o SETOR PUBLICO

1 .Introdu~ao

Em V'lri.os capitulos al~tel~iores tivemos a opornU1ida~e de discutir ?s aspect!.: atuacao do seror publico sabre a atividade econorruca. Especificarncncc cnfatizado, nos capitulos referenres a Macroeconomia (Capftulos 8 a 13), 0 papd .; instrumentos de polltica fiscal, moneraria, cambial, comercial e de rcndas, no sentido - minimizar as flutuacoes econornicas relativas ao nfvel de atividade, de emprego e • preij:os. No Capitulo 5 da analise rnicroeconomica discutiu-se COIllO 0 governo pc_ interferir no equilibric de mercados espedficos par mcio do estabclecimento de imp' tos, pre\"os mini 1110S na agricultura e tabelamento de prcij:os.

Neste capitulo discutirernos mais detidarnente as atividades do Estado, destacanc alguns aspectos da expansao da intcrvencao estatal.

2. 0 crescimento da pa.rticipa~ao do setor publ'ico na atividade economica

;\0 final do seculo XIX e infcio do XX verificou-se lim intenso processo de form \ao de grandes monopolies, que passaram a limitar a oferta e a aurnentar as preij:os. E. 1890, nos Estados Unidos, voltou-se a Lei Sherman contra as trustes, declarando-se ilegal 0 monopolio da industria e do cornercio, bern como ° conluio para a fixa\ao ce preij:os Assirn, ja no inicio do seculo XX passou-se a regular a atividade economics colocando-se em duvida a papel da "mao invislvel", de Adam Smith, para conduzir rnercados a rcsponderern satisfaroriarncnte aos problemas fundamcntais da cconornia que produzir, como e para quem. Isso ficou clararncnte demonstrado com a crack ..:;_._ Balsa de ~o\·a York, em 1929, e a posterior Grande Dcpressao dos anos 30

Dessc modo, a partir dos anos 20, devido particularmeme aos elcvados niveis L~ desernprego observados nos pafses capitalistas, a Esrado acrescentou as funcoes trac - cionais de justica e seguran<;:a a de ofertante de bens publicos - eletricidadc, sanearnento, rodovias, ferrovias, portos etc. Essas novas funcoes economicas do Estado arnphararn-se, sern din-ida alguma, a partir da publicacao cia Teoria Geral de Keynes, em 193D Em praricarncnte todos os paiscs capitalistas observou-se urn expressive aumerito nos

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gastos pirblicos, lima crescente participacao do Estado na producao nacional e lima arnpla gama de leis que buscavam a regularnentacao da atividade econornica

Assim, ao longo da historia recente, a participacao do Estado na economia vern crescendo, entre outras, pelasseguintes razoes:

• Desernprego: as elevados niveis de desernprego (milh oes de pessoas desernpregadas) ao inicio dos anos 30 conduziram 0 govcrno a realizacao de obras de infra-estrurura que absorvessern contingentes elcvados de mao-de-obra

• Crescirnento da renda per capita: 0 aumento da renda per capita gera urn aumenta da demands de bens e services publicos (Iazer, educacao, saude etc.)

• Mudancas tecnol6gicas: a invencao do motor de cornbustao significou uma maier demands por rodovias e infra-estrutura, que passou a ser ofertada pelo Estado devido, de urn lado, ao fato de que a iniciativa privada, via de regra, nao dispunha de capitais suficientes e, de outro, como forma de proteger e encorajar o crescimento de diversos serores economicos.

• M udancas populacionais: al teracoes na taxa de crescimento populacional CO[1- duzern a aumentos nos gastos do Estado, em virtude do crescimento de suas despesas em educacao, saude etc.

• Efeitos da guerra: durante periodos de guerra, a participacao do Estado na economia aurncnta (portanto aumenta 0 gasto publico). Mas a que e interessante e que,. quando 0 conflito belico termina, 0 gasto publico se reduz, mas nao a ponto de voltar ao nivel cxistenre antes da guerra_

• Fatores polfticos e sociais: novos grupos sociais passaram a ter maior presen~a politica, demandando assim novos empreendirnentos publicos (porexemplo, escolas, creches etc.),

• Mudancas da Previdencia Social: inicialmente a Prcvidencia Social foi concebida como urn meio de a individuo autofinanciar sua aposcntadoria. Posteriormcn tc essa instituicao constituiu-se em urn instrurncnto de distribuicao de renda. Isso levou a urna maier participacao do Estado (a umentando 0 gasto publico) no mecanismo previdenciario.

Aliado a esses fatores, a propria evolucao da economia rnundial no seculo xx acarretou 0 desenvolvirnento dos rnercados financeiros e do cornercio internacional, que tornararn rnais cornplexas as relacces economicas, adicionando elementos de incerteza e de cspeculacao, praticamente inexistentes anreriormente , 0 que morivou a alargamento das funcoes economicas do Estado.

3. As fun~oes economicas do setorpublico

A neccssidade da atuacao econornica do setor publico prende-se a constaracao :-: que 0 sistema de precos nao consegue cumprir adequadamente algumas tarefas ou -_no:;fles.

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Existem alguns bens que 0 mercado nao consegue fornecer (bens publicosy; logo, a presenq do Estado e necessaria (6 a limr;ao alocetivei. 0 sistema de pre~os, via de regra, nao len a urna Justa distribuicao de renda, dai a intervencao do Estado (funr;iio distributive». Finalmente, 0 sistema de preo;os nao consegue se auto-regular e, por isso, o Estado deve atuar visando estabilizar tanto a producao quanta 0 crescirnento dos preo;os (funr;iio estabilizadora).

3.1. Funcao alocativa

A 1i.l1lr;iio elocstivs do governoesta associada ao fornecimento de bens e services nao oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado.

Esses hens, denominados bens psiblicos, tern por principal caracteristica a irnpossibiIidade de excluir determinados individuos de seu consume, uma vez delimitado 0 volume de prod ucao I.

o ptuicipio da exclusiio diz que quando 0 consumo do individuoA de um determinado bern implica que ele tenha paga 0 preo;o do bern, 0 individuo B, que nao pagou por esse bern, sera exclufdo do consume do meSIl1O.

Nessc scntido, diz-se que 0 consume de urn bern c tivsl (ou de consume excludente) quando 0 consumo realizado par urn agcnrc cxclui automaticamcnte a consumo por outros individuos (0 consume de um cafezinho e urn exemplo).

o consume de urn bern e nj 0 tival ( ou nao satisfaz 0 principio da exclusao) quando o consume por urn individuo nao diminui a quanridadc a ser consumida pelos dernais individuos. 0 service mcrcorologico c um cxcmplo de bem de consume nao rival.

No caso de bens rivais, 0 mecanisme de exclusao e representado pelo sistema de preo;os, que seleciona 05 agemes que nao consumirao 0 bern. Se sao produzidos anualmente 200 mil fogoes e exisrern 300 mil individuos em condicoes de adquirir esse produto, 100 mil pessoas serao excluidas. pelo sistema de pre~os, do conSUl11O.

Entreranro. no caso de bens publicos, 0 fato de um agente utilizar 0 service que e oferecido nao signirica reduzir fisicamente a ofc.rta para os dernais agentes. Per exemplo, num pais de 100 rnilhoes de habitantes, se 0 orcarnento para a educacao e de 5 bilhoes de unidades rnonerarias e 0 orcarnento ideal para 0 atendirnento de toda a populacao e de 8 bilhces, nao seria possivel concluir-se gue parte da populacao ficaria exclufda do consumo, pois, mesrno a urn nivel inferior, toda ela teria acesso ao sistema educacional.

1. Em Direito, 0 conceiro de hens pCI blicos obedece a u rna otica mais patrimonial, iricluindo: 1. bens de uso com urn do po'·o, rais como os mares, rios, estradas, ruas e prap.l; 2. ben, de LC\O especial, rais como os cdiflcios o u tcrrcn os aplicados ,1 service Oll esrabeiecimento federal, estad ual OU 111 unicipal; 3. bcns dominiais, isto e , 0\ que consrirucm ° patrimonio du Uniao, dos Estados ou dos Munidpios, como objeto de dircito pcxsoal 0" real de cada urna dessas entidadcs tart. 65 do C6digo Civil). Em Econornia, esse conceiro e visro sob uma ouca de fornecimento de services pu bl icos, rais como saude , saneameuro, nu rricao, services de despoluicao, de defesa naci onal etc.

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E interessante notar que nos bens de consumo coletivo 0 fato de 0 bern ou service ser de consume nao excludente so funciona quando a utilizacao do bern nao esta saturada. Por exemplo, nas praias, a utilizacao pOl' lim individuo nao e independente do grau de utilizacao da rnesrna praia por outras pessoas, A praia e um bern publico, mas a partir do mementoern que e1a esta lotada (saturada), cla deixa de funcionar como bern publico, porque 0 faro de urn individuo dela sair beneficia os dernais. Nesse caso, nao podemos considerar a praia como urn hem publico "puro' .. Exemplos de bens publicos "puros" seriam 0 service de rneteorologia, defesa nacional e services de despoluicao.

Urn caso particular sao os bens serniptiblicos ou aieritonos. Esses bens satisfazern 0 principia da exclusao, mas sao produzidos pelo Estado, Como exemplo temos os services de saude, sanearnento e nutricao.

3.2. Funcao distributiva

A renda de uma familia consiste na soma das rendas do trabalho e da propriedade, sendo que a parte mais representativa da renda e a provenicntc do trabalho. A distribuicao das rcndas do trabalho dcpcnde da produtividadc da mao-dc-obra e da utilizacao dos dcrnais fatores de producao do rnercado. Assim, se deixarrnos 0 mercado funciona.r livrernenre, terernos uma distribuicao de rcnda que depended cia produtividade de cada individuo no mercado de fatores, mas que sofrera a influencia das difercntes dotacocs iniciais de patrimonio.

o governo funciona como 11m agcnte rcdistribuidor de rcnda, na medida em que. arraves da rributacao, rctira rccursos dos segmentos mais ricos da sociedade (pessoas, setores ou re gices) e os transfere para as segrnentos menos favorecidos.

A distribuicao pessoal de rcnda pode scr implcrncntada arravcs de urna estrutura tarifaria progressiva, onde as individuos rnais ricos pagam uma aliq uota maior de imposto. Ainda, a rcdistribuicao pode ser feita cornbinando impostos sobre produtos adquiridos por pessoas ricas com subsidies para produtos adquiridos por consurnidores de baixa renda.

Quanto a distribuicao setorial ou regional, 0 instrumento governamental mais adequado seria urna polirica de gastos publicos e subsfdios direcionados para os setores e as areas mais pobrcs.

3.3. Funcao estabilizadora

A funcao estabilizadora do governo esta relacionada com a intervencao do Estado na economia, para alterar 0 cornportamcnto dos niveis de pre~os e emprego, pois 0 pleno emprego e a estabilidade de pre~os nao ocorrern de maneira automarica Essa inrervencaoe feita atraves de instrumentos de polftica fiscal, rnoneraria, cambial, cornercial e de rendas, amplamente discutidos em capitulos anteriores

Alguns estudos da area de financas publicas destacam urna quan:a funcao do setor publico: a limpIo de crescimeato cconomico, que diz respeito as polfricas que perrnitam

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aume n tos OJ fOnTlJ..:JO de capi tal: Ou seja, a a tuacao do Esrado, tan to no tocante aos in" estirnentos pubhcos tornecimento de bens publicos, infra-estrutura basica) quanro aos incentivos e financumenros para estirnular os investimeritos do setor privado, esta voltada para 0 crescirnenro econornico de Iongo prazo. Num cerro sentido, a funcao de crescirnento nlO scria difercnre da funcao alocativa do setor publico.

4. E.strutura tributaria

4.1. Prindpios da tributacao

Para que 0 Estado cumpra suas funcocs com a socicdade, 10k obtcm recursos por meic da arrecadacao tributaria, que cornpoe sua receita fiscal. Hi U1T"la serie de principios que a Teoria da Tributacao deve seguir, mas dais san fundamentais: 0 Principia da Neutrelidade c a Principio da Eqiiidede

Principia da Neutralidade

E sabido que as dccisoes sobrc aiocacao de rccursos se baseiam nos preo;os relatives determinados pelo mercado, A neutralidade dos tributos (principia da nemralidade)e obrida quando des nao alteram as preo;os relatives, rninimizando sua interferencia nas dccisoes econornicas dos agentes de rncrcado. Sendo adcquados, os tributos podern scr u tilizados na corrccao de ineficiencias observadas no serer privado

Principio d.a Eqijjdade

Pelo Principia da Eqiiidede; urn impasto, alem de ser neutro, deve ser equanime, no sentido de distribuir seu onus de maneira justa entre as individuos. A eqtridade pode ser avaliada sob outros dois principios: Pnncipio do Bcnctlcio c Principia de Capacidade de Pagamento.

Principio do Beneficio

De acordo com a Principia do Beneficia, um rriburo justa c aquele em que cada conrribuintc paga ao Estado um montante diretamenre relacionado com os beneficios que dele recebe. Ou scja, 0 indivfduo paga 0 tribute de maneira a igualar 0 preco do service recebido ao beneficia marginal que ele aufere com sua utilizacao.

Esse princfpio deterrnina simultaneamente 0 total da contribuicao tributaria e sua vinculacao ao gasto (isto c,como a tri butacao foi distri buida).

o principia do beneficia possui alguns problemas de irnplemeutacao. 0 principal reside na dificuldade em se identificar as beneficios que cada individuo atribui a diferentes quantidades do bern ou service publico. Alem disso, como 0 consumo do bem publico e coletivo, nao haveria motivo para as pessoas revelarern suas preferencias, pois isso podcria acarretar aumenros em sua contribuicao.

Como aplicacao dessc principia ternos as services publicos que utilizam taxas especificas para sell financiarnento (rransportes, cnergia),

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Principio da Capacidade de Pagamento

Segundo esse principio, os agentes (farnllias, firmas) deveriam contribuir com impastos de acordo com sua capacidade de pagamento. 0 imposto de renda seria urn tipico exemplo. AJ; medidas utilizadas para auferir a capacidade de pagamento sao. renda, consumo e patrirnonio. Sabre essas medidas de capacidade de pagamento existern algumas can troversias,

Os que utilizarn a rends como capacidade de pagamento baseiam-se na abrangencia dessa medida. Utilizando-se a renda, inclui-se consume e poupanca, e uma pessoa com renda de R$ 5.000 e consumo de R$ 2.000 seria tributada da rnesrna forma que urna pcssoa que tivessc os mesrnos R$ 5.000 de renda e as gastasse in tegralmen te. Argumcn tam que a acurnulo de poupanca c realizado corn base em uma dada taxa de juros (atraente para 0 poupador) c, mais, que 0 estoque de riqueza traz aos individuos status e poder cconomico. Ainda, mesmo sendo a poupanca uma renuncia ao consume presente, se 0 individuo opta sc par acumular indefinidamente, esta jarnais scria tributada,

Par sua vcz, os que defendern a utilizacao do consume como base tributaria argumentarn que a capacidade de pagamcnto deve ser definida em funcao do que a indivfduo consome ("retira do colchao") e nao em termos do que de poupa ("poe no colchao"). 0 argumcnto que cxiste par tras disso e que as atos de poupar e de investir beneficiarn outros individuos, enquanto 0 de consurno, por ser individualista, seria anti -social, Assirn, em bora a poupanca seja vista como uma renuncia ao consurno presentc, ela somentc seria tributada quando Fosse utilizada para consume. Porern, se a renda Fosse utilizada como indicador de capacidade de pagamento, a poupanca seria tributada inicialrnente quando a agentc a recebe e, no futuro, quando esta Fosse convertida em consumo.

Na pratica, a que ocorre e que os impastos sabre a renda sao aplicados de mane ira di ferenciada para cada agcn te (sao u tilizadas aliquotas difercnciadas e isencoes), enquanto a irnposto sabre consumo tern urna abrangencia global (alfquotas constantcs). Logo, as defensores de um sistema progressive de tributacao prefcrern as impastos sabre a renda.

o patrimonio (a riqueza) e constituldo par fluxos de poupanca acumulados no passado, Oll seja, pela parte da renda que nao foi dirigida ao consumo. Muitas vezes surge a qucstao quanta ao fato de se esses fluxos de renda ja forarn anteriormente tributados e, se 0 foram, como deveriam ser levados em conta.

4.2. Os tributos e sua classificacao

Os tributos sao constituidos par irnpostos, taxas e contribuicao de rnelhoria. fu taxas sao cobradas em razao do excrcicio do pocier de policia au pela utilizacao, efetiva ou potencial, de services publicos especfficos e divisiveis, prestados ao contribuinte OLl postos a sua disposicao. A contribuicao de melhoria e cobrada quando uma determinada obra publica aumenta a valor patrimonial dos bens imoveis localizados em sua vizinhanca.

Quante aos irnpostos, hi varias formas de classificacao. As principais sao as que sc seguem.

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aumentc ~ :1,,-:- ~...J.,:J.c de capital Ou seja, a atuacao do Estado, tanto no rocante aos irr esrirncnrcs ?~::-..:.::u, romecimento de bcns priblicos, infra-estrutura basica) quanto aos incenrivos e :::-:J...'lCl.ll11emOS para estimular as investimentos do setor privado, esta voltada par.!. cresc-rnerrto econornico de lange prazo_ Num certo sentido, a funcao de crescimento S.1 seria ui~erente da funcao alocativa do setor publico.

4. Estrutura tributiuia

4.1. Principios da tributacao

Para que 0 Esrado cumpra suas funcoes com a sociedade, de obtern recursos par meio da arrecadacao tributaria, que compoe sua receita fiscal Ha uma serie de principios que a Tcoria da Tributacao deve seguir, mas dois sao fundarnenrais: 0 Principio de Ncutrelidade eo Principia da Eq iiid« de.

Prin.cipio da Neutralidade

E sabido que as dccisoes sobre alocacao de recursos se baseiarn nos pre<,:os relatives deterrninados pdo mercado _ A neutralidade des tri butos (pri.ndpio da nell tmlided« ) e obtida quando eles nao alteram os pre<;os relatives, minirnizando sua inrcrferencia nas decisoes econornicas dos agentes de rnercado. Sendo adequados, os tributes podem ser utilizados 11;1 correcao de ineficiencias observadas no setor privado.

Principio da. EqUidade

Pelo Principia da Eqiudede, urn imposto, alern de ser neutro, deve ser equanime, no sentido de distribuir scu onus de maneira justa entre os individuos. A equidade pede ser avaliada sob outros dois prindpios: Principia do Bcnciicio c Principia da Cepscidede de Pegamcnto.

Principio do Beneficio

De acordo com 0 Principia do Beneficia, urn tribute justa e aquele em que cad a contribuinte paga ao Esrado um montante diretarnente relacionado com os beneficios que dele recebe. Ou seja, 0 individuo paga 0 tributo de rnaneira a igualar 0 prq:o do service recebido ao beneficio marginal que ele auferc com sua utilizacao,

Esse prindpio dctcrrnina simultanearnente 0 total da contribuicao tributaria e sua vinculacao ao gasto (isto e, como a tribu tacao foi distnbuida).

o principio do beneficio possui alguns problemas de implerncnracao. 0 principal reside na dificuldade em se identificar os beneficios que cada individuo atribui a diferentes quantidades do bern ou service publico .. Alern disso, como a consumo do bem publico e coletivo, nao haveria motive para as pessaas revelarem suas preferencias, pois isso poderia acarretar aumentos em sua contribuicao

Como aplicacao dcsse prindpio rcmos os services publicos que utilizam taxas cspecificas para seu financiamento (transportes, energia).

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Principio da Capacidade de Pagamento

Segundo esse princfpio, os agentes (familias, firrnas) deveriarn contribuir com impastos de acordo com sua capacidade de pagamento. 0 irnposto de renda seria um tipico exemplo As medidas utilizadas para auferir a capacidade de pagamento sao: renda, consumo e patrimonio. Sobrc essas medidas de capacidade de pagamento existem alguma controversias.

Os que utilizarn a renda como capacidade de pagamento baseiam-se na abrangencia dessa medida. Utilizando-se a renda, inclui-se consumo e poupanca, c uma pessoa com renda de R$ 5.000 e cons umo de R$ 2.000 seria tri butada da mesma forma que uma pcssoa que tivesse os mesrn os RS ':;.000 de renda I" as gastasse integralmente. Argumentam que 0 acurnulo de poupan<;a e realizado com base em uma dada taxa de juros (atraente para 0 poupador) e, rnais, que 0 cstoque de riqueza traz aos individuos status e podcr cconornico. Ainda, mesrno sendo a pOllpanp uma remincia ao consumo presente, se 0 individuo optasse par acumular indefinidamenre. esta jamais seria rributada.

Par sua vez, as que dcfendern a utilizacao do consumo como base tributaria argumentam que a capacidade de pagamento deve ser definida em funcao do que 0 individuo C0I1S0- me ("retira do colchao" I" nio em term as do que de poupa ("poe no colchao"). 0 argumento que existe pOl' trds disso e que os atos de poupar e de investir bcneficiam outros individuos, enquamo 0 de consumo, por scr individualista, seria anti-social, Assim, ernbora a poupall~a cia vista como uma renuncia ao consumo presente, ela somente scria tributada quando fosse utilizada para consumo. Porern, se a renda fosse utilizada como indicador de capacidade de pagamento, a poupanca seria tributada inicialmente quando 0 agente a recebe e. no futuro, quando csta fosse convertida em consume.

Na pratica, 0 que ocorre e que as impastos sobre a renda sao aplicados de maneira diferenciada para cada agente <i.o utilizadas altquotas diferenciadas e isencoes), enquanto o imposto sobre consumo (em' r:1J. abrangencia global (aliquotas constantes). Logo, as defensores de UlTI sistema progres sivo de tributacao preferern os impastos sabre a rends.

o patrimonio (a riquez a e consriruido pOl' fluxos de poupal1~a acumulados no passado, au seja, pela pane da renda que nao foi dirigida ao consumo. Muitas vezes surge a questao quanto ao taro de' se esses fluxes de renda j:5. foram anteriormente tributados e, se 0 foram, como deveriam ser levados em conta.

4.2. Os tributos e sua classificacao

Os tributes sao consriruidos por impastos, raxas e contribuicao de melhoria. As taxas sao cobradas em razao do exerocio do poder de' policia OLl pela utilizacao, efeti va ou po [encial, de services publicos especificos e divisiveis. prestados ao contribuinte au postos a sua disposicao. A contribuicao de melhoria e cobrada quando uma determinada obra publica aurnenta 0 valor patrimonial dos bens irnoveis localizados em sua vizinhanca,

Quanto aos imposros, ha varias forrnas de classificacao. As principals sao a que se seguem.

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Funcarnerzos ce ~c:mo"'- ~

t:,... _ ;e-;-n_ SJ rorrna de classificacao dos impostos considera duas categorias:

Imposto Direto

_\q;_:t""~ gut" incide sobre a renda c a riqucza (patrimonio). Nesse tipo de rributo, a rt"~~OJ que recolhe 0 irnposto tarnbern area com seu onus. Exernplo: Imposto de Renda

Dcntre os impostos diretos, destacarn-se:

• Irnposto sabre a riqueza (patrimonio): Ncsse tipo de impasto, a base tributaria constitui-se 0 estoque acumulado de riqueza do individuo, seu patrim6nio.

• Impasto sabre a renda: Nesse tipo de tributo , a incidencia sc d<'i sobre os fluxes mensais, ocorrendo urn ajuste sobre os valores anuais de rendimento.

Impostolndireto

Aquele que incide sobrc rransacocs de rnercadorias e services.

Nessc tipo de. imposto, a base tributaria e 0 valor da compea e venda de rnercadorias e services. 0 que e importante nessa categona e 0 momenta em que 0 imposto c cobrado (produtor au consumidor) e 0 mctodo de dlculo (transacao total ou valor adicionado).

U m fato importantc a scr ressalrado e que nem sempre a varia vel sabre a qual 0 tri buto e calculado identifica onde se localiza 0 onus desse impasto. Ou seja, nem sempre quem recoihe esse tributo e a pessoa (fisica ou juridica) que area com 0 onus do imposto, porque pode transferi-lo para terceiros, incorporando-o no valor da mercadoria au service.

Como a bservado no Capf ml 0 .5, os impostos indi retos tam bern podem ser classificados em impastos ad \ "aiorem, que tern aliquota (percentual) fixada, com valor (em $) variando de acordo corn 0 pres:o da rnercadoria, e impasto cspcciiico, C0111 valor (em $) fixado, independente do pres:o da rnercadoria,

Uma outra classificacao divide os impastos em:

Impostos Regressivos

Sao aqueles em que a aurncnto na contribuicao e proporcionalmente menor que 0 incremento ocorrido na renda. Arelacao entre carga tributaria e renda decresce com 0 aumenta do nivcl de renda Com isso, as segmcntos sociais de rnenor poder aquisitivo sao as mars oncrados, E 0 que ocorre, par excmplo, com os impastos indirctos, tais como ICMS e 11'1 - nao incidem sobre a renda, mas sobre 0 pres:o das mercadorias -, e utilizam a mesma aliquota de todos as contribuintes. Assim, se 0 ICMS incidente sobre 0 arroz for de 10%, e se a q uilo desse alimento custar $ 20,00, 0 individ uo mars pobre e 0 rnais rico da populacao pagarao igualrnente $ 2,00 de irnposto ao adquirir um quilo desse produto.

ImpostosPropordon.ais ou Neutros

Sao aqueles em que 0 aumento na contribuicao e proporcionalmente igual ao ocorrido na renda. A relacao entre carga tributaria e renda permanece constante, com 0 aurnento do nivel de rend a, onerando iguaJmcn tc todos as segrnentos sociais, Nao ha exemplos no B rasil desse tipo de impasto.

o setor publico

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Impostos Progressivos

Ocorrern quando 0 aumento na contribuicao e proporcionalmcnte maior que 0 aumento ocorrido na renda. A relacao entre carga tributaria e renda cresce com 0 aumento do 111\'el de renda, ou seja, a estrutura tributaria, bascada em impostos progressivos, onera proporcionalmente mais os segrnentos sociais de maior poder aquisitivo. Exemplo: imposto de renda da pessoa fisica e da pessoa juridica.

Os impostos rarnbern podem ser diferenciados ern impastos sabre usos e impastos sabre iontes. Os impostos sobre usos tributam destinos especificos, como os impostos sobre consurno , enquanto os impastos sabre fontes tributarn a fonte de renda, como os impastos de renda de pessoas fisicasc juridicas.

4_3. Efeitos sobre a atividade economica

A estrutura de aliquotas constitui urn dos fatores que determinarn 0 impacto dos tributes sabre as prcs:os e 0 nivel da atividade econ6mica. Urn imposto proporcional sobre a renda seria neutro do ponto de vista do controle da demanda agregada, pois a renda total, a rcnda disponivel (renda total menos impostos) e os gastos em consumo cresceriarn as mcsrnas taxas.

Urn imposto progressive exerce um controle quase que auto matico sobre a dernanda, sendo que, em urn cenario inflacionario, a receita fiscal cresceria de mancira mais rapida que a renda nominal, freando assim os gastos de consumo. Por outro lado, na recessao 0 contribuinte que tivesse sua renda diminuida cairia de allquota e seria beneficiado por uma reducao da carga tributaria. Ou seja, 0 tributo progressivo tem urn efeito anticiclico sobre a renda disponivcl. Esse cfcito e tambem chamado de cstsbilizsdot a lltoma tico (bl1ilt ill) _

Existe urna relacao interessante entre 0 total da arrccadacao tributaria e a taxa (ahquota) de impostos, conhecida como Curva de Leier. Quando a alfquota e relativamente baixa, estabelece-se uma relacao direta entre ela e a arrecadacao. Contudo, a partir de um deterrninado nivel da aliquota, qualquer elevacao da rnesma rcsultara em uma reducao da arrecadacao global, devido, de um lado, a evasao (soncgacao) fiscal e, de outro, ao desestimulo provocado sobre os negocios em geral.

Um outro efcito sobre as receitas publicas, conhecido como Eteito Olivera- Tanzi, ocorre em periodos de accleracao inflacionaria. Como ha uma defasagem entre 0 fato gerador do imposto e 0 memento de seu recolhimento, a inflacao tende a corroer 0 valor, em term os reais, da arrccadacao fiscal do governo.

5. Deficit publico: conceitos e formas de financiamento

Oeorre superavit das comas publicas quando a arrecadacao supera 0 total dos gastos; quando os gastos superarn 0 montante da arrccadacao, temos 0 deficit publico. Existern varias conceituacoes de deficit publico, que discu tiremos a seguir.

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5.1. Conceitos de deficit publico

'Defic.it Nominal au Total [tornbem chamado de Necessidades de Financiome-» to Uquido do Setor Publico Noo Financeiro - Conceifo Nomina~

Essa medida indica 0 fluxo llquido de novos financiarnentos, obtidos ao longo de urn ana pelo setor publico nao financeiro em suas varias esferas: Uniao, governos cstaduais e municipals, empresas estatais e Previdencia Social.

Deficit Primario ouFisca'l

E rnedido pelo deficit total, exc!uindo a correcao rnonetaria e cambial e os jura> rcais da divida contraida anreriormerue. No fundo,e a difercnca entre os gastos publicos e a arrecadacao tributaria no exercicio, independente dos juros e correcoes da divida passada.

Deficit Operacional (au Necessidodes de Financiomenfo do Setor PublicoConceito Operocional)

t medido pclo deficit primario, acrescido dos juros reais da dfvida passada. Coustitui -se, desse modo, no deficit total ou nominal, excluindo a correcao monetaria e cambial. E considerado a medida mais adequada para refletir as necessidades rears de financiarnento do setor publico

Existe ainda a conceito de deficit de caixa, que omite as parcelas do financiamento do sctor publico cxterno e do rcsto do sistema bancario, bern como fornecedores e ernprciteiros. E a parcela do deficit publico que e financiada pclas autoridadcs rnonetarias. Trata-se do conceito de menor utilidade para efeiros de avaliacao de polftica economica, Fl. que pcdernos ate encontrar urn superavit, embora devido a postergacao de divides para a periodo segui 11 te 10 q lie, alias,e uma pratica comum no setor pu blico brasileiro).

5.2. Financiamento do deficit

Quando 0 governo se defronta com uma situacao de deficit, alern das medidas tradicionais de politica fiscal (aumenta de impostos ou corte de gastos), surge 0 problema de como devera 0 mesrno ser financiado pelo governo. Este podcra financia-lo atravcs de recurs os cxtrafiscais, e, ncsse caso, duas sao as principais fontes de rccursos:

a) emitir moeda: 0 T esouro Nacional (U niao) pede ernprestado ao Banco Ce 11 tral (Bacen);

b) vender ti tulos da dfvida pu blica ao setor privado (interno e externo).

Na primeira possibilidade temos urna forma erninenternente inflacionaria (gera-se 0 irnposto inflacionario), mas que nao aumenta 0 cndividarnento publico junto ao setor privado. Isso tambern e conhecido como monetizacio ds divide; significando que 0 Banco Centra! cria rnoeda (base monetaria) para financiar a divida do Tesouro.

Na segunda, 0 governo troca titulos (ativo financeiro nao rnonetario) por moeda que ja esta em circulacao, 0 que, a prindpio, nao rraria qualqucr pressao inflacionaria Mas

: serer plibli co

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=5Se tipo de financiamento provoca uma elevacao da divida publica, e 0 governo, para .olocar esses titulos junto ao publico, necessitara oferecer taxas de juros rnais atraentes, _..:arretando uma elevacao adicional no endividamento".

Uma Observa~ao sobre Deficit Publico e Inf'a~ao

Cabe uma digressao sobre a questao do deficit publico e da inflacao. Por que ha pal"';:$ que possuem deficit publico, em relacao ao PIB, mais elevado que 0 Brasil, como e 0 :.150 da Italia, Estados Uni.dos, Espanha, entre outros, e tern taxas de inflacao quase nulas-

Para responder a essa questao, devernos avaliar nao a montante au valor do defizt, mas sim seu horizonte de financiamento. As dfvidas daqueles paises de rnoeda forte .:::staO distribuidas de maneira relativarncnte uniforme ao longo de um horizonte de -;!mpo de 10, 15, 20, 30 anos, e, nesses prazos, investidorcs internacionais adquirern

-:ulos publicos desses pafses. Contudo , nao os adquirern do governo brasileiro ao pra-

de urn ano! Na realidade, nern as investidores nacionais costumam comprar titulos _blicos de longo prazo do governo brasileiro, preferindo os de curto prazo. E e par se motivo que a divida interna brasileira e renegociada internarnente, via de regra, a +azos inferiores a 60 mas. E clare qu~ 0 investidor, qualquer que seja sua nacionalida..... prefere investirern paiscs que ofcrecarn rnenores riscos para suas aplicacoes, e e par ,J razao que os paises em vias de desenvolvimento acabam scndo impelidos a oferecer

-:iJS de juros relativamerite elevadas, visando atrair capitais externos.