Tratado Sobre o Princípio Da Segurança Jurídica No Direito Administrativo

TRATADO SOBRE O
PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA

NO DIREITO ADMINISTRATIVO
RafaelValim_Etal_TratadoSobreoPrincipioDaSeguranca_1ed_ago13.indd 1 16/08/2013 16:01:20

PÁGINA EM BRANCO
Jefferson Carús Guedes e Luciane2 2 3/8/2009 09:02:11

Rafael Valim
José Roberto Pimenta Oliveira
Augusto Neves Dal Pozzo
Coordenadores
Almiro do Couto e Silva

Prefácio
TRATADO SOBRE O
NO DIREITO ADMINISTRATIVO
Belo Horizonte
2013

© 2013 Editora Fórum Ltda.
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T776 Tratado sobre o princípio da segurança jurídica no direito administrativo /

Coordenadores: Rafael Valim, José Roberto Pimenta Oliveira, Augusto Neves Dal
Pozzo ; prefácio Almiro do Couto e Silva. – Belo Horizonte: Fórum, 2013.
819 p.
ISBN 978-85-7700-728-8
1. Direito administrativo. 2. Administração Pública. 3. Filosofia do direito. 4.

Direito constitucional. I. Valim, Rafael II. Oliveira, José Roberto Pimenta III. Dal Pozzo,
Augusto Neves.
CDD: 342.03
CDU: 342.9
Informação bibliográfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de

Normas Técnicas (ABNT):
VALIM, Rafael; OLIVEIRA, José Roberto Pimenta; DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.).
Tratado sobre o princípio da segurança jurídica no direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum,
2013. 819 p. ISBN 978-85-7700-728-8.

Ao querido Professor Celso Antônio Bandeira de Mello.

PÁGINA EM BRANCO

SUMÁRIO
PREFÁCIO
Almiro do Couto e Silva...................................................................................................................... 21
APRESENTAÇÃO
Rafael Valim, José Roberto Pimenta Oliveira, Augusto Dal Pozzo............................................ 37
PARTE I – ASPECTOS GERAIS
ESTADO DE DIREITO E SEGURANÇA JURÍDICA

Celso Antônio Bandeira de Mello..................................................................................................... 41
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEGURANÇA JURÍDICA

Fernando Dias Menezes de Almeida................................................................................................ 47
1 Apresentação............................................................................................................................. 47
2 Compreensão dos princípios no constitucionalismo atual................................................. 47
3 Legalidade, segurança jurídica e Estado de Direito............................................................ 52
4 Segurança jurídica – Direito brasileiro.................................................................................. 54
5 Considerações finais................................................................................................................. 61
Referências................................................................................................................................. 62
O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO

Rafael Valim........................................................................................................................................... 65
1 Introdução – Apontamentos prévios e considerações metodológicas.............................. 65
2 O princípio da segurança jurídica e o Estado de Direito ................................................... 67
2.1 O Estado de Direito e seus elementos jurídico-positivos ................................................... 67
2.2 Princípios jurídicos – Conceito e funções.............................................................................. 70
2.3 O significado do princípio da segurança jurídica................................................................ 74
3 Alcance do princípio da segurança jurídica no Direito Administrativo brasileiro......... 77
3.1 Considerações sobre a função administrativa...................................................................... 77
3.2 O princípio da segurança no Direito Administrativo ......................................................... 79
3.2.1 Perspectiva da certeza.............................................................................................................. 79
3.2.1.1 Vigência das normas jurídicas................................................................................................ 80
3.2.1.2 Projeção temporal das normas jurídicas............................................................................... 81
3.2.1.3 Conteúdo das normas jurídicas.............................................................................................. 84
3.2.2 Perspectiva da estabilidade .................................................................................................... 85
3.2.2.1 O direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada............................................. 85
3.2.2.2 Confiança legítima.................................................................................................................... 89
3.2.2.3 Prescrição e decadência........................................................................................................... 90
4 À guisa de conclusão................................................................................................................ 91
Referências................................................................................................................................. 92

Quelle consécration du principe de sécurité juridique en droit
administratif français?
Sylvia Calmes-Brunet........................................................................................................................... 95
1 Une consécration prévisible.................................................................................................... 99
a) Sécurité juridique et contentieux de la responsabilité......................................................... 99
b) Sécurité juridique et contentieux de la légalité.................................................................. 101
2 Une consécration explicite..................................................................................................... 103
a) La sécurité juridique appliquée aux effets des actes......................................................... 104
b) La sécurité juridique appliquée aux effets de la jurisprudence....................................... 106
3 Une consécration inachevée.................................................................................................. 109
a) Une sécurité juridique amputée........................................................................................... 109
b) Une logique subjective........................................................................................................... 112
SEGURIDAD JURÍDICA
Fernando Sainz Moreno.................................................................................................................... 117
I Concepto.................................................................................................................................. 117
II Seguridad y ordenamiento jurídico..................................................................................... 119
III Seguridad jurídica y ejercicio del poder público............................................................... 120
IV Derechos de la persona fundados en el principio de seguridad jurídica....................... 128
Referencias............................................................................................................................... 130
LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA, BUENA FE Y CONFIANZA

LEGÍTIMA
Jaime Rodríguez-Arana Muñoz....................................................................................................... 131
I Introducción............................................................................................................................ 131
II Principios generales y Derecho Administrativo................................................................. 132
III Ética, valores y principios generales y derechos fundamentales..................................... 138
IV El principio de buena fe......................................................................................................... 142
V El principio de seguridad jurídica y de confianza legítima.............................................. 143
VI Reflexión conclusiva............................................................................................................... 147
Referencias............................................................................................................................... 147
EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Jorge Enrique Romero-Pérez............................................................................................................. 149
Introducción............................................................................................................................ 149
I Concepto de seguridad jurídica............................................................................................ 150
II Seguridad jurídica y Carta Magna....................................................................................... 150
1 Democracia.............................................................................................................................. 150
2 Soberanía popular................................................................................................................... 150
3 Caracterización del Gobierno de la República................................................................... 150
4 Agentes públicos sujetos a derecho..................................................................................... 150
5 Rendición de cuentas (accountability and responsability).................................................... 150
6 Derechos y garantías individuales....................................................................................... 151
7 Derechos y garantías sociales................................................................................................ 151
8 Derechos y deberes políticos ................................................................................................ 151
III La seguridad jurídica y la Ley de Administración Pública, LAP.................................... 151
1 Administración Pública sujeta al derecho público ........................................................... 151
2 Estado – Organización y actos públicos ............................................................................. 151
3 Principio de legalidad............................................................................................................ 152
4 Principios generales del derecho ......................................................................................... 152

5 La discrecionalidad administrativa...................................................................................... 153
A) Control sobre la discrecionalidad administrativa.............................................................. 154
6 Conceptos jurídicos indeterminados................................................................................... 154
IV Seguridad jurídica como principio general del derecho................................................... 155
V Seguridad jurídica y Estado de Derecho ............................................................................ 155
Conclusión............................................................................................................................... 155
Bibliografía............................................................................................................................... 156
Derechos y seguridad jurídica

Pablo Ángel Gutiérrez Colantuono................................................................................................. 157
1 La seguridad jurídica y el constitucionalismo moderno................................................... 157
2 La interpretación judicial conforme a los estándares constitucionales –
Algunos supuestos................................................................................................................. 159
3 Discusiones por venir............................................................................................................. 166
O DISCRETO ENCANTO DA SEGURANÇA JURÍDICA – NOTAS PARA UMA

RECONSTRUÇÃO UNITÁRIA DA ÉTICA DOS JURISTAS
Ricardo García Manrique.................................................................................................................. 169
1 O problema – A insolvência de uma ética profissional múltipla..................................... 169
2 Ética profissional e deontologia............................................................................................ 170
3 A proposta – Uma ética da segurança jurídica................................................................... 172
4 O caso especial dos advogados............................................................................................. 177
5 O discreto encanto da segurança jurídica........................................................................... 187
AUTORITARISMO E INSEGURIDAD JURÍDICA EN VENEZUELA – SOBRE LA

IRREGULAR FORMA UTILIZADA PARA “REFORMAR” LA CONSTITUCIÓN
Y LAS LEYES
Allan R. Brewer-Carías...................................................................................................................... 189
Introducción............................................................................................................................ 189
1 La inseguridad jurídica en el régimen de las modificaciones a la Constitución........... 190
1.1 La inseguridad jurídica derivada de las primeras discrepancias entre el texto
constitucional sancionado por la Asamblea Nacional Constituyente y que fue
sometido a aprobación popular, y el publicado oficialmente el 30 de diciembre
de 1999...................................................................................................................................... 190
1.2 La inseguridad jurídica derivada de la primera reforma constitucional efectuada
el 22 de diciembre de 1999 en relación con el régimen constitucional transitorio,
sin respetarse los procedimientos previstos en el texto constitucional para su
reforma..................................................................................................................................... 191
1.3 La inseguridad jurídica derivada de las “reformas” efectuadas a la Constitución
el 24 de marzo de 2000 mediante la “republicación” del texto de la Constitución....... 193
a) La ilegítima incorporación al texto constitucional de una “Exposición de Motivos”
elaborada ex post facto............................................................................................................. 193
b) La ilegítima modificación del texto de la Constitución mediante su “republicación”
por supuestos “errores de gramática, sintaxis y estilo”.................................................... 194
1.4 La inseguridad jurídica derivada de las ilegítimas “reformas” a la Constitución
introducidas mediante leyes, luego del rechazo popular del intento de reforma
constitucional de 2007............................................................................................................ 196
2 Los atentados a la seguridad jurídica en el régimen de publicación y reforma de
las leyes.................................................................................................................................... 198

2.1 El régimen de la sanción y publicación de las leyes y el régimen de la reimpresión
de las mismas por errores materiales.................................................................................. 198
2.2 La irregular “modificación” de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa sancionada en 2009, antes de su publicación, y su posterior
“reforma” mediante reimpresión......................................................................................... 199
2.3 La irregular “modificación” de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia
sancionada en 2010, mediante su publicación, y su posterior “reforma” mediante
reimpresión.............................................................................................................................. 200
2.4 La nueva irregular “reforma” de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia
efectuada mediante su reimpresión en septiembre de 2010, luego de que el
Gobierno perdió la mayoría calificada en la Asamblea Nacional.................................... 202
Conclusión............................................................................................................................... 204
A SEGURANÇA JURÍDICA E O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – MODULAÇÃO

DOS EFEITOS TEMPORAIS NO CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE
Roberto Dias, Lucas De Laurentiis.................................................................................................. 205
1 Segurança jurídica – Definições e paradoxos..................................................................... 205
2 Modulação de efeitos e segurança jurídica......................................................................... 209
3 Requisitos para a modulação de efeitos no direito brasileiro.......................................... 213
4 Admissibilidade da modulação de efeitos no controle concreto..................................... 216
5 Considerações conclusivas.................................................................................................... 219
Referências............................................................................................................................... 219
PARTE II – ASPECTOS ESPECÍFICOS
II.1 SERVIDORES PÚBLICOS
SERVIDOR PÚBLICO E DIREITO ADQUIRIDO

Sergio Ferraz........................................................................................................................................ 227
PRESCRIÇÃO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR E SEGURANÇA

JURÍDICA
Romeu Felipe Bacellar Filho............................................................................................................. 237
1 Introdução................................................................................................................................ 237
2 Uma premissa necessária – A distinção jurídica entre processo e procedimento
administrativo......................................................................................................................... 237
3 A prescritibilidade da pretensão punitiva de natureza disciplinar da
Administração Pública como desdobramento do princípio da segurança jurídica...... 247
4 Celso Antônio Bandeira de Mello – Prazo decadencial para exercício da pretensão
administrativa punitiva ........................................................................................................ 251
5 Interrupção do prazo prescricional...................................................................................... 251
6 A Lei nº 9.873/99 e o processo administrativo disciplinar ............................................... 254
7 Efeito jurídico da incidência da prescrição no processo administrativo disciplinar.... 256
Referências............................................................................................................................... 257

II.2 ATOS ADMINISTRATIVOS
EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO – CONCEPTO Y EFECTOS JURÍDICOS

Silvia Díez Sastre................................................................................................................................ 263
I El concepto de precedente administrativo.......................................................................... 263
1 Planteamiento.......................................................................................................................... 263
2 La configuración normativa y jurisprudencial del precedente administrativo
en el Derecho español............................................................................................................ 266
3 El precedente administrativo como instrumento de “autovinculación de la
Administración” de los Derechos alemán, italiano y europeo........................................ 272
II La controvertida naturaleza jurídica del precedente administrativo.............................. 274
III Hipótesis en torno a la fuerza vinculante del precedente administrativo..................... 275
1 El precedente administrativo como fuente de Derecho.................................................... 275
1.1 Por asimilación al concepto de precedente anglosajón vinculante................................. 276
1.2 Por asimilación al concepto de costumbre.......................................................................... 278
2 El precedente administrativo como instrumento de agotamiento de la
discrecionalidad de la Administración................................................................................ 280
3 El precedente administrativo como argumento................................................................. 282
3.1 El precedente como argumento de autoridad ................................................................... 282
3.2 El precedente como argumento decisorio con base en los principios de inercia y
de universalización kantiano ............................................................................................... 283
4 El precedente administrativo como instrumento de aplicación de principios
generales del Derecho............................................................................................................ 284
4.1 El precedente administrativo y el principio de igualdad en la aplicación
de la Ley................................................................................................................................... 285
4.2 El precedente administrativo y el principio de protección de la confianza
legítima..................................................................................................................................... 288
5 El precedente administrativo como garantía de motivación del cambio de criterio
de la Administración.............................................................................................................. 289
IV El precedente como técnica fundamental de control de la actividad
administrativa......................................................................................................................... 290
Referencias............................................................................................................................... 291
A estabilidade como atributo do ato administrativo

Luis Manuel Fonseca Pires................................................................................................................ 295
O pensar a estabilidade.......................................................................................................... 295
1 A ideia estabilidade................................................................................................................ 297
1.1 Imutabilidade e perseidade versus devir e relativismo. A unidade do múltiplo.......... 300
2 A causa estabilidade............................................................................................................... 301
3 A estabilidade dos atos administrativos.............................................................................. 302
3.1 Os precedentes administrativos........................................................................................... 303
3.2 Os atos precários..................................................................................................................... 306
Referências............................................................................................................................... 309
CADUCIDADE E SEGURANÇA JURÍDICA

Fábio Mauro de Medeiros................................................................................................................. 311
Formas de extinção do ato administrativo.......................................................................... 314
Hipóteses de ocorrência necessária da caducidade ou do decaimento.......................... 317
Barreiras à caducidade ou ao decaimento.......................................................................... 319
Formalidades, direito de defesa e efeitos............................................................................ 321

Diferenciação entre caducidade ou decaimento e as formas tradicionais de
extinção do ato administrativo............................................................................................. 322
Conclusão................................................................................................................................. 323
Referências............................................................................................................................... 324
A RETROAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO COMO EXCEÇÃO –

A PROCESSUALIDADE ADMINISTRATIVA COMO IMPERATIVO
CONSTITUCIONAL DA ATIVIDADE INVALIDATÓRIA, SOB A ÓTICA DO
DEVIDO PROCESSO LEGAL
Elody Nassar........................................................................................................................................ 327
1 Introdução................................................................................................................................ 327
2 A segurança jurídica como fundamento da estabilidade das relações jurídicas........... 329
2.1 Entre a segurança e a retroatividade – A ponderação, sob a ótica de Robert Alexy..... 338
3 A função administrativa e a atividade invalidatória......................................................... 342
3.1 A parcialidade da função administrativa............................................................................ 344
3.2 A atuação de ofício – “Administrar é aplicar a lei, de ofício”........................................... 346
3.3 Submissão ao controle jurisdicional pelo poder judiciário (a inafastabilidade da
tutela jurisdicional)................................................................................................................. 347
4 A constitucionalização da processualidade administrativa – A “dialética
processual” ínsita no contraditório e na ampla defesa (due process of law)..................... 349
5 Conclusões............................................................................................................................... 352
Referências............................................................................................................................... 353
CONVALIDAÇÃO LEGISLATIVA
Ricardo Marcondes Martins.............................................................................................................. 357
1 Breve introdução..................................................................................................................... 357
2 Convalidação administrativa................................................................................................ 357
3 Convalidação jurisdicional.................................................................................................... 362
4 Convalidação legislativa – Conceito e classificação .......................................................... 363
5 Princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional.................................................... 366
6 Tipicidade da delegação legislativa..................................................................................... 367
7 Separação dos poderes e reserva de administração.......................................................... 370
8 Segurança jurídica e convalidação legislativa.................................................................... 372
9 Exemplos de convalidações legislativas inválidas............................................................. 372
Referências............................................................................................................................... 373
CONSIDERAÇÕES SOBRE A COISA JULGADA ADMINISTRATIVA

Eduardo Stevanato Pereira de Souza, Guilherme Ferreira Gomes Luna................................. 377
1 Introdução................................................................................................................................ 377
2 A coisa julgada........................................................................................................................ 379
2.1 A função jurisdicional do Estado.......................................................................................... 380
2.2 A função administrativa do Estado...................................................................................... 381
3 Ato administrativo e os atos jurídicos de regime peculiar............................................... 384
3.1 Regime jurídico da decisão do processo administrativo.................................................. 389
3.1.1 Irrelevância do elemento volitivo no cumprimento do dever......................................... 389
3.1.2 Decisão administrativa e interesse público......................................................................... 391
3.1.3 Princípios especiais que regem a decisão administrativa ................................................ 394
3.1.4 Conceito de decisão administrativa .................................................................................... 396
4 Coisa julgada administrativa................................................................................................ 396
4.1 Regime jurídico....................................................................................................................... 396

4.1.1 Noções preliminares............................................................................................................... 396
4.1.2 Vinculação da decisão administrativa aos seus motivos fáticos...................................... 397
4.1.3 Coisa julgada administrativa e o regime jurídico da invalidação e revogação da
decisão administrativa .......................................................................................................... 400
4.1.3.1 Da invalidação da decisão administrativa irrecorrível..................................................... 401
4.1.3.2 Da revogação da decisão administrativa irrecorrível........................................................ 402
Referências............................................................................................................................... 405
II.3 DISCRICIONARIEDADE
O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA COMO LIMITE À ATRIBUIÇÃO E

EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS PELA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
José Roberto Pimenta Oliveira......................................................................................................... 409
1 Introdução................................................................................................................................ 409
2 A discricionariedade administrativa.................................................................................... 410
3 O princípio da segurança jurídica no direito administrativo........................................... 414
4 Limites jurídicos impostos à atribuição normativa de competências discricionárias....417
5 Limites jurídicos impostos ao exercício de competências discricionárias...................... 422
6 Conclusões............................................................................................................................... 426
Referências............................................................................................................................... 427
A BOA-FÉ DO ADMINISTRADO E DO ADMINISTRADOR COMO FATOR

LIMITATIVO DA DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA
Thiago Marrara.................................................................................................................................... 429
1 Introdução................................................................................................................................ 429
2 A discricionariedade administrativa e seus tipos básicos................................................. 431
a) Discricionariedade quanto à ação ou o exercício da competência administrativa
(ou “discricionariedade de agir”)......................................................................................... 433
b) Discricionariedade quanto ao conteúdo da ação administrativa (ou
“discricionariedade no agir”)............................................................................................... 434
c) Discricionariedade quanto às formalidades da ação (ou “discricionariedade
quanto à forma para agir”).................................................................................................... 435
3 Discricionariedade, vinculação e interpretação................................................................. 436
4 Vícios de discricionariedade................................................................................................. 438
a) 1º vício – Desconhecimento da discricionariedade............................................................ 439
b) 2º vício – Excesso de discricionariedade............................................................................. 439
c) 3º vício – Mau uso da discricionariedade............................................................................ 440
5 Desaparecimento da discricionariedade............................................................................. 440
a) Redução integral da discricionariedade.............................................................................. 441
b) Teoria dos fatos próprios (autovinculação)........................................................................ 442
6 Boa-fé – Considerações gerais............................................................................................... 444
7 Boa-fé do administrado como fator restritivo da discricionariedade............................. 446
a) Vinculação à jurisprudência administrativa....................................................................... 447
b) Vinculação à coisa julgada administrativa.......................................................................... 448
c) Redução da discricionariedade sancionatória.................................................................... 449
8 Boa-fé do administrado e flexibilização da legalidade..................................................... 450
a) Revisão da sanção administrativa........................................................................................ 451
b) Manutenção do ato ilegal ampliativo.................................................................................. 452

9 Boa-fé do administrador como fator restritivo da discricionariedade............................ 453
10 Conclusão................................................................................................................................. 455
II.4 PROCESSO ADMINISTRATIVO
PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E A LEI Nº 9.784/99

Cristiana Fortini.................................................................................................................................. 461
1 Introdução. O princípio da legalidade – Variação de conteúdo...................................... 461
2 A Constituição de 1988 e sua matriz principiológica........................................................ 462
3 Princípio da segurança jurídica e a Lei nº 9.784/99............................................................ 462
4 Segurança jurídica e a anulação – A exegese do art. 54 da Lei nº 9.784/99..................... 465
5 Conclusão................................................................................................................................. 473
Referências............................................................................................................................... 473
O ARTIGO 54 DA LEI FEDERAL DE PROCESSO ADMINISTRATIVO E O

Antônio Carlos Cintra do Amaral.................................................................................................... 475
SEGURIDAD JURÍDICA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CON

ESPECIAL REFERENCIA AL DECRETO Nº 420/007, DE 07 DE NOVIEMBRE
DE 2007
Augusto Durán Martínez................................................................................................................... 481
1 Introducción............................................................................................................................ 481
2 Los principios y el procedimiento........................................................................................ 483
3 Excusación y recusación........................................................................................................ 485
4 Notificación ficta..................................................................................................................... 485
5 Colaboración del sumariado................................................................................................. 486
6 Prórroga del plazo de la vista............................................................................................... 488
7 Caducidad de la pretensión punitiva de la Administración............................................ 489
8 Apreciaciones finales.............................................................................................................. 495
Referencias............................................................................................................................... 495
II.5 LICITAÇÃO
A SEGURANÇA JURÍDICA NO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO

Alécia Paolucci Nogueira Bicalho.................................................................................................... 501
1 Introdução................................................................................................................................ 501
1.1 Bases constitucionais da segurança jurídica no procedimento licitatório...................... 501
1.2 A estrutura legislativa infraconstitucional e a necessidade de segurança do
sistema jurídico....................................................................................................................... 502
2 A Lei de Licitações – Estabilidade versus alterabilidade................................................... 504
3 Visão panorâmica da Lei de Licitações à luz da segurança jurídica............................... 507
3.1 Principais marcos da segurança jurídica e aspectos polêmicos na fase interna
das licitações............................................................................................................................ 507
3.2 Cautelas relativas à segurança jurídica na fase externa das licitações............................ 514
4 A segurança jurídica nas contratações diretas.................................................................... 517
5 Conclusão................................................................................................................................. 518
Referências............................................................................................................................... 519

II.6 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
SEGURIDAD JURÍDICA Y BUENA FE EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Miriam Mabel Ivanega....................................................................................................................... 523
I La seguridad jurídica ............................................................................................................ 523
II Comentarios acerca de la seguridad jurídica y la emergencia pública........................... 526
III La buena fe............................................................................................................................... 528
IV La doctrina de los propios actos........................................................................................... 530
V La confianza legítima............................................................................................................. 532
VI La recepción jurisprudencial................................................................................................. 533
A) La diligencia del contratista ................................................................................................. 534
B) La interpretación literal del contrato................................................................................... 536
C) La coherencia de la conducta de las partes......................................................................... 536
D) La ley de la licitación o ley del contrato es el pliego de bases y condiciones................ 538
E) La nulidad o inexistencia del contrato por defecto en su formación.............................. 539
Reflexión final.......................................................................................................................... 543
A ESTABILIDADE DO CONTRATO ADMINISTRATIVO À LUZ DA SEGURANÇA

JURÍDICA
Carlos Pinto Coelho Motta................................................................................................................ 545
1 Introdução e proposta de trabalho....................................................................................... 545
2 A interpretação do contrato administrativo e o princípio da segurança jurídica......... 548
2.1 Foco interpretativo unilateral............................................................................................... 548
2.2 Foco interpretativo bilateral.................................................................................................. 549
2.3 Aplicabilidade do Código Civil à interpretação do contrato administrativo................ 550
3 Segurança jurídica e equilíbrio econômico-financeiro do contrato................................. 552
4 O reajuste anual de preços como mecanismo de manutenção da equação
financeira.................................................................................................................................. 556
4.1 Dois nódulos básicos de dissensão sobre o reajuste contratual....................................... 556
4.2 A fórmula do reajuste e o conceito de preço limpo.............................................................. 556
4.3 A periodicidade anual do reajuste....................................................................................... 560
5 A rescisão contratual e o chamado “fato da Administração”.......................................... 565
6 Fatores de desestabilização do contrato.............................................................................. 569
6.1 A inadimplência ou atraso de pagamento pelo Poder Público ....................................... 569
6.2 A mudança na forma de pagamento.................................................................................... 572
6.3 O sistema de execução de pagamento por sentença judicial – Os precatórios.............. 573
7 O princípio da intangibilidade contratual.......................................................................... 578
8 À guisa de conclusão.............................................................................................................. 582
Referências............................................................................................................................... 583
O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E O PROCESSO LICITATÓRIO –

BREVES REFLEXÕES A RESPEITO DA CORRETA EXEGESE DO ARTIGO 9º DA
LEI Nº 8.666/93
Augusto Neves Dal Pozzo................................................................................................................. 587
1 Introdução................................................................................................................................ 587
2 Da incidência dos princípios jurídicos como método de interpretação da regra
jurídica sob exame.................................................................................................................. 587
3 Da aplicação dos princípios na interpretação da regra contida no artigo 9º da
Lei nº 8.666/93.......................................................................................................................... 590
Referências............................................................................................................................... 593

SEGURANÇA JURÍDICA E INVALIDADE DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
André Luiz Freire................................................................................................................................ 595
1 Introdução................................................................................................................................ 595
2 Princípio da segurança jurídica............................................................................................ 595
2.1 Conceito e fundamento.......................................................................................................... 595
2.2 Aspectos da segurança jurídica............................................................................................ 597
3 Contrato administrativo – Conceito, elementos e pressupostos...................................... 598
3.1 Conceito de contrato.............................................................................................................. 598
3.2 O contrato administrativo como modalidade de ato administrativo............................. 600
3.3 Elementos e pressupostos dos contratos administrativos................................................ 602
4 Invalidade dos contratos administrativos e suas consequências (manutenção
e retirada)................................................................................................................................. 602
4.1 Manutenção do contrato inválido – Convalidação, conversão e saneamento............... 602
4.2 Retirada dos contratos inválidos – Invalidação e sustação pelo Poder Legislativo
ou pelos Tribunais de Contas................................................................................................ 603
5 Segurança jurídica e invalidade dos contratos administrativos...................................... 605
5.1 Segurança jurídica e ilegalidade contratual – Manutenção ou retirada?....................... 605
5.2 Segurança jurídica e convalidação....................................................................................... 606
5.3 Segurança jurídica e saneamento – Decadência................................................................. 607
5.4 Segurança jurídica e saneamento – Prejuízo com a retirada superior à
manutenção............................................................................................................................. 611
5.5 Segurança jurídica e invalidação.......................................................................................... 612
5.6 Segurança jurídica e sustação dos contratos inválidos..................................................... 614
Referências............................................................................................................................... 615
A definição de riscos nas Parcerias Público-Privadas à luz da

segurança jurídica
Bruno Oliveira da Silva Ferreira...................................................................................................... 619
1 Definição legal de Parceria Público-Privada (PPP) no Direito brasileiro....................... 620
2 A repartição de riscos no âmbito da Lei nº 11.079/04........................................................ 620
2.1 Omissão contratual sobre a alocação de determinado risco............................................ 623
2.2 Riscos tradicionalmente incluídos na chamada álea extraordinária............................... 623
2.2.1 Caso fortuito e força maior.................................................................................................... 624
2.2.2 A teoria do fato do príncipe (álea administrativa)............................................................. 625
2.2.3 A teoria da imprevisão (álea econômica)............................................................................ 627
2.2.4 Poder de alteração unilateral do contrato, fato da Administração e sujeições
imprevistas.............................................................................................................................. 628
3 Os modelos de repartição de riscos em face da noção de segurança jurídica............... 630
4 A noção de equilíbrio econômico-financeiro em face do modelo de repartição
contratual de riscos................................................................................................................. 631
Referências............................................................................................................................... 634
II.7 ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS TÍPICAS
A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA DE FOMENTO E A SEGURANÇA JURÍDICA

Luis Eduardo Patrone Regules......................................................................................................... 639
1 Breves considerações sobre as lacunas no direito público e a segurança jurídica........ 639
2 A atividade administrativa de fomento – Elementos característicos e regime
jurídico...................................................................................................................................... 642
3 Aspectos do fomento na esfera social – A relação com o terceiro setor.......................... 644

4 Pontos controvertidos na relação entre Estado e terceiro setor....................................... 647
4.1 A adoção do Instrumento de Convênio (Lei nº 8.666/93) ou do Termo de Parceria
(Lei nº 9.790/99)?..................................................................................................................... 647
4.2 O processo de escolha das organizações – Contratação direta, processo de licitação
ou seletivo?.............................................................................................................................. 648
4.3 A contratação pelas organizações do terceiro setor com recursos públicos................... 650
5 Notas finais.............................................................................................................................. 652
Referências .............................................................................................................................. 653
O princípio da segurança jurídica e as agências reguladoras

Marcelo Figueiredo............................................................................................................................. 655
1 Introdução................................................................................................................................ 655
2 O princípio da segurança (jurídica)..................................................................................... 655
3 A regulação – Uma visão geral............................................................................................. 659
4 O conceito de agência no ordenamento jurídico brasileiro.............................................. 660
5 O princípio da segurança jurídica nas relações jurídico-administrativas –
Alguns exemplos.................................................................................................................... 665
A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA SANCIONADORA E O PRINCÍPIO DA

SEGURANÇA JURÍDICA
Heraldo Garcia Vitta........................................................................................................................... 667
Introdução................................................................................................................................ 667
1 Princípios e normas – Anotações sucintas.......................................................................... 667
2 O ilícito e a sanção administrativos..................................................................................... 672
2.1 Conceito de sanção administrativa...................................................................................... 672
2.2 A necessidade do processo administrativo......................................................................... 673
2.3 A segurança jurídica e (alguns) princípios referentes aos ilícitos e às penalidades
administrativas........................................................................................................................ 674
2.4 A segurança jurídica e o processo administrativo............................................................. 678
Conclusões............................................................................................................................... 679
Referências............................................................................................................................... 679
SEGURANÇA JURÍDICA E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS

Francisco Octavio de Almeida Prado Filho.................................................................................... 681
Segurança jurídica – Diferentes perspectivas..................................................................... 681
A norma legal sancionadora e sua estrutura...................................................................... 683
O ato administrativo sancionador........................................................................................ 684
Finalidade da sanção administrativa................................................................................... 685
A garantia de segurança jurídica na aplicação de sanções administrativas................... 687
II.8 GESTÃO DE BENS PÚBLICOS
SEGURANÇA JURÍDICA E A NECESSIDADE DE CONSOLIDAÇÃO DA

LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE IMÓVEIS PÚBLICOS
Nilma de Castro Abe.......................................................................................................................... 691
1 Introdução................................................................................................................................ 691
2 A legislação de imóveis públicos no Brasil......................................................................... 692
3 Segurança jurídica e necessidade de consolidação da legislação federal sobre
imóveis públicos..................................................................................................................... 695

4 Sugestões para consolidação da legislação......................................................................... 699
5 Conclusões............................................................................................................................... 701
Referências............................................................................................................................... 701
II.9 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
Súmulas vinculantes e segurança jurídica nas relações

jurídico-administrativas
Edilson Pereira Nobre Júnior............................................................................................................ 705
1 Segurança jurídica e o Estado de Direito............................................................................ 705
2 Segurança jurídica – Considerações em torno do seu conteúdo..................................... 709
3 Um pouco sobre precedente, jurisprudência e o seu entrelaçamento com a
segurança jurídica................................................................................................................... 713
4 O aparecimento da súmula vinculante – Um instituto à procura da segurança
jurídica...................................................................................................................................... 715
5 Súmula vinculante e o direito administrativo – Legalidade versus segurança
jurídica...................................................................................................................................... 718
6 Síntese conclusiva................................................................................................................... 725
Referências............................................................................................................................... 726
O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE PELA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA MEDIANTE RECUSA DE CUMPRIMENTO à LEI POR SI REPUTADA
INCONSTITUCIONAL E O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA
Mônica Martins Toscano Simões..................................................................................................... 729
1 Palavras introdutórias............................................................................................................ 729
2 Noções basilares...................................................................................................................... 730
2.1 A atividade administrativa e o princípio da juridicidade................................................. 730
2.2 A atividade administrativa e o princípio da segurança jurídica...................................... 730
2.3 A presunção de constitucionalidade das leis...................................................................... 731
3 A atividade administrativa e a lei inconstitucional — Controle de
constitucionalidade pela Administração Pública mediante recusa de
cumprimento à lei por si reputada inconstitucional......................................................... 732
3.1 Argumentos favoráveis.......................................................................................................... 732
3.2 Argumentos desfavoráveis.................................................................................................... 735
4 O controle de constitucionalidade pela Administração Pública mediante recusa
de cumprimento à lei por si reputada inconstitucional e o princípio da segurança
jurídica...................................................................................................................................... 737
5 Conclusões............................................................................................................................... 742
Referências............................................................................................................................... 743
II.10 RESPONSABILIDADE DO ESTADO
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y CONFIANZA LEGÍTIMA

Oscar A. Cuadros................................................................................................................................. 747
I Introducción............................................................................................................................ 747
1 Responsabilidad jurídica....................................................................................................... 748
1.1 Responsabilidad y antijuridicidad ...................................................................................... 748
1.2 Responsabilidad y punibilidad ............................................................................................ 750
1.3 Responsabilidad y licitud – Planteo..................................................................................... 753

1.3.1 Deber de soportar ciertos daños .......................................................................................... 754
1.3.2 Supuestos examinados .......................................................................................................... 755
1.4 Responsabilidad y licitud – Tesis ........................................................................................ 755
1.4.1 Caso de la expropiación ........................................................................................................ 756
1.4.2 Extrapolación de sus principios ........................................................................................... 757
1.4.3 Sobre la “licitud” del acto dañoso ....................................................................................... 758
1.5 Responsabilidad y licitud – Aplicaciones........................................................................... 759
1.5.1 Revocación por razones de mérito ...................................................................................... 759
1.5.2 Políticas arancelarias y fiscales ............................................................................................ 762
1.5.3 Obras públicas y proyectos urbanísticos ............................................................................ 762
2 Conclusión............................................................................................................................... 763
II.11 PRESCRIÇÃO
A PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO RESSARCITÓRIA DO ESTADO – UMA

LEITURA DO ART. 37, §5º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Gustavo Marinho de Carvalho......................................................................................................... 769
1 Introdução................................................................................................................................ 769
2 A prescrição como componente do princípio da segurança jurídica.............................. 771
3 Evolução redacional do art. 37, §5º da Constituição Federal durante a Assembleia
Constituinte............................................................................................................................. 773
4 A prescritibilidade da pretensão ressarcitória do Estado................................................. 774
Referências............................................................................................................................... 779
SEGURANÇA JURÍDICA NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE CONTROLE –

A PRESCRIÇÃO DAS PRETENSÕES PUNITIVAS E RESSARCITÓRIAS DOS
TRIBUNAIS DE CONTAS
Rafael Roque Garofano..................................................................................................................... 781
1 Introdução................................................................................................................................ 781
2 Natureza jurídica da função de controle pelos Tribunais de Contas.............................. 782
3 A constitucionalização do Direito Administrativo e da atividade de controle............. 787
4 A emergência do princípio da segurança jurídica e sua aplicação no exercício do
controle do poder.................................................................................................................... 790
5 A prescrição administrativa como manifestação do princípio da segurança
jurídica...................................................................................................................................... 792
6 O entendimento do Tribunal de Contas da União em matéria de prescrição............... 795
7 A nossa interpretação acerca dos prazos prescricionais nos Tribunais de Contas ....... 798
7.1 A prescrição das pretensões punitivas................................................................................. 799
7.2 A prescrição das pretensões ressarcitórias.......................................................................... 801
8 Considerações finais............................................................................................................... 809
Referências............................................................................................................................... 811
SOBRE OS AUTORES.......................................................................................................................... 815

PÁGINA EM BRANCO

PREFÁCIO
Segurança jurídica é uma expressão que comporta vários sentidos. O adjetivo,

entretanto, delimita o campo do substantivo, mostrando que a segurança de que se fala
está relacionada com o direito, tomada esta palavra quer na acepção de direito objetivo,
como conjunto de normas editadas ou reconhecidas pelo Estado para ordenar a vida em
sociedade, quer como direito subjetivo, ou seja, como vantagem de que os indivíduos
são titulares e que resultaram da ocorrência de fato jurídico, na compreensão mais
ampla dessa locução, abrangendo, portanto, também os atos jurídicos.
Seja, porém, qual for o sentido que se possa dar à expressão segurança jurídica,1
a garantia que ela sugere é a de que, ainda que a vida seja essencialmente mutável, será
sempre necessário — no que diz com a ordem jurídica ou com os direitos individuais
— que tanto quanto possível, uma parte do hoje seja igual ao ontem ou uma fração
do amanhã seja igual ao hoje, de tal sorte que a cadeia do tempo se constitua sempre
com esse quid de permanência do velho no novo. É isto que empresta coerência,
previsibilidade, calculabilidade e autoridade ao conjunto de normas jurídicas, ao mesmo
tempo que infunde tranquilidade aos indivíduos, quer com relação aos compromissos
e vínculos jurídicos que estabeleceram no passado e que esperam sejam mantidos, quer
no tocante aos planos que elaborarão, no futuro, na condução de suas vidas.
Bem se percebe, por estas resumidas observações, como é justificado o pensamento
de tantos autores notáveis, desde os antigos até os contemporâneos — a ponto de se
poder falar em uma opinião comum — quando asseveram que a noção de segurança
jurídica é conatural e, pois, indissociável da própria noção de direito, só existindo direito
onde existe segurança jurídica.
Será importante registrar, entretanto, que se analisarmos diferentes conjuntos
normativos ou diferentes ordens jurídicas, vamos verificar que a preocupação com a
segurança jurídica é maior ou mais forte em umas do que em outras. Aliás, também
dentro de uma mesma ordem jurídica por vezes a segurança jurídica sobressai em
determinadas áreas e em outras é muito apagada ou quase inexistente.
Assim, no direito que havia ao tempo do Estado Absolutista, onde a vontade do
monarca se impunha incontrastavelmente sobre quase todos os setores da sociedade
e onde eram praticamente mínimas as possibilidades de oposição dos indivíduos aos
atos dos governantes quando no exercício das funções típicas da persona potentior que
dirigiam, por certo a segurança jurídica ficava também reduzida, se não a zero, pelo
menos a níveis muito baixos. Pode-se dizer que ela só subsistia em áreas cobertas pelo
prestígio das normas de direito privado, prestígio e respeito advindos de suas raízes
romanas.
1
Sobre a multiplicidade de sentidos de “segurança jurídica” veja-se, por último e por todos, ÁVILA, Humberto.
Segurança Jurídica: entre permanência, mudança e realização no direito tributário. São Paulo: Malheiros, 2011.
passim, mas especialmente, p. 100 et seq.

TRATADO SOBRE O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO
22 Rafael Valim, José Roberto Pimenta Oliveira, Augusto Neves Dal Pozzo (Coord.)
Nos modernos regimes autoritários, como na Alemanha nazista ou na Rússia de

Stalin, para ficar apenas em dois exemplos emblemáticos, encontramos algo semelhante
ao que ocorria no Estado Absolutista. Nesses países e em outros que copiaram ou que
ainda copiam seus modelos (China, Cuba etc.) por certo que em um oceano de “não
direito” podemos encontrar ilhas ou até mesmo continentes de “direito”, mas quase
que exclusivamente nos domínios do direito privado, ou seja, nas relações entre os
indivíduos. Nesse âmbito mais restrito será admissível falar em segurança jurídica, a
qual, entretanto, é praticamente inexistente nas relações entre as pessoas e o Estado.
É do conhecimento geral que a grande contribuição do direito romano na
civilização ocidental, ao lado da filosofia grega e do cristianismo, consistiu, no direito
privado, cujos conceitos e instituições sobreviveram largamente ao fim do império
romano, tanto do ocidente como do oriente. Tais conceitos e instituições impuseram-se,
pois, à cultura de outros povos não mais ratione imperii, mas sim imperio rationis, deixando
marcas extensas e profundas em todas as codificações modernas de direito privado.
Foi no âmbito do direito privado que sobretudo se consolidou a noção romana
de fides, adquirindo especial relevo no processo civil romano, com as actiones bonae fidei.
Nessa espécie de ações era o iudex autorizado a examinar o comportamento das partes,
umas com relações às outras, no que concerne ao modo como procederam quanto ao
respeito à palavra empenhada, à correção e à lisura da conduta, modelo inspirador
da regra geral sobre boa-fé estampada nos §§242 e 157 do Código Civil alemão e hoje
também acolhida, à semelhança de tantos outros códigos do século XX, no novo Código
Civil brasileiro, arts. 113 e 422.
Atualmente, a assim chamada boa-fé objetiva é princípio jurídico que não apenas
tem extraordinária expressão no direito das obrigações, especialmente pelos “deveres
anexos” (Nebenplichte) a que dá causa, antes, durante e depois de formado o vínculo
contratual, contexto onde assume peculiar importância no desenho conceitual da
culpa in contrahendo e desempenha papel de relevo no Direito do Consumidor, como
também não será exagero afirmar que permeia todo o direito privado. Mas não só. É
evidente, também, sua importância no direito público, designadamente nos contratos
administrativos e na responsabilidade extracontratual do Estado, como em outros
estudos tive a ocasião de realçar.2
Na História do Direito, por outro lado, é muito antiga a preocupação com o
conflito das leis (ou talvez fosse melhor dizer, o conflito do direito) no tempo. Nas
próprias discussões religiosas sobre episódios bíblicos tais questões afloravam, como
na justificação do adultério de Abraão com a escrava Hagar pelo argumento jurídico,
usado por Santo Ambrósio, de que, à época em que o fato ocorrera, não eram ainda
conhecidas as regras do decálogo trazidas por Moisés do Monte Sinai, como também
eram desconhecidos os evangelhos.3
Muito se escreveu, no curso dos séculos, sobre o problema do direito adquirido e
sua intangibilidade pela lei subsequente, bem como sobre a imutabilidade de situações
2
Responsabilidade pré-contratual e culpa in contrahendo no direito administrativo brasileiro. RDA, n. 217, 1999;
Responsabilidade do Estado e problemas jurídicos do planejamento RDP, n. 63, 1982; Problemas jurídicos do
planejamento. RDA, n. 170, 1987.
3
Veja-se, no esplêndido ensaio de Gerardo Broggini sobre “La retroativitá della lege nella prospectiva
romanística”, em Coniectania, (Milano: Giuffrè, 1966. p. 343 et seq.) a justificação de Santo Ambrosio: “Abraham
ante legem Moysi e ante evangelium fuit. Nondum interditum adulterium videbatur. Poena criminis ex tempore
legis est quod crimen inhibuit nec ante legem nulla rei damnatio est sed ex lege”.

PREFÁCIO 23
jurídicas consolidadas pela coisa julgada ou decorrentes de ato jurídico perfeito. Na

tradição do direito constitucional brasileiro protege-se na Lei Fundamental o direito
adquirido, a coisa julgada e o ato jurídico perfeito contra alterações legislativas, como
está reiterado no art. 5º, inciso XXXVI da atual Constituição Federal. Em outros sistemas
jurídicos a solução desses conflitos não se dá pela incidência de regra constitucional
expressa, como sucede no Brasil, mas resulta de preceito consignado na legislação
ordinária, como ocorre na França, onde a matéria é regulada pelo art. 2º do Código
Civil ao determinar que “a lei só dispõe para o futuro; ela não tem efeito retroativo”.
Na Alemanha, a Lei Fundamental é silente quanto aos limites à retroatividade da lei.
Tratando-se, porém, de retroatividade própria ou autêntica, hipótese que se caracteriza
quando a norma legal modifica situação constituída no passado, nos termos da lei antiga
revogada pela nova lei, tal alteração, na generalidade dos casos, é vedada, pois colide
com o princípio da segurança jurídica, qualificado pela jurisprudência do Tribunal
Federal Constitucional como subprincípio do princípio superior do Estado de Direito.
Excepcionalmente, porém, razões de interesse público podem preponderar sobre o
princípio da segurança jurídica, sendo admitida a atribuição de efeitos retroativos à lei.
Quanto à retroatividade imprópria ou não autêntica, que de algum modo se confunde
com o que Roubier chama de “eficácia imediata da lei”, é ela, via de regra, permitida.
A esse quadro de normas e instituições que defendem os interesses dos indivíduos
contra os atos do Estado, agregou-se, mais recentemente, o reconhecimento da proteção
da confiança como princípio constitucional, em processo de lenta elaboração, tanto no
direito europeu quanto no direito brasileiro.
No que se refere ao direito europeu, creio que as primeiras manifestações no
sentido da possibilidade de manutenção no mundo jurídico de atos administrativos
inválidos por ilegais encontram-se em obras de autores de expressão alemã, nas
primeiras décadas do século XX, como Walter Jellinek e Fritz Fleiner. Esses doutrinadores
afirmavam que a autoridade administrativa tinha a faculdade de anular o ato ilegal,
caracterizando-se, portanto, o ato de anulação como de exercício de poder discricionário
e não como de cumprimento de um dever jurídico. De qualquer modo, aqueles insignes
juristas pronunciavam-se favoravelmente à renúncia, pela autoridade administrativa, ao
poder de anular o ato “que havia deixado subsistir por muitos anos” (Fleiner), “pois agiria
contra a boa-fé se quisesse valer-se da irregularidade longamente tolerada” (Jellinek).4
Pouco após a Primeira Grande Guerra, em 1922, na França, o Conselho de Estado,
no affaire Dame Cachet, assumiu posição pioneira, ao decidir que era de dois meses
o prazo que tinha a administração pública para invalidar seus atos administrativos
ilegais se os destinatários estivessem de boa-fé, sendo este o mesmo prazo fixado aos
interessados para a interposição de recurso por excesso de poder, entendimento que
prevalece até hoje, salvo quando se tratar de ato administrativo materialmente ou
juridicamente inexistente, conforme orientação estabelecida pelo Conselho de Estado
no caso Rosan Girard, de 1957.
4
Vejam-se, sobre isto, meus estudos: Princípios da legalidade da administração pública e da segurança jurídica
no Estado de Direito contemporâneo. RDP, n. 84, 1987 e O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança)
no direito público brasileiro e o direito da Administração Pública de anular seus próprios atos administrativos:
o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União (Lei nº 9.784/99). Revista Brasileira de
Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 2, n. 6, jul./set. 2004 e RDA, n. 237, 2004.

Foi a Alemanha, porém, que teve a primazia de reconhecer a segurança jurídica

como princípio constitucional, sendo fator determinante desse reconhecimento o leading
case decidido pelo Superior Tribunal Administrativo de Berlim, de 14 de novembro de
1956, em sentença depois confirmada, em 28 de outubro de 1959, pela Corte Admi
nistrativa Federal. Questionava-se a anulação de pensão concedida à viúva de servidor
público, vantagem que lhe fora prometida caso se transferisse da Alemanha Oriental para
Berlim Ocidental, o que ela fez. Após um ano da percepção da pensão esta lhe foi retirada,
ao argumento de que o ato que a concedera era ilegal, por vício de competência, como
na verdade ocorrera. O Tribunal, porém, manteve o benefício, invocando a proteção da
confiança. A esta decisão sucedeu uma longa sequência de pronunciamentos judiciais,
inclusive do Tribunal Federal Constitucional, a partir de 1961, chamada de a “marcha
triunfal” (Siegeszug) do princípio da proteção da confiança. Mas tal princípio só se torna
efetivamente um princípio central nos anos 70 do século XX, assim considerado tanto
na doutrina quanto na jurisprudência e na legislação, como observa Sylvia Calmes.5
No concernente à legislação, a Lei de Processo Administrativo de 1976 deu-
lhe extenso tratamento, notadamente quanto à anulação e a revogação dos atos
administrativos. Com referência à jurisprudência, basta dizer que o Tribunal Federal
Constitucional vê no princípio uma “norma de estatura constitucional, do mesmo nível
e do mesmo valor que o princípio da legalidade, geralmente vinculado ao art. 20 da Lei
Fundamental”, como proclamou em decisões de 08 de julho de 1971 e de 02 de fevereiro
de 1978. E, referentemente à doutrina, é impressionante o volume da contribuição dos
juristas germânicos, nesse período, sobre o tema da proteção da confiança.6
Atualmente, na Alemanha, como afirmou reiteradas vezes o Tribunal Federal
Constitucional, “para o cidadão segurança jurídica significa, em primeiro lugar, proteção
da confiança” (für den Burger bedeutet Rechtssicherheit in erster Linie Vertrauesschuts).7
Sucesso semelhante teve o princípio da proteção à confiança no direito da
Comunidade (hoje União) Europeia, cuja Corte de Justiça acolheu-o como “regra superior
de Direito” e “princípio fundamental do direito comunitário”,8 abrangendo vasta gama
de situações, pertinentes à invalidação de atos administrativos ilegais, à mudança
de regime jurídico sem prévia adoção de medidas transitórias, à responsabilidade
extracontratual do Estado, no campo do direito administrativo econômico, pela ruptura
de promessas firmes e compromissos assumidos, como, por exemplo, na concessão de
subvenções públicas, bem como à função pública comunitária, especialmente nos casos
de anulação de atos administrativos geradores de benefícios para seus destinatários
de boa-fé.9
No Brasil, só muito recentemente, no final do século XX e na primeira década
deste século, é que ocorreu o reconhecimento do princípio da proteção à confiança
como princípio constitucional, na legislação federal e na jurisprudência do Supremo
5
CALMES, Sylvia. Du príncipe de la protection de la confiance légitime em droit allemand, communautaire et français.
Paris: Dalloz, 2001. p. 11, nota 49, p. 14-16.
6
Id.
7
Cf. LUENGO, Javier Garcia. El principio de protección de la confianza em el derecho administrativo. Madrid: Civitas,
2002. p. 194, com extensa lista de decisões do BVerfGE, na nota 189.
8
CALMES. Du príncipe de la protection de la confiance légitime em droit allemand, communautaire et français, p. 24 et seq.
9
Id., p. 26 et seq.

PREFÁCIO 25
Tribunal Federal. São de 1999 as três leis da União relacionadas com a segurança
jurídica, especialmente sob o aspecto da proteção da confiança: a Lei nº 9.784, de 29 de
janeiro, que dispôs sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal
(arts. 2º e 54), a Lei nº 9.868, de 10 de novembro, que estabeleceu normas sobre a ação
declaratória de constitucionalidade e a ação direta de inconstitucionalidade (art. 27)
e a Lei nº 9.882, de 03 de dezembro, que instituiu a arguição de descumprimento de
preceito fundamental (art. 11).
Na Lei do Processo Administrativo, a segurança jurídica é arrolada entre os
princípios a que se submete a Administração Pública, numa versão ampliada do
elenco consignado no art. 37 da Constituição Federal. Logo adiante, no inciso IV do
parágrafo único, ordena-se a observância, nos processos administrativos, do critério da
“atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé”, em conexão com o princípio
da moralidade administrativa. No inciso XIII, também desse parágrafo único, veda-se
a aplicação a fatos pretéritos de nova interpretação da norma jurídica. No art. 54, cujo
texto foi por mim redigido, como membro da Comissão presidida pelo Prof. Caio Tácito
e que elaborou o anteprojeto de lei de que foi relatora a Prof. Odete Medauar,10 criou-se
o prazo preclusivo ou decadencial do direito da Administração Pública invalidar seus
atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, fixado
em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má fé.
No caso de efeitos patrimoniais contínuos, esclarece o §1º que o “prazo de decadência
contar-se-á da percepção do primeiro pagamento”.
Nos arts. 11 e 27, respectivamente das Leis nºs 9.868/99 e 9.882/99, foi concedida
a faculdade ao Supremo Tribunal Federal, pela maioria de 2/3 de seus componentes,
“ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões
de segurança jurídica ou de excepcional interesse social [...] restringir os efeitos daquela
declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir do seu trânsito em julgado ou
de outro momento que venha a ser fixado”.
A acreditar-se na validade dessas disposições legislativas frente à Lei Funda
mental,11 torna-se evidente que a segurança jurídica, vista aqui pelo ângulo da proteção
da confiança, é um princípio constitucional suscetível de ser cotejado, num balancing
test — por certo não com o dogma da supremacia da constituição, porque este, como
dogma, não comporta flexibilizações — mas com o princípio, com ele umbelicalmente
vinculado, da eficácia ex tunc da decisão declaratória de inconstitucionalidade.
Na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, embora, no passado, haja
decisões do STF mantendo atos administrativos ilegais, cujos beneficiários estavam de
boa-fé, a fundamentação jurídica dessas decisões era geralmente pouco convincente.
Os casos mais numerosos e notórios a que se referiam essas decisões diziam respeito
a alunos de instituições de ensino superior cujos registros dos diplomas nos órgãos
oficiais competentes foram anulados, quando já se encontravam há muito no pleno
exercício da atividade profissional para a qual tinham sido habilitados. A anulação
10
Faço esta observação, não por vaidade pessoal, mas por amor à verdade histórica, porque, por vezes, tenho
ouvido a atribuição a outras pessoas da autoria da redação do art. 54. Neste particular, parece-me definitivo o
depoimento da Prof. Odete Medauar, em artigo que escreveu no livro em minha homenagem, Fundamentos do
Estado de Direito, organizado pelo Prof. Humberto Ávila (São Paulo, Malheiros, 2005, p. 116): “Cabe a Almiro do
Couto e Silva a autoria do art. 54 da Lei 9.784, de 29.01.1999 [...]”.
11
Essa crença está hoje reforçada pelo fato de os aludidos preceitos terem sido editados há mais de uma década
sem que, nesse já tão longo período de tempo, sua inconstitucionalidade tenha sido declarada.

era motivada pela verificação de irregularidades curriculares, como a de não terem

cursado determinadas disciplinas, ou por não terem obtido, em provas realizadas, o grau
mínimo de aprovação. A ratio decidendi invocada nos acórdãos era a de que os registros
ilegais haviam dado causa a uma situação de fato que, aliada à boa-fé dos interessados
e ao tempo transcorrido, gerara direitos que impediam o tardio desfazimento dos atos
administrativos de registro.12 Argumentação semelhante — mas enriquecida com a
experiência do direito francês, desde o affaire Dame Cachet, e as preciosas contribuições
de Miguel Reale, no seu clássico Revogação e Anulamento do Ato Administrativo (1968)
— utilizou o Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 85.179/RJ, de que foi
relator o Ministro Bilac Pinto, ao concluir pela impossibilidade de tardio desfazimento
do ato administrativo “já criada situação de fato e de direito que o tempo consolidou”.13
Somente nos anos de 2003 e 2004 é que, em três decisões pioneiras, proferidas em
casos relatados pelo Ministro Gilmar Mendes, o Supremo Tribunal Federal reconheceu
o princípio da segurança jurídica, na espécie de proteção à confiança, como princípio
constitucional (MC nº 2.900/RS, 2ª Turma; MS nº 24.268/MG e MS nº 22.357).14 Depois
disso houve número considerável de decisões do STF no mesmo sentido, muitas da quais
apreciando a questão das chamadas ascensões funcionais, ou provimentos derivados de
empregos públicos, na ECT (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos), medidas que
em outras situações, por hostilizarem a regra do concurso público, o STF considerara
inconstitucionais, em orientação consolidada no julgamento da ADI nº 837/DF, de que
foi relator o Min. Moreira Alves.15
O reconhecimento pelo Supremo Tribunal Federal da proteção à confiança como
princípio constitucional rompeu com os paradigmas estabelecidos nas Súmulas nºs 473
e 346 da Corte Suprema, que proclamavam a possibilidade que tinha a Administração
Pública de, a qualquer tempo, anular seus atos administrativos eivados de ilegalidade.
A ausência de prazo para esse efeito fazia com que os atos de controle dos Tri
bunais de Contas pudessem, também, ser realizados a qualquer tempo. Não raramente
tais atos só são praticados volvidos 10, 15 ou mais anos da data em que os atos objeto
do controle foram exarados, o que torna, para dizer o menos, estranha a caracterização
desses atos como “atos administrativos complexos”, segundo se extrai do enunciado
da Súmula nº 6 do STF, isto é, de atos administrativos que só passam a existir quando
o último elemento necessário à sua composição integra-se aos demais fatos previstos
na norma,16 concepção a que a Corte Suprema tem se mantido fiel.17
12
São exemplos: RTJ nºs 33/280; 37/249; 41/252; 45/593; 95/475; 104/1284; e 119/829.
13
DJ, 1º dez. 77, RTJ 83/931.
14
Sobre essas decisões e seu significado veja-se meu artigo O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança)
no direito brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial
do art. 54 da Lei de Processo Administrativo da União (Lei nº 9.784/99). Confiram-se também, na obra coletiva A
jurisprudência do STF nos 20 anos da Constituição, organizada por Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet
Branco e André Rufino do Vale (São Paulo: Saraiva, 2010. p. 22 et seq.), e meus Comentários ao acórdão proferido no
MS 24.268/MG.
15
MS nºs 26.353/DF e 26.363/DF, de que foi relator o Min. Marco Aurélio e os MS nºs 26.405/DF; 26.560/DF; 26.565/
DF; 26.628/DF; 26.660/DF; 26.679/DF; 26.680/DF; 26.727/DF; 26.746/DF; 26.747/DF; 26.748/DF; 26.751/DF; 26.781/
DF; 26.782/DF; 26.804/DF; 26.815/DF; 26.886/DF; 26.892/DF; 26.893/DF; 26.913/DF; 26.924/DF; 26.928/DF; 26.940/
DF, da relatoria do Min. Cezar Peluso.
16
Confira-se, ROSAS, Roberto. Direito sumular. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 26 et seq.
17
MS nº 25.697/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, com copiosa jurisprudência da Corte Suprema referida no voto
da relatora. Quanto a esse entendimento veja-se a consistente e muito bem fundamentada crítica de Maffini.
Princípio da proteção substancial da confiança (Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2006. p. 158 et seq.).

PREFÁCIO 27
Na hipótese que estamos considerando, os atos que integram os pressupostos de

fato do ato complexo são o “ato controlado” e o “ato de controle” do Tribunal de Contas.
Assim, na linha dessa compreensão, e tomando como exemplo o ato de aposentadoria
de servidor público, fica difícil de entender como é possível que o servidor aposentado
passe desde logo a perceber os proventos de sua aposentação, como é prática corrente,
mesmo antes da aprovação do ato de sua aposentadoria pelo Tribunal de Contas,
mediante o respectivo ato de controle. Uma vez que a aposentadoria, como ato complexo,
na visão do Supremo Tribunal Federal, só se tornaria perfeita com o ato de controle
que a considerasse legal, a consequência lógica seria a de que, sem esse ato de controle,
inexistiria aposentadoria. Logo, proventos não poderiam ser legalmente pagos.
Para contornar essa dificuldade lê-se, em alguns acórdãos, que o ato administrativo
de aposentadoria, como ato complexo, estaria sujeito à condição resolutiva.18 Há,
porém, nesse raciocínio, no meu modo de ver, contradição em seus próprios termos.
Condição, no sentido técnico-jurídico, que essa palavra tem, desde o direito romano, é
o acontecimento futuro e incerto de cuja ocorrência depende a eficácia do ato jurídico.
Se a eficácia só nasce com a verificação do acontecimento, diz-se que a condição é
suspensiva; se a eficácia cessa ou se extingue quando o acontecimento previsto passa a
existir, diz-se que a condição é resolutiva. Tais conceitos estão nos manuais de direito e
encontram-se, transformados em normas, nos códigos civis.19 Sendo assim, na situação
que configuramos, se o ato jurídico de aposentadoria, mesmo sem o registro, produz
desde logo todos seus efeitos, esta é a demonstração eloquente que não se trata de ato
administrativo complexo, pois o ato administrativo que ainda não se aperfeiçoou, que
está ainda em formação e que, portanto, não existe ainda como ato administrativo não
poderia jamais gerar qualquer efeito jurídico, pois do nada não se tira nada.
O que há, isto sim, são dois atos administrativos perfeitamente distintos: (1) o
ato administrativo de aposentadoria exarado pela autoridade administrativa20 e (2)
o ato administrativo de controle, pelo Tribunal de Contas, da legalidade do ato de
aposentadoria. Se o Tribunal de Contas, nesse ato administrativo de controle, pronunciar-
se pela ilegalidade do ato de aposentadoria, via de regra tal manifestação implicará a
extinção de efeitos do ato de aposentadoria, inclusive da própria aposentadoria, que
deverá ser anulada. Mas, no nosso entendimento, não necessariamente. O princípio
constitucional da proteção da confiança ou regra da legislação ordinária nela espelhada
poderá determinar a subsistência do ato ilegal e de seus efeitos.
Nesse contexto é que tem de ser analisada a aplicação do art. 54 da Lei de Processo
Administrativo da União nos atos de exercício das competências constitucionais de
controle dos atos administrativos atribuídas aos Tribunais de Contas, notadamente no
18
Por exemplo, MS nº 25.072/DF. Rel. Min. Marco Aurélio e redator para o acórdão Min. Eros Grau, como está
dito na ementa: “O ato de aposentadoria consubstancia ato administrativo complexo, aperfeiçoando-se somente
com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido a condição resolutiva, não se operam os efeitos da
decadência antes da vontade final da Administração”.
19
Código Civil brasileiro, especialmente arts. 121 e 125 a 127. As condições em sentido próprio são as que derivam
exclusivamente da vontade das partes (art. 121). As que decorrem da lei ou são da natureza do instituto a que se
ligam, como, p. ex., a morte do testador para que o negócio jurídico do testamento tenha eficácia, são condiciones
iuris.
20
Tanto isto é certo que o servidor que entender que o ato de aposentadoria não está correto, ferindo direito
subjetivo de que seja titular, poderá atacar o ato de aposentadoria pela via judicial, impetrando mandado de
segurança, sem necessidade de aguardar o pronunciamento do Tribunal de Contas.

tocante à legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias,

reformas e pensões, “ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento
legal do ato concessório” (CF, art. 71, III). Quanto a isto, a primeira indagação a ser feita
é se o art. 54 seria efetivamente aplicável ao Tribunal de Contas da União e, se afirma
tiva a resposta, caberia ainda perguntar qual seria o termo inicial do prazo ali fixado?
A resposta que o STF deu a essas questões foi, primeiro, pela sujeição do Tribunal de
Contas da União à Lei nº 9.784/99, como não poderia ser diferente, em face dos termos
do art. 1º, §1º daquele ato normativo,21 e, segundo, que só após a manifestação do Tribunal
de Contas, pronunciando-se pela legalidade do ato e efetuando o seu registro, é que se
tornaria perfeito o ato administrativo complexo, contando-se, portanto, a partir daí, o
prazo decadencial. Antes dessa manifestação do Tribunal de Contas não seriam exigíveis
as garantias do contraditório e da ampla defesa, como está consignado no enunciado
da Súmula Vinculante nº 3.22 Referentemente ao contraditório e à ampla defesa nada
haveria a objetar.
Atualmente, entretanto, penso eu que militam fortes razões no sentido de rejeitar,
como já se deixou perceber, a compreensão da aposentadoria (e, a fortiori, também dos
demais atos administrativos mencionados no art. 71, inciso III da CF) como ato complexo,
apesar das poderosas, respeitáveis e autorizadas vozes que se ergueram, na história
do Supremo Tribunal Federal, em favor dessa tese e dessa orientação jurisprudencial.
É importante que se ressalte, porém, que tal entendimento tradicional e ainda hoje
dominante na Corte Suprema, como anteriormente já destacamos, consolidou-se quando
se tinha como verdade indiscutível que a Administração Pública podia rever a qualquer
tempo, no exercício da autotutela, seus atos administrativos eivados de ilegalidade,
como asseveram as Súmulas nºs 473 e 346 do Supremo Tribunal Federal. Podendo a
anulação do ato ser realizada a qualquer tempo, também a qualquer tempo poderia o
Tribunal de Contas proceder ao controle de legalidade do ato administrativo. Com a
vigência do art. 54 da Lei nº 9.784/99, que exprime, no plano da legislação ordinária, o
princípio constitucional da proteção da confiança, é que as dúvidas jurídicas a propósito
do prazo decadencial instituído por aquela disposição cresceram de ponto e de impor
tância. No esforço para dissipar essas dúvidas parece-me que a investigação deverá
iniciar com a consideração que o foco do problema está na confiança a ser protegida:
que atos geraram, alimentaram e fortaleceram essa confiança e qual o tempo necessário
para que tal confiança seja digna de proteção. Se os atos administrativos a que alude o
art. 71, III da CF só passassem a ter efeitos com seu registro no Tribunal de Contas, por
certo que só a partir do registro ou da produção desses efeitos é que poderia nascer,
no espírito dos destinatários daqueles atos, a confiança na sua regularidade e na sua
conformidade com a lei e com o ordenamento jurídico. Nessa hipótese, (que não é o
que sucede na prática), seria incensurável que se contasse o prazo decadencial do ato
de controle realizado pelo Tribunal de Contas. Já vimos, no entanto que a noção de ato
21
Art. 1º, §1º: “Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União,
quando no desempenho de função administrativa”.
22
Súmula Vinculante nº 3: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contradi
tório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que
beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria,
reforma e pensão”. Além dos debates que precederam a aprovação da Súmula Vinculante nº 3, vejam-se
também especialmente os acórdãos do Supremo Tribunal Federal no MS nº 26.117/DF. Rel. Min. Eros Grau, e MS
nº 25.697/DF. Rel. Min. Cármen Lúcia.

PREFÁCIO 29
administrativo complexo, adotada pelo Supremo Tribunal incorre em contradições e

ilogismos, pois admite que o ato administrativo exarado pela autoridade administrativa,
nos casos referidos no art. 71, I, da Constituição da República, produza de imediato
efeitos jurídicos, sem necessidade de aguardar, para tanto, o ato de controle do Tribunal
de Contas. Note-se que, de regra, têm aqueles atos reflexos patrimoniais na esfera dos
destinatários, pois ordinariamente envolvem vencimentos, proventos, pensões, —
benefícios, como se vê, de caráter alimentar —, percebidos periodicamente ao longo
dos anos, a robustecer, gradativamente, a confiança dos destinatários na sua legalidade
e, igualmente, a expectativa legítima de que, depois de certo lapso de tempo, essas
vantagens não lhes seriam retiradas.
De resto, o art. 54 da Lei de Processo Administrativo da União esclarece, lim
pidamente, qual é o termo inicial do prazo de decadência do direito da Administração
Pública de anular os atos administrativos ilegais por ela praticados e de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários, ao estatuir que tal prazo é contado “da data
em que foram praticados, salvo comprovada má fé”. Creio que tal regra nada tem de
incompatível com a competência constitucional de controle prevista na Constituição
Federal. O Tribunal de Contas da União dispõe de meios e instrumentos para viabilizar
o controle de legalidade antes que se consume a decadência do direito à anulação. Cabe-
lhe comportar-se de forma mais ativa, atenta e diligente, de modo a propiciar pronto
acesso aos atos administrativos sujeitos a seu exame e tendo sempre presente que, a
partir da vigência da Lei nº 9.784/99, a Administração Pública tem prazo para exercer
o direito à anulação de seus atos administrativos ilegais.
A esta altura é importante destacar o que preceitua o §2º do art. 54: “Considera-
se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que
importe impugnação à validade do ato.” Autoridade, a seu turno, vem definida no
art. 1º, §2º, III da Lei nº 9.784/99 como sendo “o servidor ou agente público dotado de
poder de decisão.” No caso do Tribunal de Contas da União autoridade será, portanto, o
órgão do Tribunal que tenha a competência para apreciar e decidir, para fins de registro,
quanto à legalidade dos atos administrativos a que alude o art. 71, III da Constituição
Federal.
As considerações aqui sinteticamente alinhadas julgo que sejam suficientes
para que se concilie, de forma mais adequada, o princípio constitucional da pro
teção da confiança com a competência para manifestar-se sobre a legalidade de atos
administrativos conferida pela Constituição ao Tribunal de Contas. O que não pode
acontecer é que se leve 10 ou 15 anos para examinar, na Corte de Contas, a legalidade
de um ato de aposentadoria ou de uma pensão, cujas vantagens pecuniárias foram
percebidas, em boa-fé, durante todo esse largo período por seus destinatários, para se
concluir, depois, que tais atos eram ilegais, devendo ser suprimidos com todas as suas
consequências. Tendo presente que inexistiria prazo para o Tribunal de Contas exercer
o controle de legalidade que lhe compete, no lugar de 10 ou 15 anos que figuramos,
poderíamos colocar 20, 30 ou 50, pois a solução jurídica dada pelo Supremo Tribunal não
se alteraria. Mesmo assim não estaria ainda assegurada a intangibilidade daqueles atos
administrativos, o que leva à triste conclusão de que o nosso sistema jurídico seria, neste
particular, falho e deficiente, porquanto não garantiria aos indivíduos, nas palavras de
Montesquieu, “cette tranquilité désprit qui provient de lópinion que chacun a de sa sureté”.23
23
Esprit des Lois, 1. XI, c. 6.

Ultimamente tem sido sustentado, no âmbito do Conselho Nacional de Justiça

e em decisões do Supremo Tribunal Federal, que o art. 54 da Lei nº 9.784/99 não tem
aplicação quando os atos administrativos questionados afrontarem diretamente à
Constituição. Ou seja, em tais hipóteses não haveria decadência do direito à invalidação.
No CNJ, o parágrafo único do art. 91 do Regimento Interno do CNJ, na sua
parte final, acrescentada com a nova redação que lhe foi atribuída, permite o controle,
por aquele órgão, de atos administrativos exarados há mais de cinco anos, quando
impliquem ofensa direta à Constituição. Em caso em que se discutia a regularidade de
delegação de serventia extrajudicial sem concurso público, realizada em 11 de janeiro
de 1.994, por Presidente de Tribunal de Justiça, já na vigência da atual Constituição,
porquanto a vaga ocorrera sob a égide da Constituição anterior, entendeu o CNJ que,
contendo a Carta de 1988 disposição expressa, no seu art. 236, §3º, determinando que o
ingresso na atividade notarial e de registro deveria ser precedido por concurso público,
impunha-se a aplicação do parágrafo único do art. 91 do RI/CNJ. Foi, assim, afastada
a decadência prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/99. Impetrado, perante o Supremo
Tribunal, mandado de segurança contra essa decisão do CNJ (MS nº 28.279/DF, de que
foi relatora a Ministra Ellen Gracie), a Corte Suprema, por maioria (contra os votos dos
Ministros Marco Aurélio, Celso de Mello e Cezar Peluso), ratificou a posição do CNJ,
denegando a segurança.
Em outra ocasião,24 invocando exemplos do direito comparado, tive oportunidade
de salientar que nos países que adotam prazo decadencial para a anulação, pela
Administração Pública, de seus atos administrativos que geram benefícios para os
destinatários de boa-fé, não se distingue entre atos inválidos por ilegalidade ou inválidos
por inconstitucionalidade. Os atos administrativos que escapam da estabilização pelo
decurso do tempo, associados à boa-fé e à inação do Poder Público, são exclusivamente
aqueles que se situam nos campos mais fundos da patologia jurídica e que ostentam
vícios gravíssimos, manifestos, grosseiros, flagrantes e evidentes, que lhes retiram
totalmente a aparência de conformidade com a ordem jurídica. São aqueles atos admi
nistrativos que o direito francês, ressucitando antigo conceito do direito civil, denomina
de atos administrativos juridicamente inexistentes, ou que o direito alemão qualifica
como nichtig (nulos) — invalidade que não tem nenhuma semelhança com a nulidade
na teoria tradicional do direito administrativo brasileiro.
Exemplos desses atos são os praticados pela Administração Pública no exercício
de atribuições de um outro Poder do Estado (ato da justiça eleitoral praticado por
prefeito); anulação de sentença judicial por ato administrativo de Secretário de Estado),
ou que foram exarados por órgão que não se constituiu legalmente (sanção aplicada
por conselho administrativo de entidade pública não previsto em nenhum texto legal),
ou cujo objeto seja impossível (aposentadoria como servidor público de pessoa que
nunca exerceu função pública) ou constitua ilícito penal (ordem de autoridade policial a
subalterno para torturar preso; licença de funcionamento de casa de prostituição infantil)
ou ainda que estão maculados por falhas formais gravíssimas (demissão de servidor
público feita oralmente; nomeação de servidor público em carta a este endereçada).
24
O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro e o direito da Administração
Pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo
Administrativo da União (Lei nº 9.784/99). Revista Brasileira de Direito Público – RBDP.

PREFÁCIO 31
Esses mesmos conceitos e soluções deitaram raízes na Comunidade (hoje União)

Europeia, como se verifica de algumas decisões de seu Tribunal de Justiça, especialmente
da proferida em 27.02.1992, em caso em que eram interessados BASF AG e outros:
O juiz comunitário, inspirando-se em princípios estabelecidos pelos ordenamentos jurí

dicos nacionais, declara inexistentes os atos afetados por vícios particularmente graves
e evidentes (sobre a noção de inexistência jurídica dos atos comunitários, vejam-se as
sentenças de 10 de dezembro de 1957, Societé des Usines à Tubes de La Sarre/Haute
Autorité, 1/57 e 14/57, R. p. 201; /21 de fevereiro de 1974, ///Koster e.a/Conseil 5/73, Rec.
p. 177; 26 de fevereiro de 1987, Consorzio Cooperative d’Abruzzo//Comission 15/85, Rec.
p. 1005; 30 de junho de 1988, Comission/Republique Hélenique 226//87; e 27 de junho de
1991; Valverde Mordt/ Cour de Justice 156/1989, não publicada no Recueil) É matéria de
ordem pública e como tal pode ser incondicionalmente invocada pelas partes e deve ser
pronunciada de ofício pelo juiz.25
É também muito elucidativo trecho da Informação do Advogado-Geral, Jean

Mischo:
Deduz-se de um estudo comparativo que a maioria dos Direitos dos Estados-membros

conhecem hipóteses nas quais o ato irregular, pelo fato da gravidade do vício de que
padece, considera-se que não surte nenhum efeito jurídico, nem mesmo provisional, de
maneira que nem seu destinatário nem seu autor devem respeitá-lo, inclusive sem que
seja necessária uma intervenção prévia do juiz. Para determinados Direitos semelhantes
atos são inexistentes, para outros são nulos de pleno direito. Todos esses Direitos
reservaram a hipótese pura e simples de um ato semelhante aos casos excepcionais de uma
irregularidade tão grosseira e evidente que os vícios de que padecem saltam imediatamente
à vista. Semelhante irregularidade flagrante parece que se dá essencialmente em casos
extremos, como a usurpação de funções, a ausência de qualquer assinatura, o caráter
irreal, incerto ou ilícito do objeto do ato, que supera em muito a irregularidade formal
procedente de uma avaliação errônea dos fatos ou de uma ignorância da lei.26
A questão da inconstitucionalidade, nesse quadro, não é relevante.

Neste particular, em outro estudo,27 trazendo exemplo do direito alemão, onde
se trata de elucidar, no tocante à definição do ato administrativo nulo, consignada na
alínea 1 do §44 da Lei do Processo Administrativo de 1976, o que se deverá entender
por “vício grave” — expressão análoga a “irregularidade flagrante”, explicitada no
texto acima transcrito — tive ocasião de observar:
Tem-se afirmado que será o vício formal ou substancial absolutamente inconciliável com
a ordem jurídica. Mas, já se disse, a gravidade, per se, não é suficiente para conduzir à
nulidade. Deverá estar associada à evidência. Assim, o ato contrário à Constituição ou
violador de direito fundamental não é, só por estas razões, nulo. Neste sentido é que se
25
Alejandro Nieto, no Prefácio que escreveu ao livro de Margarita Beladiez Rojo, Validez y eficácia de los actos
administrativos (Madrid: Marcial Pons, 1994. p. 14).
26
Id., p. 15.
27

manifestam os reputados comentaristas da Lei de Processo Administrativo, Stellens. Bonk

e Sachs28 ao sustentarem, com apoio na jurisprudência, que, por si só, a hostilidade a um
importante preceito jurídico, até mesmo a uma norma constitucional, como ao art. 20, §3º,
da Lei Fundamental,29 ou a um direito fundamental, não leva à nulidade. A contrariedade
deve ir além da equivocada interpretação e ser insuportável para o ordenamento jurídico,
ferido no mais alto grau, a tal ponto que ninguém seria capaz de reconhecer força
vinculativa ao ato administrativo assim exarado.30
Cremos que seja esta a solução a ser adotada no direito brasileiro, até porque
são numerosos os casos de aplicação, pelo Supremo Tribunal Federal, do princípio da
segurança jurídica ou do art. 54 da Lei nº 9.784/99 à admissão de servidores sem concurso
público, como foi o caso da Infraero (MS nº 22.357/DF) e das ascensões funcionais da ECT.
Com todo o respeito pelo Supremo Tribunal Federal e, particularmente pela
ilustre relatora do MS nº 28.279/DF, parece-nos que a decisão incorreu em sério equívoco,
ao afirmar que (i) “situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de
serventia extrajudicial sem a devida submissão a concurso público não podem e não
devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/99,
sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal”; ou que,
(ii) “Como juízes da mais alta Corte de Justiça deste País, não podemos e não devemos
transformar a Constituição em refém de leis e de interpretações contrárias ao espírito
da própria Lei Maior”; ou ainda que (iii) “A tese defendida pelo impetrante faz letra
morta do art. 236, §3º, da Constituição Federal, que estabelece a exigência de prévia
aprovação em concurso público para o ingresso na atividade notarial e de registro,
razão por que não deve ser acolhida pela Corte. O que se busca no presente writ é, em
verdade, o reconhecimento de uma espécie de usucapião da função pública de notário
ou registrador, pretensão inadmissível”.
O ponto de partida para a análise crítica dessas três afirmações está na peculia
ridade absolutamente induvidosa de que o art. 54 da Lei nº 9.784/99 é regra jurídica que
tem atrás de si, a dar-lhe sustentação constitucional, o princípio da segurança jurídica,
sob o aspecto da proteção da confiança.
Quando inexistia o art. 54, o Supremo Tribunal Federal invocava diretamente o
princípio constitucional da proteção da confiança, como decorrência do princípio maior
do Estado Democrático de Direito. Assim procedeu, por exemplo, no caso dos servidores
da Infraero, admitidos sem concurso público, e na estabilização das situações criadas
pelas ascensões funcionais realizadas na ECT, após a Constituição de 1988.
Todavia, na ausência do art. 54, diante do caso concreto, era indispensável fa
zer um balancing test com outros princípios constitucionais, como, por exemplo, o da
28
Verwaltungsverfahrengesetz — Kommentar, München, C. H. Beck, 1993, p. 980: “Der Verstoss gegen eine wichtige
Rechtsbesstimmung allein, selbst eine Verfassungsbestimmung wie art. 20 Abs. 3 GG (BVerwG NJW1985,
2658,2659) oder Grundrechte [...] führt nicht zu Nichtigkeit (BVewG MDR 1978,79,80). Der Verstoss muss
über die unrichtige Anwendug hinausgehen und schlechthin unerträgliche für die Rechtsorsdungsein. Nach
einer die Anforderungen Generalklausel insgesamt erfassennde Formel müssen die an eine ordnungsgemässe
Verwaltung zu stellende Anforderungen in einen so hohen Masse verletz sein, dass von niemand erwartet
werden kann, den VA als verbindlich anzuerkennen [...]”.
29
“(3) O Legislativo está vinculado à ordem constitucional e o Poder Executivo e o Judiciário estão vinculados à lei
e ao direito”.
30

PREFÁCIO 33
legalidade, para verificar qual teria mais adequação ou “maior peso” para ser aplicado
à situação em exame.
Com o advento do art. 54, esse trabalho de ponderação já foi realizado pelo
legislador, que elegeu o princípio da proteção da confiança para prevalecer sobre
qualquer outro, desde que cumpridos e observados os pressupostos da decadência
claramente enunciados no preceito.31
Assim, visto por esse ângulo, no caso decidido pelo Supremo não se tratava, em
rigor, de conflito, de um lado, entre uma regra da legislação ordinária sem qualquer
base constitucional, e, de outro, normas e princípios constitucionais. Cuidava-se na
verdade de uma afirmação da prevalência do princípio constitucional da proteção da
confiança, traduzido em regra da legislação ordinária editada após a ponderação feita
pelo Poder Legislativo com outros princípios constitucionais.
É de intuitiva evidência que regra jurídica com esses qualificativos não pode ser
afastada por simples regra regimental, como é o caso do parágrafo único do art. 91 do
Regimento Interno do CNJ, na sua parte final.
Por igual razão, não se sustenta a assertiva de que “a Constituição não pode ficar
refém de leis e de interpretações contrárias ao espírito da própria Lei Maior”.
Como seria isso possível, se a regra da legislação ordinária espelha com perfeição
o princípio da proteção à confiança, uma das faces do princípio da segurança jurídica,
por sua vez princípio integrador do princípio maior do Estado Democrático de Direito?
O art. 54 da Lei nº 9.874/99 só pode estar, por consequência, inteiramente afinado
com o espírito da Lei Maior, na correta interpretação que lhe vem sendo dada pelos que
reconhecem a intangibilidade de atos administrativos inconstitucionais pela decadência
do direito da Administração Pública de invalidá-los.
No tocante ao argumento de que, no caso, se fez letra morta do art. 236, §3º da
Constituição Federal e o que se pretende com o mandado de segurança é, “em ver
dade, o reconhecimento de uma espécie de usucapião da função pública de notário
ou registrador, pretensão inadmissível”, também ele é inconsistente. Note-se que o
ato administrativo que teria agravado o art. 236, §3º da Constituição Federal foi o De
creto Judiciário nº 3, de 11 de janeiro de 1994, subscrito pelo Presidente do Tribunal
de Justiça do Paraná, há mais de quinze anos, como salientou o Min. Marco Aurélio
em seu voto. Diante do tempo transcorrido sem qualquer impugnação e da boa-fé do
destinatário, não havia como concluir que aquele ato administrativo não se estabilizara,
quer pela incidência direta do princípio constitucional da proteção da confiança, quer
pela aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99. No passado, é certo, chegou a entender-
se que o tempo transcorrido acabava por constituir situação de fato geradora de di
reitos, concepção criticada pelo Min. Moreira Alves, que a chamava de “teoria do fato
consumado” (AgRg nº 120.893). A fundamentação era, sem dúvida, deficiente. Mas, à
época, não tinha havido ainda o reconhecimento da segurança jurídica (proteção da
confiança), como princípio constitucional, e nesses casos, era sempre lembrado o acórdão
da Suprema Corte de que foi relator o Min. Bilac Pinto (RE nº 85.179. RTJ nº 83/931. DJ,
31
V. sobre isso, nosso “O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro e o
direito da Administração Pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54
da Lei do Processo Administrativo da União (Lei nº 9.784/99)” na Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, no
tópico “Regra ou princípio?”.

1º.12.77). Na verdade, a fundamentação adequada para esses casos era o princípio da

proteção da confiança.
Aliás, é relevante ressaltar, neste ponto, que o prazo decadencial do art. 54 da
Lei 9.784/99 é dos mais longos que se conhece. Na França, como se viu, tal prazo, é
de apenas dois meses (CE, affaire Dame Cachet, 1922); na Alemanha, de um ano (§48,
alínea 4 da Lei de Processo Administrativo de 1976); em Portugal também de um ano
(art. 141, alínea 2 32 do Código de Procedimento Administrativo).
Sendo assim, não tem nenhum sentido que, em nosso país, volvidos cinco, dez
ou quinze anos, a Administração Pública, aí compreendido o Tribunal de Contas,
entenda, de anular ato administrativo em cuja manutenção os destinatários confiaram,
porque revestido da presunção de legalidade que têm os atos do Poder Público. Isso
representa, a meu juízo, lamentável retrocesso no caminho já percorrido na direção do
aprimoramento do Estado Democrático de Direito que é o Brasil.
Nestas páginas que escrevi, atendendo ao honroso convite de prefaciar o livro
que agora vem a lume, procurei traçar as grandes linhas do princípio da segurança
jurídica, especialmente no seu aspecto mais moderno, que é o da proteção da confiança,
detendo-me, sobretudo, no direito brasileiro, mas com remissões, também, ao direito
comparado, notadamente ao direito alemão, que foi o primeiro a reconhecer a proteção
da confiança como princípio constitucional, e ao direito francês, que foi o primeiro,
mediante criação pretoriana, a instituir prazo para a Administração Pública anular seus
atos administrativos ilegais.
Ressaltei, ainda, a importância, na União Europeia, da contribuição do direito
dos países que a integram na fixação dos critérios que afastam a estabilização dos
atos administrativos ilegais, quando estes apresentem vícios gravíssimos, manifestos,
flagrantes ou grosseiros. Tais atos administrativos são chamados, no direito francês,
de inexistentes, e no direito alemão, de nulos, tendo em comum, além de outras
semelhanças, a circunstância de que eles não produzem qualquer efeito ou consequência
jurídica, podendo, assim, ser anulados a qualquer tempo.
Porém, o significado do princípio da proteção à confiança não se restringe, hoje,
a constituir limite à anulação de atos administrativos ilegais ou mesmo à revogação
de atos válidos.
Os trabalhos de renomados juristas, brasileiros e estrangeiros, reunidos neste
volume, abrangem uma vastíssima gama de temas pertinentes à segurança jurídica
na sua acepção mais ampla, muitos dos quais, entretanto, focam questões atinentes
à boa-fé das pessoas nas suas relações com o Estado ou, com outras palavras, à pro
teção da confiança. Com isso, demonstram a atualidade e a universalidade, no nosso
mundo globalizado, da preocupação com a segurança jurídica nos diferentes ramos
do direito público.
Autoridade do Estado e liberdade dos indivíduos é o núcleo da tragédia de
Antígona. Pois é em torno desse antiquíssimo binômio, autoridade e liberdade — que
existirá enquanto existir o Estado — que gira o direito público. Segurança jurídica
evidentemente não elimina a autoridade do Estado, mas a limita e torna por certo mais
justas as relações que ele estabelece com os indivíduos, os quais passam a viver mais
tranquilos no seu espaço de liberdade.
32
Ver sobre isto os comentários e observações de: MONTALVO, Antonio M. Rebordão. Código de procedimento
administrativo. Coimbra: Almedina, 1992. p. 227.

PREFÁCIO 35
Ao aperfeiçoamento do Estado tem servido a obra dos juristas, até chegar à

feição que hoje temos do Estado Democrático de Direito. Este é um ideal inalcançável,
de que alguns países chegaram mais perto e de que a maioria das nações está ainda
muito longe. Trata-se de uma construção diária que progride por tentativa e erro, por
avanços e retrocessos, como os verificados na afirmação da proteção da confiança nos
tempos modernos. Esse reconhecimento alargou o espectro da segurança jurídica e
tornou melhor, portanto, o Estado, e melhor também, porque mais tranquilas, as pessoas
que nele vivem.
Facilitar a busca de um conhecimento mais perfeito da segurança jurídica que
temos são os altos propósitos do livro que agora é entregue aos leitores.
Porto Alegre, Santa Teresa, março de 2012.
Almiro do Couto e Silva

Professor de Direito Administrativo do Programa de Pós-Graduação
em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

PÁGINA EM BRANCO

APRESENTAÇÃO
O princípio da segurança jurídica ocupa, indiscutivelmente, uma posição sobran

ceira nos sistemas jurídicos contemporâneos. Outrora desmerecido, tornou-se referência
obrigatória no discurso jurídico.
Em vista dessa superlativa importância, pareceu-nos oportuna a organização
de uma obra coletiva por meio da qual se oferecesse uma visão abrangente e, ao
mesmo tempo, profunda do princípio da segurança jurídica nos quadrantes do Direito
Administrativo.
Eis aqui o resultado: quarenta estudos — da lavra de eminentes administrati
vistas nacionais e estrangeiros — versando sobre a influência do princípio da segurança
jurídica nos mais variados tópicos do Direito Administrativo.
Do prefácio encarregou-se, com imensa generosidade, o ilustríssimo Professor
Almiro do Couto e Silva, a quem dirigimos as nossas sinceras homenagens e os nossos
mais profundos agradecimentos. Embora de geral sabença, convém consignar que o
Professor Almiro do Couto e Silva converteu-se no precursor do tema da segurança
jurídica no Direito Administrativo brasileiro quando, nos idos de 1987, fez publicar na
Revista de Direito Público – RDP seu antológico artigo intitulado “Princípios da legalidade
da Administração Pública e da segurança jurídica no Estado de Direito contemporâneo”.
Dedicamos a obra ao nosso mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, cujo exemplo
de retidão e civismo nos inspira e nos faz acreditar que um outro mundo, mais justo e
solidário, é possível.
Ademais, cumpre-nos fazer um registro. Compõe a obra o último artigo escrito
pelo Professor Carlos Pinto Coelho Motta, falecido no dia 18 de agosto de 2011. Ao
saudoso Professor, cujos ensinamentos jamais serão esquecidos, rendemos as nossas
homenagens e consignamos a nossa eterna admiração.
Resta-nos, por fim, agradecer penhoradamente à Editora Fórum, na pessoa de seu
Presidente, Dr. Luís Cláudio Rodrigues Ferreira, e aos queridos professores, brasileiros
e estrangeiros, que, em meio a tantos compromissos, elaboraram os excelentes trabalhos
que, agora reunidos, temos a honra de apresentar.
Rafael Valim
José Roberto Pimenta Oliveira
Augusto Dal Pozzo

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PARTE I
ASPECTOS GERAIS

PÁGINA EM BRANCO

Celso Antônio Bandeira de Mello
1 Direito e segurança jurídica são noções literalmente inseparáveis. Para tanto

concorrem razões de diferente ordem.
Desde logo, é notório que o ser humano busca constantemente obter segurança,
apoiar-se naquilo que seja seguro, sendo este um imperativo psicológico imanente à
sua essência. Donde, não tem como dela fugir. Visto que o Direito é uma disciplina da
conduta humana, resulta que jamais poderia afastar-se do que seja uma sua inerência.
Logo, haveria obrigatoriamente de refletir em si este traço concordante com a composição
da estrutura psicológica dos seres humanos.
2 Ocorre, demais disso, e acima de tudo, que o Direito é, em si mesmo, um projeto
de implantação da segurança.
De fato: a que se destinam as normas jurídicas senão a predefinir, ou seja, a
antecipar, quais são as condutas que recebem seu aval, quais as que são por ele repelidas
e que efeitos decorrerão em uma e outra hipóteses? Que é isto senão oferecer de antemão
a certeza e a segurança, sobre o que sucederá aos sujeitos de Direito dependendo da
conduta que adotem?
Eis, pois, que a essência do Direito é firmar previamente os efeitos que associará
aos comportamentos tais ou quais, de maneira a outorgar aos membros do corpo
social a segurança que daí resultará. Dessarte, a ordem jurídica constitui uma prévia
rede de segurança para a conduta dos indivíduos, afastando liminarmente qualquer
imprevisto ou surpresa que poderia lhes advir se não existisse esta preliminar notícia
sobre o alcance de sua atuação futura.
3 A tudo isso se deve acrescer o reconhecimento óbvio de que a própria possibili
dade de o Direito se realizar depende, às completas, de que exista a certeza, a segurança
de um prévio conhecimento sobre o que ocorrerá na hipótese de uma conduta ser tal
ou qual. Visto que o Direito é um projeto de ajustar os comportamentos humanos a
determinadas pautas, ou seja, às valoradas positivamente e a de coartar aqueloutras tidas
como socialmente indesejáveis, não há outro modo de tentar abicar a estes resultados
sem informar os sujeitos de direito, como condição lógica preliminar, a notícia de que tais
ou quais são desde logo categorizadas como condutas aprovadas e que são qualificadas
como desaprovadas outras tantas, agregando-se-lhes a definição das consequências

associadas a umas e a outras. Assim, é a ideia de segurança, implícita, mas inarredável,

o que se encontra subjacente a toda e qualquer norma jurídica.
4 É natural, então, que a segurança jurídica apareça prestigiada nas distintas
esferas da ação estatal, isto é, no Legislativo, no Executivo e no Judiciário, nos quais se
reconhece um permanente esforço para preservá-la no limite do possível, em despeito
da inafastável necessidade de instabilizar o quadro normativo (e, portanto, a segurança
nele residente), consequente à evolução da vida social, que demanda mutações jurídicas
para ajuste aos novos tempos trazidos pela superveniência dos eventos históricos e
culturais emergentes e mesmo pela mudança dos valores atrelados a estes substratos.
Os institutos da preclusão, da prescrição, da decadência, da irretroatividade da
lei, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito, da coisa julgada, da modulação dos
efeitos da decisão, fazendo-a, algumas vezes, tão só prospectiva, e, mesmo, em tempos
pretéritos, do chamado “imemorial” são todos eles manifestações destinadas a implantar
a segurança jurídica, a certeza de que algo adquiriu caráter definitivo e não pode ser
alcançado pelas novas leis ou atos que pretendam afetá-los.
Como é sabido e ressabido, preclusão é a perda de uma oportunidade processual
(ocorrida depois de instaurada a relação processual), pelo decurso do tempo previsto
para seu exercício, acarretando a superação daquele estágio do processo (judicial ou
administrativo), prescrição é a perda da ação defensiva de um direito pelo não uso
tempestivo deste recurso processual, e decadência é a perda do próprio direito pela
omissão em utilizá-lo no prazo legal.
Dentre estas proteções contra a instabilidade no Direito a primeira delas é a
irretroatividade das leis e seu âmbito de afirmação é especificamente reportado ao
Poder Legislativo. Já a coisa julgada e a modulação dos efeitos da decisão, fazendo-a
tão só prospectiva, são sobreposse concernentes ao Poder Judiciário, ao passo que a
prescrição, a decadência e o direito adquirido são relativos a todos os quadrantes do
direito, abrangendo, portanto, o campo de aplicação de quaisquer atos estatais, sejam
eles legislativos, administrativos ou jurisdicionais. A preclusão reporta-se ao desen
volvimento das relações que se estruturam processualmente. Todos estes institutos a
que se vêm aludir têm como função, consoante dito, minimizar, a bem da segurança
jurídica, os traumas que decorrem das inevitáveis alterações de comportamento dos
sujeitos de direito ao longo do tempo e, pois, as instabilizações que daí resultariam,
frustrando as expectativas até então assentadas.
A força e intensidade com que tais institutos se afirmam nem sempre é ou tem
sido as mesmas no decurso da História. Pode-se afirmar com certeza que é no Estado
de Direito que adquirem sua vitalidade máxima.
5 Deveras, o Estado de Direito, maiormente o Estado Democrático de Direito,
possuem características conaturais, cujos delineamentos, sem amesquinhar as neces
sidades de constante atualização da vida social, concorrem, todavia de modo expo
nencial, para a adoção de providências aptas a assegurar o extremo fortalecimento da
segurança jurídica.
Com efeito, nesse modelo de Estado, o Poder se exerce com estrita subordinação
aos valores essenciais da Sociedade para estar permanentemente afinado com o próprio
substrato informador do Direito vigente em dado tempo histórico. Ou seja: o sistema
normativo inexoravelmente reflete uns tantos princípios que se encontram na própria
base das aspirações prevalentes em dada época. No Estado Democrático de Direito

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO
43
busca-se a máxima correspondência entre a ordem normativa e o sentimento social que

se projeta por via dos princípios que se encontram abrigados na consciência coletiva e
que articulam seus costumes.
Tais princípios são vetores normativos subjacentes ao sistema jurídico-positivo,
não, porém, como um dado externo, mas como uma inerência da construção em que se
corporifica o ordenamento. É que os diversos institutos nele compreendidos — quando
menos considerados em sua complexidade íntegra — revelam, nas respectivas compos
turas, a absorção dos valores substanciados nos sobreditos princípios.
Nas palavras de O. A. Bandeira de Mello, tais princípios “se infiltram no orde
namento jurídico de dado momento histórico” ou traduzem “o mínimo de moralidade
que circunda o preceito legal, latente na fórmula escrita ou costumeira”, são “as teses
jurídicas genéricas que informam o ordenamento jurídico-positivo do Estado”.1
Sua aplicabilidade não é algo restrito a alguma função do Estado, mas diz respeito
a todas elas. Por outro lado, a incidência desses princípios não implica o uso de um
recurso externo ao Direito ao qual se pudesse recorrer ou não. Pelo contrário, sua força
obrigatória é incontendível.
Alguns deles, além disso, enquadram-se entre os chamados princípios gerais de
Direito assumidos em dado momento histórico, dos quais o nunca assaz citado Eduardo
García de Enterría disse, com irretocável perfeição:
Conviene recordar a este propósito que los principios generales del Derecho son una
condensación de los grandes valores jurídicos materiales que constituyen el substractum
del ordenamiento y de la experiencia reiterada de la vida jurídica. No consisten, pues, en
una abstracta e indeterminada invocación de la justicia o de la conciencia moral o de la
discreción del juez, sino, más bien, en la expresión de una justicia material especificada
técnicamente en función de los problemas jurídicos concretos y objetivada en la lógica
misma de las instituciones.2
6 Entre esses princípios, notadamente no Estado Democrático de Direito, avultam

os que encarecem o respeito à cidadania e nisso evidentemente está implicada a
segurança jurídica, que é o mínimo que lhe haveria de corresponder.
Na Constituição Brasileira, já em seu pórtico, isto é, no art. 1º, são apontados,
entre os fundamentos da República, a “cidadania” e a “dignidade da pessoa humana”
(incisos II e III). Em sintonia com eles, proclamam-se determinados valores que trazem
implicados a segurança jurídica, tais os deveres de lealdade e boa-fé, os quais estão
forçadamente contidos na moralidade administrativa, salienteada em diferentes artigos,
quais os arts. 5º, LXXIII, 14, §9º e 37, caput, que a erige nomeadamente em princípio da
Administração Pública.
O eminente Jesus Gonzales Perez, em monografia preciosa sobre o princípio da
boa-fé, aclara-lhe o conteúdo e indica o âmbito de sua aplicação, nas seguintes passagens
que merecem cita literal:
1
Princípios gerais de direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. v. 1, p. 420.
2
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo. 3. ed. reimpr.
Madrid: Civitas, 1981. v. 1, p. 400.

Como dice GUASP “todos los campos del derecho estatal son clima propicio, como
cualquier otro, al desarrollo de esta verdadera patología de lo jurídico. Y es más, ella
se da en el seno de los principales elementos que conjuga la relación jurídica estatal: la
Autoridad y el súbdito”.3
La buena fe, a cuyas exigencias han de ajustar su actuación todos los miembros de la
comunidad, sólo puede predicarse, en sus recíprocas relaciones, de la actitud de uno en
relación con otro. Significa — dice LACRUZ — que este otro, según la estimación habitual
de la gente, puede esperar determinada conducta del uno, o determinadas consecuencias
de su conducta, o que no ha de tener otras distintas o perjudiciales. La jurisprudencia
civil ha delimitado correctamente su ámbito de aplicación. Como en la sentencia de 24
de junio de 1969 (Ponente: BONET), al decir que la buena fe significa confianza, seguridad
y honorabilidad basadas en ella, por lo que se refieren sobre todo al cumplimiento de la
palabra dada; especialmente, la palabra fe, fidelidad, quiere decir que una de las partes se
entrega confiadamente a la conducta leal de otra en el comportamiento de sus obligaciones, fiado
en que ésta no le engañara.4
Se alguém atua afiançado pelo que o Estado dispôs em uma norma, por exemplo,
em uma lei, é claro que não pode vir a sofrer, em consequência de sua mudança,
detrimento algum pela conduta dessarte tomada, sem burla em sua confiança legítima,
em sua boa-fé. As regras novas evidentemente não se podem verter sobre o passado para
desacomodar o que está recoberto pelo manto do tempo transacto, mas só podem se
aplicar em relação àquilo que venha a ser estabelecido após o advento da nova disposição
jurídica. Essa proteção à segurança a que se vem aludir é a que se consubstancia na
chamada irretroatividade da lei. Trata-se aí de um dique, de uma barreira, que é posta ao
império das normas editadas pelo Poder Legislativo. Esta é a primeira, a mais antiga e a mais
intuitiva das restrições erigidas em nome da segurança jurídica e mesmo muito antes
da implantação do Estado de Direito já se reconhecia sua vigência.
7 Outrossim, e esta é uma limitação particularmente importante para os efeitos
dos atos administrativos (conquanto se afirme em relação a quaisquer outras disposições
jurídicas), a segurança jurídica encontra também proteção, como dito, no chamado
direito adquirido. Esta contenção, diferentemente da irretroatividade, a qual impede
o retorno de uma disposição para o passado, o direito adquirido propõe-se, em rigor, a
blindar um ato produzido no presente contra a eficácia das estatuições que atingiriam
os continuados efeitos futuros dele.
Com efeito, ao lado dos acontecimentos que se cumpriram no pretérito e nele se
venceram, outros há em que, ao sobrevir lei nova, encontram-se em curso, transitando
no presente. São os negotia pendentia. É dizer: nasceram no passado (em relação à lei
superveniente), mas atravessam o presente e projetam-se no futuro. Iniciaram-se ao tempo
do preceito antigo, mas não estão juridicamente encerrados e por isso ingressam no
tempo de império da lei nova, de tal sorte que esta, mesmo sem retroagir e sem negar
aquilo que já haja transcorrido, iria alcançá-los sob o foco de suas disposições, salvo se
houver sobrevivência da lei antiga para a regência destas relações.
Para obstar a álea que colocaria em sobressalto as partes de um vínculo jurídico,
pretende-se que em certos casos a força da lei pretérita se projete no futuro encasulando
3
El principio general de la buena fe en el derecho administrativo. Madrid, 1983. p. 37.
4
Op.cit., p. 44.

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO
45
relações constituídas — mas não encerradas — sob seu império. É a teoria do direito
adquirido que cumpre excelentemente a função de abrigar o intento de colocar a salvo
da incidência da nova lei certas relações, que, dessarte, percorrerão o tempo agasalhadas
no manto protetor das regras velhas. Estas sobrevivem para além de seu próprio tempo,
com o fito específico de acobertar direitos que seriam muito frágeis e inconsistentes se
não existisse esse expediente jurídico. A teoria do direito adquirido e seu reconhecimento
pela legislação dos povos cultos vieram a se constituir na fórmula mais perfeita para a
salvaguarda da tranquilidade jurídica e para os interesses dos indivíduos.
No direito administrativo deve-se considerar adquirido o direito quando o
conteúdo do dispositivo que o gerou cumpre a função lógica de consolidar uma situação
que seria, de per si, basicamente mutável. É o que sucede quando declara consolidada
ou incorporada uma certa situação, quando prefixa requisitos a serem preenchidos para
que isso ocorra, quando instaura institutos jurídicos cujo único sentido é a perenidade,
tal a estabilidade do servidor público. A lei de Introdução ao Código Civil brasileiro,
em seu art. 6º, §2º, estatui:
Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por ele, possa
exercer, como aqueles cujo começo do exercício tenha termo prefixo, ou condição pré-
estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.
Igualmente o ato jurídico perfeito encontra resguardo contra a sobrevinda de

novas disposições que poderiam afetar o que foi praticado no passado. É ainda a lei de
introdução que delineia seu perfil enunciando no §1º do precitado art. 6º: “Reputa-se
ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou”.
8 No Estado Democrático de Direito é tão acentuado o respeito aos direitos da
cidadania que até mesmo as decisões do Poder Judiciário, órgão encarregado da dicção
do Direito no caso concreto, cumprindo, a luminosa função, por assim dizer, oracular
de esclarecer e impor o direito a se aplicar em uma situação dada, pode ocorrer de ser
adotada solução que leve em conta a necessidade de preservar ao menos relativamente
as situações de fato já ocorridas.
Note-se ser da índole das decisões jurisdicionais afirmar que, no caso sob decisão,
o direito tal ou qual já apresentava, desde o surgimento do evento conflitivo, esta ou aquela
solução demandada pela ordem jurídica. Assim, o normal seria que, ao ser solvida a lide,
seus efeitos retroagissem, pois a afirmação jurisdicional volta-se natural e obviamente
para o passado, isto é, para a época do dissídio entre partes. Assim, normalmente, esta
ocorrência não poderia causar surpresa aos administrados.
Sem embargo, por amor à segurança jurídica, à boa-fé, quando em pauta atos
provenientes do Poder Público, em alguns casos, nos quais a retroação causaria agravos
sérios aos valores mencionados, o Judiciário tem adotado a modulação dos efeitos do
decidido, de sorte a, por vezes, outorgar-lhe efeitos apenas prospectivos.
Não corresponde à novidade alguma o fato de a decisão jurisdicional definitiva
necessitar cingir-se, em alguns casos, a efeitos meramente prospectivos, quando expressa
intelecção firmada, notadamente se resulta de pronunciamento do Supremo Tribunal
Federal. Pelo contrário, isto é simples confirmação de uma linha de intelecção prestigiada
naquela Corte nos casos em que corresponde a um procedimento substancialmente
obsequioso ao Direito. O STF várias vezes adotou tal orientação levando em conta

a necessidade de preservar o respeito à segurança jurídica e impedir incidência no

“summum jus summa injuria”.
Desde logo, relembre-se que em matéria de controle concentrado de
inconstitucionalidade o art. 27 da Lei nº 9.768, de 11.11.99, estabelece que:
Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de

segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal,
por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou
decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento
que venha a ser fixado.
Aí está o expresso reconhecimento até mesmo normativo, conquanto restrito à

declaração de inconstitucionalidade no controle concentrado quanto à conveniência
de evitar efeitos danosos que poderiam advir da comum retroação do que haja sido
decidido jurisdicionalmente. Aliás, a Lei nº 9.882, de 03.12.1999, que cuida da arguição
de descumprimento de preceito fundamental, em seu art. 11, reproduz a mesma diretriz.
É relevante notar que o STF adotou o mesmo procedimento contemplado nos
referidos preceptivos fora da hipótese de controle concentrado, isto é, em alguns casos,
embora raros, de declarações de inconstitucionalidade no exercício do controle difuso.
Vale dizer, em nome dos mesmos fundamentos, foi além da hipótese referida nas
aludidas leis, no que tornou claro que ele mesmo, em sendo necessário, construiria suas
balizas perante situações que demandassem igual tratamento, por certo animado pela
notória parêmia: “ubi eadem ratio ibi idem legis dispositio”. De resto, é multissecular
a lição de Celsus, de acordo com a qual: “Scire leges non est verba earum tenere sed
vim ac potestatem” (Digesto – livro I, tit. III, frag. 17).
Eis, aí, pois, uma das mais relevantes expressões do respeito ao princípio da
segurança jurídica, já que, em nome dela, até mesmo decisões jurisdicionais que, pela
própria índole, deveriam retroagir sem surpresa para o administrado, tem seus efeitos
contidos em obséquio à tranquilidade de relações jurídicas constituídas anteriormente.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas
Técnicas (ABNT):
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Estado de Direito e segurança jurídica. In: VALIM, Rafael;
OLIVEIRA, José Roberto Pimenta; DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.). Tratado sobre o princípio
da segurança jurídica no direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 41-46. ISBN 978-85-
7700-728-8.

PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E
SEGURANÇA JURÍDICA
Fernando Dias Menezes de Almeida
1 Apresentação
1 Este estudo tem por objetivo apresentar breves reflexões sobre um tema jurídico
fundamental: a segurança jurídica.
Com efeito, segurança jurídica é valor ínsito à própria razão de ser do Direito,
como bem revela expressiva formulação de Celso Antônio Bandeira de Mello:
Esta “segurança jurídica” coincide com uma das mais profundas aspirações do Homem: a
da segurança em si mesma, a da certeza possível em relação ao que o cerca, sendo esta uma
busca permanente do ser humano. É a insopitável necessidade de poder assentar-se sobre
algo reconhecido como estável, ou relativamente estável, o que permite vislumbrar com
alguma previsibilidade o futuro; é ela, pois, que enseja projetar e iniciar, conseqüentemente
— e não aleatoriamente, ao mero sabor do acaso —, comportamentos cujos frutos são
esperáveis a médio e longo prazo. Dita previsibilidade é, portanto, o que condiciona a
ação humana. Esta é a normalidade das coisas.1
É, pois, tema de presença permanente na Teoria do Direito, mas que contempo

raneamente ganha novas nuanças ante certas tendências de tratamento do constitu
cionalismo.
2 Compreensão dos princípios no constitucionalismo atual

2 Verifica-se nos dias de hoje — particularmente no contexto nacional brasileiro
— que a aplicação de algumas ideias difundidas pelo movimento doutrinário do
neoconstitucionalismo, em especial no tocante ao manejo dos princípios jurídicos, vem
apresentar novos desafios à consecução da segurança jurídica.
1
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 124.

Não se nega a relevância que os princípios possuem como elemento integrante

do ordenamento jurídico; nem os bons propósitos de teóricos do neoconstitucionalismo
na busca de maior efetividade das normas constitucionais. Critica-se sim o exagero
decorrente de certas leituras dessa tendência e o consequente emprego que o Poder
Judiciário tem feito dos princípios na solução de casos concretos.2
3 A noção do constitucionalismo, como base ideológica dos Estados que se con
solidaram como Estados de Direito, dotados de regimes democráticos e representativos,
no mundo ocidental, desde fins do século XVIII, pode ser explicada, na síntese de
Michel Troper:3 a) de um modo mais amplo, pela defesa da adoção de Constituições
como instrumentos de resistência ao despotismo e de garantia de direitos; b) de um
modo intermediário, pelo qual se acrescenta à fórmula anterior a necessidade de que
as Constituições consagrem um modelo de separação de poderes, a distinção entre
poderes constituídos e constituintes, o governo representativo e o controle jurisdicional
de constitucionalidade das leis; e c) de um modo mais estrito, pelo qual, acolhidas as
ideias anteriores, dá-se ênfase à necessidade do controle de constitucionalidade das leis.
Já o dito neoconstitucionalimo não pretende negar as conquistas do constitu
cionalismo moderno, mas reforçar a normatividade dos princípios e a suposição de ser
a Constituição a sede dos princípios por excelência, de modo a se alcançar um reforço
da efetividade das normas constitucionais mediante sua concretização diretamente
pelo Poder Judiciário.
Isso tem reflexos do ponto de vista de política legislativa e do ponto de vista de
interpretação e aplicação do Direito.
Do ponto de vista de política legislativa, resulta na introdução, em normas jurí
dicas — especialmente em normas constitucionais — de princípios expressos. Verifique-
se, por exemplo, o artigo 4º da Constituição vigente, que, como lembra Celso Lafer,4 não
encontra paralelo em Constituições anteriores. Verifique-se, ainda, agora em matéria
de princípios da Administração Pública, o caput do art. 37; nesse caso, não se trata do
ineditismo de reconhecer-se um rol de princípios aplicáveis à Administração, mas sim da
novidade decorrente da invocação de princípios que envolvem valores tradicionalmente
considerados metajurídicos, como a moralidade e a eficiência.
Do ponto de vista de interpretação e aplicação das normas jurídicas, os órgãos
de aplicação do Direito tendem a vislumbrar um sentido principiológico em diversos
dispositivos constitucionais, ainda que não expressamente enunciados como princípios,
tal como se passa com os direitos fundamentais. E mais, tendem a estender-lhes a
atribuição de aplicação imediata, mesmo quando a realidade factual exija providências
materiais concretas, por parte da Administração, para sua efetivação, em especial no
que diz respeito aos direitos sociais.5
2
Para uma visão geral do neoconstitucionalismo brasileiro, ver Luís Roberto Barroso, Neoconstitucionalismo
e constitucionalização do direito: o triunfo tardio do direito constitucional no Brasil; para uma abordagem crítica,
ver Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Notas sobre o direito constitucional pós-moderno, em particular sobre certo
neoconstitucionalismo à brasileira; e Carlos Bastide Horbach, A roupa nova do direito constitucional: neo-consti
tucionalismo, pós-positivismo e outros modismos.
3
Pour une Théorie Juridique de l’État, p. 203-205.
4
Direito Constitucional e Direito Internacional: considerações sobre o art. 4º, III da Constituição de 1988 e o parecer
consultivo da Corte Internacional de Justiça sobre a independência do Kosovo.
5
Este tema foi objeto de recente estudo por Virgílio Afonso da Silva, Direitos Fundamentais: conteúdo essencial,
restrições e eficácia.

FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA
49
4 Essa última consideração envolve, via de regra, um elemento a mais, qual seja,
a adoção de uma teoria de princípios, nos moldes propostos, entre outros autores, por
Ronald Dworkin.6
Tal teoria, que vem ganhando relevante repercussão na doutrina e na jurisprudência
brasileiras, acarreta o risco de indução de um excesso de “ativismo judicial”,7 na medida
em que: a) oferece ao órgão jurisdicional uma ampla margem subjetiva de, substituindo-
se ao legislador e ao administrador, tomar decisões político-administrativas visando
concretizar comandos constitucionais; e b) permite a flexibilidade de se escolher, em
cada caso concreto, qual norma “principiológica” aplicar, afastando-se, naquele caso,
as demais, e mesmo normas, “regras”, ainda que sem considerá-las revogadas.
Dito de outro modo, essa lógica de efetivação da Constituição mediante a
concreção jurisdicional de mandamentos com caráter de princípios envolve o recurso
à sua ponderação, num raciocínio de proporcionalidade.
Ora, por um lado, ponderar os valores contidos em normas jurídicas e aplicá-
las com proporcionalidade não é imperativo do Direito contemporâneo: antes disso,
é processo lógico inerente a qualquer decisão jurídica, em todos os níveis de criação
normativa (inclusive no nível da decisão jurisdicional).
Por outro lado, é necessário ter-se a consciência de que a regra da proporcionalidade
não traz consigo nenhum critério objetivo de decisão.
A não compreensão desse fato pode levar à consequência seriamente negativa de
mascarar e favorecer o arbítrio do julgador que afirme, em nome da proporcionalidade,
a solução a que tenha subjetivamente chegado como a única juridicamente possível.
Isso porque a ponderação de princípios — aplicada do modo impróprio que ora
se critica8 — muitas vezes leva o julgador a ignorar, ou mesmo a deliberadamente refutar
regras claramente adotadas pelo legislador — regras as quais, de rigor, deveriam ser
tomadas como expressão da vontade objetiva contida no Direito —, como se sempre
houvesse uma indiferença em relação a possíveis soluções jurídicas legisladas, indiferença
essa apenas solucionada pelo critério subjetivo do julgador.
É certo — acolhendo-se aqui a tese kelseniana9 — que o processo de interpretação
do Direito, no caso, pelo julgador importa ato de vontade, importa escolha de uma solução
dentre aquelas juridicamente possíveis, contidas na “moldura” normativa. Entretanto,
essa escolha não se deve dar pelos parâmetros subjetivos do julgador, mas sim pelos
parâmetros objetivos do ordenamento jurídico.10
5 Sem negar a relevância doutrinária de uma teoria dos princípios como a proposta
por Dworkin, é preciso considerar sua aplicação aos distintos contextos jurídicos.
6
Taking Rights Seriously.
7
Para um tratamento amplo do tema, ver Elival da Silva Ramos (Ativismo judicial: parâmetros dogmáticos).
8
Ressalte-se que essa crítica aos excessos não escapa a Luís Roberto Barroso, identificado como um dos expoentes
do neoconstitucionalismo brasileiro. O autor, no contexto de análise da “constitucionalização do Direito”, aponta
como consequências negativas da “constitucionalização exacerbada” o “esvaziamento do poder das maiorias,
pelo engessamento da legislação ordinária” e o “decisionismo judicial, potencializado pela textura aberta e vaga
das normas constitucionais”. E, para evitar essas “disfunções”, aponta “dois parâmetros preferenciais a serem
seguidos pelos intérpretes em geral: a) preferência pela lei: onde tiver havido manifestação inequívoca e válida do
legislador, deve ela prevalecer, abstendo-se o juiz ou tribunal de produzir solução diversa que lhe pareça mais con-
veniente; b) preferência pela regra: onde o constituinte ou o legislador tiver atuado, mediante a edição de uma regra
válida, descritiva da conduta a ser seguida, deve ela prevalecer sobre os princípios de igual hierarquia, que por
acaso pudessem postular incidência na matéria” (A constitucionalização do direito e suas repercussões no âmbito
administrativo. In: ARAGÃO; MARQUES NETO (Coord.). Direito administrativo e seus novos paradigmas, p. 60-61).
9
KELSEN. Teoria pura do direito, t. II, p. 283 et seq.
10
Entendida, enfim, a norma jurídica como o sentido objetivo de um ato de vontade (KELSEN. Teoria pura do
direito, t. I, p. 4-5).

Com efeito, há grande diferença, nesse aspecto, em se considerar um sistema de

Common Law, em que se concebe o órgão jurisdicional como revelador de um Direito
imemorial do país, com valorização dos precedentes, ou em se considerar um sistema
que opte prioritariamente pela criação legislada do Direito.
Nem se diga, particularmente quanto ao Direito administrativo de matriz francesa
— quadro em que se insere o ordenamento jurídico brasileiro —, que nele também
se verifica a criação jurisprudencial do Direito. Trata-se de fenômeno essencialmente
diverso.
A lógica da criação jurisprudencial do Direito administrativo pelo Conselho de
Estado na França, atendendo a uma peculiar leitura da separação de poderes no momento
pós-revolucionário,11 não comunga da ideia do Common Law da inovocação da Law of
the Land. Pelo contrário, pretende justamente romper com o Direito tradicionalmente
praticado, edificando em seu lugar um Direito pelo procedimento da criação volitiva
do órgão jurídico.
Por outras palavras, o Conselho de Estado francês opera mais pela lógica do
legislador, do que pela lógica do juiz do Common Law que busca revelar o Direito ime
morial da terra.
Essa reflexão vale para o caso brasileiro, tanto na época imperial, quando existia
uma estrutura de jurisdição administrativa, quanto na república.
Aliás, note-se que no Brasil república o Direito administrativo segue um percurso
peculiar, sendo muito tardiamente legislado e durante muito tempo sofrendo forte
influência da construção doutrinária, acolhida jurisprudencialmente.
Há mesmo casos de pura criação jurisprudencial, como se passou, por exemplo,
com a regra da taxa de 12% em matéria de juros compensatórios na desapropriação. Essa
regra, criada jurisprudencialmente e acolhida na Súmula da Jurisprudência Predominante
do Supremo Tribunal Federal, já serviu até mesmo de parâmetro para o reconhecimento
de inconstitucionalidade de norma legislada (no caso, a Medida Provisória nº 2.183-
56/01, que introduziu o art. 15-A no Decreto-Lei nº 3.365/41, objeto da ADI nº 2.332 MC,
julgada pelo Supremo Tribunal Federal). Ou seja, a lei não foi confrontada com o texto
da Constituição, mas sim com uma regra criada jurisprudencialmente a partir de uma
interpretação de normas constitucionais principiológicas sobre a “justa” indenização
devida pela desapropriação.
6 Enfim, uma Constituição que, como visto, amplificou a afirmação de normas com
caráter de princípios — isso vale particularmente no tocante à Administração Pública
—, interpretada sob uma tendência teórica que tende a potencializar o subjetivismo do
julgador ao manejar princípios, oferece novos desafios à segurança jurídica.
Tanto mais num contexto como o brasileiro atual, no qual se tem a multiplicação
de instrumentos que importam politização da justiça — cuja existência, frise-se, não
se critica, senão seu uso abusivo —, tais como ações coletivas de controle da Adminis
tração quanto à implementação de políticas, ações de controle concentrado de constitu
cionalidade com legitimação ativa ampliada, súmulas vinculantes etc.
Um possível sentido de evolução positiva do quadro acima descrito passa pela
simples compreensão de que a Constituição, as leis, a doutrina, os textos jurídicos em
11
TOCQUEVILLE. L’Ancien Régime et la Révolution, p. 200 et seq.; GARCÍA DE ENTERRÍA. Revolution Française et
Administration Contemporaine, p. 26 et seq.

51
geral, quando usam a expressão “princípios”, podem não estar — e efetivamente na

grande maioria das vezes não estão — invocando perspectiva similar à de Dworkin.
Tratando desse aspecto, Celso Antônio Bandeira de Mello12 observa:
Sem embargo, como ninguém é dono das palavras, pode-se atribuir este mesmo rótulo
[princípios] a outros objetos mentáveis. O eminente Genaro Carrió, em seus “Principios
Jurídicos y Positivismo Jurídico”, Abeledo-Perrot, 1970, pp. 34 a 38, arrola onze significados
para tal expressão. A partir da década de 70 começou a vulgarizar-se uma acepção de
princípio baseada nas formulações de Alexy e Dworkin (que de resto não são idênticas, mas
têm grandes pontos de similitude). Ocorre que estes eminentes juristas não expropriaram
(até mesmo por impossível) o direito ao uso de tal expressão, de molde a tornar admissível
apenas a acepção que lhe emprestam. Então, é possível que algo seja qualificado como
princípio, de acordo com uma dada acepção de princípio, descoincidente com a que lhe
irrogam estes mencionados autores.
Em suma, nada indica — muito pelo contrário — que se haja de interpretar a

Constituição brasileira mediante a aplicação de uma única determinada ideia teórica
sobre o sentido de princípios.13
7 Insista-se, pois, na inadequação de se transplantar raciocínio que se aplica
ao sistema de Common Law, no qual a segurança jurídica garante-se pelo respeito aos
precedentes, para um sistema de Direito legislado, em que a segurança jurídica essen
cialmente deriva da opção política do legislador democraticamente escolhido, sujeita, é
certo, ao crivo de legalidade ou de constitucionalidade do órgão jurisdicional inserido
no mesmo contexto de Estado de Direito.
Tal transplante indevido levaria os órgãos de controle jurisdicional a criarem o
Direito, porém sem as balizas dos precedentes e em uma livre ação volitiva a partir
da compreensão subjetiva do juiz quanto ao significado dos princípios — fenômeno
perigosamente potencializado pela suposição de senso comum de maior importância dos
princípios em face das regras14 e pela relatividade valorativa decorrente da ponderação
de princípios, como se a legitimidade democrática do Direito não derivasse de opções
políticas do legislador.
Na realidade brasileira, portanto, mesmo que se reconheça a relevância dos fins
a que visam autores que defendem o dito neoconstitucionalismo — notadamente a
efetividade da Constituição — há que se apontar criticamente os excessos que decorrem
dessa corrente, ainda que à revelia de alguns de seus formuladores originais.
De um lado, é questionável a real necessidade de tanta ênfase em afirmar a
normatividade dos princípios. Ora, não parece estar em xeque, na Teoria do Direito
atual, a compreensão de que princípios tenham força normativa.
12
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 53-54.
13
De todo modo, para que não se deixe de tomar posição na polêmica teórica sobre os princípios, explicite-se
a adesão à posição de Herbert Hart (O conceito de direito, p. 321-325), no sentido de vislumbrar a distinção
entre regras e princípios, como normas, não como uma distinção qualitativa, mas sim como uma questão de
grau. E essa gradação resulta tanto no aspecto de maior generalidade (ou não especificidade) dos princípios em
relação às regras, como no aspecto de “um contraste razoável entre regras quase-conclusivas [...] e princípios
geralmente não conclusivos”.
14
Note-se que nesta observação se está a empregar as palavras “princípios” e “regras” com o sentido que lhes dá
Dworkin. Não se está referindo, por exemplo, à posição externada por Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso
de direito administrativo, p. 53), que justamente levou este citado autor a produzir as considerações transcritas
logo acima.

De outro, a efetivação da Constituição, para que seja perene, pressupõe o

amadurecimento político da sociedade e de todas as suas instituições democráticas, o
que passa necessariamente pela revalorização do papel do legislador e do administrador.
Hoje — e isso é lamentável — parece crescer no senso comum a ideia de que só
têm relevância a Constituição e o Judiciário, ou melhor, a Constituição tal como vista
pelo Judiciário. Com isso, em lugar de haver a harmonia entre a “decisão judicial”
(como domínio da ratio, da legitimação técnica do julgador)15 e a “lei”16 (como domínio
da política, da legitimação democrática do legislador e do administrador), há clara
sobrevalorização da primeira em detrimento da segunda.
3 Legalidade, segurança jurídica e Estado de Direito

8 A opção política fundamental por um Estado de Direito garantidor da liberdade,
com refutação de um Estado autocrático em suas diversas variantes, exige a consagração
da legalidade, tanto em seu sentido formal, como em seu sentido material.
Trata-se de realizar o “governo de leis, não de homens”, na fórmula do art. 30 da
Declaração de Direitos de Massachussets, de 1780, e que, segundo Manoel Gonçalves
Ferreira Filho,17 é a máxima que melhor expressa o sentido de Estado de Direito.
A legalidade no sentido formal refere-se à lei como fruto do ato de vontade
atribuível aos seus próprios destinatários, seja manifestando-se diretamente, seja, no
mais das vezes, manifestando-se por meio de seus representantes (lei como ato do
parlamento).
A legalidade no sentido material remete à noção de lei enquanto suporte de norma
geral e abstrata. O sentido material de legalidade é o que traduz juridicamente de modo
mais imediato o valor da igualdade, resultando na noção de impessoalidade. Seu significado
resta claro, por exemplo, na seguinte passagem da autoria de Léon Duguit:18
Do ponto de vista material o princípio de legalidade consiste nisto: em um Estado de

direito, nenhuma autoridade pode jamais tomar uma decisão individual, senão nos limites
fixados por uma disposição de caráter geral, quer dizer, por uma lei no sentido material.19
9 Mas a consagração da legalidade no Estado de Direito não prescinde de sua

concretização mediante garantia de segurança jurídica.
15
Sobre a concepção da atividade de “fazer justiça” como ratio, fruto do estudo e do preparo técnico, e não fruto
de aptidão natural ou de conhecimento espontâneo, daí decorrendo a hegemonia de certo grupo social, ver
António Manuel Hespanha (Justiça e administração entre o antigo regime e a revolução, p. 421 et seq.).
16
Aqui no sentido material de norma geral e abstrata, portanto incluindo a Constituição e os regulamentos.
17
Idéias para a nova Constituição brasileira, p. 95.
18
Leçons de Droit Public Général, p. 275.
19
Tradução livre. Duguit ainda esclarece: “Compreendeu-se que os detentores do poder político não deviam
poder tomar arbitrariamente tal ou qual decisão individual, em face de tal ou qual situação determinada; que
eles estavam vinculados pela regra geral formulada de maneira abstrata sem consideração nem de espécie, nem
de pessoa, e não podiam tomar decisão individual senão de modo conforme à regra geral contida na lei. Desde
o momento em que esse regime foi compreendido e aplicado, o indivíduo se sentiu fortemente protegido contra
o poder absoluto dos governantes; pois é evidente que essa regra geral e abstrata, que limita sua ação, apresenta
muito menos perigo de arbitrariedade que uma decisão individual, que pode sempre ser provocada pela raiva,
pela ambição ou pela vingança” (Manuel de Droit Constitutionnel, p. 96, tradução livre).

53
Por outras palavras, trata-se de fazer prevalecer o sentido objetivo do Direito

sobre o sentido subjetivo dos diversos atos de vontade expressos pelos homens, em
especial pelos que exercem autoridade estatal.
Tal busca do sentido objetivo do Direito, garantidora da segurança jurídica,
importa atenção para dois atributos do ordenamento jurídico: sua comunicabilidade e
sua estabilidade.20 Enfatizando, aliás, este segundo elemento, Odete Medauar afirma que
“em essência segurança jurídica diz respeito à estabilidade das situações jurídicas”.21
Com a ideia de comunicabilidade, cogita-se da técnica da elaboração das leis (ou
das normas jurídicas em geral), o que se refletirá na aptidão do texto normativo para
ser adequadamente compreendido e aplicado.
Com a ideia de estabilidade, cogita-se da dinâmica da produção da lei (ou das
normas jurídicas em geral), considerando sua entrada em vigor e sua substituição, de
modo que se propicie estabilidade às relações jurídicas e se permita aos destinatários
da lei adotar com confiança a conduta socialmente esperada.
10 Não basta — insista-se — nominalmente garantir a legalidade para que
realmente se tenha um Estado de Direito; é preciso que essa legalidade revista-se de
atributos tais que a façam apta a oferecer segurança jurídica aos destinatários da norma,
sem a qual não seriam viáveis as relações sociais entre os homens.
Pertinentes, a respeito, as palavras de Hannah Arendt:22
[...] a solução para o problema da imprevisibilidade, da caótica incerteza do futuro,

está contida na faculdade de prometer e cumprir promessas. [...] obrigar-se através de
promessas serve para criar, no futuro, que é por definição um oceano de incertezas, certas
ilhas de segurança, sem as quais não haveria continuidade, e menos ainda durabilidade
de qualquer espécie, nas relações entre os homens.
E, nessa linha de raciocínio, há que se reconhecer que o fundamento primeiro

dessa segurança tem essência consensual e política, como esclarece Celso Lafer:23
Em síntese, para Hannah Arendt a constituição é uma convenção em que a contingência é

uma virtude, pois a verdade da lei repousa no consenso geral da comunidade, que enseja
a gramática da ação e a sintaxe do poder. Como para ela a gramática da ação e a sintaxe
do poder resultam da pluralidade, o consenso ex parte populi faz de uma comunidade
política uma associação voluntária, representando a constituição o acordo de associação
do qual deriva o pacto de governo.
Inseparáveis, pois, as noções de legalidade, segurança jurídica e de um Estado

de Direito garantidor da liberdade. A insegurança jurídica é um potencial fator do
aniquilamento da vida social do indivíduo, mediante o sacrifício de sua liberdade.
20
Essas noções conceituais o autor desenvolveu em “A segurança jurídica e a proteção à confiança em matéria
de direito constitucional e administrativo e seu acolhimento pela jurisprudência constitucional no Brasil” (In:
FERRAZ; BITTAR; LEISTER (Org.). Direitos humanos fundamentais).
21
Segurança jurídica e confiança legítima. In: ÁVILA (Org.). Fundamentos do Estado de direito: estudos em
homenagem ao Professor Almiro do Couto e Silva, p. 115.
22
A condição humana, p. 248-249.
23
Constitution et Sécurité Juridique: Rapport Italien. In: CONSTITUTION ET SÉCURITÉ JURIDIQUE. Anais da XV e
Table Ronde Internationale promovida pelo Groupe d’Études et de Recherches sur la Justice Constitutionnelle da Université
d’Aix-Marseille III, p. 225.

A insegurança quanto ao Direito — seja ante a dúvida quanto ao Direito

aplicável,24 seja ante a instabilidade das relações concretizadas — é tão nociva para a
liberdade dos indivíduos quanto a insegurança tout court seria nociva para a própria
existência dos indivíduos.
11 A segurança jurídica, na formulação de Bertrand Mathieu,25 é uma “princípio
matricial”,26 do qual decorrem “princípios derivados”, que podem ser divididos em
dois grupos, segundo tenham por vocação “combater a insegurança que pode afetar
as normas jurídicas no fundo ou na forma, ou vencer as incertezas ligadas à aplicação
do direito no tempo”, levando, respectivamente a princípios relativos à “exigência de
qualidade do Direito” e relativos à “exigência de previsibilidade do Direito” — em linhas
gerais, tais ideias são harmônicas com a sistematização que acima se fez mediante as
noções de comunicabilidade e estabilidade do Direito.
Daí decorrem, para Bertrand Mathieu,27 como princípios derivados da segurança
jurídica com o sentido de atender à exigência de qualidade, os princípios de clareza,
acessibilidade, eficácia e efetividade do Direito.
E com o sentido de atender à exigência de previsibilidade, os princípios de proteção
de direitos adquiridos, não retroatividade, estabilidade das relações contratuais e confiança
legítima.
4 Segurança jurídica – Direito brasileiro28

12 Essas considerações podem bem ser transpostas para o Direito brasileiro, no
qual a doutrina tem igualmente tratado do tema. A respeito, entre outras referências, vale
citar os relevantes trabalhos produzidos por Celso Antônio Bandeira de Mello,29Almiro
do Couto e Silva,30 Maria Sylvia Zanella Di Pietro,31 Odete Medauar32 e Rafael Valim.33
24
Ilustrativa dessa acepção de segurança jurídica é a versão italiana da mesma expressão — “certezza del diritto”
— a qual, segundo Alessandro Pizzorusso e Paolo Passaglia, traz do latim, a partir do adjetivo “certus”, particípio
do verbo “cerno”, os sentidos aproximativos de “discernir”, “compreender” e “escolher (entre várias soluções)”
(Constitution et Sécurité Juridique: Rapport Français. In: CONSTITUTION ET SÉCURITÉ JURIDIQUE. Anais
da XVe Table Ronde Internationale promovida pelo Groupe d’Études et de Recherches sur la Justice Constitutionnelle da
Université d’Aix-Marseille III, p. 105).
25
Constitution et Sécurité Juridique: Rapport Français. In: CONSTITUTION ET SÉCURITÉ JURIDIQUE. Anais
Université d’Aix-Marseille III, p. 52-53.
26
Ou por outro enfoque, Bertrand Mathieu toma de empréstimo a expressão de Michel Verpeaux “principe
fédérateur”, um princípio que agrupa, associa — nesse sentido, é “federador” — outros princípios.
27
Constitution et Sécurité Juridique: Rapport Français. In: CONSTITUTION ET SÉCURITÉ JURIDIQUE. Anais
Université d’Aix-Marseille III, p. 53.
28
A parte final deste estudo retoma a análise produzida em Fernando Dias Menezes de Almeida, “A segurança
jurídica e a proteção à confiança em matéria de direito constitucional e administrativo e seu acolhimento pela
jurisprudência constitucional no Brasil (In: FERRAZ; BITTAR; LEISTER (Org.). Direitos humanos fundamentais).
29
Grandes temas de direito administrativo, p. 11 et seq e 168 et seq.
30
O princípio da segurança jurídica: proteção à confiança: no direito público brasileiro e o direito da Administração
Pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Admi
nistrativo da União: Lei nº 9.784/99. Revista Eletrônica de Direito do Estado.
31
Os princípios da proteção à confiança, da segurança jurídica e da boa-fé na anulação do Ato Administrativo. In:
MOTTA (Org.). Direito público atual: estudos em homenagem ao Professor Nelson Figueiredo.
32
Segurança Jurídica e confiança legítima. In: ÁVILA (Org.). Fundamentos do Estado de direito: estudos em home
nagem ao Professor Almiro do Couto e Silva.
33
O princípio da segurança jurídica no direito administrativo brasileiro.

55
E, seguindo a prática comum na história do Direito administrativo pátrio, o

trabalho da doutrina tem influenciado a evolução da legislação e da jurisprudência
também em matéria de segurança jurídica.
13 Segurança jurídica, com efeito, é elemento que apenas mais recentemente,
desde fins da década de 90, vem sendo expressamente referido na legislação.
Na Constituição, a segurança jurídica recebeu menção indireta apenas com
a Emenda Constitucional nº 45, em 2004,34 ao se justificar o cabimento da súmula
vinculante:
Art. 103-A, §1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de
normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou
entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante
multiplicação de processos sobre questão idêntica.
No plano infraconstitucional, verifiquem-se os seguintes exemplos:
Lei nº 9.784/99.35 Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios
da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Lei nº 9.868/99.36 Art. 12. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da
relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança
jurídica, poderá, após a prestação das informações, no prazo de dez dias, e a manifestação
do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, sucessivamente, no
prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade
de julgar definitivamente a ação. [...] Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse
social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros,
restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu
trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
Lei nº 9.882/99.37 Art. 11. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo,

no processo de argüição de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em
vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo
Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela
declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de
outro momento que venha a ser fixado.
34
A Constituição vigente refere-se à segurança, no preâmbulo e, como direito fundamental, nos arts. 5º (caput)
e 6º (caput), além de tratar dos tradicionais sentidos de “segurança pública”, “segurança nacional” e noções
correlatas.
35
Que trata do processo administrativo no âmbito federal.
36
Que trata do processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de
constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.
37
Que trata do processo e julgamento da argüição de descumprimento de preceito fundamental.

14 Sistematizando a matéria a partir desses exemplos, percebem-se três principais

casos38 de aplicação do princípio da segurança jurídica nos Direitos constitucional e
administrativo brasileiros:39
a) a convalidação de atos, que encontra aplicação clara em previsão da Lei
nº 9.784/99: “Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse
público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão
ser convalidados pela própria Administração”;
b) a existência de prazo para anulação de atos, que igualmente se verifica em
dispositivo da Lei nº 9.784/99: “Art. 54. O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”;
c) a anulação com modulação temporal de efeitos, que aparece claramente nos artigos
das Leis nº 9.868/99 e nº 9.882/99 já citados.
15 Também a jurisprudência, em especial do Supremo Tribunal Federal, tem
intensificado nos últimos anos a referência à segurança jurídica, até mesmo desen
volvendo esforço hermenêutico para explicitar seu fundamento constitucional.
Nesse sentido, eis alguns exemplos, quanto ao pensamento de Ministros do
Supremo Tribunal Federal, em relação ao reconhecimento de status de princípio
constitucional à segurança jurídica.
Não se pretende sustentar que as afirmações, transcritas a seguir, sejam objeto da
concordância de todos os Ministros, até porque a unanimidade ou a maioria computada
no dispositivo dos acórdãos nada diz em relação à adesão ou não dos Ministros às
razões de decidir com as quais cada um argumenta na motivação de seus votos. De
todo modo, são ideias que, ao menos, não encontraram oposição expressa dos demais
membros do Tribunal.
38
Maria Sylvia Zanella Di Pietro trata do tema referindo-se à “manutenção de atos administrativos inválidos”;
“fixação de prazo para anulação”; e “regulação dos efeitos já produzidos pelo ato ilegal. Os princípios da
proteção à confiança, da segurança jurídica e da boa-fé na anulação do Ato Administrativo. In: MOTTA (Org.).
Direito público atual: estudos em homenagem ao Professor Nelson Figueiredo.
39
Aliás, esses três casos configuram a prevalência da tese da anulabilidade dos atos jurídicos, sobre a da nulidade,
o que, de resto, parece muito mais condizente com a realidade. Como este autor já teve a oportunidade de
observar, com base nas ideias de Hans Kelsen, “tradicionalmente se propõe uma distinção entre nulidade e
anulabilidade, sendo o ‘nulo’ algo dado per se e o ‘anulável’ algo constituído pela decisão da autoridade
competente. Contudo, considerar algo como nulo per se, levando à mera constatação desse ‘fato’ pela autoridade
jurídica competente (v.g., juiz), contraria a natureza das coisas. Na realidade, o que se passa é que a decisão
dessa autoridade competente é que manterá ou retirará a validade do ato. Se cabe a tal autoridade, por ato de
vontade seu — vez que a interpretação e a conseqüente decisão judicial não são simples atos de conhecimento —,
tomar tal decisão, então considerar que haja um nulo a priori é mera ficção. Além dessa distinção entre nulidade
e anulabilidade, ora criticada, fundada em elemento essencial, há outras distinções que se referem a elementos
acidentais. Assim, afirma-se que o vício de nulidade não é sanável e o de anulabilidade, sanável; porém, afastada
a noção de nulidade, seria desejável que, para se evitar dúvida terminológica, se falasse, nessa hipótese, em ato
sanável (ou passível de convalidação) e não sanável (ou não passível de convalidação), mas sempre anuláveis.
Outra questão circunstancial diz respeito aos efeitos do ato de invalidação: tradicionalmente se diz que a
nulidade opera efeitos ex tunc e a anulabilidade, ex nunc. Também aqui afastada a noção de nulidade, deve-se
cogitar de anulação com ou sem efeitos retroativos. Nesse sentido, a retroação dos efeitos se dá por força de uma
decisão a posteriori (tese da anulabilidade), e não por um fato a priori (tese da nulidade). Do ponto de vista da
realidade, há que se entender que efeitos do ato anulado existiram e serão desfeitos; e não que tais efeitos não
existiram” (ALMEIDA. Contrato administrativo. In: PEREIRA JR; JABUR (Org.). Direito dos contratos II., p. 213).

57
Trata-se, portanto, apenas de um rol ilustrativo de pensamentos sobre o assunto:
Em verdade, a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor

ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria idéia
de justiça material. (MS nº 22.357. Rel. Min. Gilmar Mendes. Tribunal Pleno. Julgado em
27.05.2004)
Considera-se, hodiernamente que o tema [segurança jurídica] tem, entre nós, assento
constitucional (princípio do Estado de Direito) e está parcialmente disciplinado no plano
federal, na Lei nº 9.784/99. (MS nº 22.357. Rel. Min. Gilmar Mendes. Tribunal Pleno.
Julgado em 27.05.2004)
Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio

do Estado de Direito. Necessidade da estabilidade das situações criadas administrativa
mente. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença
de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito pú
blico. (RE nº 348.364-AgR. Rel. Min. Eros Grau. Primeira Turma. Julgado em 14.12.2004)
Este aspecto temporal diz intimamente com o princípio da segurança jurídica, projeção
objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado
de Direito. (MS nº 24.448. Rel. Min. Carlos Britto. Tribunal Pleno. Julgado em 27.09.2007)
Não se desconhece que, na cláusula constitucional que contempla o direito à segurança,

inclui-se a positivação do direito à segurança jurídica, sob pena de se ignorar, com grave
lesão aos cidadãos, o atributo da previsibilidade das ações estatais, que norteia e estimula
a adoção de padrões de comportamento por parte das pessoas em geral [...]. Não constitui
demasia assinalar, neste ponto, que o princípio da segurança jurídica, que se reveste de
natureza eminentemente constitucional, tem sido prestigiado, por esta Suprema Corte,
em diversos julgamentos, inclusive naqueles envolvendo relações de direito público. (RE
nº 587.604 AgR. Rel. Min. Celso de Mello. Segunda Turma. Julgado em 16.12.2008)
Na realidade, os postulados da segurança jurídica e da proteção da confiança, enquanto

expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado
conteúdo ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, inclusive as de
direito público. (RE nº 587.604 AgR. Rel. Min. Celso de Mello. Segunda Turma. Julgado
em 16.12.2008)
16 Com esses exemplos constata-se uma tendência do Supremo Tribunal Federal

em reconhecer status constitucional ao princípio da segurança jurídica e, eventualmente,
ao princípio da proteção da confiança, dele decorrente.
Nesse sentido, parece ser mais forte, perante o Tribunal, a indicação da cláusula
do Estado de Direito (art. 1º) como a sede desse princípio no texto constitucional.
Ao lado do Estado de Direito, encontra-se com menor frequência a referência
ao direito à segurança (art. 5º, caput)40 e, aparentemente num sentido mais retórico, à
dignidade da pessoa humana (art. 1º, III).
40
No mesmo sentido, Manoel Gonçalves Ferreira Filho esclarece que “dos direitos relativos à segurança do
indivíduo, uns concernem aos seus direitos subjetivos em geral, outros apenas à sua segurança pessoal” (Curso
de direito constitucional, p. 332). Anna Cândida da Cunha Ferraz, tratando do princípio da segurança jurídica e
do princípio da legalidade, considera-os “intocáveis no sistema constitucional brasileiro por força do art. 60, §4º,
porquanto assegurados no art. 5º, caput, e incisos II e XXXVI da Constituição brasileira” (Medidas Provisórias
e Segurança Jurídica: a inconstitucionalidade do art. 2º da Emenda Constitucional nº 32/2001. Revista de Direito
Constitucional e Internacional, p. 19-20).

De todo modo, não há hesitação em se reconhecer a aplicação do princípio da

segurança jurídica às relações ditas de Direito público.
17 Guardando paralelo com a sistematização da matéria a partir dos casos de
tratamento legislativo da segurança jurídica, como registrado mais acima, confiram-
se, por meio de alguns exemplos, a prática do Supremo Tribunal Federal na matéria.
Note-se que todos os acórdãos abaixo são datados deste século — de 2002 para
hoje. Isso não significa que antes a ideia que inspira o argumento não fosse utilizada.
Mas certamente não com a ênfase e com a suficiência do argumento tal como se passa
atualmente.41
18 Em primeiro lugar, casos que envolvem a fixação de prazo para anulação de
atos administrativos e, correlatamente, sua convalidação:
a) MS nº 22.35742 — cuidava-se de contratações de empregados públicos, sem
concurso público, ainda que mediante processo seletivo simplificado, nos anos de 1991
e 1992, pela Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária (Infraero). Mudando
seu entendimento quanto à necessidade de contratação mediante concurso público no
caso de empregados de empresas estatais, o Tribunal de Contas da União (TCU), em
1995, determinou a regularização das contratações, sob pena de nulidade. Ainda em
1995, a Infraero, impetrando mandado de segurança, obteve medida liminar junto ao
Supremo Tribunal Federal (STF) para sustar a decisão do TCU. Julgando o processo,
em definitivo, em 2004, o STF, mediante expressa invocação do princípio da segurança
jurídica, convalidou a situação daqueles empregados. É de se notar, todavia, que, como
argumentos de reforço,43 o relator afirma haver boa-fé dos contratados; ter existido
processo seletivo “rigoroso”, conforme o regulamento da Infraero; e haver controvérsia
à época da contratação sobre a exigência do concurso público. Invocou-se também
no voto do relator, ainda que reconhecendo sua não aplicação ao caso, o disposto no
art. 54 da Lei nº 9.784/99, quanto ao prazo de cinco (5) anos para que a Administração
anule seus atos, de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários. No mesmo
sentido, envolvendo a mesma situação de fato, quanto aos empregados da Infraero, ver
o RE nº 348.364 AgR-AgR-AgR-AgR.44
b) MS nº 25.96345 — nesse caso, o STF decidiu pela impossibilidade de o TCU
rever decisão própria, passados 5 anos e 5 meses, anulando ato de aposentadoria.
Destacou ainda o relator que o lapso temporal entre a concessão da aposentadoria e a
decisão do TCU então impugnada perante o STF era de 14 anos. Invocando os princípios
da confiança e da segurança jurídica, e mesmo admitindo que a Lei nº 9.784/99 não
poderia se aplicar retroativamente ao caso, o relator adota o prazo quinquenal do
41
Almiro do Couto e Silva cita três exemplos (RMS nº 13.807, RMS nº 17.144 e RE nº 85.179) de julgamentos
do Supremo Tribunal Federal na década de 60 em que se consideram consolidadas certas situações de fato,
impedindo-se assim seu eventual desfazimento por parte da Administração [O princípio da segurança jurídica
(proteção à confiança) no direito público brasileiro e o direito da Administração Pública de anular seus próprios
atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União (Lei nº 9.784/99),
p. 15]. A consulta à íntegra desses acórdãos (em que se referem ainda outros precedentes) permite constatar que
então o Tribunal não empregava como razão para decidir o “princípio constitucional da segurança jurídica”.
42
Rel. Min. Gilmar Mendes. Tribunal Pleno. Julgado em 27.05.2004, votação unânime. Este e todos os seguintes
com texto integral disponível em: <http://www.stf.jus.br>.
43
Pode-se compreender que, ausentes tais circunstâncias de fato, o argumento da segurança jurídica não se
justificaria.
44
Rel. Min. Eros Grau. Primeira Turma. Julgado em 14.12.2004, votação unânime.
45
Rel. Min. Cezar Peluso. Tribunal Pleno. Julgado em 23.10.2008, votação unânime.

59
art. 54 daquela Lei como parâmetro para anulação de atos administrativos sem ofensa
aos referidos princípios.
c) MS nº 24.26846 — a invocação da segurança jurídica e do prazo quinquenal
para se anularem atos administrativos — anulação pelo TCU, em relação à concessão
de pensão — também se deu neste caso, em que o benefício de pensão fora concedido
então há mais de 20 anos. Havia também questão envolvendo as garantias do devido
processo legal no âmbito do processo administrativo, mas cuja descrição foge ao objeto
central deste estudo. No mesmo sentido, cuidando da matéria de concessão de pensão
e envolvendo aspectos do devido processo legal administrativo, além da segurança
jurídica, ver MS nº 24.44847 e MS nº 24.927.48
d) MS nº 26.40549 — tratava-se de mandado de segurança em face de ato do TCU,
que pretendia, passados mais de cinco (5) anos, anular ascensão funcional sem concurso
público de empregado da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT). No caso,
o relator deu razão ao impetrante, invocando a incidência do disposto no art. 54 da
Lei nº 9.784/99. No mesmo sentido, acompanha a ementa do acórdão, na indexação
eletrônica feita pelo STF, a indicação de dezenas de outros casos, com o mesmo relator,
cuidando da mesma questão, no âmbito da ECT. Também tratando do mesmo ponto,
com diverso relator, ver MS nº 26.353.50
e) RE nº 329.001 AgR51 — mais um exemplo da invocação da segurança jurídica
é dado por este caso, em que o STF aponta a aplicação do prazo de cinco (5) anos
para anulação de atos administrativos. Tratava-se da exoneração de servidor, passado
longo prazo, por decorrência do seu alegado descumprimento de requisito do edital
de concurso público, no tocante à idade — requisito cuja inconstitucionalidade, aliás,
era outro argumento apresentado pelo relator para dar razão ao servidor.
19 Em segundo lugar, casos que envolvem a modulação de efeitos da decisão de
invalidade da norma ou de nova interpretação da norma:
a) MS nº 26.60352 — trata-se do célebre caso em que o STF decidiu, em nome da
fidelidade partidária, que o mandato dos parlamentares eleitos pertence ao partido
pelo qual se elegeram, de modo a perder o cargo o parlamentar que mude sua filiação
partidária (salvo hipóteses excepcionais). A segurança jurídica foi invocada na decisão,
no momento de se fixar temporalmente sua eficácia, cujo marco inicial foi definido
como a “data em que o Tribunal Superior Eleitoral apreciou a Consulta nº 1.398/DF”,
vez que foi com a resposta a essa consulta que se alterou prática até então reiterada,
ante a vigência do mesmo texto constitucional. A mesma decisão do STF aborda outro
aspecto que também decorre das noções de segurança jurídica e proteção à confiança:
“a subsistência dos atos administrativos e legislativos praticados pelos parlamentares
infiéis: conseqüência da aplicação da teoria da investidura aparente”.
46
Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes. Tribunal Pleno. Julgado em 05.02.2004, maioria (vencida a Min. Ellen
Gracie, relatora, que indeferia; e os Min. Nelson Jobim, Carlos Velloso e Cezar Peluso na extensão da concessão).
47
Rel. Min. Carlos Britto. Tribunal Pleno. Julgado em 27.09.2007, votação unânime.
48
Rel. Min. Cezar Peluso. Tribunal Pleno. Julgado em 28.09.2005, maioria (vencidos os Min. Marco Aurélio e
Nelson Jobim).
49
Rel. Min. Cezar Peluso. Tribunal Pleno. Julgado em 17.12.2007, votação unânime.
50
Rel. Min. Marco Aurélio. Tribunal Pleno. Julgado em 06.09.2007, votação unânime.
51
Rel. Min. Carlos Velloso. Segunda Turma. Julgado em 23.08.2005, votação unânime.
52
Rel. Min. Celso de Mello. Tribunal Pleno. Julgado em 04.10.2007, maioria (vencidos os Min. Carlos Brito e Marco
Aurélio).

b) RE 197.91753 — outro julgado, cuidando de matéria eleitoral, no qual o STF

decidiu por modular temporalmente os efeitos de uma decisão, no caso, decisão
de inconstitucionalidade de lei municipal, é aquele em que se interpretou a norma
constitucional sobre a proporcionalidade entre população e número de vereadores, de
modo a reduzir o número de assentos na Câmara Municipal em questão (do Município
de Mira Estrela/SP). Em nome do princípio da segurança jurídica, o STF fixou efeitos “pro
futuro à declaração incidental de inconstitucionalidade” da lei municipal discutida; ou
seja, o número reduzido de vereadores não afetaria a legislatura em curso, mas apenas
produziria efeitos nas eleições seguintes.
c) RE nº 587.604 AgR54 — este caso, que envolve o tema da COFINS em relação a
sociedades civis prestadoras de serviços, não vale como exemplo de decisão do STF, mas
apenas como exemplo de argumento contido no voto do relator. Isso porque, invocando
a tese da segurança jurídica, o relator entende que a decisão do reconhecimento da
constitucionalidade da cobrança da contribuição em questão deveria produzir efeitos
ex nunc — até porque o STF estava a decidir em sentido contrário a entendimento que já
fora sumulado pelo Superior Tribunal de Justiça. Todavia, como em caso anterior o STF
já estabelecera posição no sentido dos efeitos ex tunc da decisão, o relator, ressalvando
seu ponto de vista, vota de acordo com a jurisprudência já firmada.
d) ADI nº 3.31655 — neste julgamento, discutia-se a constitucionalidade de lei
estadual de criação de Municípios, em desacordo com as regras introduzidas pela
Emenda Constitucional nº 15/96. De fato, desde 1996, alguns Municípios foram criados
por decisão do legislador estadual, ouvida, em plebiscito, a população interessada.
Alguns desses Municípios tiveram vida normal por até aproximadamente dez anos,
inclusive passando por eleições, naturalmente organizadas pela Justiça Eleitoral. Até
recentemente, o Supremo Tribunal vinha se manifestando pela inconstitucionalidade
da criação de Municípios após a Emenda Constitucional nº 15/96, vez que ainda não
havia sido editada a lei complementar federal a que se refere o art. 18, §4º da Cons
tituição Federal; e vez que essa Emenda, de outro lado, tinha “a imediata eficácia
negativa de revogar as regras preexistentes que sejam contrárias”.56 No entanto, em
alguns julgamentos recentes, como o ora citado, considerando a “existência de fato” de
Municípios irregularmente criados, com “situação excepcional consolidada, de caráter
institucional, político”, e invocando o “princípio da segurança jurídica” e o “acolhimento
da força normativa dos fatos”, o Supremo Tribunal manteve a vigência, pelo prazo de
24 meses,57 das respectivas leis estaduais de criação, ainda que as tenha declarado in
constitucionais. No mesmo sentido, ver ADI nº 2.240;58 ADI nº 3.489;59 e ADI nº 3.689.60
53
Rel. Min. Maurício Corrêa. Tribunal Pleno. Julgado em 06.06.2002, maioria (vencidos os Min. Sepúlveda
Pertence, Marco Aurélio e Celso de Mello).
54
Rel Min. Celso de Mello. Segunda Turma. Julgado em 16.12.2008, votação unânime.
55
Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno. Julgado em 09.05.2007, votação unânime (quanto à declaração de
inconstitucionalidade; e majoritária, vencido o Min. Marco Aurélio, quanto à modulação temporal dos efeitos).
56
ADI nº 2.381-MC. Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Tribunal Pleno. Julgado em 20.06.01, votação unânime.
57
Julgando a Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão nº 3.682 (Rel. Min. Gilmar Mendes. Tribunal Pleno.
Julgado em 09.05.2007, votação unânime), o Supremo Tribunal já havia reconhecido a existência de fato de
Municípios e apontado a mora do Congresso Nacional na elaboração da lei complementar em questão. Consta
da respectiva ementa: “[...] 4. Ação julgada procedente para declarar o estado de mora em que se encontra o
Congresso Nacional, a fim de que, em prazo razoável de 18 (dezoito) meses, adote ele todas as providências
legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição,
devendo ser contempladas as situações imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela

61
5 Considerações finais585960
20 Em conclusão, pode-se apontar que o Supremo Tribunal Federal tem, nas
várias situações acima sistematizadas, decidido mediante a invocação da segurança
jurídica, atribuindo a essa ideia força normativa de princípio constitucional, mesmo
que não explícito, mas sim decorrente de outros princípios.
Em uma avaliação pessoal da jurisprudência constitucional sobre essa matéria,
pode-se dizer que o Supremo Tribunal tem agido com acerto e com prudência ao julgar
inspirado pela segurança jurídica.
Por vezes o faz valendo-se da discricionariedade que o Direito expressamente
lhe confere — como no caso da modulação temporal de efeitos da decisão de incons
titucionalidade (Lei nº 9.868/99, art. 27; e Lei nº 9.882/99, art. 11).
Outras vezes, em nome do princípio constitucional (implícito) da segurança
jurídica, decide sem outro fundamento (explícito) de Direito — como nos casos em que
aplica, por analogia,61 o prazo de cinco (5) anos para a anulação de atos administrativos
pela própria Administração, constante da Lei nº 9.784/99, todavia, em situações que
fogem à hipótese de incidência dessa Lei.
21 No entanto, seria recomendável que o Direito brasileiro, notadamente a
Constituição, adotasse tratamento expresso quanto à matéria da segurança jurídica.
Com efeito, a decisão jurisprudencial diretamente fundamentada em princípios,
que por definição comportam menor precisão em sua prescrição normativa, dada sua
formulação mais aberta, é naturalmente menos favorável à segurança jurídica por
sujeitar-se em maior grau ao subjetivismo do julgador — quanto mais em se tratando
de decisões fundamentadas em princípios implícitos.
E, sendo assim, em dadas situações poder-se-ia paradoxalmente cogitar do risco
de insegurança jurídica pela aplicação, desmedida, do princípio da segurança jurídica.

omissão. Não se trata de impor um prazo para a atuação legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da
fixação de um parâmetro temporal razoável, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal
nas ADI nºs 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam municípios ou alteram seus limites
territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja promulgada contemplando as realidades
desses municípios”. Sobre o tema, notar ainda o art. 96 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
da Constituição Federal, introduzido pela Emenda Constitucional nº 57/08: “Art. 96. Ficam convalidados os
atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31
de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua
criação”.
58
Rel. Min. Eros Grau. Tribunal Pleno. Julgado em 09.05.2007, votação unânime (quanto à declaração de incons
titucionalidade; e majoritária, vencido o Min. Marco Aurélio, quanto à modulação temporal dos efeitos).
59
60
61
Os acórdãos citados não trazem expressamente o argumento da analogia; mas constata-se que é disso que se trata.
Ou seja, é processo que resulta na disciplina, por norma nova, de determinada hipótese fática não abrangida por
outra norma anteriormente existente e cujos elementos se tomam como critério de decisão — diferente do caso
da interpretação extensiva, pela qual se procede à ampliação do alcance da hipótese de incidência de uma norma
existente. Sobre o tema, ver, de Norberto Bobbio (Teoria do ordenamento jurídico, p. 155).

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PÁGINA EM BRANCO

O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA
NO DIREITO ADMINISTRATIVO1
Rafael Valim
1 Introdução – Apontamentos prévios e considerações metodológicas

A preocupação com a segurança não é nova e tampouco é apanágio da ideologia
liberal-burguesa.2 Embora nessa ideologia tal princípio encontre irrestrita acolhida,
nela não se esgota, correspondendo a uma aspiração imemorial do homem e de cuja
existência depende a própria vida em sociedade. Não é por outra razão que Legaz y
Lacambra proclama ser a segurança jurídica uma dimensão ontológica do Direito.3
A partir de um juízo aproximativo e ainda atécnico, significa a segurança jurídica
a expectativa do indivíduo, estribada em normas jurídicas, sobre as consequências
dos seus atos, bem como sobre os comportamentos que pode esperar e pretender dos
demais. Só nessa ambiência é que o cidadão consegue projetar sua vida e desenvolver
livremente suas potencialidades.
Contudo, segurança jurídica não é sinônimo de imutabilidade do Direito e desde já é
preciso proscrever definitivamente certas visões maniqueístas que, amiúde motivadas
por interesses políticos, tendem a perverter o exame da questão.4 É um dado que o
Direito se modifica constantemente, a fim de acompanhar a cambiante realidade a que
preordena a disciplinar. Porém, como veremos adiante, não é contra isso que se volta a
segurança jurídica, o que conduziria, aliás, e a todas as luzes, a uma luta vã, contrapro
ducente e de feições quixotescas. O que combate a segurança jurídica são as mudanças
normativas inopinadas e traumáticas, a mutabilidade das situações subjetivas consti
tuídas sob o pálio de leis revogadas, a desmedida e degenerada produção normativa,
a supressão da confiança legítima, entre outros fatores que agravam a conatural situação
de insegurança do indivíduo.
1
Este artigo constitui uma versão reduzida do livro O princípio da segurança jurídica no direito administrativo
brasileiro (São Paulo: Malheiros, 2010).
2
LEGAZ Y LACAMBRA. Filosofía del derecho, p. 631.
3
Op. cit., p. 631.
4
RODRIGUEZ. Seguridad jurídica y política social. Revista de Administración Pública, p. 218.

Observe-se, ademais, que, no Estado de Direito contemporâneo, assume a

segurança jurídica uma importância mais que transcendente, sendo em verdade
cogitação indispensável para a própria manutenção do padrão institucional fundado
nas leis. De tal fato se aperceberam os Estados cêntricos, como se vê dos inúmeros
relatórios que vêm sendo produzidos sobre o tema já há alguns anos,5 mas no Brasil,
lamentavelmente, ainda não despertamos de todo para essa fundamental questão.
Com efeito, a superveniência de inúmeros eventos, entre os quais se pode assinalar
a consagração da fórmula jurídico-política do Estado Social e as transformações objetivas
da sociedade, com a ascensão de uma sociedade de massa cada vez mais complexa
e que sofre a todo instante o influxo de velozes câmbios tecnológicos e científicos,
convulsionaram o conceito original, de índole liberal, de Estado de Direito.
Não só os inúmeros setores em que o Estado é instado a atuar, por força dos
desígnios constitucionais, passam a ser regulados pelo Direito, senão que grandes
domínios da atividade particular, outrora presididos pela autonomia da vontade,
recebem o influxo de normas obrigatórias ou proibitivas, fenômeno comumente
denominado de socialização ou humanização do Direito.6 Outrossim, ante a revelação da
dimensão material do princípio da igualdade operada pelo Estado Social,7 aliada à
ampla diversificação de grupos e interesses em constante tensão na sociedade atual,
tem-se uma legislação dotada de conteúdos acentuadamente especializados, com
deletérias consequências para o atributo da generalidade das leis, o que se vem a denominar de
atomização ou pulverização normativa. De outra parte, a velocidade com que se processam
os fenômenos tecnológicos e científicos enseja o fenômeno das normas jurídicas ad hoc,
destinadas a suprir as necessidades contingentes e imprevisíveis, verificando-se um
déficit de abstração das leis.8
Tudo isso conduz a um quadro preocupante de inflação e instabilidade normativa,
diante do qual o indivíduo fica desarmado, sem saber as consequências que dimanam
de suas ações. Sobre o cidadão pesa um ordenamento jurídico indecifrável, que, em vez
de segurança, transmite temor e enseja a prepotência, sentimentos, com toda evidência,
radicalmente contrários aos que inspiraram o Estado de Direito. Se a isso somarmos
fenômenos localizados — tal como faremos adiante, demonstrando as disfunções
características do Estado brasileiro —, resta insuspeita a importância primacial do
princípio da segurança jurídica, como pressuposto inarredável da própria subsistência
do Estado de Direito. Aliás, contraditoriamente, de instrumento de liberdade e segurança,
as leis podem vir a se tornar instrumento de tirania, e o combate que deve ser travado para evitar
tal infortúnio tem como oponentes o ordenamento jurídico consigo próprio.9
5
Para citar alguns deles: Relatórios do Conselho de Estado Francês de 1991 e de 2006; Relatório do Conselho de
Estado Espanhol de 1992; Relatório da “Better Regulation Comission” de 2006, no Reino Unido; Relatórios da
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
6
RIPERT. Le Déclin du droit, p. 38; BANDEIRA DE MELLO, O. Princípios gerais de direito administrativo, p. 45.
7
Como nos ensina o professor Paulo Bonavides, esse modelo de Estado nasce da tentativa de superação da
contradição entre a igualdade política e a desigualdade social (Do Estado Liberal ao Estado Social, p. 185).
8
ZAGREBELSKY. El derecho dúctil, p. 37.
9
O professor Eduardo García de Enterría atina para esse fato nos seguintes termos: “Toda la tradición
revolucionaria, ya lo hemos notado al comienzo sumariamente, montó la Idea del Estado de Derecho, poniendo
el énfasis en un esquema simples: la sumisión de la Administración a la Ley. Pero esta Ley, que era sentida como
el mayor escudo de la libertad, es un hecho que ha pasado a ser hoy uno de sus enemigos más temibles” (La lucha
contra las inmunidades del poder, p. 87). Assim também Nicolas Molfessis: “Combattre l’insécurité juridique ou la
lutte du sistème juridique contre lui-même” (Rapport public 2006. Conseil d’État, p. 391-406).

RAFAEL VALIM
67
Ademais, não é difícil imaginar que a problemática de que nos ocupamos,

conquanto tenha consequências nefastas para os agentes econômicos e, portanto, a estes
seja de subido interesse, é sobre os cidadãos, sobretudo os pobres, que tais consequências
mais se fazem sentir.10 Quase sempre desassistidos e ante um ordenamento jurídico
que lhes causa medo, de teor incompreensível e sempre mutável, são levados a uma
situação que Kafka ou Orwell se afigurariam pueris.
Convém reconhecer-se que é da tragédia cotidiana desses cidadãos que se retira
a inspiração para a presente investigação. Se no passado a segurança jurídica servia
tão somente aos donos do mercado, sendo, em palavras de Karl Marx, uma forma de
“preservação do egoísmo”,11 nos quadrantes do Estado Social de Direito a segurança
jurídica vem ao socorro especialmente dos desafortunados, os quais dependem quase
que exclusivamente das prestações do Estado para sobreviver.
Como revelamos linhas atrás, neste modelo jurídico-político fundado na solida
riedade, o Estado assume um novo papel, quer oferecendo utilidades e comodidades
básicas, quer disciplinando e planejando as relações privadas, fazendo com que o
particular se torne dele cada vez mais dependente.12 Diante disso, forçosos mostram-
se mecanismos prestantes a assegurar a coerência, a constância e a previsibilidade das
atividades estatais.13 Tais mecanismos, como veremos a seguir, estão enfeixados exata
mente no princípio da segurança jurídica.
Encerrando essas considerações preambulares, não é de se desprezar também
o fato de que a doutrina brasileira tem emprestado ao assunto, no mais das vezes, um
tratamento parcial e assistemático. São geralmente abordados aspectos particulares
do princípio da segurança jurídica, ou mesmo reduz-se este princípio aos institutos do
direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada, sem tentativas de reconhecimento
da dimensão total que o aludido princípio assume na ordem jurídica nacional.
Em face disso é que se propõe, despretensiosamente e prevenidos contra uma
“síndrome de Colombo”14que parece contaminar nosso meio acadêmico, um esforço de
sistematização do princípio da segurança jurídica no Direito Administrativo brasileiro.15
2 O princípio da segurança jurídica e o Estado de Direito

2.1 O Estado de Direito e seus elementos jurídico-positivos
A consagração do Estado de Direito marca, historicamente, a passagem radical da
concepção de um Direito incipiente e manietado ao talante de um Poder concentrado e
10
COSTA. La ignorancia del derecho, p. 22, 23.
11
Enuncia Karl Marx: “O conceito de segurança não faz com que a sociedade burguesa se sobreponha a seu
egoísmo. A segurança, pelo contrário, é a preservação deste” (A questão judaica, p. 36).
12
FORSTHOFF. Tratado de derecho administrativo, p. 116-117.
13
CALMES. Du príncipe de protection de la confiance légitime en droits allemand, communautaire et français, p. 7-8.
14
Esta expressão é de Pitirim Sorokin, que, com grande percuciência, descreve a mania dos estudiosos modernos
consistente em “esquecer” as realizações pretéritas e apresentar, no afã de realizar descobertas, velhas ideias
sob novas vestes (Achaques y manías de la sociología moderna y ciencias afines, p. 19-43).
15
A tanto nos lançaremos à luz das palavras de Paul Roubier: “Il faut comprendre de quels périls la société est
menacée. Là ou cette valeur essentielle qu’est la securité juridique a disparu, il n’y a plus aucune autre valeur qui puisse
subsister; le mot même de progrès devient une dérision, et les pires injustices se multiplient avec le desórdre. Le droit
cède la place à ce qu’un écrivain contemporain appelle ‘le concept du politique’, c’est-à-dire à de pures considérations
d’oportunité” (Théorie générale du droit, p. 334).

incontrastável, para um Direito desenvolvido, cuja força se impõe a todos, indiscriminadamente,

cidadãos e Estado.16 Naquele modelo, alcunhado de Estado de Polícia, o cidadão era
qualificado como “súdito” e se vergava às imposições unilaterais do soberano. Já no
Estado de Direito, o Estado se torna mero instrumento dos cidadãos, a cujas decisões, traduzidas
na lei, deve estrita obediência.
Levou-se a cabo tal projeto mediante a conjugação de duas ideias que, embora hoje
possam se afigurar singelas, revolucionaram a concepção do Estado e abriram campo
para grandes conquistas democráticas. São elas: a separação de poderes e a soberania popular,
traduzida na supremacia da lei. Aquela, desenvolvida por Montesquieu, partia da premissa
— ao que tudo indica, universal — de que todo aquele que dispõe de poder tende a
dele abusar e de que só o poder limitaria o poder. Nessa medida, as funções estatais
deveriam ser distribuídas em diferentes órgãos, para que os poderes se controlassem
reciprocamente. De outra parte, com a soberania popular, engendrada por Rousseau,
desloca-se a origem da soberania para o povo, de sorte que este passa o determinar o
seu próprio destino, mediante um instrumento chamado lei.17
Demais disso, por meio das virtualidades da lei, quais sejam, a abstração e a
generalidade, intentava-se criar um ambiente seguro, livre do arbítrio, no seio do qual as ações
poderiam ser planejadas em vista de uma medida racional e obrigatória a todos.18
Sob um olhar mais atento, resulta claro que a categoria histórico-jurídica do
Estado de Direito constitui, em verdade, a concretização de um projeto ideológico que
teve em mira assegurar liberdade e, sobretudo, segurança aos indivíduos, mediante a demarcação
dos limites entre o poder e a prepotência, a discricionariedade e a arbitrariedade.19 Sublinhe-
se ainda que o acréscimo de novos elementos a esse modelo, encartados nas grandes
fases do Constitucionalismo Social — representado pela Constituição Mexicana de
1917, seguida da Constituição de Weimar — e do Constitucionalismo Democrático —
encarnado na Lei Fundamental de Bonn —, não alteraram suas características iniciais20
e muito menos, como sustentam alguns,21 seriam incompatíveis com a segurança
jurídica. Bem ao contrário, quanto mais o Estado intervém no domínio social, tanto
maior será a exigência de segurança jurídica em favor aos cidadãos, ante a necessidade
de previsibilidade e estabilidade da ação estatal.
Importa notar, ante o exposto, que com a locução “Estado de Direito” não se quer
designar qualquer Estado, senão um tipo de Estado, cujos contornos vão sendo traçados
16
Apostila Adolf Merkl que o Estado de Polícia, em sua forma extrema, caracteriza-se por uma ordem jurídico-
administrativa rudimentar, formada por um único preceito jurídico que estabelece um direito ilimitado para administrar.
Ao soberano cumpriria fazer tudo que lhe aprouvesse (Teoria general del derecho administrativo, p. 92).
17
Diz Rousseau: “Sur cette idée, on voit à l’instant qu’il ne fait plus demander à qui il appartient de faire des loix,
puisqu’elles sont des actes de la volonté générale” (Du contrat social, p. 170).
18
Esclarece Rousseau: “Quand je dis que l’objet des loix est toujours général, j’entend que la loi considère les sujets
en corps et les actions comme abstraites, jamais un homme comme individu ni une action particulière” (op. cit.,
p. 169).
19
Legaz y Lacambra assinala, argutamente, o caráter fundamental da segurança na filosofia dos contratualistas
(Filosofia del derecho, p. 624, 625).
20
Com a costumeira argúcia, preleciona o professor Agustín Gordillo: “A nosso ver, a noção de ‘Estado de Bem-
Estar’ veio a operar como um corretivo para a noção clássica de Estado de Direito, revitalizando-a e atualizando-a,
porém, de modo algum, suprimindo-a ou substituindo-a” (Princípios gerais de direito públic, p. 74, 75).
21
Autores do porte de Hesse e Forsthoff atrelam o princípio da segurança jurídica à concepção burguesa de
Estado. Ao intervencionismo estatal que marca o Estado Social, pautado segundo critérios de oportunidade
e de equidade, repugnaria a noção de segurança jurídica (XAVIER. Os princípios da legalidade e da tipicidade da
tributação, p. 48).

RAFAEL VALIM
69
historicamente e se revestindo de variadas formas jurídico-constitucionais.22 Como preleciona

Kelsen, “Se o Estado é reconhecido como uma ordem jurídica, se todo Estado é um
Estado de Direito, esta expressão representa um pleonasmo. Porém, ela é efetivamente
utilizada para designar um tipo especial de Estado, a saber, aquele que satisfaz aos requisitos da
democracia e da segurança jurídica”.23
Entretanto, malgrado se pretenda designar com a expressão “Estado de Direito”
um determinado modelo de Estado, um problema de índole teórica se apresenta, a saber:
quais as notas (definiens) que definem o conceito de Estado de Direito (definiendum), ou
seja, quais os traços que permitem o reconhecimento de um Estado de Direito?
Dado o sucesso retórico desta expressão, com o passar dos anos, ao seu conteúdo
foram sendo agregados novos elementos associados às ideias prevalentes da época, de
sorte que o evolver histórico tornou-a cada mais complexa e imprecisa.24
Nos limites desta investigação, a resposta à interrogação formulada linhas atrás
aponta não para o fecundo arcabouço histórico da expressão “Estado de Direito”, senão
que para os elementos constantes do direito posto. Nosso conceito, porquanto jurídico-
positivo, deve fundar-se em direito vigente. Convém notar ainda, sem querer antecipar
conclusões, que à semelhança do que sucede com o conceito de segurança jurídica, o
conceito de Estado de Direito, mercê de sua complexidade, parece subtrair-se a todo
esforço de uma definição sintética e elegante, sendo integralmente apreendido mediante
o arrolamento dos elementos que o compõem e que lhe dão concretude.25
Com efeito, delimitemos o conteúdo do Estado de Direito construído pela Consti
tuição Federal de 1988, ou, em outros termos, assinalemos os traços que permitem
identificar nosso conceito de Estado de Direito. Não é difícil antever que o princípio da
segurança jurídica é um dos traços fundamentais do Estado de Direito, sem o qual se tem um
Estado meramente jurídico, orientado tão só por considerações de oportunidade.26
Concorrem para a conformação do Estado de Direito brasileiro os seguintes
traços: a dignidade da pessoa humana (art. 1º da CF), a soberania popular (art. 1º, parágrafo
único da CF), a separação de funções estatais (art. 2º da CF), o princípio da igualdade (art. 5º,
caput, e I da CF), o princípio da legalidade (arts. 5º, I, e 37, caput, da CF), o sistema de direitos
fundamentais dotados de petrealidade, o princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional
(art. 5º, XXXV da CF) e, finalmente, o princípio da segurança jurídica.
Da conjugação desses vetores deduz-se um modelo de Estado obsequioso aos
meios e fins que lhe são irrogados pela ordem jurídica, tradução da soberania popular,
22
Sublinha a historicidade do conceito de Estado de Direito o ilustre Julio Prat, nos seguintes termos: “Por ser
un ideal, el contenido mismo de la noción es variable según el tiempo y el espacio en que se considere. Por
esta razón, más que definir el régimen de derecho, lo precisaremos por los elementos que en la actualidad son
característicos” (La desviación de poder, p. 30).
23
KELSEN. Teoria pura do direito, p. 346.
24
ENTRENA CUESTA. Notas sobre el concepto y clases de Estado de Derecho. Revista de Administración Pública,
p. 31-32.
25
Confirma esta dificuldade a professora Sylvia Calmes nos seguintes excertos: “Ces efforts en vue de cerner l’État
de droit de manière fixe ne paraissent cependant pas suffisants en eux-mêmes pour permettre de déterminer
tout son champ d’application concret et l’articulation entre les multiples éléments évoqués. Il paraît dès lors
nécéssaire de les compléter par une énumération et une classification de des éléments constitutifs, pour voir
clarement apparaître en son sein les théories de la sécurité juridique et de la protection de la confiance légitime”
(Du principe de protection de la confiance legitime en droits allemand, communautaire et français, p. 80). “En outre, elle
[sécurité juridique] renvoie finalemente à des incertitudes de même type que lors de analyse de l’État de droit,
quand il ságit d’essayer d’en donner une définition précise” (op. cit., p. 111).
26
VILANOVA. Fundamentos do Estado de Direito, p. 424.

e presidido pela lógica da função, tão bem definida por Celso Antônio Bandeira de
Mello como “a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse
público, mediante o uso de poderes instrumentalmente necessários conferidos pela
ordem jurídica”.27
Reclama-se agora, antes de se expor a intimidade do princípio da segurança
jurídica, uma breve explicação sobre a noção de “princípio jurídico”.
2.2 Princípios jurídicos – Conceito e funções

Antes de ingressarmos na delimitação da segurança jurídica, até este momento
tratada como um “princípio”, fixaremos, de modo breve, o uso desse vocábulo, de sorte
a evitar incongruências a que sua latitude semântica pode dar ensejo.28
O tema dos princípios não é novo e já foi objeto de inúmeras investigações, dos
mais variados matizes, tendo há muito se desfeito a noção legalista segundo a qual
os princípios serviriam tão somente como fontes subsidiárias, meras “válvulas de
segurança” destinadas a garantir o reinado absoluto da lei. Dentro dessa concepção,
de que é exemplo o artigo 4º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro,29
os então denominados “princípios gerais de direito” seriam induzidos das leis e a estas se
subordinariam, atuando apenas na colmatação de lacunas.30 Curioso observar que, de
acordo com essa vetusta concepção legalista, a assimilação dos princípios implicaria
uma renúncia à segurança jurídica e, por essa razão, deveriam ser rechaçados.31 Hoje,
entretanto, assentado sobre bases sólidas, o fenômeno da principialização do Direito
fulgura como um dos principais princípios jurídicos, senão o principal, justamente o
da segurança jurídica.
Mas o aludido fenômeno da principialização do Direito, embora tenha culmi
nado no reconhecimento da normatividade dos princípios, rompendo alguns dogmas
positivistas, deu lugar a inúmeras dificuldades teóricas. Enfrentaremos algumas destas
dificuldades, alertando de antemão para o fato de que as lições dos professores Ronald
Dworkin e Robert Alexy, malgrado desfrutem nos dias atuais de prestígio inconteste,
sendo recebidas por muitos de maneira axiomática, não constituem o único ponto de
vista sobre a matéria, tampouco, como adverte lucidamente o professor Celso Antônio
Bandeira de Mello, expropriaram o direito ao uso do termo “princípio”, de modo a ser
admissível apenas a acepção por eles formulada.32 Portanto, estipulemos o sentido com
que nos valeremos deste signo linguístico no presente trabalho.
É certo que o termo “norma” converteu-se em gênero de que são espécies as
regras e os princípios. Aqui emerge a primeira dificuldade: qual o critério a apartar a
regra do princípio?
27
BANDEIRA DE MELLO, C. Curso de direito administrativo, p. 29.
28
Muitos são autores que advertem para a acentuada plurivocidade do termo “princípio”, entre os quais podemos
citar Genaro Carrió (Principios jurídicos y positivismo jurídico; Notas sobre derecho y lenguaje, p. 203-212); Ricardo
Guastini (Das fontes às normas, p. 185); e Sérgio Sérvulo da Cunha (Princípios constitucionais, p. 5-11).
29
“Art. 4º Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais
de direito”.
30
BONAVIDES. Curso de direito constitucional, p. 262.
31
FLÓREZ-VALDÉS. Los principios generales del Derecho y su formulación constitucional, p. 37.
32

RAFAEL VALIM
71
Afigura-se-nos que o critério é valorativo.33 Os princípios são normas dotadas de

grande carga axiológica, cujo sentido ilumina uma região da ordem jurídica, presidindo
sua interpretação e aplicação. As regras não têm esta “força expansiva” dos princípios,
limitando-se a disciplinar uma específica situação fática.34
Da afirmação de que o critério é valorativo segue-se que, ao tratar-se de princípio
expresso, a valoração é procedida pelo legislador, ao passo que, nos princípios que vivem
na implicitude, cumpre ao intérprete fazê-la, tendo por base os componentes do sistema
jurídico.35 Apenas é preciso observar que, no tocante aos princípios expressos, salvo
em relação àqueles que figuram no texto constitucional, aos quais não se pode negar a
estatura de princípios constitucionais, não é decisivo o veículo com que são introduzidos no
sistema jurídico, sendo imperioso valorá-lo em perspectiva sistemática. Prova disso é o
próprio princípio da segurança jurídica, ao qual ninguém hesita em atribuir dignidade
constitucional, não obstante sua consagração expressa, conforme veremos, seja obra do
legislador infraconstitucional.
Outro ponto que merece análise é a chamada “dimensão de peso dos princípios”,
em contraposição à maneira “tudo-ou-nada” de aplicação das regras, nas expressões
do professor Dworkin.36 O conflito entre regras conduziria à decretação de invalidade
de uma das regras, ao passo que a colisão de princípios se resolveria de forma com
pletamente diversa, com a cedência de um princípio em favor do outro, à luz do caso
concreto, sem se cogitar de invalidade do princípio cedente.37
Julgamos acertadas estas lições, desde que formuladas algumas ressalvas. A
primeira delas é que a “dimensão de peso” não significa que toda e qualquer ponderação
pode ser feita se estiverem em causa dois princípios, o que redundaria na relativização
total da ordem jurídica, de modo a pôr em risco sua ordenação hierárquica. Demais disso,
parece-nos que há princípios absolutos, os quais sempre prevalecerão se confrontados
com outros princípios,38 de que são exemplos o princípio da dignidade humana e o
princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional. Nenhuma razão jurídica justifica
eventual cedência destes princípios.
Também os princípios são dotados de funções peculiares, que os distinguem das
regras. Quatro são as funções: integrativa, interpretativa, limitativa e sistematizadora.
33
GUASTINI. Das fontes às normas, p. 192, 196; CARVALHO. Direito tributário: linguagem e método, p. 261.
34
Na síntese magistral de Agustín Gordillo, “los principios de derecho público contenidos en la Constitución
son normas jurídicas, pero no sólo eso: mientras que la norma es un marco dentro del cual existe una cierta
libertad, el principio tiene sustancia integral. La simple norma constitucional regula el procedimiento por el que
son producidas las demás normas inferiores (ley, reglamento, sentencia) y eventualmente su contenido: pero esa
determinación nunca es completa, ya que la norma superior no puede ligar en todo sentido y en toda dirección
el acto por el cual es ejecutada; el principio, en cambio, determina en forma integral cual ha de ser la sustancia
del acto por el cual se lo ejecuta. La norma es límite, el principio es límite y contenido. La norma da a la ley facultad
de interpretarla o aplicarla en más de un sentido, y el acto administrativo la facultad de interpretar la ley en
más de un sentido; pero el principio establece una dirección estimativa, un sentido axiológico, de valoración, de espíritu.
El principio exige que tanto la ley como el acto administrativo respecten sus límites y además tengan su mismo contenido,
sigan su misma dirección, realicen su mismo espíritu” (Introducción al derecho administrativo, p. 176-77).
35
A propósito da formulação de certos princípios pelos intérpretes, calha a ponderação de Norberto Bobbio: “Che
i principi siano costruzioni dottrinali non esclude affatto che possano avere a tempo e luogo efficacia normativa:
del resto anche norme speciali spesso sono, rispetto al modo con cui sono state enucleate e formulate, costruzioni
dottrinali” (Principi generali di diritto. Novissimo Digesto Italiano, p. 890).
36
Levando os direitos a sério, p. 39-46.
37
ALEXY. Teoria dos direitos fundamentais, p. 92-94.
38
Versa sobre o tema o professor Robert Alexy (Teoria dos direitos fundamentais, p. 111-114).

A função integrativa, historicamente a primeira função assinada aos princípios

jurídicos, traduz-se no mecanismo posto à disposição do órgão judicante, em face da
proibição do non liquet,39 de se socorrer dos princípios jurídicos para solucionar um caso
concreto para o qual não há uma regra específica. Ou seja: os princípios funcionam na
colmatação de lacunas normativas. Tal função está expressamente prevista no já citado
artigo 4º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, sob a designação de
“princípios gerais de direito”.
Os princípios jurídicos também exercem um papel fundamental na interpretação
dos textos normativos. Nessa sede, os princípios presidem a inteligência das entidades
linguísticas, promovendo a construção de normas no mesmo sentido e direção que
preconizam. Para aclarar essa asserção, façamos um pequeno esclarecimento teórico,
consistente na distinção entre texto e norma.40
As normas jurídicas não se confundem com os enunciados normativos. Em
verdade, aquelas são o resultado da interpretação sistemática destes. É dizer: o texto é o
objeto da interpretação, enquanto a norma é o resultado da interpretação; a norma é, em síntese,
o significado que emerge do texto normativo.
Sucede que, na maioria das vezes, da interpretação de um texto normativo são
sacados múltiplos significados, ou seja, várias normas, a exigir do aplicador do Direito
a decisão sobre qual dos significados merecerá aplicação no caso concreto. É neste
momento que comparecem os princípios jurídicos, a indicar o significado ou os signi
ficados que correspondem a sua diretiva estimativa. Imperioso notar ainda que, diante do
caso concreto, mais de um sentido do texto pode estar em consonância com o princípio
que lhe serve de suporte, como também pode ocorrer, em situações excepcionais, ora
de nenhum sentido ser admissível, obrigando ao afastamento da subsunção do caso
concreto à norma, ora de os significados possíveis comportados pelo texto normativo
serem insuficientes ao atendimento do princípio, obrigando à extensão do alcance da
hipótese normativa ou até mesmo ao aproveitamento do mandamento da regra em
desconsideração à sua hipótese normativa.
Já a função limitativa dos princípios traduz-se na qualidade de constituírem parâ
metro de validade de regras jurídicas, vale dizer, se uma regra discrepar do comando
albergado por um princípio, estará ela inquinada de invalidade, sujeitando-se à expulsão
da ordem jurídica.41
Aqui devemos fazer duas considerações. A primeira, dedutível do quanto já
foi dito, concerne à íntima ligação que se estabelece entre as funções interpretativa e
limitativa. Enquanto aquela atua antes da edição da norma jurídica, delimitando seus
contornos, esta age depois de produzida a norma, reprimindo a violação do princípio.
Se nos atentarmos para esta questão, veremos que a função limitativa só tem lugar se
descumprida a função interpretativa. O juízo de invalidade é consequência da inobservância
do princípio jurídico no momento da interpretação.
Com efeito, os princípios jurídicos são, ao mesmo tempo, um dos mecanismos de
redução da discricionariedade (função interpretativa) e de controle do ato administrativo
39
Eis a célebre redação do art. 4º do Código Civil Francês de 1804: “Le juge qui refusera de juger sous prétexte du
silence, de lóbscurité ou de línsuffisance de la loi, porra être poursuivi comme coupable de déni de justice”.
40
ALCHOURRÓN; BULYGIN. Definiciones y normas. In: BULYGIN et al. (Org.). El lenguaje del derecho: homenaje
a Genaro R. Carrió, p. 14-15; GUASTINI. Das fontes às normas, p. 23-43.
41
GUASTINI, op. cit., p. 199-200.

RAFAEL VALIM
73
(função limitativa).42 Aí estão os dois momentos acima aludidos: antes da edição do ato
administrativo — momento da discricionariedade —, incide a função interpretativa;
uma vez existente o ato administrativo, incide a função limitativa.
A segunda consideração, de supina importância e que, salvo raríssimas exceções,
recebe sofrível tratamento pela doutrina e jurisprudência nacionais, consiste em
que a função limitativa dos princípios, se analisada em conjunto com um adequado
entendimento do conceito de direito subjetivo, amplia sensivelmente a possibilidade de
controle jurisdicional dos atos do Poder Público pelos administrados.
Conforme preleciona o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, ante a unidade
de jurisdição que vigora no Brasil, não há que se cogitar da noção de interesse legítimo,
importada por alguns, de modo disparatado, do Direito Italiano.43 Deve-se, segundo
o alumiado professor, ampliar a noção vetusta de direito subjetivo, descendente do
Direito Privado, para que se torne compreensiva do universo de relações do Direito
Público. Assim, tratar-se-á de direito subjetivo, ergo sindicável, quando: “a) a ruptura
da legalidade cause ao administrado um agravo pessoal do qual estaria livre se fosse
mantida na íntegra a ordem jurídica ou b) lhe seja subtraída uma vantagem a que
acederia ou a que pretenderia aceder nos termos da lei e que pessoalmente desfrutaria
ou faria jus a disputá-las se não houvesse ruptura da legalidade, nada importando que a
ilegalidade argüida alcance a um ou a um conjunto de indivíduos conjuntamente afetados, por
se encontrarem na situação objetiva e abstrata”.44
Portanto, à luz dessa noção de direito subjetivo, qualquer ato ou política pública
que, por meio da violação de um princípio, traga agravo pessoal ao administrado ou
lhe subtraia vantagem, pode ser por este combatido judicialmente.
Por fim, temos a destacada função sistematizadora dos princípios. Por constituírem
as proposições mestras do sistema jurídico, os princípios irradiam seu conteúdo
estimativo sobre as demais normas, imprimindo-lhes unidade e coerência.
Assim, cada princípio unifica, sob o influxo do valor que carrega, uma plêiade de regras e
de subprincípios, os quais, ao mesmo tempo em que naquele se sustentam, a ele dão concretude.
Trata-se de um vínculo normativo que se estabelece, de modo que a desatenção a qualquer
das manifestações do princípio implica ofensa ao próprio princípio.45
A esta altura, julgamos oportuno o oferecimento de uma definição de princípio,
de modo a sintetizar, em poucas palavras, a noção complexa que este termo abriga. Com
efeito, princípios são normas jurídicas, explícitas ou implícitas, portadoras dos valores mais
caros à comunidade jurídica e prestantes a guiar a interpretação dos enunciados normativos, a
colmatar lacunas normativas, a invalidar aquelas regras que lhes são contrárias e a presidir a
racionalidade do ordenamento jurídico, ao qual conferem conexão sistemática.
A partir dessa noção de “princípio” na retentiva estamos autorizados a passar
ao exame do princípio da segurança jurídica.
42
FERNÁNDEZ; ENTERRÍA. Curso de derecho administrativo, p. 482-485.
43
Op. cit., p. 934-937. Assim também o professor Cândido Rangel Dinamarco (Fundamentos do processo civil moderno,
p. 863).
44
Op. cit., p. 937.
45
Nisto divergimos do professor Norberto Bobbio, que nega qualidade normativa à função “sistemática” ou
“construtiva” dos princípios (Principi generali di diritto. Novissimo Digesto Italiano, p. 896).

2.3 O significado do princípio da segurança jurídica

Ao aproximar-nos do princípio da segurança jurídica com pretensão cognoscente,
logo um obstáculo se apresenta. Como já anotamos a propósito do conceito de Estado
de Direito, parece este princípio, em virtude de sua amplitude semântica, subtrair-se a
qualquer tentativa de definição útil, sendo compreendido de modo integral mediante
a exposição dos elementos que lhe dão concretude.46
Outrossim, a identificação do princípio da segurança jurídica supõe uma
esclarecedora distinção entre a segurança pelo direito e a segurança do direito.47 Não se
trata de um mero jogo de palavras, mas de um expediente para que autonomizemos o
princípio da segurança jurídica.
A primeira expressão, “segurança pelo direito”, é representativa da concepção
clássica da segurança jurídica, segundo a qual o Direito corresponderia às aspirações
de ordem e paz dos indivíduos. A mera positividade das normas proporcionaria
segurança às pessoas, raciocínio cuja correção não colocamos em dúvida, mas que
conduz, evidentemente, à confusão entre o Direito e a segurança jurídica. Se assim
entendêssemos, seria até mesmo injustificada esta investigação. Seria dizer que de todo
Direito verteria segurança aos indivíduos. E ponto final.
Em verdade, a segurança jurídica de que cuidamos é a segurança do direito,
que poderíamos nominar de concepção contemporânea deste princípio. Trata-se de um
mecanismo autocorretor do Estado de Direito que, como foi visto na introdução deste estudo, foi
vítima de seu próprio sucesso. Diante da complexidade crescente da ordem jurídica, é forçoso
um conjunto de normas que provejam a necessidade de segurança do próprio sistema jurídico. É
justamente sob o pálio do princípio da segurança jurídica que se aglutinam tais normas.
Nesse sentido, partiremos para o reconhecimento do plexo de normas jurídicas que
expressam, especificamente, o princípio da segurança jurídica no interior do regime jurídico-
administrativo. Deveras, esta é uma tarefa impositiva a todos os juristas: converter o
arcabouço ideológico do Estado de Direito em um conjunto de técnicas prestantes à defesa
dos direitos dos administrados.48
O princípio da segurança jurídica permeia o direito positivo, condicionando toda sua
dinâmica. À luz das funções exercidas pelos princípios, resulta que desde a Constituição
até as normas individuais e concretas, toda produção do Direito deve se pautar pelas
exigências do referido princípio49 — as quais conduzem a uma ação consequente do
Estado, livre de voluntarismos e sobressaltos —, sob pena de um juízo de invalidade
da norma editada.
46
Tal fato não escapou à arguta análise da professora Anne-Laure Valembois: “Plurivoque, la sécurité juridique
n’est pas pour autant équivoque. Elle semble certes se soustraire à toute tentative de définition conceptuelle, étant
essentiellement fonctionelle. La jurisprudence des juges qui utilisent l’exigence de sécurité juridique apparaît
alors comme un instrument heuristique particulièrement utile. À ce stade de l’analyse, seule une définition
téleologique de l’exigence de sécurité juridique será proposée, qui repose essentiellement sur une recherche
des consensus de la doctrine. Elle laissera apparaître que la securité juridique ‘informe um certain nombre de principes
spécifiques’, tant sa définition ne peut être donnée qu’en référence aux notions et autres principes qui en sont les composants”
(La constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique en droit français, p. 13). Compartilha deste entendimento
a professora Sylvia Calmes, como se vê deste excerto: “En outre, elle [sécurité juridique] renvoie finalemente à
des incertitudes de même type que lors de l’analyse de l’État de droit, quand il s’agit d’essayer d’en donner une
définition precise” (Du principe de la confiance légitime en droits allemand, communautaire et français, p. 110).
47
VALEMBOIS, Anne-Laure, op. cit., p. 4-10; PÉREZ LUÑO. Seguridad jurídica, p. 21.
48
La lucha contra las inmunidades del poder, p. 13, 14.
49
DERZI. A irretroatividade do direito no direito tributário. In: BANDEIRA DE MELLO, C. (Org.). Estudos em
homenagem a Geraldo Ataliba, p. 184.

RAFAEL VALIM
75
É de se notar, entretanto, sob a ótica da função sistematizadora, que o princípio da

segurança jurídica não se expressa de modo uniforme nos diversos regimes jurídicos,
armando-se de diferentes técnicas segundo o subsistema em que atua. É por isso que,
neste momento, oferecemos apenas os traços gerais do aludido princípio para, no
capítulo subsequente, identificarmos as normas e subprincípios que o concretizam no regime
jurídico-administrativo.
Ademais, supérfluo dizer que o princípio da segurança jurídica apresenta-se na
classe de sobredireito, visto que regula a produção e a aplicação de normas jurídicas.
Dirige-se a outras normas jurídicas, as quais se presta a coordenar — formal e tempo
ralmente — em homenagem à previsibilidade, mensurabilidade e estabilidade que deve
guardar a atuação do Estado. Cuida-se de garantia, ao mesmo tempo, decorrente da
positividade e sobre ela incidente.
É comum dividir-se o princípio da segurança jurídica em dois aspectos, não
obstante, também com frequência, não se leve consequentemente tal distinção. Segundo
nos parece, a classificação que expõe com maior clareza e abrangência este princípio leva em
conta os dois núcleos conceituais por ele agasalhados, quais sejam: a certeza e a estabilidade.
O aspecto da certeza reflete uma ideia comezinha e ínsita à fenomenologia do
Direito. Os comandos jurídicos, como se sabe, mercê de sua abstração, estabelecem,
para o futuro, a ligação de dados fatos a certas consequências jurídicas. Ampliativas ou
restritivas, tais consequências orientam o agir de todos os destinatários das normas jurí
dicas, sejam os indivíduos em intersubjetividade, sejam em contato com a Administração
Pública. Contudo, tal previsibilidade pressupõe, antes de tudo, a cognoscibilidade, dentro de
padrões de razoabilidade, do conteúdo do comando jurídico. Em outras palavras, é imperioso que
o indivíduo saiba, dentro de critérios objetivos e de antemão, as normas jurídicas que incidirão
sobre o seu comportamento e sobre o comportamento dos demais, sem o quê não é dado exigir os
respectivos comportamentos.
A certeza encarna, portanto, a noção de que o indivíduo deve estar seguro não só quanto
à norma aplicável, mas também quanto ao sentido deôntico que encerra essa mesma norma. Isso
implica aspectos técnico-formais de produção das normas jurídicas que podem ser
reconduzidos à certeza da vigência, da projeção temporal e do conteúdo das normas jurídicas. No
capítulo seguinte analisaremos como operam essas categorias na produção e aplicação
das normas jurídico-administrativas, de molde a evidenciar sua repercussão sobre a
esfera jurídica dos administrados.
Mas não basta a certeza quanto à norma aplicável para se assegurar o princípio
da segurança jurídica. Nem é preciso dizer que nada significaria a previsibilidade se as
projeções que dela decorrem e que norteiam a ação do administrado pudessem ser
desfeitas, a qualquer tempo, pelo Estado. É de rigor, portanto, que à previsibilidade
oferecida pela certeza se acresça a estabilidade do Direito, de molde a assegurar os direitos
subjetivos e as expectativas que os indivíduos de boa-fé depositam na ação do Estado. É sob tal
prisma que tradicionalmente se aborda o princípio da segurança jurídica no Direito
Brasileiro, mais especificamente em relação à estabilidade das relações jurídicas válidas
involucradas pelos institutos do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa
julgada (art. 5º, XXXVI da CF).50
50
“O Supremo Tribunal Federal — que é o guardião da Constituição, por expressa delegação do Poder Constituinte
— não pode renunciar ao exercício desse encargo, pois, se a Suprema Corte falhar no desempenho da gravíssima

Afigura-se-nos que só a partir dessa díade (certeza e estabilidade) se alcança

a verdadeira dimensão do princípio da segurança jurídica no sistema constitucional
brasileiro. Certeza sem estabilidade e estabilidade sem certeza resultam, igualmente,
em insegurança, e por essa razão devem ser igualmente prezadas para fins de proteção
do indivíduo contra o uso desatado do Poder Estatal.51
Demais disso, conforme já restou claro quando tratávamos da conformação
do Estado de Direito Brasileiro, é de repisar-se a inegável dignidade constitucional do
princípio da segurança jurídica em nosso Direito Positivo, o que, aliás, vem sendo
confirmado por reiteradas decisões recentes do Supremo Tribunal Federal, o qual, como
observaremos adiante, em despeito de alguns retrocessos, tem alargado o princípio
da segurança jurídica, à luz do Direito Germânico, a fim de proteger a confiança do
indivíduo.
Também merece menção o processo de explicitação do princípio da segurança
jurídica no ordenamento infraconstitucional, como se verifica, por exemplo, no art. 2º,
caput, da Lei nº 9.784/99, que disciplina o processo administrativo no âmbito federal, bem
assim no art. 27 da Lei nº 9.868/99, que dispõe sobre a ação direta de inconstitucionalidade
e sobre a ação direta de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, e no
art. 11 da Lei nº 9.882/99, que dispõe sobre a arguição de descumprimento de preceito
fundamental.
Cumpre notar ainda que o princípio da segurança jurídica não é aplicado
isoladamente, dialogando com outros princípios de envergadura constitucional. Como
já dissemos linhas atrás, nos marcos de um Estado Democrático de Direito os princípios
não se excluem aprioristicamente, senão que, diante do caso concreto, são conciliados
segundo a exigência de proteção dos direitos dos cidadãos.
Nesse contexto, habitualmente são contrapostos o princípio da segurança jurídica
com o da legalidade, sob a afirmação de que diante dos casos concretos ora prevaleceria
um, ora outro. Porém, não admitimos essa mútua excludência entre esses princípios,
que se nos afigura viável tão só a partir de uma visão da legalidade própria do século
XIX, de jaez mecanicista, que a identifica com a literalidade da lei.
A todas as luzes, com a ascensão do Estado Democrático de Direito, esta visão
cede passo à concepção do princípio da legalidade como conformidade à lei e ao Direito,
na eloquente expressão da Lei Fundamental Alemã,52 ora introduzida em nossa
ordem jurídica pelo art. 2º, parágrafo único, inciso I da já mencionada Lei nº 9.784/99.
Destarte, o princípio da legalidade implica não só a fiel subsunção à lei, como também
a observância dos princípios jurídicos, assumindo, nessa medida, a feição de um
preceptivo de submissão das autoridades a toda ordem jurídica. Nos quadrantes do Direito
atribuição que lhe foi outorgada, a integridade do sistema político, a proteção das liberdades públicas, a
estabilidade do ordenamento normativo do Estado, a segurança das relações jurídicas e a legitimidade das instituições
da República restarão profundamente comprometidas” (Medida cautelar na ADIn nº 2010, STF, Tribunal Pleno,
Rel. Min. Celso de Mello, julgada em 30.09.99, DJ, p. 51, 12 abr. 2002).
51
Deste entendimento parece comungar a professora Sylvia Calmes, quando, em notável síntese, apostila: “Cette
double orientation apparaît notamment lorsque est avancée l’affirmation en vertu de laquelle la sécurité juridique
vise à assurer le développement non seulement public, cohérent, clair et précis (il faut ‘savoir’, qualitativement),
mais également continu, conséquent et stable du droit, en excluant les changements brusques, incohérents et
indéfinis (il faut ‘prevoir’, temporellement)” (Du principe de la confiance légitime en droits allemand, communautaire et
français, p. 158).
52
Prescreve o art. 20, parágrafo 3º da Lei Fundamental Alemã, em tradução francesa: “Le pouvoir législatif est lié
par l’ordre constitutionnel, les pouvoirs exécutif et judiciaire sont liés par la loi et le droit”.

RAFAEL VALIM
77
Administrativo, o princípio da legalidade impõe a submissão da Administração Pública

não só à lei que, ao mesmo tempo, fundamenta e limita sua atuação, mas também e,
sobretudo, aos princípios que compõem o regime jurídico-administrativo,53 porquanto,
na lição certeira do professor Eduardo García de Enterría, “la ley que ha otorgado
a la Administración tal potestad de obrar no ha derogado para ella la totalidad del
orden jurídico, el cual, con su componente esencial de los principios generales, sigue
vinculando a la Administración”.54
Dessas colocações dessume-se que não é de oposição a relação entre o princípio da
legalidade e o da segurança jurídica, mas sim de complementação. O princípio da legalidade
é enriquecido pelo conteúdo do princípio da segurança jurídica, o qual se torna um
dos parâmetros de aferição de validade das condutas estatais. Deveras, o princípio
da segurança jurídica vem corrigir algumas deformações do princípio da legalidade
decorrentes do esquecimento de que sua origem radica na proteção dos indivíduos em
face do Estado e não no contrário.55
Por isso, quando em certo caso concreto prevalece o princípio da segurança jurídica,
não há ruptura da ordem jurídica ou preterição do princípio da legalidade, senão afirmação do
princípio da legalidade.
3 Alcance do princípio da segurança jurídica no Direito Administrativo

brasileiro
Delimitado o significado da segurança jurídica na ordem jurídica brasileira,
partiremos agora à verificação do alcance deste princípio no domínio do Direito Admi
nistrativo, o que constitui, deveras, o cerne de nossa investigação.
Tomando o Direito Administrativo como o plexo de princípios e regras que disciplinam
a função administrativa e os órgãos que a desempenham, ou, em outro torneio, do regime
jurídico — sistema normativo dotado de uma racionalidade própria — que condiciona
o exercício e os exercentes da função administrativa, coloca-se, de imediato, a pergunta:
mas o que se entende por função administrativa e de que modo é exercida? A resposta a
estas interrogações deve anteceder, necessariamente, o exame do princípio da segurança
jurídica no Direito Administrativo.
3.1 Considerações sobre a função administrativa

A já aludida tripartição de poderes — tecnicamente denominada de tripartição de
funções — é uma visão política fundante do modelo de Estado de Direito, mas cuja consagração
jurídica é multiforme, de acordo com os contornos que lhe confere a Constituição.56
53
A propósito, o magistério do professor Brewer-Carías: “Pero por supuesto, ‘legalidad’, en el derecho consti
tucional contemporáneo, no es solo la sumisión a la ‘ley formal’ como acto sancionado por el Parlamento, como
sucedía en el siglo XIX con respecto a las acciones administrativas y como consecuencia del principio de la
supremacía de la ley, sino que quiere decir sumisión al ordenamiento jurídico, incluyendo a la Constitución y a
otras fuentes del derecho” (Derecho administrativo, p. 43).
54
GARCÍA DE ENTERRÍA. La lucha contra las inmunidades del poder, p. 49.
55
SILVA. Princípios da legalidade da Administração Pública e da segurança jurídica no Estado de Direito
contemporâneo. Revista de Direito Público, p. 54.
56
GORDILLO. Tratado de derecho administrativo, p. 9-11.

Interessa-nos, pois, porque sob perspectiva dogmática, a consagração jurídica, e não a

visão política em si; não a ideia, senão o específico modo como a ideia foi plasmada na ordem
constitucional. Na síntese feliz de Paul Benoit: “mais precisément, la clef du probléme
d’analyse est là: la notion de fonction n’est valable scientifiquement que dans la mesure ou elle
exprime les réalités du droit positif”.57
Disso se segue que, entre os inúmeros critérios com que se costuma isolar as
funções estatais, deve se eleger aquele que corresponda à realidade do Direito Positivo.
Não é da materialidade das atividades do Estado de que se extrai a classificação das
funções, mas sim da qualificação jurídico-formal das atividades. Nessa medida é que
reputamos idôneo o critério objetivo-formal para classificar as funções do Estado, segundo
o qual são reconhecíveis, no sistema constitucional brasileiro, três funções, a saber:
função legislativa, função administrativa e função jurisdicional.58
A função legislativa é aquela que o Estado exerce mediante a expedição de normas
gerais e normalmente abstratas que inovam originariamente na ordem jurídica. Já a função
jurisdicional é aquela desempenhada por via de normas individuais e concretas com força
de definitividade. Por fim, função administrativa é a função exercida pelo Estado, ou por quem
lhe faça as vezes, que se singulariza por ser desenvolvida mediante comportamentos submetidos
à lei, ou, excepcionalmente, diretamente à Constituição, e sujeitos à controle jurisdicional.59
Isolada a função administrativa, debrucemo-nos um pouco sobre sua fenome
nologia, donde serão extraídas valiosas ideias para os propósitos de nossa investigação.
Com efeito, é lição corrente que a função administrativa encontra seu fundamento
e limite em um instrumento normativo primário, seja este lei ou Constituição. Assim,
à autoridade ou quem lhe faça as vezes não assiste vontade,60 mas tão só o dever de
atender às finalidades legais. Ademais, se a Administração discrepa das competências61
que lhe são imputadas, encontra em seu caminho o ente jurisdicional que restabelece
o império da legalidade. Portanto, há em um primeiro momento uma atribuição de
competência — contendo aspectos vinculados e discricionários —, em nome da qual a
autoridade administrativa atua, satisfazendo interesses públicos concretos. A fiscalizar
este processo está o Poder Judiciário, ao qual cabe sindicar tanto a atribuição quanto o
exercício das competências públicas.62
A primeira relação, entre a lei e a Administração, ou, em dizer mais elaborado,
entre os instrumentos normativos primários e a atividade administrativa, foi insupera
velmente demonstrada pelo professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. Conquanto
57
Le droit administratif français, p. 36.
58
Nos quadrantes do Estado de Direito não vemos razões para se admitir a existência da função de governo.
59
Em nossa definição de função administrativa, conquanto induvidosamente influenciada pela construção teórica
do professor Celso Antônio Bandeira de Mello, não incluímos a estrutura hierárquica, porquanto não a enten
demos como uma nota típica da função administrativa. Nisto seguimos o professor Oswaldo Aranha Bandeira
de Mello, em crítica endereçada a Adolf Merkl (Princípios gerais de direito administrativo, p. 168-171).
60
Mesmo quando se está perante uma competência discricionária, ao administrador não assiste “liberdade”, mas
pura e tão somente uma margem de apreciação subjetiva condicionada ao atendimento ótimo da finalidade
legal.
61
Merece referência o conceito de “competência” do professor Celso Antônio Bandeira de Mello: “[...] círculo
compreensivo de um plexo de deveres públicos a serem satisfeitos mediante o exercício de correlatos e demar
cados poderes instrumentais, legalmente conferidos para a satisfação de interesses públicos” (Curso de direito
administrativo, p. 144).
62
BACIGALUPO. La discrecionalidad administrativa (estructura normativa, control judicial y límites constitucionales de
su atribución), p. 92.

RAFAEL VALIM
79
não compartilhemos da classificação das funções do Estado deste alumiado professor,

forçoso reconhecer que em um Estado de Direito a função legislativa e a administrativa se
irmanam na consecução de finalidades públicas, cabendo àquela a produção de programas
de ação e a esta executá-los fielmente.63 Ou seja, o exercício da função administrativa visa
a dar, tão somente, operatividade aos desígnios legais.64
Nesse contexto, o princípio da segurança jurídica se projeta não só sobre o exercício
da função administrativa, mas também sobre a atribuição da função administrativa. No
Estado de Direito, caracterizado pela supremacia constitucional, não apenas o exercício
da função administrativa é controlado, senão que o exercício da função legislativa.
Isto é, atenta-se tanto para o programa, quanto para sua execução, visto que,
em termos lógicos, um programa inseguro implica uma ação insegura e um programa seguro
é condição necessária, mas não suficiente, para uma ação segura. De sorte que a plenitude do
princípio da segurança jurídica no Direito Administrativo se alcança através de mecanismos que
assegurem a certeza na atribuição e no exercício das competências administrativas e a estabilidade
das situações e relações jurídico-administrativas.
Diante dessa constatação, passemos ao exame da concretização do princípio
da segurança — sob os signos da certeza e da estabilidade — nos lindes do Direito
Administrativo.
3.2 O princípio da segurança no Direito Administrativo

À vista do repertório conceitual já ofertado e à base da diferenciação entre certeza
e estabilidade, é chegado o momento de sistematizarmos as manifestações do princípio
da segurança jurídica no Direito Administrativo brasileiro.
3.2.1 Perspectiva da certeza

A certeza jurídica, como já se disse, significa o seguro conhecimento das normas
jurídicas, condição indispensável para que o homem tenha previsibilidade, podendo
projetar sua vida e assim realizar plenamente seus desígnios pessoais. “Viver é
constantemente decidir o que seremos”, diz, com inteira procedência, Ortega y Gasset.65
Nessa frase lapidar se traduz o fato de que o homem, paradoxalmente, é o que ainda
não é, ou seja, radica sua existência no futuro, o qual, entretanto, é construído segundo
as condições objetivas do presente. Daí, portanto, a exigência de critérios seguros e
objetivos, não de aparências, para que o homem projete sua vida. No Direito, eis o que
postula a certeza jurídica.
Já se averbou que essa perspectiva não recebe no Brasil grande atenção dos
estudiosos, sendo encoberta pela perspectiva da estabilidade. Disso deriva, em larga
medida, que os dispositivos prestantes a assegurá-la sejam olvidados, carecendo de
efetividade. Cumpre a nós revelar a normatividade da certeza jurídica e dos dispositivos
que a concretizam, sem cuja aplicação intransigente o indivíduo é arremessado em
profundo estado de imprevisibilidade, sendo-lhe impossível antever a ação do Estado,
63
BANDEIRA DE MELLO, O. Princípios gerais de direito administrativo, p. 59.
64
ALESSI. Principi di diritto amministrativo, p. 9-10.
65
Que é filosofia?, p. 170.

bem como conhecer o sentido deôntico que as normas jurídicas emprestam aos seus
comportamentos e aos comportamentos dos que estão à sua volta. Ademais, o grau de
certeza é diretamente proporcional à intensidade do controle jurisdicional da atuação
administrativa. A incerteza — em qualquer de suas formas — desarma o cidadão, pois
que dele usurpa os parâmetros destinados a conter o arbítrio da Administração.
Nesse contexto, avulta de importância o art. 59, parágrafo único da Constituição
Federal, desenvolvido pela Lei Complementar nº 95/1998, que disciplina a elaboração
de todo e qualquer ato normativo (art. 1º, parágrafo único).66 Por meio dessa lei são
veiculadas normas de sobredireito visando à edificação de um ordenamento “ordenado”
— o pleonasmo é inevitável —, claro, inteligível, congruente. Saliente-se que estas
normas não são meros conselhos de técnica legislativa às autoridades, mas pressupostos
de validade dos instrumentos normativos por elas produzidos, cuja inobservância deve
ser sancionada pelo órgão judicante.
3.2.1.1 Vigência das normas jurídicas

López de Oñate, em seu estudo clássico sobre a certeza do Direito, põe em relevo
que a primeira manifestação da segurança jurídica é a certeza da vigência das normas
jurídicas.67 Nada mais procedente, entendida a vigência como atributo da norma
jurídica apta a incidir sobre o mundo fenomênico. Não há como se cogitar de segurança
jurídica frente a um ordenamento jurídico hipertrofiado, incoerente e sujeito a alterações
constantes desacompanhadas de revogações expressas, do qual não é possível sacar,
com objetividade, as normas vigentes, imperativas aos indivíduos e que habilitam a
ação do Estado. Neste cenário, o próprio princípio da inescusabilidade da ignorância
da lei soa como uma zombaria.68
E é exatamente no âmbito do Direito Administrativo que se verifica, com maior
ênfase, a vulneração desse aspecto da certeza jurídica.69 A incessante e hipertrofiada
normação incidente sobre esse domínio jurídico, de feição contingente e provisória,
somada a cláusulas de revogação genérica, suscitam intolerável incerteza sobre as normas
vigentes e tornam a ação do Estado absolutamente imprevisível.
Tais cláusulas de revogação genéricas introduzem no ordenamento jurídico
revogações tácitas, as quais, na ordem jurídica brasileira, podem se dar pela incompati
bilidade de duas normas sucessivas, ou no caso em que a norma posterior regula, de
modo exaustivo, matéria tratada por norma anterior (art. 2º, §1º da Lei de Introdução
às normas do Direito Brasileiro).70 O problema reside em que a determinação da
66
“Art. 1º A elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis obedecerão ao disposto nesta Lei Comple
mentar.
Parágrafo único. As disposições desta Lei Complementar aplicam-se, ainda, às medidas provisórias e demais
atos normativos referidos no art. 59 da Constituição Federal, bem como, no que couber, aos decretos e aos
demais atos de regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo”.
67
La certezza del diritto, p. 47-54.
68
COSTA. La ignorancia del derecho, p. 13, 14. Reza o art. 3º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro:
“Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece”.
69
GARCÍA DE ENTERRÍA. Justicia y seguridad en un mundo de leyes desbocadas, p. 51.
70
“Art. 2º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue. §1º A
lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando
regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior”.

RAFAEL VALIM
81
revogação tácita é realizada pelas autoridades administrativas, ao aplicarem as leis,

e, eventualmente, pelo Juiz, com definitividade e in concreto, se for instado a fazê-lo.
Percebe-se de plano a grande imprevisibilidade que esta espécie revogatória oferece,
sujeita que está às multiformes interpretações dos referidos aplicadores do direito. Se a ela
agregarmos o aluvião normativo que nos açoita, teremos a exata medida das incertezas
de que o administrado padece quanto à vigência das normas jurídico-administrativas.
Contra esse estado de coisas, impõe a certeza jurídica, de um lado, a utilização da
revogação expressa (art. 9º da Lei Complementar nº 95/98, regulamentada pelo Decreto
nº 4.176/2002),71 por força da qual o legislador ou a autoridade administrativa, no
uso da competência regulamentar, são obrigados a dispor expressamente acerca dos
dispositivos que têm sua vigência amputada pela nova norma que estão a editar. De
outra parte, postula-se a consolidação e codificação de todos os atos normativos — leis e
regulamentos — conforme está prescrito no capítulo III da Lei Complementar nº 95/98, de
sorte a facilitar a cognoscibilidade das normas vigentes que incidem sobre dada matéria.
Nem se faz necessário ingressar no tema da suposta hierarquia entre lei
complementar e lei ordinária, desde há muito debatido na doutrina72 e na jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal, para que se conclua, a partir da inteligência do artigo
59, parágrafo único da Constituição Federal, que, entre a Lei Complementar nº 95/98 e as
leis ordinárias, medeia uma relação hierárquica, sendo aquela parâmetro de validade destas,73
a ensejar, portanto, um juízo de invalidade.74 O dispositivo constitucional não deixa
margem a dúvidas: “Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração
e consolidação das leis”.75
3.2.1.2 Projeção temporal das normas jurídicas

Além da certeza quanto à vigência, o administrado deve estar seguro de que
a eficácia das normas jurídico-administrativas não alcançará situações anteriores à
71
Dispõe o art. 9º: “A cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais
revogadas”.
72
Ver, por todos: SOUTO MAIOR. Lei Complementar tributária; ATALIBA. Lei Complementar na Constituição.
73
Com a proverbial sabedoria, diz o Ministro Carlos Ayres Britto: “Não há hierarquia entre lei complementar e
lei ordinária, salvo em matéria de técnica legislativa, porque a Constituição diz que ‘Lei complementar disporá sobre a
elaboração, redação, alteração e consolidação das leis’ (art. 59, parágrafo único)” (RE nº 377457/PR, Rel. Min. Gilmar
Mendes, julgado em 17.09.2008).
74
Não só a lei ordinária, como também as medidas provisórias e demais atos normativos expedidos no exercício
da função administrativa estão submetidos à Lei Complementar nº 95/98, a teor do disposto em seu artigo 1º,
parágrafo único: “As disposições desta Lei Complementar aplicam-se, ainda, às medidas provisórias e demais
atos normativos referidos no art. 59 da Constituição Federal, bem como, no que couber, aos decretos e aos
demais atos de regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo”.
75
Sustenta este posicionamento, com apurado rigor, o professor Paulo de Barros Carvalho, cujas palavras me
recem reprodução literal: “Se, como dissemos, as relações de subordinação entre normas, bem como as de
coordenação, são tecidas pelo sistema do direito positivo, o nosso, inaugurado em 1988, houve por bem esta
belecer que as leis, todas elas, com nome ou com status de lei, ficam sujeitas aos critérios que o diploma comple
mentar previsto no art. 59, parágrafo único (CF) veio a prescrever com a edição da lei nº 95/98. Note-se que seu
papel é meramente formal, porque nada diz sobre a matéria que servirá de conteúdo significativo às demais
leis. Entretanto, nenhuma lei ordinária, delegada, medida provisória, decreto legislativo ou resolução poderá
inobservar as formalidades impostas por essa lei complementar. É a consagração da superioridade hierárquica
formal dessa espécie do processo legislativo com relação às previstas nos outros itens” (Curso de direito tributário,
p. 222-223).

vigência, é dizer, que as normas não serão retroeficazes.76 Trata-se de uma garantia
medular ao Estado de Direito que, em verdade, completa o sentido da legalidade. Uma
vez instaurado o governo das leis, mister que, para serem observadas e aplicadas, sejam
conhecidas de antemão. Assim, norma que projeta seus efeitos sobre fatos pretéritos
implicaria um atestado de má-fé do Estado, uma burla ao sistema jurídico, vez que
qualificaria condutas que se materializaram sem a tê-la em conta.77
Ressalve-se, entretanto, que esta vedação da retroeficácia não decorre da
“natureza das coisas”. O tempo jurídico, na lição do professor Lourival Vilanova, não
tem a unidirecionalidade do tempo natural.78 A eficacidade jurídica é uma construção
intrassistêmica, não seguindo o fluxo da causalidade natural, razão pela qual encontra
limites também jurídicos. O princípio da irretroeficácia das normas jurídicas é justamente
um destes limites, sobrenorma que impede a retrocedência de efeitos jurídicos.
Não obstante a aparente obviedade da questão, tecnicamente ela apresenta
peculiaridades que merecem aclaramento, convindo, sobretudo, não confundir o princípio
da irretroeficácia das normas jurídicas com os institutos do direito adquirido, do ato jurídico
perfeito e da coisa julgada.
Através do princípio da irretroeficácia das normas jurídicas proíbe-se que as
normas jurídicas atinjam situações já consumadas ou os efeitos pretéritos de situações
em curso.79 Protegem-se, portanto, as situações que já se venceram antes do advento da
nova lei, impedindo que lhes seja retirada a significação jurídica que outrora receberam
do sistema jurídico. Nessa medida, orienta-se a irretroeficácia para a proteção do passado,
conferindo a certeza de que as leis só afetarão fatos e relações jurídicas posteriores à sua vigência.
Já o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, de que trataremos
adiante, amparam as relações jurídicas contra o efeito imediato da lei, o qual constitui o
regular efeito das normas.80 Por meio deles se imutabilizam relações jurídicas, tornando-
as incólumes aos efeitos decorrentes de normas ulteriores. Portanto, orientam-se para
o futuro, servindo à estabilidade de relações jurídicas e não à certeza da projeção das normas
jurídicas.81
76
Empregamos esta expressão, em nosso juízo mais técnica do que “retroatividade”, seguindo os passos do mestre
Pontes de Miranda (Comentários à Constituição de 1967, p. 5-104).
77
A professora Misabel Derzi encarece, com inteira procedência, que o princípio da irretroatividade estende-se
a todos as funções públicas, sendo irretroatividade do Direito e não simplesmente da lei (A irretroatividade do
direito no direito tributário. In: BANDEIRA DE MELLO (Org.). Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba, p. 184).
78
Ensina-nos o mestre Lourival Vilanova: “O tempo, em si mesmo, é uma sucessão irreversível. O tempo
juridicizado, já como integrante (elemento) do suporte factual, já como determinante da eficácia do ato (e não
como elemento integrante de suporte), não tem essa unidirecionalidade. Os efeitos do tempo percorrem os três:
o passado, o presente e o futuro. Com isso, a causalidade normativa, no tempo, tanto se faz protraindo os efeitos
como em retroeficácia, retrotraindo esses efeitos. [...] A retroeficácia é, em princípio, sempre possível, pois a
eficacidade é traçada pelo próprio sistema jurídico” (Causalidade e relação no direito, p. 73).
79
A Paul Roubier se deve a clarificação da distinção entre a retroatividade e o efeito imediato das normas jurídicas
(Le droit transitoire, p. 9-12).
80
É o que prescreve o art. 6º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro: “A Lei em vigor terá efeito
imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada”.
81
Esta diferença conceitual é sumarizada pelo professor Celso Antônio Bandeira de Mello: “Contra a retroatividade,
basta a noção de singela de que a lei vige para seu tempo e não para o tempo pretérito, a noção de direito
adquirido não é uma superfetação, mas o meio jurídico concebido para albergar no manto da lei velha certas
situações que, nascidas no passado, querem-se por ela sempre reguladas, inobstante atravessando o tempo das
leis supervenientes” (Direito adquirido e o direito administrativo. Revista Trimestral de Direito Público, p. 58-
59). Assim também se posiciona Mônica Madariaga Gutierrez: “luego, el campo propio de ambos institutos es
absolutamente distinto: el de la retroactividad es el pasado. La inmutabilidad se refiere al presente y al futuro”
(Derecho administrativo y seguridad jurídica, p. 118).

RAFAEL VALIM
83
O princípio da irretroeficácia, todavia, não é absoluto. Refere-se, em verdade,

a normas jurídicas que pretendam restringir retroativamente a esfera jurídica dos
administrados, seja impondo-lhe uma sanção ou amesquinhando-lhe um direito
subjetivo. Em se tratando de normas ampliativas, não se veda aprioristicamente a retroeficácia,
contudo, deverá este efeito anômalo, sobre devidamente motivado, passar pelo crivo do princípio
da isonomia, de modo a evitar favoritismos.82
Note-se que no Direito Administrativo a retroeficácia é fenômeno comum,83
seja por meio de regulamentos, a título, naturalmente, de executar fielmente uma lei
retroeficaz, seja por meio de atos administrativos, os quais podem assumir essa feição não
só por força de um comando legal, como também por força de uma sentença judicial.84
Por fim, nem seria necessário dizer que todas essas considerações acerca do
irretroeficácia das normas jurídicas valem também para o caso de nova interpretação
de uma norma jurídico-administrativa, haja vista que, conforme já explicamos, atribuir
uma nova interpretação a um enunciado normativo significa produzir uma nova norma
jurídica.85 Como assinala a professora Misabel Derzi, os enunciados normativos podem
comportar mais de uma interpretação, de sorte que “a lei que vige, em determinado
momento, é a lei segundo uma de suas interpretações possíveis”,86 o que nos leva a concluir,
sob pena de franca vulneração do princípio da irretroeficácia das normas jurídicas, que
nova interpretação só poderá ser aplicada a fatos posteriores à suficiente divulgação da
mudança interpretativa.
No dizer do professor Celso Antônio Bandeira de Mello, só depois de “prévia e
pública notícia” é que a nova interpretação poderá incidir sobre as situações de fato,
ou seja, nova interpretação que restrinja a esfera jurídica dos administrados só pode ser
aplicada a fatos ulteriores à pública notícia da alteração.87 Aliás, a razão desta exigência
é muito singela: à semelhança das alterações legislativa e regulamentar, o câmbio
interpretativo deve apresentar um marco temporal certo e geral, de modo a conferir
previsibilidade ao cidadão.
Este raciocínio foi plasmado na ordem jurídica nacional, de modo pioneiro, pelo
Código Tributário Nacional, mais especificamente em seu artigo 146, cuja redação
seja-nos dado transcrever: “A modificação introduzida, de ofício ou em consequência
de decisão administrativa ou judicial, nos critérios jurídicos adotados pela autoridade
administrativa no exercício do lançamento somente pode ser efetivada, em relação
a um mesmo sujeito passivo, quanto a fato gerador ocorrido posteriormente à sua
introdução”.88 Mais recentemente e de modo alvissareiro, consolidou-se tal orientação por
82
CANOTILHO. Direito constitucional, p. 375.
83
Muitos exemplos de retroeficácia no Direito Administrativo são oferecidos pela professora Odete Medauar (Da
retroatividade do ato administrativo, p. 108-115).
84
GARÍN. La eficacia retroactiva de los actos administrativos, p. 88-91.
85
TRF 4ª Região, Remessa ex-officio em MS 2003.70.00.016699-9/PR, Rel. Edgard Lippmann Junior, DJU, 22 mar.
2006; STJ, Resp nº 488905/RS, 5ª Turma, Min. José Arnaldo da Fonseca, julgado em 17.08.2004, DJ, p. 275, 13 set.
2004. Doutrinariamente, FERRAZ JR. Irretroatividade e jurisprudência judicial, efeito ex nunc e as decisões do
STJ, p. 11.
86
Op. cit., p. 184.
87
A estabilidade dos atos administrativos. Revista Trimestral de Direito Público, p. 48, 80.
88
O professor Luciano Amaro resume com precisão o significado deste dispositivo: “O Fisco deve primeiro
divulgar o novo critério para depois poder aplicá-lo nos lançamentos futuros pertinentes a fatos geradores também
futuros (em relação a sujeito passivo que, no passado, tenha tido obrigação lançada por outro critério)” (Direito
tributário brasileiro, p. 344).

meio da Lei nº 9.784/99, em cujo art. 2º, parágrafo único, inciso XIII, assim se prescreveu:
“interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento
do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”.
3.2.1.3 Conteúdo das normas jurídicas

Ao tratarmos da fenomenologia da função administrativa, procuramos demonstrar
a estreita relação que se estabelece entre a lei e a Administração, valendo-nos, para tanto,
dos ensinamentos do professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, que vislumbra na
lei um programa de ação, de cuja execução está encarregada a Administração.
Entretanto, como é de geral sabença, sói acontecer de o legislador deixar de
regular certos aspectos da competência administrativa, outorgar expressamente um
plexo de alternativas à autoridade administrativa ou, por fim, servir-se de conceitos
imprecisos, de tal modo que se lega discricionariedade à Administração, ou seja, um campo de
apreciação subjetiva para a satisfação de seus misteres.
É inegável que num primeiro súbito de vista parece a discricionariedade contrastar
frontalmente com as exigências de previsibilidade e mensurabilidade da ação estatal,
encartadas no princípio da segurança jurídica. No entanto, a discricionariedade não é em
si um atentado à certeza jurídica, vez que se destina ao atendimento ótimo das finalidades
públicas, podendo sê-lo se conferida desnecessariamente ou em medida desproporcional.
Como nos chama atenção o professor Afonso Queiró, a discricionariedade fundamenta-
se em “razões extra-jurídicas que se reduzem fundamentalmente a uma: a necessidade
de garantir mais ou menos segurança jurídica, num determinado plano de conformidade
com a justiça”.89
É neste ponto que entra em pauta a exigência de determinabilidade das normas
jurídicas como parâmetro de controle das leis que atribuem competências administrativas,
cujo conteúdo se resume em duas ideias: densidade e clareza normativas.
Quanto ao aspecto da densidade, requer-se que o legislador atribua competências
à Administração de modo expresso e específico, com a correspondente outorga de poderes
concretos e específicos para cumprimento de fins também específicos e concretos. Ao
legislador não é lícito outorgar competências excessivamente amplas ou “em branco”
ao administrador, autorizando-lhe a agir conforme seus humores. Isso representaria
a ruptura de todo o ideário do Estado de Direito, conspurcando, de um só golpe, os
princípios da separação de poderes, da legalidade, da igualdade, da impessoalidade, da
razoabilidade,90 da inafastabilidade do controle jurisdicional, sobre ofender, a todas as
luzes, o princípio da segurança jurídica, porquanto ao administrado não seria possível
prever, tampouco mensurar, a atividade administrativa. Portanto, lei que careça de
suficiente densidade estará inquinada de manifesta inconstitucionalidade material.
O tema, como se vê, é muito fértil, contudo, em vista de nossos propósitos nos
limitaremos a fazer mais duas considerações. A primeira respeita à importância dessa
exigência em matéria sancionatória, geralmente tratada sob o rótulo do princípio da
89
A teoria do “desvio de poder” em Direito administrativo. Revista de Direito Administrativo, p. 57.
90
Sob o prisma da razoabilidade, a exigência de densidade normativa recebe admirável tratamento pelo professor
José Roberto Pimenta Oliveira (Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito administrativo brasileiro,
p. 357-360).

RAFAEL VALIM
85
tipicidade. A segunda diz com o fato de que a ocorrência de leis excessivamente fluidas
aponta para uma “menor valia” democrática, de um lado ampliando indevidamente a
competência regulamentar da Administração, e, de outro, privando o Poder Judiciário de
parâmetros de controle da atividade administrativa, tudo isso em prejuízo, às escâncaras,
dos direitos dos administrados. Em suma, a insuficiência normativa constitui um convite
para que a Administração, máxime em países de tradição autoritária como o Brasil,
promova favoritismos e perseguições, em franco descompasso com a mundividência
do Estado de Direito, que proclama o governo impessoal das leis em substituição ao
governo pessoal dos homens.
A par do imperativo da densidade, impõe-se, ademais, que as leis habilitadoras
de competências administrativas sejam claras, inteligíveis, coerentes, de molde a que
os administrados possam orientar sua conduta segundo o conhecimento prévio de
seus direitos e deveres perante a Administração Pública. Não basta a densidade. Pode
ocorrer de uma regulação densa, porém ininteligível, obscura, ambígua, a qual irá
conduzir ao problema assinalado em relação à exigência de suficiência: uma injustificada
discricionariedade.
É de se notar a acolhida expressa da exigência de clareza no Direito Brasileiro no
art. 11 da Lei Complementar nº 95/1998, que impõe às leis clareza, precisão e coerência
lógica, de molde a ensejar, nos termos do inciso II, alínea “a” do referido dispositivo,
“a perfeita compreensão do objetivo da lei e a permitir que seu texto evidencie com
clareza o conteúdo e o alcance que o legislador pretende dar à norma”.
3.2.2 Perspectiva da estabilidade

A preocupação com a estabilidade emerge com grande intensidade no Direito
Administrativo com o advento do Estado Social de Direito, no seio do qual se desenvolve
uma Administração Prestacional, a par da tradicional Administração Coercitiva,
característica ao Estado de Direito Liberal. Assim, a par da imposição de deveres e
obrigações ao administrado, introduz-se a ideia de atos ampliativos, concedentes de
vantagens em favor dos administrados, de cuja singularidade de regime jurídico derivará
a criação de novos mecanismos para defesa do administrado, bem como a difusão, no
âmbito do Direito Administrativo, de institutos outrora tipicamente privatísticos, como
são o direito adquirido e o ato jurídico perfeito.
3.2.2.1 O direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada

Já aludimos à distinção entre o princípio da irretroeficácia das normas jurídicas e
os institutos do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada, de molde
a atestar as respectivas finalidades que exercem no sistema jurídico. Aquele, em prol da
certeza, dirigido ao passado; estes, em favor da estabilidade, dirigido ao futuro. Cumpre-
nos agora dar breve notícia do significado jurídico que a ordem jurídica empresta ao
direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada.91
91
Ao se abordar o tema do direito adquirido e do ato jurídico perfeito, não se pode desconhecer a grave violação
que sofreram tais institutos por meio da Emenda Constitucional nº 41/2003, introdutora da malsinada
“Reforma da Previdência”, que recebeu o abono da maioria do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 3105.

O Direito Positivo Brasileiro solenemente consagra a garantia do ato jurídico

perfeito, do direito adquirido e da coisa julgada em norma constitucional dotada de
petrealidade, cujo alcance não pode ser amesquinhado sequer pelo Poder Constituído
Reformador (art. 5º, XXXVI em conjunto com o art. 60, §4º, IV, da Constituição Federal).
Por conseguinte, a nenhuma autoridade, motivada por qualquer argumento de “ordem
pública”, é dado desconhecer tais garantias. Quando insolúvel o embate entre o direito
do indivíduo e um interesse público relevante, não se abrirá outra via senão a da expro
priação do direito, observada, de regra, indenização justa, prévia e em dinheiro (art. 5º,
XXIV da Constituição Federal).
Não obstante ostentem equivalente força jurídica, tais institutos guardam singu
laridades que merecem ser salientadas, devendo o direito adquirido ser analisado em
conjunto com o ato jurídico perfeito.
Há que se registrar, preliminarmente, que inúmeras divergências grassam tanto
na definição do direito adquirido e do ato jurídico perfeito, quanto na relação entre
estas categorias. Aliás, quanto ao direito adquirido, por se tratar de noção amplamente
disseminada nos Estados ocidentais, as dissensões se acentuam.92
Ante a normatividade constitucional do direito adquirido e do ato jurídico per
feito, a primeira conclusão a ser formulada é a de que eles se irradiam por todo o orde
namento jurídico, sem distinção entre Direito Público e Direito Privado.93 Entre esses
domínios só haverá distinção quanto à ocorrência destas garantias.
Ademais, não olvidemos que o direito adquirido e o ato jurídico perfeito são
construções jurídicas destinadas a assegurar a sobrevivência de relações jurídicas, através
da ruptura da eficácia imediata da lei nova.94
No que tange ao direito adquirido, se a todos parece certo que nem todo direito
subjetivo pode receber esta qualificação, menos certo se mostra o critério idôneo a cate
gorizar um direito subjetivo como direito adquirido, suscetível, portanto, de proteção contra
a eficácia de normas a ele ulteriores.
Malgrado as incontáveis críticas que sofreu e ainda sofre, prevalece o critério
clássico da patrimonialidade,95 proposto por Gabba, segundo o qual seria direito adquirido
92
Em nosso continente, um dos críticos mais acerbos da noção de direito adquirido foi o jurista argentino Guillermo
Borda. Eis suas palavras: “Esta síntesis pone de manifiesto bien claramente lo que queda de la famosa teoría
de los derechos adquiridos. Ha fracasado como principio, porque nadie ha podido precisarlo en sus términos
y significado” (Retroactividad de la ley y derechos adquiridos, p. 85). No continente europeu, um célebre detrator
da noção foi o eminente León Duguit. Dizia ele: “Mais ces difficultés ont été augmentées, comme à plaisir, par
l’introduction d’une notion fausse et sans portée, la distinction des droits acquis et des droits non acquis. Jamais
personne n’a su ce que c’était qu’un droit non acquis” (Traité de droit constitutionnel, p. 231).
93
O eminente administrativa chileno Enrique Silva Cimma é um exemplo daqueles de que negam a existência de
direitos adquiridos no Direito Administrativo (Derecho administrativo chileno y comparado, p. 89).
94
A maioria dos autores chama a sobrevivência da relação jurídica em face da eficácia imediata de nova norma
jurídica de ultraeficácia da norma jurídica anterior, de cuja incidência nasceu a relação jurídica protegida.
Teríamos, assim: retroeficácia, eficácia imediata e ultraeficácia. Não consideramos oportuna, todavia, essa
denominação. Deve-se distinguir a eficácia da norma geral e abstrata, relativa ao fenômeno da incidência —
juridicização de fatos —, da eficácia da norma jurídica individual e concreta, atinente a situações jurídicas ou
relações jurídicas. A partir dessa distinção resta claro que aquela ultraeficácia não é da lei antiga, ou, melhor
dizendo, da norma geral e abstrata, mas sim da norma jurídica individual e concreta que resultou da incidência
da norma geral e abstrata.
95
“È acquisito ogni diritto, che a) è conseguenza di un fatto idoneo a produrlo, in virtù della legge del tempo in
cui il fatto venne compiuto, benchè l’occasione di farlo valere non siasi presentata prima dell’attuazione di una
legge nuova intorno al medesimo, e che b) a termini della legge sotto l’impero della quale accade il fatto da cui
trae origine, entrò immeditamente a far parte del partimonio di chi lo ha acquistato” (Retroativittà delle leggi, p. 191).

RAFAEL VALIM
87
aquele direito que integra o patrimônio do sujeito. A grande questão envolvendo esse
critério é saber quando o direito pode ser considerado integrado ao patrimônio de
alguém e, por essa razão, intangível.
Frente a essa dificuldade, apresenta-se como alternativa o critério que poderíamos
denominar teleológico, sustentado pelos professores Celso Antônio Bandeira de Mello
e Celso Ribeiro Bastos e ao qual aderimos. Dado que o direito subjetivo, nas palavras
de Adolf Merkl, “deve sua origem e consistência ao direito positivo objetivo”,96 ou, em
outros torneios, é a subjetivação da ordem jurídica, haveria que se perscrutar o sentido com
que a norma jurídica confere o direito subjetivo ao seu titular. Se for de precariedade, não
há direito adquirido, ao passo que se for de perdurabilidade, perpetuidade, consolidação,
futuridade, tratar-se-á de um direito adquirido.97
É de subido relevo ainda assinalar que o direito adquirido é uma proteção con
ferida pela ordem jurídica a direitos subjetivos emanados de atos válidos. Em caso
de direitos subjetivos veiculados mediante atos inválidos, incidirá, de acordo com as
circunstâncias, o subprincípio da proteção à confiança legítima. Assim, por exemplo, a
revogação98 de atos administrativos, por não estar fundada em um juízo de legalidade,
terá como limite o direito adquirido, enquanto que a invalidação de atos administrativos
será limitada pelo subprincípio da proteção à confiança do administrado.
Reitere-se, nesse sentido, que a invalidade não predica a ineficácia do ato admi
nistrativo. Portanto, o nascimento de direitos subjetivos — pertencentes ao domínio da
eficácia, porque integrantes de relações jurídicas99 — não é obstaculizado pela invalidade
dos atos jurídicos. Subsistirão os direitos subjetivos até que seja desconstituído o ato
administrativo que os veicula. Por conseguinte, a invalidade não exerce influência sobre o
nascimento do direito subjetivo, mas sim sobre sua perenidade no mundo jurídico.100
Em outros termos, a invalidade não obsta a geração do direito subjetivo, porém
o “enfraquece”, sujeitando-o à supressão mediante a invalidação ou mesmo por norma
superveniente.101 Haverá direito subjetivo, jamais direito adquirido.
De resto, observe-se que no léxico do Direito Administrativo a extinção de um
ato administrativo não portador de direito adquirido em função de incompatibilidade
com norma superveniente costuma ser alcunhada de caducidade.102
Passando ao exame do ato jurídico perfeito, assinale-se que, embora para alguns
notáveis juristas como Rubens Limongi França se afigure prescindível este instituto,
96
Teoria General del Derecho Administrativo, p. 167.
97
BANDEIRA DE MELLO. O direito adquirido e o direito administrativo. Revista Trimestral de Direito Público,
p. 60; BASTOS. Comentários à Constituição de 1988, p. 197.
98
Usamos o termo revogação em sua acepção corrente nos quadrantes do Direito Administrativo, consistente na
retirada de um ato administrativo por motivo de conveniência e oportunidade. Sobre o tema, consultar a obra Revogação
do ato administrativo, de autoria de Daniele Coutinho Talamini.
99
Merecem reprodução as palavras do professor Lourival Vilanova a esse respeito: “O direito subjetivo é efeito
de fato jurídico, ou de fato que se juridicizou: situa-se no lado da relação, que é efeito” (Causalidade e relação no
direito, p. 219).
100
Sustenta raciocínio semelhante o jurista Constantin Yannakopoulos, como se infere deste excerto: “Or, l’existence
d’une manoeuvre fraudeuse de la part de l’administré pouvant affecter l’édiction d’un acte n’influence pas la
création de droits. Ce qui fait défaut, est, en réalité, la ‘définitivité’ de l’acte, c’est-à-dire la création des droits
acquis et non pás la création de droits proprement dits” (La notion des droits acquis en droit administratif français,
p. 86).
101
Um bom exemplo de direito subjetivo emanado de ato inválido suprimido por norma superveniente encontra-se
no Recurso Extraordinário nº 290776/MG, de relatoria do Ministro Ilmar Galvão, publicado em 05.08.2005.
102

sob o argumento de que já estaria contemplado no direito adquirido,103 parece-nos que

ele e o direito adquirido configuram institutos complementares, de cuja atuação conjunta
depende a integral defesa dos direitos do administrado.104
Tal complementaridade se justifica na medida em que o direito adquirido se
preordena à salvaguarda da eficácia dos fatos jurídicos em geral, enquanto que o ato
jurídico perfeito se destina à garantia dos pressupostos de validade dos atos jurídicos.105
Como se vê, são institutos que, conquanto coincidam em termos finalísticos, atuam em
planos distintos.
Com efeito, para que dilucidemos a noção de ato jurídico perfeito, é de rigor começar
pela acepção em que deve ser tomado o termo “perfeito”. Não se trata de ato jurídico
cujos efeitos já se exauriram, tampouco traduz o ato regular perante o Direito, isento
de defeitos. “Perfeição” significa aqui completude, é dizer, ato cujo ciclo de formação se
encerrou. Donde, a categoria do ato jurídico perfeito não qualifica um ato jurídico como
de validade inconteste ou como de efeitos esgotados, senão que impõe que sejam respeitados,
durante todo o período em que se desenvolver a eficácia do ato jurídico, os pressupostos de validade
do momento em que encerrou seu ciclo de formação. Trata-se, como se vê, da positivação da
vetusta máxima tempus regit actum.106
Como ensina o eminente Clóvis Bevilácqua, “O direito quer que o ato jurídico
perfeito seja respeitado pelo legislador e pelo intérprete na aplicação da lei, precisamente,
porque o ato jurídico é gerador, modificador ou extintivo de direitos. Se a lei pudesse
dar como inexistente ou inadequado ao ato jurídico, já consumado segundo a lei vigente
ao tempo em que se efetuou, o direito adquirido, dele oriundo, desapareceria por falta de
título ou fundamento. Assim, a segurança do ato jurídico perfeito é um modo de garantir o
direito adquirido, pela proteção concedida ao seu elemento gerador”.107
Note-se que o verdadeiro préstimo do ato jurídico perfeito, à semelhança do
direito adquirido, será o de proibir que pressupostos de validade ulteriores à edição
de atos jurídicos pendentes sejam exigidos, no presente, como condição para que tais
atos possam continuar a produzir efeitos. Isso porque a hipótese de se invalidar um ato
jurídico com base em pressuposto de validade superveniente já estaria de todo afastada
à luz, simplesmente, do princípio da irretroeficácia das normas jurídicas.108 Enuncia,
nesse sentido, o eminente Paul Roubier: “Dans tous les cas, la loi serait rétroactive si
elle venait infirmer la constitution régulièremente opérée de cette situation juridique”.109
103
FRANÇA. Direito intertemporal brasileiro, p. 436-439.
104
Assim preleciona o professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (Princípios gerais de direito administrativo, p.
346-349), no que é seguido pelo professor Elival da Silva Ramos (A proteção dos direitos adquiridos no direito consti
tucional brasileiro, p. 155).
105
É de se observar que a doutrina francesa, conquanto não maneje a categoria do ato jurídico perfeito, sói
distinguir, para efeitos de conflitos de leis no tempo, as condições de validade da eficácia dos atos jurídicos
(PETIT. Les conflits de lois dans le temps en droit public interne, p. 225-226).
106
Alguns doutrinadores espanhóis admitem, no contexto do direito espanhol, a “invalidade superveniente” sob o fun
damento de que a máxima tempus regit actum não seria uma regra de valor absoluto, senão que uma presunção
de que, salvo disposição em contrário, não cabe a invalidade superveniente (DIEZ-PICAZO. La derogación de las
leyes, p. 81).
107
BEVILÁCQUA. Código Civil dos Estados Unidos do Brasil comentado, p. 77.
108
Pontes de Miranda adverte para o fenômeno da retroeficácia nesta hipótese: “A nulidade ou anulabilidade
somente pode sobrevir, se sobrevém lei, que a estatua: o suporte fático não era deficiente, e faz-se deficiente,
pela retroatividade da lei” (Tratado de direito privado, p. 222).
109
Le droit transitoire, p. 185. Di-lo de igual modo o professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (op. cit., 348).

RAFAEL VALIM
89
Importante mencionar ainda um dispositivo do vigente Código Civil que, embora

desconhecido por muitos, consagra, de modo irretorquível, a disparidade de regime
jurídico-intertemporal entre o plano da validade e o da eficácia, ao mesmo tempo em
que reforça a garantia do ato jurídico perfeito, nos termos acima expostos. Prescreve o
artigo 2.035 do mencionado Código: “A validade dos negócios e demais atos jurídicos,
constituídos antes da entrada em vigor deste Código, obedece ao disposto nas leis
anteriores, referidas no art. 2.045, mas os seus efeitos, produzidos após a vigência deste
Código, aos preceitos dele se subordinam, salvo se houver sido prevista pelas partes
determinada forma de execução”.
Afinal, dediquemos algumas palavras à coisa julgada, que constitui o atributo
da imutabilidade do comando que emerge da parte dispositiva da sentença judicial de
mérito não mais sujeita a recursos.110 À semelhança do direito adquirido e do ato jurídico
perfeito, nenhuma norma, até mesmo aquelas veiculadas por emenda constitucional,
pode amesquinhar a coisa julgada, imiscuindo-se no conteúdo da sentença judicial.
No âmbito do Direito Administrativo, esse instituto deve ser tomado em conta
frente às constantes violações que sofre, tanto pela via omissiva, ou seja, pela recusa
da Administração Pública em cumprir a ordem judicial que lhe é dirigida, quanto
pela comissiva, ao serem editados atos administrativos com conteúdo contrário ao da
sentença judicial.111 Em ambas as situações, está a Administração Pública a incorrer em
flagrante inconstitucionalidade, visto que, se à lei ou emenda constitucional não é dado
vulnerar a coisa julgada, com maior razão o ato administrativo não pode fazê-lo.112
3.2.2.2 Confiança legítima

De origem alemã, esta vertente do princípio da segurança jurídica só recentemente
vem sendo incorporada, de modo consciente, na ordem jurídica brasileira. Diversamente
do direito adquirido e do ato jurídico perfeito, assimilados à tradição do Direito Brasileiro
e em que se cogitam relações jurídicas constituídas validamente e infensas à intromissão
de quaisquer normas jurídicas, a confiança legítima ampara a confiança do indivíduo de
boa-fé na ação do Estado, mercê da presunção de legitimidade de que gozam os atos estatais.
No Direito Brasileiro, os mecanismos preordenados a assegurar a confiança do
administrado podem ser assim reconduzidos: concessão de efeitos ex nunc à invalidação
de atos ampliativos; convalidação de atos ampliativos; estabilização de atos administrativos
ampliativos; dever de adoção de regras transitórias para mudanças radicais de regime jurídico;
invalidação de normas atentatórias à confiança legítima; responsabilização do Estado por
mudanças de regime jurídico; e, finalmente, a chamada “coisa julgada administrativa”.113
Embora não nos seja dado examinar cada um destes mecanismos dentro
dos angustos limites desta investigação, do seu mero arrolamento já se nota que o
subprincípio da confiança legítima matiza dogmas cultivados há muito tempo pela
110
NERY JUNIOR. Teoria geral dos recursos, p. 500-501.
111
LIMA. Princípio de direito administrativo.
112
Neste sentido, prescreve a Constituição Federal: “Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente
da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: [...] VII - o cumprimento das
leis e das decisões judiciais”.
113
SILVA. O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no Direito Público Brasileiro e o Direito da
Administração Pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da lei do
processo administrativo da União (Lei nº 9.784/99). Revista Eletrônica de Direito do Estado, p. 8.

ciência jurídica, como, por exemplo, o de que a invalidação sempre seria a via idônea
para a recomposição da legalidade e de que sempre operaria efeitos ex tunc, ou de que
o Estado poderia, ao seu talante, alterar inopinadamente suas orientações ou regimes
jurídicos, uma vez que o administrado não tem “direito subjetivo à manutenção do
direito objetivo”.
Quanto aos dogmas atinentes à invalidação, eles estão recebendo o devido
desenvolvimento no Direito Brasileiro, sobretudo a partir da obra pioneira da professora
Weida Zancaner.114 O mesmo não se pode dizer, contudo, no que respeita à noção,
amplamente difundida, de que o Estado pode livremente alterar suas orientações ou
regimes jurídicos. De fato, o administrado não tem direito subjetivo à manutenção de
um regime jurídico, mas sim aos direitos subjetivos que exsurgem do regime jurídico,115
entretanto, isso não significa que a Administração ou o Legislador podem, de modo
traumático, venire contra factum proprium, frustrando expectativas legítimas a que deram
ensejo.
Acerca da manutenção de atos administrativos inválidos, ainda é de se observar
que sobre ela manifestam-se, já de algum tempo, a jurisprudência e a doutrina nacionais,
contudo, segundo formulações pouco convincentes do ponto de vista jurídico. Comum
era fundamentar-se o nascimento de situações de direito tão só a partir da persistência,
durante largo período, de situações de fato geradas de ilegalidade.116 Nas últimas
quadras, porém, começou-se a manejar de forma mais coerente os princípios da
legalidade e da segurança jurídica, a fim de justificar satisfatoriamente a questão.117
Exemplo mais recente desta tendência são as reiteradas decisões do Supremo Tribunal
Federal, nas quais se verifica a consagração do princípio da segurança jurídica como
subprincípio do Estado de Direito, à moda da jurisprudência alemã, justificando a
estabilidade de atos administrados eivados de ilegalidade.118
3.2.2.3 Prescrição e decadência

Findando nosso esforço de classificação das expressões do magno princípio da
segurança jurídica no Direito Administrativo, temos os institutos da prescrição e
da decadência, os quais militam em favor da estabilidade das relações jurídicas através
da eliminação do estado de potencial modificação que pesa sobre elas.
Segundo clássica lição, a prescrição vem a representar a perda da ação que protege
o direito, ao passo que a decadência consiste na perda do próprio direito, tendo a unificar
estes institutos o pressuposto donde deflagram, qual seja, o transcurso do tempo qualificado
pela conduta omissiva do titular do direito. Naquele, perece a ação, e com ela, o direito;
neste, perece o direito, e com ele, a ação.119
114
ZANCANER. Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos.
115
CAMMAROSANO. Considerações sobre a proteção constitucional do direito adquirido, Cadernos de soluções
constitucionais, p. 283.
116
STF, RE nº 85.179-RJ, Rel. Min. Bilac Pinto, julgado em 04.11.1977, DJ, 02 dez. 1977.
117
STJ, Resp. nº 6.518, 1ª Turma, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, julgado em 19.08.1991, DJ, p. 1262, 16 set.
1991.
118
STF, PET nº 2.900/RS, Rel. Min Gilmar Mendes, transcrito no Informativo STF n. 310, de 26 a 30 de maio de 2003,
DJ, 1º ago. 2003; MS nº 24.268/MG, Rel. para o acórdão Min. Gilmar Mendes, transcrito no Informativo STF n.
343, de 12 a 16 de abril de 2004; MS nº 22.357, Rel. Min. Gilmar Mendes, transcrito no informativo STF 351, de 07
de julho a 11 de julho de 2004.
119
LEAL. Da prescrição e da decadência, p. 114-115.

RAFAEL VALIM
91
No âmbito do Direito Administrativo, há, de um lado, as pretensões do admi

nistrado em face da Administração, na via administrativa e judicial, e, de outro, o
exercício do dever-poder (função) da Administração, por si ou pela via judicial, em
face do administrado. Interessa-nos aqui um breve comentário sobre a eliminação da
possibilidade de a própria Administração prover sobre dada situação.
Com efeito, no magistério de Santi Romano, os poderes, neste incluído o carac
terístico poder de que se vale o Estado, denominado função — poder a serviço de um
dever — são imprescritíveis. O que pode suceder é que no caso concreto, o titular do
poder seja impedido de exercê-lo.120 Vale dizer: ceifa-se o exercício in concreto do poder,
que não é de ordem adjetiva, senão substantiva. Donde concluir-se que, em se tratando do
exercício da função administrativa, ocorre decadência e não prescrição.
Por isso, sustentarem, com inteira razão, os professores Celso Antônio Bandeira
de Mello,121 Weida Zancaner122 e Almiro do Couto e Silva123 que o prazo previsto no
art. 54 da Lei nº 9.784/99 é decadencial e não prescricional. Ali se amputa a possibilidade
de a Administração prover sobre determinada situação, ou seja, aniquila-se, in concreto,
seu próprio dever-poder. Disso se segue, logicamente, que, ultrapassado este prazo,
frente ao perecimento do próprio “direito” da Administração, também a esta se fecha
a via jurisdicional.
4 À guisa de conclusão
Ao cabo desse estudo — que pretende ser um ponto de partida para o aprofun
damento do tema — poucas e breves considerações nos restam.
A primeira diz com a própria finalidade dessa investigação. Ao tentarmos
sistematizar o conteúdo do princípio da segurança jurídica no Direito Administrativo
brasileiro, buscamos evidenciar todas as virtualidades desse princípio, de sorte a dar
máxima proteção aos direitos dos administrados. A enunciação abstrata do princípio da
segurança jurídica tem dado lugar ora a exageros, ora a mutilações indevidas, motivo
pelo qual se impõe sua delimitação em conformidade com a ordem jurídica vigente.
Portanto, assim o fazendo, dá-se a devida dimensão ao princípio da segurança
jurídica, evitando-se, de um lado, a ofensa a outros princípios constitucionais e, de
outro, o amesquinhamento disfarçado de seu conteúdo.
Quanto à classificação que propomos do princípio da segurança jurídica, a
exemplo de toda e qualquer classificação, é presidida por um juízo operativo e reflete
uma dada realidade, em um dado tempo histórico. Logo, ela não infirma classificações
anteriores, tampouco virão infirmá-la classificações posteriores. As classificações são
mais ou menos úteis, nada mais. A divisão entre certeza e estabilidade parece-nos, tão
120
Diz o mestre italiano: “Una di queste figure è quella della decadenza, che determina l’impossibilità di esercitare
un potere in casi singoli, quando si son lasciati trascorrere i termini prefissi per il suo esercizio, ma il potere
rimane sempre integro e potrà sempre esercitarsi in tutti gli altri casi. L’avere disconosciuto il principio, su cui
abbiamo insistito, che non si hanno tanti poteri quanti i casi in cui ciascuno di essi si fa valere, ma dei poteri
costanti che rimangono sempre i medesimi attraverso tutti questi casi, ha impedito l’esatta configurazione della
decadenza” (Frammenti di un dizionario giuridico, p. 201).
121
Curso de direito administrativo, p. 1001.
122
Op. cit., p. 76, 77.
123
Op. cit., p. 22-25.

somente, que enseja a visão mais clara e abrangente do princípio da segurança jurídica,
de acordo com o Direito Brasileiro vigente.
Por derradeiro, depois de todas essas colocações, dispensável se afigura encarecer
a importância do princípio da segurança jurídica. Representa ele a específica eticidade do
Direito, nas palavras de Lopez de Oñate,124 e é reconhecido, explícita ou implicitamente,
por todos Estados Democráticos contemporâneos.
Segundo nos parece, o que deve ser encarecido é a necessidade de respeito integral
aos institutos que o realizam, em dado subsistema normativo. Se não concretizado
integralmente o princípio da segurança jurídica, continuar-se-á a ter um simulacro de
Estado de Direito, cujas leis, em vez de subsidiarem os parâmetros mínimos para que
o homem possa orientar sua vida, agravam seu conatural estado de insegurança.
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124
La certezza del diritto, p. 161.

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Quelle consécration du principe de sécurité
juridique en droit administratif français?
Sylvia Calmes-Brunet
La sécurité juridique, principe-cadre axiomatique, c’est-à-dire inhérent au droit,

comporte plusieurs facettes et corollaires1. D’abord, la sécurité juridique induit la
prévisibilité des mesures ou comportements à venir de la puissance publique, ceux-ci
ne devant pas être susceptibles de survenir de façon totalement inattendue. Cette idée
générale renvoie notamment au principe de légalité (ici vecteur de sécurité juridique
car garant de respect du droit), aux revirements annoncés de jurisprudence, à la non-
rétroactivité des normes, aux mesures transitoires, ou encore au principe de protection
de la confiance légitime. Ensuite, dans une perspective statique, la sécurité juridique
présuppose l’accessibilité ou encore la lisibilité ou intelligibilité du droit. Il s’agit, d’une
part, sur un plan formel, de la publicité effective, adéquate et suffisante des normes.
Il s’agit, d’autre part, sur un plan matériel et qualitatif, de leur motivation, cohérence,
clarté et précision. Enfin, la sécurité juridique exige la stabilité ou continuité des normes
en vigueur et situations constituées. Les mesures ou comportements peuvent certes
être modifiés ou supprimés, mais seulement selon certaines formes et sous certaines
conditions, cette exigence permettant en outre de lutter contre l’inflation normative.
Cette exigence est celle des règles en matière de chose jugée et décidée, de prescription,
forclusion, ou usucapion, des validations législatives, du respect des droits acquis, ou, là
encore, du droit transitoire et de la protection de la confiance légitime. Les changements,
quand ils sont autorisés par ces mécanismes stabilisateurs, doivent en outre être
prévisibles, en vertu de la première proposition. Le droit doit en effet nécessairement
avoir une dimension prospective permettant aux personnes de prévoir, avec un degré
suffisant de certitude, les conséquences juridiques de leurs actes et de leurs actions La
fiabilité, sûreté ou encore certitude du droit passent par une stabilité minimale des règles
et des situations juridiques, sur laquelle toute personne doit pouvoir compter, dans des
rapports certes nécessairement évolutifs. La sécurité juridique intéresse donc le contenu
du droit (lisibilité, intelligibilité), mais également, dans une perspective dynamique,
la manière dont les normes sont adoptées, appliquées ou disparaissent (prévisibilité,
accessibilité, stabilité) au fil du temps.
1
Voir mon article Le principe de sécurité juridique en droits allemand, communautaire et français, La revue du notariat,
Montreal, Québec, volume 110, septembre 2008, p. 304 et s.

Elle peut dans ce cadre faire l’objet de deux lectures, qui couvrent ses deux
dimensions. Appréhendée via un angle d’attaque objectif, collectif et abstrait, la
sécurité du droit vise à lutter contre l’imprévisibilité, l’instabilité de l’ordonnancement
juridique en général, comme contre la prolifération normative, la publicité lacunaire
et la dégradation rédactionnelle des règles de droit. Et l’énoncé de ces idéaux objectifs
de sécurité juridique se suffisent à eux-mêmes, à charge pour les acteurs concernés du
droit positif de les mettre en œuvre pour assurer effectivement et efficacement une telle
sécurité de l’ordre juridique dans son ensemble. Toujours dans cette logique de sécurité
juridique, mais via une autre approche, subjective, individualiste et concrète de sécurité
(des droits) par le droit, la protection de la confiance légitime notamment peut exiger
le maintien d’une situation juridique favorable au profit de l’intéressé. Sont pris en
compte, au cas par cas, les intérêts des personnes et la subjectivité de leur perception
et appréciation des normes. En Allemagne, le Tribunal constitutionnel fédéral a établi
depuis les années soixante la chaîne de déduction Etat de droit — sécurité juridique
— protection de la confiance légitime. Plus précisément, la sécurité juridique, qui fait
partie des éléments essentiels de l’Etat de droit, signifie avant tout protection de la
confiance légitime pour le citoyen.
Ce dernier principe2 protège la croyance que les intéressés peuvent avoir dans
l’existence et le maintien de situations juridiques qui leur sont favorables et qu’ils
pouvaient légitimement croire comme constituées. Dans les systèmes (allemand ou
communautaire par exemple) où il est consacré, le principe général de protection de
la confiance légitime est nécessairement couplé à la sécurité juridique, en ce sens où il
est invoqué en droit positif pour limiter, donc réguler, la sécurité juridique et l’adapter
de manière proportionnée aux situations concrètes, en vertu d’un mécanisme très
subjectif. Dans le cadre de ce processus constant est d’abord recherchée la présence
d’une base de confiance - même générale ou illégale (sauf irrégularité manifeste) — créée
par le pré comportement (acte juridique, renseignement, promesse, pratique, inertie,
comportement contradictoire...) d’une autorité publique (législateur, administration ou
juge). Ensuite doit exister une confiance de la personne en cette base (individuelle ou
générale), à savoir une croyance subjective dans le maintien de la situation individuelle
favorable ou dans la réalisation des modifications escomptées. En troisième lieu
est exigé le caractère légitime, c’est-à-dire digne de protection, de ces espérances et
expectatives — qu’elles aient été ou non traduites en actes concrets et objectifs —.
Le bouleversement de la ligne de conduite adoptée antérieurement par la puissance
publique doit intervenir de manière imprévisible soudaine, pour la personne de bonne
foi. Enfin est recherchée la présence d’éventuels intérêts publics impérieux susceptibles,
au terme d’une balance des intérêts, de s’opposer à la protection effective ou, en cas de
protection, à l’un des modes de protection possibles de la confiance (rattachement à la
base de confiance ou compensation du préjudice subi — compensation d’inconvénients
juridiques, dispositions transitoires ou indemnisation). La mise en exergue des éléments
généraux constitutifs du principe normatif montre que le mécanisme technique qui lui
est inhérent est nettement marqué par le sceau du pragmatisme et du subjectivisme.
2
Voir ma thèse: Du principe de protection de la confiance légitime en droits allemand, communautaire et français, Dalloz,
2001, 699 p.

SYLVIA CALMES-BRUNET
QUELLE CONSÉCRATION DU PRINCIPE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE EN DROIT ADMINISTRATIF FRANÇAIS?
97
L’impératif de sécurité juridique dans ses deux dimensions rencontre cependant

des limites. Il ne doit pas occulter le fait que, dans tout ordonnancement juridique,
les règles doivent aussi nécessairement évoluer, en vertu des principes de mutabilité
et d’adaptation3. Mais l’instabilité du droit, due notamment à la multiplication de ses
sources (lois, actes administratifs, jurisprudences, normes communautaires...), est
aujourd’hui accrue. Ses variations incessantes et imprévisibles, voire rétroactives, qui
remettent en cause des droits considérés comme acquis, créent des situations juridiques
complexes, désordonnées, illisibles et précaires. La rapidité des changements rend
d’autant plus indispensable la prévision, la lisibilité et la stabilisation du droit. D’où
l’engouement pour la sécurité juridique et la recherche de nouveaux équilibres par le
juge,4 en droit français comme ailleurs.
Si la sécurité juridique — avec ses corollaires — est consacrée comme un principe
autonome “fondamental”en droit allemand depuis les années cinquante et comme un
principe “nécessairement inhérent au droit de la Convention européenne comme au
droit communautaire”,5 pour le Conseil constitutionnel français, ni la sécurité juridique
ni la protection de la confiance ne constituent des principes de valeur constitutionnelle. Il
apporte cependant de nombreuses garanties qui obéissent, plus ou moins explicitement,
à toutes les facettes de la sécurité juridique, de sa décision 96-373 DC du 09 avril
1996 — il fait de la sécurité juridique un “souci”— à sa décision nº 2010-45 QPC du
06 octobre 2010.6 En fin de compte, il se fonde souvent sur la sécurité juridique, même
s’il n’en consacre pas le príncipe.7 Mais le Conseil est plus catégorique dans son refus
3
En ce sens, le principe de légalité peut être facteur d’insécurité juridique, un acte légal pouvant devenir illégal,
en raison de changements de circonstances de droit ou de fait.
4
Le législateur également établit des règles susceptibles de garantir une meilleure sécurité juridique, en tentant
par exemple (avec une réussite relative), face à la complexité et à l’inflation des normes, de simplifier et
améliorer la qualité du droit. Preuve en est, encore récemment, la loi nº 2011-525 du 17 mai 2011 (J.O. 18 mai
2011 p. 8537). Ou encore, le législateur prévoit des mécanismes, comme le rescrit fiscal (articles L. 80 A et B du
Livre des procédures fiscales), qui obéissent exactement au principe de protection de la confiance légitime. Par
ailleurs, le Conseil d’Etat a fait référence à “l’objectif de sécurité juridique poursuivi par la loi”(Avis nº 180373,
26 juillet 1996, J.O. 02 octobre 1996 p. 14513, CE nº 261591, 24 mars 2006) et le Conseil constitutionnel au “souci
du législateur de renforcer la sécurité juridique”(CC nº 96-373 DC du 09 avril 1996, LPA 04 septembre 1996 p. 6,
B. Mathieu).
5
CEDH 13 juin 1979, Marckx c. Belgique, §58, série A, nº 31, JDI 1982 p. 183.
6
Comme il le fait depuis sa décision nº 2008-564 DC du 19 juin 2008, OGM, le Conseil, au nom de la sécurité
juridique, reporte dans le temps les effets de sa déclaration d’inconstitutionnalité (“l’abrogation immédiate de
cet article aurait, pour la sécurité juridique, des conséquences manifestement excessives”: cons. 7).
7
Par exemple, s’agissant de la qualité de la norme, l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et
d’intelligibilité est reconnu par le Conseil dans sa décision nº 99-421 DC du 16 décembre 1999 relative à la
codification (Rec. p. 136). Le juge a aussi consacré le principe constitutionnel de clarté de la loi (nº 2001-455 DC
du 12 janvier 2002, Rec. p. 49). En outre, s’agissant de l’application de la loi dans le temps, le Conseil considère
que, “s’il est loisible au législateur d’apporter, pour des motifs d’intérêt général, des modifications à des contrats
en cours d’exécution, il ne saurait porter à l’économie des contrats légalement conclus une atteinte d’une
gravité telle qu’elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l’article 4 de la Déclaration des droits
de l’Homme et du citoyen”(nº 99-416 DC du 23 juillet 1999, Rec. p. 100), après avoir donné par sa décision
nº 98-401 DC du 10 juin 1998 une assise constitutionnelle à l’intangibilité des situations contractuelles. Plus
largement, le Conseil estime qu’en modifiant ou abrogeant des textes, le législateur “méconnaîtrait la garantie
des droits proclamés par l’article 16 de la Déclaration de 1789 s’il portait aux situations légalement acquises une
atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant (CC nº 2005-530 DC du 29 décembre 2005; le
considérant est régulièrement confirmé: par ex., CC nº 2010-102 QPC du 11 février 2011). Cette protection des
droits acquis revient à appliquer le mécanisme de protection de la confiance légitime.
A noter que la constitutionnalisation du principe de sécurité juridique a été envisagée (mais abandonnée) par
le “Comité Balladur”, chargé de réfléchir en vue de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui avait
finalement proposé (proposition nº 73 du rapport du 29 octobre 2007) la formulation suivante: “Sauf motif
déterminant d’intérêt général, la loi ne dispose que pour l’avenir”(Une Vème République plus démocratique, La
Documentation française/Fayard, 2007).

de tout principe de protection de la confiance légitime, en énonçant qu’aucune norme

de valeur constitutionnelle “ne garantit un principe dit de ‘confiance légitime’”.8 La
formule donne le sentiment qu’il ne veut même pas en entendre parler. La question se
pose dès lors de savoir s’il est souhaitable et possible de découpler le principe objectif
de sécurité juridique et le principe de confiance légitime qui en découle, pour tenter de
consacrer au moins le premier.
En droit administratif (comme en droit privé), l’impératif de sécurité juridique
innerve depuis longtemps la jurisprudence. Des pans entiers, qui constituent les
fondations même de notre droit administratif général traditionnel, sont sous-tendus
implicitement, de manière transversale, par cette logique justificative et explicative.
Et une prise en considération accrue des intérêts subjectifs des particuliers et du souci
de stabilité de leurs situations acquises a eu lieu récemment. Il faut dire que, après
avoir dédié des “considérations générales”à la sécurité juridique dans son rapport
public de 1991,9 le Conseil d’Etat a fait d’elle le thème central de son rapport de 2006.10
Mais elle n’était pas consacrée au contentieux en tant que principe de droit interne.
Schizophrène, le juge administratif utilisait les principes généraux communautaires de
sécurité juridique et de protection de la confiance légitime quand le litige relevait du
champ d’application du droit communautaire, ce qu’il continue toujours à faire,11 mais
il refusait de les reconnaître en droit purement interne, où ils étaient systématiquement
“inopérants”.12
Cependant, il a fini, quelques jours après le rapport de 2006, par consacrer
explicitement, même si prudemment, le principe de sécurité juridique en droit interne,
dans ses arrêts d’Assemblée du 24 mars 2006, Sociétés KPMG, Ernst & Young et autres.13
Le principe s’oppose ici à ce que la modification avec effet immédiat d’un acte portant une
atteinte excessive à une situation en cours puisse légalement intervenir sans aménager
des dispositions transitoires adéquates, en reportant dans le temps l’entrée en vigueur
des nouvelles mesures ou en prévoyant un délai pendant lequel les intéressés peuvent
se mettre en conformité avec elles. Le principe normatif de sécurité juridique ainsi
consacré et confirmé par la suite dans d’autres hypothèses est fréquemment invoqué
par les requérants devant le juge administratif. Celui-ci en fait cependant, comme ses
homologues allemand et communautaire, une application modérée: le principe est
rarement considéré comme ayant été méconnu.
Dans ces arrêts, le Conseil d’Etat reconnaît donc ce principe de sécurité juridique,
mais exclut toujours d’admettre le principe de protection de la confiance legitime,14
8
CC nº 96-385 DC du 30 décembre 1996, cons. 18, Rec. p. 145; nº 97-391 DC du 07 novembre 1997, cons. 6, Rec.
p. 232.
9
De la sécurité juridique, La documentation française, EDCE nº 43, 1992.
10
Sécurité juridique et complexité du droit, La documentation française, EDCE nº 57, 2006.
11
Voir, par exemple: CE Sect. nº 301077, 30 décembre 2009, SA PGL Aventures (pas de méconnaissance des
“principes généraux du droit communautaire de sécurité juridique ou de confiance legitime”), CE nº 332363, 15
décembre 2010, ANAFE (question de savoir si des mesures transitoires sont nécessaires posée à la CJUE).
12
La jurisprudence sur ce point est abondante. Voir, par exemple: CE 30 décembre 1998, Entreprise Chagnaud, Rec.
p. 721, CE 03 décembre 2001, Syndicat national de l’industrie pharmaceutique, Rec. p. 624 (sécurité juridique et
confiance légitime); CE Ass. 05 mars 1999, Rouquette, Rec. p. 37, CE Ass. 11 juillet 2001, Fédération nationale des
syndicats d’exploitants agricoles, Rec. p. 340 (confiance légitime).
13
Nº 288460 et s., Rec. p. 154; RFDA 2006 p. 463, concl. Aguila, note F. Moderne; AJDA 2006 p. 841, B. Mathieu,
p. 897, F. Melleray; D. 2006 p. 1191, P. Cassia, JCP 2006 p. 1229, B. Plessix.
14
Refus réitéré depuis l’arrêt KPMG. Voir, par exemple: CE 30 mars 2007, Société ENEL, Rec. p. 133; CE nº 310184,
10 avril 2009, Association pour le maintien de l’élevage en Bretagne; CE nº 337533, 23 décembre 2010, Société

99
sans pour autant dire en quoi il ne mérite pas d’être reçu. Principe subjectif, sans
doute le juge considère-t-il qu’il mettrait à mal notre droit administratif, assis sur des
concepts et procédures fondamentalement objectifs (puissance publique, service public,
intérêt général, légalité, actes administratifs, recours pour excès de pouvoir, principe
d’égalité...).15 En refusant de le consacrer, il rejette aussi une transposition en droit interne
de la conception allemande et communautaire de la sécurité juridique.
La question se pose de savoir si une telle scission des deux principes est en soi
viable. L’autre problème est que, sous couvert du principe de sécurité juridique, c’est
bien le mécanisme subjectif et casuistique de la protection de la confiance et l’exigence
de droit transitoire qu’il peut induire qui sont appliqués par le juge français. Ce n’est
finalement qu’une face de la sécurité juridique qui est devenue opérante; celle qui,
paradoxalement, correspond à l’un des modes de protection de la confiance légitime.
La reconnaissance est par conséquent non seulement parcellaire et inaboutie, mais
également incohérente.
Ainsi, la consécration du principe de sécurité juridique par le juge administratif
n’a pas été une surprise: elle était prévisible (I). Elle a été certes timide mais explicite
(II). Cependant, elle reste ambiguë, incomplète et inachevée (III).
1 Une consécration prévisible

Absente des textes, l’exigence de sécurité juridique permet pourtant d’expliquer
de nombreux arrêts traditionnels du Conseil d’Etat car, si elle n’a pas été appliquée en
tant que telle, elle a toujours été un impératif qui a innervé le droit administratif pour
le subjectiver, notamment en contentieux de la responsabilité (A) ou de la légalité (B).
a) Sécurité juridique et contentieux de la responsabilité

Dès sa création, le droit administratif se devait de “concilier les droits de l’Etat
avec les droits privés”.16 Cette démarche de conciliation a amené le Conseil d’Etat à
tenir compte des intérêts subjectifs des administrés pour les indemniser des préjudices
subis, tant dans le régime de la responsabilité sans faute que dans le régime de la
responsabilité pour faute.
1. D’une part, les théories en matière de responsabilité sans faute du fait
du pouvoir normatif — du fait de décisions régulières, de lois, ou de conventions
internationales — contiennent potentiellement les éléments nécessaires pour garantir ce
M. Bricolage; CE nº 334911, 20 avril 2011, Syndicat des agences de presse télévisée et autres; CE nº 320577 et
327844, 16 mai 2011, SIERC. Les formules récurrentes rappellent que le principe de protection de la confiance
légitime n’est “en tout état de cause”pas méconnu ou bien que les requérants “ne peuvent utilement exciper”de
ce moyen “dès lors que leur situation n’est pas régie par le droit de l’Union européenne”.
15
Cet argument contre la réception en droit national du principe de protection de la confiance légitime nous semble
probant. En revanche, l’argument plus ciblé en vertu duquel ce principe équivaudrait à un droit au maintien
des réglementations ne tient pas. Comme le montrent les jurisprudences allemandes ou communautaires, il
n’est pas une garantie contre les modifications de la réglementation, et n’aboutit donc pas à figer l’ordre et les
situations juridiques. Plus globalement, “le principe de la sécurité juridique, tout important qu’il soit, ne saurait
s’appliquer de façon absolue”: CJCE 22 mars 1961, SNUPAT c. Haute Autorité de la CECA, aff. 42, 49/59, Rec. p.
101 (p. 159). Voir également: CEDH, 18 décembre 2008, Unedic c. France, req. 20153/04.
16
TC 08 février 1873, décision Blanco, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative (GAJA), M. Long, P. Weil,
G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Paris, Dalloz (Grands arrêts), 18ème éd., 2011: nº 1.

à quoi pouvaient légitimement s’attendre les victimes de préjudices graves et spéciaux.

Ainsi, si une loi pose une interdiction et qu’une société qui comptait sur le maintien
de la réglementation antérieure doit cesser son activité, cette société subit une charge
anormale qui peut être supportée par la collectivité.17 Ou encore, si l’administration
s’abstient de prendre des dispositions qu’elle devrait adopter (comme, par exemple,
l’exécution d’une décision de justice), sa responsabilité sans faute peut être engagée.18
2. D’autre part, le principe de sécurité juridique est, depuis les années quarante,
discrètement illustré par la jurisprudence relative à la responsabilité du fait des
renseignements erronés et promesses non tenues de l’administration.19 Surtout, le Conseil
d’Etat, dans son arrêt Compagnie des mines de Siguiri du 22 novembre 1929,20 estime
que le retrait soudain d’une autorisation a été réalisé “dans des conditions abusives”.
Il semble que le principe de protection de la confiance légitime ait été, en fait, appliqué
en substance ici — alors même qu’il n’existait pas encore en droit allemand —. Plus
récemment, a par exemple été déclaré fautif le comportement du Préfet de police de
Paris qui avait obligé sans délai une société à se mettre en conformité avec une nouvelle
réglementation.21
Dans des circonstances similaires, le Tribunal administratif de Strasbourg a,
par son jugement audacieux du 8 décembre 1994 Entreprise personnelle de transports
Freymuth,22 explicitement considéré que le principe (de droit interne) de protection de la
confiance légitime avait été méconnu par l’administration. Est sanctionnée l’intervention
imprévue et soudaine, brutale, d’un décret interdisant l’importation de déchets, dont
l’entrée en vigueur ne s’était pas accompagnée de dispositions transitoires, causant dès
lors un préjudice anormal à la requérante. Comme dans les décisions compagnie des
mines de Siguiri ou Préfet de police de Paris sont donc en cause les conditions dans
lesquelles est entré en vigueur le décret. Mais le tribunal considère ici que le “principe
de la confiance légitime dans la clarté et la prévisibilité des règles juridiques et de
l’action administrative”est violé et que l’administration engage sa responsabilité pour
son manquement, dont on peut supposer qu’il est fautif. Cependant, le Conseil d’Etat a
censuré cette décision,23 au motif que “ce principe, qui fait partie des principes généraux
du droit communautaire, ne trouve à s’appliquer dans l’ordre juridique national que
dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est
régie par le droit communautaire”.
Malgré ce coup d’arrêt à une reconnaissance explicite d’un principe de protection
de la confiance légitime en droit interne, les impératifs de fiabilité, de stabilisation et de
17
CE Ass., 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers “La Fleurette”, Rec. p. 25, GAJA nº 50. Depuis
l’arrêt du Conseil d’Etat Coopérative Ax’ion du 02 novembre 2005 (RFDA 2006 p. 349, concl. Guyomar), le
dommage doit en outre “excéder les aléas [que le requérant ne pouvait pas prévoir] que comporte nécessairement
l’activité exercée”.
18
CE 30 novembre 1923, Couitéas, Rec. p. 789, GAJA nº 40. Selon C. Broyelle (“Confiance légitime et responsabilité
publique”, RDP 2009 p. 321), “le Conseil d’Etat a transposé à des situations extra-contractuelles un principe
d’indemnisation propre jusqu’à cette date aux relations contractuelles. Comme il le faisait depuis longtemps en
matière de fait du prince, il s’est employé à protéger une confiance légitime trompée”.
19
Voir, par exemple: CE 07 mars 1958, Bernier, Rec. p. 155; CE 27 juillet 1988, Ordoux, Rec. p. 304.
20
Rec. p. 1022.
21
CAA Paris, 25 mai 1999, Société La Peiniche, JCP 2000, II, 10313; CE nº 210907, 23 avril 2003, Société La Péniche.
22
AJDA 1995 p. 555, concl. Pommier.
23
CE 09 mai 2001, Entreprise personnelle de transports Freymuth, Rec. tables p. 685.

101
prévisibilité du droit ont continué de sous-tendre les décisions du juge. Ce mouvement

est encore plus marqué s’agissant du contentieux des actes.
b) Sécurité juridique et contentieux de la légalité

Pour qu’un acte administratif puisse être opposable et accessible, il doit avoir fait
l’objet de mesures de publicité suffisantes24 (publication pour les actes réglementaires,
notification pour les actes individuels). Plus globalement, l’une des préoccupations
majeures du juge administratif depuis près d’un siècle est de trouver un équilibre
satisfaisant entre les exigences de la légalité, qui impliquent que les actes administratifs
irréguliers puissent disparaître de l’ordre juridique, et la nécessaire stabilité des relations
juridiques nées de ces actes, par le biais à la fois du principe de non-rétroactivité25 et de
la reconnaissance des droits acquis.26
Une prise en considération accrue, par le Conseil d’Etat, des intérêts subjectifs
des particuliers et du souci de stabilité de leurs situations constituées a eu lieu plus
récemment, dans les domaines du retrait exercé par l’administration et de l’annulation
prononcée par le juge.
1. La non-rétroactivité des actes administratifs est un principe général du droit
s’imposant à l’administration:27 “les règlements ne disposent que pour l’avenir”. Ce
principe, qui empêche l’administration de modifier les règles applicables à des situations
révolues,28 est réaffirmé régulièrement par le Conseil d’Etat, même s’il connaît des
exceptions, qui obéissent certes à une logique pragmatique mais qui brouillent la mise
en œuvre de la règle. D’une part, une disposition administrative rétroactive peut être
habilitée, expressément ou implicitement, par une loi, le principe de non-rétroactivité
des lois n’ayant pas valeur constitutionnelle.29 D’autre part, la rétroactivité est admise
pour régulariser des mesures antérieures, dans l’hypothèse d’une annulation pour
excès de pouvoir (CE 26 décembre 1925 Rodière30) ou dans l’hypothèse du retrait d’une
décision illégale (CE Ass. 26 octobre 2001 Ternon31).
Dans cet arrêt Ternon, le Conseil d’Etat revient en partie sur sa jurisprudence
Dame Cachet du 03 novembre 1922.32 Il tente de trouver un nouvel équilibre entre les
24
CE 12 décembre 2003 Syndicat des commissaires de la police nationale, Rec. p. 506.
25
CE Ass. 25 juin 1948 Société du journal l’Aurore, Rec. p. 289. GAJA nº 60.
26
CE 03 nov. 1922 Dame Cachet, Rec. p. 790.
27
CE Ass. 25 juin 1948 Société du Journal l’Aurore, Rec. p. 289. GAJA nº 60.
28
Situations révolues, mais aussi situations en cours, c’est-à-dire constituées dans le passé et qui se prolongent
dans le présent: cf. infra l’arrêt KPMG.
29
Sauf dans trois cas. D’abord, le principe a valeur constitutionnelle en matière pénale (CC nº 82-155 DC du
30 décembre 1982, Rec. p. 88). Ensuite, si le législateur peut adopter des dispositions fiscales rétroactives, “il
ne peut le faire qu’en considération d’un motif d’intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de
garanties légales des exigences constitutionnelles”(CC nº 98-404 DC du 18 décembre 1998, Rec. p. 315). Enfin, la
validation d’actes administratifs par une loi rétroactive doit obéir à certaines exigences (voir notamment CC 14
décembre 2006, JCP G p. 3, B. Mathieu); à noter que, concernant les lois de validation, la sécurité juridique peut
être utilisée à la fois comme élément justificatif de l’intervention du législateur et comme élément de limitation
de cette intervention.
30
Rec. p. 1065, GAJA nº 41: “les actes annulés pour excès de pouvoir sont réputés n’être jamais intervenus”.
31
Rec. p. 497, GAJA nº 107.
32
Préc. Le juge essaie déjà, dans cet arrêt Dame Cachet, de combiner légalité et protection des droits individuels: le
retrait est possible tant que le délai du recours contentieux (deux mois) n’a pas expiré. Mais cette jurisprudence a
posé problème en cas de décision individuelle notifiée mais non publiée, qui demeure indéfiniment susceptible

exigences de la légalité et celles de la sécurité juridique, en considérant que, “sous

réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il
est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer [avec effet
rétroactif, ex tunc] une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est
illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision”. Ainsi, les
droits acquis, définitivement constitués, que l’acte illégal a pu créer33 ne peuvent être
remis en cause que pendant ce délai, détaché du délai du recours contentieux à double
titre: il est de quatre mois (et non deux) et court à compter de l’adoption de la décision
(et non à compter de sa publicité). Outre le caractère raisonnable de la durée, il faut en
effet aussi, dans un souci de sécurité juridique, fixer un point de départ stable du délai.
Ce régime s’applique également, depuis 2009, en cas d’abrogation (pour l’avenir,
ex nunc) des actes illégaux explicites créateurs de droits.34 Le juge se fonde sur la notion
de “droits acquis”— et non sur celle de sécurité juridique, alors que le principe était
consacré depuis 200635 — pour justifier sa décision de ne plus autoriser l’abrogation à
tout moment.36
Le régime de l’abrogation et du retrait des actes administratifs en limite donc la
possibilité en cas de droits acquis et garantit à la fois la stabilité des situations constituées
et la sécurité juridique de leurs bénéficiaires. Un nouvel équilibre entre le principe de
sécurité juridique et le principe de légalité est établi. Ce faisant, le juge a cependant
multiplié les régimes applicables (actes explicites/implicites; actes conditionnels;
“dispositions législatives ou réglementaires contraires”), ce qui ne facilite pas leur
compréhension.
2. Par ailleurs, par exception au principe fictif - disparition rétroactive de l’acte
annulé — posé par la décision Rodière (précitée), le Conseil d’Etat a admis la possibilité
de limiter dans le temps les effets rétroactifs d’une annulation contentieuse dans son
arrêt d’Assemblée du 11 mai 2004 Association AC! et autres,37 dans l’objectif d’éviter les
“conséquences manifestement excessives”de la rétroactivité de l’annulation.38
Le Conseil d’Etat, “en ce qui concerne l’office du juge”, énonce en effet que, s’il
apparaît que l’“effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences
manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations
qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant
s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif [...] de
de recours de la part des tiers, le retrait de la décision restant dès lors toujours possible (CE Ass. 06 mai 1966,
Ville de Bagneux, Rec. p. 303).
33
Les actes créateurs de droits sont ceux qui accordent un avantage administratif (certaines nominations ou
autorisations, l’inscription à un ordre professionnel...) ou purement financier depuis l’arrêt de Section du
Conseil d’Etat du 06 novembre 2002, Mme Soulier (Rec. p. 369). Le juge recourt traditionnellement à cette
qualification d’acte créateur de droits pour protéger l’administré contre la remise en cause inopportune d’une
situation favorable.
34
CE Sect. 06 mars 2009, Coulibaly, Rec. p. 7.
35
Cf. infra.
36
Il n’est pas possible, “en l’absence de fraude, sans méconnaître les droits acquis qui résultent de l’inscription”,
de “décider plus de quatre mois après celle-ci de radier un praticien au motif que les diplômes au vu desquels
il a été inscrit n’auraient pas été de nature à permettre légalement son inscription”.
37
Rec. p. 197, GAJA nº 112.
38
D’autres jurisprudences avant l’arrêt AC! avaient tempéré ce principe. Voir, notamment, la jurisprudence relative
à l’intangibilité des droits acquis par le bénéficiaire d’une décision individuelle définitive (malgré l’illégalité
d’un acte antérieur qui en conditionne l’intervention): CE Sect. 10 octobre 1997, Lugan, Rec. p. 346.
La pratique des lois de validation peut aussi venir compenser les inconvénients du principe.

103
prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation

pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients
que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un
recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation; qu’il lui revient
d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé à titre
exceptionnel au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans
l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation que, sous réserve des actions
contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de
l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront
être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra
effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine”. En l’espèce, une annulation rétroactive
des dispositions des arrêtés (relatifs au régime de l’assurance chômage) illégaux (vices
de procédure) aurait, selon la balance des intérêts en présence effectuée par le juge, “des
conséquences manifestement excessives”, et il y a donc “lieu de limiter dans le temps les
effets de l’annulation”. Cette jurisprudence a été appliquée par la suite non seulement à
l’annulation d’actes réglementaires,39 mais également à l’annulation d’actes individuels.40
Ainsi, la sécurité juridique a toujours constitué un élément de la légalité. Plus
largement, l’ordre juridique français dans son ensemble était déjà imprégné de sa
logique. La reconnaissance d’un principe de sécurité juridique en 2006 n’était donc
que la confortation et l’aboutissement attendus de ces évolutions jurisprudentielles
parcellaires: la “chose”n’était pas nouvelle;41 il suffisait de la consacrer en la qualifiant
explicitement.
2 Une consécration explicite

La position de principe du Conseil d’Etat a fait l’objet d’un revirement dans les
arrêts d’Assemblée du 24 mars 2006, Sociétés KPMG, Ernst & Young et autres.42 Le juge
reconnaît expressément le principe de sécurité juridique en droit interne s’agissant des
effets des actes administratifs (A). Cette reconnaissance sera ensuite étendue aux effets
des décisions du juge administratif (B).
39
Voir notamment: CE 24 juillet 2009, Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique,
Rec. p. 294 (vice de compétence); CE Sect. 25 février 2005, France Télécom, Rec. p. 86 (vice de légalité interne).
40
CE 12 décembre 2007, Sire, Vignard, AJDA 2008 p. 638, concl. Guyomar (vice de procédure: irrégularité de
la nomination de magistrats); CE Sect. 30 décembre 2010, Robert, DA 2011, nº 25, note F. Melleray (vice de
procédure).
Notons également que, saisi sur le fondement de l’article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel s’est,
de même, arrogé le pouvoir de différer les effets de la déclaration d’inconstitutionnalité d’une loi (CC nº 2008-
564 DC du 19 juin 2008, OGM, cons. nº 58), ce qu’il peut également faire sur le fondement de l’article 61-1 depuis
la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 entrée en vigueur le 1er mars 2010: “le nouvel article 62, alinéa 2 de la
Constitution reconnaît une triple compétence au Conseil constitutionnel dans le cadre de la mise en œuvre
de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité: le droit d’abroger une disposition législative
qui méconnaît les droits et libertés garantis par la Constitution; le choix du moment de cette abrogation;
l’aménagement de la portée de la décision sur les effets que la disposition abrogée a produits”(Ph. Blachèr,
“Censure vaut abrogation!”, LPA 05 maio 2011, p. 14).
41
En ce sens, H. Maurer, dans une analyse du droit allemand antérieur à l’émergence du principe de protection
de la confiance légitime, concède dans une étude datant de 1977 que, si le terme de “protection de la confiance
légitime”était alors nouveau, la “chose”quant à elle ne l’était pas (“Das Vertrauensshutzprinzip bei Rücknahme
und Widerruf von Verwaltungsakten”, Verwaltungsverfahren, Festschrift zum 50. jährigen Bestehen des Richard-
Booberg-Verlags, Stuttgart/München/Hannover, 1977, p. 224).
42
Préc.

a) La sécurité juridique appliquée aux effets des actes

La sécurité juridique est désormais consacrée comme principe en contentieux de la
légalité. Elle est une source d’obligation pour l’administration lorsque le juge considère
que le bouleversement apporté à des situations juridiques préexistantes est excessif et
nécessitait l’adoption de dispositions transitoires adaptées.
1. Les faits de l’arrêt KPMG méritent d’être rappelés. La loi de sécurité financière
du 1er août 2003 a réformé les dispositions du Code de commerce qui concernent la
profession de commissaire aux comptes, en séparant désormais les fonctions d’audit
et de conseil et en prévoyant un Code de déontologie, approuvé par décret en Conseil
d’Etat. Ce sera le décret du 16 novembre 2005, attaqué devant le Conseil d’Etat par
des cabinets de commissaires aux comptes dans la mesure où ces règles nouvelles
induisaient l’obligation de rompre certains contrats en cours. Le Conseil d’Etat répond
aux “moyens relatifs à l’entrée en vigueur immédiate du décret”.
D’une part, le juge confirme que le principe de protection de la confiance légitime
“fait partie des principes généraux du droit communautaire”et “ne trouve à s’appliquer
dans l’ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître
le juge administratif français est régie par le droit communautaire”, ce qui n’est pas le
cas en l’espèce. Le considérant est classique.
D’autre part, concernant le “moyen tiré de l’application du Code de déontologie
aux situations contractuelles en cours”, le Conseil considère qu’“une disposition
législative ou réglementaire nouvelle ne peut s’appliquer à des situations contractuelles
en cours à sa date d’entrée en vigueur, sans revêtir par là même un caractère rétroactif”.
La disposition ainsi qualifiée de rétroactive ne remet pas en cause les effets passés de
contrats mais affecte les relations contractuelles pour l’avenir. Les effets de l’accord de
volonté des parties au contrat sont remis en cause, et c’est cette atteinte à l’existence
d’une situation juridiquement constituée, a priori intangible, qui est désormais —
extensivement - qualifiée de rétroactive.
Le juge poursuit “qu’il suit de là que, sous réserve des règles générales applicables
aux contrats administratifs [à savoir sous réserve du principe traditionnel de mutabilité
des contrats administratifs43], seule une disposition législative peut, pour des raisons
d’ordre public, fût-ce implicitement, autoriser l’application de la norme nouvelle à
de telles situations44 [...]; indépendamment du respect de cette exigence, il incombe
à l’autorité investie du pouvoir réglementaire d’édicter, pour des motifs de sécurité
juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle;
qu’il en va ainsi en particulier lorsque les règles nouvelles sont susceptibles de porter
une atteinte excessive à des situations contractuelles en cours qui ont été légalement
nouées”. C’est là que réside la principale innovation, même si le Conseil ne mentionne
pour l’instant, dans son considérant de principe, que des “motifs”de sécurité juridique.
Ils justifient que la possibilité de modifier les actes réglementaires, jusque-là libre car
non soumise au respect des droits acquis, soit désormais limitée.
En l’espèce, les dispositions de la loi de 2003, dont la mise en œuvre est assurée
par le Code de déontologie approuvé par le décret de 2005, “ont, en raison des impératifs
d’ordre public sur lesquels elles reposent, vocation à s’appliquer aux membres de
43
CE 11 mars 1910, Compagnie générale française des tramways, Rec. p. 216, GAJA nº 21.
44
La logique est celle de la décision nº 99-416 DC du 23 juillet 1999 du Conseil constitutionnel (préc.).

105
la profession ainsi réglementée et organisée sans que leur effet se trouve reporté à
l’expiration du mandat dont les intéressés ont été contractuellement investis”. La loi
autorisait donc la rétroactivité du décret. Toutefois, le juge va rechercher si, malgré tout,
la modification opérée ne portait pas une atteinte à la sécurité juridique justifiant des
dispositions transitoires. Or, “à défaut de toute disposition transitoire dans le décret
attaqué, les exigences et interdictions qui résultent du code apporteraient, dans les
relations contractuelles légalement instituées avant son intervention, des perturbations
qui, du fait de leur caractère excessif au regard de l’objectif poursuivi, sont contraires
au principe de sécurité juridique”.45 Le juge ne consacre donc formellement le
“principe”qu’en fin de phrase, sans grande conviction ni solennité, après avoir semblé
vouloir ne parler que de “motifs”dans son considérant principal. Mais il le consacre
expressément. Désormais, si la sécurité juridique l’exige, le pouvoir réglementaire doit
adopter des dispositions transitoires suffisantes retardant l’entrée en vigueur de la
réglementation nouvelle.46
2. Cette jurisprudence s’est révélée ne pas protéger uniquement (“en particulier”)
les “situations contractuelles en cours”. L’arrêt Lacroix (CE Sect. 13 décembre 200647),
relatif à une décision de radiation de la liste professionnelle des commissaires aux
comptes, reprend le considérant de principe de la décision KPMG et précise que
l’obligation d’édicter des mesures transitoires qui découle du principe de sécurité
juridique s’impose “lorsque l’application immédiate [de la réglementation nouvelle]
entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux
intérêts publics ou privés en cause”. Reprenant cette formule, le Conseil d’Etat a ainsi
annulé des arrêtés modifiant profondément les épreuves d’un concours administratif, en
considérant que ce bouleversement, parce qu’il s’appliquait immédiatement sans laisser
un délai suffisant de préparation aux candidats, était contraire au principe de sécurité
juridique (CE 25 juin 2007, Syndicat CFDT du ministère des Affaires étrangères48).
Depuis, même si la sécurité juridique n’a pas été considérée comme méconnue,
d’autres arrêts sont venus appliquer cette règle dans cette logique,49 le principe de
sécurité juridique pouvant même expliquer, implicitement cette fois, certaines règles
relatives à l’entrée en vigueur de dispositions législatives.50
45
A noter que le Commissaire du gouvernement Y. Aguila considérait au contraire que le décret était suffisamment
prévisible pour que soit écartée l’exigence de dispositions transitoires. Mais le décret est annulé par le Conseil
d’Etat, “en tant qu’il ne comporte pas de mesures transitoires relatives aux mandats de commissaires aux
comptes en cours à la date de son entrée en vigueur intervenue, conformément aux règles de droit commun, le
lendemain de sa publication au Journal officiel de la République française du 17 novembre 2005”. Le 24 avril
2006, le Gouvernement a, par conséquent, adopté un décret laissant aux commissaires aux comptes un délai de
plus de trois mois pour se mettre en conformité avec les nouvelles dispositions.
46
Voir, par exemple: CE nº 344972 et s. (38 requêtes), 16 novembre 2011, Société Ciel et Terre et autres: la mesure
attaquée “ne peut être regardée comme ayant entraîné une atteinte excessive aux intérêts en cause [...] le pouvoir
réglementaire a laissé aux producteurs un délai raisonnable [...] le moyen tiré de la méconnaissance du principe
de sécurité juridique doit, dès lors, être écarté”; CE nº 334183, SNC Doux élevage et nº 334215, UKL-ARREE,
28 novembre 2011: la décision “n’est pas entachée d’une rétroactivité illégale et ne peut être regardée comme
contraire au principe de sécurité juridique”.
47
Nº 287845, Rec. p. 540.
48
Rec. p. 277.
49
Voir, par exemple, CE nº 318071, 29 mai 2009, Syndicat national de chirurgie plastique reconstructive et
esthétique; CE Sect. nº 317937, 08 juillet 2009, Syndicat national C.G.T des chancelleries et services judiciaires;
CE nº 345340 et 345341, 14 novembre 2011, Mme Jacqueline A et autres.
50
Dans le cas particulier de la modification de la composition du conseil d’administration d’un établissement
public, une disposition législative “muette sur ses conditions d’entrée en vigueur et ne nécessitant pas de

Ainsi, le principe autonome de sécurité juridique constitue une exigence

normative supplémentaire de la légalité interne, à laquelle les actes soumis au recours
pour excès de pouvoir doivent se conformer. Le contrôle du juge concerne le contenu de
l’acte, même si le principe de sécurité juridique tel qu’il est appliqué pose des exigences
relatives à la manière dont l’acte entre en vigueur et affecte des situations juridiques
existantes. Ce sont donc les exigences de la légalité objective qui sont a priori de la sorte
confortées par le Conseil d’Etat. Preuve en est que ce dernier se refuse concomitamment
à admettre en droit interne le principe subjectif de protection de la confiance, qui en est
pourtant l’un des corollaires, aménageant ainsi à sa guise le principe communautaire
de sécurité juridique.
Le revirement de l’arrêt KPMG est également confirmé, quelques mois plus
tard, par l’arrêt de Section du Conseil d’Etat du 27 octobre 2006, Société Techna SA et
autres,51 dans lequel le juge mentionne sans ambiguïté le “principe de sécurité juridique,
reconnu tant en droit interne que par l’ordre juridique communautaire”. Mais le champ
d’application du principe est différent. Il concerne en effet, tout comme dans l’arrêt
Association AC!, l’“office du juge”. Participant d’une évolution plus globale dans le
sens d’une marge de manœuvre étendue reconnue au juge administratif,52 la sécurité
juridique justifie alors une dérogation aux effets habituels des décisions, lorsque les
conséquences de leur exécution lui semblent nécessiter leur modulation.
b) La sécurité juridique appliquée aux effets de la jurisprudence

Dans la mesure où la sécurité juridique pouvait conduire le juge à annuler un
acte administratif dont l’application immédiate portait atteinte à des situations en
cours, elle devait logiquement pouvoir l’amener à reporter dans le temps l’effet de ses
propres décisions.
1. L’exigence expresse de sécurité juridique a été étendue aux effets des décisions
du juge administratif par l’arrêt du 27 octobre 2006 Société Techna SA et autres. Si
l’application immédiate d’un acte qui avait été suspendu mais qui est finalement légal
suscite des difficultés concrètes qui portent atteinte au principe de sécurité juridique,
le juge peut décider, dans l’intérêt général, de reporter l’application de l’acte à une date
ultérieure qu’il détermine.
En l’espère, un décret du 1er août 2003, adopté conformément à une nouvelle
directive communautaire, réglementait l’information sur les composants des produits
alimentaires pour animaux devant figurer sur les emballages. Il aménageait bien
une période transitoire de plus de trois mois pour l’application des nouvelles règles.
Mais le décret est attaqué devant le Conseil d’Etat et le juge des référés en ordonne
la suspension le 29 octobre, la High Court of Justice ayant posé à la Cour de justice
mesures réglementaires d’application n’est pas pour autant toujours immédiatement applicable”: CE Sect.
nº 296011, 06 novembre 2009, Réseau ferré de France, DA 2010, p. 28, note F. Melleray. Voir également, concernant
la question de la protection des situations contractuelles en cours: CE Sect. nº 271737, 08 avril 2009, Compagnie
générale des eaux.
51
Rec. p. 451.
52
Voir notamment: CE Ass., 29 juin 2001, Vassilikiotis, Rec. p. 303; CE 27 juillet 2001, Titran, Rec. p. 411; CE Sect.,
03 décembre 2003, Préfet de la Seine Maritime c. El Bahi, Rec. p. 479; CE Sect., 06 février 2004, Mme Hallal, Rec.
p. 48.

107
des Communautés européennes une question préjudicielle concernant la validité de

la directive. La Cour considère le 6 décembre 2005 que la directive est conforme au
traité. Le Conseil d’Etat a donc pu se prononcer sur le fond s’agissant du décret de
transposition, considéré comme légal dans l’arrêt du 27 octobre 2006. Le problème
était que, la période transitoire fixée étant expirée du fait de la suspension, le décret
aurait dû être appliqué immédiatement. Le juge considère en effet que “le rejet d’une
requête tendant à l’annulation d’un acte dont l’exécution a été suspendue par le juge
administratif statuant en référé a en principe pour effet que cet acte trouve ou retrouve
application dès le prononcé de cette décision juridictionnelle; [...] toutefois, s’il apparaît
que cet effet est de nature, compte tenu des difficultés de tous ordres qui peuvent en
résulter et auxquelles l’administration ne serait pas en état de parer immédiatement
elle-même, à porter atteinte au principe de sécurité juridique, notamment dans le cas
où, comme en l’espèce, la suspension a été prononcée avant tout début d’exécution d’un
acte prévoyant une période transitoire dont le terme est depuis lors écoulé, il appartient
au juge administratif, le cas échéant d’office, d’apprécier, en prenant en compte tant
les difficultés susmentionnées que l’intérêt général qui s’attache à l’entrée en vigueur
des nouvelles dispositions, s’il y a lieu de décider que sa décision de rejet, en tant
qu’elle met fin à la suspension précédemment prononcée, ne prendra effet qu’à une
date ultérieure qu’il détermine et, en ce cas, de prescrire la publication de sa décision
au Journal officiel de la République française”. Puis, le Conseil d’Etat énonce qu’“en
l’espèce doivent être conciliés, d’une part, l’objectif de sécurité sanitaire que poursuivent
les nouvelles dispositions et l’obligation de pourvoir à la transposition d’une directive
communautaire et, d’autre part, le principe de sécurité juridique, reconnu tant en droit
interne que par l’ordre juridique communautaire, qui implique au cas présent que les
entreprises qui assurent la production et la commercialisation des produits en cause
puissent bénéficier, en ce qui concerne les règles d’étiquetage de ces produits, d’une
période transitoire, d’ailleurs prévue par le décret du 1er août 2003, leur permettant de
s’adapter aux prescriptions nouvelles”. La date d’effet de l’arrêt de rejet est donc reportée
au 1er février 2007. La période de transition initialement prévue par le décret est de la
sorte réaménagée par le juge, sur le fondement clairement affirmé du principe de sécurité
juridique. Cette logique de l’arrêt Techna a été confirmée par la suite et, combinée avec
l’arrêt Association AC !, a été appliquée à l’annulation d’actes administratifs dans l’arrêt
du 16 mai 2008 Département du Val de Marne.53
53
AJDA 2008, p. 1504. Concernant le droit d’option entre le statut de fonctionnaire territorial et le maintien du
statut de fonctionnaire d’Etat, le Conseil d’Etat reprend exactement les termes du considérant de principe de
la décision Association AC! de 2004, mais glisse ensuite une référence explicite à la “sécurité juridique des
collectivités territoriales et des personnels concernés”, auxquelles “une annulation rétroactive des dispositions
du décret attaqué porterait une atteinte manifestement excessive”; l’annulation du décret illégal (et des actes
individuels qui en découlent) n’est donc prononcée qu’à compter d’une date ultérieure.
Par ailleurs, le juge a reporté les effets de l’annulation d’un relèvement illégal du seuil des marchés publics
dispensés de publicité et de mise en concurrence (CE nº 329100, 10 février 2010, Perez, Rec. p. 17), ou encore,
concernant la rémunération du droit d’auteur, il a retenu une date d’effet intermédiaire entre celle de l’édiction
de l’acte et celle de son annulation (CE 17 décembre 2010, SFBI, Association UFC Que choisir, SA Rue du
commerce, AJDA 2011, p. 854).
Cependant, le Conseil d’Etat applique parfois la jurisprudence Association AC! seule, sans mentionner le
principe de sécurité juridique pourtant consacré par l’arrêt KPMG. Voir, par exemple, à propos de l’annulation
de la nomination de magistrats, les arrêts Sire et Vignard (précités) du 12 décembre 2007 ou encore, à propos
de l’annulation de dispositions réglementaires relatives à la liste des pôles de l’instruction, l’arrêt Kierzkowski-
Chatal du 19 décembre 2008 (AJDA 2008, p. 2427).

2. Après quelques hésitations,54 le Conseil d’Etat a ensuite étendu le principe de

sécurité juridique aux effets des revirements de jurisprudence. Il a considéré (CE Ass.
16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation55) qu’une jurisprudence nouvelle
modifiant de manière substantielle les conditions d’accès au juge dans le contentieux
des contrats administratifs56 pouvait voir ses effets dans le temps aménagés: il instaure
donc la modulation dans le temps des effets d’un revirement de jurisprudence. Le
juge considère que, “eu égard à l’impératif de sécurité juridique tenant à ce qu’il ne
soit pas porté une atteinte excessive aux relations contractuelles en cours [cf. KPMG,
même si le terme de ‘principe’ n’est pas réutilisé] et sous réserve des actions en justice
ayant le même objet et déjà engagées avant la date de lecture de la présente décision, le
[nouveau] recours [de pleine juridiction des concurrents évincés de la conclusion d’un
contrat] ne pourra être exercé qu’à l’encontre des contrats dont la procédure de passation
a été engagée postérieurement à cette date”.57 Le Conseil d’Etat limite les effets de son
innovation jurisprudentielle, en aménageant une période transitoire pendant laquelle la
jurisprudence nouvelle ne s’applique pas.58 Par conséquent, dans certaines circonstances,
les revirements jurisprudentiels sont désormais dépourvus d’effet retroactive.59
Dans ses décisions Techna (arrêt de rejet), Département du Val de Marne (arrêt
d’annulation) et Tropic (revirement), le Conseil d’Etat module donc dans le temps les
effets de ses décisions. Pour ce faire, conformément à son arrêt KPMG, il applique le
tout nouveau principe français de sécurité juridique.60 Le raisonnement est désormais
le même, que le Conseil d’Etat applique le principe en droit interne ou dans le champ
d’application du droit communautaire.61
Cette reconnaissance expresse, qui a depuis trouvé son rythme de croisière,62 ne
contribue cependant pas pour autant à le rendre plus aisé à appréhender et à manier. Elle
ne s’est en effet pas accompagnée de précisions concernant sa nature ou son périmètre.
54
CE Sect. 10 mars 2006, Société Leroy-Merlin, RFDA 2006 p. 551, concl. Struillou.
55
Nº 291545, Rec. p. 360, GAJA nº 115.
56
Le juge peut notamment, en cas d’illégalité d’un contrat invoquée par un concurrent évincé, “après avoir
vérifié si l’annulation du contrat ne porterait pas une atteinte excessive à l’intérêt général ou aux droits des
cocontractants”, “annuler, totalement ou partiellement, le cas échéant avec un effet différé, le contrat”. Avec ce
nouveau recours, l’arrêt Tropic prolonge donc l’arrêt Association AC!.
57
Cette date du 16 juillet 2007 est ensuite rappelée dans les arrêts suivants du Conseil d’Etat. Voir, par exemple:
CE Sect. nº 308717, 17 février 2010, Société Véolia Eau, Compagnie générale des eaux.
58
Voir également: CE Sect. 06 juin 2008, Conseil départemental de l’ordre des chirurgiens-dentistes de Paris, Rec.
p. 204; CE 22 décembre 2008, Société Berri Développement, DA 2009, nº 2, comm. 21.
59
Curieusement, le Conseil d’Etat ne se fonde pas toujours explicitement sur le principe de sécurité juridique,
comme dans l’arrêt Epoux Rigat du 1er octobre 2010 (nº 314297, LPA 07 avril 2011 p. 17, F. Tesson), véritable
revirement jurisprudentiel concernant la présomption en faveur du désistement d’action: “toutefois, les
décisions de justice irrévocables à la date de la présente décision doivent être regardées, lorsque le désistement
dont elles donnent acte n’est pas expressément qualifié, comme ayant donné acte d’un désistement d’action”.
60
Cependant, paradoxalement, dans la mesure où les annulations peuvent désormais, selon les cas, avoir ou non
un effet différé, les arrêts deviennent du même coup imprévisibles...
61
Voir, par exemple: CE nº 324816, 17 juin 2011, Canal Plus distribution (les circonstances créent, “en application
du principe de sécurité juridique, reconnu par le droit de l’Union, une nécessité impérieuse de différer pour une
période de 6 mois l’effet de la présente décision [d’annulation]”).
62
Le Conseil d’Etat a cependant encore parfois besoin de rappeler aux juridictions inférieures, qui estiment qu’il
serait seulement invocable dans le champ d’application du droit communautaire, que “ce principe est reconnu
tant en droit interne que par l’ordre juridique communautaire”(voir, par exemple, CE nº 315066, 30 mars 2011,
M. et Mme Jean-Pierre A).

109
Dans le silence du juge, la question reste d’abord de savoir si ce nouveau “principe”63

constitue ou non un “principe général du droit”,64 règle de droit obligatoire pour
l’administration, à valeur infra législative et supra décrétale. Le Conseil d’Etat reconnaît
vraisemblablement le principe de sécurité juridique à ce niveau, voire éventuellement à
un niveau législatif. En tout cas, il ne figure pas “au nombre des droits et libertés garantis
par la Constitution au sens de son article 61-1”(CE nº 343800, 17 décembre 2010, Syndicat
mixte chargé de la gestion du contrat urbain de cohésion sociale de l’agglomération
de Papeete). Penche également en faveur d’une sécurité juridique “principe général”le
fait que le juge analyse le “principe”de sécurité juridique dans les “moyens tirés de la
méconnaissance de principes généraux du droit”.65 Par ailleurs, “le moyen tiré de la
violation du principe de sécurité juridique [...] n’est pas d’ordre public”.66
Si le Conseil d’Etat ne mentionne pas clairement la création d’un “principe
général”alors qu’il semble que cela en soit formellement un, c’est peut-être parce qu’il
ne s’agit là que de la reconnaissance d’un principe partiel, inabouti, qui cache un droit
subjectif à la sécurité juridique.
3 Une consécration inachevée

Même si le principe de sécurité juridique est régulièrement invoqué par les
requérants et appliqué par le juge, sa consécration est parcellaire et incomplète. Ce
n’est pas tout le principe de sécurité juridique qui a été transposé, ce qui amène à
poser la question de savoir s’il était utile de reconnaître le cadre si c’est pour l’amputer
et n’admettre que certains de ses éléments (A). D’autant plus que ces éléments que le
juge utilise lorsqu’il manie le principe sont exactement ceux du mécanisme subjectif
de protection de la confiance légitime, qu’il persiste pourtant, paradoxalement, à ne
pas vouloir transposer (B).
a) Une sécurité juridique amputée

Si le juge administratif français s’intéresse à la sécurité juridique, c’est dans le
cadre de l’application du droit dans le temps. Elle est une exigence traditionnellement
recherchée par le biais d’instruments comme la non-rétroactivité ou la protection des
droits acquis et si, depuis les années deux mille, de nouvelles techniques comme la
modulation dans le temps ou les dispositions transitoires sont apparues, la consécration
expresse de la sécurité juridique n’a fait que justifier ces nouveaux mécanismes d’action
sur le temps. Ce sont donc essentiellement les règles applicables en matière de droit
transitoire qui sont modifiées.
1. Le Conseil d’Etat néglige d’autres facettes de la sécurité juridique, qui lui sont
pourtant inhérentes.
63
Le Conseil d’Etat parle parfois d’“exigence”(CE nº 298810, 14 avril 2008, Fédération nationale des plages
restaurants) ou d’“impératif”(CE nº 322980, 11 octobre 2010 Syndicat CFDT du Ministère des affaires étrangères;
CE Sect. nº 308717, 17 février 2010, Société Véolia Eau, Compagnie générale des eaux) de sécurité juridique.
64
Le Conseil d’Etat, dans son arrêt KPMG, n’a pas suivi les conclusions de Y. Aguila qui suggérait de consacrer un
“principe général”.
65
Voir, par exemple: CE nº 344972 et s., 16 novembre 2011, Société Ciel et Terre et autres.
66
CE nº 306172, 25 février 2011, M. Coudouneau.

D’abord, il dissocie sécurité juridique et qualité des normes. Par exemple, le moyen
tiré de ce que des dispositions, considérées comme imprévisibles et d’“une complexité
excessive”par les requérants, mais qui, pour le juge, “s’adressent à des praticiens [...]
astreints [...] à la tenue d’une comptabilité”, porteraient atteinte “au principe de sécurité
juridique et aux exigences d’intelligibilité de la norme”est écarté.67 Il s’agit de deux
impératifs différents. Ou encore, le juge distingue le principe de sécurité juridique et le
principe de clarté et d’intelligibilité des normes, puis glisse sur le premier sans le traiter.68
A l’inverse, quand il statue dans le champ d’application du droit communautaire, les
éléments liés à la qualité normative réintègrent le principe de sécurité juridique. Le
Conseil d’Etat énonce, par exemple, que les dispositions attaquées “n’ont pas eu pour
effet de porter atteinte à la clarté et à la prévisibilité des règles juridiques [...] et que,
par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des principes de sécurité juridique et
de confiance légitime ne peuvent qu’être écartés”, l’Etat n’ayant pas, à ce titre, commis
de faute de nature à engager sa responsabilité.69
Ensuite, quand l’ordre des avocats soutient que les dispositions d’un décret
“méconnaissent le principe de sécurité juridique en ce qu’elles ne déterminent pas les
composantes juridiques de la fraude fiscale”, le Conseil d’Etat considère simplement,
pour écarter ce moyen fondé sur l’imprécision des textes, que la définition du délit de
fraude fiscale relève “en tout état de cause du domaine de la loi”.70
Par ailleurs, ce n’est pas le principe mais l’“objectif de sécurité juridique”poursuivi
par un décret qui justifie que les personnes concernées soient informées,71 la sécurité
juridique étant comme rétrogradée quand il est ainsi question de l’accessibilité au droit.
Ou encore, si les requérants font appel au principe de sécurité juridique s’agissant
de l’invocabilité de la doctrine administrative, le Conseil d’Etat, tout en reconnaissant
que le principe de sécurité juridique est reconnu en droit interne, fonde sa décision
d’annulation uniquement sur l’article L. 80 A du Livre des procédures fiscales.72
La sécurité juridique n’est donc pas clairement appréhendée dans tout ce qu’elle
implique. Ces jurisprudences donnent l’impression que le juge reste prudent et ne
veut pas être lié par tous les corollaires du principe. Paradoxalement, dans certains
cas, il semble toutefois, à l’inverse, accepter de lui conférer un contenu qui le dépasse.
Ainsi, le Conseil d’Etat reçoit l’argument de l’ordre des avocats, qui estime que des
dispositions réglementaires “méconnaissent le principe de sécurité juridique en ce
qu’elles contraignent les avocats à vérifier de manière systématique si certains faits
ont eu lieu alors que ces faits se situent en dehors de leur domaine de compétence
professionnelle”. Le juge prend acte, même s’il rejette le moyen au fond, le requérant
67
CE Sect. 16 juin 2008, nº 296578, Fédération des syndicats dentaires libéraux et autres, et nº 296590, Syndicat des
chirurgiens dentistes de Paris.
68
CE Sect. nº 285344, 18 juin 2008, Commune de Tremblay-en-France; CE Sect. nº 326871, 12 mai 2010, Syndicat des
chirurgiens dentistes de Paris; CE nº 347609, 02 décembre 2011, FNATH et autres. Cette dissociation s’explique
sans doute par le fait que “l’objectif de valeur constitutionnelle”de clarté et/ou d’intelligibilité de la norme
peut être invoqué seul, et ce avant comme après l’arrêt KPMG (voir, par ex.: CE Sect., 08 juillet 2005, nº 266900
Fédération des syndicats généraux de l’éducation nationale, nº 266944, UNEF).
69
CE Sect. 31 juillet 2009, nº 324925, SAS Cargill France, nº 325172, Ministre du budget, des comptes publics et de
la fonction publique.
70
CE nº 343662, 14 octobre 2011, Ordre des avocats au barreau de Paris.
71
CE Avis nº 334113, 1er avril 2010.
72
CE nº 315066, 30 mars 2011, M. et Mme Jean-Pierre A.

111
n’étant dès lors “pas fondé à soutenir que le décret attaqué aurait méconnu le principe
de sécurité juridique”ainsi défini.73
2. Si le principe de sécurité juridique est consacré, c’est essentiellement pour
manœuvrer en matière d’application des normes dans le temps. Certes, le principe
traditionnel subsiste, et le Conseil d’Etat le rappelle régulièrement, avant comme après
2006, l’arrêt KPMG n’ayant pas consacré un droit individuel à l’immuabilité des normes:
nul n’a droit acquis au maintien en vigueur d’un règlement existant, un règlement
pouvant être abrogé à tout moment.74 Le principe de sécurité juridique ne fait “pas
obstacle à un changement dans la réglementation”.75 Et les dispositions législatives
et réglementaires sont en principe d’application immédiate, la modification d’une
réglementation pouvant s’appliquer à l’ensemble des situations en cours.76 Toutefois,
d’une part, un texte peut fixer son entrée en vigueur à une date ultérieure, ou prévoir
des “mesures d’application”, comme le prévoit l’article 1 er du Code civil. D’autre
part, désormais, les dispositions nouvelles ne peuvent en principe s’appliquer sans
dispositions transitoires aux situations régulièrement constituées sous l’empire des
anciennes règles (arrêt Mme Lacroix), notamment aux contrats en cours légalement
conclus antérieurement (arrêt KPMG). Pour autant, le principe de sécurité juridique,
“s’il est susceptible de permettre aux cocontractants de poursuivre leurs relations
contractuelles durant une période transitoire, afin de les dénouer dans des conditions
acceptables, ne saurait autoriser la validation pure et simple de ces conventions”.77 Il
n’induit pas de droit subjectif à la fixité des situations.
Ainsi, une partie de l’exigence de prévisibilité est opérante, à savoir l’exigence
concrète d’un droit transitoire dans le contentieux de la légalité. C’est à l’administration
et au juge de peser les intérêts en présence afin de décider dans quels cas des mesures
de transition s’imposent. Et, si le juge annule l’acte pour ce motif, il ne l’annule qu’en
tant qu’il en est dépourvu. Plus que de principe de sécurité juridique, il s’agit bien
de la consécration formelle d’une nouvelle obligation générale, plus précise et ciblée:
celle d’édicter, le cas échéant, des mesures transitoires appropriées, afin que les normes
(législatives, réglementaires, jurisprudentielles) s’appliquent certes, mais en prévoyant
des délais raisonnables (effets partiels, étalés dans le temps ou différés) pour protéger
leurs destinataires contre un changement brusque de l’ordonnancement juridique. Le
Commissaire du gouvernement Aguila (arrêt KPMG) avance qu’“au fond les mesures
transitoires sont à la sécurité juridique ce que les feux oranges sont à la sécurité routière
[...] elles relèvent des règles de ‘bonne conduite’ de l’action publique”. Le Conseil d’Etat
a certes prévu les feux oranges, mais n’a pas établi de code de sécurité routière.
La réponse du juge est par conséquent pragmatique et technique. Preuve en
est que le Conseil d’Etat, juge administrateur, fixe parfois lui-même les dispositions
transitoires que le législateur n’a pas prises.78 Ou encore, il décide, en toute opportunité,
que la période transitoire prévue par un décret est insuffisante: “en se bornant à prévoir
73
CE nº 332126, 14 octobre 2011, Ordre des avocats au barreau de Paris.
74
CE 25 juin 1954, Syndicat national de la meunerie à seigle, Rec. p. 379; Sect. 27 janvier 1961, Vannier, Rec. p. 60.
75
Voir, par exemple: CE Sect. nº 280286, 27 juillet 2006, M. Philippe A.
76
voir par exemple: CE Sect. 19 décembre 1980, Revillod, Rec. p. 479.
77
CE nº 342147, 18 novembre 2011, SNC Eiffage Aménagement, Gazette du Palais, 1er décembre 2011 p. 28.
78
CE Sect. nº 296011, 06 novembre 2009 Réseau ferré de France.

un différé d’un peu plus de trois mois de l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions
[...], le pouvoir réglementaire n’a pas pris les mesures transitoires qu’exigeait le respect
du principe de sécurité juridique”.79 Ou, il estime que, comme la nouvelle obligation
prévue par un décret est “de portée limitée”, son application immédiate ne porte pas aux
intérêts en présence une atteinte de nature à imposer l’édiction de mesures transitoires
pour des motifs de sécurité juridique.80
Cette nouvelle obligation d’adopter des mesures transitoires pour des motifs de
sécurité juridique a eu moins d’impact en droit administratif de la responsabilité. La
question peut même se poser de savoir si elle était bien applicable.81 Le Conseil d’Etat,
dans un arrêt de Section du 30 décembre 2009,82 pour se prononcer sur la “responsabilité
de la collectivité d’outre-mer de la Polynésie française”, estime toutefois que l’abrogation
d’une procédure n’a “pas porté d’atteinte excessive à la situation”de la société requérante,
et qu’ainsi, la collectivité d’outre-mer de la Polynésie française n’a commis aucune faute
en s’abstenant d’assortir son arrêté d’abrogation de mesures transitoires: dans la mesure
où il n’y a pas d’illégalité, il n’y a pas de faute.
La consécration explicite du principe de sécurité juridique par le Conseil d’Etat
en 2006 témoigne du rejet d’une prise en compte parcellaire des perspectives de
sécurité juridique telle qu’elle existait antérieurement. Mais, paradoxalement, c’est
finalement pour n’appliquer que l’une des exigences du principe: l’obligation d’édicter
des dispositions transitoires de protection des situations juridiques acquises.
Ce paradoxe en révèle un autre. La réponse technique et concrète du juge français
est l’une de celles que peuvent apporter les juges allemand ou communautaire quand
ils protègent la confiance légitime des administrés et des opérateurs économiques. Le
Conseil d’Etat applique donc sans le dire ce principe subjectif, tout en disant le rejeter.
b) Une logique subjective

Le principe de sécurité juridique tel qu’il est conçu par le juge administratif
français s’avère comparable au principe de protection de la confiance légitime.
L’affirmation réitérée d’une volonté de distinction des deux logiques en droit interne
ne doit donc pas faire illusion.
1. D’une part, la consécration de la sécurité juridique traduit l’attention croissante
portée par le juge à la stabilité des situations juridiques constituées et à la protection des
prévisions subjectives individuelles. Le contrôle du respect du principe conduit donc à
une prise en compte casuistique non seulement de l’attitude de l’administration, mais
aussi et surtout des intérêts privés et des droits subjectifs.
79
CAA Nancy nº 08NC00412, 1er octobre 2009, Ministre de la défense c. M. Geoffroy, AJDA 2009, p. 2051. Voir
au contraire, concernant des dispositions transitoires jugées suffisantes: CE Sect. nº 289022, 27 juillet 2006, M.
Arnaud A; CE nº 310184, 10 avril 2009, Association pour le maintien de l’élevage en Bretagne; CE Sect. nº 339328,
03 juin 2010, Laboratoires Genevrier, CE nº 322980, 11 octobre 2010, Syndicat CFDT du Ministère des affaires
étrangères.
80
CE nº 345051, 23 novembre 2011, Union française de l’hélicoptère. Voir également: CE nº 342053, 02 décembre
2011, Union collégiale.
81
Le Conseil d’Etat affirme en effet que “la méconnaissance alléguée du principe de sécurité juridique ne peut, en
tout état de cause, engager la responsabilité [pour faute] de l’Etat”(Sect. nº 306951, 17 décembre 2008, Clinique
du plateau). Le juge utilise l’expression couperet “en tout état de cause”, comme lorsqu’il affirme que le principe
de protection de la confiance légitime n’est pas opérant en droit interne.
82
Nº 313281, SARL Morgan Vernex.

113
Le raisonnement du Conseil d’Etat dans l’arrêt KPMG l’illustre. Il met l’accent

non pas sur les intérêts publics à protéger, mais sur les atteintes graves aux intérêts
(contractuels) privés. De même, dans l’arrêt Mme Lacroix, la nouvelle règle relative au
non-paiement des cotisations des commissaires aux comptes “laissait aux intéressés
un temps suffisant pour s’acquitter de leurs obligations”et, dans l’arrêt Syndicat CFDT
du ministère des Affaires étrangères, pour conclure au contraire à l’illégalité d’arrêtés
modifiant profondément et brutalement les épreuves d’un concours, le juge analyse les
conditions de travail et le comportement des candidats surpris, les dispositions attaquées
leur causant “des perturbations excessives par rapport à l’objectif poursuivi”.83 Si le
juge considère que l’intéressé prudent et avisé pouvait prévoir le changement de sa
situation juridique, le principe n’est pas méconnu.84 Il faut des mesures transitoires si
les personnes visées par la nouvelle réglementation (parties aux contrats, candidats à
un concours...) pouvaient légitimement se fier à la stabilité de leur situation. Il n’en faut
pas si leur confiance n’est pas digne de protection. Le juge évalue, en toute opportunité,
le “caractère excessif”, disproportionné, des “perturbations”causées par la nouvelle
réglementation, ce qui revient à une mise en balance des intérêts en présence,85 en vertu
du principe de proportionnalité. Il s’agit, au cas par cas, concrètement, de protéger
les administrés contre un changement imprévisible et brutal de l’ordonnancement
juridique. Le but est de garantir la confiance que les intéressés ont légitimement pu
placer dans la stabilité de leur situation juridique favorable. Ou encore, pour illustrer
cette tendance, on peut relever que l’objectif de sécurité juridique poursuivi par un
décret est considéré comme devant “bénéficier à l’auteur de la décision et au titulaire
du certificat d’urbanisme”.86 Enfin, le juge lie protection des droits fondamentaux et
sécurité juridique, l’analyse de l’une servant également de fondement à l’autre. Par
exemple, “le traitement automatisé dénommé CRISTINA ne porte pas au droit des
individus au respect de leur vie privée et familiale une atteinte disproportionnée aux
buts de protection de la sécurité publique en vue desquels a été pris le décret; que, par
suite, les moyens tirés de la méconnaissance de l’article 06 de la loi du 6 janvier 1978 et
de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales doivent être écartés; qu’il en va de même du moyen tiré de la
méconnaissance du principe de sécurité juridique”.87
83
Dans cet arrêt, si le juge démontre bien une atteinte aux intérêts privés des candidats au concours, rien n’indique
en revanche en quoi elle serait “excessive”. Pour annuler les textes en cause et considérer l’atteinte comme
excessive, le Conseil d’Etat énonce simplement qu’“il n’est pas soutenu que des motifs d’intérêt général
exigeraient leur application immédiate”.
84
Voir, par exemple: CE nº 310146, 06 octobre 2008, Compagnie des architectes en chef des monuments
historiques; CE nº 334911, 20 avril 2011, Syndicat des agences de presse télévisée et autres (opérateur “averti”).
Voir également CE nº 323585, 1er avril 2009, Communauté urbaine de Bordeaux, Société Kéolis, AJDA 2009, p.
1889, note F. Train: en recourant au critère de “l’opérateur économique raisonnablement vigilant, issu de la
jurisprudence communautaire relative à la protection de la confiance légitime”, le Conseil d’Etat opte pour
“une méthode subjective d’interprétation de la notion de publicité adéquate en matière de concession de service
public”.
85
La sécurité juridique objective est un élément possible de l’intérêt général, avant comme après 2006. Ainsi,
le juge considère dans un arrêt de Section du 05 décembre 2005 (nº 278183, Mme Lydie X) ou encore dans un
arrêt du 26 octobre 2011 (nº 312734, Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique) que les
dispositions législatives en cause ont été édictées “dans un but d’intérêt général, en vue notamment de garantir
la sécurité juridique des collectivités publiques”.
86
CE, Avis nº 334113, 1er avril 2010.
87
CE nº 320196, 16 avril 2010, Association Aides et autres.

Est ainsi consacré un droit subjectif à la sécurité juridique. Et, même lorsque le
Conseil d’Etat n’invoque pas explicitement la sécurité juridique, il lui arrive, comme
avant 2006, d’appliquer en fait l’équivalent du mécanisme de protection de la confiance
legitime.88 Le contrôle de légalité se subjectivise, que le principe de sécurité juridique
soit mentionné ou non.
2. D’autre part, l’obligation d’adoption de dispositions transitoires adéquates
est justement exactement l’un des modes de protection de la confiance légitime là où
le principe est reconnu, notamment en droit communautaire. Le raisonnement est le
même, mais pas le principe que le juge français dit appliquer.
Le juge communautaire impose en effet aussi, le cas échéant (“s’il y a lieu”dit
le Conseil d’Etat dans l’arrêt KPMG), au terme d’une balance des intérêts publics et
privés (cf. l’arrêt Mme Lacroix), aux autorités nationales l’obligation d’édicter des
mesures transitoires, mais sur le fondement du principe de protection de la confiance
legitime.89 C’est d’ailleurs bien en ce sens que l’avait compris le tribunal administratif
de Strasbourg en 1994, dans son arrêt Freymuth. Le Conseil d’Etat a donc consacré le
principe de sécurité juridique, mais pour finalement lui attribuer l’un des effets possibles
du principe de protection de la confiance légitime. Une relecture du considérant de
principe de l’arrêt KPMG permet de le démontrer: “il incombe à l’autorité investie
du pouvoir réglementaire d’édicter [...] les mesures transitoires [l’un des modes de
protection de la confiance] qu’implique, s’il y a lieu [casuistique], une réglementation
nouvelle [rupture de la confiance]; il en va ainsi en particulier [application du principe
combinée avec le droit des contrats] lorsque les règles nouvelles sont susceptibles de
porter une atteinte excessive [balance des intérêts] à des situations contractuelles [base
de confiance, la loi protégeant les contrats] en cours qui ont été légalement nouées [pas
d’application du principe contra legem]”. Le Conseil d’Etat dit appliquer le principe de
sécurité juridique alors que, plus précisément, par un effet réflexif, c’est la confiance
légitime des contractants qui est protégée. Dans l’arrêt Mme Lacroix, le décret en
cause n’appelait sur le fond pas “de dispositions transitoires destinées à en différer ou
à en aménager l’application”, la date d’adoption de ces règles laissant aux personnes
intéressées un temps suffisant pour s’acquitter de leurs obligations. Et même, la nouvelle
règle de procédure “ne nécessitait au regard de son objet et de ses effets, aucune mesure
transitoire”. A l’inverse, en vertu de l’arrêt Syndicat CFDT, une réforme de concours
nécessite un “délai raisonnable pour s’y adapter”, à savoir un report d’une année “à tout
le moins”de son application. Le Conseil d’Etat a confirmé récemment que “le délai d’un
an prévu entre la publication des arrêtés et la date des épreuves écrites des concours
88
Voir, par exemple: CE Sect. nº 312741, 27 avril 2009, Bouygues Télécom. Le juge vérifie si les opérateurs
de téléphonie mobile ont été en mesure, dans des conditions non discriminatoires, de se préparer et
d’“anticiper”l’éventualité de la décision en cause. En l’espère, l’éventualité avait été “clairement annoncée [...] à
l’ensemble des opérateurs”. Le juge apprécie donc le caractère prévisible de l’acte pour les intéressés.
89
Voir, par exemple: CJCE 14 mai 1975 CNTA c. Commission, aff. 74/74, Rec. p. 533, point 44 (“en l’absence
d’intérêt public péremptoire, la Commission, en n’ayant pas assorti la suppression d’une réglementation de
mesures transitoires protégeant la confiance que l’opérateur pouvait légitimement avoir dans la réglementation
communautaire, a violé une règle supérieure de droit”); CJCE 03 mai 1978, Töpfer, aff. C-112/77, Rec. p. 1019;
CJCE 22 juin 2006, Belgique c. Commission, Aff. C 182/03; CJCE 17 septembre 2009, Commission c. Koninklijke
Friesland Campina NV, aff. C-519/07. A noter que les condamnations pour ce motif sont rares. La Cour considère
la plupart du temps que les justiciables, en leur qualité d’opérateurs économiques “prudents et avisés”,
pouvaient prévoir la modification de leur situation juridique. Voir également: CEDH, 15 juin 2006, Lykouzeros
c. Grèce, nº 33554/03.

115
[...] permet aux candidats et aux enseignants de classes préparatoires de disposer d’un
délai raisonnable pour s’adapter à cette modification”.90
On peut donc en conclure que, comme dans l’arrêt Compagnie des mines de
Siguiri de 1929 pour le contentieux de la responsabilité, c’est par conséquent le principe
de protection de la confiance qui a été reconnu par le Conseil d’Etat. La consécration
explicite utile concerne plus précisément l’obligation de mesures transitoires en cas de
situations juridiques constituées, mode de protection de la confiance des intéressés,
dont il semblerait judicieux qu’il soit (mais lui seul) un jour constitutionnalisé, sous
la forme d’un principe constitutionnel de droit transitoire énonçant clairement son
champ (en matière contractuelle seulement?) et ses conditions d’application (absence
d’intérêt général justifiant une application immédiate?). La consécration implicite
concerne le mécanisme de protection de la confiance, que le juge persiste pourtant à
refuser d’ériger en principe par peur de son “subjectivisme”poussé... Paradoxalement,
la protection de la confiance est finalement garantie sans le dire, grâce à cette lecture
orientée du principe de sécurité juridique. Nul besoin donc de la consacrer en sus; une
telle transposition n’apporterait rien, et risquerait en outre de déstabiliser la conception
fondamentalement objective — même si de plus en plus subjectivisée — du droit français.
Quant au principe cadre de sécurité juridique, il n’est tout au plus que le contenant qui
permet, rétrospectivement, d’expliquer et justifier la logique du juge. Et ce avant comme
après 2006. Le principe consacré n’est pas appliqué dans toute sa mesure et c’est la face
dont le juge ne veut pas comme principe du droit interne qui est efficiente. Il était par
conséquent inutile de reconnaître expressément la sécurité juridique en tant que telle.
Ainsi, le principe établi par le Conseil d’Etat ne couvre que partiellement la notion
de sécurité juridique telle qu’elle est appliquée notamment en droit communautaire,
le juge français n’étant pas allé au bout de la logique de reconnaissance ni du principe
général de sécurité juridique, ni de ses corollaires. L’œuvre est doublement inachevée.
Le principe consacré n’est que partiellement appliqué. Le principe que le juge refuse de
consacrer est largement appliqué, mais dans l’un de ses effets seulement. En tout état
de cause, vouloir dissocier le principe de sécurité juridique du principe de protection
de la confiance légitime en admettant le premier et refusant le second est artificiel et
ne résiste ni à l’usage ni à l’analyse.
Le jeu de la sécurité juridique a complexifié le droit administratif français
avant même qu’il ne soit expressément consacré comme principe. Les catégories
traditionnelles craquent, et l’on ne voit parfois plus trop les contours des principes et
des exceptions à la règle. Paradoxalement, une certaine insécurité juridique en découle,
ce que l’avènement du principe n’a pas corrigé, loin s’en faut. Déjà en soi, le principe-
cadre de sécurité juridique renvoie à de nombreuses exigences et peut donc être
contreproductif, à savoir facteur d’insécurité juridique. C’est d’autant plus vrai quand
il n’est pas défini et quand le juge en fait une utilisation “personnelle”, prudente et
parcellaire. Le Conseil d’Etat a voulu, en toute autonomie et conformément à sa tradition
juridique, consacrer “son”principe”autonome de sécurité juridique, sans doute pour
se démarquer de celui qui est reconnu en droit communautaire, dans une perspective
dualiste. Cette consécration, malgré les apparences, n’obéit donc pas au mouvement
actuel d’harmonisation des systèmes juridiques européens. Comme les termes utilisés
90
CE nº 329233, 03 octobre 2011, H. Aupetit et autres.

et les objectifs restent les mêmes, la méthode se révèle en fin de compte confusionniste
et vectrice d’une complexification du droit.
Le Conseil d’Etat n’a pas soigné sa schizophrénie, bien au contraire. Il a admis en
droit interne un principe que d’autres juges nomment différemment; il n’a pas reconnu
la sécurité juridique telle qu’elle est appliquée en droit communautaire. Et il a transposé
et affiché l’expression sans vouloir de tout ce qu’elle véhicule. Peut-être pour s’aménager
le droit, dans l’avenir, de parachever cette consécration.
Rouen, le 03 décembre 2011.
Técnicas (ABNT):
CALMES-BRUNET, Sylvia. Quelle consécration du principe de sécurité juridique en droit administratif

français?. In: VALIM, Rafael; OLIVEIRA, José Roberto Pimenta; DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.).
Tratado sobre o princípio da segurança jurídica no direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
p. 95-116. ISBN 978-85-7700-728-8.

SEGURIDAD JURÍDICA
Fernando Sainz Moreno
I Concepto
1. Seguridad es la cualidad de seguro: “cierto, indudable, de alguna manera
infalible”; “firme, constante, que no está en peligro de faltar o caerse” (Diccionario de
la Real Academia Española).
La seguridad jurídica no responde a esa definición pero, en cuanto principio
esencial del ordenamiento jurídico, pretende aproximarse a ella. Seguridad jurídica es
la cualidad del ordenamiento que produce certeza y confianza en el ciudadano sobre
lo que es derecho en cada momento y sobre lo que previsiblemente lo será en el futuro.
Es, pues, la cualidad del ordenamiento que permite a cada cual orientar su vida en el
mundo jurídico en base al conocimiento de la calificación jurídica que cada supuesto
de hecho, real o imaginado, va a recibir, previsiblemente, del mismo.
2. Asi lo ha entendido la Constitutión, cuando garantiza la “seguridad jurídica”
(art. 9.3) como algo distinto de otras seguridades a las que también otorga su amparo, por
ejemplo, la “seguridad personal” (art. 17); la “seguridad de los consumidores y usuários”
(art. 51), “la seguridad del Estado” [arts. 12 y 105.b)]; la “seguridade pública” (arts.
149.1.29, 28; 70; 104), la “seguridad social” (arts. 41; 149.1.17). El Tribunal Constitucional
ha dejado claro que la “seguridad” mencionada en esos preceptos no es la “seguridad
jurídica” a la que se refiere el art. 9.3 de la Constitución (por ejemplo, SSTC 109/1987;
126/1987; 188/1988; 100/1989; 61/1990; 167/1990, entre otras).
3. Sin embargo, el Tribunal Constitucional no ha querido o no ha podido dar
uma definición de lo que entiende por seguridad jurídica. Lo más que ha hecho ha
sido exponer uma noción muy restrictiva de la seguridad jurídica, referida sólo a
las cualidades del ordenamiento vigente y no a la legítima confianza del ciudadano
en que el contenido de ese ordenamiento no sufrirá modificaciones que alteren sus
proyectos vitales, salvo cuando existan razones graves y suficientemente fundadas
que lo justifiquen.
El Tribunal Constitucional ha enunciado algunas notas que concurren en la
seguridad jurídica (“... es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa,
irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad...”) y, saliendo al paso
de que entonces la noción de seguridad jurídica sería superflua, añade que no se trata
de una simple adición de esos principios sino que “la seguridad jurídica es la suma de

esos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover em el orden jurídico, la
justicia y la igualdad en libertad” (SSTC 27/1981, de 20 de julio; 97/1987, de 11 de junio;
227/1988, de 29 de noviembre; 150/1990, de 04 de octubre; 174/1998; 203/1998, 225/1998).
En el ámbito de los derechos fundamentales y libertades públicas, la reserva de
ley es el único modo de garantizar las exigencias de la seguridad jurídica (SSTC 37/1989;
150/1989; 85/1994; 49/1996; 54/1996; 49/1999).
En el ámbito sancionador, la seguridad jurídica exige que la descriptión del tipo
penal o de la infracción permita predecir con un grado suficiente de certeza las conductas
sancionadas y el grado de la sanción (STC 194/2000).
Ahora bien, a esta interpretación tan estricta y formal de la noción de seguridad
jurídica cabe oponer outra que reconoce en ella un valor de cierta estabilidad material y
de confianza en los compromisos asumidos por el Estado. Así, el magistrado Francisco
Rubio Llorente, en un voto particular a la Sentencia del Tribunal Constitucional 208/1988,
de 10 de noviembre, critica el sentido extremadamente restrictivo que la Sentencia
27/1981, antes citada, inició en torno al principio de seguridad jurídica (“En un Estado
social y democrático de derecho la seguridad jurídica implica también, a mi juicio, la
necesidad de que el Estado no puede abrogar libremente aquellas normas que... están
precisamente destinadas a dotar de una mínima garantía a determinados grupos
sociales. La seguridad jurídica no exige, ciertamente, la petrificación del ordenamiento,
pero si, creo, el respeto a las garantias enunciadas explícitamente como tales. Por esa
misma razón no podra basarse la decisión de la que discrepo, en nuestra anterior STC
65/1987, pues em ella la clave de la argumentación está precisamente en la afirmación
—Fundamento jurídico 14— que no se habían quebrantado ni desconocido “los
compromisos asumidos por el Estado”).
4. De esta manera queda formulada la contraposición entre dos concepciones de
la seguridad jurídica. Una, estrictamente formal que sólo exige claridad y precisión de
las normas y del ordenamiento jurídico en su conjunto (“... el legislador debe perseguir
la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre
la que se legisla sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse y debe
huir de provocar situaciones objetivamente confusas...” —STC 49/1990); y otra que,
además de esa exigencia, anãde la del valor material de la confianza, la estabilidad y,
en definitiva, la paz social.
Esta segunda concepción apuntada en el voto particular del magistrado Rubio
Llorente, es la que cuenta con mayor tradición en nuestra doctrina. Luis Legaz Lacambra
destacó la “función de seguridad como legitimación de legalidad”. “El Derecho no ha
nacido para rendir culto a la justicia sino para colmar la exigencia de seguridad, de
certeza en la vida social... para hacer posible la vida humana, la vida con los demás.”
“La justicia es un valor más alto que la seguridad y el orden y condicionante de estos
valores, pero, al mismo tiempo, el orden y la seguridad son valores mas consistentes y
ontológica y ónticamente condicionantes de la justicia.” “Sólo sobre la base de un orden
se puede hablar de justicia o injusticia en la sociedad; sin ese orden se puede hablar
de ideas o ideales de justicia, pero no de justicia existente” (Filosofia del Derecho, 2. ed.,
1961, p. 583 y ss.). También para Jaime GUASP el primero de los dos grandes princípios
fundamentadores de todo lo jurídico es aquel que recoge “el impulso o impulsos de
una sociedad ya constituida como tal hacia su normal conservación”. “La paz puede
definirse como aquel princípio que explica la persecución por una sociedade de su propio
mantenimiento.” “La paz en cuanto fundamento del Derecho da lugar a la seguridad

FERNANDO SAINZ MORENO
SEGURIDAD JURÍDICA
119
como fundamento del Derecho también.” La faceta subjetiva de la paz jurídica es la

seguridad; la faceta objetiva de la paz jurídica es la certeza. Seguridad y certeza jurídica
se complementan. La exigencia básica de la paz forzosamente ha de estar integrada por
un ingrediente de paz subjetiva que es la seguridad humana en el Derecho y por un
ingrediente de paz objetiva, que es la certeza impersonal que a ese mismo Derecho cabe
atribuir (Derecho, 1971, p. 313 y ss.). Y Perez Luño dedica su estudio sobre “la seguridad
jurídica” a demostrar que ésta sirve para “estabelecer ese clima cívico de confianza en
el orden jurídico, fundada en pautas razonables de previsibilidad, que es presupuesto
y función de los Estados de Derecho” (1991, p. 107).
Está claro, sin duda, que la seguridad jurídica no es una cuestión que sólo
concierne a la técnica normativa. La buena construcción del ordenamiento jurídico como
un sistema capaz de dar respuesta precisa a los conflictos susceptibles de ser resueltos
por el Derecho, es una condición esencial para la existencia de segurididad jurídica,
pero no es condición suficiente. Y ello porque, como ha dicho el Consejo de Estado, la
seguridad jurídica que la Constitución garantiza (art. 9.3) significa “que todos, tanto
los poderes públicos como los ciudadanos sepan a qué atenerse; lo cual supone, por
un lado, un conocimiento cierto de las leyes vigentes y; por otro, una cierta estabilidad
de las normas y de las situaciones que en ellas se dernen. Estas dos circunstangias
—certeza y estabilidad— deben coexistir en un Estado de Derecho donde no cabe la
posibilidad dialéctica de que se viva sine lege certa, sine iure certo” (Memoria 1992, p. 99).
La inseguridad jurídica no sólo nace de la mala técnica normativa sino de la inestabilidad
injustificadade las normas.
5. Examinamos ahora las condicionesque el ordenamiento jurídico ha de cumplir
para satisfacer el principio de seguridad jurídica. Después se expone la vinculación de
los poderes públicos al ordenamiento como requisito de seguridade jurídica. Finalmente,
se trata de la seguridad jurídica como derecho público subjetivo. La concepción de la
seguridad jurídica que se sigue en esta exposición es la que más se ajusta a la noción
estricta que de la misma sigue, hasta ahora, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
sin que ello suponga su aceptación plena. Por las razones expuestas, la seguridad jurídica
implica, también, la realización del valor de la legítima confianza en que la estabilidad
del ordenamiento sólo se va a alterar por causas importantes, suficientemente valoradas.
Es posible que el Tribunal Constitucional acierte algún día a dar a la seguridad jurídica
la plenitud de su alcance constitucional.
II Seguridad y ordenamiento jurídico

1. La existencia misma de un ordenamiento jurídico genera cierto orden en
la convivencia social y una pacificación de las relaciones sociales, siempre que tal
ordenamiento cumpla unas condiciones mínimas que permitan conocerlo, entenderlo
y aplicarlo como un sistema. El ordenamiento para ser tal y no un simple agregado
de normas, necesita estar construido como un sistema. No basta la proclamación bien
intencionada de unos princípios de justicia, aceptados por la comunidad, y de unas
normas democráticamente formuladas; es necesario articular esos principios y normas
en un sistema armónico mediante una tecnica adecuada.
La sistematización del ordenamiento es una exigencia de la seguridad jurídica
para hacer posible el hallazgo de una respuesta previsible a los problemas que exigen
un pronunciamiento sujeto a Derecho. Pero la construcción sistemática del ordenamento

es hoy una tarea más compleja que nunca lo ha sido y todo parece indicar que en un
futuro inmediato la complejidad seguirá creciendo hasta que llegue el momento, todavia
lejano, de la gran simplificación.
La seguridad jurídica exige un ordenamiento bien construido en sus principios,
estructura, calidad de las normas que lo integran, publicidad y viabilidad. Si no cumple
estos requisitos, no es un ordenamiento porque no es fuente de orden y de seguridad
sino causa de desorden e inseguridad. La realización de los valores del ordenamiento
“la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político” (art. 1. 1 CE) exige tanto
preceptos materiales que los incorporen, como requisitos formales que hagan lo más
segura posible su interpretación y aplicación. La seguridad jurídica que la Constitución
garantiza (art. 9.3 CE) es un valor que debería figurar también en el artículo 1.1 de la
Constitución (PECES-BARBA).
Las características actuales del ordenamiento juridico español, ordenamiento aberto
a múltiples fuentes (tanto del interior como consecuencia de la autonomía normativa
ampliamente reconocida, como del exterior, como consecuencia de la incorporación a
la Comunidad Europea y al orden internacional) y ordenamiento extraordinariamente
móvil (por la incesante formulación y reformulación de principios y normas) obligan a
cuidar cada vez más las técnicas que permiten mantener su unidad, y su continuidad
en el tiempo. De ahí la importancia creciente de la técnica normativa y su concreción en
directrices para la elaboración de las normas cuyo sentido no es otro que el de realizar
el principio de la seguridad jurídica.
2. La plenitud y efectividad global del ordenamiento juridico español (arts. 1.1
y 9.1 CE; 5 LOPJ y 1 CC) debe hacer posible la obligación de resolver de acuerdo con el
sistema de fuentes establecido que vincula tanto a jueces y magistrados (arts. 1.7 CC; 361
LEC; 357 CP) como a la Administración (art. 89.4 LRJPA). La prohibición de non liquet
solo está justificada si el ordenamento jurídico ofrece seguridad suficiente de que las
decisiones pueden entenderse fundadas en el mismo y no en el arbitrio de quien decide.
Los requisitos que la seguridad jurídica exige del ordenamiento (unidad
estructural y continuidad en el tiempo) y de las normas que lo integran (calidad,
publicidad, viabilidad) se examinan en la voz técnica normativa.
III Seguridad jurídica y ejercicio del poder público

La existencia de un ordenamiento que reuna las caracteristicas mencionadas es
el presupuesto de la seguridad jurídica, siempre que, claro es, tal ordenamiento sea
efectivo. La sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos a la Constitución y al
resto del ordenamiento hace que el ejercicio del poder, tanto público como privado, sea
previsible y, por tanto, seguro. Seguridad relativa, ciertamente, pero la mayor posible
en las relaciones humanas, por naturaliza tan variables. Se trata de la seguridad de que
el ejercicio del poder público va a ser ejercido por sus titulares legítimos, de acuerdo
con los princípios y normas del ordenamiento jurídico; y seguridad de que el poder
privado va a quedar sometido a las reglas que impiden el abuso del derecho o el ejercicio
antisocial del mismo. Este último aspecto es, cada vez, más importante. La privatización
de grandes sectores públicos exige una nueva formulación del control del poder y de la
seguridad jurídica, cuestiones que todavia no es posible valorar en toda su amplitud.
Ahora examinamos, en primer lugar, las condiciones que la seguridad jurídica
impone al ejercicio del poder público.

SEGURIDAD JURÍDICA
121
1. Reglas generales. La seguridad que crea la efectiva sujeción del poder público
al ordenamiento, presupone que,
- el poder se va a ejercer por órganos que tienen predeterminada su competencia;
- la elección o la selección de los titulares del poder se ajusta a reglas que ase
guran la legitimidad del acceso a las funciones y cargos públicos, de acuerdo
con el principio democrático o, en su caso, de legalidad funcionarial (arts. 1, 23 y
103 CE);
- el ejercicio del poder está sometido a un procedimiento configurado para facilitar
el acierto y la legalidad de las decisiones;
- la publicidad y la transparencia impiden la eficacia externa de decisiones secretas
o la motivación oculta de las mismas;
- el ejercicio del poder esta sometido a un control que elimina las decisiones ile
gales, arbitrarias, y obliga a reparar los daños causados.
Las reglas mencionadas se incorporan a las normas que regulan el ejercicio del
poder político, legislativo, ejecutivo y judicial.
2. Ejercicio del poder político y legislativo.
En un Estado democrático de Derecho, cuya forma política es la monarquia
parlamentaria (art. 1 CE), el ejercicio del poder político y del poder legislativo están
interrelacionados de tal manera que las reglas de composicion y de actuación de uno
y otro se condicionan recíprocamente. Por lo que a la seguridad jurídica concierne, los
órganos colegiados que representan a los ciudadanos y los órganos de gobierno que
gozan de su confianza deben integrarse y actuar de acuerdo con reglas preestablecidas
que permitan prever el marco general de sua actuación.
A) En relación a las asambleas legislativas, la Constitución garantiza la existência
de una norma con naturaleza de ley orgánica que regule el “régimen electoral general”
(art. 81.1 CE, y LO 5/1985 aplicable a las elecciones de Diputados y Senadores a las
Cortes Generales, a las elecciones de miembros de las Corporaciones Locales, a las de
Diputados del Parlamento Europeo y, en parte a las de miembros de las Asambleas
de las Comunidades Autónomas). Sin embargo, Ia seguridad jurídica no llega a
exigir que aquellos que han sido elegidos en consideración al programa de actuación
política que han defendido durante la campaña electoral queden vinculados por
ese programa. Tampoco existe una norma que obligue a los partidos a cumplir sus
programas sancionando juridicamente su incumplimiento. Más bien, por el contrario,
lo que la Constitución garantiza es la independencia de los miembros de las Cámaras
estableciendo para ello, además de la prohibición del mandato imperativo (art. 67.2
CE), la prevision de que la ley electoral determine las causas de inelegibilidad e
incompatibilidad de Diputados y Senadores (art. 70.1 CE), la inviolabilidad e inmunidad
parlamentarias y la previa autorización para su inculpación o procesamiento (art. 71).
Todo ello contribuye a fortalecer la posición individual de los parlamentarios (al menos
en teoría, ya que en la práctica existe una ferrea disciplina en los grupos parlamentarios
que anula, hacia el exterior, la libertad de sus miembros), pero no asegura a los
ciudadanos que éstos vayan a ajustarse a las promesas realizadas durante la campaña
electoral. En cambio, el sometimiento de las decisiones de las Cámaras, tengan o no
valor de ley, a un procedimiento preestabelecido que garantice la participación en ellas
de las minorías y la publicidad de los debates, salvo excepciones tasadas, contribuye a
la seguridad jurídica en la medida en que puede permitir conocer con antelación tales
decisiones así como la voluntad del legislador. El control de la actividad de las Cámaras

por el Tribunal Constitucional, o por la jurisdicción contencioso-administrativa cuando

se trata de actos de la Administración parlamentaria, contribuye a asegurar que ésta se
va a producir dentro de los límites trazados por el Estado de Derecho.
B) En relación a los órganos de gobierno, el principio de seguridad jurídica exige
que sus titulares sean nombrados a través de los procedimientos establecidos por la
Constitución, los Estatutos de Autonomía o la legislación local, pero una vez efectuado su
legítimo nombramiento, no determina que su actuación deba limitarse a la mera ejecucíon
de las leyes, sino que les reconoce un amplio campo de actuación política. Ese campo de
actuación es compatible con la seguridad jurídica si se delimita externamente por los
preceptos del Derecho positivo e, internamente, por la interdiccón de la arbitrariedad
de los poderes públicos. El Estado de Derecho es compatible con los actos políticos de
gobierno, reconocidos por la Constitución (arts. 97; 148.1.1.º y 140 CE) porque tales actos
sólo pueden producirse de acuerdo con la Constitución. Los actor del Gobierno son
impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 26.3 Ley 50/1997) a
la cual corresponde examinar si respetan los derechos fundamentales, se ajustan a sus
elementos reglados o causan daños indemnizables [art. 2.a) Ley 29/1998]. La Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, al establecer los principios que inspiran una de las manifestaciones del poder
político, la relacción entre el Gobierno y la Administración, deja claro que la dirección
política de las Administraciones públicas “se desarrolla para alcanzar los objetivos que
establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico” (art. 3.3 LRJPA 30/1992). Se
asegura, por tanto, que el margen de apreciación propio de la actividad política sólo
es legítimo si persigue los objetivos fijados por las leyes.
3. Ejercicio del poder ejecutivo.
La seguridad jurídica, como principio configurador del ejercicio del poder
ejecutivo, se concreta en aquellas normas que vinculan a la Administración positiva
(obligación de actuar) y negativamente (prohibición de hacerlo más allá de los limites
trazados por el legislador). Cada Administración debe realizar las tareas que tiene
encomendadas y debe hacerlo con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Debe
proporcionar a los ciudadanos y a las demás Administraciones la seguridade jurídica
de que va a servir con objetividad los intereses generales (art. 103.1 CE). La objetividad
proscribe la actuación parcial pero no exige la neutralidad política. La objetividad de la
Administración es su cualidad de actuar con adecuación a su objeto, esto es, su capacidad
de realizar las tareas que tiene encomendadas, bajo la dirección de su órgano de gobierno
(art. 3 LRJPA). La Administración no puede ser, en un Estado social y democrático de
Derecho, un aparato que funciona con “neutralidad indiferente”. Todo lo contrario,
debe ser una organización que sirve activamente, incluso apasionadamente, su tarea
fundamental: “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo
y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas” (art. 9.2 CE). Ello no implica,
sin embargo, que la “efectividad” de que habla el precepto citado, la “eficacia” a que se
refiere el artículo 31.1 y la “eficacia” mencionada en el artículo 103 de la Constitución
legitimen cualquier actuación de la Administración con infracción del ordenamiento
jurídico. La eficacia es un principio jurídico y como tal opera en el Derecho, no contra
el Derecho, para lograr una Administración “objetiva”, una “buena Administración”,
cuya actuación, sin lesionar los derechos de los ciudadanos alcance los fines para los
que se ha creado. Para ello, la organización y la actuación de la Administración se rigen
por estos principios:

SEGURIDAD JURÍDICA
123
A) La organización administrativa se estructura en órganos a los que se atribuye

formalmente, y con carácter irrenunciable, el ejercicio de una competencia. Cada órgano
puede y debe ejercer su competencia, pero nada más que esa competencia, siendo nulo o
anulable lo que realice fuera de ella. Los titulares de cada órgano son designados por un
procedimiento preestablecido para asegurar su capacidad y la igualdad en el acceso a las
funciones y cargos públicos (art. 23 CE), quedando sometidos a un regimen estatutario
que regule un “sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en
el ejercicio de sus funciones” (art. 103.3 CE). La clara delimitación de competencias, y
el establecimiento de reglas sobre la alteración de su titularidad o ejercicio (delegación,
avocación, suplencia, sustitución, encomienda de gestión) proporcionan la seguridad
jurídica de poder conocer qué organo y qué persona titular del órgano detenta el
ejercicio del poder [derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de
las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos
—art. 35.b) LRJPA].
B) La actuación administrativa está sometida a un procedimento [art. 105.c) CE y
art. 53 LRJPA] cuyos tramites deben servir para que la decisión que se adopte sea la más
adecuada al objetivo que se pretende alcanzar de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
a) Tal procedimiento debe proporcionar a los ciudadanos y a los demás poderes
públicos la “seguridad jurídica” de que si son interesados van a ser oídos, de que la
decisión se va a adoptar con conocimiento de los hechos y de que la Administración va
a adoptar una resolucion expresa, motivada, ajustada a Derecho y firme. a’) El carácter
contradictorio del procedimiento, en todas sus fases, asegura la posible defensa de los
derechos del afectado (principio de audiencia en sentido estricto) y también la presencia
de otros intereses legítimos, individuales y colectivos. b’) El principio de prueba plena
exige que los hechos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución hayan sido
previamente determinados y comprovados de oficio por la Administración (art. 78.1
LRJPA) mediante cualquier medio de prueba admisible (art. 80.1 LRJPA), sin perjuicio
del derecho de los interesados a proponer actuaciones con ese fin, a participar en su
práctica (art. 81 LRJPA) y, si se trata de procedimientos sancionadores, a ampararse en
la presunción de inocencia (art. 137 LRJPA). c’) La exigencia de resolucion expresa (art. 42
LRJPA) que decida todas las cuestiones planteadas por los interesados se complementa
con la técnica del silencio administrativo cuya existencia puede ser acreditada por
cualquier medio de prueba admitido en derecho, incluido el certificado de silencio (art.
43.5 LRJPA modificado por Ley 4/1999). La seguridad jurídica exige que la resolucion de
un procedimiento iniciado a petición de interesado no se extienda a cuestiones conexas
no planteadas por el mismo a no ser que el órgano competente para resolver, las ponga
antes de manifiesto para que el interesado pueda formular alegaciones y aportar, en
su caso, medios de prueba (art. 89.1 LRJPA). La congruencia de la resolución con las
peticiones formuladas es una exigencia de la seguridad jurídica que no impide, sin
embargo, que la Administración incoe de oficio un nuevo procedimiento, si procede
(art. 89.2 LRJPA). En todo caso, la Administración debe resolver conforme a Derecho
sin que pueda abstenerse de hacerlo so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia
de los preceptos legales aplicables al caso, aunque puede resolver la inadmisión de
solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o
manifiestamente carentes de fundamento (art. 89.4 LRJPA).
b) La interpretación y aplicación de las normas por la Administración está
sometida a las reglas generales sin que en ello tenga privilegio alguno, ni siquiera

cuando se trata de normas reglamentarias procedentes de la propia Administración

(las cuales vinculan a todas las Administraciones —art. 18.2 LRJPA—, y no pueden
derogarse en casos singulares —art. 52.2 LRJPA). La seguridad jurídica no llega, sin
embargo, a exigir que la Administración quede vinculada por el criterio seguido en sus
actuaciones precedentes, pero sí a obligar a que motive las razones por las que se separa
de ese criterio [art. 54.1.c) LRJPA] y, en general, a que motive todas las resoluciones de
especial relevancia, singularmente las discrecionales [art. 54.f) LRJPA]. Para facilitar
el conocimiento de los criterios que la Administración sigue al interpretar y aplicar
el Derecho, debe publicar de forma regular las instrucciones y respuestas a consultas
planteadas por los particulares u otros órganos administrativos (art. 37.10 LRJPA).
c) La seguridad jurídica impide que las resoluciones administrativas tengan
eficacia retroactiva salvo cuando se dictan en sustitución de actos anulados o cuando
produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho
necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotrae la eficácia del acto y ésta no lesione
derechos o intereses legítimos de otras personas (art. 57.3 LRJPA). También impide que la
Administración revoque sus propios actos, salvo en los casos y con las garantías previstas
para la revisión de los actos nulos y de los actos anulables (arts. 102, 103 y 105 LRJPA).
d) En general, la seguridad jurídica debe presidir las relaciones entre la
Administración y los ciudadanos de modo que ni éstos deban temer que la falta de
información sobre la actividad administrativa les perjudique, ni los intereses generales a
los que ésta sirve puedan resultar lesionados por la actuación desleal de los ciudadanos.
Para facilitar la seguridad de las relaciones jurídicas entre la Administración y los
ciudadanos se establece que éstos tienen derecho “a obtener información y orientación
acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciónes vigentes impongan a
los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar” [art. 35.g) LRJPA] sin
perjuicio deque puedan actuar asistidos de asesor (art. 85.2 LRJPA). Ademas, si solicitan
de forma errónea o incompleta la iniciación de un procedimiento tienen un plazo de
diez días para su subsanación o, en su caso, pueden mejorar o modificar su solicitud
por indicación de la Administración (art. 71 LRJPA); y si el procedimiento, una vez
iniciado, se paraliza, la Administración debe advertir al interesado de que si en el plazo
de tres meses no realiza las actuaciones necesarias para reanudar su tramitación —el
procedimiento caducará (art. 92.1 LRJPA). A ello hay que añadir que la Administración
debe notificar o, excepcionalmente, publicar sus actuaciones, cumpliendo los requisitos
de tiempo y forma que impidan la indefensión de los interesados (especialmente, arts.
58 a 61 LRJPA), y debe facilitar que los ciudadanos tengan acceso a los Archivos y
Registros administrativos para conocer los datos que les afecten, y exigir, en su caso, la
rectificación de los que figuren incompletos o inexactos (art. 37 LRJPA).
e) La prescripción de las acciones, infraciones y sanciones administrativas es una
exigencia de la seguridad jurídica (SSTC 147/1986; 215/1989; 157/1990).
f) Finalmente, una aplicación importante del principio de seguridad jurídica
entendido en el sentido de protección de la confianza se encuentra en los límites de las
facultades de revisión, las cuales no podrán ser ejercitadas “cuando por prescripción
de acciones, por el tiempo transcurrido y por otras circunstancias su ejercicio resulte
contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes” (art.
106 LRJPA).
4. Ejercicio del poder judicial.
El derecho fundamental que toda persona tiene a obtener “la tutela efectiva de
los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en

SEGURIDAD JURÍDICA
125
ningún caso, pueda producirse indefensión” (art. 24 CE) implica que esa tutela se va a
ejercer de acuerdo con el principio de la seguridd jurídica. Esto es, con la seguridad de
que se va a ejercer exclusivamente por jueces y magistrados predeterminados por la
ley (art. 24.1 CE) independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente
al imperio de la ley, segun normas de competencia y de procedimiento que no van a
causar indefensión, y cuyas resoluciones, debidamente motivadas, van a tener plena
eficacia frente a todos, incluso frente a los propios jueces y Tribunales (arts. 117 y ss. CE).
La seguridad que puede exigirse al ejercicio del poder judicial (la realización
efectivade la tutela judicial) es, como toda seguridade jurídica, relativa. Lo único que
puede hacer el Derecho positivo es establecer unas reglas que razonablemente permitan
suponer que las resoluciones judiciales adoptadas conforme a ellas se van a ajustar lo
más posible al Derecho vigente y que, por tanto, van a concretar en cada caso la solución
que resulta del ordenamiento. A ello hay que añadir que la aplicación del derecho a
cada caso acumula a la inseguridad del imperio de la ley la inseguridad que genera la
voluntad personal de quien en último término decide. No obstante, el Estado de Derecho
se caracteriza por las reglas que intentan reducir al mínimo ambas inseguridades. Con
esas reglas se pretende que quien decide reúna condiciones personales y estatutarias
que permitan suponer que su decisión va a estar fundada en Derecho; se pretende
que el procedimento que necesariamente debe preceder a su decisión asegure que los
afectados por ella no van a sufrir indefensión; y se pretende que la resolución misma va
a estar motivada en derecho y va a poner fin al conflicto. Ciertamente, las resoluciones
judiciales firmes nunca serán la última palabra porque ellas mismas necesitan ser
interpretadas, pero el principio de intangibilidad de los fallos judiciales crea, al menos,
la seguridad de que la decision adoptada no va a ser revisada nada más que en los
supuestos extraordinários previstos por el legislador.
A) La predeterminación por la ley del juez competente para juzgar y ejecutar lo
juzgado en todo tipo de procesos, es una exigencia de la seguridad jurídica garanti
zada por la Constitución (arts. 24.2 y 117.3). También lo es que los jueces y magistrados
tengan garantizado un estatuto que les permita ejercer su función de forma personal
mente responsable, sometidos únicamente al “imperio de la ley”. Para ello se garantiza
su independencia, tanto externa, frente a injerencias de otros poderes públicos o pri
vados, como interna, frente a la propia organización del Poder Judicial (sólo pueden
ser separados, suspendidos, trasladados o jubilados por alguna de las causas y con
las garantias previstas en la ley —art. 117.2 CE—; y, además, “en el ejercicio de la
potestad jurisdictional, los Jueces y Magistrados son independientes respecto a todos
los órganos judiciales y de gobierno del Poder Judicial”; de modo que “no podrán los
jueces y Tribunales corregir la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
hecha por sus inferiores en el orden jerárquico judicial sino cuando administren
justicia en virtud de los recursos que las leyes establezcan; tampoco podrán los jueces y
Tribunales, órganos de gobierno de los mismos o el Consejo General del Poder Judicial
dictar instrucciones de caracter general o particular, dirigidas a sus inferiores sobre la
aplicación e interpretación del ordenamento juridico que Ileven a cabo en el ejercicio
de su función jurisdicional” —art. 12 LOPJ). La garantia de esta doble independencia
tiene por finalidad primar la posición personal de cada juez en la interpretación y
aplicación del Derecho y presupone, por tanto, la creencia de que la seguridad jurídica
que proporciona el ordenamiento se realiza mejor cuanto mayor sea el compromiso
“personal” de cada juez con la decisión que adopta según su íntima convicción, libre

de interferencias ajenas. Por ello, la sentencia no es anónima (art. 248 LOPJ), sino que,
por el contrario, debe figurar en ella el nombre del juez que la dicta y, caso de tratarse
de un Tribunal, el nombre de los miembros de la Sala o de la Sección y, en especial, el
del magistrado ponente que la redacta. El compromiso “personal” que el magistrado
tiene sobre el contenido de la sentencia se pone de manifiesto en la posibilidad de que
el ponente decline la redacción de la resolución cuando no se conforme con el criterio
de la mayoría, formulando motivadamente su voto particular (art. 206 LOPJ).
B) La seguridad jurídica exige que la resolución judicial se adopte seguido un
procedimiento, predeterminado por la ley (art. 117.3 CE), público (art. 24.2 CE) y
predominantemente oral (art. 120.2 CE), que proporcione a todos la seguridad de que
se va a tramitar sin dilaciones indebidas, y con las garantías de audiencia, defensa y
prueba plena. Además, la seguridad jurídica impide que se pronuncien resoluciones
judiciales que afecten a personas que no han sido demandadas (litisconsorcio pasivo
necesario) o no han sido emplazadas en forma (SSTC 103/1993) o no han sido informadas
de su condición de inculpados (SSTC 128/1993 y 129/1993). Los órganos judiciales deben
decidir conforme a lo alegado por las partes, oídas contradictoriamente, sin que pueda
justificarse la resolución judicial inaudita parte más que en caso de incomparecencia
por voluntad expresa o tácita o por negligencia imputable a la parte interessada (SSTC
112/1987; 151/1987; 66/1988; 74/1993).
C) La seguridad jurídica exige que las sentencias sean siempre motivadas y sus
pronunciamientos pongan fin a los conflitos que dirimen.
a) La motivación de las sentencias (arts. 24 CE y 248.3 LOPJ) y también de los
autos (art. 248.2 LOPJ) debe proporcionar un conocimiento suficiente de los fundamentos
del fallo y del alcance de éste, de manera que las partes y todos los afectados puedan
conocer con certeza suficiente qué es lo que se ha decidido y por qué se ha decidido
(SSTC 30/1987 y 200/1989). Las sentencias deben ser “claras, precisas y congruentes”,
formuladas expresando en párrafos separados y numerados los antecedentes de hecho,
los hechos probados, los fundamentos de Derecho y, por último, el fallo (arts. 248 LOPJ;
218 LEC; 142 LECr.). En el caso de autos o sentencias de Tribunales, los acuerdos se
adoptan por mayoría absoluta de votos, salvo que expresamente la ley señale una
mayor proporción (art. 255 LOPJ). Al no exigirse unanimidad, es posible que algunos
de los magistrados de la minoría quieran dejar constancia pública de las razones de su
desacuerdo, a lo que se ha opuesto, durante mucho tiempo, el argumento de que ello
debilita la fuerza de convicción de la resolución judicial. Hoy, sin embargo, prevalece
la opinion de que los ciudadanos tienen derecho a conocer integramente el proceso de
formación de la voluntad judicial (salvo las deliberaciones que son secretas) aunque
ello pueda romper la apariencia de seguridad de la resolución judicial. Se pueden, pues,
formular y publicar votos particulares, pero siempre, claro es, que su contenido haya
sido defendido durante la deliberación del fallo (art. 260 LOPJ; art. 90.2 LOTC) lo que,
en cierto modo, contribuye también a la seguridad jurídica pues ayuda a interpretar la
resolucion judicial al dar publicidad a los argumentos que se han rechazado.
La obligación de motivar las sentencias exponiendo con claridad y precisión sus
fundamentos juridícos contribuye a hacer previsibles los pronunciamientos judiciales y,
por tanto, a hacer real la seguridad jurídica. No obstante, esa seguridad no exige que los
órganos judiciales queden vinculados indefinidamente por su interpretación anterior
del Derecho, pero sí obliga, a que se justifiquen las razones del cambio de doctrina
(SSTC 161/1989 y 91/1990).

SEGURIDAD JURÍDICA
127
b) La autoridad de cosa juzgada propia de las sentencias firmes (arts. 118 CE;
245.3 LOPJ; 222 LEC; 141 LECr., 1.251 y 1.252 CC) es una exigencia de la seguridad
jurídica, que sólo cede en los casos extraordinarios de los recursos de revisión (STC
53/2000). Por tanto, frente al planteamiento de una cuestión ya resuelta por sentencia
firme cabe oponer la excepción de cosa juzgada (excepción perentoria, art. 421 LEC;
artículo de previo pronunciamiento, art. 666.2.º LECr.). Puede ocurrir, sin embargo,
que dos órganos jurisdiccionales distintos aprecien unos mismos hechos de forma
contradictoria. El Tribunal Constitucional ha declarado que ello infringe la seguridad
jurídica: “Si el respeto a la independencia de cada órgano judicial es principio básico
de nuestro ordenamiento júridico, no es menos cierto que unos mismos hechos no
pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado” (STC 77/1983), de modo
que “a los mas elementales criterios de la razón jurídica repugna aceptar la firmeza de
distintas resoluciones judiciales en virtud de las cuales resulte que unos mismos hechos
ocurrieron y no ocurrieron, o que una misma persona fue su autor y no lo fue”. Ello
vulneraria la seguridad jurídica —art. 9.3 CE— y la tutela judicial efectiva —art. 24 CE—
(STC 62/1984). La vía para resolver las contradicciones entre resoluciones judiciales es
dificil de articular. El Tribunal Constitucional ha pedido al legislador que establezca
un mecanismo para su solución dentro de la justicia ordinaria, pero mientras esto no
ocurre, el Tribunal deja abierta la via del amparo (STC 158/1985). En todo caso, los hechos
declarados probados por sentencia firme tienen que ser aceptados como tales por la
Administración (así, el art. 137.2 LRJPA dispone que “los hechos declarados probados
por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien”).
La determinacion de aquella parte de la sentencia que integra la cosa juzgada
puede plantear cierta inseguridad debido a que no todos los pronunciamientos de la
sentencia tienen igual valor. La cosa juzgada esta integrada por el fallo y su fundamento
determinante (ratio decidendi); lo demás (obiter dictum) no forma parte de la cosa juzgada,
aunque tenga tambien valor de antecedente dotado de autoridad (STC 9/1991). Por
ello la seguridad jurídica exige que la sentencia se redacte precisando con claridad
lo que constituye cosa juzgada y omitiendo todo aquello que no sea necesario para
fundamentar el fallo.
El principio de intangibilidad de las resoluciones judiciales afecta a los propios
jueces y Tribunales que la dictaron, de modo que una vez firmadas no pueden variar
su contenido, pero si “aclarar cualquier concepto oscuro o suplir cualquier omisión
que contengan” (arts. 267 LOPJ; 214 LEC; 161 LECr.) sin que ello pueda implicar
alteración del contenido de la sentencia misma (STC 142/1992). Se trata, pues, de una
manifestación formal de la seguridad jurídica que impide al juzgador reconsiderar
sus resoluciones. La irrevisibilidad de una resolución anterior por comparación con
una resolución posterior se basa en la seguridad jurídica (STC 132/1997, 29/1998). El
mismo principio de seguridade jurídica justifica que los precedentes deban referirse al
momento de la resolución de admisión a trámite del recurso (acto judicial que resulta
de una fiscalización de los requisitos procesales) STC 62/1999.
El ejercicio del derecho de gracia y la amnistía afectan a la seguridad jurídica que
deriva de las situaciones consolidadas por sentencias firmes pero constituye uno “de
los límites que han sido impuestos a la seguridade jurídica en aras de la prevalencia
de la justicia material” (STC 147/1986).

IV Derechos de la persona fundados en el principio de seguridad jurídica

1. Para cada persona, la seguridad jurídica que proclama la Constitución (art. 9.2)
se concreta en aquellos derechos públicos subjetivos que garantizan que su situación
jurídica, personal y patrimonial, actual y futura, pueda ser suficientemente conocida
por ella misma y respetada por los demás (poderes públicos y personas privadas) de
acuerdo con el ordenamiento jurídico.
Así entendida, la “seguridad jurídica” opera en el ámbito del Derecho y se
distingue, tal como antes se expuso, de otras garantias que la Constitución establece
utilizando también el nombre de “seguridad”, pero referidas a otros bienes materiales
(seguridad física personal, art. 17; seguridad pública, art. 149.1.17; seguridad de
consumidores y usuarios, art. 51).
Ceñida al significado que la seguridad jurídica tiene en el artículo 9.3 de la
Constitucion, aquélla debe proporcionar a cada persona (física o jurídica, privada o
pública) la posibilidad de realizar su vida en el mundo jurídico, en base al conocimiento
de la valoración que su situación actual y sus proyectos de acción futura reciben
del ordenamiento vigente. La seguridad jurídica no garantiza, en cambio, que el
ordenamiento permanezca in variable en el futuro (STC 227/1988), pero si que los
cambios se produzcan por los cauces y dentro de los límites que la Constitucion traza:
El respeto de los valores y derechos fundamentales y, especialmente, el principio de
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales (art. 9.2 CE) y la prohibición de la confiscación de los derechos
adquiridos (art. 33 CE).
2. El principio de seguridad jurídica tiene para cada ciudadano, entre otras, las
siguientes manifestaciones:
A) El derecho a conocer el ordenamiento jurídico a través de la publicidad de
las fuentes del Derecho.
B) El derecho a recibir información y asesoramiento jurídico en su sentido más
amplio. As; el derecho de toda persona detenida a ser informada en forma inmediata y
de modo que le sea comprensible de sus derechos y de las razones de su detención, así
como a recibir asistencia de abogado en las diligencias policiales y judiciales (art. 17.3
CE); el derecho a la asistencia de letrado en los procesos judiciales (arts. 24 CE; 436 y ss.
LOPJ) —asistencia que en algunos processos es obligada para garantía de la seguridad
jurídica (arts. 23 y 31 LEC; 118 LECr.; 23 LJCA)—; el derecho a actuar asistido de asesor
en los procedimientos administrativos (art. 85.2 LRJPA); el derecho a obtener de la
Administración información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos
que las disposiciones vigentes imponen a los proyectos, actuaciones o solicitudes que los
ciudadanos se propongan realizar [art. 35.g) LRJPA]; el derecho a que la Administración
advierta al ciudadano de la necesidad de subsanar sus solicitudes defectuosas o de
mejorar aquellas que puedan ser mejor formuladas (art. 71 LRJPA).
C) El derecho a utilizar los registros e instrumentos públicos creados para
proporcionar certeza a las situaciones y relaciones jurídicas (art. 149.1.8.º CE). El acceso
a los registros y la regulación de la eficacia jurídica de lo inscrito o anotado en los
mismos es una garantía de certeza esencial para la seguridad jurídica. También lo es
la ordenación de la fe pública, especialmente la fe pública notarial. Los registros y los
instrumentos públicos son medios de prueba para la defensa de los derechos (art. 24.2
CE) aunque, realmente, su función esencial no es tanto preconstituir medios de prueba
para un proceso, como evitar que ese proceso se produzca.

SEGURIDAD JURÍDICA
129
D) El derecho a que la transparencia del poder público se configure de modo

que sea una fuente de seguridad y no de inseguridad para el ciudadano. Para ello, la
regulación del acceso a la información que el poder público posee, debe configurarse
entre el límite positivo de facilitar su conocimiento y el límite negativo de evitar que
ese conocimiento lesione intereses y derechos que deben ser protegidos. La norma
constitucional que reserva a la ley la regulación del acceso de los ciudadanos a los
archivos y registros administrativos, fija como limites aquello que afecta a la seguri
dad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas
[art. 105.b)]. Por tanto, el derecho de los ciudadanos al acceso a los registros y archivos de
las Administraciones Públicas [art. 35.h) LRJPA] tiene como limite no sólo la defensa
de los intereses públicos sino también la protección de la seguridade de los ciudadanos
de que los datos que afectan a su intimidad o a sus intereses personales y patrimo
niales no van a ser difundidos por la Administración (art. 37.4 LRJPA).
a) El derecho a que los datos personales que constan en los archivos y registros
administrativos no sean fuente de inseguridad para los interesados, bien porque la
Administración no este habilitada para obtenerlos o conservarlos, bien porque sean
incompletos o inexactos, pudiendo exigir en estos casos que sean anulados, rectificados
o completados (art. 37.2 LRJPA).
b) El derecho a que los datos de carácter personal incorporados a ficheros,
automatizados de los sectores públicos o privados, no van a ser utilizados para fines
distintos de aquellos para los que fueron legítimamente recogidos (art. 18.4 CE y LO
5/1992, de 29 de octubre).
E) El derecho a guardar secreto por razón de interés privado protegido como
derecho fundamental. Así, derecho a no declarar por razón de parentesco, el secreto
professional (art. 24.3 CE), el secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE), el secreto que
garantiza la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE; Acuerdo entre el Estado espa
ñol y la Santa Sede de 03 de enero de 1979 sobre Asuntos Jurídicos, y los Acuerdos
de Cooperación del Estado con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de
Espana —Ley 24/1992—, con la Federación de Comunidades Israelitas de España —Ley
25/1992— y con la Comisión Islámica de España —Ley 26/1992).
F) El derecho a que los poderes públicos no van a realizar actuaciones que
perjudiquen intereses o derechos de un ciudadano sin que se le haya notificado el
procedimento y la decisión adoptada. La seguridad jurídica prohibe la indefensión
que deriva de procedimientos administrativos o de procesos judiciales tramitados con
desconocimiento del afectado [arts. 24.1 y 105.a) y b) CE] así como la eficacia de las
resoluciones que no son notificadas o publicadas. La seguridade juridica exige que las
notificaciones judiciales (arts. 270 y ss. LOPJ) y administrativas (arts. 58 y ss. LRJPA)
se regulen de modo que el ciudadano tenga la seguridad de conocer aquello que se le
notifica, pero sin que esa seguridad llegue al extremo de paralisar la acción del poder
público cuando la notificación personal no es posible por eludirla el destinatario o por
no conocerse su paradeiro (vid. sobre notificación edictal una abundante jurisprudencia:
SSTC 1/2000; 7/2000; 12/2000; 39/2000; 41/2000; 62/2000; 65/2000, etc.).
G) El derecho a ampararse en los plazos de la caducidad y de la prescripción. Tanto
la prescripción adquisitiva como la prescripción extintiva de acciones, de infracciones
y de sanciones eliminan la incertidumbre de las situaciones pendientes. “La existencia
de plazos obedece a exigencias del principio de seguridad jurídica aun en detrimento
de la justicia material” (STS —3.a— de 24 de julio de 1992, Ar. 6175). “La prescripción

de las sanciones es una exigencia de la seguridade jurídica que rige incluso en aquellos
supuestos en los que no está prevista por la norma” (STS —3.a— de 05 de enero de
1992, At. 711).
H) El derecho a ampararse en las presunciones contribuye a la seguridad jurídica,
al invertir la carga de la prueba en favor del mantenimiento del estado actual de las
situaciones. Así, la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), la presunción de filiación
derivada de la posesión de estado (arts. 113, 131 y 140 CE), las presunciones posesorias
(arts. 448 a 450, 459 y 466 CC) y la presunción de buena fe (art. 434 CC).
3. El principio de la seguridad jurídica proclamado en el articulo 9.3 CE, al no
encontrarse dentro del ambito de aplicación del recurso de amparo (art. 53.2 CE), no
puede invocarse como precepto infringido que fundamenta ese recurso, pero siendo
“un valor que ha de informar el ordenamiento jurídico y presidir la conducta de los
poderes públicos” guarda conexión con otros derechos fundamentales y puede ser
invocado conjuntamente con ellos. Así lo ha declarado el Tribunal Constitucional en
reiterada jurisprudencia (SSTC 119/1988; 12/1989- 133/1989; 196/1991).
Referencias
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GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas, 1999.
GUASP, J., Derecho, Madrid, 1971.
LAVILLA ALSINA, L., Seguridad jurídica y función del derecho, Discurso de recepción en la RA de Jurisprudencia
y Legislación, 1999.
LEGAZ LACAMBRA, L., La función de seguridad como legitimación de legalidad, en “Filosofia del Derecho”,
2. ed., 1961.
PALMA FERNANDEZ, J. L., La Seguridad jurídica ante la abundancia de normas, 1997.
PECES-BARBA, G., La seguridad jurídica desde la filosofía del Derecho, “ADH”, 6, 1990.
PEREZ LUÑO, A. E., La seguridad jurídica, 1991.
SERRANO TRIANA, A., La función de la seguridad jurídica en la doctrina del Tribunal Constitucional, “Libro
Homenaje a J. L. Villar Palasi”, 1989.
Técnicas (ABNT):
SAINZ MORENO, Fernando. Seguridad jurídica. In: VALIM, Rafael; OLIVEIRA, José Roberto Pimenta;
DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.). Tratado sobre o princípio da segurança jurídica no direito administrativo.
Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 117-130. ISBN 978-85-7700-728-8.

LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA,
BUENA FE Y CONFIANZA LEGÍTIMA
Jaime Rodríguez-Arana Muñoz
I Introducción
El estudio de los principios generales del Derecho en el campo del Derecho
Administrativo puede realizarse de muy diferentes formas, atendiendo a distintos
puntos de vista. Se puede, por ejemplo, analizar su condición de fuente del Derecho y
explicar cuáles son sus peculiaridades proyectadas sobre nuestra disciplina. Es posible,
también, estudiar específicamente su carácter de elemento informador y transversal de
todo el Ordenamiento jurídico-administrativo. Igualmente, se puede poner el acento
desde su conexión a la dimensión ética y a su incidencia sobre el plano de los valores.
Además, nos podemos situar a partir del análisis de los principios políticos que presiden
el Estado social y democrático de Derecho o centrarse en el estudio de los aforismos,
de las técnicas de argumentación, de las reglas de interpretación o de determinados
criterios procesales. Es decir, como señala Santamaría Pastor, existe una pluralidad de
significados y de aproximaciones en relación con los principios generales que hacen
necesario clarificar y concretar el objeto de la reflexión.
Si bien es cierto que la doctrina con frecuencia utiliza la expresión principios
generales del Derecho para referirse a una pluralidad de expresiones, en mi opinión los
principios generales son principios que hacen presente y operativa la idea de justicia.
Son, como su propio nombre indica, previos a la norma, coetáneos a ella y elementos
que facilitan la interpretación de la norma con arreglo a los parámetros de la justicia,
del Estado de Derecho, que como decía Klein es en esencia un Estado de justicia.
En un mundo de hipertrofia normativa, en un mundo en el que las normas
jurídicas no es que sean un dechado de perfección técnica, en un mundo el que existe
una relativa dictadura del positivismo, es menester volver a pensar en el sentido y
la función del Derecho, en el sentido y la función del Derecho Administrativo. Pues
bien, las reflexiones que siguen parten de este convencimiento: gracias a los principios
generales el Derecho sigue siendo el Derecho. Quiero con ello decir simplemente que
frente a la tentación, no siempre resistida, de convertir al Derecho Administrativo en
una herramienta o instrumento del poder público o económico, la encarnación principal

de la justicia en los principios nos permite seguir alimentando la esperanza de que el

Derecho Administrativo sigua siendo el dique de contención, por una parte, del poder
incontrolado, del poder irracional, del poder que se sale de los cánones de la moderación
y la templanza en cuyo marco se debe ejercer el poder en un Estado de Derecho. Por
otra parte, los principios generales permiten, desde una perspectiva positiva, configurar
un Derecho Administrativo en el que las instituciones, categorías y conceptos reflejen
la racionalidad, la objetividad y el sentido de servicio objetivo al interés general que
de ellos se espera.
En las páginas que siguen, el lector va a encontrar una serie de comentarios y
meditaciones sobre la relevancia de los principios generales en el Derecho Administrativo
desde el examen de la última jurisprudencia contencioso administrativa en España en
relación con los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima. Así
se ha operado porque quien escribe es partidario desde hace tiempo de modular y
contrastar la teoría con la jurisprudencia. Es más, tantas veces la teoría surge de la
jurisprudencia como bien sabemos. En el caso presente, además, la jurisprudencia
nos ayuda a no perder de vista el sentido que entre nosotros tiene el sometimiento
pleno, como dispone el artículo 103 de la Constitución, de la Administración pública al
Derecho. Sujeción que, en buena medida, se produce gracias a la existencia de una serie
de principios que proyectan su luz para ver los problemas en su real y justa dimensión y
que son la atmósfera en la que ha de respirar el Ordenamiento jurídico administrativo.
La jurisprudencia, como veremos enseguida, enseña que los principios generales son
el resultado del genio jurídico de la construcción del Estado de Derecho y la esencia
del entero Ordenamiento jurídico.
En el marco del Derecho Administrativo los principios generales, además de ser
fuente en defecto de ley o costumbre, constituyen, como señala con carácter general
el Código Civil, criterios inspiradores del sistema normativo de nuestra disciplina.
De este modo, los principios generales, que son la esencia del Ordenamiento, siempre
nos ayudarán a realizar esa fundamental tarea de asegurar y garantizar que el poder
público en todo momento se mueve y actúa en el marco del Derecho. Es más, su carácter
inspirador del Ordenamiento nos lleva a reconocer en los principios las guías, los faros,
los puntos de referencia necesarios para que, en efecto, el Derecho Administrativo no se
convierta en una maquinaria normativa al servicio del poder de turno sin más asideros
que las normas escritas y las costumbres que puedan ser de aplicación en su defecto.
Vamos a estudiar, por tanto, algunos de los pronunciamientos de la jurisprudencia
contencioso administrativa española acerca a propósito de los principios objeto de este
trabajo. Analizaremos también, junto a las conexiones entre principios, ética y valores,
la centralidad de la dignidad del ser humano en su relación con los principios y, más en
concreto, le principio de buena fe, el principio de seguridad jurídica y el de confianza
legítima.
II Principios generales y Derecho Administrativo

En los inicios del siglo XXI la pregunta acerca de la significación de los principios
generales del Derecho en el Derecho Administrativo puede ser contestada desde
dos planteamientos muy distintos. Desde el positivismo más radical se diría que los
principios generales no tienen apenas más sentido que el de, en todo caso, reconocer

JAIME RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ
LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA, BUENA FE Y CONFIANZA LEGÍTIMA
133
en términos abstractos las reglas que se expresan en el sistema normativo. El sistema

normativo se da a si mismo los principios porque es el Ordenamiento el origen y la
causa de ellos. Si, por el contrario, nos situamos en una perspectiva de positivismo
abierto, de positivismo que reconoce la existencia de un solar jurídico general, de una
cultura jurídica universal que representa el Estado de Derecho, entonces las cosas son
de otra manera. Desde esta perspectiva, los principios generales juegan un papel central
porque son los garantes de que el Estado de Derecho y sus postulados sean una realidad
en todas las ramas del Derecho. Así, de esta manera, los principios no son solo fuente
del Derecho, que no es poco, sino que como constata el Código Civil, son elementos
inspiradores, criterios sobre los que se debe edificar el Derecho Administrativo. Claro,
si el Derecho Administrativo no es más que una rama del Público que regula relaciones
jurídicas entre la Administración y los ciudadanos sin más, los principios tendrán
una funcionalidad muy limitada. Si el Derecho Administrativo se concibe, siguiendo
a González Navarro, como el Derecho del poder para la libertad del ser humano,
entonces encaja perfectamente la doctrina que la propia jurisprudencia española ha
confeccionado sobre el sentido y misión de los principios generales del Derecho en el
Derecho Administrativo.
A este propósito debe tenerse presente que el Tribunal Supremo español señaló
por sentencia de 18 de febrero de 1992 que “los principios generales del Derecho,
esencia del Ordenamiento jurídico, son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica,
el oxígeno que respiran las normas, lo que explica que tales principios informen las
normas— art. 1.4 del Código Civil— y que la Administración esté sometida no sólo a la
ley sino también al Derecho —art. 103 de la Constitución. Y es claro que si es principios
inspiran la norma habilitante que atribuye una potestad a la Administración, esta
potestad ha de actuarse conforme a las exigencias de los principios”.
A poco que se examine en sus justos términos la doctrina que se contiene en
esta sentencia se comprenderá el alcance y significado de los principios generales
como exponentes del solar jurídico, del ambiente general que ha de presidir el entero
sistema normativo. Se trata, en este caso, de los principios como elementos basilares
del Ordenamiento, como las columnas vertebrales que sostienen y dan vida a las
normas jurídicas. Con palabras de la sentencia del Tribunal Supremo, son el oxígeno
que envuelve a las normas, la atmósfera que permite la pervivencia de las normas. Si
se desconocen o si se eliminan es como si dejara de existir el oxígeno para el hombre.
Por eso, los principios generales, desde esta perspectiva de elementos informadores y
de criterios esenciales, han de ser tenidos muy en cuenta no sólo por el intérprete de la
norma, sino también por quien la elabora.
Es verdad que muchos principios han venido al mundo jurídico como consecuencia
del trabajo de la doctrina y la jurisprudencia. En otros casos, además, aparecen, como
no puede ser menos, reflejados en las normas. Pero lo más importante es que existen
por si mismos porque son la proyección en la realidad jurídica de la esencial idea de
justicia que trasciende al Ordenamiento y le da sentido. Desde este punto de vista, los
principios son previos al Ordenamiento. Podría decirse que son su fundamento y que
el Ordenamiento se justifica en la medida en que dichos principios inspiran y presiden
el sistema normativo.
Esta idea, realmente gráfica y estimulante, de que los principios son la atmósfera
y el oxígeno de las normas pienso que explica hasta qué punto el olvido de los

principios precipita la degradación del Derecho. En efecto, hoy en día, sin ser demasiado
pesimista, más bien realista, podemos afirmar sin temor a equivocarnos que frente al
intento, sistemático y pertinaz, de convertir el Derecho Administrativo en un mero
apéndice del poder, los principios generales se levantan como valladar inexpugnable
que permite evitar esta terrible operación. Antes bien, el Derecho Administrativo del
Estado de Derecho debe mucho a los principios generales. Tanto que si no fuera por
ellos, probablemente la lucha contra las inmunidades del poder de la que habla García
de Enterría hubiera sido desigual y con un claro vencedor.
La sentencia que acabamos de citar contiene, además, un comentario que vale la
pena señalar. Si los principios generales han de inspirar a la norma en cuya virtud se
atribuyen competencias a la Administración pública, el ejercicio de dichas competencias
o atribuciones habrá de realizarse en el marco de dichos principios generales.
Consideración que es bien relevante para comprender el modo y la manera de ejercer
el poder en una sociedad democrática en la que resplandece, o debe resplandecer, el
Estado de Derecho. Es más que el ejercicio de las potestades administrativas, como señala
la sentencia, ha de realizarse de acuerdo con los principios generales, asegurándose de
esta manera que, en efecto, a través de los poderes y potestades que el Ordenamiento
atribuye a la Administración, ésta realice en la realidad cotidiana ese servicio objetivo
al interés general de que trata el artículo 103 de la Constitución.
El Tribunal Supremo, tratando acerca del principio de proporcionalidad en
materia sancionadora, aprovecha la sentencia de 25 de mayo de 1998 para traer a colación
algunas reflexiones sobre la historia y la naturaleza de los principios generales que bien
vale la pena reproducir y glosar porque parten de una concepción de los principios
de signo diferente al anteriormente mentado. En este caso, el Tribunal Supremo sólo
contempla los principios desde la perspectiva de la fuente y desde la perspectiva de la
complitud cuando de cubrir alguna laguna se trata. Es una dimensión de los principios,
pero no es la única y, en mi opinión, tampoco es la más importante. Lo relevante, como
hemos señalado, atiende a su condición de criterios inspiradores y fundantes del
Ordenamiento jurídico, a su condición de fundamentos, de pilares del Ordenamiento
jurídico administrativo.
Pues bien, como fuente del Derecho y como criterio general para resolver
problemas de interpretación, el Tribunal Supremo en la citada sentencia de 1998 señala
que “remontándonos a la Historia, en Grecia y en Roma y en la Edad Media, el Derecho
objetivo propiamente dicho era la ‘lex’, que estaba adornada con la nota característica —
hoy también es así— de la generalidad. Ciertamente que junto a la `lex`, existían normas
no escritas —la equidad, la tradición, los principios jurídicos, etc.— impuestas bien por
condiciones morales, bien por convicciones jurídicas. Estas normas no escritas, al margen
de lo jurídico tenían valor; y en el campo de lo jurídico, el valor de las mismas lo daba
su íntima relación con la norma escrita. En la Edad Moderna y, si queremos, mejor con
la Codificación, no se cuestionó la existencia de principios jurídicos, pero su aplicación
por el juez solo podía ser con carácter complementario: para completar el sentido de la
ley; por ello se habló se habla de deficiencias y lagunas en la ley que hay que completar
o llenar por el derecho que es suficiente para resolver los conflictos en atención a que,
completada la ley, el Derecho es completo y sin lagunas. Cuándo el sentido para aplicar
una ley se completa con normas no escritas, éstas pasan a integrarse en la Ley escrita”.

135
La sentencia, desde luego, merece un amplio comentario que excede del alcance
de este trabajo. Si se compara con la transcrita anteriormente, el contraste es patente.
Por un lado, porque atiende únicamente a la función de los principios como fuentes
del Derecho y criterios de interpretación y, por otra, porque manifiesta una perspectiva
positivista que contrasta con el sentido abierto y tendente a la búsqueda de la justicia
que encontramos en la otra sentencia. Por ejemplo, la afirmación de que hoy la ley es
expresión de la voluntad general aparece desmentida por la realidad. Con sólo detenerse
en el repertorio de leyes nacionales y autonómicas elaboradas en 2007 es suficiente para
comprender la desnaturalización de la ley a que asistimos. Entre otras razones, por la
pérdida de sentido de los principios como elementos inspiradores y fundantes del propio
Ordenamiento. Otro comentario que nos llevaría muy lejos es el que refiere la sentencia
cuando entiende que la equidad no es un principio jurídico, cuando probablemente sea
el principio de los principios, la razón de ser de la existencia de los mismos principios.
De igual manera, reducir estas normas no escritas, entre las que se encuentran,
según la sentencia, los principios jurídicos a la imposición de convicciones morales o
religiosas me parece una simplificación puesto que los principios generales del Derecho
se imponen por si solos, por su inextricable conexión con la justicia en la medida en
que son el oxígeno de las normas, la atmósfera en que vive y se desarrolla el sistema
normativo. Por otra parte, entender que los principios generales tienen valor propio al
margen de lo jurídico es también una afirmación bien polémica en la medida en que,
siguiendo el razonamiento, resultaría que el único valor jurídico que podrían tener sería
el de su “íntima relación con la norma escrita”. Es decir, los principios generales serían
principios metafísicos o filosóficos que sólo tendrían sentido para el Ordenamiento si es
que coinciden con el sentido de la norma. Positivismo, pues, en estado puro. Finalmente,
por lo que se refiere al comentario de esta sentencia, pretender que los principios solo
tengan alcance jurídico en la medida que complementen el sentido de la ley es, también,
coherente con este punto de vista que elimina cualquier atisbo de fundamentalidad a
los principios generales.
Desde la perspectiva de fuente del Derecho, para que se apliquen los principios es
menester que no exista ley o costumbre. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 1994
dispone que “para que un principio general de Derecho sea aplicable es necesario que
no existan normas específicas reguladoras de la cuestión planteada: ello, sin perjuicio
de que los principios generales del Derecho incluidos en la Constitución tienen carácter
informador de todo el Ordenamiento jurídico”. Se trata de un pronunciamiento del
Tribunal Supremo, al menos en este considerando, no exento de cierta confusión. Por
una parte porque si se admite que los principios son informadores del Ordenamiento
jurídico, entonces su aplicación será directa en la medida en que gozan de un estatuto
jurídico superior la norma escrita, pues esta ha de inspirarse en ellos. Además, reducir
los principios generales a los que contenga la norma escrita por excelencia como es la
Constitución, es degradarlos a la condición de elementos auxiliares o adjetivos de la
norma escrita, algo que en modo alguno es coherente con la naturaleza de elemento
esencial del Ordenamiento que el propio Tribunal Supremo afirma categóricamente, por
ejemplo, en la sentencia de 16 de mayo de 1990, cuando entiende que éstos son “esencia
del Ordenamiento jurídico, la atmósfera en la que se desarrolla la vida jurídica”. Si son
la esencia, entonces han de impregnar todo el Ordenamiento y, por ello, su aplicación
será directa.

Conviene llamar la atención acerca de que el Tribunal Supremo, cuando ha ido

construyendo la teoría del control de la discrecionalidad administrativa a través de los
principios generales, ha conectado la existencia de dichos controles al genio expansivo
del Estado de Derecho (sentencia de 08 de octubre de 1990). Efectivamente, el Estado de
Derecho es un Estado de justicia, es un Estado en que el poder ha de actuar conforme a
patrones y cánones formales y sustanciales. Si nos quedamos únicamente en la vertiente
procedimental y formal del poder resulta evidente que éste puede terminar, ejemplos
hay y lacerantes de todos conocidos, siendo la principal y más efectiva terminal del
autoritarismo y la ausencia de medida. Por eso, la existencia de controles sustanciales
viene determinada por los principios, que son, como vuelve a recordar esta sentencia,
la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas.
Parece fuera de dudas que existen una serie de principios de Derecho, corolarios
necesarios de la cultura jurídica inspirada en el Estado de Derecho que son precisamente
las garantías de que el sistema normativo camina por la senda adecuada. Desde este
punto de vista, el principio democrático o el principio de la centralidad de la dignidad
del ser humano inspiran y explican los contenidos del Estado de Derecho en su
proyección cotidiana sobre la realidad normativa. Estos principios de Derecho, de los
que se deducen otros muchos, han de estar presentes, como el oxígeno o la atmósfera
en los procesos de elaboración aplicación e interpretación del Derecho Administrativo.
Desde este ángulo, atendiendo a la capitalidad de los principios de Derecho,
podemos señalar que estos criterios jurídicos, que son fundantes e inspiradores del
Ordenamiento, constituyen también el solar y el “humus” que aseguran la orientación
del sistema normativo hacia la justicia, algo que el superado positivismo jurídico, nunca
pudo resolver por obvias razones, especialmente porque de la teoría inmanente del
Ordenamiento no surge más que pensamiento estático y unilateral.
En fin, desde la posición que parto en este trabajo, de diferenciar los principios
generales de Derecho, matrices del Estado de Derecho, es posible, a efectos de
claridad, intentar distinguir éstos de otras manifestaciones que existen en el Derecho,
de otros principios, que llamados también jurídicos, pero que no tienen el alcance
y la sustantividad que a los que aquí hago referencia. Santamaría Pastor entiende
que existe una rica tipología de principios de Derecho. Entre ellos cita las directivas
políticas (principio de solidaridad), las reglas de estructuración normativa (principios
de legalidad y de jerarquía normativa), reglas de justicia (alterum non laedere), reglas
éticas (principio de buena fe), reglas interpretativas (odiosa sunt restringenda) axiomas
lógicos (imposibilium nulla est obligatio), directrices procesales (favor actionis), técnicas de
argumentación (exclussio alterius) o aforismos pragmáticos (error communis facit jus). En
este repertorio de principios, criterios y reglas hay categorías de diferente naturaleza.
Por de pronto, en este trabajo me voy a referir a los principios generales del Derecho
como elementos informadores del Derecho Administrativo, de forma y manera que en
el atinado glosario que trae a colación Santamaría Pastor hay algunas categorías que no
disponen de tal estatuto como fácilmente se puede deducir. Sin embargo, en el catálogo
mencionado encontramos principios de justicia o reglas que este autor llama áticas que
si encajan claramente en el objeto de este estudio.
Por otra parte, el profesor Santamaría Pastor, que prefiere no decantarse acerca
de la naturaleza de los principios generales del Derecho, afirma que estamos ante
una categoría abierta. Efectivamente, estamos en presencia de una categoría abierta

137
si es que ponemos en el mismo horizonte jurídico el principio de la capitalidad de la

dignidad humana, un principio de interpretación jurídica o un aforismo procesal de
carácter general. En mi opinión, los principios generales del Derecho son, en primera
instancia, los criterios básicos sobre los que descansa la cultura jurídica característica del
denominado Estado de Derecho. Y, después, a gran distancia los principios, en escenarios
bien distintos, más allá de la propia fundamentación del sistema normativa tienen una
pluralidad de significados a los que se refiere el profesor Santamaría Pastor. En este
sentido, pues, no comparto la posición relativista que parte de que no existen razones
abstractas para distinguir. Desde la postura relativista, pues, los principios generales
del Derecho son aquellas reglas, dice Santamaría Pastor, que la “communis opinio” de
los actores de un sistema jurídico, en cada momento histórico, considera efectivamente
que son principios generales de Derecho. Sin embargo, desde mi punto de vista, ya
reiterado con anterioridad, existen principios generales del Derecho fundamentales
y principios generales derivados o de segunda categoría que, efectivamente, serían
aquellos principios que atienden a la funcionalidad no esencial y que se concretan en
diferentes reglas de Derecho, generalmente de orden procesal.
Hoy en día, la mayor parte de los principios generales del derecho están recogidos
en las normas escritas. Es razonable que así sea porque en general han calado en la
conciencia jurídica general los postulados del Estado de Derecho. Pero que ello sea así no
quiere decir que durante largo tiempo estos principios fueran construidos y levantados
gracias al trabajo de la jurisprudencia y de la doctrina científica. Luego, pasaron a las
normas escritas hasta el día de hoy en el que, afortunadamente, los principios generales
de derecho fundamentales están explícitamente reconocidos en las Constituciones
modernas de los países democráticos. En este sentido, repugnaría el sentido común
jurídico general que hoy, por ejemplo, se elaborara una Constitución en la que no se
encontrase el papel central de los derechos fundamentales del ser humano o el principio
de seguridad jurídica.
Por tanto, entre las funciones que cumplen los principios generales del Derecho,
la primera y capital se refiere a la labor de dirección general de todo el proceso de
creación del Derecho, condicionando el contenido que haya de darse a las normas
jurídicas en trance de elaboración (Santamaría Pastor). Las demás se reducen, y no es
poco, a la función de interpretación de las normas, de integración de las lagunas del
sistema normativo o a la construcción y sistematización de toda la materia jurídica en
torno a directivas finalistas.
Ha sido Santamaría Pastor quien ha llamado la atención sobre la relevancia que
los principios generales del Derecho juegan en el Derecho Administrativo. Realmente,
si es verdad que el juego de éstos es mayor en los Ordenamientos más jóvenes, puesto
que no han tenido tiempo suficiente para una labor de maduración jurídica que permita
recogerlos en el Derecho escrito, entonces en el Derecho Administrativo, ciertamente, los
principios generales del Derecho tienen reservado un lugar de privilegio. Si convenimos
en que llevamos un poco más de dos siglos de Derecho Administrativo entonces
estaremos de acuerdo en que, efectivamente, en nuestra disciplina los principios son
esenciales. Es más, si también acordamos que el Derecho Administrativo, como dice
Santamaría Pastor, nace de los comentarios que hace la doctrina a las resoluciones del
Consejo de Estado francés, entonces no tendremos más remedio que concluir que el
Derecho Administrativo es una elaboración operada casi exclusivamente a partir de

principios generales, en torno a los cuales ha ido cerrándose una tupida y extensa red
de principios y reglas secundarias que han terminado por formar un sistema. Como
sentencia solemnemente este profesor, han sido los principios generales, más que las
normas escritas, las paredes maestras en torno a las cuales se ha ido levantando el
edificio del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Edificio que tiene en la
base, en los pilares, los postulados del Estado de Derecho que, como es bien sabido, han
precipitado en un conjunto de principios generales que son los que marcan el rumbo
a toda Administración que pretenda cumplir con su función constitucional de servicio
objetivo a los intereses generales. El Derecho Administrativo bien podría decirse que
nace de la mano de un conjunto de principios que hacen de él un Derecho diseñado
para que el poder público se ejerza de acuerdo con el Estado de Derecho.
Hoy, doscientos años después, la realidad normativa ha superado cualquier
previsión en lo que a cantidad, y calidad, se refiere. Estamos invadidos por toda
clase de normas, estamos inundados de normas para todo y por todo. Es el reino de
la hiperactividad normativa en el que es menester, como también señala Santamaría
Pastor, aferrarse a los asideros seguros desde los que se pueda mantener el destino de
la nave del Derecho Administrativo hacia puerto seguro. Pues bien, el timón del sistema
normativo del Derecho Administrativo, hoy más que nunca, debe estar bien orientado
hacia esos principios generales del Derecho que he denominado fundamentales.
III Ética, valores y principios generales y derechos fundamentales

El artículo 1.1 de la Constitución dispone que España se constituye en un
Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de
su Ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
Este precepto, como bien sabemos, expresa los principios centrales que presiden
el régimen jurídico-político constitucional. Son, por ello, los vectores y postulados
generales sobre los que se asienta la cultura jurídica universal que trae causa del
Estado social y democrático de Derecho, que es el modelo constitucional de Estado en
que hoy toma forma el denominado Estado de Derecho. En efecto, los principios de
libertad, justicia, igualdad y pluralismo traen causa de la cláusula del Estado social y
de democrático de Derecho. Tal cláusula engloba las del Estado de Derecho, del Estado
social y del Estado democrático. Es decir, los principios de legalidad, reconocimiento
de los derechos fundamentales, separación de poderes, solidaridad y participación
son principios rectores del Ordena jurídico, social y económico. De ellos, además, se
derivan, de acuerdo con el artículo 9 de la Constitución, los principios de sujeción de
los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución y al resto del Ordenamiento
jurídico, de jerarquía normativa, de publicidad de las normas, de irretroactividad de
las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales,
de seguridad jurídica, de responsabilidad y de interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos.
En el artículo 1 de nuestra Ley Fundamental se encuentran los valores superiores
del Ordenamiento jurídico, valores que, como su propio nombre indica, discurren en el
mundo de la ética, de la axiología que, a su vez, desencadena los principios del artículo
9.3, unos fundamentales y otros derivados. Los valores superiores, que son también
principios, en este caso fundamentales, constituyen corolarios necesarios de la idea

139
de Estado social y democrático de Derecho. Son, insisto, los principios generales del
Derecho fundamentales: principio democrático, principio de centralidad de la dignidad
del ser humano, principio de participación, principio de libertad, principio de igualdad,
principio de justicia, principio de participación, principio de solidaridad, principio de
pluralismo, principio de seguridad y principio de interdicción de la arbitrariedad de
los poderes públicos. Estos principios, en el plano del Derecho Administrativo, dan
lugar, a su vez, a otros que también siguen siendo centrales en la materia. Tales serían
el principio de buena fe, el principio de racionalidad, el principio de objetividad, el
principio de la buena Administración, el principio de sometimiento de la Administración
a la ley al Derecho o el principio de confianza legítima entre otros. En estas líneas, por
razón de espacio, me voy a referir únicamente a algunos: buena fe, confianza legítima
y seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad.
Llegados a este punto, podríamos cuestionarnos acerca de la relación entre Ética,
Moral y Derecho. Tema de gran e indudable interés académico que, además, incide
de manera sobresaliente sobre la realidad. Mucho se ha debatido sobre la cuestión
y no es del caso intentar siquiera una breve exposición esquemática de las distintas
opiniones y tesis manifestadas a lo largo de los siglos. Parece razonable que me limite
a lo que pueda tener una relación más directa e inmediata con el tema asignado. En
ese sentido, convendría centrarse en la realidad constitucional española tal y como
venimos haciendo sin perder de vista que por encima y por debajo de la Norma de las
Normas existen principios, parámetros generales que como precipitados de la cultura
jurídica universal del Estado moderno constituyen señales indelebles de la aspiración a
la justicia que ha de caracterizar el funcionamiento y la actuación de todos los poderes
públicos sin excepción. Entre ellos, los derechos fundamentales de la persona ocupan
un lugar bien destacado.
La relación entre Ética y Derecho, para el tema que nos ocupa, ha sido reflejada
por el propio Tribunal Supremo español es la sentencia de 13 de julio de 1982. Los valores
superiores del Ordenamiento jurídico discurren por la senda de lo que podríamos
denominar Ética jurídica, de forma y manera que el solar ético es bien importante en
materia de Derecho Administrativo, no sólo porque obviamente el ejercicio del poder
público haya de conducirse por estos derroteros, sino porque la permanencia de los
valores superiores es la garantía de que el Ordenamiento jurídico en su conjunto se
inspire en los que hemos llamado principios generales fundamentales.
En efecto, la sentencia citada señala que las invocaciones a la Ética y a la Moral
son merecedoras del máximo respeto “puesto que nunca es más noble la función de
los Tribunales que cuándo ésta se desarrolla aplicando el derecho sobre bases éticas,
ya que existe una Ética jurídica, que no es, ni más ni menos, que una sublimación del
Derecho”. El Tribunal Supremo, además, entiende que la Ética no es fuente del Derecho,
sino un “simple estímulo vigorizante de la aplicación de éste”.
El Tribunal Supremo entiende, pues, que el Derecho ha de moverse sobre un suelo
sólido y firme, que no es otro que el de la Ética, Ética jurídica que, en la materia que
nos ocupa en el día de hoy, se encuentra representada por los principios generales del
Derecho de carácter fundamental. La mayor parte, como hemos indicado, están recogidos
en la Constitución y responden al nombre de valores superiores del Ordenamiento
jurídico. Además, la Ética, que no es fuente del Derecho, es elemento vigorizador,
vivificador, robustecedor del Derecho. Los principios generales del Derecho, por tanto,

son la atmósfera que preside la vida de las normas, el oxígeno que respiran, el solar por
el que se mueven y un estímulo que las vigoriza y las fortalece en todo momento. Si
renunciamos, pues, a los principios generales del Derecho condenamos a las normas a
su degradación y perversión, algo que hoy está bastante de actualidad al haber vencido
una idea utilitaria, de uso alternativo, que pone al servicio del poder las normas y los
principios y no al revés.
Unas líneas sobre unos de los principios generales del Derecho más relevantes. Me
refiero a los derechos fundamentales de la persona, a la centralidad de la persona. En su
origen, los derechos fundamentales se concebían como auténticos límites frente al poder
público. Es decir, imponían un ámbito de libre determinación individual completamente
exento del poder del Estado. Esta dimensión de los derechos fundamentales era la lógica
consecuencia del establecimiento de los postulados del Estado liberal de Derecho en
el que el sistema jurídico y político en su conjunto se orientará hacia el respeto y la
promoción de la persona humana en su estricta dimensión individual. Sin embargo,
el tránsito del Estado liberal de Derecho al Estado social ha traído consigo una nueva
dimensión del papel y funcionalidad de los derechos fundamentales. Nueva orientación
que encuentra su apoyo en la superación de la clásica emancipación entre Estado y
Sociedad. Ya no son, los derechos fundamentales de la persona únicamente barreras a
la acción de los poderes públicos. Más bien, se configuran como un conjunto de valores
o fines directivos de la acción positiva de los Poderes Públicos. En otras palabras, el
Derecho Público del Estado social debe orientarse hacia su realización efectiva. El artículo
9.2 de la Constitución, como sabemos, manda a los poderes públicos que promuevan
las condiciones necesarias para que la libertad y la igualdad de los ciudadanos y de
los grupos en que se integran sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que
impidan su cumplimiento.
El Tribunal Constitucional español ha precisado con claridad el alcance y la
trascendencia de los derechos fundamentales como elementos clave del Ordenamiento
jurídico que informan el entero Ordenamiento jurídico. y, en este sentido, como
principios informadores, lo que ratifica su consideración de principios generales del
Derecho de naturaleza fundamental.
Así, por sólo citar algunos de sus pronunciamientos más importantes, resulta que
constituyen “la esencia misma del régimen constitucional” (Sentencia de 21 de febrero de
1986), “son de aplicación directa, sin que sea necesaria para su efectividad un desarrollo
legislativo”, “son los componentes estructurales básicos, tanto del conjunto del orden
jurídico objetivo como de cada una de las ramas que lo integran, en razón de que son la
expresión jurídico de un sistema de valores que, por decisión del constituyente, ha de
informar el conjunto de la organización jurídica y política” (Sentencia de 11 de abril de
1985), y, también, resulta que los derechos fundamentales “constituyen el fundamento
mismo del orden político-jurídico del Estado en su conjunto”(Sentencia de 14 de julio
de 1981).
Los derechos fundamentales, desde la óptica subjetiva, ponen de manifiesto
que, como señala Doehring, que el mantenimiento de la libertad se erige en fin del
mismo Estado, lo que implica además de evitar intervenciones arbitrarias o irracionales
del poder público, una actitud positiva del legislador y de los poderes públicos que
haga posible la realización de dicho fin y asegure en la práctica la efectividad real de
los derechos fundamentales. Principio de efectividad que es una de las auténticas

141
manifestaciones de la “vis expansiva” de la interpretación de los derechos fundamentales

y que se encuentra reconocido en el artículo 9.2 de la Constitución española cuándo
dispone que, en efecto, los poderes públicos han de crear las condiciones para que la
libertad y la igualdad de los ciudadanos y de los grupos en que se integran sea real y
efectiva.
El Derecho Público, por tanto, encuentra su razón de ser constitucional en la
promoción de los derechos fundamentales, ya que como señala también el artículo 10.1
de la Constitución española, “la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le
son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos
de los demás son fundamento del orden político y de la paz social”.
En otras palabras, el artículo 9.2 de la Constitución es un precepto que compromete
la acción de los Poderes Públicos. Como señala García de Enterría, la operatividad de los
derechos fundamentales de la persona se orienta hacia la organización de prestaciones
positivas del Estado a favor del ciudadano “que hagan permanentemente posibles su
existencia, su libre desarrollo y el mantenimiento de su papel central en el sistema”.
El artículo 10.1 de la Constitución española concibe el libre desarrollo de la
personalidad como uno de los fundamentos del orden político y de la paz social.
Por tanto, el Estado social y democrático de Derecho debe posibilitar a cada persona
el ejercicio de la libertad solidaria. Se trata, pues, de garantizar la “igualdad de
oportunidades”: igualdad de todos los españoles ante la Ley con garantía de los mismos
derechos fundamentales, lo cual puede conseguirse a través de la participación de
los ciudadanos, con los mismos derechos fundamentales, en el control inmediato del
funcionamiento del sistema político al servicio del interés general.
También es útil a los efectos de estos comentarios la referencia a la igualdad como
prohibición de la arbitrariedad tal y como señala la doctrina del Tribunal Constitucional
Alemán pues, según Doehring, trae consecuencias para el concepto de libertad ya que
ésta existirá “en cuanto su ejercicio no conduzca a la arbitrariedad”. Por eso, la igualdad
como elemento del “libre desarrollo de la personalidad” debe entenderse dentro de la
libertad, lo que significa el derecho de los ciudadanos a ser libres del mismo modo. Es
decir, posibilitar el “libre desarrollo de la personalidad, la dignidad de la persona, los
derechos inviolables, el respeto a la Ley y a los derechos de los demás” del mismo modo
para todos los españoles. Otra cosa será la concreta manera en que cada ciudadano
decida plantear el ejercicio de su libertad solidaria en cada momento. Lo relevante,
insisto, es que el Estado facilite el marco para el ejercicio de la libertad solidaria por
los ciudadanos.
Ética y Derecho, ni se oponen ni se identifican. La Ética constituye el humus, el
oxígeno en el que se desenvuelve un Ordenamiento digno de tal nombre. El problema,
el gran problema que nos encontramos hoy con gran frecuencia es el de la huida del
Derecho, de la Ética. O lo que es lo mismo, el advenimiento de un nuevo positivismo
que desnaturaliza el sentido del Derecho entregándolo a la arbitrariedad y a un poder
sin límites que hoy pretende erigirse en la referencia y la medida de todas las cosas.
En el Derecho Administrativo moderno, los principios generales del Derecho impiden
tal operación y, en sentido positivo, garantizan un ejercicio del poder con arreglo a
cánones y patrones de proceden de la Ética y que tomen cuerpo jurídico en forma de
principios generales del Derecho.

IV El principio de buena fe
En efecto, el principio de buena fe es uno de los principios generales del derecho
más estudiados porque plantea el alcance y los límites de las conductas que son propias
a los sujetos en las relaciones jurídicas, sean éstas públicas o privadas. En el caso del
Derecho Público, la exigencia de la buena fe se entiende bien precisamente por la
naturaleza de los poderes que ejerce la Administración y por su especial misión de
servicio objetivo al interés general. Efectivamente, no es posible comprender un servicio
objetivo al interés general si no es de acuerdo con la buena fe. Buena fe que, además,
el legislador español ha introducido en el año 1999 en la reforma que entonces se hizo
de la ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común y que a mí me tocó el honor de dirigir desde el ministerio de
las Administraciones públicas de entonces. El hoy artículo 3.1 “in fine” señala que las
Administraciones públicas deben respetar en su actuación los principios de buena fe
y confianza legítima.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo es bien clara en la materia, habiendo
declarado por resolución de 18 de febrero de 1992 que uno de “los principios que
informan el Ordenamiento jurídico es el de que los derechos deberán ejercitarse
conforme a las exigencias de la buena fe —artículo 7.1 del título preliminar del Código
Civil, que se infringe o falta, como dice la sentencia de la sala primera del Tribunal
Supremo de 29 de enero de 1965 cuando se finge ignorar lo que sabe..., se realiza un
acto equívoco para beneficiarse intencionadamente de su dudosa significación o se
crea una apariencia jurídica para contradecirla después en perjuicio de quien puesto
su confianza en ella. La jurisprudencia contencioso-administrativa ha venido haciendo
frecuente uso de este principio general, en campos distintos como el de las notificaciones,
los contratos administrativos, la expropiación forzosa... declarando que el principio de
la buena fe es inspirador tanto para los actos de la Administración como para los actos
del administrado (sentencia de la sala cuarta de 23 de enero de 1976)”.
Esta sentencia pone de manifiesto dos cuestiones que conviene subrayar,
siquiera sea brevemente. La primera se refiere a que los principios generales del
Derecho son la atmósfera en la que viven y se desarrollan las normas jurídicas, sean
del mundo del Derecho Privado, sean del mundo del Derecho Público. La unidad del
Derecho y las exigencias de que la justicia resplandezca en el Ordenamiento jurídico
en su conjunto explican que para el Derecho Administrativo los principios generales
adopten expresiones adecuadas a su propia naturaleza pero vinculados a la idea de la
justicia. En este sentido, hay principios que presiden las actuaciones de los sujetos de
la relación jurídica, sea esta pública o privada. Uno de ellos es el principio de buena
fe, que está previsto en el artículo 7.1 del Código Civil y que, en materia de Derecho
Administrativo es, si cabe, de mayor alcance que en el Derecho Privado. Por una razón
elemental: porque para el Derecho Administrativo Constitucional, la Administración
debe cumplir sus funciones en el marco del servicio objetivo al interés general. Esa
objetividad, esa racionalidad, esa coherencia o congruencia que vincula la acción de la
Administración reclama de ésta que actúe siempre en el marco de la buena fe. Buena
fe de la que se deduce otro principio relevante del Derecho, hoy de gran actualidad en
el Derecho Administrativo como es el principio de confianza legítima.
En segundo lugar, la evolución jurisprudencial del principio de buena fe demuestra
hasta qué punto ha sido fundamental la jurisprudencia contencioso administrativa en

143
orden a la recepción en la legislación de estos principios. En este sentido puede afirmarse

que así como el reconocimiento legal del principio de confianza legítima se debe a la
jurisprudencia comunitaria, la carta de naturaleza legal del principio de la buena fe
en el Derecho Administrativo es la consecuencia del sentido de la anticipación y de
vanguardia que ha caracterizado, en este como en otros tema de todos conocidos, a la
jurisprudencia contencioso administrativa española.
V El principio de seguridad jurídica y de confianza legítima

El principio de seguridad es, junto a la libertad y la justicia, uno de los tres criterios
rectores que el preámbulo de la Constitución cita expresamente. Además, el artículo
9.3 de la Carta Magna lo incluye entre los principios jurídicos que la Constitución
reconoce. Se trata de un principio básico del Estado de Derecho pues, en su virtud, el
Ordenamiento jurídico es de aplicación a todos los operadores jurídicos, se reforma o
modifica en atención a reglas conocidas y, fundamentalmente, dota al tráfico jurídico
de un ambiente de estabilidad, certeza y previsibilidad que facilita la convivencia
armónica y congruente.
En efecto, el Tribunal Supremo acaba de sentenciar el 14 de febrero de 2007,
que el principio de confianza legítima, corolario necesario del principio de buena fe
“proporciona el marco de actuación de los particulares en sus relaciones con los poderes
públicos administrativos se caracteriza por las notas de previsibilidad y seguridad
jurídica, cuya normatividad en nuestro Ordenamiento jurídico subyace en las cláusulas
del artículo 103 de la Constitución”. Por sentencia de 24 de mayo de 1979, el Tribunal
Supremo, en un caso de urbanismo en el que se discutía un problema de hechos
consumados, no dudó en afirmar que uno de los principios inspiradores de esta realidad
normativa el de estabilidad jurídica junto a la seguridad jurídica: “la ordenación del
derecho de edificación debe realizarse de manera unitaria y coordinada a través de una
meditada planificación que contemple de manera objetiva todos los intereses públicos y
privados en juego y no mediante un acto aislado, inconexo o fragmentario que entraña
una importante y grave modificación de una norma legal limitativa de aplicación general
y autoriza fuera de ella una edificación singular que, como todas las de esta naturaleza,
plantea importantes complejidades urbanísticas, deroga el principio de igualdad ante
la ley, y los de estabilidad seguridad jurídicas de la ordenación urbanística”.
La seguridad jurídica se refiere a la existencia de reglas ciertas de Derecho que
contribuyan a que los operadores jurídicos sepan en todo momento a qué atenerse. Es
verdad que el principio de continuidad del Ordenamiento o el principio de conservación
del Derecho son derivaciones del principio de seguridad jurídica. Sin embargo, una
perspectiva dinámica del principio implica, como dispone la sentencia del Tribunal
Supremo de 6 de octubre de 2000, que no se incluye derecho alguno a la inalterabilidad
del régimen jurídico porque el principio de seguridad jurídica de acuerdo con la doctrina
del Tribunal Constitucional sentada en sus sentencias 126/1987 y 182/1999 no supone
la congelación o petrificación del Ordenamiento jurídico. En mi opinión, incluye la
racionalidad y la objetividad, junto a la congruencia o coherencia de su reforma. Es
decir, las modificaciones normativas han de realizarse de acuerdo con los procedimientos
establecidos en las normas y atendiendo a circunstancias racionales y objetivas.

Un capítulo importante en esta materia es el que se refiere al principio de seguridad

jurídica en el proceso de elaboración de las normas de naturaleza administrativa. Como
principio general del Derecho que es, ha de informar todo el Ordenamiento, desde su
nacimiento al mundo normativo hasta su aplicación o interpretación pasando por el
proceso de confección o elaboración. En efecto, el propio Tribunal Constitucional ha
señalado en su sentencia de 15 de marzo de 1990 que “el legislador ha de perseguir la
claridad, no la confusión [...]. Es relevante que los operadores jurídicos y los ciudadanos
sepan a que atenerse en la relación con la materia sobre la que la ley legisla [...]. Hay que
buscar la certeza respecto a lo que es Derecho y no lo es y no provocar relaciones entre
normas que den lugar a perplejidad respecto a la previsibilidad exigible al Derecho”.
La doctrina que sienta el Tribunal Constitucional español en la sentencia
citada permite extraer el contenido constitucional del principio de seguridad: que
los operadores jurídicos y los ciudadanos sepan a que atenerse porque el Derecho,
en sí mismo, ha de ser previsible. Es decir, si nos situamos en el campo del Derecho
Administrativo, podríamos decir, desde esta perspectiva, que una derivación necesaria
de la seguridad jurídica, a su vez del principio de la buena fe, es el principio denominado
de confianza legítima. Se trata de un principio de naturaleza comunitaria, en cuya virtud
resulta que la Administración pública no puede modificar unilateralmente el sentido
de sus decisiones de no mediar una clara y concreta justificación que lo permita. Sólo
excepcionalmente, y de manera motivada, la Administración pública puede cambiar
el sentido de su actuación. Lo normal será que, en efecto, la actuación administrativa
siga los cánones de la continuidad de las políticas públicas o, lo que es lo mismo, que
actúe de acuerdo con la objetividad, imparcialidad y congruencia propia de quien está
al servicio del interés general.
El Tribunal Supremo, por sentencia de 04 de junio de 2001 estableció que “el
principio de confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro
Ordenamiento de seguridad jurídica y buena fe en la relaciones entre la Administración
y los particulares, comporta, según la doctrina del TJCE y la jurisprudencia de esta
sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias
a la esperanza inducida por la razonable estabilidad de las decisiones de aquélla, y
en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones”. Es
decir, la racionalidad, congruencia y objetividad, otros tantos principios generales
de aplicación al Derecho Administrativo conducen a exigir a la Administración una
actuación acorde con las expectativas o esperanzas que ha despertado en los particulares.
De lo contrario, se quebraría el principio de buena fe, el de seguridad jurídica y el de
confianza legítima. El Tribunal Supremo entiende que la doctrina de la aplicación directa
de los principios generales, entre ellos el de confianza legítima podría “anular un acto
de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la
alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que
los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego,
y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales
y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento”.
El Tribunal Supremo, pues, ha construido, a golpe de sentencias, el régimen
de este principio señalando algunas condiciones y características necesarias para que
se aplique. Las alteraciones normativas han de ser previamente conocidas por los
destinatarios naturales de la norma en cuestión, han de respetar los derechos adquiridos

145
a partir de un razonable sistema de disposiciones transitorias y deben producirse en un

marco de servicio objetivo al interés general. Obviamente, la confianza legítima, como
antes señalamos, no implica, ni mucho menos, la inalterabilidad del Ordenamiento.
La petrificación o congelación del Ordenamiento nada tiene que ver con la confianza
legítima como a veces se pretende argumentar. De alguna manera, esta sentencia del
Tribunal Supremo parece entreverlo cuando señala que “no pueden apreciarse los
necesarios presupuestos de la aplicación del principio invocado en la mera expectativa
de una invariabilidad de las circunstancias, y que ni el principio de seguridad jurídica
ni el de confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica deban
mantenerse indefinidamente estables, coartando la potestad de los poderes públicos
para establecer nuevas regulaciones o para adoptar nuevos acuerdos”.
El principio de seguridad jurídica exige que las normas sean claras, precisamente
para que los operadores jurídicos sepan a que atenerse. Cuándo se fomenta la confusión,
cuándo se oscurece el régimen jurídico deliberadamente o se incluyen en la parte final
de la norma disposiciones más bien propias del título preliminar o del preámbulo, de
alguna manera se está afectando negativamente al criterio jurídico de la seguridad
jurídica, medida que nos da la intensidad y autenticidad del Estado de Derecho en
cada país, en cada sistema jurídico.
En España tenemos que considerar un factor que complica la tarea. Me refiero a la
pluralidad de centros de producción normativa que ha traído consigo la descentralización
política alumbrada en la Constitución de 1978. Ahora tenemos numerosos Parlamentos y
Gobiernos que producen leyes y normas administrativas. Se han multiplicado, pues, los
centros de producción normativa y, por ende, las normas jurídicas. Además, coexisten
diferentes grados e intensidades de intervención normativa sobre una misma materia
en función de la naturaleza de la competencia que se tenga, que puede ser compartida
o concurrente en muchos casos.
En este contexto, también debemos tener presente que la racionalidad política
domina la racionalidad jurídica y normativa y que tantas veces el Derecho es reducido,
nunca mejor escrito, a mera forma, a seguimiento de unos cauces procedimentales y poco
más. Así, llegamos a un fenómeno hoy sorprendentemente frecuente: el uso alternativo
del Derecho que, para el tema que nos ocupa en este momento, podríamos denominar
uso alternativo de la técnica normativa. Es decir, las reglas que la racionalidad y el buen
sentido jurídico dictan para la elaboración de las normas están al servicio del poder.
Así se explica, por ejemplo, que los criterios, las directrices de técnica normativa, por
ejemplo, todavía no dispongan de eficacia jurídica.
La seguridad jurídica y la certeza de las normas son dos parámetros básicos del
Estado de Derecho. Es más, el grado y la intensidad del Estado de Derecho mucho
tiene que ver con el grado y la intensidad con que la seguridad y la certeza jurídica
resplandezcan en el panorama normativa. Sin embargo, no deja de llamar la atención
que habiendo aumentado afortunadamente los estudios, reflexiones y comentarios
sobre técnica normativa, y que disponiendo, como disponen, los Parlamentos y los
Gobiernos y Administraciones de personal bien formado en la materia, la realidad es
que el rigor y la calidad de las normas brillan por su ausencia. El problema radica en
dotar de sustancialidad, de materialidad a lo que para algunos no es más que mera
forma, mero procedimiento al servicio del poder.

Otra paradoja que nos ofrece la realidad normativa se refiere a que, aun habiendo
aumentado el número de las normas, nos encontramos con no pocas materias en las
que persisten lagunas y en algunos supuestos falta la necesaria regulación que afiance
la seguridad y la certeza jurídica.
En un Estado compuesto como el español es muy importante individualizar
con precisión los títulos jurídicos en los que el Estado y las Comunidades Autónomas
fundan su potestad legislativa. Desde esta perspectiva, no está de más señalar que el
Estado, en efecto, tendrá, en las materias expresamente atribuidas por la Constitución a
su competencia, la facultad de sentar las bases, la regulación general de ciertos sectores
del Ordenamiento relacionado con lo que hoy podríamos denominar desde la ciencia
de la administración políticas públicas de equidad y solidaridad, economía general,
relaciones internacionales, seguridad general o defensa. En cambio, las Autonomías
territoriales, Comunidades Autónomas y Entes locales, disponen de competencias
orientadas sobre todo a la gestión y ejecución de las principales materias conectadas
con los aspectos más conectados con la vida diaria y cotidiana de los ciudadanos.
A la hora del desarrollo de la potestad normativa, los centros de producción
normativa han de tener presente que existen una serie de parámetros constitucionales
que configuran la acción del Estado. Me refiero, además de la seguridad jurídica, a los
llamados valores superiores del Ordenamiento jurídico y, como no, a la centralidad de
los derechos fundamentales, a los principios rectores de la política económica y social
y por sobre todo a la denominada función promocional de los poderes públicos tal y
como está regulada en el artículo 9.2 de la Constitución: los poderes públicos deben
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan
o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, cultural y social. Este ha de ser el espíritu que debe latir en los
contenidos de las normas producidas en el Estado social y democrático de Derecho
en el que vivimos, algo que contrasta con el constante proceso de vaciamiento de las
principales a que nos viene sometiendo el actual gobierno, más pendiente de entorpecer
y limitar los derechos ciudadanos que de pensar en el conjunto de la sociedad.
La seguridad y la certeza jurídica nos conducen a la postulación de unas necesarias
condiciones de inteligibilidad, de conocimiento y entendimiento de las normas que,
a su vez, nos plantean que las normas han de ser claras en la semántica y en el estilo
de redacción, además de transparentes. El lenguaje normativo no puede ser contrario
al lenguaje común. El lenguaje común juridificado mucho tiene que ver con el
entendimiento general de las normas, algo que la técnica normativa no puede olvidar
porque si las normas no las entienden ni siquiera a quien van dirigidas entonces bien
se puede decir que no tienen sentido alguno.
La técnica normativa, tal y como hemos comentado anteriormente, también
trata de la integración de las normas en un Ordenamiento jurídico unitario, abierto
y continuo. Unitario porque el Ordenamiento jurídico consiste un único sistema, con
subsistemas, pero un sistema con reglas y principios en los que existen diferentes partes
y componentes que se insertan armónicamente de acuerdo con las más elementales
exigencias de la lógica y la racionalidad. Es abierto porque continuamente unas normas
salen y otras entran, unas son reformadas y otras son derogadas. Y finalmente es continuo

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porque existe un principio de conservación del Ordenamiento que postula la existencia

de un continuo de reglas y principales que son precisamente la expresión del derecho
como camino hacia la justicia.
VI Reflexión conclusiva
En la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 1980 una interesante
reflexión acerca de la virtualidad operativa de los principios generales del Derecho.
Tras recordar, de acuerdo con lo prescrito por el Código Civil, que los principios son
fuente del Derecho y tras precisar que tienen naturaleza de elementos informadores
de todo el Ordenamiento jurídico, el Tribunal Supremo afirma algo que es esencial,
que los principios sirven sin duda de “elemento corrector de injusticias manifiestas
y de soluciones absurdas y contrarias al Derecho natural”. Volvemos por tanto a las
primeras reflexiones del trabajo. Los principios son más importantes de lo que parecen.
No son sólo fuente objetiva del Derecho, son, además de elementos informadores
del Ordenamiento, los argumentos que el Derecho tiene para evitar que las normas
produzcan soluciones injustas manifiestas y absurdas. Por eso el jurista moderno
debe conocer y manejar con soltura los principios, porque busca la justicia y porque
se mueve en los parámetros, sobre todo el iusadministrativista, de la racionalidad, de
la objetividad y de la realidad. Las normas han de ser racionales, los poderes públicos
han de operarse son racionalidad. Y, hoy, uno de los desafíos de la racionalidad más
importante que tiene la mujer y el hombre del Derecho, es la lucha por los derechos
fundamentales de la persona, por la separación de los poderes y por el principio de
legalidad en un marco de justicia. Hoy, el Estado de Derecho está en juego en muchas
partes del mundo y los principios del derecho, en especial el de seguridad jurídica,
son los instrumentos para que la Administración de verdad actúe sometida a Derecho.
Referencias
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Derecho.].
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1990.
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público francés, RAP, nº 111, p. 441 y ss.
J. GONZALEZ PEREZ, El principio general de buena fe en el derecho administrativo, Madrid, 1999.
J. LEGUINA VILLA, Principios generales del Derecho y Constitución, RAP, nº 114, p. 7 y ss.
J. SUAY RINCON, La doctrina de los principios generales del Derecho y su contribución al desarrollo del
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M. BELADIEZ ROJO, Los principios jurídicos, Madrid, 1994.

M.F. CLAVERO AREVALO, La doctrina de los principios generales del Derecho y las lagunas del ordenamiento
administrativo, RAP, nº 7, p. 51 y ss.
Técnicas (ABNT):
RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime. Los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza

legítima. In: VALIM, Rafael; OLIVEIRA, José Roberto Pimenta; DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.).
Tratado sobre o princípio da segurança jurídica no direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
p. 131-148. ISBN 978-85-7700-728-8.

EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Jorge Enrique Romero-Pérez
Introducción
La seguridad jurídica implica certeza en el uso del derecho. Los administrados
deben saber a qué atenerse cuando el agente público usa el derecho; pero, esta situación
no siempre se da.
Por otra parte, se supone que la Administración Pública actúa de acuerdo al
principio de legalidad. Sin embargo, en el plano real, lo que se impone es la arbitrariedad
y por ende la violación a este principio.
Los agentes públicos cuando actúan arbitrariamente, lo hacen a sabiendas de
que los administrados no tienen dinero para pagar un abogado especialista en Derecho
Administrativo; y, que además, los tribunales son lentos y burocratizados, siendo un
hecho incierto el resultado de la sentencia firme.
Como bien expresa Rafael Valim (p. 16-18, 2010), en el estudio de la seguridad
jurídica se tiene que tomar en consideración la cambiante sociedad; y, la inflación e
inestabilidad normativa, en la producción de normas jurídicas (hemorragia jurídica).
Al menos estos dos factores, inciden en la pretensión de la seguridad jurídica para las
personas.
Efectivamente, en esta sociedad de masas compleja e intrincada, sujeta a cambios
de todo tipo, máxime con la revolución informática, científica y tecnológica, la pretendida
seguridad jurídica es un reto.
A esta situación, de por sí ya bien difícil, le agregamos los elementos de las lagunas
del derecho, los vacíos normativos, la aplicación por el agente público de los principios
generales del derecho, los conceptos jurídicos indeterminados, el principio de legalidad,
el poder discrecional, la ejecutoriedad y la ejecutividad del acto administrativo, etc.,
que generan inseguridad jurídica para los administrados.
Por ello, el tema de la inseguridad jurídica es clave para entender cómo funciona
en la realidad, el Derecho administrativo, el Derecho Público y en entero sistema jurídico
como una totalidad (enfoque holístico).

I Concepto de seguridad jurídica

La seguridad jurídica puede definirse como un principio jurídico-político esencial
en todo Estado de Derecho, que implica la existencia de un derecho cierto (Fernández,
p. 705, 2002).
Esta certeza jurídica implica que la persona (el administrado) espera que su
situación puede ser modificada mediante los procedimientos reglados y los medios
establecidos normativamente, publicados oficialmente y con plena vigencia.
II Seguridad jurídica y Carta Magna

Los valores esenciales en una sociedad, de acuerdo a la cultura occidental
moderna, son —entre otros—: paz, justicia, libertad, seguridad jurídica, igualdad.
Las Constituciones Políticas deben proteger estos valores y el entero ordenamiento
jurídico, también.
Indicaremos algunos temas constitucionales referentes a la seguridad jurídica.
1 Democracia
El numeral 1 constitucional manda que Costa Rica es una República democrática,
libre e independiente (sentencia 9197-2006, Tribunal Constitucional, TC).
2 Soberanía popular
El numeral 2 constitucional manda que la soberanía reside exclusivamente en la
nación (el pueblo).
La sentencia 13381-2006, del Tribunal Constitucional, TC explica que el concepto
nación deriva de la doctrina francesa, en la cual es sinónimo de pueblo.
3 Caracterización del Gobierno de la República

El numeral 9 constitucional manda que el Gobierno de la República es popular,
representativo, participativo, alternativo y responsable (sentencia 7965-2006, Tribunal
Constitucional, TC).
4 Agentes públicos sujetos a derecho

El numeral 11 constitucional establece que los funcionarios públicos son simples
depositarios de la autoridad.
Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse
facultades no concedidas en ella.
Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La
acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública.
5 Rendición de cuentas (accountability and responsability)

Al tenor del numeral 11 constitucional, párrafo segundo y de acuerdo a los
criterios actuales del buen gobierno (good governance) o de una acertada gobernanza,

JORGE ENRIQUE ROMERO-PÉREZ
151
la Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de

evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal
para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios
para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra
todas las instituciones públicas.
6 Derechos y garantías individuales

Establecidos constitucionalmente en los numerales 20 a 49. Entre ellos: vida, salud,
educación.
7 Derechos y garantías sociales

Establecidos constitucionalmente en los numerales 50 al 74.
Entre ellos: sindicalismo, trabajo, cooperativismo, protección a la familia, vivienda,
convenciones colectivas de trabajo, educación (artículos constitucionales 76 a 89), etc.
8 Derechos y deberes políticos

Establecidos constitucionalmente en los numerales 50 al 74.
Por ejemplo: Derechos al sufragio, a formar partidos políticos.
III La seguridad jurídica y la Ley de Administración Pública, LAP

La LAP también tiene normas que atañen a la seguridad jurídica. De estas normas
haremos mención de algunas, a continuación.
1 Administración Pública sujeta al derecho público
Artículo 2.-
1. Las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los
otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos.
Esta ley regula actividad de los entes públicos.
2 Estado – Organización y actos públicos
Artículo 3.-
1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo
norma expresa en contrario.
Esencialmente, la Administración Pública (convencionalmente la haremos

sinónima de Estado) queda regida por el derecho público.

3 Principio de legalidad
Este principio manda que el Estado sólo puede actuar legítimamente si existe una
norma promulgada por el Poder Legislativo, que autoriza esa actuación (sentido positivo).
En su sentido negativo, este principio enuncia que el Estado no puede actuar
legítimamente si no existe una norma promulgada por el Poder Legislativo, que autorice
esa actuación.
Es el numeral 11 de la LAP, el que se refiere a este principio:
1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo

podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho
ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.
2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos
en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.
Este mandato queda complementado con el numeral 13 de la LAP:
1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas

del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder
derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.
Este aspecto “sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos”, es lo que
se conoce como la inderogabilidad singular de la normativa jurídica pública, ya que
si se hace implica arbitrariedad y favorecimiento o perjuicio ilegítimo para algún
administrado.
Como corolario del principio de legalidad, se tiene que el Estado tiene que
respetarlo; mientras que la norma para los particulares o administrados es la establece
el numeral 18 de la LAP:
1. El individuo estará facultado, en sus relaciones con la Administración, para hacer todo
aquello que no le esté prohibido.
2. Se entenderá prohibido todo aquello que impida o perturbe el ejercicio legítimo de las
potestades administrativas o de los derechos del particular, así como lo que viole el orden
público, la moral o las buenas costumbres.
A nivel constitucional es el artículo 28, párrafo segundo, el establece con el rango

superior:
Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público, o que no perjudiquen a
tercero, están fuera de la acción de la ley.
Esta disposición se le ha dado en llamar principio de la autonomía de la voluntad

(en el sector de los sujetos privados o administrados).

153
4 Principios generales del derecho

El artículo 14 de la LAP delimita el rol de estos principios del siguiente modo:
1. Los principios generales de derecho podrán autorizar implícitamente los actos de la

Administración Pública necesarios para el mejor desarrollo de las relaciones especiales
creadas entre ella y los particulares por virtud de actos o contratos administrativos de
duración.
Se da de esta manera una autorización implícita al Estado en las relaciones entre

él y los administrados.
El problema que surge aquí, como en toda la actuación estatal, es que son los
agentes públicos (funcionarios y empleados), los que interpretan y ejecutan los actos
administrativos, los cuales gozan de estos supuestos: uno, que son legítimos; y, dos
que son ejecutoriables; (presunciones de legalidad y de ejecutividad de la actuación
administrativa).
Esta situación facilita y provoca la arbitrariedad de la Administración Pública y
con ella la corrupción.
5 La discrecionalidad administrativa
La discrecionalidad administrativa es una conducta del Estado que puede darse
al estar en presencia de opciones de conductas legítimas (Van Lang et al, p. 213, 1999;
Morand-Deviller, p. 272, 2003).
Se puede indicar que la decisión discrecional, es la que se realiza entre varias
posibilidades de actuación, todas ellas, jurídicamente válidas (Sainz, p. 304, 1976).
Artículo 15 de la LAP:
1. La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero
estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o
implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable.
2. El Juez ejercerá contralor de legalidad sobre los aspectos reglados del acto discrecional
y sobre la observancia de sus límites.
El artículo 16 de la LAP, se refiere a las reglas propias de la ciencia y de la técnica

de una parte; y, de otra, a la justicia, lógica o conveniencia.
1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la

técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.
2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos
discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.
Este terreno es fértil para que los agentes públicos actúen arbitrariamente o en
forma corrupta, ya que queda a su entender realizar y aplicar actos administrativos
congruentes con las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica. Igualmente, actuar de
acuerdo a la justicia, la lógica o la conveniencia.
Esta disposición es mera teoría, una especulación normativa. Los burócratas
públicos saben que los controles sobre sus conductas son débiles, difusos e imprecisos.

Esta clase de normas son una burla a los derechos humanos, a los administrados y al
Estado de Derecho.
Por su parte, el artículo 17 de la LAP, declara:
Artículo 17.-
La discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular frente a ella, salvo
texto legal en contrario.
En el supuesto de que existan derechos del administrado, en el caso concreto,

la discrecionalidad la ejerce el burócrata público a su modo, ejerciendo el poder de las
ventanillas y de los escritorios.
A) Control sobre la discrecionalidad administrativa

En teoría se da un control sobre la discrecionalidad administrativa. Estos controles
teóricos, pueden ser:
- control sobre los elementos reglados del acto administrativo:
Potestad, competencia, procedimiento y fin;
- control de los hechos determinantes:
Corroborar la existencia de hechos pertinentes y su subsunción en el supuesto
normativo;
- control sobre la base de los principios generales del derecho:
La actuación administrativa está subordinada al Derecho, lo cual significa sujeta
a los principios generales del derecho, que informan todo el ordenamiento
jurídico, que se desempeñan como elementos vertebrantes y articuladores del
entero sistema jurídico (Parejo, pp. 629 a 632).
6 Conceptos jurídicos indeterminados

Un término es indeterminado cuando no tiene límites precisos.
Los conceptos jurídicos indeterminados son aquellos que presentan un grado de
indeterminación mayor que otros, a los que llamamos determinados. Los indeterminados
presentan un núcleo de certeza y un halo de incerteza o duda (Sainz, p. 70-71, 1976).
Considero que en la práctica, el núcleo de estos conceptos, que otorga cierta
certeza, radica en el texto mismo de la norma, que es un dato concreto; y, el halo, está
conformado por las circunstancias de todo tipo que constituyen el caso concreto que
tendrá que ser resuelto por la Administración o por el juzgador.
A estos conceptos le es inherente la necesidad de concreción en sede ejecutivo-
aplicativa: primero por la Administración; y, en el caso de impugnación, por el juzgador
(Parejo, p. 625, 2003).
La aplicación de estos conceptos indeterminados, en un caso concreto, por el agente
público es lo que puede generar arbitrariedad o corrupción.
Igualmente, el agente público al tomar una decisión que afecta a un administrado,
puede decidir de modo arbitrario y corrupto.
Héctor Mairal ha titulado su libro Las raíces legales de la corrupción o de cómo el derecho
público, fomenta la corrupción en lugar de combatirla, debido a que el poder discrecional, los
conceptos jurídicos indeterminados, los principios generales del derecho y el principio

155
de legalidad, entre otros mecanismos del funcionamiento de la burocracia estatal, le dan

la posibilidad al agente público (funcionario y empleado) de generar la arbitrariedad y
la corrupción, ante los administrados inertes e indefensos en la realidad.
Ante ello, se debe hacer la diferencia entre la teoría de las normas, doctrina y
la jurisprudencia, por un lado; y, por otro, la cruda realidad, de los hechos concretos.
IV Seguridad jurídica como principio general del derecho

Se dice que esta seguridad es un principio general del derecho porque forma
parte de los elementos normativos vitales para la existencia de una sociedad.
La seguridad jurídica, se aplica a todo el Derecho; de tal modo, que aquí, lo
focalizamos en el Derecho Administrativo.
La certeza en el conocimiento, aplicación y efectos del derecho es fundamental
para que la sociedad pueda funcionar. De ahí el aforismo latino Ubi societas, ubi ius.
Donde hay sociedad, hay derecho. Al menos es una petición de principio.
V Seguridad jurídica y Estado de Derecho

Un elemento básico para la existencia del Estado de Derecho, es la existencia de
la seguridad, de la certeza jurídica. Por supuesto que no basta con la seguridad jurídica.
Es preciso que otros valores orientan a la sociedad, como la justicia, la paz, la igualdad,
la libertad, la ética.
Lo anterior es teoría. En la práctica, lo que se da es la violación al ordenamiento
jurídico.
De ahí que el principio de legalidad, se aplica excepcionalmente; siendo la regla,
la arbitrariedad.
Conclusión
La seguridad jurídica, en el terreno del Derecho Administrativo, tiene las
limitaciones que se han señalado.
Lo que prevalece en el plano de la realidad es la inseguridad jurídica.
Obviamente, no es que la inseguridad jurídica sea total y completa, pero sí tiene
una presencia cotidiana relevante.
Lo mismo se puede indicar respecto de la arbitrariedad y la corrupción en la
Administración Pública. No se puede ni se debe generalizar; pero, sí tiene una presencia
cotidiana relevante, ante mecanismos de control deficientes, principalmente cuando se
trata de los peces gordos del mundo político.
Así como a nivel de la población, se da una inseguridad pública, que va en
aumento con más muertes y más violencia, haciendo que las personas vivan en jaulas
de hierro y mecanismos de protección; también, en la vida de los administrados, hay
inseguridad jurídica, un NO saber a qué atenerse.
La vida cotidiana, no la teoría jurídica, muestra que el Estado de Derecho, la
democracia y el sistema jurídico está en permanente crisis, obligando a los grupos
dominantes (política, social y económica-financieramente) en la sociedad a ejecutar
políticas públicas más actualizadas con el fin de seguir manteniendo su poder.

Bibliografía
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VALIM, Rafael; OLIVEIRA, José Roberto Pimenta; DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.). Tratado sobre
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978-85-7700-728-8.

Derechos y seguridad jurídica
Pablo Ángel Gutiérrez Colantuono
1 La seguridad jurídica y el constitucionalismo moderno

Generalmente al abordar el tema de la seguridad jurídica nos queremos referir
a dos características, entre otras posibles, de un sistema normativo: previsibilidad y
certeza.
El conocimiento previo de la norma que regirá determinada situación o relación
jurídica y las consecuencias que una conducta tendrá en el plano de la normatividad
integran frecuentemente la noción de seguridad jurídica. También los niveles de
accesibilidad a la norma junto al plazo que demanda la determinación o reestablecimiento
de un derecho, generalmente se los integra en aquella idea de la seguridad jurídica.1
Frecuentemente se le otorga a la seguridad jurídica el carácter de principio
general del derecho constitucional. En este sentido, la regla general de que nadie puede
ser juzgado (penado, sancionado, sometido a proceso u obligado a hacer o aceptar
las consecuencias de su obrar) sin norma previa y cierta —previsibilidad, en otros
términos— abona la idea de principio general que se le asigna a la seguridad jurídica;
y en tal sentido no podemos más que compartir tal conceptualización.
En tal orden de ideas, la incertidumbre aparecería como una característica
contraria a la seguridad jurídica que impediría prever, apriorísticamente con el grado
de certeza necesaria, la norma aplicable y/o la consecuencia del obrar en términos de
sanción o de deber ser.
Y es aquí donde deseo justamente situar el tema motivo de estas reflexiones que
tan gentilmente me han sido solicitadas para incluirlas en una obra mayor sobre la
temática de la seguridad jurídica.
El problema que a mi criterio en nuestros tiempos debe afrontar la noción de
seguridad jurídica es justamente ciertos niveles de incertidumbre que en apariencia se
observa en el nuevo escenario constitucional.2 Este se encuentra marcado al menos por
1
El plazo razonable es un tema de mayor importancia especialmente en los procedimientos y procesos de tipo
sancionatorios; sobre el tema recomendamos revisar el fallo de la Corte IDH, caso López Mendoza vs. Venezuela
(fondo, reparaciones y costas), 1º.09.2011.
2
El problema de las nuevas técnicas interpretativas en el constitucionalismo actual puede ser consultado en
Hermenéutica jurídica e interpretación constitucional, Hernández, Carlos y Mazabel, Pinzón Moisés Rodrigo,
Ara Editores, número 9, Perú, 2010.

dos vertientes de un mismo fenómeno que impactan, insistimos, al menos aparentemente

en los niveles de certeza que requieren los ordenamientos jurídicos: a) la multiplicidad
de valores, principios y derechos existentes en las modernas constituciones3 y b) la
pluralidad de fuentes internas que configuran verdaderos subsistemas4 y aquellas
otras que provienen de la interdependencia de los sistemas internos con los externos.
Un verdadero tráfico de construcciones normativas en sentido amplio que debe ser
articulado correctamente en el plano de la hermenéutica constitucional.
Las características indicadas son expresiones, a mi criterio, del fenómeno del
constitucionalismo5 actual y que con razón parte de la doctrina jurídica ha dado en
llamar neoconstitucionalismo.6 Es dentro de esta nueva configuración de los moder
nos paradigmas constitucionales que algunos observan su incidencia negativa en la
formulación de la certeza como característica típica de la noción tradicional de segu
ridad jurídica. Al tiempo de formularse críticas en tal sentido, se indica que el consti
tucionalismo moderno generaría cierta incertidumbre de difícil articulación con el
principio de seguridad jurídica, por la multiplicidad normativa y la alta invocación
de principios y valores al tiempo de resolverse judicialmente un conflicto. Se amplía,
para algunos negativamente, el margen de discreción del juez al desarrollar su tarea
hermenéutica del ordenamiento jurídico.
Cierto es que la tarea de selección de la norma aplicable al caso se torna más
complejo por estos tiempos —al menos como era antes, bajo la tradicional técnica de la
subsunción; en determinados supuestos —claro que no en todos— el juez recorre todo
el sistema de fuentes del moderno derecho constitucionalizado con el fin de encontrar
el valor o principio que le permitirá seleccionar la norma que aplicará al caso. Antes
debió buscar sus propias respuestas a modernos interrogantes: ¿Qué sistema de fuentes
adoptará para su decisión judicial? ¿Dará prioridad al derecho internacional sobre el
interno? ¿Qué valor le adjudicará a las decisiones de los tribunales internacionales?7 ¿Qué
alcances le otorgará al control de convencionalidad? En materias especiales ¿resolverá
en base a microsistemas específicos de resolución de conflictos? ¿Podrá el juez crear
reglas específicas de alcance procedimental en procesos complejos tanto para la etapa
de conocimiento como de ejecución de sentencias? Ante la existencia de un derecho
constitucionalmente previsto y la ausencia de una garantía en el sistema legal ¿podrá
el juez concretar la protección de tal derecho creando al tiempo de sentenciar una
nueva garantía judicial? ¿Es un principio general del derecho la tutela administrativa
y judicial efectiva?
3
Nótese, por ejemplo, que la Constitución del Ecuador llega incluso a crear un nuevo sujeto de protección
constitucional distinto a la persona: la naturaleza. Para una mirada de este y otros temas constitucionales en
Ecuador, ver Zavala Egas, Jorge, Derecho constitucional, neoconstitucionalismo y argumentación jurídica,
Edilex S.A. Guayaquil, Ecuador 2010, reimpresión.
4
Generalmente se indican a la relación de consumo, de servicios públicos y la ambiental, entre otras materias, en
las que el conflicto y su resolución poseen una especificidad tal que configuran verdaderos microsistemas de
fuentes para su abordaje en general.
5
Ver sobre el tema: DA SILVA, José Alfonso, Curso de direito constitucional positivo, 34 edición, Malheiros, San
Pablo, 2011.
6
Son muchas las obras que tratan ese fenómeno, nos permitimos sugerir la obra de CARBONELL, Miguel-
Jaramillo; GARCÍA, Leonardo. El canon neoconstitucional. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2010.
7
Para una revisión de las principales sentencias del TEDH y su impacto en los sistemas internos bien se puede
consultar la obra Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por Díaz Revorio, Francisco
Javier — Compilador, Colección Jurisprudencia sobre Derechos Fundamentales, Palestra Editores, Lima 2004.

PABLO ÁNGEL GUTIÉRREZ COLANTUONO
DERECHOS Y SEGURIDAD JURÍDICA
159
En este escenario novedoso que describimos la seguridad jurídica desde la

perspectiva de “orden, previsibilidad, y certeza” parece desdibujarse en una primera
aproximación. En realidad, creemos, que la seguridad jurídica en tanto principio del
derecho debe ser armonizada con el conjunto de principios y valores constitucionales.
Todos ellos antes o después, directa o indirectamente, se explican desde la perspectiva
del hombre y su dignidad —en términos individuales y sociales— en tanto base
antropológica del moderno constitucionalismo.
Por ello, no todo es incertidumbre en el nuevo sistema. La multiplicidad
normativa y la pluralidad de fuentes pueden ser ordenadas en su correcta aplicación
justamente a través de la jurisdicción constitucional. Esta permite unificar criterios y
ordenar aquel desorden que aparece en el nivel constitucional de las diversas fuentes
del sistema jurídico actual, a través de la labor que desarrollan los máximos tribunales
constitucionales internos de cada país. Claro estos, en su tarea, deberán saber que:
a) son los últimos jueces internos que aplican la constitución, más no los únicos ya que
b) en materia de derechos se encuentran sus fallos supeditados al control8 que desde los
sistemas de derechos humanos se efectúa en el plano internacional y c) en los países como los
europeos, la jurisdicción europea comunitaria permea los ordenamientos jurídicos internos.
¿Qué nos interesa destacar en definitivo? Pues que la existencia de una jurisdicción
constitucional es instrumental de la noción de certeza. Por su intermedio se logra
impregnar a toda la actividad judicial de fuertes niveles de constitucionalización del
ordenamiento jurídico al tiempo que se unifican criterios constitucionales. Mayor
vigencia constitucional, mayor eficacia en términos de derechos e institucionalidad, por
ende mayor seguridad jurídica. Se amplían así los márgenes de control del ordenamiento
infraconstitucional y se intensifica la vinculación del juez con la constitución, sus valores,
sus principios y sus derechos. En términos ordinarios de “legalidad” o “juridicidad”
estamos frente a un escalón superior en la impregnación de la normatividad al sistema:
mayor constitucionalización del ordenamiento jurídico.
2 La interpretación judicial conforme a los estándares constitucionales

– Algunos supuestos
Las constituciones modernas, al menos muchas de ellas, se enrolan en su formu
lación en un modelo constitucional y social de derecho bajo la diversidad de derechos
y principios expresamente enunciados. Este nuevo escenario constitucional genera
también tensiones entre garantías que se presentan en una primera lectura en un mismo
rango constitucional o, bien, ordena la instrumentación de sistemas internos que generan
nuevas formas de abordar al derecho en general.
También en algunas de ellas se enuncian principios de orden procesal que debieran
incidir directamente en el diseño de un sistema judicial determinado y, especialmente, en
8
Este es un tema de una profunda actualidad, generándose diversas tensiones en los ámbitos internos-
internacionales. Aquello que sustancialmente se involucra en esta discusión es la tradicional mirada de aspectos
de la soberanía, la función del juez y el impacto que tiene en el sistema interno el denominado control de
convencionalidad. Sobre este último recomendamos consultar Globalización y control de convencionalidad,
GIL, Domínguez; ANDRÉS, LL; El control de convencionalidad, en particular sobre las constituciones nacionales,
SAGÜÉS, Néstor P., LL 19.02.2009, 1; El control de convencionalidad. La Corte Interamericana y la Corte
Suprema. Convergencias y divergencias, Albanese, Susana, SJA 29.8.2007 JA 2007 III 1148 - Lexis nº 0003/013406;
GELLI, María Angélica; GOZAÍNI, Osvaldo Alfredo; SAGÜÉS, Néstor P. Control de constitucionalidad de oficio
y control de convencionalidad, LL 16.03. 2011, 3.

esquemas procedimentales que reflejen esos mandatos constitucionales. Entre ellos, y tal
como lo hemos sostenido en diversos ensayos, las garantías de la tutela administrativa
y judicial en términos de efectividad del diseño de las mismas en el sistema interno
constituyen una obligación principalísima asumida por los Estados miembros del Pacto
de San José de Costa Rica.
En este contexto, el debido proceso asume mayores proyecciones. No sólo
estamos frente a la clásica formulación del debido proceso como garantía constitucional
procesal, sino de nuevos horizontes de la misma como así también formulaciones
novedosas de subsistemas procesales de resolución de los conflictos en determinados
valores constitucionales incorporados. El debido proceso permite aplicar fuertemente
las garantías propias del artículo 8vo del pacto de San José de Costa Rica a todo tipo
de procesos incluyendo a aquellos que no son estrictamente judiciales como lo son los
administrativos en tanto la autoridad pública los utilice con el fin de determinar derechos.
Categorías tradicionales como la cosa juzgada o el instituto de la prescripción
parecen enfrentar nuevos desafíos interpretativos que proyectan sus consecuencias en
el escenario interno judicial.
El criterio de imprescriptibilidad de determinadas categorías de delitos —los
calificados de lesa humanidad— ha generado fuertes tensiones en los sistemas judiciales
internos. Argentina no ha escapado a tales discusiones al igual que Brasil, Perú, Uruguay,
entre otros países latinoamericanos. Se han reabierto procesos judiciales en su entonces
terminados por aplicación de leyes de amnistía y capturadas tales decisiones por la cosa
juzgada, fundando tal reapertura en que dichas leyes en la doctrina de la Corte IDH son
de ningún efecto. Para desde allí y ante planteos de prescripciones de determinados
delitos, aplicárseles el principio de imprescriptibilidad de los mismos en la medida que
estén calificados como de lesa humanidad.9
Más recientemente la Corte Federal Argentina10 ha adoptado el criterio de
continuar una investigación judicial ya concluida y pasada en autoridad de cosa juzgada
en un delito de los calificados como común.11 Ello ha sido así con el fin de dar cum
plimiento a una sentencia de la Corte IDH en el caso Bueno Alves c. Argentina12 en el que
se ordenaba a la Argentina “[...] realizar inmediatamente las debidas investigaciones
para determinar las correspondientes responsabilidades por los hechos de este caso
[...]”. Por sus proyecciones, creemos que es interesante detenernos unos instantes a
reflexionar sobre el caso.
9
Nos permitimos citar por todos el caso Simón, sentencia del 14.06.2005 de la CSJN, precedente de altísimo valor
histórico – institucional en la materia en la Argentina y creemos en la lucha universal por los derechos humanos.
10
CSJN, Derecho, René Jesús s/incidente de prescripción de la acción penal, 29.11.2011.
11
Tal como se lee en los considerandos el Estado Argentino había informado que en el sistema interno se había
declarado “[...] la prescripción del presente caso y, por ende, la finalización de la investigación. Al respecto, remitió
decisiones de primera y segunda instancia que se emitieron con anterioridad al fallo de la Corte Interamericana
y que no habían sido allegadas al Tribunal. El Estado también remitió una tercera decisión, emitida por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina (en adelante ‘la Corte Suprema’ o ‘la Corte Suprema de
Justicia’), con posterioridad a la sentencia del Tribunal [...]”. Para agregar en su explicación: “[...] El 11 de julio
de 2007, cuarenta días después de emitida la decisión de la Corte IDH, la Corte Suprema de Justicia confirmó
la prescripción de la acción penal relativa al presente caso, al emitir su respuesta a un recurso interpuesto por
el señor Bueno Alves.” En su sentencia, “la Corte Suprema consideró que los hechos supuestamente ocurridos
en el presente caso no constituían un delito de lesa humanidad por lo cual no resultaban imprescriptibles”. El
Estado añadió que “sin perjuicio de ello, [...] remitió a la Corte Suprema de Justicia de la Nación copia de lo
resuelto por [la] Corte Interamericana a los efectos pertinentes”.
12
Corte IDH, sentencia de 11.05.2007.

161
La Corte IDH expresó en su resolución de supervisión:13 “[...] la Corte concluye

que las autoridades judiciales, cuando analicen la posible prescripción de un delito de
tortura, dada su gravedad, deben declarar dicha prescripción, cuando fuere conducente,
solo después de que se haya efectuado una investigación con debida diligencia. Este
criterio no implica que la Corte desconozca los alcances e importancia que tiene el
instituto procesal de la prescripción, el cual, en algunos países de la región, es reconocido
como garantía del imputado. El Tribunal considera que, por regla general, el instituto
procesal de la prescripción debe aplicarse cuando corresponda, salvo que, como en el
presente caso, se compruebe una clara falta de debida diligencia en la investigación
y, en consecuencia, una negación al acceso a la justicia por parte de una víctima de
tortura [...]”. Para desde allí “[...] requerir al Estado que adopte a la brevedad todas
las medidas que sean necesarias para dar efectivo y pronto acatamiento a los puntos
pendientes de cumplimiento que fueron ordenados por el Tribunal en la Sentencia de
fondo, reparaciones y costas de 11 de mayo de 2007, de conformidad con lo estipulado
en el artículo 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.”
El voto mayoritario de la Corte Suprema de Justicia Argentina14 se sitúa en
un paradigma judicial de resolución del caso que se explicita contundentemente: la
necesidad de dar estricto cumplimiento a lo ordenado por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Para desde allí reabrir el proceso judicial que había pasado en autoridad de
cosa juzgada, remitiendo el expediente a la instancia judicial pertinente a fin de que
“... se cumplimenten las pautas fijadas...” por la Corte IDH en el caso Bueno Alves vs.
Argentina.
Esto demuestra una sujeción en niveles altos de intensidad de la jurisdicción
interna judicial a aquella de la Corte IDH con fundamento en que el poder judicial
debe, en el ámbito de sus competencias, dar cobertura suficiente al marco obligacional
impuesto por los artículos 1 y 2 del Pacto de San José de Costa Rica. Cabe recordar que
el art. 1.115 prevé la obligación estatal de respetar y garantizar en forma genérica los
derechos previstos en la Convención Americana, mientras que el art. 216 obliga al Estado
13
Corte IDH, caso Bueno Alves vs. Argentina – resolución de supervisión de cumplimiento de sentencia, 05.07.2011.
14
Tal como se puede leer en la primer parte del fallo, la CSJN había confirmado la decisión por la cual se había
declarado extinguida la acción penal por prescripción y sobreseído parcial y definitivamente en la causa a René
Jesús Derecho. El querellante Carlos A. B. Pérez Galindo dedujo aclaratoria para que el Tribunal indique el
auténtico alcance jurisdiccional de la antedicha resolución a la luz del fallo de la Corte Interamericana en el caso
Bueno Alves vs. Argentina.
15
Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos: 1. “Los Estados Partes en esta Convención se comprometen
a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona
que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social”. Esa disposición permite deducir que lo relevante para la Convención es que
el ejercicio —entendido como goce efectivo en la vida cotidiana— de los derechos se asegure por medidas
estatales, sean legislativas o de otro carácter. Ello se ha visto confirmado por la Corte Interamericana al poner
de resalto que esa norma de la Convención obliga a los Estados Partes no solamente a respetar los derechos y
libertades reconocidos en ella, sino a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción,
ampliando así el deber inicial de no incurrir en conductas violatorias a la necesaria adopción de medidas de
contenido positivo, en tanto “garantizar implica la obligación del Estado de tomar todas las medidas necesarias
para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la
Convención reconoce”. (Corte IDH, OC-11/90, “Excepciones al Agotamiento de los recursos internos – Art. 46.1,
46.2.a y 46.2.b. Convención Americana sobre Derechos Humanos”, del 10.08.1990. Serie A, nº 11).
16
Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno: “Si el ejercicio de los derechos y libertades
mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados
Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta
Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos
y libertades”. Como se ha dicho, en la lógica del sistema americano de derechos humanos que se desprende del

y a cada uno de sus órganos a remover cualquier obstáculo para el goce de aquellos y,
por consiguiente, a llevar adelante medidas positivas tendientes a asegurar y efectivizar
los derechos consagrados en ese tratado.
Por otra parte, resulta interesante reflejar la posición de la disidencia en dicho caso
por parte del resto de los jueces de la Corte Federal Argentina ya que estos advierten
claramente el conflicto que se esconde detrás de la decisión que se opte por adoptar.
Para ellos: 1. No se encuentra en discusión el carácter obligatorio de las sentencias
de la Corte IDH, reconociendo expresamente el carácter vinculante de ellas para el
sistema interno. 2. Los hechos discutidos en el caso no se ajustan a la definición de
delitos de lesa humanidad, punto en el cual coinciden tanto la Corte IDH como la Corte
Federal Argentina. 3. Se trata de buscar la armonización entre el deber de investigar
ordenado por la Corte IDH con el deber de preservar garantías internas-internacionales
de quién es sometido a juicio —prescripción.
El voto de la disidencia es sumamente enriquecedor ya que plantea una discusión
de primer orden por estos tiempos y que sustancialmente se vincula con la armonización
de los ordenamientos jurídicos y, especialmente, el orden de las fuentes del derecho
interno. Allí se explica que seguir lo resuelto por la Corte IDH no puede en el caso
concreto generar: a) dejar sin efecto una sentencia que se encuentra capturada por el
instituto procesal de la cosa juzgada y b) inaplicar las normas internas en materia de
prescripción en un caso de delito común.
En el criterio de la disidencia, dejar sin efecto una sentencia pasada en cosa juzgada
implicaría no sólo “[...] una afectación al derecho de defensa del imputado (que no ha
estado presente ni ha sido escuchado en el proceso ante la Corte IDH) sino que además
colocaría la Estado Argentino en la paradójica situación de cumplir con sus obligaciones
internacionales a costa de una nueva afectación de derechos y garantías individuales
reconocidos en la Constitución Nacional y los tratados de derechos humanos que la
integram [...]”.
El debate, sin dudas, continúa abierto.
Otro asunto de interés, entre varios posibles de ser citados, es el que se ha
suscitado en materia de libertad de prensa y el tratamiento que le ha brindado la Corte
IDH al tema y sus consecuencias en el plano interno procesal.
En el caso Fontevecchia y D’Amico vs. Argentina17 la Corte IDH tuvo la oportunidad
de revisar una decisión judicial interna de la Argentina y la cual en términos de
“derecho procesal clásico” se encontraba firme y pasada en autoridad de cosa juzgada.
En el derecho interno se había condenado a dos periodistas y al medio de prensa18 a
indemnizar a un expresidente de la Argentina a resarcir civilmente los daños ocasionados
por una información divulgada periodísticamente. Estamos sencillamente frente a una
tradicional acción por daños y perjuicios civil generadora del deber de reparar el daño
ocasionado y probado.
art. 2 de la Convención reside la idea de que los pronunciamientos de la Corte Interamericana deben trasladarse,
en la forma y términos que provea el derecho interno a las leyes nacionales, a los criterios jurisdiccionales
domésticos, a los programas específicos en este campo y a las acciones cotidianas que el Estado despliega en
materia de derechos humanos; trasladarse, en fin, al conjunto de la experiencia nacional. (Corte IDH, caso Tibi
vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. 07.09.2004. Serie C, nº 114, voto razonado
del juez Sergio García Ramírez, párr. 6).
17
Corte IDH, caso Fontevecchia Y D’Amico vs. Argentina (Fondo, Reparaciones y Costas), 29.11.2011.
18
CSJN, 25.09.2001.

163
Tal condena civil instrumentada por una sentencia que se encontraba con ejecución
en el sistema interno, es puesta en crisis a través de la intervención de la Corte IDH en
el caso citado. Tal tribunal internacional entendió que la decisión judicial adoptada en
el sistema interno en sí misma constituía una infracción a las obligaciones asumidas
por el país al tiempo de vincularse al Sistema Americano de Derechos Humanos. En
base a los fundamentos que pueden leerse en la sentencia, se descalifica el acto judicial
interno al tiempo que se ordena al Estado Argentino “[...] dejar sin efecto la condena
civil impuesta a los señores Jorge Fontevecchia y Hector D’Amico así como todas sus
consecuencias, en el plazo de un año contado a partir de la notificación de la presente
Sentencia [...]”.
Para llegar a tal decisión se consideró que “[...] el procedimiento civil en la justicia
argentina, la atribución de responsabilidad civil, la imposición de la indemnización
más los intereses, las costas y gastos, así como la orden de publicar un extracto de la
sentencia y el embargo dictado contra uno de los periodistas afectaron el derecho a la
libertad de expresión de los señores Jorge Fontevecchia y Héctor D’Amico [...]”.
Ello pese a que la Corte IDH al tiempo de analizar el comportamiento del Estado
en materia de libertad de prensa no detectó una infracción al deber general de adoptar
decisiones de derecho interno previsto en el artículo 2 del Pacto de San José de Costa
Rica.19
En síntesis la Corte IDH afirmó que “[...] no hubo una injerencia abusiva o arbitraria
en la vida privada del señor Menem en los términos del artículo 11 de la Convención
Americana y que, por el contrario, las publicaciones cuestionadas constituyeron un
ejercicio legítimo del derecho a la libre expresión reconocido en el artículo 13 de
dicho tratado. En consecuencia, la Corte Interamericana concluye que la medida de
responsabilidad ulterior impuesta en el presente caso violó el derecho a la libertad
de pensamiento y de expresión de los señores Jorge Fontevecchia y Héctor D’Amico,
reconocido en el artículo 13 de la Convención Americana, en relación con la obligación
de respetar ese derecho, establecida en el artículo 1.1 del mismo instrumento”.20
Insistimos se trata de una sentencia judicial producto de un proceso judicial que
ha atravesado todas las instancias judiciales civiles del sistema interno y cuyo resultado
—condenatorio— la Corte IDH justamente ordena dejar sin efecto.
Otro supuesto que puede introducirnos en este nuevo orden viene dado por el
caso Lavado de la CSJN; en dicha ocasión el Tribunal interno se encontró frente a un
desafío nada sencillo en materia de coexistencia de diversos subsistemas normativos
que deben ser articulados. El caso tiene origen en la denuncia contra la Argentina ante
la Comisión Americana de Derechos Humanos en el año 2004, como producto del
incumplimiento del Estado mendocino21 y, por consiguiente del Estado federal —único
19
Expresó en tal sentido: “[...] Por otra parte, el Tribunal toma nota de los cambios que se han producido a nivel
interno en materia de libertad de expresión, tales como la reforma legislativa derivada del caso Kimel, que
modificó el código penal argentino eliminando la posibilidad que las expresiones u opiniones relacionadas con
asuntos de interés público configuren supuestos de calumnia o injuria, la sanción de la Ley 26.522 de Servicios
de Comunicación Audiovisual, así como los cambios institucionales y jurisprudenciales ocurridos en la Corte
Suprema en materia de libertad de expresión... Con base en las consideraciones anteriores, el Tribunal concluye
que el Estado no incumplió la obligación general de adoptar disposiciones de derecho interno establecida en
el artículo 2 de la Convención Americana, en relación con el derecho a la libertad de expresión, respecto de la
legislación civil”.
20
Caso Fontevecchia y D’Amico cit, párrafo 75.
21
En el sistema constitucional argentino cabe recordar que las provincias son autónomas, encontrándose la
organización de su poder judicial y el sistema carcelario dentro de las diversas competencias que le pertenecen.

con representación internacional—, respecto de las obligaciones convencionales en

materia de seguridad carcelaria. Todo ello a partir de las condiciones infrahumanas en
las que se encontraban las cárceles locales así como la constante existencia de hechos
de violencia que trajeron aparejadas lesiones y muertes de varias de las personas allí
detenidas.
La Comisión toma el caso, pide informes a la Argentina y solicita medidas
provisionales a la Corte IDH. Esta impone cautelarmente,22 en forma clara y concreta,
la obligación al país de garantizar que no haya una sola muerte más en los penales de la
provincia de Mendoza.23 Al tiempo de contestar la medida cautelar, la Argentina esgrime
haber transmitido la problemática a las autoridades de la provincia de Mendoza con el fin
de corregir la situación denunciada, explicando que la problemática carcelaria involucra
distintos niveles dentro de la federación Argentina. Subyace en esa argumentación
una suerte de justificación fundada en la compleja articulación de competencias entre
los estados federados y la propia federación. Nuevamente y ante la persistencia de la
conducta estatal, la Corte IDH insiste en la medida cautelar, desechando que el carácter
federal del reparto de competencias en la materia pueda operar como justificativo ante
las serias violaciones que se examinaban.24
En forma paralela a la tramitación de tales actuaciones en el orden internacional,
se activa internamente la jurisdicción de la Corte Federal Argentina por medio de una
acción declarativa de certeza constituyéndose así el precedente Lavado.25 Tal tribunal
resuelve tramitar la acción y pedir informes, en forma inmediata, a la provincia de
Mendoza y al Poder Ejecutivo Nacional, sin detenerse en esta etapa procesal en temas
formales como el de la competencia. Contestados los informes y verificada la existencia
de la obligación internacional de cumplir una medida cautelar dispuesta por la Corte
IDH, ordena a la provincia de Mendoza y al Estado federal adoptar determinadas
medidas.26 Remarcamos lo sucedido: una orden cautelar internacional es ingresada al
22
Corte IDH, Solicitud de Medidas Provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos respecto de la República Argentina. Caso de las Penitenciarías de Mendoza. Resolución de 22.11.2004.
23
La Corte IDH dispuso “Requerir al Estado que adopte de forma inmediata las medidas que sean necesarias
para proteger la vida e integridad personal de todas de las personas privadas de libertad en la Penitenciaría
Provincial de Mendoza [...]”.
24
Corte IDH, Medidas Provisionales. Caso de las Penitenciarías de Mendoza. Resolución de 30.03.2006. Frente
al planteo del Estado Argentino la Corte IDH consignó que “[...] ante la orden de esta Corte de adopción
de medidas provisionales, cuyo objeto es la protección de la vida e integridad de las personas detenidas en
aquellos centros penitenciarios y de quienes se encuentren al interior de los mismos, el Estado no puede alegar
razones de derecho interno para dejar de tomar medidas firmes, concretas y efectivas en cumplimiento de las
medidas ordenadas, de modo que no se produzca ninguna muerte más. Tampoco puede el Estado alegar la
descoordinación entre autoridades federales y provinciales para evitar las muertes y actos de violencia que han
continuado ocurriendo durante la vigencia de éstas. Más allá de la estructura unitaria o federal del Estado Parte
en la Convención, ante la jurisdicción internacional es el Estado como tal el que comparece ante los órganos
de supervisión de aquel tratado y es éste el único obligado a adoptar las medidas. La falta de adopción por el
Estado de las medidas provisionales compromete la responsabilidad internacional del mismo”.
25
CSJN, Lavado, Diego Jorge y otros c/ Mendoza, Provincia de y otro s/ acción declarativa de certeza, 06.09.2006.
26
En la Resolución de fecha 13 de Febrero de 2007 en el caso Lavado, la Corte Federal resolvió: a) Intimar al Estado
Nacional a que en el plazo de veinte días adopte las medidas que pongan fin a la situación que se vive en las
unidades carcelarias de la Provincia de Mendoza; b) Instruir a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de
Mendoza y a los tribunales de todas las instancias de la provincia para que, en sus respectivas competencias,
y por disposición de esta Corte Suprema, con la urgencia del caso, hagan cesar toda eventual situación de
agravamiento de la detención que importe un trato cruel, inhumano o degradante o cualquier otro susceptible
de acarrear responsabilidad internacional al Estado Federal; c) Disponer que cada veinte días el Poder Ejecutivo
Nacional informe al Tribunal las medidas que adopte para mejorar la situación de los detenidos.

165
sistema de derecho interno argentino por la Corte Suprema de Justicia dentro de nuestro
régimen federal en el cual la materia penitenciaria de las cárceles locales es provincial.
Decíamos que el precedente Lavado era significativo, y lo es sin dudas, ya que
comporta la necesaria articulación de la actividad del juez interno en un régimen federal,
con el propósito de evitar la responsabilidad internacional.27 Se trata en la especia de
hacer cesar la inminente configuración de un ilícito internacional28 pero logrado ello a
través de la actuación de los jueces internos que replican la orden internacional.
La resolución del caso Lavado es la consecuencia de una correcta interpretación
del sistema americano de derechos humanos, el cual impide a la Argentina alegar su
propia estructura federal —como organización interna del poder— con el fin de no
cumplir con una obligación internacional.29 Pero también comporta una clara vocación
de parte de los máximos jueces de la Corte Federal Argentina en generar distensión en
posibles puntos de tensión entre el sistema internacional y el interno activando aquello
que se ha dado en llamar el paradigma judicial protectorio de los derechos humanos.30
Se observa una actuación temprana de la Corte Federal Argentina a través de
una distensión de los esquemas procesales rígidos al menos en materia de competencia.
Referíamos al inicio de nuestras reflexiones sobre la importancia del plazo
razonable y de cómo este incide en la noción de la seguridad jurídica. Sobre el tema es
oportuno citar que este aparece como un parámetro de la seguridad jurídica en términos
del sistema americano de derechos humanos ya que proyecta sus consecuencias sobre
el grado de previsibilidad que posee un sistema jurídico doméstico.
El plazo razonable, tal como es sabido, constituye uno de los elementos integrantes
del elenco de garantías del debido proceso, el cual por aplicación del artículo 8 del Pacto
de San José de Costa Rica rige tanto para procesos judiciales —cualquiera que fuere su
27
Debemos destacar que al tiempo de dar ambas Cortes —nacional y provincial— pleno cumplimiento a la
orden cautelar internacional, el Tribunal Federal argentino aún no se había expedido siquiera sobre su propia
competencia para intervenir en el caso. Cuestión esta que es dirimida posteriormente en el mes de marzo de
2007, oportunidad en que decide declararse incompetente y enviar parte de la causa a la justicia mendocina y
parte, a la justicia federal contencioso administrativa.
28
Es así que al producirse un hecho ilícito imputable a un Estado, surge responsabilidad de éste por violación
de una norma internacional. Con motivo de esta responsabilidad nace para el Estado una relación jurídica
nueva que consiste en la obligación de reparar, la cual dista de limitarse a una simple indemnización. Ninguna
disposición o instituto de derecho interno puede oponerse al nacimiento de ese débito reparatorio o a su
cumplimiento, en tanto admitir esa posibilidad importaría privar de eficacia a la protección transnacional de los
derechos (Corte IDH, caso Bulacio vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. sentencia, 18.09.2003. Serie C
No. 100, párr. 117, caso Cinco Pensionistas vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 28.02.2003. Serie
C No. 98, párr. 164; caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros vs. Trinidad y Tobago. Fondo, Reparaciones y
Costas, sentencia de 21. 06.2002, Serie C No. 94, párr. 112; caso Trujillo Oroza vs. Bolivia. Reparaciones y Costas,
sentencia de 27.09.2002.Serie C No. 92, párr. 96, entre muchos otros).
29
Así, tiene dicho la Corte IDH en su jurisprudencia constante que las obligaciones convencionales deben ser
cumplidas por los Estados, “independientemente de su estructura federal o unitaria” (Corte IDH. El Derecho
a la Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal. Opinión
Consultiva OC-16/99, 1.10.1999. Serie A, nº 16, párr. 140, y punto resolutivo Nº 8). De igual modo, ese tribunal
ha tenido la oportunidad de analizar intentos de Argentina tendientes a escudarse en el sistema federal,
desestimándolos de plano al señalar que “El artículo 28 de la Convención prevé la hipótesis de que un Estado
federal, en el cual la competencia en materia de derechos humanos corresponde a los Estados miembros, quiera
ser parte en ella” y que “dado que desde el momento de la aprobación y de la ratificación de la Convención la
Argentina se comportó como si dicha competencia en materia de derechos humanos correspondiera al Estado
federal, no puede ahora alegar lo contrario pues ello implicaría violar la regla del estoppel” (Corte IDH. caso
Garrido y Baigorria vs. Argentina. Reparaciones y Costas, sentencia de 27.08.1998. Serie C n. 39, párr. 46).
30
Así lo indica entre otros paradigmas posibles Lorenzetti en su obra Teoría de la decisión judicial, Rubinzal
Culzoni, 2006.

naturaleza— como para procedimientos extrajudiciales —entre ellos los de naturaleza

administrativa— cuando a través de ellos se pretenda la determinación de derechos
al ciudadano. En tal sentido, el derecho al debido proceso comprende, entre otros, los
derechos a ser oído, ofrecer y producir prueba y obtener una decisión fundada desde
una nueva perspectiva que incluye las nociones de igualdad de armas, contradicción,
plazo razonable y publicidad del procedimiento. Esto implica que para considerarnos
ante un procedimiento y/o proceso judicial acorde con la sistemática del Pacto de San
José de Costa Rica estos requisitos deben encontrarse satisfechos. La Corte IDH31 —
partiendo de la equivalencia entre los artículos 8 de la Convención Americana y 6 de
la Europea en este punto— ha remitido en el análisis de los elementos necesarios para
la definición del concepto al esquema utilizado por el tribunal de Estrasburgo, para lo
cual ha enfatizado la necesidad de abordar la determinación de la razonabilidad del
plazo desde un “análisis global del procedimiento”.32
La dilación de trámites internos tanto administrativos como judiciales genera
desde la visión del “caso” en la sede internacional de los derechos humanos, una
infracción al sistema ya que provoca en el ciudadano la sensación de incertidumbre
jurídica. Y así lo ha reconocido expresamente la Corte IDH en diversos pronunciamientos:
por ejemplo al tiempo de verificar en un proceso interno expropiatorio el cumplimiento
o no de los estándares del Pacto de San José de Costa Rica en el sistema ecuatoriano.
En este sentido la Corte IDH33 ha entendido que las demoras injustificadas o excesivas
en los procesos genera incertidumbre jurídica afectando así el derecho cuya infracción
se esté alegando por ante el sistema americano de derechos humanos. Es mas pude
ocurrir que el fin que se intenta perseguir con una medida estatal esté debidamente
justificado pero al verse afectado el plazo razonable esto de por sí genera la infracción
a los deberes asumidos por el Estado parte.
3 Discusiones por venir

Hemos ya adherido hace tiempo a aquella postura que promueve un activo
diálogo entre jueces de los distintos sistemas jurídicos que impactan en un mismo
escenario constitucional a fin de evitar puntos de fricción en los cuales los derechos
fundamentales puedan de una u otra forma sentirse debilitados. Encontrar los
“caminos”, las herramientas procesales y los niveles institucionales adecuados de
recíproca permeabilidad entre los órdenes internos e internacionales quizás sea una de
las tareas de mayor complejidad a la que estén llamado los juristas por estos tiempos.
Los nuevos paradigmas constitucionales pueden generar en una primera mirada
la sensación de incertidumbre, de encontrarnos frente a una multiplicidad de normas
y de construcciones jurídicas que transitan en un espacio constitucional dominado por
una creciente internacionalización del orden interno de los derechos.
31
Corte IDH, Genie Lacayo v. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas. 29.01.1997, párrafo 77; García Asto y
Ramírez Rojas v. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, 25.11.2005, párrafo 166; entre otros
posibles.
32
Corte IDH, Genie Lacayo, cit., párrafo 81; Suárez Rosero v. Ecuador. Fondo. 12.11.1997, párrafo 72.
33
Corte IDH, caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador, (Excepción Preliminar y Fondo), 06.05.2008.

167
Espacio constitucional que, en otro orden de estudio, se presenta dominado por:

a) la presencia fuerte del ciudadano desplegando el denominado control social
sobre la gestión de los poderes públicos que incluye entre otros la efectiva incidencia
en las políticas públicas y no tan sólo el control de la marcha de los asuntos públicos;
b) la legitimación tanto en términos políticos, institucionales, así como jurídicos
—garantías— que viabilicen la participación e incidencia ciudadana;
c) la motivación suficiente y bajo las reglas que impone la Corte IDH de los actos
de gobierno constituyen una fuerte exigencia de nuestros modernos tempos;
d) la contínua obligación tanto del estado como de la comunidad en general de
lograr a través de acciones positivas mayores niveles de equidad en nuestras sociedades,
deuda que debe ser saldada por estos tiempos nuevos del constitucionalismo social.
En síntesis estamos frente a una dinámica constitucional que permite reforzar
al derecho como una de entre otras tantas herramientas posibles con las que cuenta
tanto el hombre como el propio aparato estatal para concretar un modelo igualitario,
cultural y socialmente apto para el desarrollo social del ciudadano en la universalidad
de su dimensión humana.
Técnicas (ABNT):
GUTIÉRREZ COLANTUONO, Pablo Ángel. Derechos y seguridad jurídica. In: VALIM, Rafael;
OLIVEIRA, José Roberto Pimenta; DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.). Tratado sobre o princípio da
segurança jurídica no direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 157-167. ISBN 978-85-7700-728-8.

PÁGINA EM BRANCO

O DISCRETO ENCANTO DA SEGURANÇA JURÍDICA
NOTAS PARA UMA RECONSTRUÇÃO UNITÁRIA

DA ÉTICA DOS JURISTAS*
Ricardo García Manrique
1 O problema – A insolvência de uma ética profissional múltipla

A característica particular da ética dos juristas é que, à diferença da ética dos
outros âmbitos profissionais, ela não tem caráter unitário, de maneira que suas normas
não se formulam com caráter geral para todos os que se dedicam ao direito. Não há
uma ética jurídica profissional, mas várias, tantas quanto há profissões jurídicas. O
caso mais claro e mais importante é o da articulação separada da ética profissional para
juízes e advogados, ainda que não seja estranho ouvir falar da ética profissional dos
notários, dos escreventes e dos fiscais (e poderíamos continuar), em uma multiplicação
que pode se considerar excessiva, mas que resulta compreensível: se não há uma ética
comum a todas as profissões jurídicas, cada uma delas formulará a sua própria. Essa
tendência à multiplicidade estará refletida no nome mais habitual que recebe a disciplina
correspondente naquelas Faculdades de Direito que tiveram a coragem de incluí-la nos
programas de estudo: Ética das profissões jurídicas. É possível perceber aqui uma intenção
de se afastar, mediante uma mudança do nome, da forma tradicional de abordar e
ensinar a deontologia no nosso país, geralmente considerada complacente e retórica;
mas o fato de optar por uma denominação plural é bom sinal de que se pretende dar
conta da particularidade da ética de cada uma das profissões jurídicas e não de uma
ética comum a todas elas.
Essa multiplicidade da ética das profissões jurídicas tem a sua razão de ser nas
diferentes posições que os profissionais podem assumir na prática do direito, nas quais
tais posições são realmente muito diversas, como demonstra, de novo, o contraste
entre o advogado e o juiz. Nesse sentido, não deve surpreender que um ou outro esteja
submetido a normas deontológicas diferentes; mas chama a atenção o fato de que não
existem normas deontológicas comuns a todo o grupo profissional, no que se refere
a um grupo profissional quando nos referimos a todos os que se dedicam ao direito,
tendo todos recebido uma educação superior comum, falando uma mesma linguagem
e se dedicando conjuntamente à criação, interpretação e aplicação das normas jurídicas.
* Tradução: Ana Casarin, advogada pela Universidade Nacional de Córdoba, Argentina.

Profissões jurídicas são, para Liborio Hierro “aquelas cuja atividade habitual consiste
na elaboração técnica de normas jurídicas, sua aplicação, prevenção e resolução de
conflitos jurídicos”.1 Segundo Cotterrell, é possível identificar socialmente os juristas
como um grupo profissional unitário a partir de três ideias: a do sentimento comunitário
da profissão jurídica, vinculada por valores e interesses comuns; a da orientação ao ser
viço mais do que ao benefício; e a de um conhecimento especializado e uma capacitação
específica.2 Se for verdade que os juristas formam um grupo profissional distinto
dos outros, então, acontece que uma ética profissional múltipla é insolvente porque
não permite orientar a prática profissional dos juristas. Oferecerá pautas para orientar
o trabalho dos advogados ou dos juízes ou dos fiscais, mas não pautas para orientar o
trabalho de cada um deles como juristas e, portanto, não serão pautas para diferenciar
o trabalho de todos eles do trabalho de outros profissionais que não pertencem ao mundo
do direito. Em definitivo: se a profissão jurídica é verdadeiramente uma profissão, en
tão tem que existir uma ética profissional comum a todos os juristas, e se ela não existe,
então não resulta tão evidente que os juristas integrem uma profissão, porque é difícil
determinar a que fim se orienta o trabalho deles.
Encontramo-nos, pois, com um dilema: se a ética profissional dos juristas é múl
tipla, ela parece não dar conta dos traços comuns a todas as profissões jurídicas e oferece
uma imagem delas que não se corresponde com a proximidade entre as práticas que
uns e outros desenvolvem; pelo contrário, se a ética profissional dos juristas é unitária,
parece que não estamos em condições de dar conta das visíveis diferenças que separam
essas mesmas práticas.3A minha proposta é uma possível via de dissolução do dilema,
uma via que é fácil de imaginar: trata-se, em definitivo, de reiterar no centro da ética
profissional dos juristas a relação que existe entre a ética geral e a ética profissional.
Supondo que a ética deve ser única, a ética profissional deve se conceber como uma
especificação da ética geral, uma adaptação dela aos róis sociais específicos. Da mesma
maneira, teria de ser possível formular uma ética profissional unitária para os juristas,
especial em relação à ética geral, mas geral em relação às mais específicas éticas de cada
uma das profissões jurídicas.4
2 Ética profissional e deontologia

Antes de continuar, é conveniente fazer um comentário em relação ao uso dos
termos “ética profissional” e “deontologia”. Chamamos “ética profissional” o conjunto
de normas morais que regulam o exercício de uma profissão, ou seja, o conjunto de
normas que se dirigem às pessoas como profissionais. Portanto, “ética profissional”
equivale a “moral profissional” e usarei ambos os termos como sinônimos. Reservarei o
1
HIERRO. Las profesiones jurídicas: una visión de conjunto. Sistema, n. 137, p. 30, 1997.
2
COTTERRELL, Introducción a lasociología del derecho. Ariel, Barcelona, 1991. p. 159.
3
Veja-se LA TORRE. Juristas, malos cristianos. Abogacía y ética jurídica. Derechos y libertades, n. 12, p. 71-108, 2003.
para uma apresentação dilemática similar, neste caso aplicada em particular ao problema da ética profissional
dos advogados.
4
Assim, por exemplo, escreve Atienza: “que é única [a moral], significa que os princípios da moral são os
mesmos para todos os campos da atividade. O que existe é uma modulação desses mesmos princípios [nas
morais profissionais]”. ATIENZA. Ética judicial: porqué no un código deontológico para jueces? Jueces para la
democracia, n. 46, p. 43-46, 2003.

RICARDO GARCÍA MANRIQUE
O DISCRETO ENCANTO DA SEGURANÇA JURÍDICA – NOTAS PARA UMA RECONSTRUÇÃO UNITÁRIA DA ÉTICA DOS JURISTAS
171
termo “deontologia (jurídica)” para aquelas normas jurídicas que regulam o exercício de
uma profissão (jurídica). Obviamente, pode e deve ter relações entre a ética profissional
e a deontologia, mas é conveniente diferenciar ambas as coisas. Por um lado, nem
todas as normas que são chamadas de deontológicas têm caráter moral, de maneira
que a deontologia não equivale à parte justificada da ética profissional, mas a inclui,
se supomos que todas as normas juridificadas da ética profissional caem dentro da
deontologia. Distinguir entre a parte moral e a parte não moral da deontologia é uma
questão que não deve nos preocupar agora. Por outra parte, nem todas as normas
da ética profissional vão se converter em normas deontológicas, ou seja, em normas
jurídicas. No caso contrário, um bom profissional do direito não se distinguiria de um
profissional que cumpre com as normas jurídicas vigentes, e uma das coisas que quero
neste trabalho é fazer essa distinção, precisamente porque nem sempre se admite a
existência dela. Darei um exemplo cinematográfico que mostre essa minha referência.
Em Matar alRuiseñor, filme de 1962 dirigido por Roberto Mulligan, o advogado
Atticus Finch (George Peck), faz, entre outras coisas, as seguintes: não exige o pagamento
a um cliente pobre, assume a difícil e gratuita defesa de outro cliente pobre; assume a
defesa desse cliente sabendo que tal defesa vai lhe tirar tempo para se dedicar aos casos
mais rentáveis e vai lhe trazer inimizade com seus vizinhos; visita a casa da família de
um defendido para lhes informar como está indo o processo; fica vigiando a porta de
uma cela para evitar que o seu defendido seja linchado pelos vizinhos que lhe cospem
na cara. É possível qualificar essas ações como as próprias de um bom homem, mas
também é possível qualificá-las, a todas ou algumas delas como as próprias de um bom
advogado. E, porém, parece que, em qualquer caso, nenhuma delas deveria lhe ser
exigível juridicamente a um advogado. Pois bem, se estou certo, e ao menos algumas das
ações de Atticus Finch são as próprias não só de um bom homem, senão, em particular,
de um bom advogado, então podemos entender porque a ética profissional é algo mais
do que as normas jurídicas podem exigir a um profissional do direito.
Não tenho especial interesse em reservar o termo “deontologia” para deter
minadas normas jurídicas, a única coisa que pretendo é especificar o objeto de que quero
falar. Liborio Hierro, pelo contrário, depois de constatar que, naquilo que se chama
deontologia incluem-se normas morais e não morais, entende que é “aconselhável
reduzir a deontologia ao seu aspecto ético, pois ainda que algumas normas deontológicas
se traduzirão em normas jurídicas, outras coincidirão com costumes profissionais de
caráter moral, e outras poderão se formular exclusivamente como normas de caráter
moral”.5 Se assim fizéssemos, a deontologia equivaleria à ética profissional, mas ao preço
de discrepar da ideia da deontologia que parecem ter os colégios profissionais. Assim,
por exemplo, o Preâmbulo do código Deontológico da Advocacia Espanhola de 2002
estabelece que “como toda norma [sic], a deontologia se inserta no universo do direito”.
Deixando de lado o erro evidente que contém a primeira parte da frase, está claro que
para o Conselho Geral da Advocacia Espanhola as normas deontológicas são sempre
normas jurídicas, algo que não se compadece com uma afirmação como a de Atienza
que fala de um “código sem sanções (como teria de ser um código de ética judicial)”.6
5
HIERRO, Las profesiones jurídicas: una visión de conjunto. Sistema, n. 137, p. 41, 1997.
6
ATIENZA. Ética judicial: Porqué no un código deontológico para jueces?, Jueces para la democracia, n. 46, p. 45,
2003.

Claramente, poderíamos seguir o critério de Hierro e Atienza e falar de deontologia

como ética profissional, mas, sendo que dispomos de ambos os termos, tenho preferido
usá-los para designar coisas diferentes, sendo a deontologia uma parte do direito de
conteúdo diverso e a ética profissional uma parte da ética que pode se incorporar ao
direito em alguma medida.
Deixando clara a ideia anterior, só me resta agregar que a ética profissional é
aqui concebida como uma ética “aspiracional” ou da excelência ou dos máximos, e não
como uma ética do dever ou de mínimos.7 Considero que a ética profissional é mais
interessante se é formulada nesses termos, ou seja, se permite formar a ideia de um
bom profissional e não só dar conta dos deveres mínimos que possam lhe ser exigidos.8
É mais interessante porque permite compreender o sentido da atividade profissional,
questão que a ética mínima não permite, mas também porque esses deveres mínimos só
podem se determinar a partir da identificação prévia desse ideal de bom profissional.
3 A proposta – Uma ética da segurança jurídica

Numa máxima síntese, podemos dizer que a ética profissional dos juristas
deve ser a ética da segurança jurídica, ou seja, uma ética que consiste na obrigação
de maximizar o nível de segurança jurídica na comunidade política onde os juristas
atuam. Tratarei de demonstrar agora porque a ética profissional dos juristas tem que
ser concebida desse modo.
O direito é uma prática social que pode ser compreendida de maneira cabal pela
referência ao valor a que serve. É esse valor, ao que se orienta a prática, que permite
entender qual é o seu sentido, um sentido que se perde se a prática tenta se definir com
independência de tal valor. Esta ideia é exposta por Gustav Radbruch nos primeiros
capítulos de seu Rechtsphilosophie e em outros trabalhos tardios, hoje talvez mais
conhecidos. Essa conexão entre o direito e o valor a que ele serve se expressa mediante
a “ideia do direito”, que revela o que o direito deve ser, por contraste com o “conceito
do direito”, que expressa o que o direito é.9
A pauta valorativa básica do direito é a justiça, como elemento central da ideia do
direito. Isso significa que o direito é uma prática social orientada à realização da justiça,
definida por aquela orientação, de maneira que o direito não pode ser compreendido
senão em conexão com ela. É conveniente avisar que esta conexão não se traduz numa
concepção não positivista do direito, visto que só está se afirmando que o direito deve ser
justo, mas não que o seja necessariamente em alguma medida. De fato, a tese positivista
clássica, na sua versão mais simples e aceitável, limita-se a constatar a distinção entre
o direito que é e o direito que deve ser, uma distinção que só faz sentido se se acreditar
que o direito tem que ser alguma coisa, e que significa que o direito tem que ser justo
porque nem sempre ele é.
7
FULLER. The morality of Law, Yale Universiti Press, 1969, cap. I, acolhe esta distinção, ainda que, claro, se trate de
uma distinção muito antiga.
8
Veja-se WRIGHT. Norma y acción. Una investigación lógica. Tecnos, Madrid, 1970. p. 32-34, sobre a noção de
regras ideais e a sua utilidade para definir o que tem que se entender por um bom profissional.
9
RADBRUCH. Filosofía del Derecho, Revista de Derecho Privado, Madrid, 1993, caps. 1 e 4. Pode se ver também
meu trabalho “Radbruch y laseguridad jurídica”, Anuario de Filosofía Del Derecho, XXI, p. 261-286, 2004.

173
A ética profissional dos juristas tem que ser, por consequência, uma ética da
justiça, pois é a justiça que deve servir à realização social do direito e, portanto, o desempenho
de atividades jurídicas. Porém, e sendo que o instrumento organizado socialmente para
a realização da justiça é o direito, a ética profissional dos juristas não pode ser uma
ética da justiça, como seria a de qualquer indivíduo que se proponha atuar justamente.
Tem que ser uma ética da justiça através do direito, de modo que, em princípio, não
corresponde aos juristas lidar de maneira direta com questões de justiça social se não
com questões de direito. A relação imediata entre o justo e o social resta para os cidadãos
ou para os seus representantes legisladores, restando aos juristas a realização social da
justiça mediada pelo direito.
Portanto, a função social dos juristas consiste na realização da justiça por meio da
realização do direito. O direito tem que ser visto como um desenho da sociedade justa
que deve ser levado à prática, e é a complexidade desse desenho e da sua colocação em
prática o que se deseja da existência de uma profissão jurídica em toda sua extensão e diversidade.
A origem democrática do direito, expressa na Constituição e na subordinação hierárquica
do restante das normas, não faz outra coisa senão mostrar com maior claridade que
o direito é o plano da sociedade justa adotado pela comunidade política, um plano
que deve ser executado profissionalmente pelos juristas. De maneira que a excelência
da profissão jurídica no seu conjunto vai ser medida pela sua capacidade de lograr a
eficiência do direito, ou seja, o seu êxito ou triunfo.
Neste momento já podemos introduzir a noção de segurança jurídica, porque ela expressa o
grau de eficiência de um sistema jurídico.10 Uma sociedade aproveita e desfruta de grau tão maior
de segurança jurídica quanto maior for a eficácia de suas normas jurídicas, porque enquanto
normas, a sua eficácia não é senão a sua capacidade para guiar as condutas dos cidadãos mediante
a previsão das condutas dos demais cidadãos e, principalmente, do poder público. E a conexão
entre a segurança jurídica e a justiça é a seguinte: a segurança jurídica é a realização
social da justiça se as normas jurídicas são justas, ou na medida em que elas sejam
justas. Por isso, a ética profissional dos juristas é a ética da segurança jurídica, porque
ela expressa o grau de realização da justiça através do direito.
O dito até aqui vale com caráter geral para todos os juristas, com independência da
concreta profissão que desempenhem. Em particular, vale também para os advogados.
O caráter contraditório do processo ou o caráter particular ou privado dos interesses a
defender pelos advogados não devem impedir a observação de que todo profissional do
direito, como tal, define a sua função pelo seu aporte à consecução da eficácia do direito.
Mas uma coisa é certa: é possível que o modo em que cada profissão jurídica serve à
segurança jurídica seja distinto, ou exija ou permita comportamentos diferenciados;
sobre este ponto falaremos logo.
A ética profissional dos juristas pende da justiça do direito. Se o direito é justo,
as atividades que se orientam à sua realização (a sua eficácia, a sua segurança jurídica)
terão uma justificação moral e, portanto, será possível elaborar uma ética profissional.
Se o direito não é justo, ou na medida em que ele não o seja, colaborar profissionalmente
na sua realização não pode ser uma atividade justificável desde um ponto de vista
moral, nem será possível elaborar uma ética profissional porque a consecução de fins
10
Para esta concepção da segurança jurídica em termos de eficácia, remeto a meu livro El valor de la seguridad
jurídica, Fontamara, México, 2007, cap. VI.

imorais (injustos) que derivaria do exercício profissional impediria qualificá-lo como

eticamente correto em algum sentido. Por isso, a ética profissional dos juristas é uma
ética da segurança jurídica condicionada a expressar um estado de coisas justo, ou seja,
a segurança jurídica não pode justificar eticamente o exercício profissional em todos os
casos, mas só quando o direito é justo.
Mas a justiça do direito, é óbvio dizê-lo, é uma questão de grau. É difícil imaginar
um sistema jurídico que não contenha normas injustas (e mais difícil ainda um que não
contenha normas justas). Por isso, enquanto todos os sistemas jurídicos conhecidos
contêm normas injustas, ou enquanto as contenha, a ética profissional dos juristas é
sempre problemática nessa medida, porque a atividade jurídica profissional servirá
parcialmente à consecução da injustiça, ou seja, à consecução de certos fins imorais.11
Mesmo por esse motivo, enquanto todo sistema jurídico parece conter algumas normas
jurídicas justas, sempre parece ter um lugar para a ética profissional, mesmo em sistemas
jurídicos com alto grau de injustiça. Não muito mais pode se dizer neste nível geral
sobre a questão, salvo propor um critério como o seguinte: sendo que o direito expressa
sempre um dever-ser em relação à realidade social, ou seja, sendo que o direito é a
expressão de um mundo sempre distinto da realidade social, podemos estabelecer uma
comparação entre o mundo social (realmente existente) e o mundo jurídico (o expresso
pelas normas vigentes) e, a partir dela e segundo o seu resultado, determinar se a
atividade jurídica é moralmente desejável. Se o mundo jurídico (ideal) é mais justo que
o mundo social (real), então a ética profissional dos juristas tem sentido, porque pode
se valorizar moralmente a sua atividade profissional na medida em que ela contribui
a aumentar o nível de justiça do mundo social. Portanto, é possível conceber a ética
profissional como ética da segurança jurídica quando o mundo jurídico é moralmente
superior ao mundo social porque, nesse caso, contribuir ao incremento da segurança
jurídica é atuar moralmente, é melhorar moralmente o mundo. Na superioridade moral
do direito sobre a realidade, da eficácia das normas sobre sua ineficácia, encontramos
a fonte da nobreza ou dignidade da profissão jurídica.
Logicamente, o modo de planejar a questão no parágrafo anterior é tosco é
muito geral, e principalmente, não elimina conflitos morais particulares que de forma
inevitável surgem na atividade jurídica cotidiana. Nem todo exercício de uma profissão
jurídica no seio de um sistema jurídico minimamente justo (ou seja, repito, mais justo
que a realidade) é uma atuação moralmente justificável. Ou seja, o resultado positivo
do teste da justiça mínima do sistema não autoriza qualquer atividade profissional
no seu seio. Assim, pode ser que o nível de justiça dos distintos setores do sistema
jurídico seja muito diferente e que, em consequência, seja moralmente legítimo o
labor em algum deles e não o seja em outros. Por exemplo, um profissional do direito
alemão dos anos trinta do século passado pode observar que o seu trabalho como fiscal
especializado na aplicação das Leis de Nuremberg de 1933 não é moralmente aceitável,
porque conduzirá à grave sanção de condutas perfeitamente lícitas desde o ponto de
De fato, a ética profissional dos juristas é sempre problemática também por outra razão: a questionável morali
11
dade do recurso à coação própria de todo sistema jurídico e a inevitável imperfeição dos mecanismos de aplicação
do direito, que levam a aconselhar que “um conjunto de má consciência” forme parte da atitude ética não só dos
juízes, como diz Perfecto Andrés, senão de todos os juristas (ANDRÉS. Para una ética positivista del Juez. Id, En
torno a la jurisdicción, Buenos Aires, Editores Del Puerto, 2007, p. 58). A questão é importante, mas não me ocuparei
dela aqui.

175
vista moral (como as relações íntimas entre uma mulher ariana e um homem judaico,
castigadas duramente por tais leis), uma grave sanção cuja injustiça não é compensada
pela suposta justiça que deriva da manutenção genérica do império da lei no seu país,
um fim abandonado pelo regular cumprimento dessas leis particulares. Em um caso
como esse, não cabe recorrer à ética profissional como justificação do desempenho de
suas funções, porque um obrar que conduza a um resultado imoral não pode ser um
obrar moralmente correto desde nenhum ponto de vista, a saber, uma profissão cujo
desempenho gera males morais não é uma profissão que possa estar sujeita a uma ética.
Pois bem, este fiscal pode dedicar-se a outro setor do ordenamento jurídico alemão não
tão contaminado de injustiça, ou mesmo se dedicar a exercer a advocacia nesse tipo
de processo, defendendo cidadãos acusados de violar as leis raciais para evitar que
sejam condenados aqueles que verdadeiramente não as têm desobedecido. De maneira
que, se relembramos O juízo de Nuremberg, o grande filme de Stanley Kramer (também
chamado entre nós “Vencedores e vencidos”), nosso jurista não pode estar protegido
pela ética profissional se trabalha como fiscal no caso Feldenstein, um caso em que o
Sr. Feldenstein, judaico, é acusado injustamente de ter mantido relações sexuais com
Irene Hoffman, ariana; e não só porque a acusação será infundada, também se tivesse
tido fundamento. Pelo contrário, se tivesse exercido como defensor de Fedelstein, para
evitar uma condenação não só injusta, mas também ilegal, sua ação talvez tivesse sido
plenamente justificada pela ética profissional. O exemplo pode se complicar muito
além, e as dúvidas ético-profissionais deste jurista alemão ir muito além, mas aqui basta
fazer notar que os juristas estão sempre sujeitos a este gênero de dúvidas e que devem
resolvê-las antes de sentir que as suas ações estão cobertas pela ética profissional.
A ética profissional dos juristas como ética da segurança jurídica pode se com
preender melhor com uma referência à ideia da moral interna do direito, proposta por
LonFuller nos anos sessenta.12 De acordo com professores da Faculdade de Direito da
Universidade de Harvard, podemos distinguir duas morais em relação ao direito, uma
externa e outra interna. A moral externa pode se corresponder sem maiores precisões com
a justiça das normas jurídicas. A moral interna consiste em um conjunto de qualidades
que o direito deve reunir para ser eficaz. Quando Fuller se dispõe a enunciar essas
qualidades, segue uma antiga tradição que, pelo menos, vai desde Bodino até Bentham,
passando por Hobbes, Locke ou Montesquieu, todos os quais propuseram critérios que
devem se seguir para que as normas jurídicas possuam isso que depois Pérez Luno tem
chamado correção estrutural e funcional do direito.13 Porém, escolho Fuller pela clareza
e detalhe com que expõe a sua proposta e por duas características de sua moral interna
do direito nas quais ele insiste reiteradamente: a sua moralidade e vinculação com a
existência e a eficácia do direito.14 Direi uma palavra sobre cada uma delas.
Em relação ao caráter moral da moral interna do direito, e sem que agora seja
possível uma análise muito extensa (que já realizei em outro momento),15 vale ressaltar
que tal caráter moral deriva dos pressupostos substantivos que Fuller adjudica a todo
12
FULLER, The morality of law, citado.
13
A. E. PÉREZ LUNO, La seguridad jurídica, Ariel, Baercelona, 1991.
14
Veja se R. ESCUDERO ALDAY. Positivismo y moral interna del derecho, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 2000, e do mesmo autor, é de interesse a obra de Fuller, “Argumentos para la recuperación de la teoría
de Lon. L. Fuller”, Anuario de Filosofía del Derecho, 2002, t. XIX, p. 309-331.
15
El valor de la seguridad jurídica, cit, cap. V.

sistema jurídico e que, uma vez admitidos, fazem que a realização de todo sistema
jurídico gere certo nível de respeito pela dignidade e a autonomia de todos os cidadãos.
Além disso, ao respeito pela moral interna do direito Fuller atribui o benéfico efeito de
gerar normas mais justas (porque, por exemplo, a clareza e a publicidade das normas
concordam melhor com as normas justas que com as injustas).
Não concordo nem com uma coisa nem com a outra. Ou seja, não acredito que
seja possível atribuir a todo sistema jurídico esses pressupostos substantivos que Fuller
supõe, nem que o respeito pela moral interna do direito predisponha à criação de normas
justas; e por isso não concordo com atribuir valor moral à moral interna do direito em
todos os casos. Porém, acredito que uma vez que esteja determinado que um sistema
jurídico particular aspira a um determinado nível de justiça, a moral interna do direito
adquire o caráter de uma moral profissional, na medida em que a correção estrutural
e funcional do direito a que serve é a garantia dessa justiça presente na suas normas.
Sobre a vinculação da moral interna do direito com a eficácia das normas jurí
dicas e, portanto, com a sua existência, considero que Fuller a demonstrou de maneira
consistente. O respeito pela moral interna do direito é condição necessária da boa formu
lação e funcionamento do sistema jurídico, e a falta de respeito pelas suas exigências
gera não só um mau sistema jurídico desde o ponto de vista técnico, senão em última
instância a inexistência do sistema jurídico e, com isso, o fracasso de suas finalidades.
Portanto, as exigências da moral interna do direito não são negociáveis para o jurista:
se não as respeita, falta ao seu dever porque destrói o direito.
Os oito elementos ou exigências da moral interna do direito são os seguintes:
generalidade, clareza, irretroatividade, coerência, publicidade, possibilidade de
cumprimento e estabilidade das normas; e congruência entre as normas estabelecidas
e os atos de aplicação delas. Os sete primeiros servem à correção estrutural do direito,
enquanto que o oitavo serve à sua correção funcional. Mas, ao final, todos servem
de maneira conjunta tanto a uma quanto a outra: por um lado a correção funcional
depende da estrutural, porque não é possível aplicar corretamente normas que estão
mal formuladas; por outro lado a correção estrutural depende da funcional porque a
formulação correta de novas normas depende muitas vezes da correta aplicação de
normas já existentes e porque a dotação de sentido às normas, que pode ser julgada
segundo a correção estrutural, se produz quase sempre no processo de sua aplicação,
regida pela correção funcional.
Agora podemos ver porque a ética profissional aqui proposta é uma ética da
aspiração e não de dever, da mesma maneira em que a moral interna do direito não o
é. De fato, as suas exigências nunca podem ser satisfeitas por completo, porque se trata
de regras ideais de formulação e aplicação normativa. Por isso, mas também porque ao
menos algumas delas são exigências de satisfação ponderada ou prudente, sendo que
a sua exasperação poderia dificultar o objetivo final da consecução de normas justas.
É fácil comprovar que, levadas ao extremo, a irretroatividade ou a estabilidade são
contraproducentes; ou também que a máxima generalidade é inimiga da claridade ou
da aplicação congruente. Por isso, entendida como moral profissional, a moral interna
do direito requer do jurista sempre um exercício de reflexão e de flexibilidade e não
um respeito mecânico nem rigoroso.
A ética da segurança jurídica, pois, é uma ética unitária para todos os juristas.
Todos eles devem orientar sua atividade para redundar na maior eficácia do sistema

177
jurídico, aumentando assim o grau de segurança jurídica socialmente disponível. Para

isso, eles devem respeitar da maneira indicada as exigências da correção estrutural e
funcional do direito ou da moral interna do direito. E isso vale para todas as profissões
jurídicas no seu exercício cotidiano. Não é uma ética para heróis do direito nem para
situações excepcionais, se não para todos os juristas e para seu trabalho de cada dia.
Trata-se de uma ética que está em boa parte incorporada ao direito vigente (umas
exigências mais que outras, mas todas em alguma medida), mas que não pode ser
integramente, primeiro pelo seu caráter aspiracional, segundo pela sua necessária
aplicação ponderada, e terceiro porque está dirigida a atos profissionais de todos
os tipos, levados a cabo por todos os tipos de juristas, uma variedade que o direito
dificilmente pode controlar.
Em definitivo, o direito vigente deve ser concebido como um plano de ação social,
e a segurança jurídica como a expressão de seu êxito; os profissionais do direito são
técnicos encarregados da execução cotidiana do plano, e a sua ética profissional estará
determinada pelo seu compromisso com aquela tarefa. Mas só se o plano vale a pena
desde o ponto de vista moral poderá o labor jurídico ser qualificado como moralmente
valioso, e só nesse caso o compromisso dos juristas com sua função poderá gerar uma
autêntica ética profissional, em particular uma ética da justiça realizada através do
direito.
4 O caso especial dos advogados

Uma ética como a aqui proposta parece fácil de assumir por boa parte dos profis
sionais do direito, ou seja, por todos aqueles que são servidores públicos, como juízes,
fiscais, escreventes, promotores. Por exemplo, encaixa bem com a ética judicial sugerida
por Atienza, ainda sem usar os mesmos termos, quando escreve que “um código
deontológico tem que ter como objetivo, regulamentar uma profissão com o objetivo de
fomentar a excelência entre aqueles que a exercem porque (e na medida em que) dessa
forma incrementam-se também os benefícios dos usuários da administração da justiça
e melhora no seu conjunto o funcionamento do sistema jurídico”.16
Porém, a questão não é tão simples para os advogados, ao menos por três mo
tivos: um é que a sua tarefa essencial parece consistir na representação e defesa dos
interesses privados e não públicos, ou seja, a representação e defesa dos interesses de
seus clientes e não dos interesses do sistema jurídico ou da comunidade; o segundo é
que os advogados são profissionais de exercício livre, diferente de todos os outros, o
que implica que, salvo exceções, podem escolher seus clientes; e o terceiro é que, como
consequência dos motivos anteriores, a advocacia é uma atividade cada vez mais diver
sificada, e nisso também diferente de outras profissões jurídicas. Os dois primeiros
motivos são claros e não requerem maiores comentários, salvo o seguinte: são dois
motivos diferentes, com consequências distintas. De fato, uma coisa é que os advogados
representam e defendem interesses particulares e outra coisa é que os advogados possam
decidir quais interesses particulares vão representar e defender.
ATIENZA. Ética judicial: porqué no un código deontológico para jueces? Jueces para la democracia, n. 46, 2003,
16
p. 46.

É verdade que a deontologia insiste que a independência do advogado é essencial

para a boa representação e defesa dos interesses do cliente, e em que essa independência
só é possível se a advocacia é exercida nas condições das profissões privadas liberais;
ou seja, que os dois primeiros motivos que dificultam a aplicação à advocacia de uma
ética profissional unitária são na verdade um só. Porém, já percebi que esse é um vínculo
necessário e penso que as condições de independência em que se exerce a profissão
não estão, ou não só estão, em função de que esse exercício seja público ou privado. O
exemplo é oferecido por outras profissões, jurídicas e não jurídicas, que se exercem em
regime privado e em regime público onde não parece possível afirmar que o regime
privado garantisse a independência melhor que o regime público, inclusive em alguns
casos acontece o contrário, ou seja, o regime público garante melhor a independência
que o regime privado. Pessoalmente, não vejo possível estabelecer uma regra geral a este
respeito, porque considero que a independência profissional não depende tanto de que
o regime profissional seja público ou privado, quanto de a que regime particular está
submetido o exercício de determinada atividade. E isso vale, penso, para a medicina e
para a educação, e também para a magistratura. Reitero, portanto, que uma coisa é que
os advogados sejam profissionais liberais que escolhem livremente seus clientes e outra
diferente é que os advogados sejam profissionais que devem representar e defender
interesses privados.
O terceiro motivo a que me referi é o fato da diversificação dos advogados.
Não há uma profissão jurídica que apresente um grau de diversidade próximo ao da
advocacia, um grêmio para o que cada vez é menos adequada a imagem de comunidade
profissional. Cotterrell, depois de ter identificado esta imagem com os traços já apontados
(que aqui têm sido utilizados para caracterizar a profissão jurídica no seu conjunto),
passa a questioná-la, fazendo notar que mesmo no caso de uma profissão jurídica
formalmente unificada como a dos Estados Unidos, essa profissão “consiste de fato nos
diversos extratos diferenciados de grandes firmas, equipes de advogados e profissionais
individuais, entre os que quase não existem relações sociais e profissionais, deixando ao
lado a diferente posição do pequeno mas crescente número de juristas que trabalham
para o governo das empresas”.17 Cabe aclarar que essa diversidade ajuda a compreender
porque o regime privado de exercício da advocacia não garante necessariamente a
sua independência: estão para mostrá-lo os advogados de empresas ou os advogados
assalariados, porque nem uns nem outros têm independência na hora de escolher seus
clientes nem o modo como vão representar e defender seus interesses.
Em conjunto, os três fatores dificultam, e muito, a possibilidade de conceber
unitariamente a advocacia, e mais ainda a profissão jurídica, assim esses mesmos fatores
dificultam a formulação de uma ética jurídica profissional unitária, ou mesmo de uma
deontologia unitária só para advogados, empresa menos ambiciosa, mas hoje muito
complicada, como tem manifestado Fred Zacharias em um trabalho em que identifica
até nove imagens diferentes dos advogados, todas elas descritivas da realidade atual
da profissão e todas elas relevantes de face à prescrição de normas deontológicas (ou
seja, nenhuma delas prescindível na hora de levar a cabo a tarefa reguladora com
17
COTERRELL. Introducción a la sociologia del derecho, p. 160

179
possibilidade de êxito).18 Aqui tentaremos demonstrar que os advogados podem e

devem estar submetidos à mesma ética profissional que o resto dos juristas, atendendo
à primeira das objeções apresentadas, a de sua dedicação à representação e defesa
de interesses privados, adicionando depois algo mais em relação com as outras duas
objeções.
As propostas para uma ética profissional dos advogados costumam se situar
em um eixo cujos extremos podem se denominar, seguindo as indicações de La Torre,
ética liberal e ética comunitarista.19 Não sem cautelas, claro, porque a referência ao
liberalismo e ao comunitarismo poderia conduzir a erros e confusões. Poderíamos falar,
para designar os extremos do eixo, de uma ética de rol e de uma ética de serviço público,
termos ilustrativos, mas também problemáticos. De maneira imediata, o partidário de
uma ética de rol para os advogados sustentaria que é justamente através do correto
exercício do rol que se satisfaz o ideal de serviço público que inspira a advocacia; e o
partidário de uma ética do serviço público para os advogados sustentaria que esta não
ignora a relevância dos róis nas atividades jurídicas nem suas consequências ético-
profissionais. Por um ou por outro caminho, os dois extremos dos eixos convergiriam.
Assumamos, pois, os termos propostos por La Torre com a consciência de seu caráter
polêmico.
Para a ética liberal, ou de rol, “o advogado é um defensor ciumento e neutral em
relação aos fins perseguidos pela parte (que ele assume como os fins da sua própria
ação)”.20 É essa uma ética de rol porque é o rol particular que assume o advogado na
atividade jurídica (e tipicamente no processo) o que determina seus deveres ético-
profissionais. Assim o defende, por exemplo, Liborio Hierro, explicando que “a deon
tologia é [...] específica para cada atividade profissional” e que “nas profissões jurídicas
o perfil deontológico varia com a atividade em questão”, deixando bem claro que, no
âmbito jurídico, encontramos com distintas atividades profissionais e, portanto, perante
distintas deontologias, destacando ainda que “esse rol é determinante e que de sua
legitimidade institucional deriva a legitimidade dos comportamentos profissionais
em conformidade com ele”.21 Assim o defende também Kenneth Kipnis, para quem a
ideia de rol específico no seio de um complexo sistema institucional de aplicação (ou
adjudicação) do direito é a ideia básica para a identificação da deontologia profissional
correspondente.22 E assim também Charles Fried, para quem a exclusiva devoção do
advogado em face aos interesses de seu cliente está plenamente justificada desde um
ponto de vista moral geral.23 De acordo com essa perspectiva, a ética profissional do
advogado seria uma ética plenamente diferenciada da ética profissional dos demais
juristas, até o ponto em que, em trabalhos como os de Kipnis ou Fried, a dicotomia
apresentada é entre a ética do cidadão e a ética do advogado, sem que no meio se observe
nada parecido à figura do jurista, uma figura que parece não ter relevância alguma para
a questão da justificação de uma ética diferenciada para advogados.
18
ZACHARIAS. The images of Lawyer. Georgetown journal of Legal Ethics, n. 20, p. 73-100, 2007.
19
LA TORRE. Juristas, malos cristianos. Abogacía y ética jurídica. Derechos y libertades, n. 12, p. 88, 2003.
20
LA TORRE, ibidem.
21
HIERRO. Las profesiones jurídicas: una visión de conjunto. Sistema, n. 137, p. 42, 1997.
22
KIPNIS. Ethics and the professional responsability of lawyers. Journal of Business Ethics, n. 10, p. 569-579, 1991.
23
FRIED, The lawyers as friends: the moral foundations of the lawyer-client relation. Yale Law Journal, n. 85,
p. 1060-1089, 1976.

Pelo contrário, para a ética comunitarista ou de serviço público, “o advogado é um

administrador da justiça, portanto, encaminhado a realizar — como o juiz — a justiça
no caso concreto”.24 A finalidade principal e última da atividade letrada não seria tanto
a representação de interesses privados quanto a realização dos fins do sistema jurídico
em cada caso concreto. Uma ética desse tipo não teria de negar o rol diferenciado do
advogado, senão que negaria que esse rol se traduz em uma ética profissional diferente.
As funções típicas do advogado, de assessoria, de representação e de defensa não
requereriam se aparatar de uma moral profissional comum a todos os juristas, ou seja,
não requereriam para o exercício da advocacia de uma disposição moral distinta do juiz
ou da disposição dos outros profissionais do direito. Não é essa, claro, uma proposta
muito habitual no âmbito da deontologia jurídica, mas as referências incluídas no
trabalho de La Torre podem ser acrescidas às propostas de Allan Hutchinson e, com
muitas adaptações, Gerald Postema.25
Em essência, o problema que apresenta o exercício da advocacia à formulação
de uma ética profissional unitária para todos os juristas é o dilema que apresentei na
primeira seção deste trabalho, só que restringido aos advogados: se a ética do advogado
tem que ser uma ética de rol, e como tal diferenciada, então não é possível dar conta
de uma ética profissional para todos os juristas; e se a ética do advogado tem que ser
uma ética do serviço público, então parece possível dar conta de tal ética unitária, mas
ao preço de desconhecer a especificidade do exercício da advocacia. Um exemplo da
primeira opção é oferecido pelo citado trabalho de Liborio Hierro, decidido partidário
de uma ética de rol e parece que, por esse motivo, contrário à possibilidade de formular
uma ética profissional comum; um exemplo da segunda opção são as dificuldades,
explicitadas no trabalho de La Torre, com que se encontram os proponentes de uma
ética comunitarista para a profissão jurídica no seu conjunto na hora de dar conta do
particular do exercício da advocacia.
Para dissolver o dilema de acordo com a proposta também apresentada na
primeira secção, começarei por fazer notar uma coincidência que pode se detectar nos
trabalhos de Hierro e La Torre. O primeiro se mostra partidário sem reservas de uma
ética de rol para cada uma das profissões jurídicas e particularmente para a advocacia,
enquanto que o segundo, apesar de se mostrar mais receptivo para os argumentos
da ética profissional comunitarista, acaba aceitando também uma ética de rol para os
advogados. E a coincidência a que estou me referindo é a seguinte: ambos os trabalhos
finalizam com uma referência à justiça. No primeiro, a referência vem com a imagem
de Max Weber, do demônio que manipula os fios de cada atividade profissional. O
demônio dos advogados (e agora sim, também dos juristas) não pode ser outro que o
da justiça, porque se a comum vocação de toda profissão jurídica é “conhecer o direito,
manipulá-lo, utilizá-lo, criá-lo, modificá-lo, aplicá-lo”, e “sendo que todo sistema
normativo pressupõe algum sistema valorativo”, então resulta que:
Forma parte da vocação do jurista um compromisso inevitável com os valores
que o direito impõe à sociedade, compromisso cuja dimensão moral se traduz em
24
25
HUTCHINSON. Legal ethics for a fragmented society: between professional and personal. International Journal
of the Legal Profession, n. 5, p. 175-191, 1998; e POSTEMA. Moral responsability in professional ethics. New
York University Law Review, n. 55, p. 63-89, 1980.

181
uma luta pelos valores que o direito deve impor à sociedade, aos que normalmente
denominamos justiça.26
No segundo, a referência final à justiça é através de uma implicação da famosa
fórmula Radbruch à atividade dos advogados, nestes termos:
O advogado pode (lhe é licito moral e juridicamente), no respeito à lei, utilizar
argumentos e realizar condutas a favor de seu cliente, mesmo se a sua orientação à
justiça (como valor moral) é duvidosa ou contrária a esta, salvo que a possível injustiça
conseguinte aos seus atos se apresente em proporções tais como para resultar intolerável.27
O que revela esta coincidência? (Da que, claro, participam expressamente
os parágrafos finais de outros trabalhos que já manipulei como os de Postema ou
Hutchinson). Em minha opinião o trabalho dos advogados, como trabalho jurídico, só
adquire sentido por conexão com o sentido do direito, que não é outro senão a realização
social da justiça. Em outras palavras: na medida em que a advocacia seja uma profissão
jurídica, por muito diferenciada de outras profissões que possa chegar a ser, a sua ética
não pode ser outra senão a que vem marcada pelo valor da justiça, de maneira que
se seu exercício não serve à justiça, então não pode estar justificado moralmente nem
pode ser dispensado de estar submetido a uma ética profissional. Ou seja, que, entendo
mais adequada a referência final à justiça de Liborio Hierro que a de Massimo La Torre,
porque a de Hierro pressupõe uma afeição genérica da atividade dos advogados ao
valor da justiça, enquanto a de La Torre supõe só a proibição da injustiça extrema ou
intolerável entre os possíveis resultados da atividade. Lembremos aquela inevitável
necessidade de apontar à justiça na hora de configurar a atividade profissional dos
advogados e vejamos até onde esta atividade não se compadece substancialmente com
a dos demais juristas.
Na realidade, o problema não radica na diversidade de róis. Como disse Kipnis,
a diversidade de róis não é outra coisa que o resultado da complexidade do sistema de
aplicação do direito que temos adotado coletivamente, uma complexidade que requer
designar funções bem diversas aos distintos agentes, aspecto em que o direito destaca,
não qualitativamente, porque a maior parte das atividades sociais complexas exige
também a designação de róis diferenciados, mas sim quantitativamente, na medida em
que o número desses róis diferenciados é maior no âmbito jurídico e também é maior a
distância que separa uns róis de outros. Porém, e isto é mais claro em uma comunidade
política democrática, por muito complexo que seja o mecanismo de aplicação do direito,
o direito não deixa de ser um plano idealmente homogêneo ou unitário traçado pela
comunidade para a consecução de seus fins (de sua concepção de justiça) e os juristas
não deixam de ser os encarregados da execução desse plano, seja desempenhando um
rol ou outro, e sua ética profissional, a de todos eles, determina-se pelo seu compromisso
com essa tarefa. O problema não radica na diversidade dos róis, mas em se os róis podem
ser servidos adequadamente mediante o compromisso com a segurança jurídica, ou
se pelo contrário algum desses róis (penso no advogado) exige não se comprometer
com ela. Minha resposta é que também os advogados devem orientar sua atividade à
segurança jurídica, que a sua ética profissional está inspirada pelo valor da segurança
jurídica, e que seu rol, consistente na representação e defensa dos interesses privados,
26
HIERRO, Las profesiones jurídicas: una visión de conjunto. Sistema, n. 137, p. 44, 1997.
27

tem que ser definido de tal forma que seja compatível com a consecução da segurança
jurídica. Vejamos:
O rol dos advogados deve se definir, em primeiro lugar, como um rol jurídico, e só
em segundo lugar como um rol guerreiro ou de representação e defensa dos interesses
da parte. É um rol jurídico porque a advocacia é uma profissão jurídica e não de outro
tipo e, como tal, um rol que só adquire sentido no seio de uma particular forma de
ação social. É a comunidade política a que decide se regulamentar pelo direito, a que
estabelece os mecanismos para sua criação e aplicação e a que decide atribuir a alguns de
seus membros a muito especializada tarefa de manipular esses mecanismos. Os distintos
róis jurídicos são também instaurados e definidos por uma decisão da comunidade
política, róis cuja existência só tem sentido e justificação porque a comunidade considera
que o interesse público, seu interesse, requer deles. Mas o interesse da comunidade
está fixado ou especificado nas normas jurídicas, no direito considerado como um
plano coerente de ação, no direito como expressão objetivada do interesse público ou
comunitário, e por isso o interesse da comunidade política consiste na realização do
direito, de maneira que o que se requer de todos os profissionais do direito, de todos
aqueles que desempenham um rol jurídico, é a realização do direito, ou seja, a consecução
da segurança jurídica. Que um particular rol consista (perante tudo) na representação
e defensa dos interesses privados não é razão para deixar de lhe considerar um rol
jurídico e, portanto, encaminhado à segurança jurídica. Trata-se de que se tem decidido
que a realização do direito requer que os particulares disponham de um representante
e defensor profissional, sem cujo concurso o direito se realizaria em menor medida.
Por isso, o rol dos advogados não se define bem como o de representação e defensa dos
interesses privados, senão como o de representação e defensa dos interesses privados
com a finalidade de realizar o direito, de ajustar a realidade social ao ideal jurídico, de
aumentar o nível de segurança jurídica disponível etc. Neste sentido, é verdade que a
ética profissional dos juristas, advogados inclusive, é uma ética comunitária porque a
sua função social é a de servir à comunidade.
Só assim faz sentido que os advogados sejam, primeiro, dotados de uma instrução
técnica específica que recebem principalmente nas Faculdades de Direito e sejam, depois,
apoderados com um estatuto profissional especial do que não dispõe nenhuma outra
profissão guerreira, como a do motorista, conselheiro, escolta ou segurança, todos eles
ao serviço dos interesses privados, mas nenhum deles equiparável a um advogado, ao
que se atribui uma posição institucional privilegiada que só faz sentido porque por meio
dela poderão servir ao interesse geral, público, comunitário ou de todos. Por isso, e no
sentido contrário, no momento em que a representação e defensa letrada de interesses
privados deixam de servir ao interesse geral porque deixa de contribuir à realização
do direito, a advocacia deixa de ser uma profissão jurídica ou, para ser mais exato, os
que a exercem com tais consequências deixam de ser bons profissionais porque seu
trabalho não logra os objetivo prefixados.
Ajudará um pouco o fato de visualizar que os que até agora temos qualificado
como interesses privados não são em realidade privados, senão públicos, ou não são
privados no sentido de que, por esse motivo, não sejam públicos. De fato, por “interesses
privados” temos entendido os interesses de um cidadão individual (ou de um conjunto
definido e limitado de cidadãos, ou de isso que se chama pessoa jurídica, que a esses
fins é indiferente). Mas os interesses dos membros da comunidade (dos cidadãos) só

183
são privados no sentido de que são seus, não no sentido de que não sejam interesses
de todos os demais membros da comunidade. Pelo contrário, todo interesse de um
membro da comunidade que pode ser definido através do direito é, por definição, um
interesse público, porque a comunidade tem tencionado que faça parte de seu plano, e
por isso permite que esse interesse prevaleça através de mecanismos jurídicos; porque
não só permite, senão também o incentiva, e cria mecanismos institucionais adequados
para que assim aconteça (cria os advogados), porque também é de interesse público que
prevaleçam os interesses definidos como legítimos; de fato, nisso consiste a realização
do direito, em que prevaleça o que previamente tem sido qualificado como digno de
prevalecer. De maneira que o cidadão que se aproxima ao juizado acompanhado pelo
seu assessor letrado apresenta perante a comunidade um interesse que só é privado no
sentido de que é dele, mas que é público porque a comunidade o considera digno de
ser respaldado mediante as instituições públicas, e assim o considera porque, primeiro,
alguns interesses individuais são também de todos; segundo (e não é exatamente o
mesmo), que prevaleçam alguns interesses individuais começa também no interesse
de todos; e terceiro, que seja feito em concordância com o sistema de adjudicação de
interesses socialmente definido é também parte do interesse de todos.
Em definitivo, os advogados, ao representar e defender os interesses de parte
que são representáveis e defendíveis juridicamente, servem o interesse de todos, e
por essa razão podem ser considerados como profissionais do direito. Pelo contrário,
quando representam e defendem interesses de parte que não são representáveis nem
defendíveis juridicamente, deixam de servir o interesse de todos e exercer corretamente
a sua profissão. Quando os advogados não tomam consciência dessa distinção, ou seja,
quando não são conscientes de que a sua missão guerreira está limitada pelos interesses
da comunidade mediante a limitação do representável e defendível, estão perdendo
de vista seu rol, de maneira similar a como o perde de vista o juiz quando acredita
que a sua função profissional é fazer justiça além, por cima ou à margem do direito. É
verdade que os juízes, como os advogados, devem servir à justiça, mas devem fazê-lo
mediante o direito, porque esse é o rol social que, como profissionais do direito, tem
sido adjudicado para eles. Ignorar essa mediação do direito na consecução da justiça é
cair no que poderíamos chamar vulgarismo profissional (adapto a ideia de vulgarismo
jurídico como a usa Fernando Atria),28 ou seja, na incompreensão do que é o direito e, em
particular, do modo em que se relaciona com a justiça e, por isso, do rol que corresponde
aos profissionais do direito, sejam juízes, advogados, ou outra coisa.
Podemos afirmar, portanto, que a ética profissional dos juristas é uma só, a ética da
justiça mediada pelo direito, ou a ética da segurança jurídica (e é uma ética profissional
porque não é uma ética da justiça somente, assim que o demônio dos juristas talvez
seja a justiça, mas fantasiada com uma roupa longa e preta). Podemos afirmar, também,
que a distribuição do trabalho jurídico em róis diferenciados é uma exigência técnica
que não afeta a questão da ética profissional. É verdade que a segurança jurídica é
dada de maneira distinta desde cada um dos róis, mas isso não supõe uma mudança
ou diversificação de valores, senão simplesmente que a consecução de um mesmo
valor requer atitudes e comportamentos diferentes em função da posição que cada um
28
ATRIA, Jurisdicción e independencia judicial: el poder judidical como poder nulo. Revista de Estudios de la
Justicia, n. 5, p. 119-141, 2004.

ocupa. E, no caso dos advogados, do que se trata é de fazer prevalecer os interesses que
se consideram juridicamente dignos disso, e de fazê-lo do modo em que se considera
juridicamente digno. Quando é feito assim, os interesses do cliente, da parte particular,
são ao mesmo tempo os interesses de todos, porque são os interesses do direito. Por isso,
os advogados participam da ética profissional unitária como aqui tem sido proposta.
Isso significa que os advogados não devem representar e defender qualquer
interesse privado de qualquer maneira? Sim, isso é o que significa. Não é do interesse
público que sejam defendidos perante os tribunais, e mediante técnicos especializados e
privilegiados, qualquer interesse e de qualquer maneira. De fato, assim acontece a cada
dia e em todo lugar, mas a ética, também profissional, consiste em determinar o que
deve ser feito e não descrever o que de fato se faz. Outra questão será determinar em
geral e em cada caso o que é defendível e o modo em que o é, e que essa determinação
seja muitas vezes complexa não modifica nada, só corrobora a dificuldade típica das
questões morais e a dificuldade típica de uma profissão como a advocacia, duas de cujas
funções consistem em ajudar o cidadão a dar forma a seus interesses de maneira que
coincidam com os da comunidade e em escolher o modo em que tais interesses possam
ser defendidos, um modo que não menoscabe o interesse da comunidade.
Tal vez por essa razão, por essa complexidade tópica da determinação do que
deve ser feito no exercício da advocacia é que às vezes se pressupõe como qualidade
principal dos advogados a practical wisdom ou sabedoria prática.29
Antes enumerei três fatores ou motivos que dificultam a integração da advocacia
numa compreensão unitária da profissão jurídica e, portanto, que constituem objeções à
formulação de uma ética profissional comum. Acerca da primeira, o caráter guerreiro da
advocacia, tentei dar uma resposta nos parágrafos anteriores, talvez de forma demasiado
abstrata. Procurarei compensar o excesso de abstração em uma breve análise das outras
duas objeções: o caráter liberal da profissão jurídica e sua diversificação.
Como os advogados são profissionais liberais, podem escolher seus clientes,
dessa forma é possível que os escolham em função de critérios que menoscabem a
segurança jurídica. De fato, é assim que acontece. Por exemplo, um advogado pode
escolher seus clientes só entre os integrantes de uma classe social, se, como acontece
frequentemente, seus honorários são tão altos que poucas pessoas têm condição de
pagar. Um advogado pode escolher seus clientes só entre cidadãos que desejem evadir
tributos se, como acontece frequentemente, ele é experto naquilo que se chama “enge
nharia fiscal”. Ainda, um advogado pode escolher seus clientes só entre empresas que
pretendem demitir seus empregados com o menor custo possível, menos inclusive
do que legalmente corresponderia. Em qualquer dos três casos, a segurança jurídica
resulta menoscabada, de modos diferentes. No primeiro, porque os advogados são o
instrumento de discriminação social na prestação de serviços jurídicos e, portanto, da
distribuição desigual da segurança jurídica e, portanto, da desigual defensa dos direitos
dos cidadãos.30 No segundo, porque os advogados procuram uma ineficácia das normas
29
KRONMAN, The lost lawyer. Failing ideals of the legal profession, Harvard Univerity Press, 1993.
30
ANDRÉS. Derecho y justicia em el siglo XXI. Mas difícil todavia. Jueces para la democracia, n. 48, p. 27-40, 2003;
agora também em Id., En torno a la jurisdicción, cit., p. 77-106, constata esta desigualdade como um efeito
negativo ou disfunção do modo atual de funcionar do sistema jurídico no seu conjunto. No texto afirmo que
os advogados, não mencionados expressamente por Perfecto Andrés têm parte da responsabilidade desta
desigualdade injusta e antijurídica.

185
tributárias e têm que supor que estão em condições de consegui-la em alguma medida.
No terceiro, porque os advogados procuram igualmente a ineficácia do direito laboral,
reforçando a parte forte e, portanto, enfraquecendo a parte fraca, contrariando assim
os objetivos declarados desse sistema jurídico. Obviamente, os membros da classe
dominante, os que pretendem evadir impostos e os empresários que querem poupar
dinheiro nas indenizações por demissão têm direito à representação jurídica, não só por
seu próprio bem-estar senão pelo bem de todos. Porém, isto não impede a constatação
de que algumas inclinações profissionais dos advogados menoscabam a segurança
jurídica mais do que outras, ou a beneficiam menos do que outras, ou seja: nem todas as
atividades profissionais dos advogados servem da mesma forma à segurança jurídica,
de modo que nem todas são igualmente benéficas para o sistema jurídico e, portanto,
para a comunidade.
Pois bem: o fato de que os advogados sejam profissionais privados que possam
escolher livremente seus clientes, não é, na verdade, base para uma objeção contra uma
ética profissional unitária da segurança jurídica. Que os advogados possam escolher
seus clientes é uma opção institucional, discutível como todas, que deveremos valorizar
como melhor ou pior em função de sua capacidade para servir aos fins da instituição ou,
em outros termos, de sua capacidade para servir ao êxito do direito. Alguém poderia
fundamentar que enquanto os advogados sejam profissionais privados, a representação
e defensa das partes serão necessariamente de qualidade desigual e que, portanto, se
a boa representação e defensa letrada serve para algo (e serve sim), o direito à tutela
judicial efetiva será garantido de maneira desigual aos cidadãos e o império da lei
se reduzirá. Outra pessoa poderia pensar que, ainda sendo as coisas desse modo, a
alternativa (uma advocacia cujo exercício fosse regulamentado de outra maneira) seria
sempre pior porque seus efeitos para a tutela judicial efetiva e para o império da lei
seriam ainda mais devastadores. Mas com independência de qual seja a opinião que
tenhamos daquela opção institucional, a ética profissional continua sendo a mesma e só
variam as condições fáticas nas quais devemos aplicá-la. Que os acordos institucionais
do sistema jurídico permitam exercícios profissionais mais ou menos próximos ao ideal
da ética profissional não é uma objeção contra a ética profissional nem um obstáculo
contra a possibilidade de se ajustar a ela. Precisamente, mostram que independentemente
de que o direito vigente deixar à livre eleição dos profissionais do direito na hora de
desenvolver sua profissão, o setor da ética profissional não juridificado, não submetido
à coação jurídica, é maior que em outras circunstâncias hipotéticas.
Isso significa que nem toda opção profissional no mundo do direito é igual
mente valiosa se é julgada desde a ética profissional? Sim, isso é o que significa. Não
é igualmente valioso qualquer exercício da advocacia, como também não tem porque
sê-lo uma opção mais genérica por uma ou outra profissão jurídica. Uma opinião muito
acolhida no âmbito dos profissionais do direito, e que devemos confrontar aqui, é que
qualquer dedicação jurídica profissional é igualmente legítima desde o ponto de vista da
ética profissional. Os que aderem a essa opinião podem acreditar que, desde o ponto de
vista geral, sejam mais valiosas umas opções do que outras, seja mais valioso defender
os trabalhadores que os empresários, ou os pequenos criminosos antes que os maiores,
ou defender os direitos humanos mais que defender os defraudadores de impostos, ou
assessorar em matéria de adoção ou de proteção contra a violência de gênero mais que
assessorar a traficantes de armas ou a bancos ou a jogadores de futebol e corredores de
F1; mas insistirão que essa é uma opção moral extraprofissional. Porém, isso é um erro,

cujas fontes são as seguintes: a primeira, a crença em que a ética profissional está mais
do lado da regulação jurídica do que do lado da ética ou, em outros termos, a redução
da ética profissional ao que temos denominado deontologia na secção segunda deste
trabalho; mas essa crença é incorreta, porque a ética profissional é uma parte da ética
e seu conteúdo não varia pelo fato de estar incorporada em maior ou menor medida
ao direito. E, a segunda, a crença que a ética profissional só é uma ética de mínimos,
e que uma vez realizados estes, não resta mais nada para exigir, desde esse ponto de
vista aos juristas; uma crença que também é errada porque, como a ética geral, a ética
profissional é uma ética de máximos, uma ética de excelência ou aspiracional, da que
derivam umas exigências mínimas cujo acatamento, embora, não pode acabar com
nossa capacidade para valorizar, desde os primeiros parâmetros da ética profissional,
distintos comportamentos que se aproximam mais ou menos do ideal profissional.
A profissão jurídica deve servir à execução do plano social geral em que o direito
consiste, e quem mais se aproxima da excelência profissional mais contribui à execução
desse plano. Nem todos os juristas contribuem por igual, nem todos os advogados e a
suas disposições e ações devem ser valorizadas de maneira distinta desde o ponto de
vista da ética profissional. Quando no Juízo de Neuremberg, o juiz Haywood (Spencer
Tracy) fica no final de semana trabalhando em casa no caso que tem que julgar, em vez
de fazer turismo ou sair para festa ou para compras, ou quando em Matar al Ruiseñor, o
advogado Atticus Finch decide ficar de plantão noturno na porta da cela para evitar um
linchamento, teria sentido dizer que suas ações, claramente não exigíveis, não devem
ser valorizadas em função da ética profissional senão da ética geral? Será que eles não
consideram estar acatando melhor assim que de outra maneira seu dever profissional?
São exemplos cinematográficos, mas acredito que todos conseguem visualizar neles o
reflexo da realidade cotidiana do exercício do direito, uma realidade que nos mostra
que nem todos os que se dedicam ao direito fazem-no com idêntico grau de dedicação
e compromisso, e que, esse grau de dedicação e compromisso existe em relação a ideais
morais profissionais e não só para com ideais morais gerais. Então, não entenderemos
corretamente as decisões do juiz que trabalha em casa no final de semana ou do advogado
que opta por defender aos mais fracos, senão as associamos com a ética profissional
deles. Em definitivo, não é verdade que qualquer orientação genérica e concreta ação
profissional de um advogado tenham o mesmo valor em função da ética profissional e
não é verdade que a eleição de uma profissão jurídica ou de outra tenha necessariamente
o mesmo valor à luz da ética profissional. Mas como já apontei antes, seguramente não
é fácil determinar o valor ético-profissional de cada decisão em cada caso, mas essa
dificuldade é a mesma que afeta muitas das decisões morais que temos que tomar ou a
muitos dos juízos morais que fazemos das decisões dos outros. Porque as questões da
moral profissional não se diferenciam neste ponto de questões de moral geral.
Resta, por último, a questão da diversificação contemporânea da advocacia. Como
ensina Cotterrell e Hutchinson nos trabalhos citados, e quem conhece o mundo do
direito sabe, os advogados constituem hoje um grêmio profissional muito diversificado,
e essa diversidade dificulta a formulação não só de uma ética profissional unitária senão
inclusive de uma ética profissional unitária para advogados. Em relação a isso, apontarei
só duas coisas. Uma, que a diversificação, na medida em que expressa a liberdade dos
advogados para escolher seus clientes e sua forma de trabalhar (no seio de uma empresa,
em um escritório, ou individualmente) não é um obstáculo para a ética profissional senão
só o campo em que a ética profissional deve ser aplicada. Como já disse, nem todas as

187
decisões profissionais pesam igual na balança da ética profissional, e a diversificação

da advocacia não fará outra coisa que demonstrar nem sempre, mas muitas vezes, o
diferente compromisso dos advogados com a ética profissional.
A segunda observação é a seguinte: é verdade que algumas formas de exercer
a advocacia dificultam um exercício comprometido com a ética profissional. Assim,
considero que isso acontece em dois casos cada vez mais conhecidos: o dos advogados
de empresa (advogado com um cliente só) e o dos advogados assalariados dos grandes
escritórios, muito hierarquizados. Tanto em um caso quanto em outro é muito provável
que os advogados não possam servir a dois senhores ao mesmo tempo, aos seus chefes e
ao direito, e que não tenham outra opção que servir aos seus chefes e deixar de lados os
requerimentos do direito quando sejam contraditórios com os daqueles. Ou seja, é muito
provável que todos eles careçam da independência que os advogados requerem. Sendo
assim, diremos que, na verdade, não podem ser bons profissionais do direito, inclusive
que é duvidoso que possam ser considerados como tais profissionais (não casualmente
o advogado de empresa na França não pode se chamar advocat senão juriste déntreprise).
E diremos também que se, como a comunidade política, consideramos inapropriado
designar o estatuto do advogado a quem carece da independência necessária, teremos
que tomar a decisão de: ou retirar tal estatuto a muito dos que até agora o aproveitam, ou
reforçar a sua independência por meio de normas jurídicas (deontológicas) oportunas.
Considero que muitos dos que hoje exercem o direito como advogados carecem dessa
independência, ou seja, não podem servir ao direito e, através dele, ao interesse geral;
pelo contrário, só podem servir ao interesse de seus chefes. Independentemente de que
isso seja o fruto de uma decisão pessoal prévia que poderia ter tido outro conteúdo, é
nossa obrigação como comunidade política evitar que a administração do direito fique
nas mãos daqueles que não podem fazer como seu o interesse de que essa administração
seja tão boa como pode ser, nas mãos daqueles que são só servidores do interesse privado,
agora sim, um interesse privado que não pode ser assimilado com o interesse público.
O direito é nosso, e de nosso lado tem que estar os que o administram.
5 O discreto encanto da segurança jurídica

Uma ética da segurança jurídica como a proposta aqui pode parecer modesta,
e ela é, se consideramos que exige dos juristas só a execução do plano que outros têm
desenhado. Não é, também, e essa é outra das razões da sua modéstia, uma ética que
exija grandes sacrifícios nem que prometa grandes logros, ao menos nas circunstâncias
ordinárias de uma comunidade como a nossa. É, isso sim, uma ética complexa, ou ao
menos pode chegar a sê-la em diversas circunstâncias, porque em vez de definir com
precisão os róis das diversas profissões jurídicas, opta por enunciar princípios genéricos
como os da fulleriana moral interna do direito que cada uma das profissões deve adaptar
a seu fazer cotidiano pautas abertas e reflexivas. É uma ética que propõe o que Postema
chamou de uma concepção recursiva dos róis, em vez de uma concepção fixa ou rígida,
de maneira que “os deveres e responsabilidades não estão fixados, senão que podem
se expandir ou se contrair em função dos objetivos institucionais aos que o rol deve
servir”. Por isso, a moral do rol, de acordo com uma concepção recursiva, “não é servida
adequadamente por meio da identificação máxima de cada um com seu rol. Também
não pode quem desempenha o rol se identificar minimamente com ele até o ponto de
abandonar ou deixar de comprometer no seu desempenho a sua moralidade pessoal

AUTORITARISMO E INSEGURIDAD JURÍDICA
EN VENEZUELA
SOBRE LA IRREGULAR FORMA UTILIZADA PARA “REFORMAR”

LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES1
Allan R. Brewer-Carías
Introducción
En la Declaración de los derechos del hombre incorporada en el texto de la Constitución
Federal para los Estados de Venezuela de 1811, que fue la primera que se sancionó en
Latinoamérica,2 se definió la seguridad como “la garantía y protección que da la sociedad
a cada uno de sus miembros para la conservación de su persona, de sus derechos y de
sus propiedades” (art. 156), lo que conlleva la necesidad de que exista seguridad en
relación con el derecho que le es aplicable a los mismos; principio que se expresa, en
la Constitución vigente de 1999, cuando al regular el régimen socioeconómico de la
República se impone al Estado el deber de “garantizar la seguridad jurídica” (art. 299).
Se trata de garantizarle a los administrados el poder estar seguros de cuál es
el derecho vigente que les es aplicable en sus personas, sus derechos y sus bienes, al
igual que en las relaciones jurídicas que establezcan con el Estado y con los demás
administrados. Se trata, en definitiva de la certeza que los administrados tienen que
tener sobre el derecho vigente que rige sus actuaciones.
Esa certeza deriva, por una parte, del establecimiento y cumplimiento de las
normas establecidas para el formación de las leyes, y, por la otra, de las normas dispuesta
para asegurar su conocimiento por toda la colectividad, es decir, su publicidad, de
manera que todos puedan tener certeza de que se trata realmente de manifestaciones de
la voluntad del legislador y de que todos tienen posibilidad de conocerlas, de manera que
nadie pueda alegar ignorancia o desconocimiento del derecho vigente. Esta publicidad
de las leyes es precisamente lo que permite que en la ley se formule la presunción de
que “la ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento” (art. 2, Código Civil).
1
Trabajo elaborado para la obra colectiva coordinada por el profesor Rafael Ramires Araujo Valim sobre El
principio de seguridad jurídica en el derecho administrativo, Editorial Fórum, São Paulo.
2
Véase BREWER-CARÍAS, Allan R. Las Constituciones de Venezuela. Caracas: Academia de Ciencias Políticas y
Sociales, 2008. t. I.

Ello significa, que por razonamiento a contrario, la ignorancia de la ley si podría

ser excusa de su cumplimiento en situaciones de inseguridad jurídica, cuando no puede
haber certeza sobre qué es lo que está regulado como prohibido, ordenado y permitido
por el Estado, porque no se hayan cumplido con las normas para la formación o reforma
de las leyes o con las disposiciones dispuestas para asegurar su adecuada publicidad.
Ha sido en este aspecto que en la última década, en Venezuela, este principio y
valor fundamental del orden jurídico que es la seguridad jurídica ha sido gravemente
violentado por el régimen autoritario que se ha desarrollado en el país desde 1999,
y que ha afectado la certeza sobre la propia vigencia de la propia Constitución y de
las leyes, por los vicios que se han desarrollado tanto en el proceso de reforma de las
mismas, como en su forma de publicación. Al análisis de algunas de estas situaciones
de inseguridad jurídica es que se destinan estas notas.
1 La inseguridad jurídica en el régimen de las modificaciones a la

Constitución
Desde que la Constitución de 1999 se sancionó por la Asamblea Nacional
Constituyente en 1999, la misma ha sido reformada en varias oportunidades en forma
completamente irregular, afectando gravemente la certeza sobre el propio orden
constitucional.
1.1 La inseguridad jurídica derivada de las primeras discrepancias

entre el texto constitucional sancionado por la Asamblea Nacional
Constituyente y que fue sometido a aprobación popular, y el
publicado oficialmente el 30 de diciembre de 1999
La Constitución vigente de 1999,3 fue sancionada por la Asamblea Nacional
Constituyente el 15 de noviembre de 1999, y su texto fue divulgado para el conocimiento
del pueblo a los efectos de realización de referendo aprobatorio fijado para el 15 de
diciembre de 1999, en el cual el texto constitucional fue aprobado. La Constitución fue
luego proclamada el 20 de diciembre de 1999 por la misma Asamblea Constituyente
que la había redactado, y posteriormente fue publicada en la Gaceta Oficial nº 36.860 de
30 de diciembre de 1999. Sin embargo, lo que se publicó en esta Gaceta Oficial, no fue
el texto aprobado popularmente y proclamado por la Asamblea Constituyente, sino
un texto distinto al cual se introdujeron subrepticiamente modificaciones indebidas.
La más notoria de esas modificaciones que citamos como ejemplo fue la efectuada
al texto del artículo 317 de la Constitución destinado a regular el principio de la
legalidad tributaria. En el texto constitucional sometido a la aprobación popular en el
referéndum de 15 de diciembre de 1999, en efecto, en el artículo 317 se dispuso que las
rebajas y exenciones de impuestos sólo podían ser establecidas “por la ley que cree el
tributo correspondiente”; sin embargo, en el texto publicado quince días después, el 30
de diciembre de 1999, se indicó que dichas rebajas y exenciones de impuestos debían
ser establecidas “por las leyes”.
3
Sobre el proceso de aprobación de la Constitución de 1999 véase: BREWER-CARÍAS, Allan R. La Constitución de
1999. Derecho Constitucional Venezolano. Caracas, 2004. t. I.

ALLAN R. BREWER-CARÍAS
AUTORITARISMO E INSEGURIDAD JURÍDICA EN VENEZUELA – SOBRE LA IRREGULAR FORMA UTILIZADA PARA “REFORMAR” LA CONSTITUCIÓN...
191
Se cambió, en esa forma, sustancialmente, un principio constitucional de orden

tributario que tal como había sido aprobado por el pueblo, ponía fin a las zonas francas
y a los beneficios fiscales que estaban previstos en leyes distintas a las que creaban los
respectivos tributos. El texto originalmente aprobado por el pueblo podría haberse
considerado inconveniente, pero así había sido aprobado, y nadie podía arrogarse
la potestad de cambiar la voluntad popular, salvo el propio pueblo. Sin embargo,
algún “corrector” de pruebas de la Gaceta Oficial corrigió supuestos errores del texto,
usurpando la voluntad popular.
Es decir, en los 15 días que separaron el hecho de la aprobación popular de la
Constitución y su posterior publicación oficial, se cambió el texto constitucional sin que
los cambios hubiesen sido aprobados por el pueblo mediante referendo. Ello afectó la
seguridad jurídico-constitucional, al no tenerse certeza de qué fue lo realmente aprobado
por el pueblo como Constitución.
1.2 La inseguridad jurídica derivada de la primera reforma

constitucional efectuada el 22 de diciembre de 1999 en relación
con el régimen constitucional transitorio, sin respetarse los
procedimientos previstos en el texto constitucional para su reforma
Pero además, puede decirse que esos mismos días finales de diciembre de 1999
fueron catastróficos para la seguridad jurídica constitucional, pues la Constitución sufrió
su primera reforma, antes incluso de ser publicada, sin seguirse los procedimientos
previstos en ella para las reformas.
En la Constitución, en efecto, como texto supremo y rígido y como manifestación
formal de seguridad jurídica, se establecieron los medios y mecanismos particulares para
su revisión (arts. 340 a 349), excluyéndose por supuesto la posibilidad de modificación
constitucional mediante el procedimiento de formación de las leyes o mediante cualquier
otro medio distinto al previsto constitucionalmente, donde siempre se requiere además,
siempre la participación del pueblo.4
Estos procedimientos establecidos para la revisión de la Constitución son
tres: las Enmiendas Constitucionales, las Reformas Constitucionales y la Asamblea
Nacional Constituyente, los cuales se distinguen básicamente por la intensidad de las
modificaciones constitucionales que con los mismos se pueden hacer. Sobre ello, la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo ha señalado que “por ejemplo, el procedimiento
de enmienda, va a tener por objeto la adición o modificación de uno o varios artículos
de la Constitución, tal como lo señala el artículo 340 de la Carta Magna. Por su parte, la
reforma constitucional, se orienta hacia la revisión parcial de la Constitución, así como la
sustitución de una o varias de sus normas (artículo 342) [... y en el caso de que se quiera
transformar el Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y redactar una nueva
Constitución, el texto constitucional vigente consagra la posibilidad de convocatoria a
una Asamblea Nacional Constituyente (artículo 347 eiusdem)”.5
4
Véase en Revista de Derecho Público, n. 84, Caracas: Editorial Jurídica Venezolana, 2000.
5
Idem.

La consecuencia de estos procedimientos específicamente previstos en la

Constitución para su revisión es que cualquier modificación de la misma realizada
en cualquier forma sin respetarse los mismos, debe considerarse ilegítima y contraria
a la seguridad jurídica. En ello consiste la seguridad jurídica que derivaba del texto
constitucional, a los efectos de que el administrado pueda tener certeza sobre el texto
vigente y que le es aplicable.
Sin embargo, lo cierto, en Venezuela, fue que a la semana de haberse aprobado
popularmente la Constitución en el referendo del 15 de diciembre de 1999, y luego de
que fuera proclamada por la Asamblea Nacional Constituyente que la había redactado
y sancionado el 20 de diciembre de 1999, la Constitución sufrió su primera “reforma”
fundamental el día 22 de diciembre de 1999, mediante un “Decreto de Régimen
de Transición del Poder Público”6 sancionado por la misma Asamblea Nacional
Constituyente, sin aprobación popular, por supuesto, sin haberse seguido las pautas
para la reforma de la Constitución, y sin haber tenido poder ni potestad alguna para ello;
Decreto en el cual dictó un régimen constitucional transitorio distinto al previsto en el
texto aprobado por el pueblo. La Asamblea, con ello, dispuso un régimen constitucional
para supuestamente “permitir la vigencia inmediata de la Constitución” (art. 1), y “hacer
efectivo el proceso de transición hacia el régimen establecido en la Constitución de
1999,” distinto al que estaba establecido den las Disposiciones Transitorias de la propia
Constitución. A tal efecto, en dicho Decreto se procedió a eliminar el antiguo Congreso
y a crear y nombrar una Comisión Legislativa Nacional transitoria que funcionó como
Poder legislativo no electo popularmente hasta que la nueva Asamblea Nacional fuera
electa en 2000; a la disolución de las Asambleas Legislativas de los Estados y a la
creación y el nombramiento de sendas Comisiones Legislativas Estadales igualmente
por personas no electas popularmente; al establecimiento de un régimen de control de
Alcaldías y Concejos Municipales; a la eliminación de la Corte Suprema de Justicia,
la creación de las salas del Tribunal Supremo y de sus Salas, la designación de sus
Magistrados sin seguirse las previsiones constitucionales para ello y la creación de la
Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Poder Judicial que ha seguido
existiendo hasta el presente, habiendo quedando en suspenso sine die las normas
constitucionales sobre ingreso, estabilidad y remoción de los jueces, atribuyendo a
dicha Comisión la función disciplinaria respecto de los jueces; a la designación de los
titulares de los órganos del Poder Ciudadano y del Poder Electoral. A pesar del que el
Tribunal Supremo de Justicia, decidiendo en su p

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TRATADO SOBRE O

PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA

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Jefferson Carús Guedes e Luciane2 2 3/8/2009 09:02:11

Almiro do Couto e Silva

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Adilson Abreu Dallari Flávio Henrique Unes Pereira

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Supervisão editorial: Marcelo Belico

Av. Afonso Pena, 2770 – 16º andar – Funcionários – CEP 30130-007

T776 Tratado sobre o princípio da segurança jurídica no direito administrativo /

1. Direito administrativo. 2. Administração Pública. 3. Filosofia do direito. 4.

Informação bibliográfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de

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