UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

FACULDADE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E

GESTÃO PÚBLICA - FACE
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA - PPGECO

O PAPEL DO CONSELHO FEDERAL DE ENFERMAGEM NA DEFINIÇÃO

DE POLÍTICAS DE GESTÃO PARA Á ATENÇÃO BÁSICA DE SAÚDE

ROBERTA LORENA VIEIRA MAGESKI

BRASÍLIA / DF

2019
 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E
GESTÃO PÚBLICA - FACE
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA - PPGECO

O PAPEL DO CONSELHO FEDERAL DE ENFERMAGEM NA DEFINIÇÃO

DE POLÍTICAS DE GESTÃO PARA Á ATENÇÃO BÁSICA DE SAÚDE

Projeto de pesquisa para submissão ao processo

seletivo do Programa de Pós-Graduação em
Economia PARA O CURSO DE MESTRADO
PROFISSIONAL – ÁREA DE CONCENTRAÇÃO EM
GESTÃO ECONÔMICA DE FINANÇAS PÚBLICAS
em nível de Mestrado, da FACULDADE
ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO,
CONTABILIDADE E GESTÃO PÚBLICA - FACE

BRASÍLIA / DF

2019
 SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO 04

2. JUSTIFICATIVA 08

3. OBJETIVOS 13

4. REVISÃO DA LITERATURA 14

5. METODOLOGIA 20

6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICA 21
 4

INTRODUÇÃO

Os estudos na área da saúde voltados para o papel do Conselho Federal de

Enfermagem e sua definição de políticas de gestão para a saúde básica brasileira em
todo país têm apresentado como discussão as reais possibilidades de alcance dos
direitos sociais, dentre os quais o direito a saúde básica, enquanto atenção básica em
saúde como tema central. Nesse sentido, considerando um cenário, onde a ausência do
Estado na oferta dos serviços públicos ao cidadão influi decisivamente nas formas das
desigualdades sociais existentes, temos com a promulgação em 1.988, da Constituição
Federal, que consagrou a Assistência Social como status de Política de Seguridade
Social, integrante da Proteção Social Básica, assegurando a garantia de direitos ao
cidadão que dele necessita uma nova forma de consolidar os direitos sociais da
população. Assim evidencia-se o compromisso da federação em assumir seu papel de
proteção ao cidadão, de forma a contemplá-lo com ações que possibilitarão o
desenvolvimento de suas potencialidades e protagonismo social, o qual começa na
atenção primária em saúde básica, enquanto promotora de direitos assegurados à
proteção social dos diversos grupos que a requerem.

Segundo a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS, 2011) em seu artigo 2º, a
Assistência Social como objetivo:

I - A proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de

Danos e à prevenção da incidência de riscos, especialmente:
a) A proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e
À velhice;
b) O amparo às crianças e aos adolescentes carentes;

Deste modo cabe ao Estado promover serviços e direcionar investimentos que

envolvam a área da Atenção Básica de Saúde no âmbito de buscar definir políticas de
gestão visando alcançar a família, a maternidade, a infância, a adolescência e a velhice,
entre outros. Nessa direção, portanto, vem ampliando-se as discussões e reflexões sobre
a necessária definição de políticas de gestão visando garantir a Saúde Básica
Brasileira voltada para a população que dela necessita no âmbito da saúde. Diante
desse cenário, esta proposta de pesquisa busca refletir sobre uma problemática existente
como modalidade estatal de produção de serviços que envolvem o necessário e
adequado papel que o Conselho Federal de Enfermagem deve cumprir nos temas da
 5

cidadania e da saúde no tocante às políticas de gestão destinadas para a saúde básica

brasileira conforme podemos evidenciar no documento da prática da enfermagem
(Conselho Federal de Enfermagem – COFEN. Código de Ética dos Profissionais
Enfermagens - Resolução COFEN 311/2007). Isso posto, diagnosticar e tratar os
problemas envolvendo a saúde básica brasileira é necessário e urgente, visando
promover educação e construção da cidadania.

De acordo com a Carta de Ottawa, documento resultante da 1.ª Conferência

Internacional sobre Promoção da Saúde, em 1986, no Canadá:

A saúde é o maior recurso para o desenvolvimento social, econômico

e pessoal, assim como uma importante dimensão da qualidade de vida.
Fatores políticos, econômicos, sociais, culturais, ambientais,
comportamentais e biológicos podem tanto favorecer como prejudicar
a saúde. As condições e os recursos fundamentais para a saúde são
paz, habitação, educação, alimentação, renda, ecossistema estável,
recursos sustentáveis, justiça social e equidade. (BUSS, 1999).

A Constituição Federal de l988 forneceu as diretrizes legais para a consolidação

da máxima “A saúde como direito de todos e dever do Estado”, dentro do conjunto das
condições de vida da população. A esse respeito, em relação à Saúde Básica Brasileira
na série “Pactos Pela Saúde 2006 – Volume 4” diz que a Política Nacional de Atenção à
Saúde Básica

O documento Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) orientado

pelos valores da ética, do profissionalismo e da participação, expressa
o acerto na definição pelo Ministério da Saúde de revitalizar a
Atenção Básica à Saúde no Brasil. O caminho da reconstrução só foi
possível pavimentar a partir de um processo que agregou atores
políticos diversos nos municípios, nos estados e na federação. Além
desses agentes envolvidos, pudemos contar com a participação de
membros da academia, profissionais da saúde, trabalhadores do SUS,
usuários e entidades representativas do sistema de saúde.Antes de se
chegar à nova PNAB, com as atenções voltadas para os princípios e
diretrizes alinhavados nos Pactos pela Vida, em Defesa do SUS e de
Gestão, a Secretaria de Atenção a Saúde, por meio do Departamento
de Atenção Básica apresentou, na Comissão Inter-gestores Tripartite,
o desenho da nova Política Nacional da Atenção Básica. A
experiência acumulada nos diferentes níveis de gestão serviu como
estratégia complementar para facilitar a regulamentação da Atenção
Básica. As discussões para alcançar o formato final da PNAB se
fundamentaram nos eixos transversais da universalidade, integralidade
e eqüidade, em um contexto de descentralização e controle social da
 6

gestão, princípios assistenciais e organizativos do SUS, consignados

na legislação. (BRASIL, Ministério da Saúde, 2006, p. 03).

Desta forma, segue explicando o documento que, a nova política aponta para a
redefinição dos “princípios gerais, responsabilidades de cada esfera de governo, infra-
estrutura e recursos necessários, características do processo de trabalho, atribuições dos
profissionais, e as regras de financiamento, incluindo as especificidades da estratégia
Saúde da Família. Nesse processo histórico, a Atenção Básica de Saúde foi
gradualmente se fortalecendo e deve se constituir como porta de entrada preferencial do
Sistema Único de Saúde (SUS), sendo o ponto de partida para a estruturação dos
sistemas locais de saúde. Aprovada e publicada, pode-se afirmar que o ano de 2006 tem
a marca da maturidade no que se refere à Atenção Básica em Saúde entendida como:
“um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que abrangem a
promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento,
a reabilitação e a manutenção da saúde” (Brasil – Ministério da Saúde, 2006, p. 10).
Afinal, o Pacto pela Vida definiu como prioridade: “consolidar e qualificar a estratégia
Saúde da Família como modelo de Atenção Básica e centro ordenador das redes de
atenção à saúde no Sistema Único de Saúde (SUS). (BRASIL, 2006).

Assim, partindo de um conceito amplo de Política Nacional de Atenção Básica

(PNAB) à Saúde no Brasil, nota-se a riqueza de se trabalhar a saúde no espaço da
atenção básica onde, a estruturação dos sistemas locais de saúde tem que se organizar
para consolidar e qualificar a estratégia saúde da família como modelo de atenção
básica em seu aspecto de intersetorialidade. Nesse novo formato a Estratégia Saúde da
Família destaca-se como estratégia de construção de um novo modelo de saúde pautado
na perspectiva do direito e em conceitos como a integralidade e a intersetorialidade.
Contudo, a integração da Estratégia às diferentes políticas demanda a existência de
mecanismos institucionais e de gestão que garantam os meios para a sua efetivação,
sendo nesse particular aspecto que se insere o papel do Conselho Federal de
Enfermagem. (Conselho Federal de Enfermagem – COFEN, 2016).

Tendo em vista essa finalidade, o Conselho Federal de Enfermagem visa

materializar atualmente a intersetorialidade nas diversas localidades de seu
alcance territorial com o propósito de identificar os instrumentos de gestão
utilizados pelas gestões locais nos diferentes municípios para viabilizar essa nova
proposta de saúde. (Conselho Federal de Enfermagem – COFEN, 2016). Nesse
 7

sentido, o espaço de atuação do Conselho Federal de Enfermagem incorpora uma

ação política de intervenção significativa enquanto fiscalização da atuação
profissional às atividades de atenção à saúde básica brasileira, onde a definição de
políticas promotoras de saúde a atenção básica ganha nova dimensão em nível de
gestão e financiamento público. Isso requer gastos com profissional de saúde pública,
atuando em atenção primária, no campo de ação e abrangência implicando,
necessariamente, a dimensão do concreto da vida dessas famílias. Nesse contexto o
objetivo geral é identificar e analisar o papel do conselho Federal de Enfermagem na
definição da gestão de políticas de gestão para atenção básica de saúde no Brasil.

Desta forma, a Política Nacional de Atenção Básica, em seu Art. 2º define que os
recursos orçamentários de que trata a presente Portaria corram por conta do orçamento
do Ministério da Saúde, devendo onerar os seguintes Programas de Trabalho: “I -
10.301.1214.0589 - Incentivo Financeiro a Municípios Habilitados à Parte Variável do
Piso de Atenção Básica; II - 10.301.1214.8577 - Atendimento Assistencial Básico nos
Municípios Brasileiros; e III - 10.301.1214.8581 - Estruturação da Rede de Serviços de
Atenção Básica de Saúde”. (BRASIL, 2006, p. 8). Assim, quem trabalha com saúde
desenvolve um trabalho essencial para a vida humana, portanto estamos falando de um
trabalho que pode fazer a diferença para transformar o mundo em um lugar melhor para
todos. (Cf. In. PIRES, 2016).

Assim, buscar analisar o “Papel do Conselho Federal de Enfermagem na

Definição de Políticas de Gestão Para a Atenção Básica de Saúde” constitui a
principal questão ponto de partida para este projeto de pesquisa cujo problema de
pesquisa consiste em: Como o COFEN tem contribuído na definição a gestão de
políticas públicas de atenção básica de saúde?

Assim, o cenário da prática social da Enfermagem é um desafio, e requer

atualização permanente. Nesse aspecto, o Conselho Federal de Enfermagem apresenta
um amplo desafio de atuação para consolidar políticas de gestão voltadas para a
Atenção Básica da Saúde da Família. Um desafio, sobretudo, porque demanda um
olhar para as práticas concretas e para os ambientes onde as mesmas são realizadas; “é
preciso considerar os sujeitos que as realizam em sua diversidade e valores culturais
orientadores do processo de tomada decisão; assim como é preciso considerar os
preceitos éticos e político-legais da profissão, da saúde e da sociedade, vigentes em
 8

cada momento histórico. O espaço micro é, dialeticamente, determinante e determinado

pelo contexto macro político, histórico e social”. destaca Pires (2016, p. 2). Isso torna
necessário pensar a gestão e o financiamento de gastos públicos sob a perspectiva de
políticas de gestão responsáveis e efetivas identificadas com os anseios democráticos-
populares no tocante a sua gestão.

2. JUSTIFICATIVA

As Políticas de Gestão no âmbito da saúde básica brasileira envolvem o

reconhecimento, sobretudo, das nações sobre a importância da saúde para a vida em
sociedade. Desde a criação da Organização Mundial da Saúde/OMS em 1948, nunca
teve tanta relevância quanto neste milênio este fato. Dentre os oito objetivos definidos
pelas Nações Unidas para o desenvolvimento do Milênio, período 2000-2015, todos tem
relação ou impacto na saúde, sendo que três (próximo de 40%) são de
responsabilidade direta do setor: redução da mortalidade infantil; melhorar a saúde das
gestantes; e combater a AIDS, a malária e outras doenças (NAÇÕES UNIDAS, 2015),
destaca Pires (2016).

Atualmente, para o pós 2015, nos próximos 15 anos, está em discussão a

definição da cobertura universal ou acesso universal, dentre as prioridades a serem
assumidas pelas nações com vistas ao desenvolvimento do milênio (WORLD HEALTH
ORGANIZATION, 2015). No Brasil, conquistou-se a definição legal da saúde como um
direito universal e dever do Estado (BRASIL, 1988). Portanto um direito humano e uma
responsabilidade dos governos em prover ações de promoção da saúde, prevenção de
doenças, tratamento e reabilitação. Uma enorme conquista e um enorme desafio.
“A Enfermagem desempenha um papel fundamental neste cenário, de modo que se pode
dizer, genericamente, que não há cuidados institucionalizados em saúde sem a
Enfermagem. Os profissionais de Enfermagem estão presentes na maioria das
instituições de saúde e, nas em que há atendimento contínuo, estão presente todos os
dias, nas 24 horas dos 365 dias do ano”. (Pires, 2016, p. 05).

A Enfermagem representa, nacional e internacionalmente, em torno de, ou mais de

50% do conjunto dos trabalhadores de saúde. Diversas publicações internacionais ao
tratarem de indicadores, avaliação e tendências no campo da saúde (WORLD HEALTH
 9

ORGANIZATION, 2015; ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E

DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, 2016), reconhecem a centralidade da força de
trabalho, s. Sendo que qualquer documento neste âmbito sempre apresenta dados sobre
o trabalho médico e de Enfermagem, o que contribui para demonstrar o reconhecimento
do papel essencial da Enfermagem no campo da saúde. (Cf. In. Pires, 2016).

Nesse contexto, Saúde e Enfermagem enfrentam o desafio de formar profissionais

para atuar em um cenário em contínua mudança, tanto no que diz respeito à morbidade e
mortalidade quanto no que diz respeito aos processos terapêuticos fortemente
influenciados pelo uso de inovações tecnológicas. Contudo, a gestão de políticas
públicas e finanças públicas nesta área das necessidades sociais envolve decisões que
não são apenas numéricas, mas que se traduzem e se expressam em forma da
necessidade de políticas intersetoriais para que se entendam os indispensáveis
investimentos e produção de novas políticas que precisam existir em saúde no âmbito da
Atenção Básica da Família.

É preciso destacar que Atenção a Saúde Básica traduz-se também, em

investimentos nas condições e nos recursos fundamentais para a família que são paz,
habitação, educação, alimentação, renda, ecossistema estável, recursos sustentáveis,
justiça social e equidade como bem destacou Buss (1999) que a saúde é o maior recurso
para o desenvolvimento social, econômico e pessoal. Nesse sentido, políticas setoriais
nesta área revelam-se como sendo a ação do Estado, “Presta serviço de saneamento
ambiental e integrado de forma sustentável contribuindo de forma diretamente para
melhoria e qualidade de vida das pessoas”.

No Brasil, se evidencia problemas de políticas intersetoriais que vão além de uma

mera conscientização social da população quanto à necessidade de investimentos em
Saúde Básica da Família, envolvendo, sobretudo, a necessidade de se criar um processo
educativo nas formas da gestão das finanças públicas frente ao planejamento de gastos
nesta área. Por esta razão é que se justifica a urgente necessidade de se avaliar o
papel do Conselho Federal de Enfermagem na gestão de políticas para a saúde
básica brasileira. Essa afirmação se sustenta em função do que apontou Albuquerque
(2011) que a Enfermagem Brasileira deve muito a um movimento social que criou
diversas ações que visavam à transformação do papel político da Associação Brasileira
de Enfermagem, na década compreendida entre 1980-1990 e, que foi objeto de tese
 10

doutoral de Albuquerque (2001). No mesmo ano, através de um artigo científico

Albuquerque, Pires (2001, p.177-178), apontaram algumas características necessárias
àquela organização.

Porém, no presente texto, é importante resgatar alguns fatos para que sirva de
reflexão e possam dar indicativos à construção de uma prática política, diferenciada, no
tocante às organizações profissionais, associativas, sindicais e conselhistas. O
formulado como diretrizes do Movimento Participação (MP) para a ABEn são
indicativos atuais para as organizações de Enfermagem. A entidade deveria ter
visibilidade social com caráter classista, no sentido de articulação política com os
demais trabalhadores, participando da luta de todos os trabalhadores, estudantes e
movimentos organizados, com vistas a: a ) conquista e preservação de direitos
individuais e coletivos, pela livre organização sindical e dos direitos trabalhistas [...]; b)
participação no movimento sindical representando a Enfermagem [...] e, defendendo
uma Entidade Unitária que representasse a Enfermagem na sociedade; c) [...]; d)
consolidando espaços para a Enfermagem exercer cargos de Direção, eleitos pela base
da categoria profissional;4) Que atuasse de forma independente e autônoma, diante das
ingerências de patrões, governos, partidos políticos e dos interesses do capital industrial
do setor saúde, agindo apenas no interesse de seus associados. (Cf. In. Pires, 2016, p.
18).

Se sustenta ainda devido os profissionais de Enfermagem somar com os demais

profissionais de saúde e a população, na defesa incondicional do Sistema Único de
Saúde, ameaçado ante a crise econômica e política da qual vive o Brasil, nos dias
atuais. Se antes tínhamos a incansável luta para manter os valores conquistados para a
manutenção do mesmo, hoje a luta deve ser por sua própria sobrevivência, como
política pública essencial aos brasileiros. É preciso a Enfermagem estar e fazer-se
presente na defesa da maior política pública brasileira, o SUS. (Cf. In: Pires, 2016,
p. 18).

Nesse contexto, a revitalização da Atenção Básica à Saúde no Brasil deve refletir

também habitação, alimentação, renda, ecossistema estável, recursos sustentáveis,
justiça social e equidade bem como a saúde hídrica das comunidades. Assim, a
importância de melhor entender a gestão de políticas para a saúde básica da família, os
gastos e o financiamentos público como um espaço em que o Conselho Federal de
Enfermagem pode atuar implica também uma agenda permanente de saúde coletiva no
 11

trato com a água, com o espaço com a habitação e principalmente com a renda dessas
famílias de onde provem crianças e jovens. Assim, buscar entender quais tendências
seguem o Conselho Federal de Enfermagem no âmbito da definição de política de
gestão a Atenção Básica à Saúde no Brasil consiste no objetivo geral desta proposta
de pesquisa.

Portanto, não existe gestão de política para atenção básica sem financiamento
público sem gestão de seguridade social, que em uma acepção mais ampla abrange
também saúde e educação. Mas há várias propostas e iniciativas que vêm sendo
formuladas no âmbito da Organização Mundial da Saúde (OMS) e da OCDE
(Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico), e implantadas em
diversos países, de modo associado ou com predomínio de algumas (ORGANIZAÇÃO
PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, 2016). Dentre
elas, destacam-se: a) As chamadas práticas avançadas em saúde que ampliam o âmbito
de atuação das profissões, com destaque para as práticas avançadas em Enfermagem que
expandem o escopo do trabalho das enfermeiras. Nestas destaca-se a nurse practitioner,
enfermeira com formação especial para atuação na Atenção Primária de Saúde/APS ou
na saúde da família, que atua inclusive com prescrição de medicamentos na atenção a
pessoas com doenças mais prevalentes e em situações crônicas de saúde. (Cf. In: Pires,
2016, p. 6).

Neste aspecto, a tendência que segue a gestão e o financiamento dos gastos

públicos não pode ser entendida apenas de forma mecânica e numérica, o Estado na
gestão de suas ações e gastos tem que levar em conta os impactos sociais decorrentes de
seus financiamentos. Nesse sentido, o Conselho Federal de Enfermagem pode exercer
um papel fundamental na definição da gestão às políticas voltadas para a atenção
básica. Esta pesquisa se justifica ainda por entender que as mudanças em curso nos
processos sociais da vida urbana nas cidades requerem o financiamento de gastos
públicos que favoreçam não apenas aos mercados, mas essencialmente levando-se em
conta uma concepção de seguridade social, universal, solidária, democrática sob a
primazia da responsabilidade do Estado. Nesse sentido, a agenda político-social
contemporânea do financiamento e dos gastos públicos e da deve manter liames
indissociáveis coma as reais necessidades das novas gerações gestão à saúde básica na
cidade esfera de interesse público, parte constitutiva também de uma vontade política
também presente no Conselho Federal de Enfermagem.
 12

Como destaca Silva (2010, p.20), “Em tempos difíceis de capitalismo

globalizado e de transformações societárias, tempos em que a economia e o ideário
neoliberal intensificam as desigualdades sociais com suas múltiplas faces, tempos em
que crescem as massas descartáveis, sobrantes e as margens dos direitos, mais do que
nunca” é que se torna necessário que a gestão da economia e do financiamento público
possa estar comprometida, com a defesa e ampliação dos direitos sociais de forma
universal, solidária e democrática como algo presente principalmente entre as novas
gerações e com um elo maior entre saúde básica e enfermagem.

Portanto, o Conselho Federal de Enfermagem em seu papel de contribuir com

a definição de políticas de gestão para a Atenção Básica à Saúde no Brasil
enquanto gestão econômica de finanças públicas pode exercer um protagonismo
fundamental em sua direção social na efetivação de direitos sociais básicos, permitindo
com que saúde e enfermagem coexistam de forma interdependente na esfera pública.
Desta forma, políticas sociais, direitos sociais, democracia e cidadania encontram
nas formas de definir políticas de gestão voltadas para a Atenção Básica à Saúde
no Brasil em desafio que melhor direcione a gestão econômica de finanças públicas
para um processo de promoção, ampliação e efetivação de justiça social e
equidade.

Neste sentido, planejar a gestão da economia e o financiamento de gastos

públicos somente voltados para o individuo, perdendo de vista o coletivo é
produzir uma gestão de economia desligada de maior justiça social, e aqui
entendemos que o elo maior desse processo deva começar com a presença do
Conselho Federal de Enfermagem propondo novos caminhos na construção dessa
gestão.

Tratar a questão, portanto da Atenção à Saúde Básica nos seus aspectos da

intersetorialidade envolve investimento em desenvolvimento profissional contínuo. Há
certo consenso de que o cenário político-institucional em saúde com as mudanças no
perfil demográfico e epidemiológico e intensa incorporação tecnológica demandam
permanente qualificação profissional. Sabe-se que a disponibilidade de força de trabalho
mais qualificada melhora os resultados do trabalho em saúde. É preciso destacar ainda
que
 13

“No ciclo vital das pessoas haverá sempre momentos em que a

atuação oportuna e humana dos serviços de saúde é indispensável,
em especial, nas situações de nascimentos e mortes, de dor,
sofrimento, dificuldades de comunicação, traumas, transtornos
físicos e mentais e condições diversas de mal estar biopsicosocial,
manifestas em condições agudas e crônicas de agravos à saúde. A
não atuação adequada dos serviços de saúde gera perdas e
sofrimentos humanos irreparáveis”. (Pires, 2016, p. 15).

Portanto este projeto de pesquisa centra-se em territórios de maiores

carências sociais no tocante, sobretudo, à renda per capita, composição da família e
inclui, sobretudo, infra-estrutura, educação, moradia, emprego e saúde considerando que
o papel da Enfermagem no desempenho dos serviços de saúde é de grande relevância,
estando, em geral, ao seu encargo, além da assistência de Enfermagem em si, a
organização, manutenção e coordenação das operações de funcionamento de diversos
ambientes terapêuticos. Exerce ainda a articulação do trabalho dos diversos
profissionais de saúde e tem forte responsabilidade na disponibilização dos materiais
assistenciais necessários. Constitui-se no grupo profissional preponderante no
atendimento cotidiano aos mais de 152 milhões de brasileiros que dependem
exclusivamente do SUS e aos cerca de 50 milhões que utilizam planos ou seguros
privados de saúde. Desde o acolhimento em todas as unidades da rede de serviços até os
tratamentos mais complexos, a Enfermagem tece os fios das linhas de cuidados,
assistindo, gerenciando e orientando. De acordo com a Organização Mundial da Saúde
(OMS), a Enfermagem é responsável por 60 a 80% do total das ações na atenção básica
e de aproximadamente 90% das ações de saúde em geral. (Cf. In: Pires, 2016, p. 15).

3. OBJETIVOS

GERAL - Identificar e analisar o papel do Conselho Federal de

Enfermagem na definição de políticas de gestão para Atenção Básica de Saúde no
Brasil.

Específicos
 14

- Evidenciar estudo sócio-histórico sobre a constituição e o

desenvolvimento do Conselho Federal de Enfermagem ao longo das duas ultimas
décadas em relação à construção da gestão das políticas de saúde no mesmo
período.

- Levantar e destacar a importância do COFEN para a gestão de

políticas na área da atenção de saúde básica.

- Identificar as atividades-ações desenvolvidas pelo Conselho Federal de

Enfermagem em relação à Atenção básica de saúde.

- Identificar quais relações a atenção básica visa, além do manejo

específico dos agravos, ações de prevenção e promoção de saúde, identificação de
necessidades que devem ser respondidas por outros serviços que não os da rede de
saúde, e a referência do usuário a níveis mais complexos do sistema.

- Caracterizar qual o papel da Enfermagem na insatisfação da

população com os serviços de saúde no Brasil e, principalmente, qual o papel que a
Enfermagem pode e deve desempenhar na perspectiva de serviços de saúde que
atendam as expectativas e necessidades advindas da atenção básica de saúde.

4. REVISÃO DA LITERATURA

A Revisão bibliográfica segue três eixos principais nas áreas de:

Políticas Públicas de Atenção Básica de Saúde

A Atenção Básica de Saúde tem sido considerada um dos pilares da organização de

qualquer sistema de saúde, configurando-se como o primeiro contato do usuário com o
sistema de saúde. O nível básico de atenção à saúde tem um grande potencial de
resolver parte significativa das queixas/demandas apresentadas. (WORLD HEALTH
ORGANIZATION, 2008) A Política Nacional de Atenção Básica- PNAB (2006)
apresenta, em um dos seus fundamentos, efetivar a integralidade, em seus vários
aspectos, buscando a ação interdisciplinar e em equipe. A integralidade nesse sentido é
o cuidado integral, da promoção da saúde à cura e à reabilitação, permitindo que o
 15

usuário do Sistema Único de Saúde, obtenha, além da atenção à doença, um

atendimento digno e atenção integral para caminhar em direção à promoção de saúde.
(Cf. In: Zapponi, 2012, p. 12).

COFEN e as Políticas Públicas de Saúde

Na promoção da DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS DE GESTÃO PARA A

ATENÇÃO DE SAÚDE BÁSICA, o Conselho Federal de Enfermagem cumpre um
processo fundamental a ser entendido que diz respeito ao processo de transformá-los em
políticas públicas como ações do Estado voltadas para determinados setores, visando
atender necessidades de saúde na vida social e democrática. Para o Conselho Federal de
Enfermagem deve haver a necessidade de proporcionar um enfrentamento em relação às
problemáticas existentes no campo da saúde a atenção básica. Assim, concordamos
com Santos (1987, p. 7) ao afirmar que:

O simples nascer investe o indivíduo de uma soma inalienável

de direitos, apenas pelo fato de ingressar na sociedade humana.
Viver torna-se um ser no mundo e assumir, com os demais, uma
herança moral, direito a um teto, a comida, a educação, a saúde,
direito ao trabalho, a justiça, a liberdade e a uma existência
digna.

Diante desse contexto das realidades vivenciadas no espaço do Conselho

Federal de Enfermagem a Atenção a Saúde Básica neste espaço tem uma conotação
mais especifica como uma política pública de e para a definição de políticas de gestão.
Assim, com a finalidade de analisar o processo histórico em curso presente nas
trajetórias da Atenção Básica à Saúde no Brasil buscar-se-á identificar o papel do
Conselho Federal de Enfermagem para promover POLÍTICAS DE GESTÃO PARA A
ATENÇÃO Á SAÚDE BÁSICA de forma mais crítica organizadas em torno de quatro
eixos: boas condições de vida, acesso às tecnologias capazes de melhorar e
prolongar a vida, vínculos com a equipe e com os serviços de saúde e autonomia quanto
ao modo de levar a vida.

Esta particularidade da atenção básica à saúde – abarcar e buscar responder um

grande conjunto de necessidades, por meio do acolhimento e do cuidado – tem sido
incorporado à ideia de integralidade, na medida em que aponta para o entendimento de
que necessidades de saúde não se remetem a necessidades de cuidados médicos.
Necessidades de saúde devem ser compreendidas como os resultados de
 16

articulações singulares entre condições biológicas, sociais e psíquicas de um sujeito em

um dado momento da vida. (CECÍLIO, 2001)

OLIVEIRA (2002) em sua obra “Revendo a categoria necessidades humanas

nas teorias de enfermagem” destaca que: “A enfermagem envolve a compreensão e
formulação de conceitos que explicam o processo de saúde e doença, nos quais as
questões biológicas, psicossociais e culturais se encontram e articulam. A prática
de enfermagem se apóia, entre outros, em princípios éticos e ideológicos que são
explicitados no âmbito das ciências humanas e sociais e incluídos pelos teóricos da
enfermagem na construção das suas proposições conceituais para o campo.”. Nesse
sentido, desataca que diferentes concepções de necessidades se fazem presentes tanto nas
teorias de enfermagem quanto nos modelos de cuidado propostos.

Oliveira destaca ainda que a “ação de enfermagem identificada parece estar

fundamentada na concepção de necessidades de saúde como necessidades humanas
básicas” (Oliveira, 2002). Nesse sentido, as necessidades de saúde são vistas como
universais a partir do processo saúde-doença. O foco da assistência de enfermagem
nesta perspectiva é “o atendimento das suas necessidades básicas, como este sendo um
problema da enfermagem. Esta perspectiva trás a relação com as necessidades
biológicas”. Assim, a própria definição de diagnóstico de enfermagem, que é o
julgamento clínico das respostas do indivíduo aos processos vitais ou aos problemas de
saúde reais ou potenciais, transmite a visão biologista do cuidado.

Para BARROS, CHIESA, (2007) em sua obra “Autonomia e necessidades de saúde

na sistematização da Assistência de Enfermagem no olhar da saúde coletiva”. Não há,
portanto, a visão da necessidade de saúde como resposta a estímulos que integram
características biológicas, sociais e culturais. A relação do ser humano nesta concepção
está constantemente interligada com o meio ambiente, na qual as necessidades são
definidas como elementos de equilíbrio: corpo mente meio ambiente e a relação com o
mundo no qual está inserido. A ação de enfermagem nesta perspectiva não é vista como
derivada das necessidades, mas como um fenômeno independente. Para BARROS,
CHIESA, (2007)

Ao emergir do estudo ações de enfermagem voltada para o corpo

físico, a ação profissional em vigor condiz com a perpetuação do
modelo biomédico e biologista do cuidado, no qual o propósito da
ação de enfermagem é identificar qualquer anormalidade física,
 17

biológica que possa ser um sinal do processo saúde e doença, no qual

a saúde é sinalizada como ausência de sinais e sintomas. O objetivo da
ação de enfermagem não ultrapassa o campo biológico, não busca a
participação do indivíduo assistido a escolha de possibilidades sobre o
processo saúde, assistindo-o na busca de construção de significados, a
partir de uma participação intersubjetiva com as pessoas e com o meio
no qual está inserido. A perspectiva de necessidade de saúde
identificada está voltada para o indivíduo e a manutenção do seu
organismo físico. (BARROS, C. 2007, p. 23).

Portanto, para esse autor, tomar as necessidades de saúde como objeto das
práticas implica em considerar a inserção dos diferentes grupos sociais. Dessa forma, as
estratégias em saúde devem abranger, além da dimensão biológica, as dimensões:
cultural, econômica, ecológica e política. Mais do que pensar uma prática articulada em
torno das necessidades biológicas, individualmente concebidas, é preciso considerar a
relação estabelecida entre necessidades de saúde e a qualidade de vida, o auto
desenvolvimento humano e as descriminações sociais. Será, portanto nessa direção que
estaremos refletindo o papel do Conselho Federal de Enfermagem na definição de
políticas de gestão para a saúde básica brasileira. .

Deste modo entendemos que a integração ou mesmo a intersetorialidadede das

áreas da saúde e de seus profissionais com outras áreas não pode continuar à margem na
política de gestão frente às demandas de saúde coletiva que a atenção à saúde básica
passou a demandar com o crescente processo de urbanização que as cidades de um
modo geral enfrentam na contemporaneidade. Desta forma entendemos aqui a
necessidade de refletir o lugar, que uma nova perspectiva de política de gestão à saúde
básica se faz urgente e necessária para atender as novas demandas que o Conselho
Federal de Enfermagem inseridos nesses espaços passa a demandar. Esta relação
necessária pressupõe a valorização da cidadania e exige o envolvimento dos diversos
atores que compõem este universo: enfermeiros, familiares, líderes comunitários e
profissionais de saúde de um modo geral.

Investimentos na Atenção Básica de Saúde e Gestão de recursos públicos

 18

Nesse sentido, portanto, a saúde como principal recurso para o desenvolvimento

social, econômico e pessoal, assume uma importante dimensão da qualidade de vida e
principalmente na formação futura das novas gerações como forma de buscar
legitimidade a aqueles que demandam atenção básica no Brasil. Assim, sem a pretensão
de esgotar a discussão sobre o tema proposto, mas muito mais com o intuito de
estimular a reflexão e propor outras possíveis pesquisas nesta perspectiva, este projeto
visa possibilitar conhecer, investigar e aclarar algumas questões em torno do papel do
Conselho Federal de Enfermagem na definição de políticas de gestão para a saúde
básica brasileira.

Esse é um contexto que fica mais evidente, na medida em que, as políticas

públicas na aplicação de seus recursos na área de saúde básica no Brasil precisam se
converter em gestão econômica de e para financiamentos públicos e estes a serviço das
necessidades sociais. Ao se colocarem como condutoras dos processos de
desenvolvimento social e humano o papel do Conselho Federal de Enfermagem
representa, portanto, um espaço estratégico para tornar possível outras formas de
intervenção e desenvolvimento da saúde básica no território brasileiro, tornando com
isso o motivo maior do financiamento público e da gestão econômica, para a maioria
dos casos, quando o alvo é atender crianças, jovens mulheres e idosos em suas
demandas de saúde básica.

Nesse sentido, entendemos que o reflexo dessa descontinuidade ou falta de

conexão entre Conselho Federal de Enfermagem e saúde básica pode afetar, sobretudo,
o desenvolvimento do conhecimento e formação de futuras gerações com reflexos
diretos no exercício legítimo da cidadania para estas novas gerações, impedida de poder
ter seu lugar resguardado para o devido exercício de suas informações de saúde básica
de forma mais ampla.

Assim, visando buscar embasamento para essas questões norteadoras nesta

pesquisa, propõe-se: Sob quais tendências o Conselho Federal de Enfermagem tem
conduzidos suas ações? E ainda: De que forma a Política nacional de atenção básica
vem na ultima década fazendo o enfrentamento visando tornar mais efetivo os direitos
sociais do cidadão na área da promoção de saúde básica? E ainda, em que medida o
Conselho Federal de Enfermagem busca cumprir uma função de conhecer e valorizar
novas perspectivas de políticas de gestão voltadas para a saúde básica no Brasil,
 19

sobretudo, em áreas de situação vulnerável? Essas são questões que iram ajudar a pensar
o papel do Conselho Federal de Enfermagem na definição de políticas de gestão para a
atenção de saúde básica no Brasil.

Assim, guiada por esses questionamentos e outros que possam surgir no

decorrer da pesquisa, a busca pelo referencial teórico que possa melhor embasar e
responder esses questionamentos serão analisados movidos por essas indagações.
Assim a idéia é buscar pensar a atuação do Conselho Federal de Enfermagem e seu
desenvolvimento no espaço da Atenção a Saúde Básica espaço de vida e de promoção
do desenvolvimento social para as novas gerações.

Com esse embasamento teórico-conceitual proposto para essa análise, bem

como àqueles que serão suscitados no desenvolver da pesquisa, acreditamos ser esse o
caminho a percorrer e melhor entender as indagações suscitadas para analisar a presença
do Conselho Federal de Enfermagem no âmbito da definição de políticas de gestão para
a saúde básica no território nacional.

Será necessário ainda discorrer, teoricamente, sobre o que a pesquisa

assume como situação territorial vulnerável, já que os dados e o orçamento do setor
público entendido como uma descrição de seus planos de gasto e financiamento não
protagoniza sozinha a presente análise. O papel do Conselho Federal de Enfermagem
não será depreendido apenas por um viés biológico do cuidar, pois se assim o for, o
equilíbrio orçamentário proveniente das receitas públicas e dos gastos públicos já teria
sido suficientemente alcançado, o que na prática não se verifica. Assim, estaremos nos
valendo do conceito de vulnerabilidade quando se refere à exposição a um risco
possível, a revelar a fragilidade de um sistema. Ao envolver aspectos econômicos, vai
se referir a custos potenciais diretos de catástrofes (danos a imóveis e infra-
estrutura).

No âmbito sócio-organizacional, trata-se de fragilizados física e

psicologicamente, a envolver a dimensão patrimonial e mesmo simbólica da vida. “A
vulnerabilidade é social, antes de tudo. Esta é definida pela posição do grupo na
sociedade e de cada indivíduo no interior do grupo a demandar saúde básica”.
(Ribeiro, p. 33, 2008). A associação com a renda é direta, portanto. Invariavelmente, são
as camadas mais pobres da população a sofrerem mais com as situações de risco e
vulnerabilidade e que mais demandam atenção a saúde básica. Serão estas, portanto
 20

algumas das referencias utilizadas entre outras que no desenvolver da pesquisa

comporão a revisão de literatura.

5. METODOLOGIA

Preliminarmente, delimitamos como objeto de estudo O PAPEL DO CONSELHO

FEDERAL DE ENFERMAGEM NA DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS DE GESTÃO
PARA A SAÚDE BÁSICA BRASILEIRA. Considerando os objetivos propostos e os
objetos de estudo, utilizaremos os seguintes instrumentos metodológicos: Revisão
bibliográfica, tomando como referência estudos, já então efetuados sobre política
de gestão para saúde básica e sobre as questões discutidas no âmbito da produção
de saúde e das práticas de saúde partir da inter-elação entre de Saúde e Sociedade,
bem como realizar-se-á também um exame da produção bibliográfica relacionada
à temática (livros, trabalhos, acadêmicos, monografias, dissertações e teses) que
tratem da questão referente a saúde na escola em consonância as Desigualdades
sócio-espaciais; Fontes documentais, documentos oficiais como os dados obtidos
pela PNAB (2011) que aponta a gestão municipal do SUS, programas, atividades
relatórios, artigos e anuários estatísticos de instituições e órgãos também serão
utilizados, para a obtenção de dados quantitativos oficiais no tocante a Política
nacional de atenção básica saúde básica no Brasil. A pesquisa de campo constará de
entrevistas semi-estruturadas e observação in loco na atuação do Conselho Federal
de Enfermagem através do Código de Ética dos Profissionais Enfermagem - Resolução
COFEN 311/2007 visando levantar diretrizes e tendências nos programas existentes
sobre saúde básica como forma de identificar as principais demandas que chegam ao
Conselho, o que será feito também por meio de registro em diário de campo. Para Da
Matta (1987), o ato de escrever o diário de campo consiste no exercício diário de
registrar suas atividades da pesquisa, sendo que tal registro pode atuar como uma
“memória social” da pesquisa. Para os procedimentos técnicos utilizar-se-á: Gravadores
e a elaboração de um diário de campo para anotar as informações e observações
relevantes. Serão feitas ainda entrevistas com coordenadores de comissões e
representantes do COFEN em comissões nacionais da área da saúde e da educação, cujo
o foco esteja na atenção básica em saúde, de modo a conhecer como esses personagens
 21

identificam a atuação do COFEN na definição de políticas públicas de atenção básica

em saúde. Serão analisados ainda documentos produzidos pelo COFEN através de atas
de reuniões de grupos de trabalho e comissões de plenária, relatórios de gestão e
eventos que mostrem a atuação indutora do COFEN na definição de políticas públicas.

6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICA

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