou mesmo na Península Ibérica o uso do termo
polícia com referência à boa ordem das cidades, em geral, e, mais à
segunda metade do século, em referência à toda sorte de assuntos
internos do Estado e à regulação destes.
A ciência da polícia como instrumento do estímulo à felicidade é que
propriamente nos conduz à formulações de políticas económicas em
sentido amplo. As políticas económicas que são introduzidos pelos
Estados referem, por um lado, do efeito dos gastos em luxo na
economia, a questão das reformas de mercado e da liberdade de
comércio, a questão dos monopólios, das manufacturas e fábricas, da
reforma agrícola, da taxação, da circulação monetária, entre outras.
Todos estes temas correspondem a núcleos importantes da reflexão
económica no século XVIII e encontram-se desenvolvidos no
pensamento de Justi. Não significa que se pára no aspecto teórico. A
ligação das temáticas dá-se muito mais pelo lado eminentemente
prático, que é antes do desenho de regulamentações de polícia, que
definem, por sua vez, um horizonte para a formulação de políticas
económicas específicas, mas não muito mais que isto.
O debate sobre o luxo está intimamente ligado às questões morais e
económicas, pois, ela constitui uma das mais acaloradas discussões
50
económicas do século XVIII e está em vários sentidos relacionados ao

próprio nascimento da economia política enquanto disciplina
autónoma. O debate coloca em oposição duas posições antagónicas,
uma na qual os argumentos vão se aproximando do liberalismo
económico e outra que recupera a ideia de virtudes cívicas do
republicanismo clássico. Não obstante, o ponto central é que o debate
efectivamente ultrapassaria o terreno estritamente moral, filosófico
ou teológico da discussão das leis sumptuárias no século XVII, para em
larga medida se efectivar enquanto um debate propriamente
económico.
Rousseau, citado por Cunha, considera que em meados do século XVIII
este tema ganha os termos mais próprios de um debate, sustentando
uma visão de que o luxo seria diametralmente oposto à boa moral.
Um dos argumentos centrais dos oponentes do luxo é de que este
seria contrário à frugalidade, qualidade essencial de um homem
virtuoso.
Cumpre lembrar que os tratados de polícia se inserem em uma longa
tradição que remonta o século XVII. Esta tradição no século XVIII
encontraria em nomes como Justi o transporte e reposicionamento de
perspectivas bem situadas no quadro da economia e da política do
mercantilismo em um enquadramento ilustrado. Neste sentido, a
temática da polícia que originalmente se definiria com o foco nos
meios para que os Estados cresçam seu poderio em conciliação com a
boa ordem, vai progressivamente se redefinindo no sentido da
promoção da felicidade comum, entendida nos termos de que o que
fortalece o Estado vem também para o bem de seus súbditos. Há, não
obstante, um problema que vai ganhando contorno a partir de
meados do século XVIII que é propriamente um questionamento do
sentido da felicidade comum, que em si comporta a questão da
conciliação da felicidade do súbdito com a felicidade/poderio do
Estado. A produção de Justi no campo da ciência da polícia se depara
exactamente com esta problemática, sendo o seu percurso evolutivo.
51
Especificamente em relação ao luxo, vale acrescentar que Justi mesmo

adoptando uma postura que em termos gerais é favorável ao luxo, não
deixa de assinalar categoricamente que é falso pensar que o luxo seja
sempre útil à ordem económica sendo a principal excepção
justamente o caso em que este acesso ao luxo se dá com o recurso a
mercadorias que não são produzidas internamente no país. Em sua
exposição, Justi assinala circunstâncias variadas de ordem moral e
económica em que se deveriam impor limites ao luxo, como, por
exemplo, casos em que houvesse o risco da corrupção dos costumes,
ou de se confundir luxo com ociosidade que pode ter impacto nocivo
sobre o nível de ocupação.
Em segundo lugar, o tema do luxo também é importante por estar
conectado ao consumo doméstico que, como já referido acima, é
elemento central de toda a sua visão do funcionamento da economia,
evocando uma defesa da produção nacional e conectando-se ainda ao
tema do tamanho da população e do poderio nacional. Mesmo que
nos tratados de polícia o lugar específico do luxo fosse normalmente
um capítulo na parte relativa à condição moral dos súbditos, é no
território em que o impacto do luxo recai sobre a produção nacional
nas manufacturas e fábricas, nos ofícios, no comércio em si ou na
própria circulação monetária, que efectivamente pode-se
compreender a visão que Justi atribuía aos encadeamentos
económicos motivados pelo luxo.
Alguns autores consideram o ano de 1727 como o ano do nascimento
do cameralismo na medida em que nesta data o Rei da Prússia
instituiu nas duas universidades (de Halle e Frankfurt) as primeiras
cátedras de ciências cameralísticas. É a partir deste período que
começam a designar de cameralismo académico distinto dos
movimentos que o precederam. Os motivos da iniciativa do Rei da
Prússia revelam a real importância institucional do cameralismo
desde da sua origem. O ensino específico das ciências cameralísticas,
económicas e de polícia era visto como instrumento indispensável à
52
formação de funcionários competentes, modernos e preparados.
Em boa medida, a diferença central que confere a Justi um papel de

destaque, parece ser o fato de que sua sistematização buscou diminuir
superposições entre os termos e, mais que isto, desdobrou-se em uma
efectiva apresentação e organização dos conteúdos de cada um desses
domínios. Operacionaliza esta organização de conteúdos,
apresentando um desenho para um curso completo destinado à
formação de oficiais cameralistas.
Iniciou-se a formação em ciências económicas e camerais com vista a
dotar os jovens estudantes de visão e conhecimentos cameralísticos e
do funcionamento do Estado, fazendo com que a eles nunca fossem
estranha parte alguma da administração dos Estados. Seguiu-se a
formação em ciência da polícia que dedica à ordenação interna do
Estado e a construção dos meios para o aumento do poderio desse
Estado.
A economia só acabaria mesmo por ganhar algum destaque no ensino
universitário já no século XVIII, na Prússia de Frederico-Guilherme I,
quando e onde se materializaram claramente as preocupações de um
Estado territorial absolutista com sua demanda por pessoas com
conhecimentos técnicos para os amplos programas de construção civil
e militar, para o aproveitamento agrícola de novas terras e recultivo
de solos pobres, para a dinamização das finanças do Estado, fomento
do comércio e do artesanato, das manufacturas e da exploração
mineral, etc. É neste contexto que surgiriam as primeiras cátedras de
matérias cameralísticas.
Pode-se dizer que o principal problema político para Justi era como
centralizar o poder em um governo monárquico moderno,
assegurando-se que o despotismo pudesse ser evitado. A principal
preocupação dele era a efectivação das tendências despóticas nas
monarquias. Opunha-se ao modelo Corporativo de monarquia mas
não concordava com os privilégios da aristocracia feudal. A defesa de
uma posição activa dos
53
nobres nas actividades comerciais seria neste sentido um dos

elementos que compunham sua visão reformista e capaz de
modernizar as monarquias.
Sumário
Nesta Unidade temática faz-se a análise da 2ª fase do cameralismo. É
nesta fase onde surgem os professores universitários e passou-se a
designar de cameralismo académico. É introduzido a ciência de polícia
como forma de melhorar a eficiência do funcionamento do Estado. É
também introduzido os conceitos económicos e a discussão da moral
do luxo quando suportado pelo Estado. Na essência, as ciências
camerais procuram a eficiência do funcionamento do Estado,
procurando sempre actuar dentro dos princípios plasmados pelo bem
e moral.
Exercícios
44. Em que consiste a ciência de polícia?
45. Qual o papel das ciências económicas e camerais?
46. Qual o eixo principal da análise cameralística?
47. Porque passou a designar-se cameralismo académico?
Introdução
A terceira fase do cameralismo é essencialmente caracterizado pelo fim do
cameralismo académico não pelo facto de terem encerrado as cátedras mas
pela necessidade de se
54
autonomizar as ciências. Esta unidade procura explicar as razões que levaram

a que o cameralismo tivesse atingido o seu apogeu e também da análise
sistemática e autónoma dos vários campos do conhecimento.
 Conhecer as características da terceira fase do cameralismo;
 Conhecer as ciências que Justi propõe dividir;

Objectivos
 Conhecer as razões que levaram Justi a dividir estas ciências;
 Conhecer as razões que levaram ao esmorecimento do

cameralismo académico.


A terceira fase do cameralismo marca o seu apogeu. É nesta fase que
surge o cameralismo científico. JUSTI propõe a divisão das ciências
cameralistas em 3 grandes áreas – a economia, a ciência das finanças
e ciência da polícia. Esta divisão permitiu a sistematização dos
estudos do cameralismo.
A história do "Cameralismo acadêmico" é breve não devido a

eliminação das cátedras de cameralística nas universidades alemães,
mas sim, devido ao esmorecimento desta como ciência global do
Estado. Ela não conseguiu resistir ao esforço de especialização a que
foram sujeitas as diversas ramificações técnicas. Cada uma delas se
foi desenvolvendo de forma autónoma até se transformar em
ciência.
À tentativa exaltada e ingénua de aprontar uma ciência unitária do

Estado, capaz de abarcar e explicar todas as suas variadíssimas
actividades, seguiu-se a proliferação de numerosas e diferentes
ciências do Estado, cada uma das quais se limitou a aprofundar um
55
dos aspectos da antiga disciplina unitária.
Por outro lado, isto corresponde, como não podia deixar de ser, a
uma certa mudança na ordem constitucional, verificada na Prússia
durante a segunda metade do século XVIII, com o advento de
Frederico, o Grande, e, na Áustria, na mesma época, após as
reformas de Maria Teresa, que se aproveitaram da experiência até
então adquirida pelo Estado prussiano.
Esta mudança consistiu no ulterior fortalecimento do aparelho estatal,

não no sentido de uma centralização das funções e actividades por via
da necessidade política de reprimir as resistências locais, mas no
sentido de uma descentralização dos órgãos, que são sempre
unitários, mas diversificados, e das actividades, sempre movidas do
vértice, mas conduzidas por canais diferentes, em virtude da
necessidade de tornar cada vez mais eficiente a administração de um
Estado cuja estrutura e dimensão unitária fundamental já não eram
questionadas, nem precisavam por isso ser defendidas.
Assim, depois de separada a justiça da administração, bem depressa se
subdividiu vários outros departamentos, cada um deles competente
num tipo de assunto respeitante às diversas actividades do Estado. A
necessidade de dar uma explicação unitária e integrada do Estado
global, baseada na actividade de polícia, o verdadeiro suporte de toda
a estrutura do Estado alemão em determinada fase da sua história,
sucede a necessidade de tornar cada vez mais exequíveis e funcionais
as diversas actividades de um Estado que encontrou agora noutro
lugar a sua legitimação. Ao Estado de polícia sucede o Estado de
direito.
Concentram-se ainda de preferência na ciência de polícia que já não é
vista, no entanto, como síntese de toda a experiência cameralista, mas
como momento privilegiado, autónomo, da complexa vida do Estado,
como momento digno de estudo, mesmo prescindindo dos seus
demais aspectos; quer ela seja estudada como "política económica",
56
quer como "ciência da administração", quer como verdadeiro e

específico "direito policial" em sentido moderno, a via onde se entrou
é agora totalmente outra. O "Cameralismo académico" como
pretensão exaustiva de engenharia social acabou: podia (poderia)
existir apenas como referência a uma forma de organização da vida
pública mecânica, integrada, compacta, como o Estado de polícia
(Bobbio, Matteucci e Pasquino).
As características típicas do cameralismo podiam-se resumir numa só,
que é a globalidade na abordagem dos diversos temas de experiência
política, das quais, se tenta uma reconstrução teórica unitária que
passou a designar-se de Estado de polícia que consiste em encontrar
elementos da ciência de administração, da economia, das finanças e
de outras ciências e fazer uma unidade independentemente do seu
território. Faz-se uma reconstrução teórica unitária sem uma
consonância casual com a coerência e impõe-se em alguns territórios.
Sumário
Nesta Unidade temática faz-se a análise do fim do cameralismo
académico e/ou ciência de polícia para a fase de Estado de Direito.
Anteriormente o cameralismo englobava todas as ciências mas nesta
fase há uma divisão das ciências dando autonomia a elas fazendo com
que surgisse a verdadeira ciência da administração. Há a separação
entre justiça e administração e vários departamentos também se
autonomizam, deixando de ser uma ciência unificada.
Exercícios
48. Quais as características da terceira fase do cameralismo?
49. Quais as ciências que Justi dividiu?
50. Qual a razão que levou Justi a dividir estas ciências?
57
51. Quais as razões que levaram ao esmorecimento do

cameralismo académico?
TEMA – IV: O PÓS-CAMERALISMO
UNIDADE Temática 4.1. O Direito;

UNIDADE Temática 4.2. Influência do Direito na
Administração Pública;
UNIDADE Temática 4.1. O Direito
Introdução
Nesta unidade temática aborda-se o conceito de Direito desde do seu
surgimento e sua evolução como forma de compreender a relação ou
influencia que este ramo do conhecimento dá no estudo da administração
pública. Sendo o Direito o ordenamento jurídico duma determinada
sociedade e administração pública a responsável pela satisfação de
necessidades colectivas desta mesma sociedade, com o pós-cameralismo a
primeira ciência responsabilizou-se pela análise dos fenómenos
administrativos imbuídos de parâmetros jurídicos. Analisa-se nesta unidade o
conceito dado pelos vários autores clássicos sobre o Estado, desde do período
de Estado de natureza aos Estados modernos.
58
 Conhecer a utilidade do Direito;
 Conhecer o conceito de Direito para Hobbes;

Objectivos
 Conhecer o conceito de Estado moderno;
 Conhecer as diferenças entre Estado de natureza e Estado civil;
 Conhecer as diferenças entre sociedade natural e Estado em

Locke;
 Conhecer o conceito de Estado de natureza para Rousseau;
 Conhecer o conceito de Estado natural para Kant;
 Conhecer o sistema de filosofia do Direito de Hegel.


4.1. O Direito
Entre os múltiplos significados da palavra Direito, o mais

estreitamente ligado à teoria do Estado ou da política é o do Direito
como ordenamento normativo. Esse significado ocorre em expressões
como "Direito positivo italiano" e abrange o conjunto de normas de
conduta e de organização, constituindo uma unidade e tendo por
conteúdo a regulamentação das relações fundamentais para a
convivência e sobrevivência do grupo social, tais como as relações
familiares, as relações económicas, as relações superiores de poder,
também chamadas de relações políticas, e ainda a regulamentação dos
modos e das formas através das quais o grupo social reage à violação
das normas de primeiro grau ou a institucionalização da sanção. Essas
normas têm como escopo mínimo o impedimento de acções que
possam levar à destruição da sociedade, a solução dos conflitos que a
ameaçam e que tornariam impossível a própria sobrevivência do
grupo se não fossem resolvidos, tendo também como objectivo a
consecução e a manutenção da ordem e da paz social. Se se juntar a
isto, conforme ensina a tendência principal da teoria do Direito, que o
59
carácter específico do ordenamento normativo do Direito em relação

às outras formas de ordenamentos normativos, tais como a moral
social, os costumes, os jogos, os desportos e outros, consiste no fato de
que o Direito recorre, em última instância, à força física para obter o
respeito das normas, para tornar eficaz, como se diz, o ordenamento
em seu conjunto, a conexão entre Direito entendido como
ordenamento normativo coactivo e política torna-se tão estreita, que
leva a considerar o Direito como o principal instrumento através do
qual as forças políticas, que têm nas mãos o poder dominante em uma
determinada sociedade, exercem o próprio domínio (Bobbio,
Matteucci, Pasquino).
Uma das características principais das várias teorias do Estado

moderno, uma espécie de fio vermelho que permite distinguir as
várias doutrinas e compreender seu nexo e desenvolvimento, é
precisamente aquele duplo e convergente processo de estatização do
Direito e de juridificação do Estado, para o qual, de um lado, o Direito
é considerado do ponto de vista do Estado ou do ponto de vista do
poder soberano — que é o ponto característico do poder do Estado —,
de onde parte, depois de Hobbes, a tendência em definir o Direito
como um conjunto de regras postas ou impostas por aquele ou por
aqueles que detêm o poder soberano e, de outro lado, o Estado é
considerado do ponto de vista do ordenamento jurídico, ou seja, como
uma complexa rede de regras, cujas normas constitucionais, escritas ou
não escritas, são o tecto e o fundamento, e as leis, os regulamentos, as
providências administrativas, as sentenças judiciais são os vários
planos (para repetir ainda uma vez a feliz metáfora kelseniana do
ordenamento jurídico como uma estrutura piramidal), como o
conjunto dos poderes exercidos no âmbito dessa estrutura (o assim
chamado Estado de Direito no mais amplo sentido da palavra) e
enquanto tais, e só enquanto tais, são aceites como poderes legítimos.
Este processo de convergência entre estruturas jurídicas e poder
político teve como
60
consequência a redução do Direito ao Direito estatal (no sentido de

que não existe outro ordenamento jurídico além daquele que se
identifica com o ordenamento jurídico coactivo do Estado) e, ao
mesmo tempo, a redução do Estado a um Estado jurídico (no sentido
de que não existe o Estado senão como ordenamento jurídico). Com
duas fórmulas simples: a partir do momento em que nasce o Estado
moderno como Estado centralizador, unitário, unificante, que tende à
monopolização simultânea da produção jurídica (através da
subordinação de todas as fontes de produção do Direito até aquela
que é própria do poder estatal organizado, isto é, a lei) e do aparelho
de coacção (através da transformação dos juízes em funcionários da
coroa e da formação de exércitos nacionais), pode-se dizer que não
existe outro Direito além do estatal e não existe outro Estado além do
jurídico.
A filosofia política de Hobbes pode ser considerada por boas razões a

primeira e a mais significativa teoria do Estado moderno. A passagem
do Estado de natureza para o Estado Civil, que é a passagem do não-
Estado para o Estado, representa também a passagem de um Estado
não jurídico, onde não existe um Direito objectivo universalmente
válido, sustentado por uma força comum, mas existem somente
Direitos subjectivos sustentados pela força de cada um e por isso
mesmo relações de força, para o Estado jurídico, isto é, para o Estado
que é fundado num acto jurídico, como é o pacto através do qual os
indivíduos se associam e colocam em comum os próprios bens e as
próprias forças para atribuí-las a um só soberano, que, uma vez
constituído, é fonte única e exclusiva do Direito positivo. Em Locke, a
passagem da sociedade natural, onde se desenvolvem as relações
familiares e económicas, para o Estado pode ser representada como a
passagem da sociedade de Direito privado, ou seja, de um Direito
ainda imperfeito e não protegido, porque falta um poder superior
capaz de dirimir as controvérsias de modo imparcial, para a sociedade
de Direito público, ou
61
seja, de Direito protegido e perfeito. Nas duas formas de sociedade

que antecederam o estado do contrato social descritas por Rousseau
no Discurso sobre a origem da desigualdade, o estado de natureza é um
estado não jurídico porque não é essencialmente sociável. Nele, o
homem é bom não porque seja freado pela lei, da qual não precisa,
mas porque não tem vícios nem paixões. Na société civile, que nasce
da divisão entre o meu e o teu, as relações entre os indivíduos, não
sendo muito diferentes das que acontecem no estado de natureza
hobbesiano, que são relações de força, o Direito vigente é o Direito do
mais forte. Esse Direito é criticado no início do Contrato social como
um não-Direito. A sociedade jurídica é apenas a associação que nasce
do contrato social, ou seja, o Estado no sentido próprio da palavra,
cuja vontade se exprime através da forma mais alta de Direito, que é a
lei. Para Kant, tal como para Locke, a sociedade natural que precede o
Estado é uma sociedade de Direito natural ou privado. A tendência
constante a integrar o Direito no Estado, a considerar o Direito
perfeito, isto é, o Direito protegido pela coacção, como o momento
que discrimina o Estado do não-Estado, se revela por isso na
contraposição entre o Direito meramente provisório do Estado de
natureza e o Direito peremptório do Estado civil.
O sistema de filosofia do Direito de Hegel é muito complexo para que

possa ser compreendido na única temática das relações entre Direito e
Estado. O Direito, em sentido amplo, compreende não apenas o Direito
privado e o Direito público, mas também a moralidade; não apenas o
Direito em sentido estrito, que corresponde grosso modo ao Direito
privado, mas também a esfera da ética. É um fato digno de anotação
que, se o Direito em sentido amplo é "o reino da liberdade realizada",
ele se realiza plenamente e só no Estado. Para Marx, Direito e Estado
pertencem ambos à esfera da superestrutura, denominada
"superestrutura jurídica e política" na conhecida passagem, que
constitui um texto, da Critica da economia política. É como se se
62
tratasse de um conjunto difícil de distinguir em partes diversas e

separadas, de tal maneira que a extinção do Estado comporta também
a extinção do Direito e vice-versa. Em geral, todas as correntes sociais,
tais como as correntes anárquicas e socialistas utópicas, moveram
guerra ao Estado, e moveram guerra ao Direito. E que melhor prova de
identificação entre Direito e Estado no pensamento político que
acompanha o crescimento do Estado moderno e da concepção
prevalecente do Direito como fenómeno estatal do que esta polémica
simultânea contra o Estado e o Direito da parte das correntes
libertárias e socialistas?
Se considerarmos, enfim, os dois maiores teóricos do Estado moderno

deste último século, Max Weber e Hans Kelsen, a tendência em
identificar o Direito, entendido como ordenamento coactivo, com o
Estado, entendido como aparelho através do qual os detentores do
poder legítimo exercem seu domínio, chega às suas extremas
consequências. Para Weber, o grande Estado moderno é o Estado em
que a legitimidade do poder depende de sua legalidade, isto é, do fato
de que o poder se apresenta como derivado de um ordenamento
normativo constituído e aceite e se exerce segundo normas
preestabelecidas. À grande dicotomia a-histórica da filosofia política
jusnaturalista, entre sociedade natural e sociedade civil, Weber
substitui a dicotomia historicamente fundada entre poder tradicional e
poder legal, à qual, em termos jurídicos, corresponde a distinção não
mais entre Direito privado ou natural e Direito público ou positivo, e
menos ainda entre não-Direito e Direito, mas entre Direito
consuetudinário, próprio da sociedade patriarcal, e Direito legislativo
próprio do Estado de Direito, onde, aliás, o Direito legislativo
representa, a respeito do Direito consuetudinário, um Direito mais
perfeito, mais "racional", não diversamente do Direito público-positivo
em relação ao Direito privado-natural. Para Kelsen, o Estado não é
nada fora do ordenamento jurídico. Desde que o Estado é a
63
organização da força monopolizada e esta organização se exprime

através de um ordenamento coactivo — o ordenamento específico
normativo que é o Direito — Direito e Estado são unum et idem e
aquilo a que se chama habitualmente poder político não é mais do que
poder que torna real um ordenamento normativo e faz deste
ordenamento um ordenamento efectivo e não imaginário. Weber e
Kelsen interpretam no fundo o mesmo fenómeno da convergência do
Estado e do Direito, embora olhando-o de dois pontos de vista
diferentes. Weber, a partir de um ponto de vista da juridificação do
Estado, ou seja do poder estatal, que se racionaliza através de uma
complexa estrutura normativa articulada e hierárquica; Kelsen, a partir
da estatização do Direito, ou seja do sistema normativo que se realiza
através do exercício do máximo poder, que é o poder que se utiliza da
força monopolizada. Weber considera o Direito ou a estrutura
normativa em função do poder; Kelsen considera o poder em função
do Direito. A racionalização do poder através do Direito é a outra face
da realização do Direito através do poder. O Direito é a política vista
através de seu processo de racionalização, assim como o poder é o
Direito visto em seu processo de realização. Mas como não pode
existir poder sem Direito, para que o poder do Estado moderno possa
ser legal, assim também não pode haver Direito sem poder, na medida
em que o Direito é ordenamento que se realiza apenas através da
força.
Sumário
64
Nesta Unidade temática estudamos e discutimos o conceito de Direito

e a sua evolução ao longo do tempo. Antes de surgirem os Estados
modernos os vários autores consideram que havia Estados de natureza
ou sociedade natural, em que eles não se guiavam pelos princípios
legais. Eles funcionavam com base, quer seja na força, quer seja na
ética, pois, não se podia falar da existência de um superpoder
garantindo a harmonia na sociedade. Com os Estados modernos estas
instituições passam a funcionar com base nas Leis e reprimindo os
violadores destas normas instituídas. Os vários autores divergem no
conceito que apresentam sobre o Estado de natureza e Estados
modernos.
Exercícios
52. O que entende por Direito?
53. Qual o conceito de Direito para Hobbes?
54. O que entende por Estado moderno?
55. Diferencie Estado de natureza de Estado civil;
56. Diferencie sociedade natural de Estado em Locke;
57. Em que consiste Estado de natureza para Rosseau?
58. Em que consiste Estado de natureza para Kant?
59. Fale de sistema de filosofia do Direito para Hegel.
UNIDADE Temática 4.2. Influência do Direito na Administração

Pública
Introdução
Nesta unidade temática procura-se analisar a influência do pensamento
65
jurídico nos autores que debruçavam sobre administração pública. Procura-se

analisar a reformulação que aconteceu do conceito de Estado de Polícia para
poder administrativo. É a partir deste período que nasce o Estado moderno,
caracterizado por uma actuação administrativa e não jurisdicional.
 Conhecer a influência do pensamento jurídico na análise de

fenómenos administrativos;
Objectivos
 Entender a mudança de Estado liberal para Estado interventor;
 Entender a reestruturação do conceito de polícia ocasionado

pela revolução francesa;
 Entender a distinção do conceito de polícia e administração;
 Entender como é que se deu o declínio de “polícia”;
 Entender a intervenção do iluminismo para o declínio de

“polícia”.

4.2. Influência do Direito na Administração Pública

Com o fim do cameralismo aparece uma influência crescente do
pensamento jurídico nos autores que debruçavam sobre
administração pública. Os problemas da administração pública
passam a ser objecto de uma análise através do direito, ou seja,
numa abordagem predominantemente jurídica. É com o fim do
cameralismo que o pensamento jurídico passou a ganhar terreno.
Sugere-se que o Direito Administrativo foi utilizado para a construção

jurídica do Estado Interventor (com fins muitas vezes disciplinadores,
actuando em lugares e pessoas “à margem” da sociedade).
Geralmente, este modelo de Estado gera falhas de datação e
equívocos na identificação da origem de instituições. O direito não
nasce em um deserto:
66
apesar das claras modificações institucionais e

jurídicas serem frutos de mudanças conjunturais políticas, parece
difícil defender uma transição tão abrupta de um Estado liberal para o
Estado interventor. Não se pode, primeiramente, entender
intervencionismo apenas como obra de grandes estadistas, quando ele
geralmente é muito mais resposta prática às pressões acentuadas pela
situação económica, questão social, processo de urbanização, etc. Em
segundo lugar, não se deve ignorar que o intervencionismo estatal não
atua só para integrar as classes sociais, podendo facilmente servir à
segregação destas. A reformulação do conceito de polícia de modo
mais amplo, principalmente pelas fórmulas “poder de polícia” e polícia
administrativa”, permitiu aos doutrinadores uma resposta jurídica
para problemas práticos que exigiam intervenção estatal. A
potencialidade do conceito de “polícia”, conservada de sua formação
histórica permitiu ultrapassar algumas fronteiras do Estado de Direito,
criando formas pelas quais a Administração Pública poderia
legitimamente intervir na sociedade (Correa).
O conceito de polícia possuía conotações diversas na mentalidade
política do cameralismo. Só ao longo dos séculos XIX e XX esse
conceito foi reestruturado – semanticamente delimitado ou até
mesmo substituído por outros conceitos - por consequência das
fracturas intelectuais provocadas tanto pelo pensamento político
liberal como pela mudança de paradigma jurídico ocasionada pela
revolução francesa (legicentrismo). Diferentemente da actualidade -
quando o termo geralmente é utilizado para se referir à instituição que
assegura a segurança pública -, sua semântica terminológica era mais
complexa e foi a chave utilizada para racionalizar e discutir “actuação
estatal” do cameralismo. Vale lembrar que a história da utilização do
conceito de polícia e sua vindoura substituição na linguagem jurídico-
política também é a história do surgimento do Estado moderno; ou,
melhor, da transição de um Estado puramente “jurisdicional” para um
Estado “administrativo” actuante. É recorrente, ainda hoje, a recepção
67
acrítica do mito historiográfico liberal de que no cameralismo havia

um Estado forte (“Estado de polícia”), que apenas foi limitado e
enfraquecido após as revoluções liberais. Diante do surgimento de
investigações históricas, realizadas nas últimas duas décadas,
contrárias à tal perspectiva, a retroprojecção do conceito de Estado e
de centralização não se sustentam mais com tanta facilidade. A
interpretação que adoptamos é exactamente a oposta: o projecto de
um Estado forte, politicamente “consumado”, detentor do monopólio
jurídico e cuja administração é “consumado” entende-se, nas palavras
de Paolo Grossi: “O fato de ser consumado significa (...)
omnicompreensividade, ou seja, um poder de carácter fortemente
projectável que tende a controlar toda manifestação do social, tendo
como programa o monopólio do social” amplamente actuante. É
recorrente a explicação de que a expressão “direito administrativo”
surgiu para representar algo que já existia. Para fundamentar tal
afirmação é utilizada a dúplice evidência de que em qualquer
sociedade minimamente complexa o poder público não poderia deixar
de assumir uma série de funções de carácter “administrativo”, e de
actividades dessa natureza não poderiam ser reguladas
exclusivamente pelo “direito comum”. O pano de fundo deste
discurso, todavia, delineia um caminho único e evolutivo no qual o
ponto de chegada é o Estado liberal. A especialização do direito
administrativo representaria a adequação do Estado, antes
absolutista, a princípios liberais. Ao mesmo tempo, fica isento o
Estado liberal da responsabilidade pela criação de um padrão de
autoridade que caracteriza a ordem estatal moderna e
contemporânea. A administração é concebida como realidade
previamente existente ao invés de construção pós-revolucionária.
O que se pretende demonstrar é que o saber jurídico do direito
administrativo não serviu tão-somente para sistematizar um
emaranhado de normas dispersas, ou para adequá-las a novos
paradigmas jurídicos (como a legalidade e as limitações estatais por
68
direitos individuais), mas muito mais para construir uma forma inédita
de autoridade pública. A trilha até a construção do Estado moderno
será delineada aqui de forma a demonstrar as conexões entre o
conceito de polícia e administração, leis de polícia e direito
administrativo – muito embora já deva ficar o alerta de que há
profundas rupturas que separam e diferenciam esses conceitos.
A constelação de poderes que simboliza a estrutura política medieval
pode ser descrita como uma “rede” ou como uma “teia”. A metáfora
explica uma estrutura de poder marcada pelo pluralismo político, no
qual não existe um ponto de convergência e concentração do poder
político; esse poder encontra-se, na verdade, diluído entre diversos
“corpos” - Coroa, clero, estamentos privilegiados. O relacionamento
pluralista dentro dessa ordem cria, por sua vez, um pluralismo jurídico
no qual confluem e convivem normas advindas de diferentes pólos
sociais.
Em tal contexto, a legitimidade do monarca encontrava-se
essencialmente em sua função jurisdicional, como o garante da justiça
e, secundariamente, como garante da paz. Impunham-se, a partir de
tal arranjo, diversos entraves e limites à “soberania absoluta” do
monarca, definidos pela teoria política e sustentadas pelo imaginário
da época.
Primeiramente, a coroa era consideravelmente limitada pelo
ordenamento jurídico. O príncipe deveria obedecer a lei fundamental
de seu reino. Ele também não poderia insurgir-se, ao julgar ou legislar,
contra a lei natural e a lei divina. Deveria, ademais, manter respeito
para com os direitos adquiridos, as sentenças proferidas e os
privilégios concedidos. É certo que esse monarca possui, além de
poderes ordinários, poderes extraordinários capaz de revogar
quaisquer desses direitos, realizando um “milagre jurídico”. Em
segundo lugar, a estranheza em relação à actividade realizada pela
Coroa. O carácter voluntário da ordem política – isto é, a concepção de
que o direito e a constituição teriam sido instituídos pela vontade
69
consciente de um legislador - só começaria a ser solidificado, não sem

dificuldades, como princípio (ou até pressuposto) na mentalidade
jurídico-política ao final do séc. XVIII. Antes, o Direito era encarado
muito mais como um fenómeno natural, escrito na natureza das
coisas, o qual seria traduzido pelos juristas. A aquisição de um poder
regulatório por parte da Coroa foi, em grande parte, decorrência do
uso do conceito de “polícia” no contexto linguístico dos embates
políticos. A palavra remete, etimologicamente, à palavra grega polis
(cidade, comunidade organizada), referindo-se a ideais como boa
organização da cidade ou “bom governo”, “ordem” e “boa ordem”.
Até antes da metade do séc. XVIII, polícia também poderia ser
utilizada como sinónimo de “civilidade” e “urbanidade”. A forma de
compreender o conceito mudava, principalmente, porque a lógica não
era mais da conservação mas do fomento. Em outras palavras, o
príncipe intervinha na vida de seus súbditos não mais apenas para
manter a “boa ordem”, mas moldava-os, dirigia-os, e
instrumentalizava-os para aperfeiçoar e fomentar as actividades do
todo. Além de sofrer uma secularização causada pela racionalização (o
que afastou os fundamentos moralistas da temática para apresentá-
los em bases racionais), “polícia” passava, então, a englobar diferentes
áreas da sociedade quase que com pretensão absoluta. Poderiam ser
considerados como “matéria de polícia” tanto a segurança pública, o
controle populacional ou o acúmulo de riquezas e poderio do Estado
quanto o planeamento urbano, a agricultura, o combate à vadiagem, a
saúde pública e o disciplinamento de trabalhadores.
A emergência da “ciência de polícia” e do “cameralismo” forçava a
administração vinculada ao paradigma jurisdicionalista a ceder lugar
para outras formas de governo e regulação da sociedade.
Essencialmente porque as práticas de polícia propunham problemas
muito diferentes dos equacionados pela administração jurisdicional: à
police interessava definir um plano de acção e escolher os melhores
meios de executá-lo; à iurisdictio importava assegurar os direitos
70
adquiridos e o ordenamento jurídico-político. Grande parte das áreas

anteriormente tuteladas pela teoria da polícia e pelas “leis de polícia”
passou, ao longo do século XIX, a ser tratada pelo direito
administrativo. O conceito de “polícia” começava a ser afastado,
delimitado e até repudiado pelos autores liberais que o consideravam
demasiadamente atrelado à ordem antiga, sendo paulatinamente
substituído pelo conceito de administração/direito administrativo e
limitado como tarefa menor na estrutura administrativa. Ele carrega,
entretanto, mesmo que veladamente, resquícios de uma racionalidade
que é incompatível com o Estado de Direito – tal fato causará,
dependendo do intuito, desconforto ou alívio aos juristas que irão
manejá-lo dentro de discussões jurídicas posteriormente.
O séc. XVIII representa, paradoxalmente, o apogeu e o declínio da
“polícia”. Não obstante o exposto anteriormente, já começavam a ser
corroídas, ao final do século, as bases do discurso de “polícia” por
várias fontes: pelo iluminismo, pelo sentimento anti absolutista dos
revolucionários e por teorias económicas como as fisiocráticas e
liberais. Kant, ao rejeitar o conceito de “felicidade” do Antigo Regime,
expõe o indivíduo – que agora autodetermina-se – como sujeito
central no plano filosófico, destruindo as fundamentações intelectuais
do empirismo. Humboldt atribui limitações à actuação estatal ao
restringir um campo definido de quais seriam suas finalidades
legítimas. Os fisiocratas e liberais encaravam o paternalismo estatal
como superado devido à crença na auto-regulação por parte dos
interesses privados que operavam no mercado. Na França, a
Revolução acelerou a revisão radical do papel do Estado. A Police será
substituída, logo nos primeiros passos da Revolução, pelo conceito
operacional de administration genérale. A administração nascia como
fruto de uma soberania que acabara de descobrir a disponibilidade da
sociedade política: por meio da lei – entendida como expressão da
“vontade geral” da Nação -, o legislador estaria capacitado de,
voluntariamente, criar aparatos administrativos e atribuir a estes suas
71
respectivas funções. É verdade, todavia, que tais funções foram quase

que herdadas do Antigo Regime – ou seja, eram em grande parte
idênticas àquelas inventariadas pela “polícia”. O primeiro modelo
adoptado pelos franceses pós-revolucionários (o da
departamentalização) estabeleceu um sistema novo de divisão distrital
que, além de sua função eleitoral, serviu para três projectos distintos:
uniformização e integração do reino; eficiência administrativa; e
autogoverno local. As medidas tomadas na era napoleónica, cruciais
para a transfiguração da administração pré-moderna em moldes
modernos, excluíram o último componente da equação. Criou-se,
assim, uma estrutura administrativa muito mais centralizada e apta a
intervir com maior efectividade em locais periféricos, aumentando a
capilaridade da administração pública. Com as afirmações anteriores
não se afirma, no entanto, que todas as competências da antiga
“polícia” passaram à administração pública. Há um filtro que não
permite certas atribuições da “polícia” sobreviverem na passagem ao
Estado liberal – por exemplo, o controle interventor no sector
económico e religioso. Sem mencionar as novas exigências do Estado
de Direito que a administração devia seguir, que impossibilitavam a
continuidade de certas prerrogativas que possuía a “polícia”. O que
procurou-se enfatizar aqui é uma mudança não abrupta entre “polícia”
e as novas fórmulas de “direito administrativo” e “administração
pública”. As continuidades, entretanto, não devem eclipsar as
descontinuidades, estas também relevantes para compreender todo o
fenómeno histórico de transição descrito.
O núcleo da “ciência da polícia” começava, já ao final do séc. XVIII, a
ser separado do estudo das “leis de polícia” - este último foi
incorporado, mesmo que com hesitação, às faculdades de direito e
tornou-se ponto de partida para o direito administrativo. A divisão
entre conteúdos substancial (i.e., que continha elementos históricos,
políticos e económicos) e jurídico vai se acentuando ao decorrer do
séc. XIX - as reformas prussianas da formação administrativista
72
sinalizavam uma tendência a priorizar o conhecimento jurídico e a

preparação prática em detrimento dos estudos académicos. Tal
modelo obteve êxito em grande parte do território germânico, sendo
assimilado ao longo do séc. XIX pelos outros territórios, enquanto a
“ciência da polícia” foi perdendo seu prestígio - com excepção à
Áustria, onde foi criada uma tradição particular de uma “ciência da
polícia” adaptada à moldura de um Estado de Direito.
Sumário
O fim do cameralismo ou Estado de polícia serviu de prenúncio de
estudos da administração pública na perspectiva jurídica. É nesta fase
em que a ciência da administração pública passa a ser feita na
abordagem jurídica, diferentemente da fase do cameralismo. Nesta
unidade analisa-se a passagem de “polícia” para administração. Esta
fase é caracterizada pelo surgimento dos Estados modernos. Foram as
revoluções e o iluminismo que contribuíram para o declínio do
cameralismo através do anti absolutismo.
Exercícios
60. Como surge a influência do pensamento jurídico nos autores
que debruçavam sobre administração pública?
61. Fale da mudança de Estado liberal para Estado interventor;
62. Fale da reestruturação do conceito de polícia ocasionado pela

revolução francesa.
63. Distinga “polícia” e administração;
64. Fale do declínio de “polícia”;
73
65. Fale da intervenção do iluminismo para o declínio de “polícia”.
TEMA – V: A REFUNDAÇÃO DA CIÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIDADE Temática 5.1. Distinção entre Administração e

Política;
UNIDADE Temática 5.2. Incorporação das Políticas Públicas
pela Administração Pública;
UNIDADE Temática 5.1. Distinção entre Administração e Política
Introdução
Esta unidade é caracterizada pelo grande desenvolvimento que a ciência de
administração dá. É com base no artigo do antigo Presidente dos EUA,
Woodrow Wilson, que dá o ponto de partida para a moderna ciência de
administração. Wilson preocupa-se com a fiscalidade administrativa e não
com a organização administrativa que era o ponto principal dos prussianos,
franceses e alemães. É a partir deste período que nas várias universidades
começam a leccionar matérias relacionadas com administração científica.
74
 Conhecer a quem foi o apóstolo da administração pública

científica;
Objectivos
 Conhecer a essência do artigo do antigo Presidente dos EUA,
Woodrow Wilson;
 Saber porque se considera que o artigo de Wilson não trazia

nada de novo;
 Saber porque o modelo de Wilson estava virado para a

fiscalização legislativa;
 Entender porque Wilson procura distinguir administração da

política;

5.1. Distinção entre Administração e Política

Em 1887, o antigo Presidente dos EUA, Woodrow Wilson, publicou
na revista Political Science Quarterly um artigo intitulado The
Study of Administration em que alinhava interessantes reflexões
orientadas para a demostração da necessidade de estudar a
administração pública. Este escrito foi considerado como o ponto
de partida da moderna ciência de administração. Ele considerou
que não estava a escrever nada de novo, pois, os franceses e os
professores universitários alemães já falavam do cameralismo.
Contrapôs o exemplo prussiano aos casos britânicos e norte-
americano. O modelo de Wilson não era virado para o
desenvolvimento da ciência de administração mas de fiscalização
legislativa, enquanto o modelo prussiano era de organização
governamental. Ele não pretendia a importação dos modelos
administrativo prussiano e francês para os Estados Unidos. Wilson
ao analisar o modelo prussiano e alemão tinha como objectivo
elaborar um modelo que procura endireitar os erros do governo e
facilitar os negócios deste. O modelo de administração prussiano,
francês e alemão
75
correspondem a tradições e experiências históricas muito distintas

da norte-americana. Pretendia ele compreender as experiências e
modelos estrangeiros, caso dos cameralistas. Wilson procura
distinguir administração e política, daí que considera que questões
administrativas não são questões políticas. Para ele, a política faz-
se com políticas ou com expressões do Estado, enquanto a
administração é a execução de políticas. O seu pensamento é de
delimitar o campo de actividade da política e da actividade
administrativa pública (Caupers).
Desde o século XVIII, quando floresceu na Alemanha e Áustria, a

chamada “Escola Cameralista” até os nossos dias, o estudo da
Administração Pública tem-se desenvolvido de maneira cada vez
mais acelerada, principalmente após o movimento da
“administração científica”, que encorajou os homens públicos a
procurar novas e racionais soluções, visando à maior eficiência dos
negócios públicos. Um dos maiores apóstolos da Administração
Pública científica foi o antigo presidente norte-americano Woodrow
Wilson, que desde 1885 escrevia e pregava a respeito da mudança
de métodos para chegar-se à eficácia governamental.
O artigo publicado em 1887 por Woodrow Wilson é, em geral, de

forma unânime aceite como o início do estudo da Administração
Pública nos EUA. O autor defende, neste artigo, a necessidade do
estudo sobre a Administração Pública integrar, para além dos
problemas do pessoal, outros tais como a organização
76
administrativa e a gestão em geral, com destaque para as questões

da eficiência e economia. Por outro lado, pela primeira vez, se
separam as águas entre políticos e administradores públicos. Os
políticos concebem, desenham e definem as políticas (o que fazer)
e os administradores públicos, de forma neutral, implementam-nas
(como fazer). Na sua implementação e gestão, os administradores
públicos devem pautar a sua acção pela implementação económica
e eficiente, isto é, minimizando custos e maximizando resultados.
Enquanto o Direito Administrativo disciplina, juridicamente, a
Administração Pública, esta cuida, concretamente, dos órgãos e
serviços públicos, no sentido de realizar com o mínimo possível de
recursos e um máximo de resultados, os benefícios contemplados
na legislação. Em outras palavras, poder-se-ia dizer que a
Administração Pública é um conjunto de órgãos do Estado a serviço
do bem comum. Nessa ordem de ideias, a Administração Pública
não é somente a máquina administrativa, mas também a actividade
desenvolvida pelo aparelhamento governamental.
Já havíamos referido anteriormente que a administração pública
pode ser vista no sentido material e pode ser vista no sentido
orgânico. Administração pública no sentido material é o conjunto
de decisões e operações mediante as quais o Estado e outras
entidades públicas procuram, dentro das orientações gerais
traçadas pela política e directamente ou mediante estímulo,
coordenação e orientação das actividades privadas assegurar a
satisfação regular das necessidades colectivas de segurança e bem-
estar dos indivíduos, obtendo e empregando racionalmente para
este efeito os recursos adequados.
Esta actividade é em grande parte exercida através dos serviços
administrativos, porque o carácter permanente das necessidades
colectivas exige uma assistência regular prestada por estruturas
constituídas por agentes estáveis, com tarefas definidas e dotados
de recursos materiais e de poderes jurídicos.
77
E tão importantes são estas estruturas no desenrolar das

actividades que denominamos administração pública que, com
frequência, na linguagem vulgar como na terminologia técnico-
jurídica, se emprega a mesma expressão, não já no sentido de
actividade, mas para significar no seu conjunto a orgânica que a
desenvolve.
Para podermos perceber o sentido orgânico da administração
pública, começaríamos por dizer que ela não é uma actividade
exclusiva do Estado. Também referimos anteriormente que as
primeiras manifestações da administração pública eram produzidas
no âmbito local, ou melhor, predominantemente municipal.
Mas o facto de, nos nossos dias, a administração pública do Estado
ser, de longe, a que pelo seu vulto, pela sua extensão e pela sua
importância dos meios e recursos que movimenta, mais pesa na
vida administrativa, não impede que as necessidades colectivas
sejam atendidas por outras entidades dotadas por lei de poderes de
autoridade. Assim, as autarquias locais continuam a ter um largo
papel na administração pública. Os municípios já actuavam neste
domínio desde o tempo em que não existia a noção de Estado (De
Amaral).
A par das autarquias locais a lei criou outras entidades às quais
confiou especificas tarefas administrativas e utilizou as entidades
privadas para o desempenho de outras tarefas sob a égide do
Estado e das autarquias locais ou em colaboração com estas. A
administração pública é, por conseguinte, uma actividade
desenvolvida não só pelo Estado como por outras entidades
públicas que dele são juridicamente distintas, e ate, nos casos
previstos na lei, por entidades particulares.
O facto de, por vezes, se dar mais relevo à administração do Estado
justifica-se apenas pela maior importância que ela actualmente
reveste e porque, dadas as suas dimensões macroscópicas e a
possibilidade de paralelo com outras actividades que o Estado
78
desenvolve, surgem com maior nitidez as características que

individualizam e definem a administração pública nos tempos
modernos.
Administração, no seu significado contemporâneo, abarca não só os
serviços públicos, mas também as empresas privadas, de qualquer
tipo. Desse modo, todo o empreendimento de ordem
administrativa requer planeamento, organização, tomada de
decisão, direcção e controle, além da coordenação. No que se
refere à acção administrativa, os princípios gerais são idênticos,
tanto para as instituições públicas, como para as empresas
particulares. Em qualquer empreendimento, os meios são: pessoal,
orçamento, material, equipamento, instalação e documentação. A
obtenção e a utilização desses meios seguem métodos fixados para
a Administração Pública ou para as empresas privadas (Andrade).
É importante lembrar que o desenvolvimento económico, até o
início do presente século, foi considerado uma preocupação, quase
total, da iniciativa privada. Com a ampliação da intervenção estatal,
os empreendedores particulares cederam suas iniciativas para o
Estado, que se viu na necessidade de suprir muito das actividades
que eram, então, desempenhadas pelo sector privado. Hoje,
constitui uma das tarefas da Administração Pública a de encorajar o
processo da economia particular, de modo a permitir a criação de
condições para o desenvolvimento económico. Nos países
subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, esse encorajamento
significa, além de recursos tangíveis (mão-de-obra, máquinas,
equipamentos etc.), a formação tecnológica e a capacidade
administrativa.
Não se pode negar que é de responsabilidade da Administração
Pública, em nossos dias, a promoção de um novo tipo de
administrar, dentro do campo público, ou seja, a administração de
desenvolvimento. Importante observar, que esse tipo moderno de
administração é muito complexo e difícil e que necessita para o seu
79
sucesso, antes de qualquer coisa, de uma correia administração

geral.
A Administração Pública e a empresa privada se aproximam e se
assemelham. Pode-se mesmo dizer que as barreiras caem e uma se
acerca da outra, como se estivessem em vias de fusão. Lenta, mas
continuadamente, as diferenças vão se apagando, para crescerem
as analogias existentes entre esses dois tipos de administração. Nos
países desenvolvidos, independentemente de suas ideologias, as
grandes empresas particulares já são consideradas entidades de
utilidade pública e se caminha para considerar muitas organizações
particulares como verdadeiras empresas públicas, tendo em vista o
interesse social que elas procuram atingir, em suas actividades. Não
é tão raio, em nações desenvolvidas, directores e accionistas de
grandes empresas privadas proclamarem a sua responsabilidade
social.
Se a Administração Pública é, essencialmente, uma prestadora de
serviços, poder-se-á imaginar a responsabilidade que ela terá no
que diz respeito à eficiência e qualidade de seus serviços tão
discutível em nossos dias. À Administração Pública cabe a tarefa de
promover o progresso social, através da identificação e selecção de
metas de interesse público, que vão afectar toda uma nação.
Compete ainda à Administração Pública estimular e motivar as
empresas privadas, no sentido de que sejam alcançados os fins
propostos Cumpre a ela, igualmente, orientar e coordenar a
actividade de grupos e cidadãos na realização dos objectivos
comuns. Em consequência, as controvérsias públicas serão mais
constantes, soluções novas serão desejadas, complexidades e
necessidades crescerão, enfim uma série enorme de problemas
estará presente, exigindo que a Administração Pública mantenha
permanente diálogo com todo o povo, em todas as suas áreas de
actuação.
Deve-se sublinhar que a acção da Administração Pública se
80
desdobra em três campos principais, obedecendo à ordem das

pessoas jurídicas de direito público que corresponde a máquina
administrativa, pelos quais se reparte a actividade administrativa
nacional e local, segundo disposições constitucionais; o interesse,
que pode ser Nacional ou loca e a discriminação da competência e
dos encargos por essas pessoas de direito público.
Portanto, o pensamento de Wilson não era de recusar o
enquadramento jurídico na administração mas sim de delimitar os
campos de actividade política e da actividade administrativa; para
tal, surge a necessidade de encontrar um objecto delimitado para a
nova ciência. O mesmo pensamento é de Frank Goodnow, pois este
também não rejeita o enquadramento jurídico da administração
pública.
É a partir do final do século XIX e início do século XX que se

consolidou nos EUA a tradição “científica” da administração
pública. A administração científica concebia a administração pública
como o espaço da execução, pelo Executivo, de políticas definidas
na esfera da política. A disciplina voltava-se à formação da
burocracia governamental, responsável pela execução ou pela
implementação das políticas públicas. A burocracia deveria actuar
de forma apolítica e imparcial, com base em uma sólida formação
profissional. Deveria, nesta perspectiva, ser insulada, dominar
“princípios científicos da administração” e obedecer a regras gerais
de procedimentos. A administração pública era vista, assim, como
uma ciência “livre de valores”, cuja missão era contribuir para que a
administração governamental “funcionasse” de forma eficiente e
económica. O foco da disciplina era a preparação dos servidores
para actividades do Executivo e à implementação de políticas
públicas: orçamento, gestão de pessoal e organização (Farah).
A nova disciplina filiava-se à ciência política, sendo um de seus
subcampos. O desenvolvimento da administração pública, nos EUA,
foi marcado por esta
81
“proximidade de origem” em relação à ciência política e pela tensão

entre a “nova” ciência — a administração — e a “ciência-mãe” —
da qual se originara. Embora tenha, ao longo de seu
desenvolvimento, incorporado a contribuição de diversas outras
disciplinas, como a psicologia social e a economia, para citar alguns
exemplos importantes, esta tensão central será constitutiva de sua
identidade.
Da dissociação entre administração e política, defendida por Wilson
e Goodnow, decorreu a busca de princípios gerais válidos para a
administração de “qualquer organização”, fosse ela pública ou
privada. Este “esvaziamento” da dimensão pública da
administração — até então claramente configurada como o lócus
governamental — constituiu um aprofundamento da separação
entre administração e política, levando a uma crise de identidade
da disciplina em meados do século passado. Nas décadas seguintes,
a dicotomia entre administração e política acabou levando à
constituição de dois caminhos distintos de desenvolvimento da
disciplina. O primeiro caminho correspondeu ao fortalecimento do
polo da política, levando à reaproximação entre administração
pública e ciência política. Mas tal aproximação significou uma perda
de identidade da disciplina que, entre 1950 e 1970, praticamente
desapareceu como subcampo da ciência política, passando a ser
vista como uma área de interesse ou até mesmo como sinónimo de
ciência política.
O segundo caminho consistiu na consolidação da vertente da
ciência administrativa — incluindo teoria organizacional e gestão —
, o que foi possibilitado pela vinculação de parte dos professores e
pesquisadores da área e escolas de negócio ou administração de
empresas (business schools). Esta opção, se, por um lado,
contribuiu para o desenvolvimento da teoria organizacional, por
outro, significou a perda da referência à dimensão “pública” da
administração pública, entendida até então, sobretudo, como um
82
“lugar” — o “interno” à administração estatal, ocupado pela

burocracia governamental. Esta perda de referência atingia, ainda,
um outro aspecto fundamental à identidade da disciplina — o
referente a valores e ao interesse público.
Sumário
Nesta Unidade temática procura-se analisar o desenvolvimento da

ciência de administração ocorrida nos EUA. Foi a partir do artigo do
antigo Presidente dos EUA que esta ciência atingiu os patamares mais
elevados até considerar-se como ponto de partida da moderna ciência
de administração. Wilson procura distinguir administração da política.
Para ele, os políticos tem o poder de elaborar políticas e os
administradores públicos executam estas políticas com base em
princípios.
Exercícios
66. Quem foi o apóstolo da administração pública científica?
67. Comente o artigo de Woodrow Wilson;
68. Porque consideramos que o artigo de Wilson não traz nada de

novo?
69. Porque o modelo de Wilson estava virado para a fiscalidade

legislativa?
70. Porque Wilson procura distinguir administração da política?
83
UNIDADE Temática 5.2. Incorporação das Políticas Públicas pela

Administração Pública
Introdução
Nesta unidade temática procura-se analisar como é que as políticas
públicas passaram a fazer parte da análise em administração pública.
Não basta os administradores públicos executarem as políticas mas
eles devem participar no processo de elaboração. É assim que elas
passaram a fazer parte de currículos de várias instituições de ensino
superior na Europa.
 Conhecer a razão da incorporação das políticas públicas pela

Objectivos
 Conhecer o movimento de análise de políticas públicas;
 Saber porque na administração tradicional não estava

incorporado as políticas públicas pela administração pública.

5.2. Incorporação das Políticas Públicas pela Administração

Pública
O processo de desenvolvimento da administração pública foi marcado
pela crise de identidade e pela tensão entre administração e política; é
possível identificar na produção da área, desde os anos 1950, a
presença incipiente do tema das políticas públicas e do processo
decisório, num primeiro momento mais notadamente na vertente
próxima à ciência política. Em 1960, destaca-se a incorporação das
políticas públicas como objecto de análise, como um momento de
84
inflexão da disciplina, e enfatiza que tal incorporação deriva do

reconhecimento de que administradores públicos não apenas
executam políticas, mas participam na sua formulação.
Escolas e cursos de análise de políticas públicas constituíram-se, de
forma independente, no final dos anos 1960 e início da década de
1970, em parte como contraposição às escolas tradicionais de
administração pública. O movimento de “análise das políticas
públicas” procurava instituir uma formação que se diferenciasse da
que prevalecia nas escolas de administração pública, orientando-se
para o treinamento de analistas de políticas públicas. Este movimento
resultou da união de um grupo de universidades de elite com
funcionários da Fundação Ford e da Fundação Sloan para propor e
implementar uma reorientação da educação profissional para o
serviço público em torno do tema da análise das políticas públicas
(Farah).
Se a constituição de escolas e cursos de análise de políticas públicas
ocorreu, num primeiro momento, como um movimento de
diferenciação da administração pública, poder-se-ia supor que, a partir
daí, haveria uma cisão que afastaria a administração pública do estudo
de políticas públicas. Mas, como mostram vários analistas, o que
ocorreu foi, ao contrário, uma interpenetração e um processo de
influências recíprocas que levaram a uma ampliação do campo de
formação na área pública. A influência da formação tradicional em
administração pública sobre os cursos de análise de políticas públicas
que mostra a incorporação da administração como objecto de estudo
por parte destes cursos, destacando, no entanto, o esforço de
diferenciação em relação à abordagem tradicional da administração
pública: “usam o termo de gestão pública para indicar o seu carácter
dinâmico e orientado à acção”. De outro lado, as novas escolas e os
programas de análise de políticas públicas exerceram um grande
impacto sobre os cursos tradicionais de administração pública, desde o
início de seu desenvolvimento, no final dos anos 1960. Em nenhuma
85
área o impacto do que se chama de “movimento da análise de

políticas públicas” foi tão forte como nos programas de administração
pública, os quais passaram a incluir cursos de políticas públicas no
núcleo básico da formação desta disciplina. A inclusão da análise de
políticas públicas como parte integrante da formação em
administração pública é evidenciada em documento de orientação a
escolas e programas de formação, elaborado no início da década de
1970.
O desenvolvimento posterior à inflexão desencadeada pela
constituição do campo de formação e de estudos em “análise de
políticas públicas” tem sido visto por alguns autores a partir da
perspectiva deste novo campo, caso em que incluem a administração
pública como uma das disciplinas que passou a integrar a análise de
políticas públicas em seus programas de formação em nível de pós-
graduação e, consequentemente, em sua agenda de pesquisas. Outros
autores analisam esta inflexão da perspectiva da evolução da
disciplina administração pública e vêem as próprias escolas e cursos de
análise de políticas públicas como parte integrante da “disciplina”. Ao
fazê-lo, no entanto, não o fazem como defensores de uma
“hegemonia” no campo, mas antes reconhecendo o convívio e
articulação de diferentes abordagens e perspectivas na formação e no
estudo de temas ligados à administração pública e à acção
governamental.
Sumário
Esta unidade temática dedica a análise e incorporação das políticas
públicas pela administração pública. Com administração científica
surge a necessidade de os administradores públicos dotarem de
conhecimento não só de execução de políticas mas também de
elaboração, seguindo todas as fases desde da identificação do
86
problema até a elaboração da decisão que se achar mais racional para

o momento.
Exercícios
71. Quais as razões da incorporação das políticas públicas pela
administração pública?
72. Fale do “movimento de análise de políticas públicas”;
73. Na administração tradicional, sem a incorporação das políticas

públicas, como era feita a gestão?
TEMA – VI: A CONSOLIDAÇÃO
UNIDADE Temática 6.1. Desenvolvimento da Ciência de

Administração;
UNIDADE Temática 6.2. Pensamento de Henry Fayol;
UNIDADE Temática 6.3. Pensamento de Max Weber

Administração
Introdução
Esta unidade temática procura analisar o desenvolvimento dado pela ciência
de administração, nomeadamente, a metáfora mecânica ou teoria de clássica
das organizações. Aqui são apresentadas ideias de vários autores que
marcaram a moderna ciência de administração no período que separa as duas
grandes guerras mundiais.
87
 Conhecer como ocorreu o desenvolvimento da ciência de

administração;
Objectivos
 Conhecer o significado de metáfora mecânica;
 Conhecer o período em que ocorreu o desenvolvimento da

ciência de administração;
 Conhecer o pensamento dos vários autores que surgiram na

época.

6.1. Desenvolvimento da Ciência de Administração

Nesta fase de desenvolvimento da ciência de administração, a
característica fundamental é aquilo que passou a ser designado por
metáfora mecânica ou teoria clássica das organizações. O que os
autores designam de metáfora mecânica é por considerar que
actualmente vive-se numa sociedade tecnológica, dominada pelas
necessidades de máquina e formas mecânicas de pensamento (Bilhim
e Quadros).
O período que separa as duas guerras mundiais marca o

desenvolvimento da moderna ciência de administração. Henry Fayol
e Max Weber, antes da segunda guerra mundial, deram grandes
contributos para a compreensão da administração pública. Esses
dois, por serem autores europeus e por não fazerem parte do
movimento refundador da ciência de administração, terão
tratamento autónomo. (Caupers).
Leonard White, em 1937, é autor do texto The Meaning of Principles

in Public Administration. A sua ideia estrutura-se à volta de 3 ideias-
mestras, a saber:
A primeira ideia tem como origem o estudioso Woodrow Wilson em

que considera que a
88
actividade administrativa pública não é nos seus propósitos, regras,

princípios e instrumentos, distinto da ciência de administração.
A segunda, que é divergente ao pensamento de Wilson, considera

que para a compreensão da actividade administrativa não é
necessário a observação do direito ou das normas jurídicas.
A terceira ideia é aquela que considera que na época em que o autor

escreveu, a administração pública era mais uma arte e não uma
ciência.
William Willoughby em Princeples of Public Administration, debruçou

sobre a estrutura administrativa da União Norte-Americana,
concluindo haver uma separação entre a política e administração.
Conclui também que há uma distinção entre Governo e
administração pública (Caupers).
Mais tarde vários outros autores se preocuparam com o estudo da

ciência de administração tendo-se abrandando quando arrebenta o
segundo conflito mundial.
John Pfiffner manifestou as primeiras preocupações com aquilo que

considerava a tendência de administração transformar princípios e
regras organizativos em dogmas, como a hierarquia, a repartição de
competências, etc., alertando a necessidade de rever tais princípios e
regras à medida que as organizações se iam transformando e
evoluindo.
Luther Gulick procura distinguir materialmente as diversas funções

exercidas no âmbito de uma organização.
Marshall Dimock critica dois aspetos fundamentais do pensamento

de Wilson, nomeadamente, a separação entre a política e
administração e a aproximação excessiva entre administração pública
e administração privada.
89
James Mooney e Alan Reilly fizeram uma análise rigorosa e exaustiva

da estrutura das organizações, abrangendo a administração federal, a
igreja católica, as forças armadas e a grande indústria.
Sumário
No período em que ocorre o desenvolvimento da ciência de

administração, há uma característica fundamental que surge que é a
metáfora mecânica. Considera-se metáfora mecânica pelo facto de
estar-se a viver numa sociedade tecnológica e o pensamento também
deve ser de forma mecânica. Foi Fayol e Weber que deram muito
contributo à ciência de administração no período em que separa as
duas grandes guerras mundiais. Mais tarde surgem outros autores que
também com os seus pensamentos, divergentes ou não, contribuíram
para o desenvolvimento da ciência de administração
Exercícios
74. Como é que ocorre o desenvolvimento da ciência de
administração?
75. O que entende por metáfora mecânica?
76. Em que período ocorreu o desenvolvimento da ciência de

administração?
77. Diferencie o pensamento dos vários autores que contribuíram

para o
90
desenvolvimento da ciência de administração.
UNIDADE Temática 6.2. Pensamento de Henry Fayol
Introdução
Esta unidade temática é dedicada à análise do pensamento ou
contributo que Henry Fayol deu ao desenvolvimento da ciência de
administração antes do segundo conflito mundial. O seu pensamento
foi muito apreciado nos EUA e ficou considerado como o pai da teoria
de administração. Foi ele que começou a teorizar os princípios e regras
de funcionamento da administração pública.
 Saber porque se considera Fayol como pai da teoria de

administração;
Objectivos
 Conhecer o enfoque da teoria de Fayol;
 Conhecer os cinco elementos funcionais do modelo

organizativo concebido por Fayol;
 Saber em que consiste cada um dos elementos funcionais do

modelo organizativo concebido por Fayol;
 Saber o que é gestão para Fayol.


6.2. Pensamento de Henry Fayol

Antes do segundo conflito mundial, Henry Fayol deu grandioso
contributo para a compreensão da administração pública. Por se
tratar de um europeu, acaba não ficando inserido no movimento
refundador da ciência de administração.
91
A obra mais conhecida de Henry Fayol foi Administration Industrielle

et Generale, em que ele procura descobrir e aplicar regras e
princípios organizativos racionais por forma a conferir à actividade
administrativa uma lógica própria e uma coerência global voltada
para a rentabilização da actividade dos serviços públicos.
O modelo organizativo concebido por Fayol compreendia cinco

elementos funcionais, nomeadamente, o planeamento (nessa
função, o administrador deve fazer uma previsão das possíveis
situações de sua empresa), organização (o gestor é responsável pelo
organismo material e social da empresa), direcção (o gestor sempre
deve estar pronto para dirigir e orientar a sua organização),
coordenação (O gestor deve estar pronto para harmonizar os
conflitos de gestão) e controlo (o gestor, acima de todos, deve estar
atento às normas para que sejam seguidas pela organização). Para
além destes elementos funcionais, existiam catorze princípios, como,
a divisão do trabalho, autoridade, disciplina, unidade de comando,
unidade de direcção, supremacia do interesse publico, remuneração,
centralização, cadeia de comando, ordem, equidade, estabilidade do
pessoal efectivo, iniciativa e espirito de corpo (Caupers).
Henry Fayol deu resposta à única pergunta que todos faziam. O que é
gestão? Para Fayol, gerir é prever (visualizar o futuro e traçar
programa de acção); organizar (construir o duplo organismo social e
material da organização); comandar (dirigir e orientar o pessoal);
coordenar (ligar, unir, harmonizar todos os esforços); controlar
92
(verificar a conformidade às ordens dadas) (Bilhim e Quadros).
Henri Fayol ficou conhecido como o pai da teoria da Administração,

por isso, suas frases são sempre lembradas para revelar os
pensamentos do autor sobre gestão e administração: "Administrar é
prever, organizar, comandar, coordenar e controlar"; "Coordenar é
ligar, unir e harmonizar todos os actos e todos os reforços".
"Administrar significa olhar à frente". "Dirigir é conduzir a empresa,
tendo em vista os fins visados, procurando obter as maiores
vantagens possíveis de todos os recursos de que ela dispõe." "A
harmonia e a união das pessoas de uma empresa são grande fonte de
vitalidade para ela. É necessário, pois, realizar esforços para
estabelecê-la." "Controlar é velar para que tudo ocorra de acordo
com as regras estabelecidas e as ordens dadas." "A primeira condição
inerente ao chefe de uma grande empresa é a de ser bom
administrador." (http://www.portal-gestao.com/item/6886-henri-
fayol-pai-da-teoria-cl%C3%).
Fayol, em seus estudos e pesquisas, destacou que a empresa é como

uma organização que deve iniciar com uma estratégia, um plano e
que, para isso, o administrador deve definir os seus objectivos para
poder praticar o seu plano de administração. O líder é aquele que
atua de forma firme, controlando, definindo, mantendo a ordem da
sua organização.
A obra de Fayol teve uma assinalável aceitação nos EUA, tendo

mesmo estado na origem duma corrente da ciência de administração
voltada para os estudos de racionalização administrativa.
Sumário
Henry Fayol foi considerado como o pai da teoria de
administração por ter
93
sido ele o primeiro a estabelecer regras e princípios funcionais

à administração. Fayol introduz a previsibilidade na actuação
dos órgão administrativos na medida em que tudo o que se faz
parte de um plano. Ele introduziu cinco elementos funcionais
no seu modelo organizativo, nomeadamente, planear,
organizar, comandar, coordenar e controlar.
Exercícios
78. Porque se considera que Fayol é o pai da teoria de
administração?
79. Qual o enfoque da teoria de Fayol?
80. Quais os cinco elementos funcionais do modelo organizativo

concebido por Fayol?
81. Em que consiste cada um dos elementos funcionais do modelo

organizativo concebido por Fayol?
82. O que é gestão para Fayol?
UNIDADE Temática 6.3. Pensamento de Max Weber
Introdução
Esta unidade temática desenvolve o pensamento de Max Weber sobre
o modelo organizacional. Apresenta-se as várias ideias deste autor
para a construção de um modelo ideal fazendo a contrastação com a
realidade empírica. O autor descreve aquilo que considera burocracia
para criar o seu modelo organizacional. A partir da burocracia
desenvolve a questão da autoridade e os vários tipos de autoridade.
Finalmente, analisa-se
94
as características fundamentais do modelo burocrático.
 Conhecer as organizações que já no século XVI usavam o

modelo burocrático;
Objectivos
 Conhecer o período em que surge o modelo burocrático
weberiano;
 Conhecer a analogia que Weber faz da burocracia com a

máquina moderna;
 Conhecer o significado de burocracia para o senso comum;
 Conhecer o sentido de “tipo ideal” para Weber;
 Conhecer os tipos de autoridade para Weber;
 Saber em que consiste cada autoridade para Weber;
 Conhecer as características fundamentais do modelo

burocrático weberiano.

6.2. Pensamento de Max Weber

Outro grande autor que também deu muito contributo à ciência de
administração pública antes do segundo conflito mundial foi Max
Weber.
O modelo burocrático weberiano é um modelo organizacional que

desfrutou notável disseminação nas administrações públicas durante
95
o século XX em todo o mundo.
No entanto, desde o século XVI o modelo burocrático já era bastante

difundido nas administrações públicas, nas organizações religiosas e
militares, especialmente na Europa. Desde lá o modelo burocrático
foi experimentado com intensidades heterogéneas e em diversos
níveis organizacionais, culminando com sua adopção no século XX em
organizações públicas, privadas e do terceiro sector.
Na sua teoria organizacional, ele faz analogia da máquina moderna,

ao afirmar que a burocracia é como uma máquina moderna,
enquanto outras formas organizacionais são como os métodos de
produção não mecânicos. Considera ele que da mesma forma que as
burocracias rotinizam os processos administrativos, a máquina
rotiniza a produção.
Esta forma de organização a que o autor chamou burocracia possui

ainda uma outra característica importante referida com o adjectivo
“legal”. O carácter legal da burocracia prende-se com o facto de a
autoridade ser exercido por um sistema de regras e procedimentos
formais.
Para o senso comum, a burocracia é entendida como ineficiência e

uso excessivo da escrita e do registo, resumidamente, ineficiência da
administração pública, mas não é este o sentido atribuído a Weber.
Quando Max Weber fala do “tipo ideal” não pretendia dizer que esse
fosse o melhor como por vezes alguns críticos apresentam. Tratava-
se de construção de um modelo, de uma ferramenta teórica contra a
96
qual se faria contrastar a realidade empírica (Bilhim e Quadros).
O pensamento de Max Weber projectou-se numa vastíssima área do

conhecimento humano, da história à sociologia, da ciência politica à
economia e à ciência de administração.
De acordo com Weber, para que o sociólogo possa analisar uma dada
situação social, principalmente quando se trata de generalizações,
torna-se necessário criar um "TIPO IDEAL", que será um instrumento
que orientará a investigação e a acção do autor como uma espécie de
parâmetro.
Um conceito ideal é normalmente a simplificação e generalização da
realidade. Partindo desse modelo, é possível analisar diversos fatos
reais como desvios do ideal: tais construções (...) permitem-nos ver se,
em traços particulares ou em seu carácter total, os fenómenos se
aproximam de uma das nossas construções, determinar o grau de
aproximação do fenómeno histórico e o tipo construído teoricamente.
Sob esse aspecto, a construção é simplesmente um recurso técnico
que facilita uma disposição e terminologia mais lúcidas (WEBER, citado
por BARBOSA; QUINTANEIRO, 2002: 113).
O tipo ideal refere-se a uma construção mental da realidade, onde o

pesquisador selecciona um certo número de característica do objecto
em estudo, a fim de, construir um tipo tangível. Esse tipo será muito
útil para classificar os objectos de estudo. Por exemplo, quando
pensamos em democracia temos em mente um conjunto de
características em nossa mente dando origem a um todo idealizado (o
Tipo Ideal). Ao observar um sistema político contrastamos com esse
tipo que temos em mente para classificar esse sistema como
democrático ou não.
O objectivo de Weber, ao utilizar o recurso "tipo ideal", não é de

esgotar todas possibilidades das interpretações da realidade empírica,
apenas criar um instrumento teórico analítico. Exemplo de tipo ideal é
97
o "homem cordial", em Sérgio Buarque de Holanda.
Uma construção de tipo ideal cumpre duas funções básicas: i) fornece

um caso limitativo com o qual os fenómenos concretos podem ser
contrastados; um conceito inequívoco que facilita a classificação e a
comparação; ii) assim serve de esquema para generalizações de tipo
(...) que, por sua vez, servem ao objectivo final da análise do tipo ideal:
a explicação causal dos acontecimentos históricos (MONTEIRO &
CARDOSO, 2002, p.
14). http://www.cafecomsociologia.com/2010/11/tipo-ideal-de-max-
weber.html).
A sua análise da administração pública, Max Weber parte dum ponto
de partida que não podia prever tal destino. Ele a analisa as formas de
dominação nos grupos sociais. Considerou existirem duas principais
formas de dominação, nomeadamente, as assentes em constelações
de interesses, a dominação religiosa, e as baseadas na autoridade.
A principal contribuição de Weber para os estudos organizacionais foi

sobre a estrutura de autoridade. Para ele a questão fundamental
radicava nas razões pela qual as pessoas obedeciam a ordens. Para
equacionar a resposta, Weber estabeleceu a distinção entre o poder e
autoridade. Sendo o poder a capacidade de forçar as pessoas a
obedecer, independentemente da sua vontade e autoridade a
obediência voluntária a ordens por parte de quem as recebe (Bilhim).
Para o autor, a autoridade, tendo em conta o seu modo de

legitimação, distingue-se em três tipos:
Carismático – baseado na capacidade do líder;
Tradicional – baseado no costume; e
Racional/legal – baseado na racionalidade e na forma.
É neste último que nos interessa, particularmente em virtude de ser
98
nesse que se sustenta o modelo burocrático. Para Weber, a burocracia

é uma forma de organização que realça a precisão, a velocidade, a
clareza, a regularidade, a fiabilidade e a eficiência conseguidas através
da criação de uma divisão de trabalho, hierarquia de poderes e regras
e regulamentos detalhados.
Na sua descrição sobre os modelos ideais típicos de dominação,

Weber identificou o exercício da autoridade racional-legal como fonte
de poder dentro das organizações burocráticas. Nesse modelo, o
poder emana das normas, das instituições formais, e não do perfil
carismático ou da tradição.
A partir desse axioma fundamental derivam-se as três características

principais do modelo burocrático: a formalidade, a impessoalidade e o
profissionalismo.
A formalidade impõe deveres e responsabilidades aos membros da

organização, a configuração e legitimidade de uma hierarquia
administrativa, as documentações escritas dos procedimentos
administrativos, a formalização dos processos decisórios e a
formalização das comunicações internas e externas. As tarefas dos
empregados são formalmente estabelecidas de maneira a garantir a
continuidade do trabalho e a estandardização dos serviços prestados,
para evitar ao máximo a discricionariedade individual na execução das
rotinas.
A impessoalidade prescreve que a relação entre os membros da

organização e entre a organização e o ambiente externo está baseada
em funções e linhas de autoridade claras. O chefe ou director de um
sector ou departamento tem a autoridade e responsabilidade para
decidir e comunicar sua decisão. O chefe ou director é a pessoa que
formalmente representa a organização. Ainda mais importante, a
impessoalidade implica que as posições hierárquicas pertencem à
99
organização, e não às pessoas que a estão ocupando. Isso ajuda a

evitar a apropriação individual do poder, prestígio, e outros tipos de
benefícios, a partir do momento que o indivíduo deixa sua função ou a
organização.
O profissionalismo está intimamente ligado ao valor positivo atribuído

ao mérito como critério de justiça e diferenciação. As funções são
atribuídas a pessoas que chegam a um cargo por meio de competição
justa na qual os postulantes devem mostrar suas melhores
capacidades técnicas e conhecimento. O profissionalismo é um
princípio que ataca os efeitos negativos do nepotismo que dominava o
modelo pré-burocrático patrimonialista. A promoção do empregado
para postos mais altos na hierarquia depende da experiência na
função (senioridade) e desempenho (performance). O ideal é a criação
de uma hierarquia de competências com base na meritocracia. Outras
características do modelo que derivam do profissionalismo são a
separação entre propriedade pública e privada, trabalho remunerado,
divisão racional das tarefas e separação dos ambientes de vida e
trabalho (http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci).
Para Weber, a burocracia é uma organização:
 Ligada por normas;
 Baseada numa sistemática divisão do trabalho;
 Cujos cargos são estabelecidos segundo o princípio

hierárquico; Com normas e regras técnicas fixadas para o
desempenho de cada função;
 Onde a selecção dos funcionários se faz com base no

mérito;
 Baseado na separação entre proprietários e gestores;
100
 Que requer que os seus recursos estejam livres de

qualquer controlo externo;
 Que se caracteriza pela profissionalização dos seus

funcionários.
Quanto às formas de dominação baseadas na autoridade, Weber

autonomizou em três, a saber, a autoridade carismática,
legitimada por uma qualidade pessoal do chefe, autoridade
tradicional, legitimada por uma ideia de continuidade, e a
autoridade legal-racional, legitimada pela razão e pela lei
(Caupers).
A legitimação pela razão e pela lei assentava na convicção de que

é devida obediência à lei regularmente aprovada. Em segunda
linha, naquilo a que chamou de burocracia. O autor jamais
esclareceu o que entendia por burocracia mas considerou aos
princípios inerentes àquilo que entendia ser tipo ideal de
organização burocrática, tais como:
1⁰ Divisão do trabalho entre os elementos da organização,

correspondendo a áreas funcionais distintas, cujos responsáveis
exercem competências diferenciadas;
2⁰ Organização vertical das unidades funcionais, num entrelaçado

de poderes de direcção e deveres de obediência que se designa
pelo termo hierarquia;
3⁰ Descrição abstracta e regulamentação formal das operações a

desenvolver no âmbito da organização;
4⁰ Impessoalidade do relacionamento entre os membros da

organização;
5⁰ Selecção dos recursos humanos da organização de acordo com

critérios de capacidade técnica e respectiva progressão
101
profissional com base no mérito e a antiguidade.
A burocracia moderna opera do seguinte modo específico:

I. Existe o princípio de sectores jurisdicionais estáveis e oficiais
organizados, em geral, normativamente, ou seja, mediante leis ou
ordenamentos administrativos.
1. As actividades normais exigidas pelos objectivos da estrutura
governada burocraticamente dividem-se de forma estável como
deveres oficiais.
2. A autoridade que dá as ordens necessárias para a alternância
desses deveres é distribuída de forma estável e rigorosamente
delimitada por normas referentes aos meios coactivos, físicos,
sacerdotais ou de outra espécie, do qual podem dispor os
funcionários.
3. O cumprimento normal e continuado desses deveres, bem como
o exercício dos direitos correspondentes, é assegurado por um
sistema de normas; somente podem prestar serviços aquelas
pessoas que, segundo as regras gerais, estão qualificadas para tal.
Estes três elementos constituem, no governo público – e legal, a
“autoridade burocrática”. No âmbito económico privado fazem
parte da “administração” burocrática. Tal como a descrevemos, a
burocracia somente está totalmente desenvolvida nas
comunidades políticas e eclesiásticas do Estado moderno; no caso
da economia privada somente o está nas instituições capitalistas
mais avançadas. Uma autoridade burocrática perdurável e pública,
jurisdicionalmente determinada, constitui normalmente uma
excepção e não uma regra histórica. Isto é válido ainda em grandes
formações políticas, tais como as do antigo Oriente, os impérios
conquistadores germano e mongólico, bem como a maioria das
formações feudais de Estado.
Em todos estes casos, o governante executa as disposições mais
importantes mediante administradores pessoais, colegas de mesa
e cortesãos. As
102
comissões e autoridade destes não estão delimitadas com

precisão, mas estabelecem de forma temporária e para cada caso.
II. Os princípios de hierarquia de cargos e de diversos níveis de
autoridade implicam um sistema de subordinação organizado,
onde os funcionários superiores controlam os funcionários
inferiores. Este sistema permite que os governados possam apelar,
mediante procedimentos pré-estabelecidos, a decisão de uma
repartição inferior à sua autoridade superior. Um alto
desenvolvimento do tipo burocrático leva a uma organização
monocrática da hierarquia de cargos. O princípio de autoridade
hierárquica de cargos dá-se em qualquer estrutura burocrática: nas
estruturas estatais e eclesiásticas, nas grandes organizações
partidárias e nas empresas privadas. Carece de importância para a
índole da burocracia que a sua autoridade seja considerada
“privada” ou “pública”.
A plena realização do princípio de “competência” jurisdicional na
subordinação hierárquica não implica – pelo menos nos cargos
públicos- que a autoridade “superior” esteja simplesmente
autorizada a cuidar dos assuntos do “inferior”. O normal é, na
realidade, o contrário. Uma vez criado e depois de ter cumprido a
sua missão, um cargo tende a continuar existindo e a ser
desempenhado por outro titular.
III. A administração do cargo moderno funda-se em documentos
escritos (“arquivos”) que serão conservados de forma original ou
como projectos. Existe, assim, um pessoal de subalternos e
escribas de toda classe. O conjunto dos funcionários “públicos”
estáveis, bem como o correspondente aparato de instrumentos e
arquivos, integram uma “repartição”; isto é o que na empresa
privada chama-se “escritório”.
A organização moderna do serviço civil separa, em princípio, a
repartição do domicílio privado do funcionário e, geralmente, a
burocracia considera a actividade oficial como um âmbito
103
independente da vida privada.

Os fundos e equipamentos públicos estão separados da
propriedade privada do funcionário: este factor condicionante é,
em todos os casos, o resultado de um longo processo.
Actualmente dá-se tanto nas empresas públicas quanto nas
privadas; nas privadas, o princípio atinge, inclusive, o empresário
principal.
O escritório do executivo está, em princípio, separado do lar, e
também o estão a correspondência de negócios da privada e o
capital do negócio das fortunas particulares. Estas separações são
tão sólidas quanto mais arraigadas se encontra a prática do tipo de
administração empresarial moderna. Mas este processo começa a
ocorrer já na Idade Média.
Uma característica do empresário moderno é a sua actuação como
“primeiro funcionário” da sua empresa, bem como Federico II da
Prússia, governante de um Estado burocrático moderno, chamou-
se a si mesmo como o “primeiro funcionário” do Estado. A
concepção de que as actividades administrativas do Estado
diferem fundamentalmente da administração privada é uma
concepção europeia e, por comparação, é totalmente alheia ao
sistema norte-americano.
IV. Administrar um cargo, é administrá-lo de forma especializada,
implica, geralmente, uma preparação cabal e experta.
Isto exige-se cada vez mais do executivo moderno e do empregado
das empresas privadas, bem como exige-se do funcionário público.
V. Se o cargo está em pleno desenvolvimento, a actividade do
funcionário requer toda a sua capacidade de trabalho, além do
fato de que a sua jornada obrigatória no escritório está
estritamente fixada. Normalmente, isto é somente produto de
uma prolongada evolução, tanto nos cargos públicos quanto nos
privados. Anteriormente, em todas as situações, o normal era o
contrário: as tarefas burocráticas consideravam-se uma actividade
104
secundária.
VI. A administração do cargo ajusta-se a normas gerais, mais ou
menos estáveis, mais ou menos precisas, e que podem ser
aprendidas. O conhecimento destas normas é um saber técnico
particular que o funcionário possui. Envolve a jurisprudência, ou a
administração pública ou de empresas.
A natureza em si da administração moderna de um cargo requer o
ajuste a normas. Por exemplo, a teoria da administração pública
moderna supõe que a autoridade, para dispor certos assuntos por
decreto – legalmente concedida às autoridades públicas - não lhe
dá à repartição direito algum para regular a questão por meio de
ordens dadas para cada caso, mas somente para regulá-la de
forma geral (Weber).
O pensamento de Max Weber tem sido objecto de diversas
críticas, pois, a burocracia é acusada de múltiplos desmandos, se
não mesmo de todos os males do mundo. Muitas destas críticas
provêm das dificuldades de diferenciar as características da
burocracia enquanto modelo organizativo das disfunções da
burocracia.
O modelo burocrático weberiano foi considerado inadequado para

o contexto institucional contemporâneo por sua presumida
ineficiência, morosidade, estilo auto-referencial, e descolamento
das necessidades dos cidadãos
Sumário
Outro grande autor que marcou o desenvolvimento da ciência de
administração pública antes do II grande conflito mundial foi Max
Weber. Ele introduz a burocracia como modelo organizacional e que
foi muito disseminado no século XX em todo mundo. Weber faz
105
analogia entre a burocracia e a máquina moderna, considerando que

da mesma forma que a burocracia rotiniza processos administrativos,
a máquina rotiniza a produção. Uma outra característica da
burocracia, introduzida por este autor é a legalidade, na medida em
que ela introduz a autoridade como um sistema de regras e
procedimentos formais. Considera “tipo ideal” não como o melhor
mas a forma de construção de um modelo que poderia contrastar com
a realidade empírica. Distingue três tipos de autoridade,
nomeadamente, carismática, tradicional e racional-legal.
Exercícios
83. Quais as organizações que no século XVI já usavam o modelo
burocrático?
84. Quando é que surge o modelo burocrático weberiano?
85. Faça analogia entre burocracia e a máquina moderna em

Weber.
86. Qual o significado de senso comum para Weber?
87. Em que consiste o “tipo ideal” para Weber?
88. Quais os tipos de autoridades desenvolvidas por Weber?
89. Em que consiste cada uma das autoridades desenvolvidas por

Weber?
90. Quais as características fundamentais do modelo burocrático?
TEMA – VII: A Ciência de Administração Pública após à II Guerra Mundial

Administração Pública após à II Guerra Mundial;
UNIDADE Temática 7.2. Ciência de Administração:
Concepções e Abordagens
106

Administração Pública após à II Guerra Mundial
Introdução
Esta unidade temática analisa o desenvolvimento da ciência de administração
pública depois da II guerra mundial. Foi de pois deste grande conflito que esta
ciência atingiu a fase mais elevada destacando-se vários autores. A discussão
anda a volta de encontrar o objecto mais adequado para esta ciência. Separar
política da administração pública? A administração pública e ciência de
administração devem usar os mesmos princípios? A análise da actividade
administrativa deve ser feita seguindo o Direito? Portanto, estas e outras
questões são levantadas nesta unidade.
 Conhecer o período em que a ciência de administração começa

a desempenhar um papel fundamental;
Objectivos
 Conhecer o pensamento de Herbert Simon;
 Conhecer o pensamento de Robert Dahl;
 Conhecer o pensamento de Dwight Waldo;
 Saber em que consiste a administração pública comparada.


7.1. Desenvolvimento da Ciência de Administração Pública

após à II Guerra Mundial
Durante o período em que decorria a II Guerra Mundial, a ciência de
administração deparou-se com um interregno. Foi depois desta grande
guerra devastadora em que a ciência de administração começa a
desempenhar um papel
107
fundamental, marcado pelo seu

desenvolvimento.
Independentemente de se concordar ou discordar das ideias de

Herbert Simon deve-se reconhecer a originalidade e criatividade do
seu pensamento.
Simon defendeu a ideia duma aproximação entre administração

pública e ciência de administração. Considerava ele que a eficiência
constituía a base de qualquer comportamento racional, daí que,
mesmo as organizações públicas assim como as privadas preocupam-
se pela eficiência. Simon considera que todas as decisões precedem de
determinados procedimentos. As decisões que são tomadas nas
organizações partem pelos critérios de selecção de factores. Para ele,
qualquer decisão é um compromisso, daí que o critério de selecção é
visto como identificação ou lealdade organizacional (Caupers).
Robert Dahl levou ao extremo a hostilidade ao direito, que já vinha

sendo desenvolvido por Leonar White ao considerar que não era útil a
compreensão da actividade administrativa usando os princípios
jurídicos. Considerava
108
este autor que a principal dificuldade de construir uma ciência de

administração residia precisamente na frequente impossibilidade em
excluir considerações de carácter jurídico sobre os problemas
estudados.
Dwight Waldo pôs em dúvida a possibilidade e as vantagens de

construir uma ciência de administração que tivesse por objecto
indistinto as organizações públicas e as organizações privadas: por um
lado, considerou que as considerações de natureza politica não
podiam ser excluídas da administração pública, tanto no plano
conceptual, como no plano prático; por outro lado, sustentou ser
inteiramente irrealista supor que os mesmos princípios – assentes
essencialmente na ideia a que se chegou a chamar de dogmas, de
eficiência – se poderiam aplicar a este e a administração privada.
Para Waldo era indispensável incluir na ciência de administração um

factor que decorria da circunstância de a administração pública visar a
prossecução de interesse da colectividade, como a ética ou moral
administrativa. Para se compreender a actividade administrativa
publica é necessário ter em consideração os valores pelos quais ela se
deve reger. Ele também defendeu que as condicionantes legais da
administração pública não deveriam ser minimizadas.
A doutrina norte-americana rapidamente reagiu ao pensamento de

Waldo. Muitos destes não concordavam com a separação entre
administração pública e a política.
Paul Appleby chamou atenção para os diversos planos em que se

projectava o carácter político da administração pública.
Norton Long procura demonstrar a impossibilidade de compreender a

actividade administrativa numa base exclusivamente racional, dada a
circunstância de os seus actores, os agentes de administração,
projectarem nela os seus interesses pessoais e de grupo, actuando no
âmbito de cada
109
organização pública por forma a manter e aumentar o respectivo

poder. Esta visão potenciou a expansão dos estudos sobre os grupos
de pressão.
Peter Blau elabora uma análise muito interessante do conflito

potencial entre o princípio democrático e o modelo burocrático nas
organizações públicas. Este conflito somente poderá ser superado
através da permanente supremacia dos políticos sobre os burocratas.
Nos anos 60 assinalam-se três desenvolvimentos muito relevantes.
Em primeiro lugar, surge a generalização dos manuais de ciência de

administração nos EUA, como as obras Organização Administrativa,
Administração Pública Moderna e Administração Pública.
Em segundo lugar, o acentuar da perspectiva comparativista, com a

expansão e o aprofundamento dos estudos de ciência da
administração comparada.
A administração pública comparada deve ser entendida aqui como o

domínio do saber que compara padrões de administração pública
entre diferentes Estados-nação. Nesse sentido, busca estudar as
semelhanças e diferenças entre várias unidades de análise, nos níveis
da organização, da gestão e da política (no sentido dado ao termo
anglo-saxônico policy), com o propósito de se criar uma base de
conhecimento institucionalizado que possa auxiliar a tomada de
decisão.
Observa-se que os teóricos da administração pública, no passado, se

preocupavam em focar os seus estudos nos fenómenos
administrativos dentro do seu próprio país, no quadro do seu sistema
político-administrativo específico. Esse contexto foi profundamente
alterado com a globalização, que trouxe no seu bojo uma maior
discussão dos problemas administrativos e das soluções encontradas,
bem como uma ampla difusão dos estudos sobre o tema, em especial,
110
os relatórios e trabalhos elaborados pela OCDE, FMI, BIRD, American

Society for Public Administration e European Group for Public
Administration. A globalização fomentou as mudanças na teoria e na
prática da administração pública, abandonando as tendências
paroquiais que têm permeado a ciência da administração nos
diferentes países.
Para alguns autores, como por exemplo, Caiden (1994:45), essa

tendência a olhar para outras realidades traz ainda vantagens
científicas já que, ao se adoptar uma perspectiva comparativa e global,
evita-se o erro de tecer generalizações apenas com base no estudo de
uma realidade administrativa restrita (a administração pública dos
EUA, por exemplo). Registe-se que existe uma tendência de que os
problemas que muitos países possuem são comuns aos demais, para
os quais também se poderão encontrar soluções semelhantes. Assim,
despesa pública elevada na economia, baixo nível de eficiência,
eficácia e efectividade na administração pública, o crescente nível de
insatisfação dos cidadãos com a qualidade dos serviços prestados pela
administração pública, são problemas inerentes a quase todos os
países. Nesse sentido, a utilização do método comparativo nos
estudos que visam à resolução desses problemas poderá ser bastante
útil na busca de resolver esses problemas comuns
(http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci).
Em terceiro, o renascimento dos estudos não jurídicos sobre

administração pública na Europa ocidental.
Sumário
Durante o período que decorria a II guerra mundial a ciência de
administração deparou-se com um interregno mas depois começou a
desempenhar um papel
111
fundamental, marcado pelo seu desenvolvimento. Surgiram vários

pensadores a destacar Herbert Simon que defendeu a aproximação
entre administração pública e ciência de administração. Defendia que
as duas buscam a eficiência. Enquanto isto, Robert Dahl considerava
que não era útil a compreensão da actividade administrativa usando
os princípios jurídicos. Dwight Waldo admitiu a possibilidade de
construir uma ciência de administração que tivesse por objecto
indistinto as organizações públicas e as organizações privadas.
Sustentou ser irrealista usar os mesmos princípios na administração
pública e ciência de administração. Portanto, surgiram vários outros
pensadores nesta fase pós II guerra mundial que contribuíram para o
desenvolvimento da ciência de administração pública.
Exercícios
91. Em que período a ciência de administração desempenhou um
papel fundamental?
92. Fale do pensamento de Herbert Simon.
93. Fale do pensamento de Robert Dahl.
94. Fale do pensamento de Dwight Waldo.
95. Em que consiste a administração pública comparada?
UNIDADE Temática 7.2. Ciência de Administração: Concepções e

Abordagens
Introdução
Esta unidade temática é dedicada à análise das concepções e
bordagens seguidas pela ciência de administração. As concepções são
112
as doutrinas e abordagens são os ângulos que se situam o

investigador, dependendo da influência da sua formação. Em relação
às concepções destaca-se quatro e abordagens são cinco que são
desenvolvidos ao longo desta unidade temática.
 Conhecer as áreas que desenvolvem a ciência de

administração;
Objectivos
 Conhecer o significado de concepção;
 Conhecer o significado de abordagem;
 Conhecer as concepções da ciência de administração;
 Saber diferenciar as concepções da ciência de administração;
 Conhecer os quadros de análise das ciências sociais;
 Conhecer as abordagens da ciência de administração;
 Saber diferenciar as abordagens da ciência de administração.


7.2. Ciência de Administração: Concepções e Abordagens
A ciência de administração é desenvolvida por universitários,

investigadores, funcionários, sociólogos, economistas, historiadores,
juristas, etc. Podemos falar da existência da ciência de administração
na medida em que existe uma comunidade científica
institucionalmente enquadrada que se dedica ao estudo da actividade
administrativa. Esta comunidade encontra-se organizada em
associações científicas, promove colóquios, congressos e seminários,
publica revistas especializadas, manuais e artigos (Caupers).
É certo que os membros de tal comunidade científica não partilham as

mesmas concepções quanto à ciência de administração. Elas batem-se
por doutrinas muito diversas, adoptando as mais variadas abordagens.
113
Apesar de tanta diversidade, eles partilham a mesma convicção, que,

independentemente dos regimes políticos é possível e necessário
estudar cientificamente as administrações públicas.
Na ciência de administração debate-se várias concepções, isto é, há

várias formas de entender, ou há vários pontos de vista sobre o
conhecimento científico da administração pública.
Existem quatro concepções da ciência de administração, a saber, a

concepção da “ciência encruzilhada”, as concepções assentes na ideia
de facto administrativo, as concepções descritivas e as concepções
utilitaristas.
A concepção da “ciência encruzilhada” sustenta que a ciência da

administração seria o ponto de encontro dos estudos de variada
natureza que tem por objecto a administração pública. Portanto, a
pluridisciplinaridade seria a característica desta disciplina.
As concepções assentes na ideia de “facto administrativo” parte da

ideia de facto administrativo para construir o objecto da ciência da
administração. Consistiria o estudo daquele facto com objectivo de
estabelecer as leis sociológicas que a ela se relaciona.
As formulações de tipo “descritivo” parte do princípio de que o

objecto da ciência de administração abrangeria a observação dos
aparelhos administrativos, a descoberta das regras gerais do seu
funcionamento e o estabelecimento de leis de evolução dos sistemas
administrativos.
A concepção “utilitarista” nasceu com uma mudança de perspectiva.

Não se preocupa em identificar ou determinar o objecto da ciência de
administração, apurando a sua finalidade. A ciência de administração
teria como traço mais significativo o seu carácter utilitário, isto é, a
busca do aperfeiçoamento das estruturas administrativas e do
respectivo modo de funcionamento. A concepção utilitarista aponta
no sentido da reforma administrativa como grande preocupação da
114
ciência de administração.
As concepções doutrinárias são divergentes na ciência de

administração acontecendo o mesmo com as abordagens. Há também
uma variação dos ângulos de aproximação aos objectos científicos. Os
diferentes ângulos de aproximação têm que ver com a formação
académica dos investigadores, sendo politólogos, economistas,
juristas, sociólogos, etc.
Os cientistas sociais tendem a repartir-se por três quadros de análise

principais: a análise funcional, sistémica e estrutural. Tendo em conta
a formação de base dos investigadores e a opção por um destes
quadros de referência, descobrem-se cinco abordagens:
 Da teoria das organizações, que é uma abordagem

organizativa, com destaque para Taylor e Fayol, preocupada
essencialmente com a estrutura administrativa;
 Da ciência política, via análise do poder, provém a abordagem

da teoria do Estado, integrando a abordagem das políticas
públicas, interessada naquilo que fazem os poderes públicos,
porque o fazem e como o fazem;
 Da análise económica, abordagem da gestão pública,

preocupada com a eficiência administrativa;
 Da análise económica e sociológica provém a abordagem da

coisa pública, ocupada com as condições de tomada e
execução da decisão administrativa;
 Do direito, oriundo da abordagem jurídica, que centra as suas

preocupações nas regras jurídicas e a actividade da
administração pública. (idem)
115
Sumário
Esta unidade temática estuda as concepções e abordagens da ciência
de administração. Analisamos também os quadros de análise das
ciências sociais para podermos entender as abordagens em ciência de
administração. Começamos por diferenciar concepção de abordagem.
Enquanto concepção são as doutrinas, abordagem é a inclinação do
investigador em função da sua formação. Significa que o mesmo
fenómeno pode ter várias abordagens; elas são dinâmicas. Ao passo
que concepções são fixas, já existem, não dependem da formação do
pesquisador.
Exercícios
96. Quais as áreas que desenvolvem a ciência de administração?
97. O que entende por concepção?
98. Quais as concepções da ciência de administração?
99. Diferencie as concepções da ciência de administração.
100. Quais os quadros de análise das ciências sociais?
101. O que entende por abordagem?
102. Quais as abordagens da ciência de administração?
103. Diferencie as abordagens da ciência de administração.
TEMA – VIII: Ciência de Administração Pública Contemporânea
UNIDADE Temática 8.1. Renascimento na Europa;

UNIDADE Temática 8.2. O Estudo da Administração Pública
116
UNIDADE Temática 8.1. Renascimento na Europa
Introdução
 Conhecer a principal característica do renascimento do estudo

da ciência de administração pública;
Objectivos
 Conhecer o período do seu renascimento;
 Conhecer o País em que ela renasceu e depois para onde ela

expandiu;
 Conhecer as direcções principais dos estudos;
 Conhecer os quatro princípios sobre a qual toda organização

deve ser estruturada;
 Conhecer a diferença entre a centralização e concentração.


8.1. Renascimento na Europa

O renascimento do estudo das ciências de administração pública
europeia é caracterizado pela não inclusão da análise jurídica dos
fenómenos administrativos. Ela ocorre nos finais dos anos 50 na
Itália, Cidade de Milão, com a realização do Primeiro Convénio de
Estudos de Administração. Foram publicadas várias actas desta
grande reunião, destacando-se os artigos de Benvenuti (Caupers).
Após à Itália, sucedeu a França, com publicações de Georges Langrod,

que contribuiu com diversos artigos. Na França inicia os estudos
universitários e são
117
publicados manuais de vários autores.
Os discípulos e seguidores destes autores orientam os seus estudos

em duas direcções principais: por um lado, procurar edificar uma
teoria administrativa, e por outro, centram as suas investigações nas
estruturas administrativas. Ao mesmo tempo surgem os historiadores
da administração pública.
Os estudos da administração pública expandem para Alemanha, com

as primeiras obras datadas dos anos 70 e seguidas na década
seguinte com outros autores.
É também nos anos 70 que na Grã-Bretanha saem as primeiras obras

de ciência de administração, contrariamente à França e à Alemanha
que não se produziu muitos manuais, sendo visível interesse pela
organização administrativa.
A concepção particular de ciência que veio a dominar o estudo da

administração, no meio do século 20, era limitada em sua
compreensão da vida organizacional. Mas, de qualquer modo, o
interesse pelo desenvolvimento de uma ciência da administração foi
e continua sendo um interesse particular dos estudiosos de
administração pública. Quando os estudiosos da administração
pública procuraram orientação no estudo da gestão de negócios, eles
descobriram a administração científica, e também pelas questões da
gestão administrativa, principalmente questões sobre estrutura
organizacional, de

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Modulo de Introdução A Teoria de Administração Pública

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MANUAL DO CURSO DE LICENCIATURA EM

Disciplina: INTRODUÇÃO À TEORIA DE ADMINISTRAÇÃO

Código: ISCED11 – APO1

Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED),

A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos

Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED)

Coordenação do Programa de Licenciaturas

O Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) e o autor do presente manual

Pela coordenação Direcção Acadêmica do ISCED

Pelo design Direcção de Qualidade e Avaliação do ISCED

Financiamento e logística Instituto Africano de Promoção da Educação

Pela revisão final Dr. Fernando Gil Noé

Dr. Egídio Paulo Manganhela Simango – Bacharel em Ciências Sociais e Licenciado em

Ícones de actividade ................................................................................................................... 3

TEMA – I: NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 7

TEMA – II: CONCEPÇÕES DA CIÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 24

TEMA – III: O CAMERALISMO 42

TEMA – IV: O PÓS-CAMERALISMO 58

TEMA – V: A REFUNDAÇÃO DA CIÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 74

TEMA – VI: A CONSOLIDAÇÃO 87

TEMA – VII: A Ciência de Administração Pública após à II Guerra Mundial 106

TEMA – VIII: Ciência de Administração Pública Contemporânea 116

Exercícios ................................................................................................................................ 123

TEMA – IX: Evolução da Actividade Administrativa 123

TEMA – X: A Nova Gestão Pública 134

 Ser capaz de dominar conhecimentos técnicos profissionais da

 Reforçar a capacidade institucional da Administração Pública

 Ter gosto pela coisa pública; e

 Tornar-se capaz e motivado para desempenhar com sucesso as

Quem deveria estudar este módulo

Como está estruturado este módulo

A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED pensando em si, num

Auto-avaliação e Tarefas de avaliação

Use este espaço para dar sugestões valiosas, sobre determinados

Durante a formação e desenvolvimento de competências, para facilitar a

1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de leitura.

2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida).

3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e assimilação

4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua

5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou as de

IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo,

Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler e

Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por tempo

Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalhjo intelectual obrigatório,

Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma avaliação.

Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que

É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será uma

Tarefas (avaliação e auto-

Para cada tarefa serão estabelecidos prazos de entrega, e o não cumprimento

TEMA – I: NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

UNIDADE Temática 1.1. Administração;

UNIDADE Temática 1.3. Administração Pública no Sentido

UNIDADE Temática 1.4. Administração Pública no Sentido

UNIDADE Temática 1.1. Administração (Natureza, objectivos e

Ao completar esta unidade, você será capaz de:

 Diferenciar administração da administração pública;

 Distinguir necessidades coletivas essenciais das instrumentais.

racionalmente os recursos adequados.

coisas, com a prossecução de objectivos definidos. Não significa

certos resultados é administração.

sociais. As necessidades colectivas instrumentais, embora

UNIDADE Temática 1.2. Administração Pública

que ela tem com administração. Referimos que este conceito é

Ao completar esta unidade, você será capaz de:

 Definir a administração pública;