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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais

2019/2020

Resumos de Direito Constitucional II – tomo I


AS FUNÇÕES DO ESTADO COMO ATIVIDADES JURÍDICO-PÚBLICAS
P. 22-62

- Atividades jurídicas e não jurídicas


Os interesses gerais prosseguidos pelo Estado traduzem-se nos seus fins ou tarefas
dominantes, tais como a segurança, justiça e bem-estar. Estes encontram-se consagradas, total
ou parcialmente, no artigo 9º da CRP.

A prossecução dos fins do Estado realiza-se através das atividades públicas que se podem
decompor em atividades jurídicas e não jurídicas, conforme pressuponham, ou não, a prática
de atos jurídicos.

No que toca às atividades jurídicas:

Importa referir que o caráter jurídico de uma atividade, deve ser medido pela natureza
dominante dos atos produzidos ao seu abrigo, o que não significa que, porém, que todos os
atos ou condutas sejam dessa natureza. Tome-se o exemplo do exercício da função política em
sentido estrito, na qual os órgãos constitucionais podem aprovar:

➢ Atos políticos que produzem efeitos jurídicos (veto presidencial ou moção de censura
parlamentar aprovada por maioria absoluta);
➢ Atos e condutas desprovidas de natureza jurídica (mensagens avulsas ao PR, atos
interlocutórios, etc.)

O mesmo sucede com a função administrativa, no que diz respeito às prestações materiais da
Administração Pública, expressas em bens e serviços que podem não se traduzir na emissão de
atos jurídicos.

Em todo o caso, funções instrumentais do Estado, como a função técnica, são atividades que
na sua essência não revestem caráter jurídico.

- Conceito de Função do Estado


Funções estaduais - todas as atividades jurídico-públicas desenvolvidas pelas autoridades do
Estado-Ordenamento, tendo em vista a realização dos seus fins.

Atividade estadual – conjunto de atos produzidos permanentemente por decisão de


autoridades públicas e que se agrupam numa relação de homologia ou semelhança, em razão
de critérios identitários de natureza material, formal ou orgânica.
EXEMPLO: a atividade legislativa é composta por atos jurídicos que comumente possuem
vários atributos homólogos: são produzidos por órgãos com competência legislativa (critério

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orgânico); assumem caráter permanente ou indefinido e o seu poder não se esgota (critério
institucional); envolvem um conteúdo político (atributo material); e dispõem de uma forma
própria e de força geral (atributo formal em sentido amplo).

Estas funções são exercidas de acordo com a sua especificidade, pelos órgãos do Estado-
Ordenamento, nos termos constitucionalmente previstos e de acordo com as competências da
Lei Fundamental. Assim:

• Função jurisdicional – atividade reservada aos tribunais, também incluídos os tribunais


arbitrais;
• Função/subfunção legislativa – está repartida pelos órgãos de soberania (AR e
Governo) e por órgãos regionais (assembleias legislativas das regiões);
• Função administrativa – encontra-se repartida pelos órgãos soberanos (Governo),
órgãos constitucionais do Estado-Pessoa (Provedor da Justiça e algumas autoridades
administrativas independentes), coletividades territoriais autónomas distintas do
Estado-Pessoa (regiões e autarquias), e até por privados investidos em funções de
autoridade (concessionários do serviço público).

CONCEÇÕES DOUTRINAIS SOBRE AS FUNÇÕES DO ESTADO


I. Antiguidade Clássica

Para o filósofo grego havia 3 formas puras de governo: a Monarquia (governo de um só), a
aristocracia (governo dos melhores) e a poliarquia (democracia) que seria o governo de
muitos.

Se os titulares do poder dessas 3 formas não governassem como era suposto, seriam
degenerados em tirania, oligarquia e demagogia.

Aristóteles defendeu que o modelo ideal de governo não seria integrado por nenhuma das
formas puras do poder aristotélico, mas antes por uma combinação das 3 num governo misto.

II. Idade Moderna

Acolheu-se a forma mista de poder, ainda que se reduzisse às referidas formas de Monarquia e
República, podendo estas decompor-se num governo aristocrático e num governo
democrático.

Predomina a ideia de limitação de autoridade, que se dá através da combinação de poderes,


de forma a travar a degeneração que resultaria de uma forma de governo puro que viesse a
impor-se aos restantes.

III. Iluminismo e Estado liberal

JOHN LOCKE esboçou uma quadripartição das funções do Estado, que foram decompostas nas
seguintes atividades: legislativa (função suprema), executiva (aplicação das leis), federativa
(atividades de política externa), e a atividade de ‘’prerrogativa’’ (aprovação de atos de guerra,
execução e necessidade). Ao Parlamento foi atribuída a função legislativa, e aos restantes
foram cometidas ao poder do Monarca. O autor não deu relevância ao poder judicial.

MONTESQUIEU defendeu uma forma de governo misto, na qual prevaleceria uma monarquia
dominada pela aristocracia em vez do monarca. Defendeu uma tripartição dos poderes do

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Estado: função legislativa (teria o primado), função executiva (poderes de segurança interna,
guerra e política externa), e jurisdicional (faculdade de punir crimes e resolver litígios). Para
este autor ‘’só o poder limita o poder’’, no sentido em que este não se deve concentrar numa
só figura.

BENJAMIN CONSTANT sustentou uma divisão quadritómica dos poderes, colocando o poder
‘’moderador’’ do Rei, acima dos poderes legislativo, executivo e judicial. O Monarca exerceria
poderes de controlo sobre os demais poderes, atuando como um conservador ou um árbitro
do sistema.

HANS KELSEN considerou que, no plano jurídico, as funções do Estado seriam duas: a
legislativa (criação e execução do direito) e a executiva (concretização do direito). Esta tese, na
lógica da sua construção gradualista, entende que as duas funções implicariam a criação de
normas jurídicas situadas em diferentes hierarquias ou patamares. Porém, momentos mais
tarde reconheceu que nas Constituições modernas a atividade de execução das leis iria
decompor-se na atividade administrativa e no poder judicial, as quais seriam cometidas a
órgãos distintos.

IV. Doutrina portuguesa

MARCELLO CAETANO elaborou uma construção ‘’integral’’ das funções do Estado. As funções
não jurídicas e as funções jurídicas, foram diferenciadas entre si na base de critérios materiais,
orgânicos e formais.

Nas funções não jurídicas, o autor distinguiu as atividades política e técnica. Nas jurídicas
distinguiu a legislativa e a executiva.

GOMES CANOTILHO e MARCELO REBELO DE SOUSA elaboraram uma quadripartição de


funções: a política, a legislativa, a administrativa e a jurisdicional.

JORGE MIRANDA esboçou uma tripartição caracterizada por uma função política e uma função
administrativa e uma função jurisdicional.

POSIÇÃO ADOTADA SOBRE A NATUREZA DAS FUNÇÕES DO ESTADO


O professor Blanco Morais vai mais de encontro à tricotomia defendida por Jorge Miranda,
tendo apresentado duas razões fundamentais:

1. Primeiramente, a tese suportada alude às funções do Estado que pressupõem a


prática de atos jurídicos, isto é, atos garantidos pela coercibilidade do Direito,
lateralizando outras funções estaduais de caráter auxiliar ou instrumental (como a
função técnica), que não têm relevância para as construções do DC sobre os poderes
estaduais.
2. Em segundo lugar, esta conceção abrange a função política em sentido amplo, as
atividades que pressupõem a adoção de critérios políticos de decisão e que são a
atividade legislativa e a atividade política em sentido estrito, reconhecendo
paralelamente que os atos dimanados da atividade política stricto sensu produzem,
por regra, efeitos jurídicos.

De facto, o tempo em que a função política foi autonomizada da função legislativa já foi
ultrapassado, sendo considerada para uns como uma função não jurídica e, para outros, como

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uma atividade do ‘’governo’’. No Estado social de direito, a lei deixa de ser dita como uma
regra jurídica e passa a ser considerada um instrumento político por excelência. A lei até chega
a tornar-se um ato típico da função política e a definir-se pelo seu conteúdo político. Com o
Estado Social, o atributo da politicidade da lei substituiu os atributos da generalidade e da
abstração que marcavam o seu conteúdo no Estado Liberal.

Compre destacar os elementos de maior fragilidade desta construção:

➢ O facto de a função política implicar que a atividade legislativa seja reduzida a uma
subfunção, o que não é, ainda assim, um elemento decisivo em razão da sua mera
dimensão semântica. Contudo, na gíria comum pode continuar a mencionar essa
atividade como função legislativa.
➢ O facto de as responsabilidades públicas no domínio da política externa não terem
sido autonomizadas, acabando por se decompor em atos político e atos normativos
reconduzidos à atividade política stricto-sensu.

- Função subordinantes e funções subordinadas


As funções de natureza administrativa e jurisdicional constituem funções secundárias,
dominadas ou subordinadas. Por essa razão, elas vinculam-se à atividade legislativa, enquanto
componente normativa subordinante da função política (art.266º/2 e art.205º/1 CRP,
respetivamente).

No entanto, esta ostentação comporta dimensões relativas. Por exemplo, na função


jurisdicional, há uma dimensão específica e autónoma, que é o controlo da
constitucionalidade, o que consiste na aplicação da lei e da submissão dos tribunais à
legalidade e à constitucionalidade. Assim, os tribunais devem aplicar a lei ordinária ao caso
concreto (art.205º/1), salvo se esta ofender uma lei de hierarquia superior, ou seja, a
Constituição (art.204º).

Tendo em conta os poderes da função jurisdicional, esta faculdade de verificação da


constitucionalidade não constitui, em todo o caso, um quarto poder. Caso fosse considerada
como tal, poria em causa tudo o que foi ‘’adquirido’’ em dois séculos de jurisdicionalização da
Constituição, bem como suporia a existência ameaçadora de um poder político ‘’aristocrático’’.

FUNÇÃO POLÍTICA EM SENTIDO AMPLO


Cumpre distinguir função política de política como ‘’técnica’’:

Função política – atividade de ordenação da Política – conjunto de critérios e


vida coletiva assente em valores, ideologias instrumentos aptos à influência, aquisição,
e programas e exercida em benefício da legitimação, conservação e exercício do
mesma coletividade. poder de autoridade numa coletividade.

No referente à atividade política, verifica-se que no contexto de um Estado de direito


democrático e soberano a mesma atividade supõe que os órgãos competentes para o seu
exercício tomem, com um expressivo grau de liberdade e mediante os atos

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constitucionalmente prescritos para o efeito, decisões fundadas no bem comum que definam
inovatoriamente o interesse público a prosseguir, no preenchimento dos fins do Estado.

A CRP refere-se ao exercício da atividade política no art.197º/1, bem como no art.161º.

Uma interpretação textual da Constituição distinguiria a função política da função legislativa


(art.161º, 197º, 198º CRP). No entanto, verifica-se que a função legislativa é, por excelência, a
mais importante atividade política dos poderes constituídos, já que a lei se define como um
típico critério político de decisão. Lei, normas políticas e atos políticos são, assim,
manifestações da função política que se diferenciam na base de critérios predominantemente
formais.

A função política no sentido amplo assume-se como um poder dominante que emerge de
entre as funções constituídas e que supõe o exercício de responsabilidades normativas e de
‘’gubernatio’’, destinadas a definir primariamente o interesse público de uma coletividade.

➢ Responsabilidades normativas: supõem a produção de critérios inovatórios de


decisão, traduzidos em leis, convenções internacionais e de normas atípicas de
conteúdo político;
➢ Responsabilidades de ‘’governação’’: supõem a prática de atos políticos, de conteúdo
singular, que se enquadram no exercício de poderes livres de injunção, orientação e
fiscalização.

Assim, a caracterização das atividades públicas é marcada por critérios orgânicos, formais e
materiais.

O exercício da função política implica a tomada de decisões e de critérios de decisão, sendo a


Constituição a principal fonte dos respetivos limites jurídicos. Assim, existem diversos graus de
liberdade no exercício da função política, sendo que, por um lado, há atos da função política
que não devem observância a atos oriundos de outras funções do Estado e, por outro, existem
situações em que a Constituição determina relações de dependência:

➢ Entre atos praticados no âmbito da mesma atividade ou subfunção integrativa da


função política;
▪ Neste caso existe, no âmbito da atividade legislativa, leis que se subordinam a
outras leis dotadas de hierarquia material superior (art.112º/2).
▪ Na esfera da atividade política em sentido estrito, a existência de normas da
função política cuja produtividade jurídica se encontra dependente de um
outro ato político que, sob a forma de resolução da AR, deve autorizar esse
mesmo estado de exceção (art.138º/1 e 166º/5).
➢ Entre atos oriundos das diferentes atividades que compõem a função política.
▪ Há situações que recaem na subordinação da atividade legislativa ao sentido
vinculante de uma decisão referendária, na qualidade de norma atípica da
atividade política em sentido estrito (art.115º/1);
▪ Noutras situações, há a subordinação do ato referendário (função política
stricto sensu) à lei orgânica do referendo (art.115º/1);
▪ E, por fim, o caso da subordinação do decreto presidencial que declara o
Estado de Sítio e o Estado de Emergência (atividade política stricto sensu) à lei
orgânica correspondente (art.19º/7).

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Resumidamente, existem dimensões sub-primárias de liberdade no exercício da função política


em sentido lato que se caracterizam pela observância de limites impostos por outras
manifestações qualificadas e subordinantes de exercício relativas à mesma função.

- Atividade legislativa
A atividade ou função legislativa define-se com base em critérios materiais, formais e
orgânicos.

Função legislativa – atividade político-normativa traduzida num poder inovador de criação e


modificação da ordem jurídica exercida pelos órgãos competentes para o efeito, cujos atos
assumem a forma de lei e vinculam o exercício das demais funções estaduais.

• CRITÉRIO MATERIAL

Julga-se que o disposto do art.3º/3 e do art.203º e 266º/2 em conjugação com o art.112º/5,


permitem identificar a atividade legislativa.

Assim, atividade legislativa pode ser concebida, substancialmente, como um poder de criação
e modificação da ordem jurídica, mediante a aprovação de normas com conteúdo político e
eficácia externa que, fundadas e submetidas ao princípio da constitucionalidade, regulam a
vida coletiva e prevalecem sobre a generalidade dos atos emanados das demais funções
constituídas do Estado.

O conceito de poder normativo principal refere-se ao facto de a função legislativa


normalmente implicar o exercício de uma política pública reguladora, caracterizada por um
programa intencional de valores e interesses que se projeta nos critérios de decisão que
modificam a ordem jurídica interna. A atividade não observa outros vínculos oriundos da
ordem interna que não os ditados pela Constituição ou por outros atos aprovados ao abrigo da
função política. Assim, os atos da função legislativa não podem, por regra, ser revogados ou
integrados, com eficácia externa, por atos emitidos ao abrigo de outras funções (art.112º/5),
nem podem constituir um parâmetro de validade destes atos emitidos ao abrigo de atividades
subordinadas.

Resumidamente, a normatividade política, inovação e supremacia sobre funções não políticas,


conformam os três pilares de uma identificação desta atividade pública num ângulo de visão
substancialista.

• CRITÉRIO FORMAL

Nos termos do art.112º/1, é possível reconduzir a função legiferante à prática permanente de


atos jurídico-públicos que devem revestir uma das três formas específicas de lei previstas no
referido preceito: a lei (formal), o decreto-lei e o decreto legislativo regional.

• CRITÉRIO ORGÂNICO

De acordo com o art.161º alínea c) e o art.198º e 227º CRP, função legislativa consiste numa
atividade jurídico-pública que se encontra, respetivamente, reservada à competência da AR,
do Governo e das assembleias legislativas das regiões autónomas.

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Isto traduz-se na necessidade de esses centros de poder se moverem no âmbito das suas
competências constitucionais quando legislam (art.110º alíneas a), b) e c) e art.227º), e na
falta absoluta de competência de outros órgãos constitucionais em poderem exercer a
atividade legislativa.

- Atividade política stricto sensu


• CRITÉRIO SUBSTANCIAL

A função política stricto sensu assenta na produção de atos e na externalização de condutas


que corporizam, predominantemente:

➢ O sistema de freios e contrapesos do sistema político (a concretização do princípio da


interdependência de poderes, através de faculdades de direção e controlo inter e
entra-orgânicos).
➢ O exercício da política externa (poder federativo de Locke).
➢ O uso de poderes excecionais da defesa da República (poder ‘’prorrogatio’’ de Locke’’.
➢ Formas de exercício da democracia direta ou semidireta (controlo popular
extraorgânico do poder através do referendo).

A sua maior liberdade relativamente à função legislativa ocorre no universo próprio dos atos
políticos, que são decisões jurídicas de conteúdo singular (individual e concreto) produzidas ao
seu abrigo. Estando ambas sujeitas à Constituição, o controlo da constitucionalidade abarca
todas as leis, mas já não os atos políticos. Os atos políticos não estão sujeitos à fiscalização da
sua validade e podem produzir os seus efeitos jurídicos imperativos, mesmo que
inconstitucionais, o que constitui uma ‘’zona branca’’ que exceciona, no plano fático, o
primado do direito sobre o poder político.

• CRITÉRIOS ORGÂNICO-FORMAIS

Enquanto a atividade legislativa envolve, formalmente, a emissão de normas jurídicas, a


atividade política stricto sensu envolve, tanto a emissão de atos singulares, como de atos
normativos.

Enquanto os atos emitidos ao abrigo da atividade legislativa assumem necessariamente a


forma de lei, os atos normativos e não normativos da atividade política assumem formas muito
variadas de caráter não legislativa. EXEMPLO: decretos do PR, moções e resoluções da AR e
resoluções do Conselho de Ministro, de conteúdo político.

Em todo o caso, à função política em sentido estrito importa os atos emitidos ao abrigo dessa
atividade que se encontrem aptos a produzir efeitos jurídicos. Desta forma, moções de censura
parlamentar ao Governo aprovadas sem maioria absoluta são atos políticos desprovidos de
eficácia jurídica. Assim, fala-se de atos políticos com e sem eficácia jurídica.

- Atos políticos com eficácia jurídica


Os atos políticos podem ser atribuídos tanto aos órgãos do Estado como aos órgãos das
regiões com autonomia político-administrativa.

Os atos políticos advém de um universo de interdependência de poderes (art.111º/1).

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Enquanto estatuto do poder político, a Constituição limita e ordena em termos funcionais,


sendo impensável que um dos órgãos de soberania pudesse exercer as suas competências sem
controlo dos restantes ou que os mesmos não colaborassem articuladamente entre si, na
prossecução do interesse público. EXEMPLO: Constituição francesa, pois é um exemplo de
autismo político, envolvendo uma certa forma de separação de poderes associado a um grave
défice de comunicação e colaboração entre eles.

A solução encontrada foi uma dicotomia carateriológica simples dos mesmos atos e que supõe
a sua divisão em atos de direção política e atos de controlo, advertindo-se para a existência
de atos impuros que contêm manifestações dominantes de uma realidade e atributos
complementares da outra.

✓ Atos de direção política

Atos de direção política – decisões que envolvem uma escolha potencialmente livre de opções
primárias relativas ao funcionamento das instituições do Estado e determinam objetivos de
ação política, fixando, se for o caso, meios ou vias para a sua prossecução.

É importante distinguir a direção política da função de direção no exercício da atividade


administrativa. A direção política não supõe a hierarquia de um órgão de soberania em relação
ao outro, nem a faculdade de lhe dar ordens, instruções ou injunções, mas sim, o exercício de
faculdades ‘’indirizzo’’ político que tanto pode envolver poderes positivos de escolha e
orientação, como também poderes constitutivos exercidos no contexto de relações pontuais
de primazia de um órgão sobre outro no âmbito das relações especiais de responsabilidade
política fixadas na Constituição.

→ O PR é, por excelência, o órgão que dispõe de uma maior panóplia (proteção) de atos dessa
natureza.

Nos que envolvem a nomeação de titulares de órgãos constitucionais, enquanto alguns atos
são formalmente independentes (como a nomeação do PM), outros envolvem uma
competência partilhada com o Governo (como nomeação e exoneração dos membros do
Governo).

Existem atos de direção presidencial que implicando um grau expressivo, embora variável, de
liberdade no plano jurídico e político, se projetam sobre a subsistência de órgãos de soberania
em funções (como a renúncia do PR ou dissolução da AR).

Os atos referidos são maioritariamente atos de direção, pois envolvem um juízo de mérito
independente do PR, do qual o mesmo é o único juiz e que sem mostra competente a produzir
mudanças relevantes de ciclo político. Contudo, todos eles, tirando a renúncia do PR, também
incorporam uma dimensão de controlo político interorgânico, por exemplo, o PR pode
dissolver a AR por razões de oportunidade política.

Outros atos implicam o exercício de poderes diretivos sobre o funcionamento de órgãos


colegiais, como o caso da convocação extraordinária da AR.

Por fim, outras decisões implicam a prática de atos de projeção institucional relevante para a
proteção da República e da vontade popular diretamente expressa, no contexto de
competências partilhadas, como o caso da declaração dos estados de sítio e de emergência
sujeitas a autorização parlamentar.

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A AR também exerce importantes poderes de direção que se projetam sobre a subsistência de


outros órgãos em funções, como é o caso do Executivo, quando aquele órgão parlamentar
vota moções de censura e de confiança ao Governo e quando submete a votação, o seu
Programa.

Outras manifestações do poder de direção comportam a designação de titulares de órgãos


constitucionais, como a eleição parlamentar o Provedor da Justiça. A proposta de convocação
de referendos é um poder de direção compartilhado com o PR.

O Governo e os respetivos órgãos exercem poderes de direção quando, por exemplo, o PM


propõe ao PR a nomeação de titulares de órgãos constitucionais, quando apresenta a sua
demissão ao PR e quando o Conselho de Ministros apresenta um pedido de confiança à AR.

✓ Atos de controlo

Atos de controlo político – implicam um poder de escrutínio e vigilância por parte de


determinados centros de poder sobre outros órgãos ou titulares de órgão, bem como sobre os
respetivos atos. Enquadram-se as decisões:

➢ Decisões de responsabilização política e jurídica interorgânica. EXEMPLO: convocação


pelo Parlamento dos membros do Governo, iniciativa de processo de impeachment do
PR e suspensão de membros do Governo pela AR.
➢ Poderes de Livre apreciação do mérito de atos de outros órgãos. EXEMPLO: veto e
promulgação presidencial de atos legislativos e retificação de tratados e assinatura de
acordos.
➢ Autorizações, atestações e confirmações. EXEMPLO: referenda ministerial dos atos do
PR, autorização da AR de deslocamentos do PR para o exterior e autorização
parlamentar do estado de sítio e de emergência decretados pelo PR.
➢ Atos de garantia jurídica da ordem constitucional. EXEMPLO: promoção do controlo
preventivo e sucessivo da constitucionalidade das normas pelo PR, PM e deputados.

- Atos e normas da função política


Os atos políticos devem ser distintos das normas da função política, embora possam assumir a
mesma forma, como ocorre com o decreto e a resolução.

Como já verificado, os atos políticos portadores de eficácia jurídica são aprovados pelos
órgãos constitucionais competentes para o exercício da função política, assumem conteúdo
individual concreto e o sentido obrigatório ou imperativo que deles dimana projeta-se,
exclusivamente, na esfera jurídica dos órgãos do poder político.

Assim, estamos perante atos não normativos, ainda que dotados de conteúdo jurídico
imperativo, sem prejuízo dessa imperatividade não assumir eficácia intersubjetiva (ou seja,
não obriga diretamente os cidadãos), mas antes exibir uma eficácia circunscrita aos órgãos e
aos atos que são destinatários do mesmo comando. O resultando é que a sai eficácia se
projeta primariamente no circuito interno do poder político, sem prejuízo de poderem
constituir atos-condição de outros atos, neles compreendidos os de conteúdo normativo.
EXEMPLO: o caso das competências do PR relativas ao veto e promulgação de atos legislativos,
decretos presidenciais de assinatura e ratificação de convenções internacionais. No que

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respeita à AR, temos, nomeadamente, o caso da aprovação de moções e resoluções e no caso


do Governo, temos, por exemplo, o caso dos decretos de nomeação e demissão de titulares de
órgãos constitucionais.

Relativamente aos atos políticos de natureza igual aos expostos, as no domínio das regiões
autónomas:

➢ Referente às normas gerais e abstratas emitidas ao abrigo da função política stricto


sensu: o decreto normativo do PR que declara os estados de sítio e emergência, as
resoluções normativas, a decisão referendária vinculativa de caráter nacional, regional
ou local.
Alguma doutrina qualificou-as como normas atípicas da função política no caso de
algumas assumirem formas, conteúdos, finalidades e graus de vinculatividade muito
diferentes, distanciando-se de um elemento típico que as una.

FUNÇÃO ADMINISTRATIVA
Função administrativa – concretização e execução das leis e na satisfação permanente das
necessidades coletivas legalmente definidas, mediante atos, contratos e atuações materiais,
dimanados de órgãos e agentes dotados de iniciativa e parcialidade na prossecução do
interesse público.

• CRITÉRIO MATERIAL

Este elemento substancial refere-se à natureza dependente ou secundária da função


administrativa, aos objetivos que prossegue, e aos princípios típicos que presidem à atuação
dos seus órgãos. A prossecução do interesse público através da satisfação permanente das
necessidades coletivas constitui um dos objetivos deste plano.

Esta natureza subordinada deve-se ao facto de a função administrativa se vincular não só à


Constituição como à lei (art.266º/2), dependendo a validade dos atos e contratos que dela
promanam, não só de uma habilitação legal, mas também da respetiva conformidade com as
leis da República. De facto, as opções primárias fundamentais encontram-se determinadas na
lei, pelo que à função administrativa cabe a atividade secundária.

Por fim, os centos de decisão administrativa devem ter iniciativa, ou seja, ir de encontro às
necessidades coletivas, e parcialidade na prossecução do interesse público. Este caráter parcial
da função não põe em causa o princípio constitucional da imparcialidade no tratamento dos
particulares e dos administrados, não favorecendo/prejudicando os interesses de uns em
relação aos de outros.

Nos termos do art.266º/2, princípios de constitucionalidade, legalidade, igualdade,


proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa-fé, devem ser observados no exercício da
atividade administrativa.

• CRITÉRIO ORGÂNICO

Este critério traduz-se na menção aos órgãos e agentes que desenvolvem a atividade
administrativa (art.266º/2).

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➢ Órgãos – centros autónomos e institucionalizados que desenvolvem funções publicas


administrativas em nome de uma pessoa coletiva.
➢ Agentes – colaboram com os órgãos, numa posição subordinada, na formação da
vontade coletiva inerente ao exercício da função administrativa.

Ambos podem praticar atos com efeitos externos em nome de uma pessoa coletiva, sem
prejuízo da subordinação hierárquica do agente ao órgão.

O Governo exerce poderes de hierarquia ou direção sobre a administração direta, poderes de


superintendência ou orientação sobre a administração indireta e poderes de tutela ou
controlo sobre a administração autónoma (art.182º e alínea d) do artigo 199º). Também há
outros órgãos executivos como os governos das regiões autónomas (art.231º/1 e 3), as
câmaras municipais (art.252º) e as juntas de freguesia (art.246º). Também é prevista a
existência de entidades administrativas independentes (art.267º/3).

• CRITÉRIO FORMAL

Diz respeito às manifestações externas do exercício da atividade administrativa, destacando-se


aqueles que produzem efeitos jurídicos, como os atos e contratos.

Relativamente aos atos da Administração:

➢ Atos normativos – assumem natureza de regulamentos administrativos (art.135º CPA)


e são normas jurídicas gerais e abstratas que visam produzir efeitos jurídicos externos.
➢ Atos administrativos – decisões que visam produzir efeitos jurídicos externas numa
situação individual e concreta (art.148º CPA).

No que toca aos contratos, estes caracterizam-se como acordos plurilaterais de vontade
celebrados entre entidades públicas ou entre estas e particulares e que se destinam à
constituição, modificação ou extinção de uma relação jurídica administrativa.

FUNÇÃO JURISDICIONAL
Função jurisdicional – atividade que resolve questões de direito emergentes de interesses
conflituantes através da aplicação da Constituição, das leis e de outras normas, mediante
decisões que em regra revestem caráter individual e concreto e são tomadas pelos tribunais,
órgãos caracterizados pela sua independência, imparcialidade e passividade.

• CRITÉRIO MATERIAL

Este critério centra-se:

➢ No objeto da função, traduzido na operação intelectual de resolução de questões que


envolvem a aplicação do direito;
➢ No fim da atividade jurisdicional, traduzido na composição, concreta ou abstrata, de
conflitos e litígios derivados de posições e interesses contrapostos, mediante a
resolução de uma questão jurídica, tendo em vista a garantia da justiça material e da
paz jurídica;
➢ Na sua natureza secundária ou subordinada, como atividade jurídico-pública destinada
a dar aplicação à Constituição e à lei, normas relativamente às quais os decisores
jurisdicionais se encontram submetidos (art.203º e 204º CRP).

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A posição subordinada não impede os órgãos, ainda que sem força obrigatória geral, de
proceder à interpretação e integração autorizada da lei. O art.122º/5 apenas impede, fora do
campo do controlo da constitucionalidade, operações jurisdicionais de interpretação e de
integração que sejam dotadas de eficácia externa e força obrigatória.

Todavia, esta posição não prejudica o poder-dever dos tribunais comuns (art.204º) e do TC
(art.221º e art.277º e segs.) em julgarem a invalidade de leis ordinárias à CRP (lex superior) ou
a outras leis às quais a Constituição impõe relações de respeito.

• CRITÉRIO ORGÂNICO

Este critério reporta-se aos tribunais como centos institucionais de poder formadas por juízes
que, com independência, desenvolvem especificamente a função jurisdicional. A
independência dos tribunais manifesta-se quer perante os demais órgãos do poder quer entre
si, sem prejuízo do regime de recurso para instâncias superiores.

Na Constituição constam diversas classes de tribunais para além do TC, como o STJ e os
tribunais de primeira e segunda instância, tal como o STA e os tribunais administrativos e
fiscais. Também ocorre os casos dos arts.209º/2 e 213º CRP.

• CRITÉRIO FORMAL

Referente às decisões jurisdicionais que, quando relativas a alguma controvérsia são ditas
amplamente como ‘’sentenças’’, corporizando o resultado do exercício dessa função. Já
decisões de ordem processual assumem uma pluralidade de designações.

No âmbito de um critério misto (material e formal) o conteúdo das sentenças é, normalmente,


individual e concreto, à exceção de certos efeitos de declarações de inconstitucionalidade do
TC com força obrigatória geral.

FUNÇÕES DO ESTADO E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES


- Separação de poderes
O princípio da separação de poderes enunciado no art.2º e no art.111º não é comparável com
o princípio de separação de poderes do liberalismo setecentista e oitocentista, teorizado por
Locke e Montesquieu. Quatro razões afastam a realidade oitocentista deste princípio do
princípio do Estado de Direito Constitucional vigente.

1. Mutações na morfologia do princípio da separação de poderes derivadas de


transformações nas funções e nos fins do Estado.

A realidade é que o princípio da separação de poderes nunca teve uma efetividade evidente na
prática constitucional. Mesmo na constituição norte-americana, a que mais se aproxima deste
modelo, acaba também por derrogá-lo, na medida em que a sua interpretação feita pelos
tribunais aceita autorizações legislativas do Congresso ao poder Executivo e, ainda, admite que
o processo de impeachment se processe no Senado, mediante acusação da Câmara de
Representantes.

Assim, mesmo na Europa as constituições atribuíram ao Governo competências legislativas,


contradizendo o princípio em análise.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

2. A liberdade conformadora do constituinte para configurar diversas modalidades ou


formas de expressão da separação de poderes.

Existe o entendimento segundo o qual a ordenação das funções do Estado se afere não num
corpo arquitetónico rígido ou fixo, mas antes numa arquitetura orgânica das atividades e
competências estabelecidas por cada Constituição, excluindo a ideia de uma separação estrita
de funções públicas por órgãos necessariamente distintos.
EXEMPLO: Nos EUA a separação de poderes consagra-se de uma forma pura, todavia, os
tribunais, mais em especifico o STF, coloca problemas na delimitação de fronteiras entre as
funções legislativa e jurisdicional; No Brasil, o STF coloca na comunidade jurídica dificuldades
na sua arrumação como poder jurisdicional. Na Europa, sistemas como o alemão, de pendor
parlamentar, admite que órgãos do poder jurisdicional emitam, excecionalmente, medidas
normativas com força de lei.

3. Os limites políticos e jurídicos fixados pela teoria do ‘’núcleo essencial’’ ao poder


constituinte e aos poderes constituídos como garantia identitária do princípio da
separação de poderes.

A ideia de flexibilidade de incidência deste princípio, tem, em todo o caso, os seus limites.
Ainda que as diversas competências configuradas a cada órgão de soberania possam, em
alguns casos excecionais, serem partilhadas, caso o exercício dessas competências seja
ultrapassado, viola-se o princípio da separação de poderes.

Isto exprime-se no exercício dos poderes cometidos a cada órgão que apresenta a
possibilidade de se intrometer em competências alheias e exercer, no limite
constitucionalmente atribuído, funções que não lhe competem. Não seria, então, admissível
que os órgãos competentes para determinada função a vissem perder para um outro órgão
que não tenha essa competência.
Surge o conteúdo central de cada poder, que constitui um limite jurídico ao poder de revisão
constitucional e um limite político ao próprio poder constituinte de um Estado democrático.

No que diz respeito ao poder constituinte, o princípio da separação de poderes não pode ser
desfigurado pela arrumação constitucional dos poderes soberanos, no sentido em que envolve
a negação do seu ‘’centro de gravidade’’. Assim, uma Constituição que permita que um dos
órgãos soberanos se arrogue ao livre exercício de poderes substitutivos em relação aos
restantes órgãos, não respeita o princípio em referência. Também não seira possível invocar
este princípio se a essência de uma função do Estado estivesse concentrada num só órgão.

Teoria do núcleo essencial (Kelsen) → a distribuição de funções por via de uma repartição de
competências conforme o princípio de separação de poderes implica o respeito pelo núcleo
essencial deste princípio.

Desta tese resulta o postulado de que a nenhum órgão soberano podem ser cometidas
funções de que resulte o esvaziamento das funções materialmente atribuídas a outro órgão ou
a intromissão no círculo indisponível das funções que devem pertencer a outro órgão.

O ‘’núcleo essencial’’ tem uma dimensão material que se impõe ao poder constituinte quando
o mesmo conforma a distribuição de competências pelos órgãos soberanos. Trata-se de uma
dimensão que atribui a cada órgão o seu poder.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

Deste modo, se por força da Constituição um órgão parlamentar cumulasse o exercício da


função legislativa com o exercício da função administrativa e com a função jurisdicional, este
quadro de repartição de competências não respeitaria o princípio da separação de poderes.

Neste sentido, o poder constituinte, juridicamente ilimitado, não poder, no contexto do Estado
de direito democrático impor a entronização do princípio da separação de poderes, devido a
uma contraditória configuração de competências dos órgãos de soberania que negue a
teleologia daquele princípio, centrada no objetivo de precludir abusos de poder e fenómenos
de despotismos.

Se a tal entronização sucedesse, não seria um Estado de direito, visto que deixaria de limitar o
poder político, nem tão pouco seria um Estado materialmente constitucional, já que a Lei
Fundamental não teria sido concebida para limitar materialmente o poder político, mas antes
para acomodar formalmente poderes fáticos.

4. A complementaridade incindível entre separação e interdependência de poderes

Em qualquer ordem constitucionais, mesmo naquelas que teorizam o princípio da separação


de poderes com maior rigidez, é excluída qualquer possibilidade de lateralidade estanquicista
do exercício de funções. Assim, emerge o princípio da interdependência de poderes (art.111º),
o qual o TC designou como ‘’dimensão negativa do princípio da separação de poderes’’ (Ac. nº
214/2011).

Nestes termos, o princípio de separação de poderes implica que cada órgão contenha nos
limites das competências que lhes são constitucionalmente atribuídas, de modo a assegurar o
modelo de repartição. São escassos os casos em que o TC se pronunciou acerca da intromissão
dos tribunais em funções não jurisdicionais (contudo, já o fez: Ac. nº 1/97 e Ac. nº 214/2011).

Como corolários do princípio em análise, na esfera dos órgãos de soberania, temos:

➢ A repartição da atividade política stricto sensu entre o PR, a AR e o Governo;


➢ A repartição da atividade legislativa entre a AR e o Governo, sem prejuízo do primado
da AR e da centralidade do Governo no exercício dessa função;
➢ A exclusão da atribuição da função administrativa, com eficácia externa, à AR;
➢ A reserva de jurisdição confiada aos Tribunais.

Este princípio não é exclusivo dos órgãos de soberania, visto que também envolve órgãos
constitucionais do Estado, a quem a Constituição reconhece a titularidade de poderes
autónomos no exercício das atividades políticas e legislativas e da função administrativa.

Assim, nas relações dos órgãos soberanos com as regiões autónomas e autarquias locais, a
atividade legislativa é repartida entre o Governo e a AR e as assembleias legislativas das
regiões. No caso da função administrativas, esta é repartida entre o Governo da República, as
assembleias legislativas das regiões, os governos regionais e as autarquias locais.

A ordenação dos poderes entre órgãos das regiões autónomas apresentam corolários
distintos:

➢ A função política é repartida pelos representantes da República, assembleias das


regiões e governos regionais;
➢ As assembleias das regiões têm a reserva da atividade legislativa;
➢ A função administrativa é repartida entre as assembleias e os governos das regiões.

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- Manifestações do princípio da interdependência de poderes


A insuficiência de uma separação de poderes em interdependência entre os mesmos pode
sustentar-se em duas razões fundamentais:

➢ A repartição de competências entre órgãos e a atribuição a cada um deles do núcleo


de uma função não é suficiente para que se garanta o objetivo fundamental da
limitação do poder. Um órgão pode abusar do poder exclusivo que lhe foi concebido e
exercê-lo de forma ilícita.
A forma de limitar esta autoridade, vai um pouco de encontro com a ideia de
Montesquieu, no sentido em que só o ‘’poder limita o poder’’. Assim, a limitação
ocorre por via de controlos interorgânicos. EXEMPLO: veto, componentes
sancionatórias (como dissolução parlamentar) e faculdades de autorização de decisões
tomadas por outros órgãos).
➢ As exigências de eficiência do funcionamento do sistema político reclamam uma
articulação recíproca na repartição de diferentes tarefas sobre a mesma atividade e
cooperação interorgânica no exercício de certos poderes. EXEMPLO: magistratura de
influências do PR, processo de conclusão de tratados e exercício de competências
partilhadas.

Importa definir este princípio numa perspetiva horizontal, relativas às atividades desenvolvidas
pelos órgãos de soberania.

A ideia de interdependência de poderes dá a ideia de que a repartição de competências pelos


órgãos não prejudica relações de colaboração e a aplicação de institutos de responsabilização
e controlo entre os mesmos órgãos. Está em causa ‘’checks and balances’’ estabelecidos entre
os órgãos do poder político.

- Áreas de fronteira entre as diversas funções do Estado


Existem algumas áreas de imprecisão entre as funções do Estado:

➢ Sentenças aditivas do TC, que têm simultaneamente um efeito ablativo, ou seja, a


eliminação de uma norma inconstitucional, e um efeito reconstrutivo, traduzido da
aplicação de uma norma constitucional a um vazio jurídico gerador de
inconstitucionalidade.
➢ O caso da atividade administrativa de composição de conflitos.
➢ Alguma doutrina considera que a Administração pública poderia atuar ao abrigo de
funções jurisdicionais, nomeadamente nos domínios do direito disciplinar e de mera
ordenação social. Todavia, considera-se que a Constituição não reserva qualquer
domínio à função jurisdicional.
➢ Os assentos do STJ que se situavam numa área incerta entre a função legislativa e
jurisdicional, contudo, estes foram revogados.

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ATOS JURÍDICOS-PÚBLICOS
P. 83-91

Conceito
• Ato jurídico-público - decisão imputada aos órgãos de uma entidade coletiva que se
mostra apta à produção de consequências jurídicas na prossecução dos fins públicos a
que o mesmo se encontra adstrito.
Enquanto decisão, o ato traduz-se na exteriorização da vontade imputável a um ente
público. O seu grau de vinculação varia consoante a natureza da sua função:
▪ É maior numa função dominante como a função política ou a função
legislativa. No caso da legislativa, é possível falar-se numa liberdade
conformadora do conteúdo dessa vontade, variando com a sua intensidade e
limites da Constituição, do direito internacional e por parte de leis interpostas.
EXEMPLO: a liberdade de concretização legislativa de uma norma percetível
não exequível por si própria (art.40º/1) é menor do que aquela que subjaz à
exequibilidade legiferante de uma norma programática (art.74º/2).
▪ É menor em funções subordinadas ao império da legalidade, tais como a
função administrativa1 e a função jurisdicional2.

Normalmente, esta vontade é aplicada ao poder funcional do órgão de uma pessoa coletiva
que costuma assumir natureza pública 3, embora haja situações que o ato é praticado por uma
natureza privada, ainda que atuando no desempenho de funções públicas ao abrigo do poder
público4.

É a função pública que permite conferir ao ato produzido natureza jurídico-


pública, o que se traduz na produção de efeitos jurídicos, caracterizados pela manifestação
unilateral de um poder de império sobre os seus destinatários, assegurado pela coercibilidade.

A CRP consagra uma previsão do princípio da constitucionalidade dirigida aos atos jurídico-
públicos (art.3º/3).

Pressupostos do Ato: órgão, vontade psicológica e competência


• Pressupostos jurídicos – parâmetros que condicionam a prática do ato. São realidades
pré-existentes ao ato que devem estar indispensavelmente reunidas, de forma a que o
ato seja produzido de acordo com o direito. Podem assumir:
▪ Natureza subjetiva: como é o caso do órgão e da vontade funcional;
▪ Natureza mista: misto entre dimensão objetiva e subjetiva, caso da
competência.

1
Imperam graus variáveis de discricionariedade e vinculação na atuação de poder executivo.
2
O conteúdo das sentenças é mais ou menos ativista em razão do tipo de jurisdição que as profere, na
margem de indeterminação que a norma deixa ao intérprete e da atuação do juiz para ultrapassar a
separação de poderes através de ‘’sentenças normativas’’.
3
Exemplo: Estado-Pessoa, associações públicas, autarquias, etc.
4
Exemplo: concessão do serviço público.

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• Órgãos - centros institucionais de poder que exprimem uma vontade funcional, em


nome de uma pessoa coletiva pública, da qual resulta a prática do ato jurídico-público.
São unidades funcionais pelas quais uma pessoa coletiva faz a prossecução dos seus
fins. Sem um órgão qualificado para exercer determinada competência não existe ato,
visto que as pessoas coletivas necessitam de uma estrutura organizatória institucional
para poder decidir.
▪ Imputação: recondução do ato à vontade gerado por um órgão em nome de
uma pessoa coletiva pública.
• Vontade psicológica - formação intelectiva da volição dos titulares de um determinado
órgão quanto à tomada de uma decisão, que, enquanto vontade declarada, assume
natureza de um ato jurídico-público.
▪ Os órgãos são instituições abstratas que têm como titular a pessoa física. O
seu titular deve agir conforme a sua vontade, daí que a vontade psicológica
anteceda a vontade declarada. Assim, a vontade psicológica integra um dos
pressupostos subjetivos do ato, ou seja, o titular do órgão tem de livremente
decidir, não pode ser coagido.
• Competência - atribuição a um órgão, com eventual exclusão dos demais, do poder
funcional de aprovar atos jurídico-públicos no âmbito de determinada matéria e
dentro dos limites espacial e temporal.
▪ Trata-se de um pressuposto eclético ou misto, visto que comporta uma
componente subjetiva5 e objetiva6.
EXEMPLO: Para o Governo aprovar decretos-leis dentro do domínio reservado
à AR, torna-se necessário conferir ao Governo, no art.198º/1, a faculdade de
exercer esse poder funcional. Articulando o art.112º com a alínea a) do
227º/1, uma assembleia legislativa regional não poderia, contrariamente,
aprovar um ato legislativo cujo domínio não lhe fosse atribuído.

Elementos fundamentais: forma e conteúdo7


• Forma – modo como o ato é produzido e revelado.
▪ Da competência atribuída a cada órgão resulta um poder funcional de praticar
atos, por via de um itinerário específico, composto por uma sequência lógica,
designando-se por procedimento legislativo.
• Revelação stricto sensu – título jurídico ou legenda, opondo-se ao ato formado ou
declarado, baseado na tramitação descrita que permite a sua identificação externa.

Constituição regula diretamente um número de procedimentos produtivos, com relevo para a


lei (como as leis da AR ou do referendo nacional). Nos casos em que o procedimento não
regula, são impostas formalidades produtivas avulsas que devem ser respeitadas no
procedimento genético de outros atos (como os decretos-leis art.116º/2 e 3 e decretos
legislativos regionais, etc.).

5
Uma vez que envolve o exercício pelo órgão a quem o poder foi cometido.
6
Já que implica o reconhecimento normativo de uma potestas, exercida por uma função do Estado
Ordenamento e dentro de uma dada matéria e espaço territorial.
7
Emergem da vontade funcional declarada.

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• Conteúdo – reconduz-se ao seu objeto e fim.


▪ Objeto: diz respeito às disposições materiais que configuram a vontade
declarada (objeto imediato); e o domínio abstrato (conjunto de situações
fácticas e jurídicas) sobre a qual a declaração incide (objeto mediato).
▪ Fim: consiste no objetivo que o ato visa preencher.

→ Ainda que se registe uma variabilidade expressiva de liberdade ou discricionariedade


inerente à configuração do objeto imediato, existem atos que se encontram vinculados aos
fins constitucionais ou legais que prosseguem.

Excluindo os atos políticos stricto sensu, verifica-se que, no seio do exercício do poder
legislativo, se regista uma geometria variável na liberdade conformadora do legislador quando
à definição do objeto imediato e à prossecução dos fins constitucionais do ato.
EXEMPLO: quando o Governo legisla no âmbito da sua competência concorrencial ou exclusiva
(alínea a) do art.198º/1 e 2), tem uma maior liberdade conformadora do que quando legisla
mediante autorização legislativa.

Tipologia elementar de atos jurídico-públicos


Alguns tipos elementares de atos, segundo critérios estabelecidos por Jorge Miranda, são a
vontade e o objeto.

• Quanto ao critério da vontade haverá a considerar:


▪ Atos livres e atos devidos
o Atos livres – o autor goza da faculdade para os praticar.
EXEMPLO: promulgação e veto político presidencial.
o Atos devidos – quando o autor é obrigado a praticar o ato.
EXEMPLO: veto por inconstitucionalidade do PR ou obrigação da
promulgação.
▪ Atos simples, atos complexos unipessoais e atos complexos pluripessoais
o Atos simples – atos praticados por um só órgão.
EXEMPLO: nomeação do PM pelo PR e dissolução da AR pelo PR.
o Atos complexos unipessoais – envolvem um consenso entre as
vontades dos diversos órgãos e titulares da mesma pessoa coletiva.
EXEMPLO: procedimento legislativo parlamentar que resulte de um
ato de iniciativa do Governo ou dos deputados.
o Atos complexos pluripessoais – procedimentos complexos que
resultam de um consenso de vontades de órgãos, alguns dos quais
pertencem a diferentes pessoas coletivas.
EXEMPLO: processo de revisão dos estatutos político-administrativos
das regiões.
▪ Decisões e deliberações
o Decisões – atos de vontade de um órgão singular.
EXEMPLO: decretos presidenciais.
o Deliberações – atos jurídicos de vontade imputados a órgãos colegiais.
EXEMPLO: AR ou o Conselho de Ministros.

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• Em razão do objeto, haverá a considerar:


▪ Atos de eficácia interna e atos de eficácia externa
o Atos de eficácia interna – esgotam a sua produtividade na esfera
jurídica do órgão que emite o ato.
EXEMPLO: atos administrativos aprovados por órgãos da AR.
o Atos de eficácia externa – projetam os seus efeitos em destinatários
distintos do órgão que emite o ato.
EXEMPLO: generalidade das leis e decretos-leis.
▪ Atos declarativos e atos constitutivos
o Atos declarativos – atestam uma situação jurídica já previamente
constituída.
EXEMPLO: declarações de inconstitucionalidade com força obrigatória
geral pelo TC.
o Atos constitutivos – os que pela sua prática geram um novo ‘’status
jurídico’’, criando, modificando ou extinguindo situações jurídicas.
EXEMPLO: a generalidade das leis.
▪ Atos-condição e atos-objeto
o Atos-condição – atos que vinculam o conteúdo dos outros, tendo
como pressuposto necessário a sua produção ou validade.
EXEMPLO: leis de bases da reserva parlamentar relativamente aos
decretos-lei complementares.
o Atos-objeto – atos vinculados no seu conteúdo pelos atos-condição.
EXEMPLO: decreto-lei complementar ou decreto-lei autorizado.
▪ Atos normativos e atos não normativos
o Atos normativos – implicam aprovação de leis e atos jurídico-públicos
de conteúdo geral e abstrato.
EXEMPLO: regulamentos.
o Atos não normativos – decisões públicas não legislativas com
conteúdo individual e concreto.
EXEMPLO: atos políticos e atos administrativos.

CONCEITO E ESTRUTURA DO ATO NORMATIVO


P. 91-142

Como identificar os atos jurídico-públicos que assumem natureza de normas jurídicas?

➢ Para procurar responder a esta questão deve-se ter presenta a noção tradicional de
norma, ou seja, regra de direito portadora de um conteúdo geral e abstrato.
Ao longo do tipo operou-se uma desmaterialização do conteúdo geral e abstrato dos
atos legislativos

Na ordem constitucional portuguesa, a generalidade e abstração só são exigíveis em certas


matérias, como as leis de direitos, liberdades e garantias, ou aquelas que, devido ao seu
caráter incompleto, são de conteúdo exigível.

Até porque existem os ‘’a contrário sensu’’ que, tendo conteúdo variável, podem ter
disposições individuais e concretas.

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2019/2020

Alguma doutrina entende que, à luz da Constituição de 1976, os atos normativos definem-se
de acordo com um critério estrutural, pela politicidade do seu conteúdo, pela sua forma e pela
sua força.
BLANCO MORAIS – Isto não se sucede dogmaticamente., já que o art.168º/4
refere os atos administrativos lesivos dos direitos dos particulares, independentemente da sua
forma, o que suscita a ideia de leis com conteúdo idêntico ao de um ato administrativo, que
acabaria por colidir com a noção de norma legal, definida pela seu conteúdo político, forma e
força.
O ato administrativo é uma atividade executiva vinculada à lei. O seu conteúdo não é
inovador, não supõe qualquer liberdade conformadora, a sua forma não é legal e a sua
potência valorativa é menos intensa que a da força da lei (art.112º/5). Se houver leis que
esgotem efetivamente o seu conteúdo num ato administrativo, elas dificilmente poderão
passar por normas. Assim:

➔ não teria lógica o conceito material e unitário da norma jurídica ser centrado na ideia
de decisão, associado à produção de efeitos jurídicos.
➔ Esta noção de norma conjugar-se-ia dificilmente com a noção de normatividade
inerente aos regulamentos, a qual deriva do seu conteúdo geral e abstrato.
➔ Dificultaria a distinção entre leis individuais auto-aplicativas e atos administrativos.
➔ Uma norma caracterizada pela generalidade geraria no seu exterior muitas leis
singulares que não se reduzem ao conteúdo de um ato administrativo, dado que são
previsões inovadoras.

- Conceito de norma para o STA


Adota uma noção material de norma jurídica, considerando a existência de decisões
administrativas sob a forma de lei.

Fundamentos de uma distinção entre norma legal e ato administrativo:

• Norma legal – segundo o STA são todos os atos inovadores produzidos por órgãos
titulares da função legislativa que revestissem forma de lei e conteúdo geral e
abstrato.
• Ato administrativo – decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos,
tem como objetivo produzir efeitos externos numa situação individual e concreta,
independentemente da forma com que seria emitida, podendo ser regulamentar ou
legal.

Esta noção de norma, perspetivada na dicotomia lei (ato administrativo), desvaloriza os


atributos de caracterização formal, no sentido em que considera não normativos os atos de
conteúdo singular aprovados sob a forma legislativa. Dessa forma, comandos contidos em DLs
que identifiquem os seus destinatário seriam tidos como atos administrativos, podendo esses
atos sujeitarem-se ao vício de violação de lei.

Em todo o caso, a STA considera que a existência dos atos administrativos aprovado sob a
forma de decreto-lei supra, não viola a CRP, uma vez que o art.268º/4 contém esta
possibilidade, não sendo contrariada pelas regras constitucionais que atribuem competências
legislativas e administrativas ao Governo. Todavia, o mesmo não seria aceite para leis da AR,
visto que a mesma não exerce a função administrativa.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

As normas legais e as normas regulamentares:

• Normas regulamentares - comando geral e abstrato que, como editado no exercício


de poderes jurídico-administrativos, produziria efeitos jurídicos externos, limitando-se
a executar leis ou a estabelecer regimes normativo com um caráter inovador limitado
legalmente.

- Conceito de norma para o TC


Estabelece um conceito funcional de norma, tendo em vista o controlo do poder normativo do
Estado, relevando para os atos do poder legislativo. Esta noção constitui uma fórmula de
qualificação necessária de todos os atos normativos que integram o objeto do sistema de
controla da constitucionalidade. Assim:

• Norma – será toda a regra de conduta ou critério de decisão cujos destinatários sejam
os particulares, a administração e os tribunais.
Para abranger figuras jurídicas de forma e conteúdo diferente, o TC incorporou na sua
noção de norma uma noção dualista que envolve duas realidades:
▪ Comandos jurídicos aprovados sob forma de lei, que serão sempre normas,
quer o seu conteúdo seja geral e abstrato ou individual e concreto.
▪ Os restantes atos normativos desprovidos de forma legal, que contém
comando gerais e abstratos.

Norma legal de conteúdo singular, ato administrativo e regulamento:

• Jurisprudência originária: Para a Justiça Constitucional portuguesa um preceito legal


de um caso concreto que se apresente eficazmente equivalente à de um ato
administrativo, nunca é, por norma, um verdadeiro ato de aplicação de direito
preexistente, pois traduz-se num ato de criação de direito novo. Para este órgão, a
regra geral aplicável a um caso concreto requer, por vezes, uma exceção para uma
situação singular.
Assim, o Tribunal retira o caráter normativo de um ato legislativo através da sua
função e forma legal e não na sua generalidade ou abstração.
Daqui decorreu a possibilidade de a lei não estar vedada a qualquer conteúdo e da
penetração em alguma área da função administrativa, reduzindo a norma, em função
da sua forma ou força, a um ato administrativo em caso de não estar apropriado
legalmente.
• Jurisprudência posterior: Perante o entendimento anterior, esta jurisprudência refere
que nada impedia uma lei parlamentar de regular matérias administrativas e antes
regidas por DL, visto que nada obstaria que o mesmo fosse objeto de apreciação
parlamentar para cessação de vigência.
O Tribunal considera que o diploma legislativo parlamentar poderá incorporar atos
administrativos não se reduzindo a eles.

O Tribunal equacionou em relação a esta última alguns limites à extensão


vertical do conteúdo da lei, levantando a hipótese de existência de um núcleo
essencial da administração ou do executivo, bem como uma intromissão da AR na
esfera puramente administrativa do Governo, em domínios próprios da sua esfera
puramente executiva.

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2019/2020

- Posição da Regência
O Prof. Blanco Morais adota uma posição de ‘’iure condendo’’, ou seja, a generalidade como
elemento estrutural de caracterização de uma norma jurídica. Assim:

• Norma – critério de decisão aplicável a uma pluralidade indeterminada de


destinatários, sem prejuízo de se esgotar numa situação concreta ou numa pluralidade
de situações.
▪ A abstração não deve ser mais um elemento permanente da noção de norma,
já que não abrange regras que se esgotam na regulação de um facto
determinado e circunscrito no tempo.
▪ A repetibilidade também não constitui um elemento para este conceito, ainda
que exigível para algumas normas. EXEMPLO: leis restritivas de direitos,
liberdades e garantias e a maior parte dos regulamentos.
▪ Adota a posição do TC: pressupõe que as normas sejam gerais e também
abstratas, a menos que revistam natureza de atos legislativos, característicos
de critérios de decisão de conteúdo político, dotados de forma e força de lei,
independentemente do seu conteúdo ser geral e abstrato, geral e concreto ou
individual e concreto.

Normas Atípicas da Atividade Política em Sentido Estrito


1. Ato Referendário Nacional

• Natureza Jurídica
O referendo é uma expressão da democracia semidireta, proposto pela AR e pelo
Governo, convocado pelo PR e correspondente à vontade do eleitorado. Integra-se na
função política stricto sensu (art.115º/1 e 3).
Incide, pois, em questões de relevante interesse nacional que em ser decidias pelo
Governo, por via de aprovação do ato legislativo, bem como em matérias das
atividades política stricto sensu e legislativa.
Todavia, ainda que se reconduza a um ato político da competência do PR, a decisão
referendária não se reduz a um ato da mesma natureza.

Doutrina maioritária: o referendo vinculativo é um ato político não normativo e


o facto de incidir em matérias da competência legislativa não o converte em norma. Outros
autores, entendem que o referendo vinculativo é uma ‘’decisão-regra’’ que posteriormente
será objeto de lei ou convenção internacional. Mas uma decisão-regra com conteúdo
vinculativo tem, necessariamente, alcance normativo. → Esse alcance torna-se claro quando o
legislador é obrigado a alterar uma lei de modo a compatibilizar com o sentido de uma decisão
referendária (resposta positiva) ou quando tem de alterar uma lei ou alterá-la num certo
sentido (resposta negativa). Assim:

▪ Ato referendário – consiste num critério material de decisão que para além de
parâmetro ao legislador é, também, um parâmetro de lei, o que o converte em
‘’norma sobre normação’’.
o Os seus efeitos projetam-se na estrutura organizativa do poder
político, não possuindo eficácia externa;

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
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o Está sujeito a publicação e os seus efeitos são de ordem positiva;


o Não produz, por si próprio, eficácia direta sobre os destinatários;
o Tem conteúdo normativo, já que a sua vinculatividade imediata se
exprime sobre o decisor normativo.
• Objeto
Como já referido, o objeto do referendo são as questões de interesse nacional que
devem ser decididas pelo Governo ou AR através da aprovação de convenção
internacional ou ato legislativo, excluindo-se:
▪ Alterações à CRP, atos de conteúdo orçamental, tributário ou financeiro,
matérias previstas no art.161º, matérias da reserva absoluta da AR, bem como
atos políticos, atos e normas administrativas e atos jurisdicionais.
• Âmbito e extensão
O referendo deve incidir sobre uma só matéria (art.115º/6). Número máximo de
perguntas é 3, retirando as convenções internacionais que têm um máximo de uma
pergunta.
• Formulação da questão referendária
Devem ser formuladas com objetividade, clareza e precisão, dirigidas a respostas de
sim ou não. Não se deve repetir questões.

- Síntese Procedimental do ato referendário


• Iniciativa
A iniciativa de convocação do referendo compete à AR e ao Governo, mediante
resolução parlamentar ou do Conselho de Ministros, tendo a matéria de incidir na sua
competência.
É prevista uma iniciativa condicionada apresentada em sede parlamentar, tendo como
número mínimo 75.000 de acordo com a art.16º da Lei do Referendo.
Esta iniciativa popular é atípica, visto que é exercida junto do Parlamento em vez de
junto do PR.
BLANCO MORAIS – numa futura revisão constitucional as
iniciativas populares deveriam ser remetidas ao PR.

• Controlo preventivo obrigatório da constitucionalidade e legalidade


As propostas referendárias são submetidas pelo PR a um controlo preventivo de
constitucionalidade e legalidade ao TC (art.115º/8), devendo fazê-lo nos 8 dias a seguir
à publicação da proposta parlamentar ou governamental (art.26º da LR).
O Tribunal dispõe de 25 dias para decidir.
➔ REIS NOVAIS: o PR pode recusar a convocatória do referendo mesmo antes de
submeter a questão ao TC.
➔ BLANCO MORAIS: não é bem assim porque a CRP diz mesmo que a questão é enviada
para o TC e se o TC não se pronunciar pela constitucionalidade tem 20 dias para dizer se
convoca ou não o referendo.

23
Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

• Convocação
O PR tem plena liberdade política para convocar ou não, mediante concreto, um
referendo que lhe seja proposto (art.115º/1), não sendo o decreto correspondente
sujeito a referenda ministerial.
▪ Em caso de recusa de convocação, a mesma não pode ser superada por uma
confirmação parlamentar;
▪ As propostas recusadas pelo PR não podem ser renovadas na mesma sessão
legislativa, salvo nova eleição da AR ou demissão do Governo (art.115º/10);
▪ Se o TC considerar a inconstitucionalidade da proposta, o PR tem 25 dias para
decidir sobre a convocação do referendo (art.34º da LR);
▪ O referendo deverá ter lugar entre o sexagésimo e o nonagésimo dia posterior
à data de publicação do decreto presidencial de convocação (art.35º/2 LR);
▪ São excluídas a convocação e a efetivação de referendos entre a data de
convocação e da realização de eleições gerais para os órgãos de soberania.

- Efeitos do Referendo
• Pressupostos para a produção de efeitos jurídicos
O referendo só será vinculativo quando o número de votantes for superior a metade
dos eleitores inscritos no recenseamento (art.115º/11).
▪ Efeitos puramente políticos
Se o número referido não se verificar, o referendo terá o efeito político
equivalente a uma consulta não vinculativa.
➢ Se for vinculativo quais são os efeitos jurídicos perante uma resposta negativa?
Aplicando analogicamente o art.242 da LR, o PR não deve promulgar essa mesma lei
que desrespeite o sentido negativo do ato referendário em violação da Constituição.
Se fosse promulgada poderia ser contestada no quadro da sua constitucionalidade e
ilegalidade. Nesse caso, a lei violaria o resultado do referendo, seria ilegal por violação
do artigo 112º/3 alínea b) e do art.281º/1 da CRP. Essa ilegalidade funda-se,
igualmente, nos termos do art.249º da LR, podendo estar sujeita a controlo do TC.
➢ Se for vinculativo quais são os efeitos jurídicos perante uma resposta positiva?
A resposta positiva pressupõe a necessidade de aprovação de uma lei que autorize o
mandato do referendo, por parte da AR ou do Governo, num período de 90 ou 60 dias.
O PR não pode vetar o resultado positivo do referendo ou recusar a sua ratificação
(art.242º LR), com fundamento na sua discordância em relação ao conteúdo da
decisão referendária.
Contudo, será possível exercer o veto fundado numa discordância em relação a
normas do diploma que não resultem diretamente do sentido do referendo.
EXEMPLO: interrupção voluntária da gravidez em 2007, na medida em que o PR
poderia ter vetado a lei que corporizou o seu sentido, ou seja, averiguar as opções
complementares do legislador, tais como a dissuasão da mulher no seu ato abortivo.
Em caso de dúvida de constitucionalidade do sentido referendário, o PR pode
promover a fiscalização preventiva do ato legislativo ou convencional.
▪ Inconstitucionalidade por omissão – quando os órgãos competentes não
emitem o ato dentro do prazo legal estabelecido.

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2019/2020

2. Resoluções normativas
A CRP define resolução como um ato da competência da AR e das assembleias legislativas
regionais (art.119º/1 alínea e).
As resoluções podem ser atos políticos de natureza singulares ou normas da função política.

• Regimentos
Natureza
▪ Os regimentos dos órgãos colegiais são normas estatuárias interna corporis,
ou seja, são regras relativas à organização e funcionamento dos mesmos
centros de poder, podendo dispor de direitos e deveres dos seus titulares.
▪ As normas regimentais dos órgãos constitucionais têm uma função subsidiária
relativamente à Constituição. EXEMPLO: Regimento da AR em relação à CRP
que regula as matérias mais importantes.
▪ As normas regimentais não integram a reserva de lei nem assumem natureza
legislativa.
▪ Todas as resoluções integram o exercício da função política e os regimentos
podem ser classificados como normas atípicas da função política em sentido
estrito.
▪ Os regimentos da AR e assembleias legislativas das regiões e os do Regimento
do Conselho de Ministros são de natureza distinta: enquanto o regime da AR e
das ALR são atos normativos com relevância constitucional, o regimento do
Conselho de Ministros não tem relevância constitucional, podendo até nem
existir.

Eficácia e vinculatividade

▪ As regras regimentais são normas jurídico-públicas com eficácia externa,


tendo de ser publicadas do Diário da República (art.119º/1 alínea f).
o No que concerne à AR, o seu objeto de projeção dos efeitos das
normas regimentais é essencialmente interno, contudo existem
efeitos jurídicos projetados a nível externo., nomeadamente na
esfera do Governo.
o O regimento do Conselho de Ministros tem eficácia externa, já que
as suas normas podem projetar-se sobre a esfera jurídica de
outros órgãos. Tendo eficácia externa, pode ser alvo de
fiscalização da sua constitucionalidade.
▪ Relativamente à sua vinculação jurídica, esta surge claramente diminuída
no que toca à sua parametricidade em relação aos atos políticos e
legislativos.
Ainda que as disposições regimentais sejam normas sobre a normação 8, a
Constituição não lhes confere caráter vinculativo, como auto-condição das
regras editadas ao seu abrigo. Assim, não é possível atribuir-lhes valor
reforçado (art.112º/3). Neste sentido, a violação destas regras por atos
legislativos não predica a invalidade destes últimos, com fundamento em
ilegalidade. Assim, as normas regimentais detém uma eficácia meramente
ordenadora.

8
Normas que contém critérios de decisão sobre o procedimento de produção de outras normas, sobre a
sua revelação e sobre a sua qualificação.

25
Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

▪ Sempre que certa matéria seja inserida pela Constituição em reserva de


regimento, a sua regulação por lei implica a inconstitucionalidade desta
última, por violação das normas constitucionais que determinam a mesma
reserva (art.160º/1 alínea b). 9
o No caso do Governo, violações regimentais em matéria de audição
das regiões podem redundar em violação da Constituição. A
natureza primária da função política confere-lhe um caráter
subordinante em relação à função administrativa, pelo que as
resoluções políticas correspondentes devem integrar um ‘’bloco
de legalidade’’ em sentido amplo, ao qual se encontram
submetidos, atos administrativos internos e quaisquer atos de
administração do Governo.
o É possível prever sanções disciplinares para a violação de normas
regimentais, desde que essa possibilidade conste na lei.

- Resoluções parlamentares incidentes no conteúdo e eficácia de outros atos


normativos

• Apreciação parlamentar
O TC considera que as resoluções da AR que determinam a cessação de vigência ou a
suspensão de decretos-leis e decretos legislativos regionais autorizados, assumem
natureza normativa.
▪ Estas resoluções são aprovadas no âmbito do instituto da apreciação
parlamentar de atos legislativos emanados de outros órgãos, o que conforma
um controlo interorgânico exercido no âmbito da função política, mas que
garante a prevalência instrumental do exercício da atividade legislativa da AR.
▪ As resoluções corporizam uma derrogação expressa do princípio da tipicidade,
pois ainda que não revistam forma de lei, determinam uma cessação de
vigência de atos legislativos ou a sua suspensão. Em todo o caso, estas
mesmas resoluções não podem assumir o conteúdo material típico de um ato
legislativo e fixar alterações a decretos-leis e decretos legislativos regionais.
▪ Pelo facto de exprimirem efeitos constitutivos e abrogativos, estas resoluções
poderão ser sujeitas a fiscalização sucessiva da sua constitucionalidade
(art.277º/1).
• Resoluções que aprovam tratados
Destacam-se as resoluções da AR que aprovam tratados internacionais (art.166º/6),
encontrando-se, assim, sujeitas a fiscalização preventiva da sua constitucionalidade
(art.278º/1)10.

9
Importa referir que os regimentos podem relevar num juízo de constitucionalidade sobre uma lei,
enquanto elemento instrutório. Algumas violações regimentais podem ser relevantes para juízos
formais de inconstitucionalidade relativamente a atos legislativos parlamentares viciados na sua votação
na generalidade, especialidade e votação final global.
10
Neste preceito existe uma lacuna, na medida em que é referida a palavra ‘’decreto’’, mas que deve ser
entendida como ‘’diploma’’ e englobar a referida resolução que consta no preceito. O preceito
constitucional reporta-se, assim, ao controlo preventivo de tratados (convenção sujeita à aprovação no
Parlamento).

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- Declaração dos estados de exceção


Em caso de a legalidade ordinária se mostrar insuficiente para a proteção de certos valores, o
poder político pode sacrificar transitoriamente alguns bens jurídicos de menor essencialidade.

• Os estados de sítio e emergência são caracterizados pela suspensão de direitos,


liberdades e garantias, de modo a preservar bens de maior valor (art.19º). Estes
estados distinguem-se por uma ordem de fatores:
▪ Os pressupostos da declaração dos estados excecionais que revestem caráter
comum devem assumir menor gravidade no estado de emergência no que do
de sítio, dentro do princípio da proporcionalidade.
▪ O estado de emergência têm um caráter parcial relativamente aos direitos
fundamentais.
▪ No estado de sítio pode ocorrer a intervenção ativa das Forças Armadas, e no
estado de emergência não.
• É da exclusiva competência do PR declarar os estados de exceção (alínea d) art.134º).
A declaração é uma norma atípica da função política, pois:
▪ Natureza normativa do decreto presidencial:
o Necessidade de edição de critérios de decisão de conteúdo geral que
determinem a suspensão;
o Fixação de limites a essa suspensão;
o Condições de intervenção das forças armadas;
o Regras de duração do estado de exceção.
▪ Essência não legislativa do decreto:
o Já que o Chefe de Estado não legisla e o decreto não se encontra
incluído na reserva de lei.
▪ Natureza vinculada da referida norma à Constituição.
• O decreto é suscetível de fiscalização sucessiva, concreta e abstrata da sua
constitucionalidade (art.277º/1). Já a fiscalização da sua legalidade não parece ser
possível.

Tramitação de um ato normativo complexo

i. Inicialmente, o ato de declaração está sujeito ao parecer obrigatório, mas não


vinculativo do Governo (art.197º/1 alínea f) e alínea l) do 138º).
ii. De seguida, é submetido a uma habilitação política da AR a qual a autoriza ou não,
mediante resolução (art.160º alínea l) em articulação com o art.166º/5 e 138º/1).
o Caso a AR não se encontre reunida ou não for possível reuni-la de
imediato, a autorização é dada pela respetiva Comissão Permanente,
devendo o referido ato ser confirmado pelo Plenário (art.138º/1 e 2).
iii. Depois da autorização, a declaração terá de ser referendada ministerialmente no
quadro de controlo certificatório (art.140º/1), antes da publicação do Diário da
República11.

11
A publicação é um requisito de eficácia que se estende à resolução que contém a autorização
parlamentar (alínea e) do art.140º).

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Em relação à eficácia, admitindo-se que a resolução normativa autorizativa da declaração dos


estados de exceção possa condicionar limitadamente aspetos da eficácia das declaração
autorizada, sem alterar ou restringir o seu conteúdo normativo, considera-se que a sua função
concretizadora do conteúdo da declaração criada pelo legislador carece de sentido lógico
jurídico e de ampara em habilitação constitucional12.

3. Normas da Função Administrativa: o regulamento

• Regulamentos Administrativos13 – normas gerais e abstratas que, seja em execução


das leis, seja habilitadas por estas, regulam as relações jurídicas administrativas, sendo
um fundamento para a prática de atos administrativos.
▪ A lei não regula normativamente todos os domínios da via coletiva, já que:
o a sua politicidade é incompatível com normas não inovatórias e
puramente executivas;
o o procedimento para a aprovação de leis é mais agravado e moroso do
que para a edição de normas administrativas;
o há domínios específicos de reserva da administração.
• Elementos do regulamento:
▪ Elemento substancial – devido ao facto de os regulamentos serem gerais e
abstratas, resulta do reconhecimento a contrário sensu de que há no direito
público normas jurídicas, que não são dotadas dessa generalidade e abstração.
Para o CPA os atos administrativos gerais e os regulamentos desprovidos de
aplicação permanente não são regulamentos para a aplicação do Código.
▪ Elemento funcional – quando se diz que os regulamentos são normas
produzidas no exercício de poderes jurídico-administrativos, estamos perante
uma invocação dos poderes funcionais de autoridade que têm o poder de
produzir normas regulamentares que se distinguem de outras categorias
normativas. Os órgãos competentes podem exercer a função administrativa.
▪ Atributo consequencial no âmbito da eficácia – quando se diz que os
regulamentos são normas administrativas que visam produzir efeitos externos,
significa que só as normas administrativas sujeitas a publicação e que sejam
aptas para produzir eficácia intersubjetiva e plurisubjetiva é que serão
regulamentos, de acordo com o CPA.
o As normas dos regulamentos internos que apenas são eficazes no
interior de uma pessoa coletiva, não têm natureza regulamentar.

12
Verificar páginas 122-123 do manual do professor.
13
O Código de Procedimento Administrativo (CPA) define os regulamentos como: ‘’normas jurídicas
gerais e abstratas que, no exercício de poderes administrativos, visem produzir efeitos jurídicos
externos’’ (art.135º).

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- Parâmetros normativos das normas regulamentares


De acordo com o art.143º do CPA, o regulamento administrativo deve respeitar:

➢ a Constituição;
➢ o Direito Europeu e as convenções internacionais;
➢ a lei ordinária;
➢ os princípios gerais do direito administrativo;
➢ outros regulamentos de hierarquia superior.

- Sinopse sobre o Parâmetro de Legalidade dos Regulamentos


Relativamente aos pressupostos de aprovação e as níveis de limitação legal da densidade
reguladora dos regulamentos, a ordem jurídica prevê a existência de:

• Regulamentos independentes – podem conter disciplinas total ou parcialmente


inovatórias, mas que, contudo, careçam de uma lei que defina a competência objetiva
ou subjetiva para a sua emissão, devendo os regulamentos assumir forma de decreto
regulamentar se forem aprovados pelo Governo (art.112º/6 CRP);
• Regulamentos autónomos – normas administrativas emitidas por órgãos integrados
na Administração autónoma que prossegue interesses próprios, como é o caso das
autarquias (art.241º), universidades, etc.
• Regulamentos de execução – dispõem de menor densidade reguladora e limitam-se a
complementar ou a concretizar normas legais (art.112º/7).

Os regulamentos de execução devem invocar expressamente a lei que concretizam e os


regulamentos independentes devem invocar a lei que define a competência para a sua
produção, sob pena de inconstitucionalidade formal.

Os regulamentos independentes do Governo devem assumir forma de decreto regulamentar.

A norma legislativa que não definir regime jurídico remeta para outro
regulamento do Governo que não o decreto regulamentar (como portarias e despachos) será
inconstitucional.

➢ A CRP não admite regulamentos delegados, ou seja, normas administrativas que,


mediante uma habilitação ou autorização legal, derroguem, integrem ou interpretem
atos legislativos, já que tal hipótese é proibida pelo princípio da tipicidade da lei
(art.112º/5).
▪ A posição de subordinação do regulamento em relação à lei não assume
caráter linear.

- Relações de hierarquia e lateralidade entre regulamentos administrativos


• Critérios de hierarquia entre regulamentos:
▪ Posição hierárquica ou subordinante do órgão competente;
▪ Solenidade da forma;
▪ Inovação material;
▪ Âmbito espacial de aplicação em domínios concorrenciais alternados e
paralelos.

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• Ordem hierárquica pelo art.138º/3 do CPA:


▪ Decretos Regulamentares → sustentada por critérios orgânico, formal e
material.
▪ Resoluções normativas do Conselho de Ministros → critério orgânico e formal
▪ Portarias → a hierarquia das portarias sobre os despachos normativos é
suportada pelo critério orgânico e critério de solenidade de formas
▪ Despachos Normativos.
• Nas relações entre regulamentos do Estado e de outras coletividades territoriais
autónomas, o critério da hierarquia é limitado pela incidência do critério da
competência do que resulta:
▪ relações de lateralidade - opera o critério da competência, que ocorre sempre
que a constituição e a lei atribuam a um dado ente poderes exclusivos de
regulação de um dado domínio material num dado âmbito territorial;
▪ relações de preferência aplicativa - (mas não de revogação); regulamentos de
órgãos de grau superior têm preferência aplicativa sobre os de órgãos
inferiores, em domínios de concorrência paralela.

Ordenamento estadual como sistema fundado na Constituição


P.148-159

• Positivismo normativo – conjunto de elementos que se encontram associados e


reciprocamente ordenados, no respeito de exigências comuns de unidade interna.
▪ A ordem jurídica interna do Estado como um sistema jurídico geral resulta da
própria arquitetura conferida pela Constituição como fundamento da
legitimação jurídica e política de uma coletividade humana e estatuto
organizatório do poder público e das relações entre as pessoas e esse poder.

Posição adotada: sistema jurídico auto-justificado, fundado numa decisão política soberana e
juridicamente incondicionada que produz a norma de referência do mesmo sistema.

▪ Esta posição regista influências do positivismo existencialista, positivismo


inclusivo e positivismo sociológico da teoria aberta dos sistemas.
o Decisionismo: extrai-se a valorização do poder de autoridade como
componente do ordenamento, o caráter existencial, supremo e
conformador da decisão constituinte soberana e a ideia de
ordenamento jurídico como um complexo ordenado de decisores e
decisões.
o Positivismo integrador ou inclusivo: a Constituição é a norma de
referência do ordenamento jurídico.
o Positivismo sociológico: comunicação aberta entre ordenamento e
sistema social.

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2019/2020

- Componentes do Ordenamento: decisões e decisores


• Decisões jurídicas
O ordenamento jurídico ao estar reduzido a escrito, determina que o direito que
releva no mesmo sistema geral é o direito decidido, isto é, o direito criado do respeito
de atos de vontade imputados a centros institucionais de poder, competentes para o
efeito.
▪ Aqui existem normas de poder constituinte e normas de poderes constituídos.
▪ As normas de referência do sistema integram regras jurídicas e princípios
jurídico-constitucionais.
▪ Os princípios constitucionais são direito decidido e não direito relevado ou
imposto por um dever-ser metapositivo. Mesmo nos princípios que envolvem
valores morais, eles são incorporados na Constituição por decisão livre de
vontade do legislador constitucional.

As normas jurídicas integram um papel central no ordenamento jurídico, pois


determinam factos sociais, regulam relações individuais e coletivas e acabam por reger
a sua própria criação. É até possível compará-las com a ideia de auto-reprodução
normativa da doutrina da Teoria dos Sistemas.
Todavia, existem outros atos jurídicos não normativos que são essenciais para a
génese, execução e para a validade das próprias normas jurídicas:
▪ Atos políticos que condicionam a existência das leis (p.e. promulgação) e a
eficácia (p.e. cessação de vigência de DL)
▪ Atos administrativos e jurisdicionais que lhes dão aplicação concreta
▪ Sentenças integradas nos processos de fiscalização jurisdicional da
constitucionalidade e legalidade

Como excluir do ordenamento atos políticos com inequívoca relevância jurídica, bem como
atos administrativos e sentenças? → é abrangido por ato jurídico todas as manifestações de
vontade das autoridades competentes que visam produzir efeitos jurídicos, ou seja, todos os
atos que executam, aplicam, interpretam e fiscalizam normas.

Existem sistemas derivados do sistema jurídico geral: as normas configuram o sistema


normativo e os atos integram outros sistemas ou subsistemas.

▪ O sistema normativa constitui o ‘’hardware’’ do ordenamento jurídico: as normas


regem a vida social e política e os atos operam de acordo com as normas, tal como
acontece com as autoridades, na medida em que as normas regulam o seu estatuto
jurídico. Por isso, esta valorização da norma deve-se ao positivismo normativo e não
ao institucionalismo.
o O institucionalismo, por sua vez, valorizava a sociedade e a ordem
social, enquanto elementos do ordenamento.
BLANCO MORAIS: a sociedade ou sistema social não é um elemento
do ordenamento, mas sim um pressuposto e objeto, dado que é a
sociedade que reclama a criação de um ordenamento (in put) e que é

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2019/2020

destinatária dos atos jurídicos promanados do mesmo ordenamento


(out put).

Os atos jurídicos e contratos do direito privado também fazem parte do sistema jurídico? →
Sim, mas não enquanto elementos de eficácia coercitiva direta, mas como manifestações da
autonomia da vontade.

• Decisores jurídicos
Deve-se ao institucionalismo e ao decisionismo a valorização da componente orgânico-
funcional do ordenamento. Os atos jurídicos são produto da vontade humana que se
exprimem em decisões tomadas pelos titulares dos órgãos. Os órgãos exprimem a
vontade funcional das pessoas coletivas do direito público.
▪ O institucionalismo valoriza, no elemento organizatório, a estrutura orgânica e
funcional que envolve a formação e aplicação do direito; o decisionismo
valoriza o elemento voluntaristico da decisão jurídica.

A ordem jurídica portuguesa é um sistema político-institucional que contém a


dimensão orgânica do sistema jurídico global e tem uma relação se separação e
interdependência.
▪ Neste sistema é valorizada a positividade da norma integrativa do
ordenamento, como direito decidido. Algumas conceções debruçam-se sobre
a forma de conceber esta decisão:
o Tese voluntarista clássica: valoriza, dentro do contexto de uma
sociedade conflitual, o caráter unilateral, soberano e autorizativo do
poder normativo de decidir (SCHMITT).
o Tese recetiva: o decisor deveria ser empiricamente determinado pelas
forças do Sistema social.
o Teoria da política pública: modelos ditados por uma programação de
fins de natureza pública. Parte do princípio de que a lei se destina a
reger comportamentos sociais e a produzir resultados concretos,
estabelecendo padrões de uma metódica decisão, de forma a que o
responsável por essa decisão proceda a escolhas adequadas.

- Elementos de Agregação do Ordenamento: unidade, coerência articular e relação


de pertença
Os elementos do ordenamento jurídico agregam-se em conjuntos ordenados e articulados de
acordo com uma unidade, a qual exige um imperativo de coerência. Esta unidade agregador
dá-se através de um conjunto de princípios estruturantes que asseguram exigências de
unidade, coerência e vocação de plenitude entre os elementos sistémicos.

▪ Os princípios centrais da unidade política e jurídica do ordenamento encontram-se na


CRP nos artigos 1º, 3º/1, 225º/2 e 3, 3º/2 e 3 e arts.1º e 2º.
▪ Quando aos critérios sobre a coerência, os atos editados pelas autoridades referidas
deduzem-se da própria inesgotabilidade das funções jurídico-públicas ou
explicitamente contidas em normas sobre normação. Qualquer sistema pressupõe
critérios que determinam relações de presença dos seus elementos.
▪ Se existirem elementos válidos e eficazes em dois sistemas é porque das duas uma: pu
o sistema constitui uma derivação de outro, mantendo uma relação de dependência,

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2019/2020

ou então porque ambos os sistemas são independentes, mas homomórficos,


estabelecendo entre si relações de complementaridade, coordenação e subordinação.

A lei na ordem constitucional de 1976


P. 173-206

- A Reserva de Lei em Sentido Horizontal e Vertical


Recorda-se que a função administrativa é uma atividade que:

i. Pressupondo a tarefa de assegurar a boa concretização e execução das leis (artigo


199º CRP) implica também o desenvolvimento de operações técnicas e materiais
de produção de bens e prestação de serviços;
ii. Se encontra infra-ordenada à atividade legislativa, a qual, como expressão de
função política, define opções e critérios primários na disciplina das matérias,
cabendo à função administrativa concretizar vinculadamente essas opções;
iii. Dispondo a AR ao abrigo do artigo 161º/c) CRP, de uma competência genérica para
fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas ao Governo e podendo este
último legislar em todos os domínios reservados ao Parlamento (artigo 198º/1/a)),
verificamos que, na esfera do Estado-Pessoa, não existem matérias que se
encontrem horizontalmente subtraídas à lei.

▪ Assim, existe uma reserva total de lei em sentido horizontal, isto é, a lei pode dispor
sobre todas as matérias sem exceção.
▪ Já no plano vertical, a situação é mais complexa. Tendo em conta que a lei dispõem de
um expressivo poder de concretização na disciplina de uma dada matéria, importa
saber se essa densidade reguladora14 poderá ser de tal forma intensa que implique a
expropriação por via legal do domínio confiado constitucionalmente à autonomia
privada15, à atividade administrativa e à atividade jurisdicional.

- Limites Implícitos da Reserva Vertical da Lei


O TC garante domínios da autonomia privada que se encontram protegidos contra excessos da
lei no plano vertical.

Ac. 374/2004 → a lei não pode ser tão densa, ainda que nas zonas de reserva, ao ponto de
esvaziar o conteúdo de um direito reconhecido aos privados.
EXEMPLO: a propósito da relação jurídica do trabalho, o TC considera que a lei apenas pode
reger o direito à contratação e negociação coletiva, delimitando-o ou restringindo-o, mas
deixando um núcleo de matérias disponível para essa mesma negociação, não sendo
admissível, por exemplo, que se revogue substitutivamente cláusulas de natureza contratual.

▪ Desta forma, existem limites impostos hierarquicamente pela Constituição que ditam
restrições à liberdade do legislador quando este dispõe sobre domínios como o dos
direitos, liberdades e garantias, limitando a densidade reguladora das leis no que
respeita aos domínios da autonomia privada.

14
Grau de pormenor ou detalhe da lei.
15
Domínio próprio dos cidadãos cujas relações se caracterizam por parâmetros da liberdade, sempre na
medida pelo respeito da lei.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

➢ No que diz respeito à tensão entre as funções legislativa e administrativa há que aferir
os graus de legitimação dos atos do poder legislativo, como atividade jurídico-pública
dominante ou primária, substituindo-se a um poder administrativo dimanado de uma
função secundária ou subordinada.
Sobre estes assunto, há pelo menos um ponto mínimo de convergência doutrinária e
jurisprudencial. Diz respeito à ideia que o princípio da separação de poderes veda à lei
a faculdade de absorver integralmente, no plano vertical, o universo material útil
correspondente exercício da função administrativa, deixando-a sem campo próprio de
atuação.
O TC adota uma posição expansiva em favor do poder da lei em proceder à anexação
de tarefas normalmente concebidas à atividade administrativa. Admite a existência de
um núcleo da atividade administrativa que é imune a apropriações intoleráveis ou
abusivas por parte do poder legislativo. Todavia, isto procede-se no campo de
delimitação de funções e competências entre o Parlamento e Governo.

Ac. 214/2011 → reconhece a existência de um núcleo da atividade administrativa vedada à lei


parlamentar.

Devido ao princípio da separação de poderes, no plano jurídico-constitucional há âmbitos


materiais reservados à função administrativa, implicando que uma lei formal que ofenda o
núcleo dessa função seja considerada inconstitucional.

A maioria doutrinária não se opõe à validade dos atos administrativos praticados sob forma de
lei, que são simultaneamente sindicáveis junto da jurisdição administrativa.

Outro autores, como JORGE MIRANDA, defendem a falta de competência do TC para apreciar
atos administrativos praticados sob a forma legal. Segundo Jorge Miranda, o TC não é
competente para fiscalizar atos administrativos praticados sob a forma de lei.

- Doutrina sobre Conteúdo da Lei e Respetivos Limites


• Numa perspetiva radicalmente substancialista:
▪ LUÍS PEREIRA COUTINHO - propugnou por uma materialidade necessária do
conteúdo das leis. De acordo com este autor, devido à indefinição na CRP,
rejeita-se a tese segundo a qual, fora dos domínios onde a CRP imporia um
conteúdo geral e abstrato (art.18º/3), os atos legislativos poderiam assumir
qualquer conteúdo. Isto porque a construção ‘’a contrário sensu’’ geraria uma
solução que chocaria com o sistema politico-constitucional esboçado do
Estado de Direito Democrático e porque não seria possível extrair um
princípio geral não excecionado. O art.2º da CRP imporia limites ao conteúdo
da lei, visto que o mesmo seria uma limitação do poder político e,
consequentemente, a limitação de vários poderes do Estado. Geraria um
poder legislativo limitado, pelo que qualquer conceção de lei que
pressupusesse o caráter individual do seu conteúdo implicaria uma invasão da
esfera material do poder administrativo.
Verificar-se-ia que órgãos legislativos e políticos deveriam agir como órgãos
administrativos ao exercer um poder de controlo sobre esse ato
administrativo sob forma de lei, o que conduziria à ‘’irracionalização da
atividade do Estado’’. Não faria sentido que o PR promulgasse e vetasse atos

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administrativos e a AR procedesse à sua apreciação para efeito da sua


cessação ou alteração.
Concluindo, uma lei ou um DL apenas deveriam ser tidos como
constitucionalmente válidos se assumissem um conteúdo geral e abstrato.

• Numa perspetiva substancialista programática:


▪ JORGE MIRANDA - ainda que admita a validade das leis individuais e
concretas, considera que se justificaria uma lei em sentido material. Se a AR
vier a aprovar uma lei cujo conteúdo se resuma a um ato administrativo, a
mesma será organicamente inconstitucional, pois este órgão não é titular da
função administrativa.
▪ PAULO OTERO & MANUEL AFONSO VAZ – ainda que considere que a
generalidade é uma característica própria ou natural da lei, enquanto norma,
admite a validade de atos administrativos praticados sob forma legal, ou de
leis de conteúdo idêntico a um ato administrativo, desde que a essas leis se
apliquem as exigências constitucionais impostas aos atos administrativos,
entre os quais, a obrigatoriedade de fundamentação ou justificação.

• Numa perspetiva mais politicista e formalista:


▪ GOMES CANOTILHO – exclui virtualmente qualquer reserva geral de execução
em favor da atividade administrativa.
▪ MARCELO REBELO DE SOUSA – defende a validade dos conteúdos individuais
e concretos assumidos pelos atos legislativos desde que conformes com as
regras e os princípios constitucionais e sem prejuízo do disposto do art.268º/4
CRP. (apoiado por Canotilho)
▪ PEDRO SANCHEZ – sustenta a ideia de direito inerente ao poder constituinte e
ínsita no texto da Lei Fundamental resulta uma aceção puramente orgânico-
formal de lei.

Posição adotada
Uma aceção estrutural de lei limitada pelos domínios constitucionalmente reservados à Administração

Existem algumas objeções de fundo ligadas à positividade do sistema constitucional português


que dificultam a aceitação da construção substancialista examinada supra.

1) A aceção constitucional de lei tem necessariamente de partir daquilo que a lei é no DC


positivo e não de uma ‘’mitologia de lei’’ radicada em soluções de ‘’jure condendo’’.
Assim, os princípios estruturante do Estado devem ser interpretados de acordo com o
sistema político do governo vigente. (Ler pág. 181)
2) A proceder de ‘’jure constituto’’ a construção substancialista, a sua adoção pela JC
implicaria a inconstitucionalidade de todos os atos legislativos singulares editados
desde 1982, pois a suposta incidência limitativa ao poder concretizador da lei em
termos da sua singularização, deveria ter expressado os seus efeitos vinculantes desde
a 1ª revisão constitucional. Contudo, verifica-se que perante o critério da segurança
jurídica que pressupõe o conteúdo do princípio do Estado de Direito Democrático seria

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2019/2020

mais perverso o controlo da constitucionalidade de toda a legislação singular


entretanto emitida do que a subsistência da legitimação produtiva de leis de conteúdo
individual e concreto.
3) É indubitável que o princípio do Estado de Direito Democrático supõe que nenhuma
função do Estado se substitua a outra e ocupe o seu núcleo fundamental.
O problema é que o poder expansivo das funções primarias ou dominantes é
incomparavelmente maior do que o das funções secundárias. Se uma lei constitucional
de conteúdo individual e exequível por si mesmo, ocupar o espaço que naturalmente
caberia a um ato administrativo, dificilmente se poderia falar na sua
inconstitucionalidade, a não se que violasse um limite material de revisão
constitucional. Da mesma formal, uma lei ordinária poderá corporizar um elevado grau
de concretização que é muitas vezes sobrepunível com o âmbito material da função
administrativa, valendo-se da sua força para impor a respetiva preferência.

Assim, não é possível exigir a imposição genérica do paradigma de lei geral e abstrata a
propósito da constitucionalidade dos atos legislativos, ainda que tal seja desejável no quadro
de uma futura recomposição das funções do Estado.

- Exclusão de uma aceção puramente formal de lei


No ordenamento português, a supremacia da função legislativa pressupõe a faculdade de a
mesma poder reger domínios da função administrativa.

▪ Tal como entende a maioria doutrinária e a jurisprudência constitucional, não existe na


Constituição de 1976 uma reserva geral de Administração, mas antes uma pluralidade
circunscrita de espaços reservados (domínios reservados à Administração central e
autónoma).
▪ Já no plano governamental existem domínios que decorrem da imposição implícita da
Constituição, ditada pelo artigo 111º/1 CRP. Este princípio assegura uma esfera do
poder próprio do Governo em face do Parlamento, de modo a concretizar a lei no
universo administrativo, com subordinação a esta, mas como garantia que a lei não irá
assumir o conteúdo de um puro ato concretizador. A separação de poderes não
compromete a validade de leis formais da AR que assumam carater auto-aplicativo.
Inibirá, sim, a intromissão por via legal no poder de direção do Governo relativamente
à administração direta.
▪ O Governo goza de uma reserva nuclear de execução, que pode ser subsidiarizada por
normas auto-aplicativas, mas que não pode ser defraudada por atos administrativos
editados sob forma de lei parlamentar.

- Lei e Regulamento

➔ Limites ao poder legislativo quanto à revogação e conformação de normas


regulamentares

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O TC e o STA consideram que fora de domínios específicos onde seja suposta uma reserva
necessária de regulamento, a lei pode dispensara sua concretização por parte de normas
administrativas (ausência da reserva geral de regulamento governativo).

Contudo, registou-se uma evolução na jurisprudência constitucional no que toca à relação


geral entre lei e regulamento estadual. Assim, não havendo uma reserva geral de regulamento,
a lei parlamentar pode revogar normas regulamentares e pré-ocupar domínios antes regidos
por regulamentos, sem prejuízo de a mesma lei dever observar um conjunto de limites aos eu
poder revogatório e conformador, derivados pelo respeito da função administrativa reservada
ao Governo.

Tendo em conta o Ac. 214/2011

1º ‘’A Constituição não restringe o âmbito da competência legislativa em geral, nem confere
nem confere ao Governo uma reserva de competência orgânica regulamentar em certas
matérias. O poder conferido ao Governo não corresponde a qualquer reserva de regulamento,
no sentido de a lei não poder ultrapassar um determinado nível de pormenorização de modo a
deixar ao Governo um nível de complementação relativamente a cada das leis’’

2º ‘’No espaço não ocupado pelo legislativo, cabe ao Governo determinar qual o conteúdo do
ato regulamentar exigido pela boa execução da lei. E isso só a ele compete no exercício da
competência administrativa’’ ‘’a AR só pode exercer as suas competências de fiscalização’’

Assim, a jurisprudência constitucional fez as seguintes precisões:

i) A AR quando legisla tem de respeitar a separação de poderes, não podendo


usurpar as funções próprias do Governo.
ii) Um ato legislativo parlamentar não pode revogar um regulamento sem ter
previamente revogada a norma legal que o habilitou.
iii) As relações entre o Governa e a AR são relações de autonomia e de prestação de
contas, não de subordinação hierárquica ou de superintendência, pelo que não
pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder regulamentar por instruções
da AR.

3º Daqui resulta que o poder vertical de regulação da lei deixa de ser quase limitado, não só no
domínio da reserva de ato administrativo quando a lei parlamentar se imiscui no poder de
direção do Governo, mas também no domínio regulamentar.

Assim, existindo um domínio material mínimo, reservado à Administração, impõem-se


delimitar as respetivas fronteiras já que as mesmas supõem a existência de limites verticais ao
poder concretizador da lei.

4º Para o Tribunal, se uma lei parlamentar mantiver intocadas as normas legais que regem a
atividade administrativa a ser prosseguida e se limita a revogar um regulamento aprovado ao
abrigo dessa legislação que o Governo deve executar ‘’priva este órgão de soberania dos
instrumentos que a Constituição lhe reserva para prosseguir as tarefas que neste domínio lhe
estão constitucionalmente cometidas, violando o principio da separação de poderes’’.

Aqui não estaria em causa a faculdade da lei poder revogar um regulamento. No entanto,
proceder-se-ia a essa revogação sem antes ter revogado ou alterado o parâmetro legal onde o
referido regulamento se fundaria.

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5º Sem prejuízo deste critério limitativo da discricionariedade legislativa, ante um domínio


reservado à Administração, dever ser tomado em devida nota pela comunidade jurídica, não
deixa o mesmo de ser questionável, tal como foi sublinhado pelos Conselheiros Cura Mariano
e Cunha Barbosa.

É duvidoso que tenha sido violado o ‘’núcleo essencial’’ da reserva regulamentar, visto que a
lei não afetou um ato de competência do Governo, pois apenas revogou um regulamento sem
ter, tão pouco, emitido uma disciplina substitutiva.

Se a norma legal permitia ao Governo fazer de novo uso do seu poder regulamentar depois de
consumada a revogação do mesmo regulamento, não havia razão para que a lei julgada
inconstitucional tivesse o ónus de proceder à revogação prévia dessa norma.

Para o regente, não parece ter sido posto em causa o princípio da separação de poderes,
considerando pouco convincente a fundamentação para justificar a inconstitucionalidade da
norma.

➔ Sucessão das leis no tempo e impacto regulamentar

Caducidade

Foi positivado no artigo 145º/1 e 2 do CPA um novo regime de caducidade dos regulamentos
nas normas.

O mencionado preceito legal determina que um regulamento caduca:

• Com a verificação do respetivo termo ou condição resolutiva, quando os regulamentos


aos mesmos se encontrem sujeitos;
• Com a revogação das leis que regulamentam, salvo se forem compatíveis com a lei
nova e enquanto esta não for regulamentada.

O segundo fundamento suscita algumas reflexões:

1º Suscitou a dúvida se essa caducidade seria automática.


➢ No preceito que a caducidade dos regulamentos de execução, em caso de revogação
exequenda, não é automática, mantendo-se as normas dos primeiros e, vigor se não
forem incompatíveis com a lei nova.
Isto é uma salvaguarda dos princípios da eficiência administrativa e da segurança
jurídica. As revogações de certas leis com o feito de caducidade regulamentar
associadas a demoras na regulamentação de leis novas podem gerar não apenas a
falta de orientação e paralisia administrativa como, também, vazios jurídicos
dispensivos e lesivos para direitos e interesses legalmente protegidos dos
administrados. Nesse caso, admite-se o prolongamento da eficácia das normas da
legislação revogada desde que não contrária à lei nova até que seja emitida a
legislação da lei revogatória.

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2º Coloca-se a dúvida se o art.145º/2 do CPA se aplica a regulamentos independentes.


➢ A aplicação do regime da caducidade às normas administrativas que regulamentam
uma lei dá a ideia de que o mesmo regime se aplica aos regulamentos de execução e
não aos regulamentos independentes emitidos ao abrigo de uma lei habilitante.
Consequentemente, se a lei habilitante for revogada supressivamente16 é possível
sustentar que o regulamento independente caduque por ter cessado o fundamento da
competência subjetiva e objetiva para a subsistência do poder regulamentar.
Contudo, se a lei habilitante for substituída por outra, e que a competência
regulamentar da lei anterior seja conservada pela lei nova, então, não existe
fundamento para a caducidade dos regulamentos independentes editados ao abrigo
da lei revogada se os mesmos não forem contrários à lei nova.
No entanto, se houver na nova lei limites materiais para o exercício do poder
regulamenta, as autoridades competentes devem alterar o regulamento antigo e
conformá-lo a essas condições e limites substanciais, sob pena de ilegalidade
superveniente.

Revogação inter-regulamentar

O art.146º/2 recupera parte da norma do art.119º/1 do CPA, eliminando a menção à


revogação global e acrescentado um parâmetro conformado por normas europeias. Assim,
proíbe a Administração de revogar regulamentos de execução de leis em vigor e de direito da
UE, sem que esta revogação seja acompanhada por nova regulamentação.

Art.146º/3 do CPA → no caso de uma norma determinar a revogação supressiva de


regulamentos de uma dada lei sem que seja emitida regulamentação substitutiva, determina-
se que as normas regulamentares do diploma revogado não cessem vigência, sendo esta
mantida em vigor do novo regulamento que completar a lei exequenda.
Neste caso, a Administração deve continuar a aplicar os regulamentos da lei antiga até que os
mesmos sejam substituídos por outros, ignorando o efeito revogatório ditado por norma de
efeito revogatório puramente supressivo.

▪ De qualquer modo, se houver uma revogação supressiva, de caráter expresso, de uma


lei associada à revogação da respetiva regulamentação, entende-se que foi vontade do
legislador deixar de disciplinar normativamente um dado domínio material, pelo que o
artigo mencionado não será aplicável à situação descrita.

O art.146º/4 recupera o art.119º/2 CPA e determina o dever de os regulamentos revogatórios


mencionarem expressamente a norma revogada. Não proíbe, contudo, as revogações tácitas
nem lhes comina um efeito de ineficácia, dado que as mesma configuram um instituto
dogmático da ordem jurídica.

- Lei e Ato Administrativo

16
Sem nova lei que a substitua.

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Questiona-se acerca dos DLs que disponham sobre os domínios próprios da reserva da
administração, a qual é, simultaneamente, uma reserva de atividade e uma reserva de forma.
Assim, podem incorrer em excesso de forma, os DLs que disponham sobre as áreas nucleares
da reserva da administração. Em todo o caso, será admissível o argumento da mera
irregularidade desses atos legislativos inconstitucionais, em razão da menor gravidade de vício
e da prevalência do critério da competência sobre a forma.

Paralelamente, mais problematicamente há densificação de uma hipotética reserva de ato


administrativo do Governo em face da lei parlamentar. Haverá que reconhecer a existência de
domínios da reserva de Administração do Governo que decorrem de atividades específicas que
a CRP atribui ao Executivo com um objeto material devidamente identificado. Desta forma,
perante o poder legislativo da AR emerge a reserva governamental de execução orçamental
(art.199º/b) CRP).

A Lei do Orçamento tem um poder de concretização muito superior que as leis anteriores, na
qualidade de plano financeira do Estado, sendo uma reserva de execução que a Constituição
reconhece ao Governo. Assim, a AR não pode aprovar leis avulsas como formas de
complementação ou aplicação direta da Lei do Orçamento, ainda que respeitem a ‘’Lei Travão’’
(art.167º/2 CRP).

➢ Será que existe uma reserva administrativa do Governo em face do Parlamento no que
respeita ao exercício das competências de direção, superintendência e de tutela da CRP
lhe reconhece (art.199º/d)), sobre os domínios da administração direta, indireta e
autónoma do Estado?
▪ Administração direta – compreende os serviços não personalizados do Estado
(como direções gerais e direções de serviços) e os poderes hierárquicos ou de
direção do Governo sobre este setor traduzem-se na emissão de ordens ou
injunções.
▪ Administração indireta – é integrada, fundamentalmente, pelos institutos
públicos (empresas públicas e outros entes públicos com autonomia
administrativa e financeira que prosseguem interesses do Estado). O Governo
exerce sobre esta um poder de superintendência, traduzido na emissão de
diretrizes e orientações gerais.
▪ Administração autónoma – composta por entes públicos com autonomia
administrativa e financeira que prosseguem interesses próprios. Sobre este
setor, o Governo exerce poderes de controlo ou tutela de legalidade sobre
este setor.

Estes setores pressupõem um núcleo executivo imune à concretização legislativa.

➔ No domínio da superintendência governamental sobre a administração indireta, não


parece destacar uma reserva administrativa firme, visto que, fora de áreas muito
próprias como a da administração autónoma, não existe uma reserva regulamentar
imune à lei (Ac. Nº 1/97). Essa reserva no máximo só pode operar caso a caso e passa
pela densificação da noção jurisprudencial da área nuclear das competências do
Governo, na qual não seria possível a intromissão do Parlamento realizada sobre forma
de lei.
Ac. Nº 214/2011 → censura a possibilidade de uma lei parlamentar conferir
orientações de conduta ao Governo no domínio administrativo. Assim, uma lei
parlamentar que fixasse orientações para um instituto público, estaria a invadir o

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2019/2020

domínio reservado pela CRP ao Governo quanto ao exercício do seus poderes de


superintendência, o que provocaria um esvaziamento da competência que a CRP
confere ao Executivo.

Parece ser mais evidente a existência de uma reserva de ‘’ato administrativo’’ na esfera dos
poderes hierárquico do Governo, decorrentes das suas responsabilidades de direção dos
serviços da administração direta do Estado, civil e militar.

Neste contexto, as leis parlamentares que, nomeadamente, procedam à classificação ou


responsabilização disciplinar de funcionários civis e militares ou que interfiram na gestão
corrente da Administração, são leis de inconstitucionalidade orgânica.

Doutrinariamente falando, relativamente ao poder concretizador da lei parlamentar, destaca-


se:

GOMES CANOTILHO – destaca um domínio reservado ao poder administrativo do Governo,


nas matérias de direção, superintendência e tutela administrativa, se bem que admita que o
legislador disponha de faculdades concretizadoras na realização das necessidades coletivas.

Os poderes de direção hierárquica sobre a Administração pública do Estado revestem natureza


administrativa e são atribuídas exclusivamente ao Governo, pelo que, nos termos do
art.162º/a), o Parlamento excederá os seus meros poderes de fiscalização se emitir atos
legislativos que ocupem o lugar e a função dos atos administrativos atribuídos ao poder
executivo do órgão controlado. Assim, o TC fica investido no ónus de alargar materialmente os
seus próprios critérios jurisprudenciais de censura, a:

➢ Intromissões da lei parlamentar que ditem operações materiais aos serviços de


Administração, sem intervenção do Governo (Ac. nº 205/87);
➢ Todas as formas de intromissão intolerável da AR na esfera puramente administrativa
do Governo, em domínios próprios da sua esfera executiva (Ac. nº 24/98).

Fora destes domínios reservados constitucionalmente à Administração torna-se difícil


estabelecer um limite objetivo ao poder concretizador das leis.

Em alguns casos, a lei parlamentar continua a poder dispensar a prática de atos


administrativos e assumir uma natureza auto-aplicativa, desde que não resuma o seu
conteúdo a um ato dessa natureza.
Tratando-se de uma lei singular, cabe à Justiça Constitucional tomar conhecimento do pedido,
permitindo-lhe declarar a inconstitucionalidade de leis parlamentares desta natureza invadam
os domínios de reserva administrativa do Executivo.

- Problemática do conceito e do conteúdo da lei


A positividade dos critérios constitucionais implícitos na definição da lei favorece as teses que
caracterizam esta última em razão da sua forma, conteúdo político e força geral, e a
necessidade existencial de uma ‘’intenção de generalidade’’. Isto porque a CRP identifica a lei
na base de uma tipificação formal (art.112º/1) e hierárquica (112º/5) e apenas impõe
exigências de generalidade ou de abstração ao seu conteúdo a um número circunscrito de leis

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

(p.e. art.18/3).
Neste sentido, a caracterização das leis funda-se em critérios de ordem positiva e estrutural.

▪ O conteúdo político do ato legislativo deriva do critério político de decisão que subjaz
à deliberação da lei. A atividade legislativa que legitima a produção legal transporta
uma política pública de regulação legal, o qual se transmite ao critério gerador do ato
decisório.
▪ Relativamente à forma (art.112º/1) observa-se que o princípio da tipicidade das
formas da lei determina a inexistência de atos legislativos fora dos três tipos
específicos nele previstos: lei, DL e decreto legislativo regional.
▪ A força geral de lei tem um elemento consequencial que integra a caracterização de
ato legislativo. Trata-se de uma noção compósita, que resulta de um nexo causal entre
a superioridade hierárquica da lei sobre as demais normas de natureza não política dos
poderes constituídos e a potencia jurídico-normativa que dela resulta em termos
operativos. Trata-se, pois, de uma potência de valor.
o Esta ideia estriba-se quer no princípio da legalidade, que supra-
ordena os atos da função legislativa em face dos atos das restantes
funções constituídas (art.203º e 266º/2), quer nos efeitos relacionais
do princípio da tipicidade da lei (art.112º/5), que proíbe a suspensão,
alteração, integração ou revogação desta por outros atos normativos
de distinta natureza.

Assim:

• Ato Legislativo – todo o critério político de decisão produzido e revelado sob a forma
de lei pelos órgãos titulares da função legislativa e que exprime uma relação de
supremacia sobre as demais normas internas e infraconstitucionais, desprovidas de
natureza política.

No caso dos limites constitucionais ao conteúdo legal, o legislador pode verificar o conteúdo
que julgar oportuno ao ato legislativo que edita, a menos que:

➢ A CRP impuser para leis que incidam sobre certos domínios exigências de generalidade
ou de generalidade e abstração;
➢ A CRP consagrar domínios reservados em favor da Administração Púbica, que
considerem a intromissão vertical de atos legislativos no núcleo da atividade
regulamentar ou em domínios da competência administrativa do Governo, inválidas
ou até inexistentes, as leis que ocupem o núcleo indisponível da Administração, e
ainda, irregulares, os DLs que procederem do mesmo modo.

A Reserva de Lei em Sentido Amplo


• A noção de reserva de lei em sentido amplo corresponde a um domínio material
necessário de legalidade, o qual implica:
➢ Uma prioridade exclusiva de regulação primária de determinadas matérias
previstas na CRP por parte de atos legislativos, dos quais resulta um domínio
material necessário de norma legal inovadora razoavelmente densa, não
sendo consentidos regulamentos independentes, mas somente normas

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administrativas de execução que concretizem ou complementem as normas


legais (Ac. nº307/88; 187/2012; 89/2012 e 14/2015);
➢ A interdição de deslegalizações na esfera das matérias que a CRP atribui à lei;
➢ Uma supremacia da lei sobre o regulamento, ou seja, o regulamento é
interpretado em conformidade com a lei e tem de ter os fins da lei, sob pena
de ilegalidade, pelo que a lei pode revogar normas regulamentares por força
de superioridade hierárquica.

Reservas Específicas de Lei

- Quanto ao conteúdo
Há três subtipos de reservas específicas:

• Reserva de lei geral e abstrata (art.18º/3 CRP);


• Reserva de lei de conteúdo geral (leis de base, art.112º/2);
• Reserva de lei de conteúdo necessariamente não retroativo (art.18º/3; art.29º/2;
art.103º/3).

- Quanto ao órgão
• Reserva absoluta de competência legislativa da AR, referente a matérias totalmente
subtraídas à regulação de outros órgãos que não o Parlamento (art.161º/b)/f)/g)/h) e
art.164º CRP);
• Reserva relativa da AR (art.165º), composta por matérias às quais a AR é o órgão
normalmente competente para legislar, sem prejuízo de poder livremente autorizar o
Governo e as assembleias legislativas regionais a legislar sobre as mesmas;
▪ Reservas de densificação total – abrangem toda a extensão da matéria listada
a qual é consumida, horizontalmente e verticalmente, em termos de disciplina
jurídica primária, por um ato legislativo aprovado pelo órgão titular da reserva
(art.165º/1/b));
▪ Domínios reservados – apenas uma parcela da matéria é disciplinada por lei
do órgão titular da reserva (como as leis base e as leis de enquadramento da
AR que coexistem em regra com um domínio de desenvolvimento cometido a
outros atos legislativos subordinados que podem ser editados por outros
órgãos;
• Reserva exclusiva de competência legislativa do Governo (reserva de DL do
art.198º/2);
• Reserva exclusiva de competências legislativa das regiões autónomas, a nível de
competências mínimas (art.227º/1/l)/n)/p)).

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- Quanto à natureza do ato legislativo

• Reserva de lei comum – reporta-se a leis aprovadas por maioria simples que esgotam
as matérias englobadas na reserva absoluta ou relativa da AR (art.164º/h) e
165º/1/c));
• Reserva de lei reforçada pela sua parametricidade material – é o caso das bases
integradas na reserva absoluta ou relativa do Parlamento, que são regidas por leis de
conteúdo subordinante ao de outras, mas aprovadas por maioria simples (art.164º/i) e
165º/1/f));
• Reserva de lei reforçada pelo procedimento - caso das leis orgânicas, integradas na
reserva absoluta de competência da AR, mas aprovadas mediante um procedimento
legislativo mais exigente que o comum, que aumenta a sua rigidez, ou seja, a sua
resistência à revogação por outras leis de procedimento diverso (art.166º/2 e 168º/5).
Haverá ainda a considerar:
▪ Reservas de estatuto político-administrativo (art.226º, 227º, 231º/7)
▪ Reservas de leis e de disposições legislativas aprovadas por maioria de 2/3 (art.
168º/6)
▪ Reservas das leis de orçamento e das leis de grandes opções dos planos
(art.161º/g))
▪ Domínio reservado da legislação de enquadramento das reprivatizações
(art.293º)

Tipicidade da Lei
A tipicidade implica que a lei seja reconhecida com base num conjunto de características
estruturais entre os demais atos jurídico-publico.

Amplamente, a forma e força de lei são valorizadas no art.112º/1 e 5 pelo princípio da


tipicidade. Desse preceito decorre:

➢ A fonte da lei reside na Constituição;


➢ A lei decompõem-se em 3 formas específicas: lei, DL e decreto-legislativo regional;
➢ A lei não pode ser objeto de interpretação, integração, modificação, extensão17,
suspensão e revogação com eficácia externa, por atos não legislativos, nem que ela
própria autorize, do que resulta a expressão ‘’força geral de lei’’, ou seja, o nexo entre
a sua posição hierárquica no ordenamento e a sua aptidão para revogar e para resistir
à revogação por outros atos legislativos;
➢ Nenhuma lei pode criar outras formas e categorias de atos legislativos, pois só a
Constituição é que é habilitada para o efeito e, por isso, uma lei reforçada não pode
criar outra lei também de valor reforçado;
➢ Certos tipos de deslegalização devem ter-se como manifestamente proibidos.

17
Se uma lei que se aplica a uma determina facti-species e um regulamento determinada a sua extensão
a outra facti-species diferente, a norma regulamentar está a alterar tacitamente o âmbito de aplicação
da lei, o que implica uma forma de modificação do ato legislativo por ato de diferente natureza, a qual é
proibida constitucionalmente pelo artigo 112º/5 da CRP.

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- Pressupostos de Admissibilidade das deslegalizações


A deslegalização consiste numa operação determinada pela lei, através da qual esta confere
natureza regulamentar a normas que, precedentemente, revestiam forma e valor legal.

Existem formas de deslegalização inconstitucionais:

• Caso das normas que desgraduam alguns dos seus preceitos ou preceitos de outras
leis, conferindo-lhes natureza regulamentar, a menos que o facto dessas normas
incidirem sobre domínios materiais da CRP cometa à reserva de lei, como a regulação
do conteúdo essencial de direitos, liberdades e garantias;
• Quando a lei rebaixa alguns dos seus preceitos, ao permitir a sua revogação ou
modificação por normas regulamentares, violando o art.112º/5.
• Uma lei que deslegalize uma matéria, mas que se limite a conferir a sua regulação a
um regulamente de execução, como uma portaria quando a simples definição da
competência objetiva e subjetiva para a sua emissão reclamaria a forma de decreto
regulamentar (art.112º/5, 6 e 7)
• No plano regional, um decreto legislativo regional que revogue um regime inovador
que esteja noutro decreto legislativo regional e que diga respeito a uma matéria de
reserva de ato legislativo regional enunciada no estatuto e remeta a disciplina de uma
parte dessas opções gerais e primárias para norma regulamentar, ela operará uma
deslegalização ilegítima, pois violará a reserva de lei regional determinada pela lei
estatutária sobre esse matéria.
Contudo, é admissível que, fora da reserva de lei, um ato legislativo desgradue
algumas das suas normas para um nível regulamenta ou que remeta para regulamento
administrativo a regulação de certas matérias, desde que o faça expressamente e fixe
com clareza os critérios habilitantes da produção regulamentar.

- Caráter Taxativo da Tricotomia das Formas Específicas de Lei


A enumeração do art.112º CRP é uma enumeração taxativa.

A Constituição não qualifica novas formas específicas de lei, ela reporta-se a categorias legais
que se reconduzem às três formas específicas previstas no 112º. Mesmo as leis orgânicas, não
são uma forma de ato legislativo, mas uma categoria formal de lei parlamentar.

Relações entre categorias de leis no ordenamento português


P. 206-240

Princípios estruturantes das relações inter-legislativas


➢ Existe uma certa necessidade de o operador jurisdicional solucionar antinomias entre
normas.
Este conflito nem sempre pode ser resolvido pela hierarquia material, de competência
ou de procedimento agravado, mas sim com os juízos de ponderação, a partir de
princípios constitucionais reitores do Estado de Direito democrático.
Todavia, não é possível julgar a inconstitucionalidade de uma norma somente através
dos princípios: se assim fosse, seria possível uma lei revogar uma lei reforçada, apenas
por consagrar princípios materiais do Estado de Direito, o que levaria a uma distorção

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

da vontade do decisor democrático por parte do intérprete, e levaria também a uma


falta de segurança jurídica.
Deste modo, deve-se ter em conta se a norma em questão tem condições lógicas e
orgânico-formais para ser convocada, antes de examinar a validade material à luz dos
princípios constitucionais de recorte axiológico ○ → os critérios estruturantes das
relações entre leis devem ter precedência aplicativa sobre os princípios constitucionais
de ordem material. Antes de se fiscalizar a constitucionalidade no plano material, há
que ver se a norma é formalmente eficaz.

- Antinomias nas Relações inter-legislativas


• Antinomias legislativas lato sensu – situações, reais ou aparentes, de
desconformidade ou oponibilidade, total ou parcial, entre o conteúdo de atos
legislativos quando os mesmos atos prosseguem fins comuns ou iguais e incidem sobre
o mesmo domínio material, espacial, pessoal e temporal. Podem ser qualificadas
como:
▪ Aparentes – quando são solucionadas eficazmente a partir de critérios
objetivos de ordem lógica que são imediatamente aplicáveis.
EXEMPLO: revogações decorrentes do princípio cronológico.
▪ Perfeitas ou próprias – quando a colisão entre as leis não contraria o disposto
na Constituição.
EXEMPLO: revogações tácitas.
▪ Imperfeitas ou impróprias – quando uma norma legal colide invalidamente
com outra.
EXEMPLO: violação de reservas de competência.
▪ Totais – quando a colisão envolve integralmente dois preceitos normativos.
▪ Parciais – quando a mesma oposição se restringe a parcelas normativas.

No ordenamento jurídico português, as antinomias impróprias são resolvidas por critérios


teleológicos do ordenamento.

- Critérios Estruturantes das Relações Inter-legislativas


• CRITÉRIO LÓGICO

Os princípios lógicos emergem em qualquer ordenamento democrático-pluralista,


independentemente da sua constitucionalização explícita, pois são condições imanentes da
sua coerência, unidade e vocação de completude.

1) Critério da Cronologia

➢ Este princípio está previsto no art. 1 e 2 do CC e funda-se, essencialmente, na


inesgotabilidade da função legislativa e na renovação do direito.
▪ Inesgotabilidade no sentido em que o decisor possa legislar a todo o tempo e
que a manifestação mais recente da sua vontade prevaleça sobre a anterior,
ou seja, dá-se preferência à vontade de legitimidade política mais recente,
prevenindo antinomias suscetíveis de serem geradas por leis incidentes.
EXEMPLO: o que sucede com o princípio democrático, a ideia de que os
mortos não podem governar os vivos.

46
Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

➢ Pressupostos positivos da aplicação do critério:


▪ Sucessão cronológica entre duas leis;
▪ Existência de um conteúdo isomórfico (identidade de fim) e isométrico
(identidade de âmbito de aplicação) das duas leis em conflito;
▪ Existência de uma intenção revogatória expressa da lei nova ou, então, uma
antinomia entre o conteúdo das duas leis, a qual propicia uma revogação
tácita.
➢ Pressupostos negativos deste critério:
▪ Caráter supletivo face aos outros critérios quando se encontra com o princípio
teleológico.

Reunidos os pressupostos, a colisão é resolvida com base na ‘’automacidade’’ relativa, de


caráter explícito18 ou implícito19.

2) Princípio da especialidade

➢ Em seu lato senso, este critério estabelece que quando duas leis de densidade ou
extensão distinta regularem de modo diverso a mesma situação de facto, o
ordenamento dá prevalência à previsão da lei especial sobre a lei geral.
O que significará a afirmação de que uma lei é especial em relação a outra?
▪ Poderá significar a existência de uma relação de cabimento de uma proposição
legal menos extensa e mais densa, no âmbito da previsão mais extensa. →
uma lei que regula uma ‘’facti-species’’ mais ampla que uma lei geral é,
necessariamente, menos densa, detalhada ou pormenorizada do que uma lei
que disponha sobre aspetos particulares, e mais geral e abstrata.
A lei especial envolve um regime normativo parcial em relação a uma certa disciplina
legal horizontalmente mais extensa. Fixando este regime parcial, a lei especial exprime
uma maior densidade reguladora e uma menor extensão prescritiva do que a lei geral.
Assim, a lex specialis exprime uma vontade particularizadora que procura afastar um
setor da facti-species, em relação à aplicabilidade de uma disciplina mais abrangente.
▪ BLANCO MORAIS – a ‘’exceção’’ é uma especialidade qualificada, no sentido e
que implica que o regime particular determine uma solução não só diversa,
mas contrária à do regime geral → efeito de aplicação preferencial da lei
especial ou excecional sobre a lei geral.
➢ O ordenamento jurídico impõe que não haja espaço para uma dupla valoração para a
mesma realidade, dando prioridade à disciplina singular, já que atende a
particularidades próprias da situação regulada.
▪ A doutrina entende que a passagem de uma lei mais extensa (genus) e uma
menos extensa (species) é justificada pelas exigências concretizadoras da
justiça material e do princípio da igualdade.
➢ Pressupostos positivos da aplicação deste critério: regista-se a presença de uma
isomorfia e isometria entre dois atos e a existência de uma ‘’relação de cabimento’’.

18
Quando a lei nova dispõe expressamente a cessação, alteração ou suspensão da eficácia da lei velha.
19
Quando infere a cessação ou modificação da lei antiga.

47
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2019/2020

➢ Pressupostos negativos da sua aplicação: o critério da especialidade prevalece sobre o


princípio da cronológica, mas cede perante critérios teleológicos.
➢ A lei especial não derroga a lei geral antecedente, no sentido que não revoga
parcialmente, mas desaplica durante a sua vigência a eficácia das normas da primeira
que consagrem um regime diferente da segunda. Se se sucede a revogação, cessaria
uma parcela normativa da lei geral.

Assim, as antinomias do critério da especialidade são perfeitas, próprias e do sub-tipo ‘’total-


parcial’’.

• CRITÉRIO TELEOLÓGICO

Resulta de uma aplicação específica de programação de política constitucional para a


estruturação das relações entre leis num Estado em específico, variando a sua incidência de
ordenamento para ordenamento.

1) Princípio da hierarquia

Supõe a estrutura escalonada entre leis, das quais as de escalão superior prevalecem sobre as
de escalão ou grau inferior. Contudo, este princípio tem sofrido algumas transformações
resultantes da divisão de tarefas entre órgãos, o que levou à criação de diferentes espécies de
hierarquia, variando de ordenamento para ordenamento.

➢ Hierarquia formal ou plena – aptidão de uma lei de grau superior para revogar ou
condicionar a validade de outra lei de grau inferior, sem que o inverso possa suceder.
▪ Nos Estados unitários regionais este critério têm um âmbito de aplicação
muito reduzido, pois poucas leis ordinárias se superiorizam formalmente às
restantes.
▪ No ordenamento português destacou-se a tese da norma de reconhecimento,
compatível com o princípio da tipicidade (art.112º/5).
o Segundo esta elaboração, uma lei é hierarquicamente superior quando
essa superioridade ‘’erga omnes’’ é reconhecida expressa ou
implicitamente por uma norma superior, como a Constituição.
o A elevação de uma categoria legal a um escalão superior depende da
intenção específica manifestada pelo decisor constitucional.
▪ Os estatutos político-administrativos de autonomia regional são a única
subcategoria do ordenamento jurídico português capazes de ocupar a posição
de uma norma ordinária de hierarquia formal superior às restantes, dado que
a CRP os destaca como parâmetro material vinculante e padrão de controlo da
legalidade de todas as restantes categorias normativas, sendo a validade do
estatuto apenas tributária da Constituição. Assim, não se pode conceber
ilegalidade ao estatuto por colidir com leis reforçadas, já que ele é a única lei
reforçada superior.
o A superioridade ‘’erga-omnes’’ previamente exposta, destina-se a
proteger a supremacia qualificada, cuja prevalência ditada pelo

48
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2019/2020

critério da hierarquia é observada tanto no campo da validade20 como


no da eficácia21.
➢ Ver-se-á que na hierarquia formal é, simultaneamente, uma hierarquia bifrontal:
incorpora a dimensão diretiva da hierarquia material (parametricidade), traduzida na
vinculação ‘’erga-omnes’’ em relação ao conteúdo das restantes leis. Integra, ainda,
uma dimensão formal, ou seja, o poder de revogar sem poder ser revogada.
Assim, a hierarquia formal detém um quid pluris em relação à hierarquia material,
visto que consome a última e acrescenta uma força de lei suplementar no campo
revogatório. Daí pode ser designada por hierarquia plena ou integral.

➢ Hierarquia material – faculdade detida por certas leis-sujeito de natureza


subordinante em poderem vincular o conteúdo de outras leis que com elas devam
coexistir numa posição subordinada (legislação-objeto).
▪ Contrariamente à hierarquia formal, a hierarquia material é, por norma, uma
hierarquia parcial, uma vez que a supremacia da lex superior se exprime no
condicionamento por certas leis-parâmetros do conteúdo de categorias
específicas de atos legislativos que às primeiras se encontram expressamente
subordinados, assumindo uma geometria varável.
➢ Pode revestir incidência:
▪ Impulsionadora – pois justifica a incidência positiva de leis inovatórias ou
primárias que se destinam a gerar legislação sub-primária, destinada a regular
as relações jurídicas gerais ou especiais, com uma densidade que lhe permita
descer ao particular e ao singular.
▪ Subordinante – dado que condensa grandes orientações políticas, revestindo
como denominador comum de ‘’indirizzo’’ a leis sub-primárias, sendo que as
normas operam como parâmetros materiais e padrões de controlo de validade
de outros atos legislativos deles dependentes.

A densidade reguladora das normas materialmente paramétricas de outras é variável, sendo


reduzida em categorias legislativas como as leis de bases, sendo mais expressiva nas leis-
quadro.

➢ A prevalência material encontra-se no cenário típico de duas leis coexistentes dentro


da mesma matéria, na qual a norma legal regula um determinado domínio
substantivo, mas em que um dos atos legislativos goza de um status normativo de
proeminência relativamente ao outro, vinculando o seu conteúdo. A prevalência
ocorre em 3 quadras de concorrência:
▪ Concorrência complementar – normalmente reconduzida à relação entre leis
de bases e leis de enquadramento e entre atos legislativos de
desenvolvimento ou concretização.
▪ Concorrência derivada – envolve a relação entre uma lei de autorização
parlamentar e atos legislativos autorizados que a mesma habilita e condiciona,
mas que podem revogar normas legislativas emitidas pelo poder delegante,
desde que dentro dos devidos limites.

20
Capacidade de vinculação material de leis estaduais e regionais no âmbito do seu objeto.
21
Poder revogatório supressivo de legislação contrária, sem que o contrário possa suceder.

49
Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
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▪ Concorrência alternada – as leis de bases e de enquadramento vinculam o


conteúdo de diplomas legais que as invoquem como parâmetro de referência.
▪ Concorrência paralela – ocorre entre os órgãos de soberania e as regiões,
verificando-se que após a extinção das leis gerais da república em 2004, deixou
e subsistir uma incidência da hierarquia material dos princípios fundamentais
destas leis sobre os diplomas legais das regiões.

Desta forma, as leis ordinárias paramétricas revestidas de uma hierarquia material, assumem
uma natureza subordinante em relação a outras, sendo que os seis efeitos se exprimem no
universo da validade: a violação de uma lei subordinante por uma lei subordinada que devam
coexistir gera a invalidade da segunda, por inconstitucionalidade ou ilegalidade.

2) Princípio da competência

Este critério pressupõe uma separação de poderes, de categorias legais, de esferas materiais e,
por vezes, de domínios territoriais e de tempos de vigência. É por isso que justifica a atribuição
a um determinado órgão do poder de editar atos legislativos em relação a uma matéria,
dentro de um espaço territorial e de um prazo.

➢ Fundamentos constitucionais do critério no ordenamento português:


▪ Princípio da separação de poderes que, admitindo a partilha da função
legislativa, impõe que o respetivo núcleo repouse no Parlamento soberano.
▪ Especialmente o quadro de divisão de tarefas e de colaboração legislativa
entre o Governo e o Parlamento e na repartição da função legislativa entre os
órgãos de soberania e as regiões dotadas de autonomia político-
administrativa.
➢ Reveste uma natureza mista, visto que têm elementos de caráter formal e material:
▪ Elementos formais – órgãos de poder e títulos legislativos que fecham as
normas aprovadas pelos mesmos órgãos (art.112º/1).
▪ Elementos substanciais – titularidade22 cometida aos órgãos institucionais
para legislar, reserva material onde o poder incide, e âmbito territorial e
eventualmente temporal da sua incidência normativa.
➢ A titularidade pode assumir duas modalidades:
▪ Titularidade competencial primária – faculdade atribuída constitucionalmente
a um órgão para editar atos legislativos, de conteúdo inovatório, sobre
determinadas matérias, legislando sem vinculação a outras normas de direito
interna que não a Constituição. A AR detém a excelência desta titularidade, o
que contribui para o seu primado do poder legislativo.
▪ Titularidade competencial sub-primária – estabelece que o órgão que dela
seja portador deva uma necessária observância a limites paramétricos fixados
por certas leis interpostas entre a Constituição e as normas legais que
adotadas ao abrigo do mesmo poder.
➢ A reserva material da lei pode decompor-se:

22
Assunção por parte de um órgão, de um poder específico que o habilita, em nome próprio, ao
exercício da função legislativa.

50
Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

▪ Reserva total – pressupõe que todo o regime inovatório e substantivo de uma


matéria deva ser esgotada, em termos de densificação, pela legislação de um
órgão determinado (alíneas a), b) e c) do art.164º).
▪ Domínio reservado – prevê a existência de dois âmbitos materiais na órbita da
mesma matéria, afetos à regulação de leis diferentes que poderão ser emitidas
por órgãos também diferentes, sendo estes domínios separados por fronteiras
mais ou menos difusas ou porosas.
o Sendo que a aplicação do princípio da competências tem por efeito
relações negativas caracterizadas pela lateralidade entre atos
legislativos, regista-se um efeito secundário deste princípio, articulado
com o da cronologia, o que pressupõe fenómenos de tensão
constitutiva entre atos legislativos que, por regra, se encontram
lateralizados por reservas orgânicas do poder. EXEMPLO: autorizações
legislativas, nas quais o diploma autorizado emitido pelo Governo
revoga um conjunto de legislação da AR.
o Também se regista uma concorrência paralela, como o caso das
relações de tensão entre os decretos legislativos regionais comuns
(art.227º/1) e as leis da República que operam nas esferas das
matérias subtraídas à reserva expressa de competência exclusiva dos
órgãos de soberania.

Em suma, o princípio da competência prevalece sobre os critérios lógicos e sobre p critério da


hierarquia, sendo também denominado como ‘’procedimento agravado’’, aplicando-se,
igualmente, a antinomias impróprias, traduzindo-se na inconstitucionalidade orgânica das leis
emitidas por determinados órgãos que violarem reservas de competência atribuídas a outros
órgãos.

Atributos do princípio da competência no subsistema legislativo português

➢ Reserva de Constituição na delimitação das competências legislativas

Somente a Lei Constitucional pode atribuir poderes legislativos aos órgãos correspondentes e
não a lei ordinária (art.110º/2). É, em todo o caso, possível retirar poderes ou competências
implícitas, desde que não haja uma apropriação do núcleo da competência legislativa por um
outro órgão ao qual essa competência não seja reconhecida.

➢ Consumpção de uma reserva de densificação total

Um órgão de competência legislativa para reger o âmbito integral ou parcial de uma reserva,
não deve esgotar essa reserva com uma disciplina legal, sendo-lhe impedido limitar-se a ditar
enunciados incompletos ou indeterminados com vista a completá-los por via de uma disciplina
inovadora.

➢ Taxatividade constitucional das delegações legislativas

O art.111º/2 estabelece que as autorizações legislativas de um órgão a outro dependem de


uma expressa habilitação constitucional, pelo que, por maioria de razão, é excluída a
substituição de poderes legislativos entre órgãos constitucionais, não autorizados pela Lei
Fundamental.

51
Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

Assim, o Governo não pode subdelegar os seus poderes para as assembleias legislativas
regionais e a AR não pode renunciar as suas competências para outro órgão.

➢ Tempus regit actum

Em caso de revisão constitucional, as competências legislativas atribuídas aos órgãos até


aquele momento não serão afetadas em termos de validade das leis produzidas no direito
constitucional antigo, pois a revisão constitucional apenas teria efeito para o futuro
(art.282º/2). Trata-se de uma imposição do princípio da segurança jurídica23 e do critério do
respeito pelo mandato democrático do legislador antigo.

➢ Restrições ao regime de fixação de limites à atividade legislativa

Um órgão apenas pode limitar o exercício da competência legislativa de outro, nos termos
estritos na Constituição.

Neste sentido, a AR não pode fixar, numa lei de autorização legislativa, limites de tal forma
detalhados que anulem o sentido útil ao diploma autorizado ou removam a discricionariedade
legislativa do Governo ou das ALR (excesso de autorização). Também não se pode restringir a
uma enunciação generalizada. Por fim, as bases gerais de reserva parlamentar não podem ser
demasiado detalhadas por poderem negar a sua própria natureza de normas incompletas.

➢ Incidência supletiva do princípio da subsidiariedade

O princípio da competência complementa-se pela incidência supletiva da dimensão interna do


princípio da subsidiariedade (art.6º/1), relativamente a áreas dilemáticas de repartição de
poderes legislativos situados, nomeadamente, no universo da concorrência legislativa paralela
entre Estado-Pessoa e regiões autónomas.

3) Princípio do procedimento agravado

Este critério justifica a rigidez e a força passiva de algumas leis ordinárias do regime jurídico,
em consequência da atribuição exclusiva de competências e domínios reservados pela CRP.

A reserva das leis ordinárias rígidas no nosso ordenamento é uma ‘’reserva fechada do ato’’, já
que pressupõe que uma área material esteja exclusivamente afetada à regulação de uma lei de
tramitação especializada, encontrando-se na mesma esfera substancial no domínio da reserva
absoluta de competência de um órgão parlamentar.

➢ A essencialidade política da matéria coberta pela reserva procura corporizar o mais


elevado grau de exclusividade existente na legislação ordinária. Esta exclusividade
traduz-se, não só na impossibilidade de se proceder à disciplina de reserva reforçada,
como no poder defensivo que a mesma apresenta contra leis vindas do mesmo órgão
parlamentar que careçam de um procedimento exigente como o que é fixado para a
legislação reforçada.
➢ Já o procedimento produtivo pode apresentar uma natureza especial ou um caráter
agravado:
▪ Procedimento especial – apresenta um desvio em relação a um procedimento
que a Constituição fixa como principal, para efeito de produção de legislação

23
Salvaguarda a subsistência dos atos válidos no momento da sua produção e o investimento da
confiança do poder e dos cidadãos nessa validade.

52
Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

comum. Um procedimento especial é agravado se o ‘’quid pluris’’ que


acrescenta ao procedimento principal se traduzir numa exigência formal que
releve diretamente na limitação da vontade do decisor.
o A tramitação agravada visa produzir decisão que é política e
normativamente mais intensa do que a comum, sendo necessários
consenso mais alargados.
▪ Leis orgânicas - disciplinam matérias às quais se reconhece uma importância
paraconstitucional e que são aprovadas por maioria absoluta dos deputados
efetivos; são a categoria legal típica de lei regida pelo princípio do
procedimento agravado.

▪ Leis de procedimento agravado - podem, de acordo com o princípio da


hierarquia formal e da competência, revogar ou alterar leis de caráter comum,
mas não podem, em caso de modificação, conferir ou transmitir rigidez às
normas legais simples.
o Considera-se inconstitucional, não só por violação do princípio da
segurança jurídica, mas essencialmente por excesso de forma, leis
que, sendo mais rígidas devido ao seu procedimento agravado,
incorporem de forma silente normas respeitantes a matérias que se
integram no domínio legislativo ordinário simples ou comum.
TC →não sustenta a tese da inconstitucionalidade.
Parte da doutrina → essa inconstitucionalidade é irrelevante, na
medida em que a lei comum por revogar ou alterar o ‘’cavaleiro
reforçado’’ e constituir, também, direito comum.

- Cúmulo, colisão e preferência de critérios


➢ O princípio da competência prevalece sobre demais, pois nenhuma norma pode incidir
em matérias de reserva, formal ou orgânica, de natureza alheia.
➢ O critério hierárquico prevalece sobre os critérios lógicos, podendo ser combinado
com o critério de procedimento agravado, gerando até leis duplamente reforçadas
(art.112º/3).
➢ O critério de procedimento agravado promove relações de separação ou lateralidade
entre categorias legais atribuídos à competência do mesmo órgão. É um critério
complementar relativamente aos princípios da hierarquia e da competência.
➢ Os critérios lógicos revestem natureza supletiva em face dos teleológicos, ocupando o
da cronologia na cadeia da supletividade.

Operatividade Legislativa
P. 240-285

A operatividade de um ato legislativo pode ser definida como ‘’lei em ação’’, ou seja, como um
conjunto de efeitos manifestados pela norma legal, nas suas relações de tensão com outros
atos normativos, seja da mesma natureza ou não.

Na ordem jurídica portuguesa, a operatividade da lei pressupõe duas dimensões:

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

• Dimensão Vertical – constitui um reflexo da estrutura hierárquica do ordenamento e


integra os atributos que concorrem para a própria definição de lei;
• Dimensão Horizontal – diz respeito às relações travadas entre leis ordinárias.

A operatividade legislativa funda-se num conjunto de pressupostos e de elementos.

Pressupostos: forma e valor normativo


Elementos: força e parametricidade material (elementos dinâmicos e consequenciais)

Enquanto a força de lei se assume como um atributo permanente da própria


operatividade legislativa, a parametricidade, que resulta das leis dotadas de uma hierarquia
material sobre outras, constitui um atributo de caráter eventual e exclusivo desses atos
legislativos hierarquicamente superiores.

- Pressupostos
• Forma específica e geral de lei
Forma específica de lei – referente Às 3 classes singulares de ato legislativo, lei,
decreto-lei e decreto legislativo regional, enunciados no art.112º/1 em articulação
com outros preceitos.
O processo de identificação formal assume-se como condição de uma ulterior
valoração do regime produtivo da lei.

• Valor normativo da lei


A expressão ‘’valor de lei’’ é polissémica. Por exemplo, no art.112º/1 ‘’valor de lei’’
determina uma paridade hierárquico-formal entre os 3 tipos de lei, enquanto no nº3
do mesmo artigo alude ao ‘’valor reforçado’’, pretendendo referir-se ao regime
operativo de certas leis em relação a atos legislativos.
Em todo o caso, estima-se que a expressão/fórmula assume o significado do nº2 do
112º, ou seja, o valor é um elemento qualificador do regime jurídico de um ato
legislativo.
▪ Categoria Legal – conjunto e atos legislativos que se caracterizam por um
regime jurídico específico que lhe confere produtividade própria.

➢ A configuração do regime jurídico, resulta da incidência de critérios lógicos (cronologia


e especialidade) e teleológicos (hierarquia, competência e procedimento agravado) na
morfologia dessa categoria legal.
EXEMPLO: Comparação da operatividade de uma lei de bases da reserva parlamentar
com uma lei aprovada por maioria de 2/3 que discipline a atividade da regulação da
comunicação social: a primeira vincula diplomas legais de desenvolvimento e pode ser
revogada a todo o tempo por qualquer lei parlamentar; a segunda esgota
integralmente a sua reserva sem ter de coexistir com outros atos legislativos, sendo
irrevogável, a não ser por atos legislativos aprovados por idêntica maioria.
Consequentemente, a lei da AR pode assumir uma multiplicidade de categorias, como
a categoria formal de lei orgânica, estatuto de autonomia regional (art.166º/2), lei
comum (art.161º/c) e art.112º/2), lei de bases (art.112º/2 e art.227º/1/c)), lei de
autorização legislativa (art.112º/2 e art.227º/1/b)), entre outros.

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2019/2020

▪ Os DLs do Governo também podem desdobrar-se em diversas categorias, em


função da sua individualidade e do tipo de competências e fins constitucionais
que lhes inserem.
EXEMPLO: DLs emitidos no âmbito da competência concorrencial alternada
(art.198º/1/a), complementar (art.198º/1/b), delegada (art.198º/1/c) e na
esfera da competência exclusiva (art.198º/2).
▪ A forma de decreto legislativo regional pode abarcar competências de tipo
comum (art.227º/1/a), complementar (art.227º/1/c), delegado (art.227º/1/b)
e mínimo.

Atributos consequenciais
- Atributos com natureza permanente: a força de lei
A força específica de lei consiste numa manifestação relacional de prevalência do ato
legislativo. Traduz-se numa potência relacional que permite a uma dada lei revogar, alterar ou
suspender outro ato legislativo (força ativa), bem como resistir à afetação da sua eficácia por
parte de determinadas normas legais supervenientes (força passiva).

▪ A força específica caracteriza-se por ser uma manifestação de prevalência


ocorrida na esfera das relações entre leis e que produz imediata e
necessariamente consequências jurídicas no universo da eficácia.
▪ A prevalência entre as duas leis manifesta-se através de institutos próprios
como os da revogação sem sentido amplo24 e da suspensão ou privação da
eficácia de uma lei originária, por parte de uma lei superveniente25.
▪ ‘’Força de lei’’ não se identifica com inovação, quando empregue na sua
dimensão ativa. Assim, se uma norma legal incidir sobre um domínio que antes
não se encontrava coberto por uma lei, ela inova essa mesma esfera jurídica,
mas não liberta uma força específica de lei, pois mão estabelece nenhuma
relação de tensão com qualquer outra disposição legislativa pré-existente.
▪ Ao contrário da força geral, a força específica tem um caráter variável, sendo a
sua ‘’voltagem’’ operativa modulada pelo valor qualificativo das normas em
tensão bem como da relação onde estas se inserem. Assim, a mesma categoria
legal pode segregar forças de grau variável.

A força especifica, tal como a força geral, tem duas dimensões já referidas:

• Força ativa – habilita uma lei afetar a eficácia de outros atos legislativos anteriores;
• Força passiva – permite-lhe resistir à revogação ou suspensão por parte de atos
legislativos supervenientes.

As leis reforçadas pelo procedimento agravado supõem uma maior força passiva, como é o
caso das leis orgânicas. A diferenciação de intensidade entre forças especificas de lei na sua
dimensão passiva é muito significante: a rigidez legal parece ser muito maior no caso dos
estatutos visto que a inércia dos parlamentos regionais pode levar a uma perenização
temporal das normas estatuárias mesmo quando inconstitucionais; parece ser elevada no caso

24
Modalidade de supressão não substituída por normas legais anteriores ou alteração das mesmas
regras.
25
Sentido latíssimo de ‘’efeito suspensivo’’

55
Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

das leis e disposições legais provados por maioria de 2/3; média na quase totalidade das leis
orgânicas; e reduzida no caso da Lei do Orçamento.

Força de lei ≠ Força afim da de lei → a segunda é uma expressão referencial que não reveste
caráter homogéneo nas suas diversas manifestações, aproximando-se mais do fenómeno de
imperatividade.

Por fim, a esforça especifica de lei revela-se uma potência juridicamente relevante, que
permite a uma lei revogar outra ou a obstar a essa mesma revogação.

- Atributos de caráter eventual: a parametricidade


A parametricidade material pode condicionar, em termos de validade, o conteúdo de outra
categoria de lei. Manifesta-se na presença de leis materialmente interpostas, ou seja, leis de
hierarquia material superior a outras.

▪ São materialmente paramétricos os atos legislativos que constituem o


pressuposto normativo necessário de outras leis (art.112º/3), ou seja, podem
operar como seu ato-condição e vincular o respetivo conteúdo.

Distinção entre Força de Lei e Parametricidade Material


Alguma doutrina associa a noção de força específica de lei à noção de parametricidade
material, não ficando claro que nela se integre a rigidez das leis reforçadas pelo procedimento.

Para estes, força específica consistiria numa peculiar consistência atribuída a certas leis em
face de outras, na medida em que não podem ser afetadas ou contraditas por elas. Seriam,
então, exemplos a subordinação às leis de bases e de autorização, dos atos legislativos de
desenvolvimento e normas legais autorizadas.

O professor Blanco Morais não concorda com este entendimento, porque:

1. Força de lei e parametricidade material não devem ser confundidas ou assimiladas.


▪ Enquanto a força de lei é um atributo permanente da operatividade desta
norma, comportando uma dimensão ativa e passiva, a parametricidade
material firma-se como um atributo eventual, apenas presente em certas leis
de hierarquia superior e que reduz os respetivos efeitos a uma dimensão ativa
no sentido de condicionamento do conteúdo de outras leis (como as lei de
bases que coexiste com o DL de desenvolvimento).
▪ A força pode implicar como prevalência formal a substituição de uma lei por
outra na regulação de uma situação de facto (a lei mais nova revoga a lei
antiga), a parametricidade destaca-se como um fenómeno de prevalência
material, pautado pela coexistência simultânea das normas que são sujeito e
objeto da mesma relação (como a lei de enquadramento que se destina a
vigorar ao mesmo temo que o DL que o concretiza).
▪ A força de lei exibe preponderantemente os seus efeitos na esfera da eficácia
(revogação/suspensão) e em alguns casos no da validade quando este esteja
na esfera da força passiva (resistência à revogação geradora de

56
Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

inconstitucionalidade/ilegalidade), já a parametricidade material liberta a sua


consequencialidade exclusivamente no universo da validade.
2. Se a posição doutrinária mencionada adota devido à sua quadritomia de força de lei
(JM) uma posição centrada na eficácia de lei, não se entende como é que pode
conciliá-la com a força específica de lei, visto que esta última associa os efeitos da
parametricidade material com algo que não tenha a ver com o poder de uma lei
revogar/suspender outras leis, mas com as relações de vinculação entre o conteúdo de
leis de diferente hierarquia substancial.
3. No plano doutrinal a parametricidade material nunca poderia ser expressão de uma
força específica ativa ou passiva de lei, nem à luz de toda a doutrina comparada nem
sequer à luz da quadritomia referida pela posição doutrinária no referente às forças de
lei.
Quando uma lei de bases inova, fá-lo nos mesmo termos de qualquer lei comum com
conteúdo primário, pelo que não exprime qualquer força específica de lei. E quando
revoga outra lei, exprime uma força ativa rigorosamente igual à de qualquer lei que
revoga outra, pelo que é possível defender que, geralmente, todas as leis ordinárias
dispõem da mesma força ativa.

Categorias de Atos Legislativos


- Atos legislativos comuns e Atos legislativos com valor reforçados
• Os atos legislativos comuns no ordenamento jurídico português são aqueles cujo
procedimento formativo corresponda a um itinerário geral de produção ordinária
fixado na Constituição, ou seja, que não tenham um procedimento especial e
agravado, e aqueles cujas normas se encontrem investidas de uma hierarquia comum
relativamente aos outros atos legislativos.
• Já as leis com valor reforçado são todas as normas legais que, nos termos da CRP, se
devem fazer respeitar, passiva ou ativamente, por outros atos legislativos, sob pena de
ilegalidade destes últimos (art.112º/3 alínea b) e art.281º/1).
▪ Relação de respeito passivo – procedimentos agravados de produção cuja
rigidez das respetivas normas impedem a revogação por outros atos
produzidos através de um procedimento distinto. EXEMPLO: leis orgânicas,
leis aprovadas por 2/3.
▪ Relação de respeito ativo – corresponde à aptidão de certas leis em
condicionarem o conteúdo de outras. EXEMPLO: leis de bases, leis de
enquadramento e leis de autorização.

- Leis com valor reforçado no Direito Comparado


A construção originária reforçada deu-se a FERRARI, no contexto da Constituição italiana do
pós-guerra. No seu entendimento, todos os atos legislativos que, nos termos daquela
Constituição, vissem adicionado ao respetivo procedimento produtivo pareceres obrigatórios,
referendos e outros trâmites suplementares em relação ao procedimento comum seriam
‘’reforçados’’ e, assim, irrevogáveis por parte de outras leis desprovidas de idêntico ‘’iter’’.

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2019/2020

Já nos sistemas jurídicos estrangeiros, entende-se por lei reforçada todo o ato legislativo que
discipline uma matéria que lhe é exclusivamente reservada e seja produzido, revogado,
alterado ou suspenso, na observância de um trâmite formal agravado em relação ao
procedimento legislativo comum, trâmite que se mostre suscetível de relevar diretamente na
potenciação da respetiva força.

Génese das leis reforçadas na Constituição de 1976


- As leis reforçadas resultantes do acordo de revisão de 1989
i. A CRP passou a aludir ao conceito de ‘’lei com valor reforçado’’, sem, contudo, o
definir e criou um regime garantístico em seu favor, traduzido na relação de desvalor
de ilegalidade para as normas legais que violassem aquela lei (art.280º/2/a) e
art.281º/1/b)).
ii. Embora o conceito relativamente aberto de lei reforçada não tenha procedido à
identificação de todas as subespécies desta classe legal (art.281º/1/b)), ele
reconheceu o referido valor às ‘’leis orgânicas’’ (nº2 do antigo art.115º).
iii. Devido ao projeto de revisão constitucional do CDS quanto às leis orgânicas,
conformou-se uma nova categoria formal de lei da AR.
iv. Deputados que subscreveram o acordo de revisão declararam que a referida operação
pressuporia a existência de uma ‘’identidade de razão’’ com o regime das leis
orgânicas, o que predicaria a existência de uma homologia estrutural operativa,
garantística e teleológica entre as leis com valor reforçado.
v. Parece ser verosímil que outras subcategorias legais reforçadas tenham sido
constitucionalizadas em 1989.

- Valor reforçado entre 1989 e 1997 (doutrina)


➢ JORGE MIRANDA – defende uma tese monista de ‘’proeminência funcional não
hierárquica’’, como critério monista justificante da atribuição do caráter reforçado às
leis dela portadores, sem prejuízo de reconhecer a inexistência da mesma qualidade
normativa nas leis orgânicas. Leis que, como as leis de bases ou leis de autorização
tivesse, essa proeminência funcional seriam reforçadas. Já leis, como as orgânicas, que
não ostentassem esse poder vinculante, mas apenas exibissem resistência à revogação
mediante uma especialidade procedimental, não seriam reforçadas.
➢ GOMES CANOTILHO – defende uma tese dualista, juntando critérios mistos não
cumulativos, de modo a integrar na categoria reforçada, tanto as leis materialmente
paramétricas ou interpostas, como também os atos legislativos que, tal como as leis
orgânicas, fossem produzidos no respeito de um procedimento agravado.
➢ TEIXEIRA RIBEIRO – defende uma tese formalista, que se baseia num regime matricial
fornecido pelas leis orgânicas, expandindo-o para outras subespécies normativas
análogas.

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- Qualificação das leis de valor reforçado na revisão de 1989: a lei reforçada como lei
investida de uma maior rigidez
Surgiu a questão de se saber se no texto constitucional de 1989, seriam reforçadas as leis
dotadas de um regime idêntico ao do das leis orgânicas (tese restritiva), ou se beneficiariam
igualmente da mesma qualidade outras leis caracterizadas por um regime diverso, como o que
se centra na proeminência material de certos atos (teses de pendor materialístico).

BLANCO MORAIS – o sentido textual do conceito ‘’lei com valor reforçado’’ deveria coincidir
com o entendimento que construía a noção de lei reforçada em torno da resistência ou da
força passiva acrescida de certas leis, o qual se distanciava das elaborações que centravam o
regime singular do ato, num atributo como a parametricidade material, a qual não se relaciona
diretamente com o conceito de ‘’força’’ de lei.

Assim:

• Elemento lógico-sistemático de interpretação – tendo por base o antigo art.115º/2, o


decisor constitucional não optou pela extensão do ‘’valor reforçado’’ às leis de base e
de autorização, mas pela atribuição às mesmas de uma outra qualidade normativa
traduzida num poder subordinante que é inerente à parametricidade material, pois
seguramente quis diferenciar no mesmo preceito, o valor reforçado das leis orgânicas,
em razão da sua rigidez, do valor hierárquico material das leis de bases e de
autorização.
Este critério interpretativo auxiliava a objetivar aquilo que não era ‘’valor reforçado’’,
mas não fornecia, per se, um critério positivo para a sua definição.
Dir-se-à, por analogia legis, que pelo art.281º/1/b) todas as leis que fosse, presumidas
como padrão de controlo de legalidade de outras leis seriam reforçadas.
Para isto seria necessário um nexo de conexão lógica normativamente suportado que
nos indicasse que as leis de bases e de autorização pudessem ser padrões de controlo
de legalidade de outras normas. Para BM, nenhum eixo dessa natureza poderia
sustentar essa posição.
A proceder um critério analógico, o mesmo deveria partir da lei orgânica como norma
de referência, visto que os atributos justificantes do seu valor reforçado explícito
deveriam ser de algum modo comuns a outras leis que ostentassem a mesma
identidade de razão, estrutural, operativa e teleológica.
No respeitante ao processo de interpretação histórica, deve atender-se à ocassio legis
e aos precedentes normativos existentes em Direito nacional e comparado. Ora, de
todos eles só se poderia concluir pela procedência de uma construção restritiva de lei
com valor reforçado centrada no procedimento agravado e nunca na parametricidade
material.
• Elemento teleológico de interpretação – a noção de lei com valor reforçado deveria
ser, necessariamente, iluminado pelos estádios hermenêuticos precedentes.
Semelhante à teleologia, temos as leis materialmente paramétricas, leis que carecem
de um agravamento procedimental que as torne simultaneamente reforçadas. Não
estabilizam a disciplina normativa das matérias que regulam, pois podem ser alteradas
a todo o tempo. E não favorecem a expressão da vontade política de minorias, nem
geram concertos fiduciários de vontades entre poderes normativos supremos.

Desta forma, a lei com valor reforçado, nos termos do texto constitucional revisto em 1989
define-se como todo o ato legislativo parlamentar em relação ao qual a Constituição confiava

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a disciplina exclusiva de uma reserva material e fixava uma tramitação permanente e


agravada para a respetiva produção, alteração e revogação, devendo a mesma tramitação
relevar objetivamente para o aumento da respetiva força passiva, garantida pelo sistema de
fiscalização de validade das normas legais.

Eram leis reforçadas: as leis orgânicas, lei-quadro das reprivatizações, algumas disposições
legislativas aprovadas por 2/3, a lei das grandes opções do plano e a Lei do Orçamento de
Estado.

Lei Reforçada Atualmente


- Lei reforçada centrada na construção dualista
O decisor convocou dois critérios doutrinários próximos da construção dualista:

• 2 Critérios procedimentais – mediante dois critérios formais, o art.112º identifica


como reforçadas certas subcategorias procedimentais como as leis orgânicas (1º
critério) e leis aprovas por maioria de 2/3 (2º critério). Leis cujo reforço se centra na
maioria qualificada para a sua aprovação.
• Critério material da parametricidade pressuposta – são identificadas como reforçadas
as leis que sejam pressuposto normativo necessário de outras (leis de bases, leis de
autorização legislativa, leis de enquadramento). No art.112º/2 retira-se que a natureza
pressuposta das mesmas leis assenta no seu poder subordinante em relação ao
conteúdo de DLs que às mesmas se encontram submetidos.
• Critério residual da imposição ativa e passiva de respeito – por um critério misto de
caráter residual entende-se por reforçadas as leis que ‘’por outras devem ser
respeitadas’’. Permite atribuir valor reforçado:
▪ A leis que, não sendo pressuposto necessário da emissão de outras, devem
fazer-se respeitar nos termos constitucionais por certos atos legislativos que
venham a ser emitidos (leis de bases e leis de enquadramento do universo
concorrencial quando invocados por DLs e DLR).
▪ As leis duplamente reforçadas, seja pela sua força passiva ditada por um
procedimento agravado, seja sobre a sua parametricidade material
relativamente a outros atos legislativos.

A novidade desta alteração constitucional face à de 1989 consistiu na atribuição de valor


reforçado às leis materialmente paramétricas.

Os 4 critérios acabaram por se reconduzir a dois critérios centrais, podendo cumularem ou não
na mesma norma. Trata-se:

• Da atribuição de valor reforçado a leis que, devido ao seu procedimento especial e


agravado, ostentem uma maior rigidez ou força passiva do que a legislação comum.
• Da atribuição de valor reforçado às leis que, constitucionalmente, sejam parâmetro
material de outras, seja por constituírem seu pressuposto necessário, seja porque
devam ser respeitadas pelas segundas.

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Na Constituição vigente leis de valor reforçado definem-se como:

Leis de valor reforçado – atos legislativos que, nos termos da mesma Constituição, devam ser
respeitados por outras leis, constituindo o sistema de fiscalização da legalidade, o instituto de
garantia jurisdicional que assegura essa exigência de respeito.

- Leis reforçada sem sentido próprio e em sentido impróprio e leis duplamente


reforçadas
• Leis reforçadas em sentido próprio – correspondem às leis ordinárias rigidificadas pelo
procedimento (maioria das leis orgânicas e as leis aprovadas por maioria de 2/3)
• Leis reforçadas sem sentido impróprio – atos legislativos materialmente paramétricos,
na medida em que estabelecem por imposição constitucional relações de hierarquia
substancial sobre outros atos legislativos (maioria das leis de bases e leis de
enquadramento e leis de autorização legislativa)
• Leis duplamente reforçadas – cumulam os predicados das duas categorias, ou seja,
são portadoras, em razão do seu procedimento agravado de produção, de uma maior
rigidez do que a que tange à legislação comum e, simultaneamente, vinculam
materialmente o conteúdo de outras leis (Lei de Orçamento de Estado, etc.)

Apreciação da Especialidade às Categorias Legais com Valor Reforçado


- Leis reforçadas em sentido próprio ou ‘’procedimentalizadas’’
O aumento do número de leis reforçadas pelo procedimento não cessou.

➢ Na conclusão da Revisão Constitucional de 1982 existem apenas 4 categorias de leis a


que a doutrina concebia caráter reforçado – estatutos, lei do orçamento, lei das
grandes opções do plano e disposições legais aprovadas com maioria de 2/3 dos
deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos efetivos, relativos às
restrições e direitos militares e agentes militarizados no ativo. (respetivamente,
art.226º/g), art.161º/e); art.164º/e).
➢ Com a Revisão de 1989 foram acrescentadas 2 outras categorias de leis reforçadas
pelo procedimento – as leis orgânicas e lei-quadro das reprivatizações. Também foi
aditado um novo domínio à categoria de normas legais aprovadas, na especialidade,
por maioria de 2/3 desde que superior à maioria absoluta dos deputados em
efetividade de funções. (respetivamente, art.166º/2, art.293º, art-168º/6/d).
➢ Na Revisão Constitucional de 1997, foram inseridas mais 7 matérias na reserva de lei
orgânica; mais 3 domínios materiais às normas aprovadas na especialidade por 2/3; e
criou-se uma lei sujeita a uma aprovação integral por maioria de 2/3 (respetivamente,
art.166º/2, 168º/6/d), 168º/6/c).

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➢ Por fim, na Revisão de 2004, aumentou o número de leis e disposições de leis


aprovadas por maioria de 2/3. Assim, às leis aprovadas por 2/3 foi acrescentada uma
matéria (art.169º/6/a) e às disposições aprovadas na especialidade por maioria de 2/3
foram aditadas duas matérias (art.168º/6 alínea b e f).

Verifica-se, assim, que por foça de sucessivas revisões constitucionais, o nº de matérias


integradas em reservas de leis e de imposições legais reforçadas pelo procedimento cresceu
exponencialmente de 4 para 25. Trata-se de um fenómeno de rigidificação crescente do direito
ordinário que bloqueia desnecessariamente a fluidez da legislação ordinária em áreas onde tal
não se justificava; limita o âmbito material do princípio democrático na decisão legislativa; adia
decisões de ordem constitucional; e revela um grau extremo de conflitualidade e de
insegurança entre os decisores parlamentares que descreem na legitimidade da lei comum e
se refugiam no caráter materialmente pacticio das leis sujeitas a procedimentos agravados.

- Finalidade constitucional dos procedimentos agravados na fase de aprovação


a) O critério ‘’minoritário de decisão’’ e a chamada democracia de consenso

No ordenamento português, a limitação da vontade do legislador prossegue objetivos


garantístico muito precisos, pelo que a modulação específica de cada itinerário formal visa
preencher uma pluralidade de finalidades políticas.

Cabe lembrar os critérios classificatórios sobre as leis reforçadas. As leis agravadas na sua fase
constitutiva através de uma maioria qualificada têm como finalidade valorizar o ‘’status’’ das
minorias políticas intraparlamentares, em geral, e o das oposições, em especial.

Assim, o critério maioritário de decisão legislativa define-se como uma unidade de conta
seletiva que permite a legitimação de uma decisão adotada pela maioria simples dos votos
obtidos num colégio determinado, configurando, quando assume caráter relativo, a ‘’maioria
mínima’’ passível de suportar uma deliberação. Sendo o critério mais adequado para servir a
governabilidade, ele só por si não lhe confere uma dimensão axiológica, dado poder servir em
abstrato qualquer tipo de ordem de domínio. Para além disso, o sistema institucional
(democracia representativa) não lhe consegue conferir uma valoração satisfatória, dado que
sendo a democracia representativa um método e não um fim, uma realidade metódica não se
assume como algo fundado para qualificar a essência material de outro método.

▪ É, sim, o princípio democrático que emerge como fundamento legitimador


da democracia representativa e, por interposição desta, do critério
maioritário de decisão. O princípio democrático pressupõe que a
organização política do Estado seja feita por consentimento popular
(sufrágio eleitoral), transmitindo que o poder político venha a receber a sua
legitimação para poder decidir em nome de uma dada coletividade.

b) O reforço da componente parlamentar dos sistemas políticos

Para o professor Blanco Morais, critérios de decisão sustentados em maiorias qualificadas,


não serão um paradigma de democraticidade, mas favorecerão, ao invés, o protagonismo
bloqueador de minorias intensas.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
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➢ A elevação do ‘’quantum’’ de presenças e de soma de vontades necessárias à


formação da decisão legislativa num cenário parlamentar conformado por maiorias
compósitas e consociativas, catalisadas tendencialmente por um sistema eleitoral do
tipo proporcional, constitui uma importante técnica de ‘’controlo intra-orgânico’’ do
poder legislativo. Ela valoriza o papel dos parceiros minoritários das coligações ou
então certos quadros de codecisão entre a bancada maioritária e bancadas
oposicionistas.
As leis com valor reforçado agravadas na sua fase de aprovação acabam por refletiram
a incidência do chamado ‘’princípio da minoria’’ ou da ‘’regra minoritária’’ que, como
derrogação ao ‘’critério maioritário’’ previsto no 116º/3, só poderia assumir um
caráter excecional. Assim, torna-se possível falar numa ‘’regra minoritária’’ pelo facto
de minorias imensas poderem exprimir um ‘’poder de impedimento’’ ou de
‘’bloqueio’’ que reprime a formação, revogação, alteração e suspensão das leis em
referência, as quais não se encontrarão na plena disponibilidade do decisor
maioritário.
• Não se registando interesses diretos das minorias no objeto das leis em consideração,
observa-se que o fim constitucional do seu estatuto reforçado se prende à necessidade
pacificar e estabilizar certas disciplinas normativas que se repercutem no sistema
político e na forma do Estado.

Leis orgânicas
A lei orgânica foi a única categoria unitária de lei reforçada cujo valor foi expressamente
reconhecido pela Constituição.

- Objeto da reserva material


Desde a revisão de 1997 as leis orgânicas passaram a abarcar os seguintes domínios
(art.166º/2 conjugado com o art.164º e 255º CRP):

➢ Matérias político-institucionais de âmbito nacional;


➢ Disciplina de direitos fundamentais de natureza política (associações e partidos
políticos e aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa);
➢ Matérias relativas à autonomia territorial, as quais se podem decompor em domínios
de natureza eleitoral (eleição dos deputados às assembleias legislativas das RA,
eleições para os titulares de órgão de poder local), financeira (regime de finanças das
regiões autónomas, nele compreendendo as relações financeiras entre o Estado e as
Regiões), e organizativa (lei-quadro das regiões administrativas).

Dentro das leis orgânicas dotadas de objeto político-institucional de âmbito nacional, será
possível distinguir:

• Leis orgânicas relativas à formação da vontade política geral – eleição dos titulares
dos órgãos de soberania, regime dos referendos e eleições não especificadas de
entidades públicas realizadas por sufrágio direto e universal.
• Leis orgânicas atinentes à segurança nacional – defesa-nacional, bases da
organização, funcionamento, reequipamento e disciplina das Forças Armadas, regime
do estado de sítio e de emergência e regime jurídico do sistema de informações da
República e do segre de Estado.

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• Leis orgânicas concernentes à garantia jurisdicional da Constituição – Lei do Tribunal


Constitucional.

- Mecânica operativa da reserva de lei orgânica


As leis orgânicas integram a reserva absoluta de competência da AR e, por isso, acabam por
corporizar uma ‘’reserva de ato’’ expressivamente ‘’fechada’’ ou ‘’clausurada’’. Isto favoreceu
uma delimitação das suas fronteiras materiais, de modo a poder impor relações de
lateralidade com outras leis. Assim:

• A reserva absoluta de competência exclui a possibilidade de DLs ou DLR poderem


dispor sobre a matéria correspondente (sob pena de inconstitucionalidade orgânica);
• A reserva de procedimento agravado predica a inconstitucionalidade formal de
qualquer lei parlamentar aprovada com distinto procedimento que disponha sobre o
domínio material reservado da lei orgânica.

Exemplos de exceções relativas às referidas relações de pura lateralidade impostas pelo


regime reforçado destas leis são o caso de duas leis orgânicas materialmente paramétricas,
como o caso da lei orgânica de bases (art.164º/d) e t) e o da lei-quadro (art.164º/t). Estas leis
orgânicas revestem natureza duplamente reforçada pois, a par da sua força passiva em relação
às demais leis parlamentares, favorecem um quadro relacional de hierarquia material entre
esta sub-classe legal e legislação complementar que procede ao respetivo desenvolvimento.

- Requisitos formais
✓ Título formal específico e numeração privativa

O modo de revelação das leis orgânicas traduz-se pela necessária aposição de uma legenda ou
título privativo ‘’lei orgânica’’ no ato legislativo produzido de acordo com as normas
constitucionais que se lhe referem, ao qual se segue uma numeração exclusiva (art.166º/2).
Trata-se, pois, de uma subcategoria formal de lei parlamentar.
No referente ao trâmite agravado do seu procedimento produtivo, revela-se a existência de
um conjunto de atributos de reforço de caráter permanente, e outros de caráter eventual.

✓ Aprovação

O trâmite principal agravado e permanente que determina a maior força jurídica passiva ou
rigidez da lei orgânica e que conforma o atributo central da sua identidade, radica na fase
constitutiva da sua edição e reside na sua aprovação em votação final global, pela maioria
absoluta dos deputados em efetividade de funções (art.168º/5).

Outros requisitos de agravamento permanente projetam-se na fase de aprovação da lei na


especialidade que se processa mediante a aprovação das normas por maioria simples
(art.116º/3). No entanto, existem exceções:

• Existem leis orgânicas que devem ser aprovadas na especialidade em Plenário por
maioria de 2/3 (art.148º, 149º e 239º/3);
• Outras são sujeitas à sua aprovação integral na especialidade pela maioria absoluta
dos deputados efetivos (art.255º).

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Dentro das especialidades agravadas, ainda se realça o caso singular das leis orgânicas,
relativas à eleição de deputados às assembleias legislativas regionais sujeitas a uma reserva de
iniciativa atribuída a parlamentos regionais, em tudo idêntica ao processo de produção das
revisões dos estatutos político-administrativos das regiões insulares (art.226º/4).

✓ Controlo de mérito: o veto qualificado

Um agravamento geral com caráter eventual emerge na fase de controlo de mérito, na medida
em que de acordo com o art.136º/3, se o PR vetar politicamente o decreto, a superação do
mesmo veto processa-se mediante confirmação do diploma pela maioria de 2/3 dos
deputados presentes desde que superior à maioria absoluta dos deputados em efetividade de
funções (veto presidencial qualificado).
Não se pretende deixar repousar a edição destas leis apenas num assentimento parlamentar
alargado, exigindo-se uma aquiescência do Chefe de Estado, realidade que reflete o
protagonismo deste órgão no sistema de governo semipresidencial. Apenas matérias que
exibam um larguíssimo consenso parlamentar, mormente entre os dois grandes partidos,
permitem a superação do veto presidencial, pelo que este assume neste domínio uma
natureza quase absoluta.

Outra das inovações discutíveis da revisão de 1977 consistiu no facto de a reserva de plenário
para efeito de votação na especialidade das leis orgânicas ter deixado de constituir um
atributo formal de caracterização do regime produtivo dessas leis reforçadas. Assim, 3 destas
leis foram subtraídas à mesma ‘’reserva de plenário’’, podendo ser votadas na especialidade
em comissão (art.164º alíneas l), q) e t) 1ª parte).

✓ Fiscalização preventiva

Existem algumas especialidades no processo de fiscalização preventiva das leis orgânicas.

Em 1º lugar, trata-se do alargamento do espectro de órgãos legitimados a iniciar semelhante


processo de controlo ao PM e a 1/5 dos deputados da AR (art.278º/4). Em 2º lugar, trata-se,
no regime de ‘’promulgação vedada’’ que impede ao Chefe de Estado de promulgar o decreto:

➢ Durante o prazo de 8 dias volvidos sobre o envio do mesmo diploma ao PM e aos


grupos parlamentares pelo PAR, para que os mesmo possam ter um prazo de reflexão
para suscitar a fiscalização preventiva (art.278º/7);
➢ Tendo sido desencadeado um processo de fiscalização preventiva, enquanto o TC se
não pronunciar sobre a questão (art.278º/7).

- Critérios temporais de qualificação das normas legais orgânicas


As leis ordinárias aprovadas antes das revisões de 1989, 1997 e 2004, não assumem forma de
lei orgânica, por efeito automático das revisões.

Esta conclusão decorre não apenas em consequência da aplicação do critério ‘’tempus regit
actum’’, mas também pelo facto de as mesmas não integrarem objetivamente os elementos
típicos de identificação e qualificação das leis orgânicas, já que foram produzidas antes da
criação desta categoria legal pela Constituição, mediante um procedimento legislativo comum.

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Contudo, a sua alteração depois da criação constitucional das leis orgânicas processa-se,
naturalmente, nos termos constitucionalmente prescritos para a formação destas leis.

Leis e disposições de leis aprovadas por uma maioria de 2/3


- Uma diferenciação de institutos normativos
Ainda que sejam qualificadas conforme o disposto do art.112º/3, as normas previstas no
art.168º/6 dificilmente podem ser consideradas totalmente leis. Assim, distingue-se:

➢ Duas leis que na sua disciplina jurídica necessária carecem de ser aprovadas por
maioria de 2/3 (art.168º/6 alínea a) e c).
➢ As normas ou disposições de leis que regulam, respetivamente: os limites à renovação
sucessiva de mandatos dos titulares a cargos políticos executivos (118º/2); as
disposições de leis que regem o nº mínimo e máximo de deputados da AR (art.148º) e
a definição dos círculos eleitorais relativos à eleição da AR, bem como o nº de
deputados (art.149º); as disposições legais que regulam o regime e processo eleitoral
para os órgãos executivos colegiais das autarquias locais (art.239º/3); as disposições
legais que restringem o exercício de direitos de militares (art.164º/o)); e disposições
dos estatutos político-administrativos que enunciam as matérias de âmbito regional
(art.168º/6 alínea f) em conjugação com a art.226º).

Assim, a normação legal envolvida pela previsão do art.168º/6, sem prejuízo da politicidade do
seu conteúdo, abarca matérias e instrumentos normativos de natureza distinta.

- Sub-espécies de atos legislativos ‘’hiper-reforçados’’ pelo procedimento


✓ As leis aprovadas pela maioria de 2/3

O regime procedimental previsto no art.168º/6 tem primeiramente por objetivo as leis


previstas o art.168º/6 alínea a) e c).

A Constituição não é clara em relação à aprovação que requer maioria qualificada, pois não
esclarece se se resume à da votação final global ou engloba, também, a votação na
generalidade e na especialidade.

➢ JORGE MIRANDA & RUI MEDEIROS – essa maioria é apenas requerida em votação na
generalidade e em votação final global.
➢ BLANCO MORAIS – não se entende o porquê de haver uma prescrição da votação de
2/3. Na verdade, o art.168º não isenta dessa maioria nenhuma das 3 votações; a
votação na especialidade conforma um momento decisivo da génese de lei, onde a
mesma é votada norma a norma, fazendo sentido que o assentimento alargado se faça
em relação a cada norma, por identidade de razão com a aprovação das normas de
revisão constitucional, e a ser dispensado um estádio de votação esse seria o da
votação na generalidade, a qual constitui um filtro dos diplomas submetidos ao
subsequente estádio de votação e que não garante a aprovação de qualquer norma,
fazendo mais sentido que, atenta a importância da matéria, a maioria considerada seja
exigível na votação na especialidade.

Ainda existe uma clara ambiguidade constitucional acerca se a lei que regula o exercício do
direito previsto no art.121º/2 será uma lei orgânica sujeita a aprovação na generalidade,

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

especialidade e votação final global por maioria de 2/3 ou se, por outro lado, será um ato
legislativo inserido na categoria dos ‘’aprovados por 2/3’’.

Julga-se, independentemente do decido pelo legislador, que a segunda posição parece


material e sistematicamente a mais correta, visto que:

i. Conjugando o art.168º/6 com o art.121º/2 a lei referida regula, entre outros, o


‘’exercício de um direito’’, definindo os seus pressupostos, pelo que não deverá
ser qualificada como uma lei eleitoral respeitante à designação do PR, a qual é
reserva de lei orgânica, mas uma lei que guarda uma relação de instrumentalidade
necessária em relação a um ato eleitoral;
ii. O art.112º/3 reporta-se às leis que carecem de aprovação de 2/3, sendo que no
art.168º/6 alínea c) o proémio deste último preceito referido expressamente a
este ato, como uma ‘’lei’’ que carece de aprovação por maioria de 2/3;
iii. O denominador comum das leis orgânicas traduz-se na sua aprovação por maioria
absoluta dos deputados efetivos em votação final global, pelo que se a lei em
causa fosse crismada como orgânica, ele derrogaria disfuncionalmente o mais
atributo comum mais emblemático das leis orgânicas, previsto no art.168º/5, o
que não parece fazer já que não são admissíveis leis orgânicas fora do catálogo;
iv. Ainda que fosse tida como lei de objeto eleitoral, o referido ato constituiria uma
derrogação ou exceção aceitável e natural à regra do art.164º alínea a) em
articulação com o art.166º/2, a qual atribui à reserva das leis orgânicas a eleição
dos titulares dos órgãos de soberania, na medida em que o art.168º/6 alínea c)
atribuiria a uma lei de maioria mais exigente do que a prevista para as leis
orgânicas, a disciplina e uma dimensão do regime eleitoral do PR.

✓ Disposições de leis aprovadas na especialidade pela maioria de 2/3

Existem duas subespécies destas normas legislativas:

• Leis orgânicas que contém normas que devem ser aprovadas por 2/3 na especialidade,
no que consta dos arts. 148º, 149º e 239º/3.
• Leis ordinárias comuns que devem ser aprovadas por 2/3 na especialidade,
respeitando o domínio do art.164º alínea o).

Trata-se de uma maioria ‘’móvel’’ que, no caso de se registar a presença de todos os


deputados em efetividade de funções, atingirá um ‘’quantum’’ idêntico àquele previsto para a
aprovação de leis de revisão constitucional. (Exemplo: os militares não têm direito à greve, daí
as leis que incidem sobre os seus direitos terem de ser votadas na especialidade)

No que toca às disposições legislativas, a Constituição não explicita em qual das fases de
aprovação tem lugar o ‘’iter’’ agravado. O prof Blanco Morais entende que apenas a votação
na especialidade se encontra pautada pelo ‘’quorum’’ agravado, processando-se as restantes
votações por maioria simples. Isto porque, em primeiro lugar, na Constituição constam
‘’normas’’ e a ‘’disposições de leis’’, ou seja, a preceitos constantes de leis e não já às próprias
leis ‘’a se’’, só fazendo sentido conceber a sua deliberação por maioria qualificada na votação
na especialidade, dado que:

i. É nesta fase que um diploma deve ser votada norma a norma e, como tal, é nesse
caso que se justificará que a disposição normativa possa ser objeto de aprovação

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

com uma maioria distinta das restantes normas que integram um mesmo diploma
(justificação p.284);
ii. No referente às disposições que figuram como incrustações em leis orgânicas, caso
se adotasse a primeira doutrina, gerar-se-ia uma lacuna de colisão, tendo em
consideração que o facto de o mesmo domínio dever revestir natureza de lei
orgânica faria a AR confrontar-se com duas maiorias diferentes, para efeitos da
votação final global (art.168º/5 e 6).

✓ A problemática do ‘’veto qualificado’’

Causa alguma perplexidade o facto de algumas leis aprovadas integralmente por maioria de
2/3, que a mesma não se encontre sujeita a um veto qualificado. De facto, as leis orgânicas
que são aprovadas em votação final global por maioria absoluta dos deputados efetivos,
exigem, pelo art.136º, uma maioria parlamentar mais agravada para a superação do veto
presidencial. Por outro lado, no caso das leis aprovadas por 2/3, a CRP é omissa, não as
inscrevendo no bloco de atos e matérias do art.136º/3, para cujos decretos se requer em caso
de veto a respetiva confirmação por uma maioria pelo menos superior ou igual à da
aprovação. Essa lacuna constitucional poderia levar o intérprete a inserir essas leis no âmbito
de aplicação do art.136º/2 o qual contém uma regra geral para efeito de superação de veto
simples, do que resultaria que a maioria absoluta de reversão de um veto aposto a essas duas
leis seria menos onerosa ou exigente do que a da maioria da sua aprovação originária ou seja,
a maioria de 2/3. Há dois quadros diferentes relativos à resolução do problema das maiorias
superação:

▪ Se no caso da lei que regula o voto dos portugueses residentes no estrangeiro


para a eleição do PR, é possível forçar a sua confirmação por maioria de 2/3, já
na lei que aprova o regime da entidade reguladora da comunicação social, a
maioria de confirmação do diploma em caso de veto resultaria ser claramente
menos exigente do que a maioria de aprovação, o que seria ilógico em face do
espírito do sistema constitucional que verte sobre a matéria e denota falta de
atenção e assistematicidade do legislador constitucional. (art.136º/3 alínea c).
Uma vez que a aprovação final global das duas leis é mais onerosa do que as leis
orgânicas, entende-se por maioria de razão que as mesmas devem ser submetidas ao
regime agravado de confirmação das segundas, e não ao regime geral de confirmação
do demais atos legislativos.
▪ Já no caso das leis orgânicas ou leis ordinárias simples onde apenas algumas
disposições são aprovadas por 2/3, a situação é diferente, na medida em
que essas disposições são aprovadas na especialidade pela referida maioria
qualificada e o critério geral que preside no art.136º à escolha da maior
onerosidade das maiorias de confirmação reporta-se, não à maioria fixada
na CRP para a votação na especialidade, mas sim à maioria prescrita para a
aprovação final global dos referidos diplomas parlamentares ou então à
presença de determinadas matérias no conteúdo da referida legislação.
Uma solução diversa que impusesse uma maioria de confirmação de 2/3
redundaria num abuso da maioria agravada e numa extensão infundada do
âmbito material necessário do direito de veto qualificado, já que este
operaria como poder acrescido de impedimento em relação às demais

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

matérias do diploma cuja aprovação na especialidade se faz por maioria


simples.

1. Leis reforçadas pela sua parametricidade material ou leis reforçadas sem sentido
impróprio
P.285-375

1.1. Leis de bases


Artigo 112º/2, artigo 198º alínea c) e artigo 227º/1 alínea c

As leis de bases são uma categoria legal que contém princípios e diretrizes genéricas,
chamadas de bases gerais. Assim, as bases legais:

▪São normas primárias de caráter incompleto, na medida em que os seus


princípios não têm natureza auto-aplicativa, carecendo de mediação e
desenvolvimento por parte da legislação subordinada. Não são leis exequíveis
por si próprios, ou seja, não podem emitir por si próprias efeitos jurídicos que
vinculem os cidadãos.
▪ Têm supremacia hierárquica material, presume uma supra-ordenação funcional
relativamente à legislação que proceda ao seu desenvolvimento no âmbito da
mesma matéria (art.122º/2).
▪ São portadoras de um ‘’indirizzo político’’, ou seja, são normas que tenham um
programa normativo de orientação de outras leis, operando como denominador
comum. Assim, em cada matéria constituem um instrumento de uma
generalidade normativa qualificada e incompleta, que opera como o tal
denominador comum.
➢ Competência para a aprovação das leis de base:

Tanto a AR, como o Governo como as assembleias legislativas regionais podem aprovar leis de
bases. Contudo, o círculo de maior essencialidade das bases gerais integra-se no âmbito da
reserva de competência legislativa da AR, sendo uma manifestação do primado da função
legislativa. A AR dispõem, então, da faculdade de emitir leis de bases:

▪ No âmbito de duas matérias da sua reserva absoluta de competência (2ª parte das
alíneas d) e i) do art.164º).
▪ No âmbito da sua reserva relativa de competência (alíneas f), g), n), t), u) e z) do
art.165º).
▪ No âmbito da competência concorrencial alternada com o Governo e a concorrência
paralela com as ALR autónomas (alínea c) do art.161º).

O Governo pode aprovar decretos-leis de bases:

▪ Na esfera de reserva relativa da competência legislativa da AR, mediante autorização


legislativa, nos domínios onde possa aprovar leis de bases (alínea b) do art.198º/1
conjugado com a art.165º/1).
▪ Na concorrência alternada com a AR e concorrência paralela com as ALR (alínea a) do
art.198º/1).

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

➢ Competência para o desenvolvimento das leis de bases e seus pressupostos:

▪ O Governo e as ALR têm competência para desenvolver atos legislativos de bases


aprovados pelos próprios ou pela AR (art.198º/1 alínea c) e art.227º/1).

Existe uma divergência doutrinária sobre se a AR pode, em concorrência com o Governo,


desenvolver leis de bases por si mesmo editadas, bem como DL de bases aprovados pelo
Governo.

Blanco Morais e para Paulo Otero, entendem que não faz sentido que a AR, no que
toca às chamadas bases da reserva parlamentar, desenvolvesse as suas próprias bases. Haveria
a ideia de divisão de tarefas com o Governo sobre esta matéria.

Todavia, o TC entende que a AR tem uma competência geral para legislar


sobre qualquer matéria, exceto sobre matérias que são reserva exclusiva do Governo. Com
base neste entendimento, o Ac. nº1/97 reconheceu esta competência expressa à AR, portanto
a AR pode desenvolver as sua próprias bases através de legislação.

▪ Contudo, enquanto o Governo e as ALR desenvolverem uma lei de bases da reserva


parlamentar, estão subordinadas a essas mesmas bases (art.112º/2), se a AR editar um
ato legislativo que desenvolva uma lei de bases que depois contrarie essa lei de bases,
nada sucederá a essa lei de desenvolvimento, pois a AR é competente para editar quer
a lei de bases quer o diploma de desenvolvimento e, por isso, o diploma de
desenvolvimento pode não ser de desenvolvimento mas de derrogação da lei de
bases. Portanto, o vínculo dos diplomas de desenvolvimento às leis de bases
(art.112º/2) dirige-se aos decretos-lei, mas não se dirige às próprias leis da AR: a AR é
simultaneamente competente para editar uma lei de bases, um diploma de
desenvolvimento que pode ou não respeitar a lei de bases.

Para o Prof. Blanco Morais este é um aspeto que não faz muito sentido e entende que
a AR não deveria poder emitir diplomas de desenvolvimento das suas próprias bases,
pois deveria ser uma área reservada ao Governo, como acontecia na Constituição de
1933.

➢ Categorias de leis de bases

- As bases gerais reservadas à AR:

▪ As bases gerais da AR podem ser aprovadas exclusivamente pela AR (bases de reserva


absoluta, art.164º) ou serem aprovadas pelo Governo ou, em algumas matérias, pelas
ALR autónomas (bases de reserva relativa) caso a AR conceba uma autorização
legislativa (alínea b) do art.198º/1 e alínea b) do art.227º/1).
▪ Os diplomas de desenvolvimento das bases parlamentares devem sempre constar de
decreto-lei ou decreto legislativo regional e nunca de regulamento administrativo. Não
se desenvolvem leis de base a não ser por ato legislativo. Não é possível uma portaria
ou despacho assumir-se como concretização das leis de bases. EXEMPLO: o Ac.
nº24/63 julgou inconstitucional uma portaria que desenvolvia as bases gerais do SNS.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

▪ O desenvolvimento de bases tem de ter em conta as diretrizes fixadas pelas leis de


bases e a existência de legislação nesse mesmo domínio.
▪ O Governo e as ALR devem respeitar a lei de bases da reserva parlamentar, já que os
arts.164º e 165º transformam essas bases em seu auto-pressuposto, nos termos do
112º/3. Isto implica que:
o O Governo e as ALR não possam dispor inovatoriamente sobre o domínio de
normação de princípios ou diretrizes gerais, ainda que o Parlamento tenha
omitido a fixação desses princípios, sob pena de inconstitucionalidade
orgânica, fundada em apropriação indevida da reserva parlamentar.
o A norma de desenvolvimento não pode contrariar nem excecionar os
princípios fixadas nas leis de bases, sob pena de ilegalidade.
o O Governo e as ALR têm de invocar expressamente as bases que dizem
respeito ao desenvolvimento que realizaram, sob pena de
inconstitucionalidade formal (art.198º/3 e 227º/4).
o Os Governos e os parlamentos regionais, em caso de omissão total das normas
legais de bases ou de princípios gerais equivalentes, não devem emitir
legislação detalhada sobre essas matérias, sob pena de inconstitucionalidade
orgânica (art.112º/3 articulado com o 198º/3 e o 227º/4).
▪ Posto isto, será que Assembleia da República pode legislar em detalhe sobre certa
matéria, sem invocar as bases gerais de reserva parlamentar, ou pode aprovar
disciplina pormenorizada, sem a pré-existência dessas bases? Tendo em conta que a
Assembleia pode desenvolver as suas próprias bases, então:
o As leis parlamentares não são obrigadas pela Constituição a invocar as leis de
bases parlamentares, nem são obrigadas a respeitar as bases gerais a cujo
desenvolvimento procedem;
o Deve-se ao princípio da competência: se Assembleia tem competência para
aprovar bases e a legislação que as desenvolve, logo pode prescindir de
invocar as leis já aprovadas por ela mesma;
o A AR pode renunciar à sua competência para emitir determinada lei de bases,
emitindo apenas legislação detalhada que esgote toda a matéria em causa.

BLANCO MORAIS - defende que a reserva governamental do desenvolvimento de bases de


reserva parlamentar, sofreria de uma inconstitucionalidade orgânica.

- As bases da esfera concorrencial:

▪ Tanto o Governo como a AR podem editar os atos legislativos de bases da esfera


concorrencial (art.161º alínea c) e alínea a) do art.198º/1), o que prevê a possibilidade
de leis e DL desta natureza se poderem revogar, derrogar ou suspender mutuamente.
▪ No que diz respeito à relação entre atos legislativos de bases e a legislação de
densificação, importa referir:
o As bases de uma matéria que não estão previstas na CRP, o Governo e a AR
podem legislar detalhadamente, mesmo que essas bases gerais não tenham
sido previamente aprovadas;
o Nos casos em que um ato legislativo de bases do Governo ou da AR regula um
domínio material, os dois órgãos podem escolher livremente entre editar um
diploma de desenvolvimento dessa lei ou proceder à sua revogação, ou então

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

aprovar um ato legislativo de conteúdo parcialmente contrário a lei de bases


que não proceda ao seu desenvolvimento e que tacitamente a derrogue.
▪ No que concerne ao poder legislativo do Governo, destacam-se:
o Se um decreto-lei invocar uma lei de bases como referência, deve subordinar-
se aos seus princípios e diretrizes (art.112º/2). Decorre uma autovinculação
normativa da qual resulta a ilegalidade do DL que não respeite essa relação
subordinante (art.112º/2 e 3 e art.281º/1 alínea b).
o O DL pode invocar uma lei de bases pré-existente como seu parâmetro,
podendo revogá-la ou alterá-la expressamente ou tacitamente. O Governo não
se encontra sujeito à autovinculação (art.112º/2).
▪ A lei de bases da área concorrencial é uma lei de valor reforçado enfraquecida, já que:
o Não se encontra protegida por uma reserva da competência da AR;
o A legislação de detalhe não se encontra subordinada;
o A sua capacidade de vinculação depende da autolimitação do diploma de
desenvolvimento.
▪ As bases da esfera concorrencial não são auto-condição ou pressuposto normativo
necessário de outros diplomas legais.
▪ As leis de bases são reforçadas (4º critério do art.112º/3), são leis que devem ser
respeitadas.
▪ Bases aprovadas no domínio concorrencial entre órgãos de soberania vinculam a
legislação comum das RA (alínea c) do art.227º/1).

➢ Aceção material do conceito constitucional de bases gerais

▪ No artigo 112º/2 as ‘’bases gerais dos regimes jurídicos’’, que se reportam À


vinculação dos DL de desenvolvimento, são normas de princípios e critérios
diretivos considerados individualmente, independentemente da lei onde constem.
Por esta razão, a CRP prefere a noção material de bases.
o O TC referiu a noção material de bases no Ac. nº39/84, a propósito do SNS,
defendendo que esta lei não deveria ser definida como uma lei de bases,
já que eram carentes de desenvolvimento legislativo.
▪ A noção de princípios e bases gerais dos regimes implica a edição de leis de caráter
complementar que as desenvolvam, visto que uma simples norma geral não pode
ser tida como base.
▪ As bases são normas e princípios não exequíveis por si mesmos que não podem
ser concretizados por via regulamentar ou por ato administrativo.

➢ Em que consistem as bases gerias?


▪ As bases gerais consistem em ‘’opções fundamentais de um regime jurídico’’
vinculativas de outras disposições legais vocacionadas para a tutela de regimes
gerais mais pormenorizados.
▪ Não são bases gerais:
o as disposições normativas cuja densidade não consinta numa liberdade
conformadora do legislador para complementar ou criar regimes jurídicos
o as normas que não consintam qualquer hipótese útil de normação de
desenvolvimento
o normas gerais que tenham eficácia intersubjetiva por si próprias

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

o normas legais que procedam a meras remissões para outras leis


o decretos-lei aprovados pelo legislador cuja emissão é invocada ao abrigo
do art.198º/1 alínea c)
▪ Pelo princípio da competência, nas matérias de reserva parlamentar onde não
haja referência a bases, o legislador não pode criar nessa sede uma lei de
bases. Por isso, se houver uma reserva de densificação total atribuída à AR,
esta será responsável por consumir toda a matéria em questão, não podendo
compartilhá-la com o Governo. Assim:
o Se o legislador parlamentar emitir uma lei de bases numa área da sua
reserva em que as bases não sejam consentidas, o DL que as
desenvolve sofrerá de uma inconstitucionalidade orgânica e a lei de
bases em questão uma inconstitucionalidade material, fundada num
desvio de poder, pois habilita outros órgãos a legislarem sobre a
reserva parlamentar.
o Na competência concorrencial alternada a situação é equivalente: o
fenómeno de DL ou leis ordinárias de tipo comum que reclamam a sua
regulamentação por regulamento administrativo, mas que acabam por
ser concretizadas por outro decreto-lei, invocam geralmente a alínea
c) do art.198º/1 e não a alínea a).
o No caso das leis de autorização legislativa: por vezes os DL que emite
são muito detalhados em algumas matérias de bases de reserva
relativa da competência legislativa parlamentar →
inconstitucionalidade material, pois a lei de autorização opera como
lei de bases (art.112º/2, art.165º/2 alíneas b) e c) e 198º/2)

➢ Vicissitudes da relação de dependência entre bases gerais e legislação complementar


 Revogação da legislação parlamentar por uma lei de bases
▪ O papel das leis de bases não é revogar legislação complementar, mas sim de
coexistir com a mesa, prevalecendo materialmente.
o Porém, se uma lei de bases nova revogar substitutivamente ou alterar
a lei de bases velha, a lei oriunda da esfera concorrencial entre o
Governo e a AR poder revogar tanto a legislação que existia antes de
existirem bases gerais sobre essa matéria, como leis complementares
de lei de bases revogada. → prevalecem os princípios da cronologia e
da especialidade
▪ Há divergência doutrinária quanto à possibilidade de as bases da reserva
absoluta da AR revogarem legislação complementar:
o BLANCO MORAIS – defende a existência de uma reserva de
desenvolvimento do Governo e das assembleias regionais, pelo que a
revogação da legislação complementar anterior à lei de bases sofreria
de uma inconstitucionalidade orgânica.
o JORGE MIRANDA – se uma norma legal de bases parlamentar conter
uma disposição revogatória de legislação complementar de lei, uma de
bases revogada pela primeira seria possível pela competência genérica
da AR. Uma lei de bases revoga a lei anterior contrária.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

 Revogação supressiva de leis de bases determina não implica a caducidade


automática da respetiva legislação complementar
▪ A vigência do ato legislativo de desenvolvimento não depende da lei de bases
que a condiciona. O art.112º/2 apresenta uma relação de dependência entre a
lei-sujeito e a lei-objeto, mas não determina a caducidade da lei objeto se a lei
sujeito for revogada.
o BLANCO MORAIS - a solução de caducidade deixaria sem regulação
um conjunto de situações que dela careceriam26. Jorge Miranda
entende que caducaria.
▪ No caso de substituição de lei de bases, a legislação complementar deve ser
conformada com a lei nova vigente, não se podendo manter em vigor se lhe
for contrário, sob pena de ilegalidade superveniente (art.112º/2 e 3
conjugados com a alínea b) do art.281º/1 e 282º/2).
 Efeitos da alteração da lei de bases na respetiva legislação complementar
▪ As alterações não determinam a caducidade das normas legais de
desenvolvimento, mas implicam a alteração das últimas, de modo assegurar a
conformidade entre elas, sob pena de ilegalidade superveniente.
 Emissão de legislação de detalhe sem aprovação de uma lei de bases do
domínio de reserva parlamentar
▪ No caso de as leis de bases e a legislação complementar forem indispensáveis
para dar exequibilidade a normas não exequíveis por si próprias, observa-se
uma inconstitucionalidade por omissão (art.283º).

1.2. Leis de enquadramento

Leis de enquadramento ou leis-quadro - atos legislativos paramétricos a outras leis


que estabelecem vínculos normativos de densidade variável às normas legais que as
desenvolvem e concretizam, fixando regras procedimentais que dispõem sobre
aspetos da produção das segundas. Características:
▪ Normas primárias sobre normação – são leis conformadoras e habilitantes
de outras que que projetam vínculos materiais e procedimentais sobre a
legislação mais detalhada.
▪ Supremacia hierárquica material – têm uma relação de subordinação em
relação aos atos legislativos por elas conformados.
▪ Parametricidade heteróclita ou variável – podem ser iguais às leis de bases
quando são fixados princípios e diretrizes gerais do conteúdo de outras leis,
mas também podem ser quid pluris.

- Competência para edição das leis-quadro

Parte da doutrina, como Jorge Miranda, entende que as leis de enquadramento se distinguem
das leis de bases por integrarem obrigatoriamente a reserva da Assembleia, dado que as leis-
quadro previstas na constituição integram a reserva absoluta da AR: art.293º, 227º alínea i),
164º alínea t), n) e r), e 255º .

26
A revogação da lei de bases da segurança social implicaria a caducidade de vários diplomas e as
pessoas não receberiam pensões durante um tempo indeterminado.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

• O facto de as leis de enquadramento não poderem ser editadas na reserva exclusiva


da AR, não significa que estas não possam ser editadas na esfera concorrencial de
competências do Governo e do Parlamento, pelo que o ordenamento prevê a
existência das mesmas tanto em matérias reservas à AR, como na esfera concorrencial
entre este órgão e o Governo.
▪ Na esfera concorrencial, os dois órgãos podem proceder à edição de bases e
ao respetivo desenvolvimento, densificação e revogação.
• A atribuição de poderes e densificação das leis de enquadramento previstas na CRP
que integram a reserva exclusiva da AR pode ser feita de várias formas:
▪ Art.227º/1, i) – supõe que os atos de adaptação sejam, exclusivamente, DLR
▪ Art.227º/1, n) – procedimento e princípios gerais das leis-quadro
▪ Art.184º, r) – as leis por elas habilitadas são a Lei do Orçamento de Estado e
DLR que aprovem orçamentos das regiões
▪ Art.293º - as leis-quadro das reprivatizações determinam a natureza dos DL
▪ ARt.256º/1 – ato parlamentar
• A revogação não substitutiva de uma lei-quadro não resulta na caducidade da
legislação dela dependente. Já a substituição de uma lei-quadro apenas implica certas
alterações no diploma legal dela dependentes, sob pena de ilegalidade superveniente.
▪ A Lei do Orçamento de Estado, por outro lado, não carece de uma adaptação
da legislação habilitada.

- Conteúdo normativo das leis-quadro

Alguma doutrina refere que para além de princípios, as leis-quadro também fixam com algum
pormenor regras jurídicas estruturantes que vem ser respeitadas. Já outros autores defendem
que as leis-quadro que estão inseridas na reserva da AR devem ser normativamente
densificadas, ou seja, que contenham disposições procedimentais e não dispensem atos
legislativos posteriores.

A sua estrutura normativa não é uniforme, já que pode conter:

➢ Princípios e bases gerais de regimes jurídicos de densidade idêntica à da força


normativa das leis de bases, cuja exequibilidade está dependente da legislação
complementar.
➢ Normas procedimentais detalhadas que podem estabelecer regras secundárias que
controlem a produção dos atos legislativos vinculados materialmente pela mesma lei-
quadro.
➢ Critérios gerais inovatórios de caráter essencial para a definição do regime jurídico.

Uma lei-quadro é uma lei ordinária e, por isso, não pode impor reservas de iniciativa na
produção legal ou maiorias qualificadas de aprovação, visto que isso resultaria numa
modulação da força passiva das leis que apenas a CRP pode determinar.

Diferentes categorias de leis-quadro:

➢ leis integradas na reserva parlamentar que constituição define explícita ou


implicitamente como de enquadramento;
➢ leis auto-qualificadas como de enquadramento, mas que incidem sobre matéria
respeitante às bases gerais reservadas à Assembleia da República;

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

➢ as que são emitidas na esfera concorrencial entre a Assembleia e o Governo e que


assim se auto-qualificam.

- Diferença entre leis-quadro e leis de bases

BLANCO MORAIS – defende que as leis-quadro têm uma natureza paramétrica puramente
substancial, podendo conter bases gerais, mas acrescentariam um quid pluris da previsão de
regras procedimentais detalhadas sobre a produção de outras leis e, ainda, critérios gerais com
alguma densidade.

JORGE MIRANDA – as leis de bases versam sempre sobre a reserva da AR; a falta de lei de
enquadramento envolve inconstitucionalidade por omissão em contraposição com as leis de
bases; e a lei-quadro não pode revogar o ato legislativo complementar.

▪ Blanco Morais – tanto nas leis-quadro como nas leis de bases haverá
inconstitucionalidade por omissão; embora a maioria das leis-quadro não
podem revogar atos legislativos da reserva, tal não sucede com as do domínio
da esfera concorrencial, como a prevista no art.227º/1 alínea i).

• Regimes gerais

Regimes gerais – normas legais da reserva de competência da AR aplicáveis a uma pluralidade


indeterminada e indeterminável de destinatários que admitem a emissão de leis especiais que
regulem variavelmente todas dimensões de um objeto comum.

Contrariamente, às leis de bases, leis de autorização e leis-quadro, os regimes


gerais são exequíveis, não carecendo necessariamente de imediação legal complementar.

BLANCO MORAIS – não concorda com a conceção de valor reforçado dos regimes gerais

1.3. Leis de autorização legislativa

A AR pode, relativamente a todas as matérias da sua reserva relativa de competência, conferir


autorizações legislativas ao Governo e pode, sobre algumas dessas matérias, conferir
autorizações legislativas às ALR (art.165º e alínea b) do art.227º/2).

As autorizações legislativas assumem natureza jurídica de uma delegação de poderes, dado


que supõem:

➢ Norma habilitante que permite a um órgão normalmente competente (Assembleia)


autorizar um órgão eventualmente competente (Governo ou assembleias legislativas)
a exercer poderes públicos sobre matérias da competência do primeiro;
➢ Possibilidade de o órgão normalmente competente condicionar o exercício de poderes
cometidos ao órgão eventualmente competente;
➢ Suscetibilidade de o órgão normalmente competente avocar27 para si os poderes
atribuídos ao órgão eventualmente competente.

27
Recuperar a todo o tempo

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

Com a delegação de poderes prevista na CRP, consta-se que:

➢ A AR dispõe de liberdade plena para delegar faculdades legislativas sobre uma matéria
que lhe está reservada;
➢ A AR atua como órgão normalmente competente e os órgãos beneficiários como
órgãos eventualmente competentes, no caso de aceitarem a autorização concebida.
➢ Os atos legislativos autorizados não podem ser emitidos antes da entrada em vigor da
lei delegante, que é seu pressuposto necessário e devem subordinar-se aos limites
nela fixados (art.165º/2 e 5). Os atos autorizados não podem violar a lei delegante, sob
pena de inconstitucionalidade ou ilegalidade (112º/2 e 3 conjugado com o 281º/1, b)).
➢ Quando o Governo ou as ALR assumem o lugar da AR na regulação dos mesmo
domínios, entram na concorrência derivada, na medida em que podem revogar
normas legais parlamentares anteriormente existentes no objeto e âmbito da
autorização.
➢ A AR pode tomar a iniciativa de delegar poderes legislativos.

- Conteúdo necessário da lei de autorização

2. A lei de autorização legislativa não é uma lei puramente formal, mas uma lei-parâmetro de
outros atos legislativos, que deve definir o objeto, o sentido, a extensão e a duração da
autorização (art.165º/2).
3. O conteúdo da lei de autorização é incompleto, já que não pode regular diretamente as
situações da vida.
4. A tensão entre lei de autorização e DL ou DLR autorizado é regulada pelos princípios da
competência e da hierarquia material.
▪ Competência, na medida em que a lei de autorização delimita o âmbito das
matérias onde o órgão delegado pode incidir
▪ Hierarquia material, no sentido em que a primeira lei pode fixar diretrizes
densas ao conteúdo do diploma autorizado, as quais deve acatar, sob pena de
invalidade.
• Se o DL autorizado violar o sentido da autorização, dele viola o princípio da hierarquia
material, sendo ilegal (112º/2 e 281º/1, b) respetivamente). Contudo, o TC considera a
inconstitucionalidade orgânica desses DL.
• Se o ato legislativo violar o objeto e a extensão (art.165º/2) estará a ir contra o
princípio da competência, pois incidira numa matéria reservada a outro órgão.
• No caso da duração, se o DL em causa a violar ocorrerá uma inconstitucionalidade
orgânica.

- Conteúdo mínimo do objeto, extensão, sentido e duração

• O ordenamento não admite autorizações legislativas em branco, o que significa que


uma lei de autorização não pode esgotar-se na enunciação de uma matéria e dos seus
limites. Autorizações implícitas também não são permitidas, dado que o enunciado
normativo tem de se reportar de forma percetível à matéria onde podem recair os
poderes delegados.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

• Assim, existe um conteúdo mínimo exigível na lei de autorização:


▪ Objeto – enumeração da matéria sobre a qual a delegação irá incidir
(art.165º/1); o objeto pode abarcar mais que um assunto e operar por via
remissiva.
▪ Extensão – delimitação horizontal e vertical do objeto que especifica os
aspetos da disciplina jurídica da matéria onde a autorização irá incidir,
podendo verter total ou parcialmente sobre a matéria.
▪ Sentido – a lei habilitante deve ditar com clareza os fins estruturantes a
prosseguir pela lei delegada.
▪ Duração – a CRP é omissa, mas considera-se o período de uma legislatura28 (4
anos).
• A praxis constitucional faz com que o pedido de autorização legislativa do Governo
seja acompanhado por um anteprojeto de decreto-lei a autorizar, sendo que no caso
das ALR a apresentação desse anteprojeto é uma obrigação constitucional (227º/2).
• Caso a lei de autorização não preencha estes requisitos mínimos de densificação de
limites, ela incorre em inconstitucionalidade material, com fundamento para o desvio
de poder (art.165º/2).

- Cessação da autorização legislativa

A autorização legislativa pode cessar por utilização, caducidade e revogação.

• Utilização – a autorização legislativa não pode ser utilizada mais de uma vez, de
acordo com o princípio de irrepetibilidade (art.165º/3 e 227º/2 e 3). Ou seja, para
alterar um DL emitido ao abrigo de uma autorização legislativa, ter-se-á de pedir uma
nova autorização para o efeito.
• Caducidade – a autorização legislativa cessa quando o prazo fixado para a sua
utilização termina ou em razão de o órgão competente for afetado por vicissitudes
(art.165º/2); Também caduca se o diploma autorizado não for promulgado ou
referendado dentro do prazo limite para a sua utilização, não podendo mais ser
utilizada; Caduca com a dissolução ou termo da sua legislatura da AR ou das ALR ou,
ainda, com a demissão do Governo (art.165º/4 e 227º/3).
▪ No caso da lei do Orçamento de Estado, sempre que incidam em matéria
fiscal, só caducam no termo da legislatura (165º/5)
• Revogação – a AR pode revogar a autorização legislativa antes de emitida um ato
legislativo autorizado, ou seja, antes da sua utilização; Quando à revogação da lei de
autorização, esta é possível mesmo após a sua utilização, não produzindo qualquer
feito na vigência do diploma autorizado.
▪ Se a AR aprovar uma lei sobre o objeto de autorização antes desta ser
utilizada, ocorre uma revogação tácita da lei delegante.
• A AR pode alterar DL autorizados, sendo duvidoso, contudo, que o possa fazer em DLR
autorizados, que se reportam a matérias de âmbito regional, já que estas matérias
competem somente às regiões (art.112º/4).

28
Diferente de sessão legislativa que, pelo contrário, tem a duração de 1 ano. Assim, uma legislatura
compreende 4 sessões legislativas.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

▪ Ainda assim, a essa possibilidade integra-se na esfera de competências da AR,


já que um entendimento contrário significaria uma transferência de poderes, o
que não é constitucionalmente aceite.
• Caso a AR modifique a lei de autorização antes da sua utilização, as alterações
vinculam os atos legislativos delegados que venham a ser emitidos na esfera de
autorização; Caso modifique após a utilização da autorização legislativa, os diplomas já
utlizados não terão de se ater a novos limites que tenham fixado, já que a autorização
cessou.
• Se a autorização for inconstitucional, essa inconstitucionalidade afetará os diplomas
por ela habilitados.
• Uma lei de autorização não revoga diplomas sobre matérias de autorização, embora
na CRP nada impeça que a nova lei de autorização contenha uma norma legal
revogatória de um DL já autorizado.

2. As leis duplamente reforçadas


2.1. Estatutos político-administrativos

Os estatutos político-administrativos das RA caracterizam-se pelo seu caráter reforçado e pela


sua hierarquia superior em relação a outras leis.

É um estatuto que se caracteriza como lei estruturante da organização e funcionamento das


instituições das coletividades regionais insulares; uma moldura jurídica de natureza estadual
que opera como título jurídico sub-constitucional da autonomia regional, mas que assume
também papel complementar em relação à constituição, estando subordinada a esta.

2.1.2 Objeto

- A reserva de estatuto

• O TC reconheceu a reserva de estatuto, reserva esta que se circunscreve ao


desenvolvimento, explicitação e concretização das normas no título RA da CRP.
• A Constituição determina que são conteúdo necessário do estatuto:
▪ natureza das entidades e princípios estruturantes que fundamentam o regime
autonómico da região;
▪ delimitação do âmbito geográfico das regiões;
▪ direitos e obrigações das regiões, bem como a definição dos seus poderes
(art.227º);
▪ órgãos de governo próprio, as suas competências e regras fundamentais, bem
como modo de designação e estatuto dos titulares desses órgãos (art.226º,
227º, 231º e 231º/7)
▪ aspetos procedimentais relacionados com a aprovação de atos jurídico-
públicos autonómicos;
▪ regras estruturantes de organização e funcionamento interno da
administração regional.
• Na falta de um dos pontos referidos ocorrerá uma inconstitucionalidade por omissão,
fundada em défice estatuário; se a lei estadual ou regional penetrar sobre a matéria
necessária do estatuto, ocorrerá inconstitucionalidade formal ou orgânica.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

- Os ‘’cavaleiros estatuários’’ de lei ordinária simples

• Os cavaleiros estatuários referem-se às normas sobre matérias estranhas ao objeto


nos estatutos, o que gera insegurança jurídica. São normas desprovidas de valor
reforçado próprio dos estatutos.
• Parte da doutrina, incluindo Blanco Morais, considera estas normas parasitárias dos
estatutos, inconstitucionais, com excesso de desvio de forma. Já alguma doutrina e o
TC invocam a fluidez das fontes para não as considerar inconstitucionais. O TC defende
que estas normas não possuem valor normativo próprio dos estatutos e que por isso
não podem ser determinadas pela ilegalidade ou inconstitucionalidade. O TC
classificou-as como normas estranhas à reserva de estatuto.

- Cavaleiros estatuários de lei reforçada

• Neste caso, refere-se quando as normas do estatuto vertem inovatoriamente sobre


matérias integradas pela CRP na reserva de outras leis reforçadas pelo procedimento.
• O estatuto, enquanto lei parlamentar reforçada de hierarquia superior, ser ilegal por
violação da lei orgânica, mas poderá incorrer de inconstitucionalidade formal, por
regular matéria reservada à lei orgânica.
▪ A inconstitucionalidade não terá lugar se norma estatuária dispor
originariamente sobre certa matéria que num momento ulterior, numa revisão
constitucional, passa a ser inscrita numa reserva orgânica. Vigora a regra
‘’tempus regit actum’’: a norma estatuária deixa de ter valor estatuário e terá
a sua eficácia bloqueada pela lei orgânica superveniente, mas não será
inconstitucional.

- Limites do poder normativo estatuário nas relações Estado-regiões

As normas estatuárias não podem ao invés de densificarem matéria necessariamente


integrada na reserva de estatuto, remetem a sua regulação para outras atos legislativos de
valor não estatutário, quer estaduais ou regionais.

As normas estatutárias não podem:

• O estatuto não está autorizado a suprimir poderes dos órgãos de soberania ou outros
órgãos constitucionais, ou a limitar esses poderes para além do que decorre do
mandato constitucional relativo a essas limitações;
• Não pode condicionar os poderes dos Representantes da República;
• Não pode condicionar administração estadual periférica cujas competências
dependem exclusivamente do Governo da República;
• Não podem imprimir valor reforçado a leis regionais, já que esse valor normativo
constitui uma reserva de Constituição que cria tipicidade de lei (art.112º/3);
• Os estatutos não podem fixar cláusulas inovatórias que limitem poderes estaduais que
não decorram da constituição;
• Não podem fixar cláusulas inovatórias que limitem os poderes estaduais que não
decorram da Constituição.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

2.1.3. Hierarquia e rigidez

A hierarquia e rigidez são na lei estatuária dois atributos complementares, mas relativamente
autónomos.

• Hierarquia
▪ Deriva da parametricidade do estatuto que lhe permite vincular
materialmente qualquer outra lei ordinária, mesmo reforçada (art.282º/1,
alíneas c) e d)).
o Esta hierarquia permite-lhe extrair normas estatutárias de
superioridade material e formal, podendo revogar normas legais que
estejam no âmbito do seu objeto necessário.
• Rigidez
▪ Destina-se a garantir o valor hierárquico.
▪ Esta rigidez é consequência de dois tipos de agravamento procedimental: um
de ordem geral, que abarca todas as normas do estatuto, e o outro de
natureza parcial, envolvendo apenas normas relativas a algumas matérias
específicas (art.226º).
▪ O agravamento produtivo geral concretiza-se numa reserva de iniciativa das
ALR, sem condicionamentos temporais.
o Assume uma natureza secundária e confirmativa do primeiro: trata-se
de um parecer obrigatório não vinculativo, produzido pelas ALR, sendo
a AR o órgão competente para a aprovação da lei estatutária.
• Coloca-se a questão das maiorias necessárias para a apresentação das propostas29:
▪ A reserva constitucional de força de lei estaria a ser violada se para uma lei
ordinária fosse necessário uma maioria mais elevada para a apresentação de
propostas do que a aprovação das mesmas. Todavia, o TC não se pronunciou
pela inconstitucionalidade desta norma.
• Agravamento produtivo especial – relativo às normas estatuárias das RA que
enunciem matérias que integrem o poder legislativo (alínea f) do art.168º/6).
▪ Estas normas precisam de ser aprovadas na especialidade, pelo voto favorável
de 2/3 dos deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos
deputados em efetividade de funções.
▪ Terá ainda de ser aprovada pela AR em votação final global, apenas por
maioria simples dos deputados (art.116º/3).
• Lei duplamente reforçada – o reforço das leis concerne ao respeito exigido por parte
de outras leis na sua dimensão passiva como fundamento desse valor reforçado
(art.112º/3).
▪ Por isso, atos produzidos sem reserva de iniciativa não podem revogar normas
estatutárias ou invadir na reserva necessária de estatuto.
▪ Plano procedimental – reserva de iniciativa e maioria de 2/3 sobre matérias da
competência legislativa regional.
▪ Plano da parametricidade material – lei que por força da CRP deve ser
respeitada pelas outras (art.281º/1, b) e c) e art.112º/3).

29
Ler páginas 351-356 do manual do professor.

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2019/2020

2.2. Leis das grandes opções dos planos (GOP)

- Objeto

O núcleo do respetivo objeto das leis de GOP encontram-se no art.90º, embora seja difícil de
traçar a fronteira do seu objeto.

- Parametricidade

• A sua parametricidade relativamente a outras leis é reduzida, devido à fraca densidade


as suas diretrizes, à ausência de poder de aderência de outras leis que não a do OE e a
sua sobreponibilidade isomórfica e isométrica com uma pluralidade de normas legais.
• No que toca à relação com o OE, existe:
▪ Uma precedência indicativa das leis das GOP em relação à lei do OE, ou seja, o
OE deve harmonizar-se com a lei as GOP anual (art.105º/2), estabelecendo
uma prioridade cronológica da segunda em relação à primeira, ainda que a sua
publicação pode ser feita simultaneamente.
▪ Compatibilização da elaboração da lei do OE à das leis da GOP, isto é, a
elaboração da lei do OE deve ser feita de harmonia com a lei das GOP anual
(art.105º/2).
o As leis da GOP anuais libertam um poder vinculante de intensidade
mínima (art.112º). Esta intensidade fraca acabou por ser confirmada
como um costume secundum legem.

- Rigidez

• Trâmites agravados de produção – reserva de iniciativa governamental que corporiza o


agravamento de natureza principal (alínea g) do art.161º).
▪ Aqui são cumuláveis a submissão da proposta de lei à participação instrutória
e consulta não vinculativa do Conselho Económico e Social (art.92º/1 e 91º/2).

3. Lei do Orçamento de Estado


- Objeto

• A reserva material da lei do OE tem um núcleo muito mais compacto do que as leis da
GOP (art.105º). Diferentemente do que acontece com a maioria das leis reforçadas, a
reserva orçamental poderá ser alargada a outras áreas materiais conexas,
especialmente através da lei de enquadramento orçamental, que vincula o conteúdo
da lei do OE e fixa regras relativas à sua organização e elaboração.
• Existem duas dimensões do conteúdo da reserva orçamental:
▪ Núcleo orçamental – receitas necessárias para cobrir despesas do Estado e da
Segurança Social.
▪ Reserva potestativa do orçamento – integrada pelas matérias orçamentais
conexas ao núcleo do orçamento; são matérias financeiramente importantes,
como é o caso da fixação de taxas e benefícios fiscais nos diversos impostos.
• A reserva da lei do OE não compreende os cavaleiros orçamentais que não podem
assumir valor reforçado.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

- Parametricidade material

• Contém diretrizes avulsas, como autorizações legislativas ao Governo, que vinculam


materialmente os atos legislativos que lhes devem respeito. As autorizações
legislativas em matéria fiscal só caducam no termo do ano económico a que
respeitam, permitindo garantir o princípio da anualidade orçamentar em relação a
vicissitudes como a demissão do Governo e a dissolução da AR (art.165º/5).

- Rigidez

• Procedimento especializado que se assume na reserva de iniciativa do Governo que


reside no ‘’iter’’ principal de agravamento genérico.
• A esta iniciativa qualificada agregam-se outros mecanismos como a ‘’norma travão’’
(art.167º/2 e 3).
• A lei de OE é determinada pela CRP, pelo que a lei enquadramento não poderá
introduzir no processo para além de especialidades insuscetíveis de relevar o título
principal na força passiva do ato, pois colidiria com o art.112º/5.
• A força desta norma pode manifestar-se nas seguintes circunstâncias:
▪ A lei de OE não pode ser alterada no decurso da sua execução, por uma lei de
iniciativa originária dos deputados ou grupos parlamentares;
▪ O Governo não pode apresentar uma proposta de lei de alteração de um
orçamento em execução à AR;
▪ Proibição de iniciativas legislativas, originárias ou derivadas, provenientes de
deputados ou grupos parlamentares que afetem negativamente o equilíbrio
orçamental (art.167º/2 e 3).
• A lei do OE é envolvida por uma semi-rigidez atípica e constitucionalidade controversa,
dado que o Governo tem autorização para alterar por DL as rubricas de classificação
orgânica do orçamento, que se encontram incluídas no poder de execução
orçamental.
• A rigidez da lei do OE refere-se à relação fiduciária entre poderes soberanos:
▪ Na fase de aprovação originária, a AR pode livremente alterar ou até recusar a
proposta orçamental do Executivo.
▪ Na fase de execução, domina o poder do Governo, sendo nela que se
manifesta o valor reforçado do ato.

- Lei de conteúdo vinculado

• A lei do OE está material e procedimentalmente vinculada à lei de enquadramento


orçamental (LE) (art.106º/1), assumindo-se esta último como lei reforçada
(art.112º/3). A LE opera como norma referência do conjunto.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

A Atividade Legislativa da Assembleia da República


P. 375-420

1. O Primado da AR no exercício da atividade legislativa


A AR é o titular por excelência do núcleo essencial da atividade legislativa, sendo que, à luz do
princípio da separação de poderes, tem o primado do exercício da função legislativa. Este
primado envolve o reconhecimento da supremacia do poder parlamentar de entre órgãos
titulares da função legislativa. Contudo, isso não significa a centralidade legislativa, já que o
Governo é o órgão que produz mais leis.

➢ Manifestações do primado legislativo da AR:


• Competência legislativa genérica da AR que lhe permite legislar horizontalmente sobre
matérias não reservadas a outros órgãos – art.161º alínea c)
• Reserva absoluta e relativa da competência legislativa, decorrendo que as matérias
politicamente mais relevantes se situam maioritariamente no domínio do poder do
Parlamento – art.161º, 164º e 165º
• As leis reforçadas pelo procedimento (leis orgânicas, leis aprovadas por 2/3) inserem-
se na reserva absoluta da AR
• Leis com uma hierarquia material sobre outros inserem-se na esfera de poder da AR
(leis de bases, leis de autorização legislativa, leis de enquadramento)
• Poder de autorizar o Governo e parlamentos regionais a exercerem funções
legislativas no domínio da reserva relativa de competência – art.165º alínea b) e
227º/1
• Faculdade de controlar o exercício da função legislativa alheia, através de apreciação
parlamentar sobre DL do Governo
• Caráter suspensivo do veto presidencial – art.136º o veto por ser superado por
maioria absoluta ou, em alguns casos, por maioria de 2/3

2. Tipologia das competências legislativas


A AR pode exercer dois tipos de competência legislativa:

• Competência genérica
• Competência reservada

- Competência legislativa genérica


• Encontra-se prevista no art.161º alínea c)
▪ Traduz-se na faculdade de a AR poder legislar sobre todas as matérias, exceto
as reservadas pela Constituição ao Governo.
▪ Fundamenta o poder da AR em legislar sobre as matérias não discriminadas na
Constituição e que compõem o domínio concorrencial alternado com o
Governo (lei ou DL posterior revoga lei ou DL anterior).
▪ Supõe a faculdade do Parlamento legislar para todo o território ou parte dele,
ainda que, no âmbito regional, a legislação autonómica tem preferência

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

aplicativa, à luz do princípio da especialidade, sobre as leis da Assembleia que


incidem sobre a esfera concorrencial paralela.

- Competência legislativa reservada


• Reserva absoluta de competência legislativa
▪ Faculdade exclusiva da AR de legislar sobre um conjunto de matérias,
excluindo totalmente os outros órgãos legislativos – art.164º e art.161º alíneas
b), d), e), f), g) e h).
• Reserva relativa da competência legislativa
▪ O Parlamento pode legislar sobre certas matérias a todo o tempo,
independentemente de conceber uma autorização legislativa ao Governo ou
às ALR autónomas a pedido dos mesmos – art.165º/2.
▪ Em todo o caso, o Parlamento pode chamar a si, a todo o tempo, o exercício
da competência que delegou, mediante revogação da autorização.
▪ Enquanto o Governo pode ter uma autorização legislativa de todas as matérias
do art.165º/1, as ALR em razão da limitação da sua competência de valor do
‘’âmbito regional’’, só podem legislar as matérias do art.227º/1 alínea b).

3. Densidade reguladora das leis sobre as reservas da competência legislativa da


AR
▪ Densidade reguladora: nível de concretização ou pormenorização normativa
que comporta o conteúdo de uma lei.
▪ Leis com normas de grande generalidade e abstração têm um baixo grau de
densidade reguladora, enquanto leis com normas pormenorizadas e com
disciplina especiais de objetivo de detalhe, têm um elevado grau de densidade
reguladora.
▪ Em algumas matérias, há uma reserva de densificação total: a lei parlamentar
terá de consumir a integridade do respetivo âmbito, não podendo reparti-lo,
com DL e decretos legislativos regionais.
▪ No caso das normas legais paramétricas, como é o caso das leis de bases, o
Parlamento pode restringir-se a uma disciplina de reduzida densidade, na
medida em que as normas-parâmetro devem apenas ocupar o domínio
reservado de caráter primário relativa a uma matéria. Quanto ao domínio sub-
primário, deve ser deferido à regulação de leis complementares subordinadas,
com maior densidade.

 Níveis de densidade reguladora:

• Reserva de densificação total de nível integral


Art.164º alíneas a), b), c), h), j)
▪ Este nível implica dois requisitos: ou que toda a dimensão inovadora de uma
disciplina normativa de uma matéria tenha de ser consumida por lei ou que a
lei seja, necessariamente, um ato legislativo da AR (lei formal).
o Trata-se de um campo exclusivo de densificação normativa integral
que envolve algumas matérias de elevada essencialidade política da

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

reserva absoluta. Assim, a lei da AR detém uma expressiva densidade


reguladora.
▪ Não é admitida a emissão de leis de bases ou de enquadramento, leis de
autorização legislativa e reservas de regimes gerais neste âmbito, sob pena de
inconstitucionalidade orgânica.
• Reserva parlamentar de densificação total de nível relativo
Art.165º alíneas a), b) e o)
▪ Corresponde ao facto da lei parlamentar ou ato legislativo governamental ou
regional autorizados pela AR, deverem consumir ou esgotar toda a dimensão
primária ou inovadora de uma matéria ou domínio material da reserva relativa
de competência da AR.
▪ Neste domínio relativo, o ato legislativo deve consumir através de normação
detalhada, não deixando espaço para uma coabitação entre legislação de
bases ou de enquadramento, emitida por um órgão e legislação complementar
produzida por outro.
▪ Assim, a regulação das matérias do domínio relativo, podem não dizer respeito
apenas à lei parlamentar, mas também a DL ou até de atos legislativos
regionais autorizados pelo Parlamento da República.
• Reserva parlamentar de lei geral na regulação de matéria da reserva parlamentar
Art.164º alínea r) e art.165º alíneas d), e) e h)
▪ A reserva parlamentar de regulação primária de uma matéria da reserva
absoluta ou relativa restringe-se a normas de conteúdo geral, podendo a AR
ou outros órgãos legislativos adotar disciplinas igualmente inovadoras, mas de
natureza especial, contidas em normas mais densas.
• Reserva parlamentar de bases gerais ou de enquadramento da reserva parlamentar
Art.164º alínea d) (segunda parte), i) e n) e art.165º/1 alínea f), g), t), u) e z)
▪ Referente à disciplina menos densa de legislação parlamentar, estando a
edição de normação legal primária de conteúdo incompleto e caráter
vinculante reserva à AR.

Procedimento Legislativo Parlamentar


• Procedimento legislativo - sucessão encadeada de atos ou fases tidos como
juridicamente necessários para a produção e revelação de uma norma legal, por parte
de um órgão competente para o efeito.
▪ Corresponde ao itinerário de produção de uma lei dotada de forma específica.
Assim, cada forma legal supõe um procedimento próprio com caráter geral.
▪ Sricto sensu – sequência ordenadora de atos jurídicos que se dirige à
produção de um ato final, podendo ser integrado por atos de iniciação
processual, atos de instrutórios de consulta, atos aprovatórios, atos de
controlo de mérito e atos de publicação
▪ Lato sensu – podem ter lugar atos de iniciação (atos de iniciativas legislativas
originárias e derivadas), vários atos de aprovação (votação de normas na
generalidade e especialidade e votação final global) e diversas formas de
controlo político (promulgação e referenda ministerial).
• O procedimento legislativo pode assumir procedimento principal ou comum ou
procedimento especial ou especializado.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

▪ Procedimento comum - tramitação dos atos típicos de uma forma legal fixada
pela constituição e por normas regimentais (art.167º/1/2 e 3 e art.168º).
▪ Procedimento especial – adotação de trâmites dotados de elementos
diferenciados em relação ao procedimento comum para a formação do ato
legislativo.
o Podem consistir num quid minus que consiste na eliminação de
trâmites, formalidades e encurtamento dos prazos do procedimento
comum, aos quais correspondem os procedimentos abreviados.
o Ou num quid pluris, que supõe a adição de trâmites suplementares ao
procedimento comum ou principal, que se podem traduzir:
procedimentos agravados – aumento da rigidez da norma legal,
art.112º/3 e 168º/5 – ou especialidades adicionais de produção – não
influem a rigidez do ato, como por exemplo art.165º alínea q).

1. Iniciativa legislativa

A fase de iniciativa legislativa caracteriza-se por ser um momento de instauração, iniciação ou


propulsão do procedimento legislativo parlamentar. Consiste numa fase em que os titulares da
AR colocam em marcha procedimento legiferante, mediante a apresentação de um projeto ou
proposta de lei, tendo em vista a sua discussão e eventual aprovação como ato legislativo.

➔ Nos termos da RAR a apresentação de um ato de iniciativa legislativa não supõe a sua
discussão e muito menos a sua aprovação, visto que o PAR (Presidente da AR) pode
rejeitar ou indeferir projetos ou propostas de lei por inconstitucionalidade ou por
ostentarem vícios formais que impeçam a sua admissão – arts.120º, 124º e 125º da
RAR.

1.1. Competência legislativa e iniciativa legislativa

Iniciativa e competência distinguem-se em razão da qualidade de poder que lhes é inerente.

• Competência legislativa – é um pressuposto do ato legislativo, consistindo no poder


funcional atribuído a um órgão para aprovar uma norma legal, em razão da matéria,
do território e, eventualmente, do tempo.
• Iniciativa - estádio integrativo da componente formal do ato legislativo, respeitante ao
procedimento produtivo da lei, destacando-se como a sua primeira fase.

No procedimento legislativo parlamentar, os sujeitos com poder de iniciativa não são


necessariamente os mesmos que intervêm no exercício da competência legislativa para a
aprovação das leis da AR.

• Iniciativa legislativa interna – quando são Deputados e os grupos parlamentares


(partidos políticos) a exercerem a iniciativa legislativa sob forma de projeto-lei,
procedente posteriormente à sua aprovação (art.167º/1)
• Iniciativa legislativa externa – também designada heterónoma, diz respeito quando
são os órgãos constitucionais diversos da AR ou sujeitos inorgânicos a exercer o poder
de iniciação do procedimento legislativo na AR, assumindo proposta de lei (art.167º/2)
▪ Aqui, há um conjunto de órgãos, como o Governo e as ALR autónomas, ou
sujeitos, como grupos de cidadãos eleitores (35.000 nos termos da lei), que

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

têm a faculdade de pôr em marcha o procedimento, mas que não intervêm no


exercício da competência legislativa, traduzida na aprovação do ato.
o Embora o ato de iniciativa legislativa dos cidadãos seja qualificada
como proposta de lei, nos termos do art.167º/2, a Lei 17/2003 no seu
art.6º, classifica esses atos, impropriamente, por atos de iniciativa dos
cidadãos como projetos de lei.
▪ Pode assumir caráter reservado em relação a alguns atos legislativos:
o Leis das grandes opções dos planos e da Lei do Orçamento de Estado
(alínea g) do art.161º)
o Estatutos político-administrativos das RA e respetivas alterações, cuja
elaboração é reservada às ALR autónomas (art.226º/1 e 4)
o Leis orgânicas relativas à eleição de deputados às ALR, cuja elaboração
é reservada às mesmas assembleias.

Desta forma, os deputados e grupos parlamentares não têm iniciativa originária sobre as
matérias referidas. Contudo, sempre podem dispor de iniciativa derivada, na medida em que
podem apresentar projetos-lei contendo propostas de alteração (art.127º RAR) ao ato da
iniciativa originária que é da competência reservada a outro órgão do Parlamento. Esses
projetos podem conter propostas de emenda, substituição, aditamento ou eliminação das
normas da iniciativa originária.

A reserva externa supõe um maior assentimento inter-orgânico na feitura de certas leis,


correspondendo a propósitos pactícios (estatutos e lei orgânica) ou fiduciários (leis dos planos
e Lei do Orçamento de Estado). Daqui resulta uma maior rigidez das normas devido ao trâmite
agravado, tendo elas um valor reforçado, dado que os outros atos legislativos devem respeitá-
las, sob pena de ilegalidade ou inconstitucionalidade formal (art.112º/2 e alíneas a) e b) do
art.281º).

1.2. Limites ao ato de iniciativa

• Norma-Travão – proibição dos deputados, ALR autónomas e grupos de cidadãos


eleitores de apresentarem projetos ou propostas de lei que envolvam, no ano
económico em curso, um aumento da despesa ou uma diminuição da receita do
Estado prevista no Orçamento (art.167º/2);
• Assembleias legislativas regionais – apenas podem apresentar propostas de lei que
incidam sobre matérias da competência da AR referentes às regiões (art.167º/1);
• Iniciativas originárias dos Deputados à AR;
• Iniciativa reconhecida aos cidadãos observa um conjunto de limites fixados na lei
(contantes na Lei nº 17/2003, art.3º, 4º, 7º, 2º, 6º/1).

1.3. Vicissitudes da iniciativa legislativa


• Os projetos e propostas de lei definitivamente rejeitados não podem ser renovados na
mesma sessão legislativa, salvo renovação da AR (art.167º/4).
• Caso os atos de iniciativa legislativa não tiverem sido votados na sessão legislativa em
que foram apresentados, eles não caducam (art.167º/5), não sendo preciso renovação
da sessão legislativa seguinte, salvo termo da legislatura.

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2019/2020

• A caducidade ocorre, porém, com a demissão ou dissolução do órgão proponente


(art.167º/6 e 7), a menos que as iniciativas já tenham sido votadas na especialidade,
em caso de termo da legislatura da AR (art.167º/7).

2. Instrução

• Fase instrutória – tem em vista a recolha de dados, pareceres e outros elementos


cognitivos que permitam aos decisores apreciar a oportunidade e o conteúdo da
iniciativa legislativa.
▪ Podem implicar um exame interno, realizado em comissão parlamentar e,
também, a realização de audições externas e entidades públicas e privadas.

2.1. Exame interno em comissão

A simples apreciação em comissão constitui uma forma de instrução interna e implica a


elaboração de um parecer sobre as iniciativas legislativas pela comissão especializada em
razão de certa matéria (art.135º e 137º do RAR), podendo em alguns casos constitui-se uma
comissão eventual. De qualquer forma, uma vez admitido, o projeto pode ser apresentado
pelo seu autor perante comissão competente (art.132º/2 RAR).

Tendo em vista a elaboração do seu parecer, a comissão pode: requerer informações,


pareceres e a audição de peritos e especialistas.

2.2. Consultas e audições externas

A AR, especialmente em comissão, faz consultas obrigatórias e facultativas de entidades


externas, podendo ainda realizar audições individuais ou coletivas (art.104º RAR).

• Consultas obrigatórias em sede do procedimento legislativo:


▪ As consultas são obrigatórias quando determinadas pela CRP, instrumento de
DIPúblico e da UE e lei com valor reforçado.
▪ Matérias de consulta obrigatória determinadas pela CRP: art.54º/5; 56º/2;
60º/3; 63º/2; 65º/5; 67º/2; 77º/2; 98º; 249º; 229º/2; 226º/2; e 167º/1 e 2 RAR
• Trâmites especiais de consulta para legislação do poder local e laboral:
Atividade instrutória realiza-se, em concomitância, com os estádios que integram a
fase constitutiva, como os momentos de discussão na generalidade e especialidade.
▪ Autarquias locais
Quando se trata de projetos ou propostas de lei das autarquias locais ou
outras iniciativas da mesma matéria, a comissão parlamentar competente
deve promover a consulta da Associação Nacional de Municípios, da
Associação Nacional de freguesias e das autarquias envolvidas em processos
modificativos e extintivos.
▪ Legislação de trabalho
Os sindicatos e as comissões de trabalhos participam nesta legislação
(art.56º/2 alínea a) e alínea d) do art.54º/5).
o O Código de Trabalho exige no art.524º que se faça uma audição
prévia, consulta ou pronúncia dessas entidades, relativamente a
qualquer ato de discussão e votação de leis laborais.

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

o Se se optar pela discussão pública, a Assembleia deverá fazer um


convite à apreciação pública dos projetos ou propostas de lei que
devem ser publicados no DAR, 30 dias antes da sua discussão e
votação (art.528 alínea a) e art.527/1 do CT).
o O TC sancionou com inconstitucionalidade formal a audição dos
sindicatos de menor representatividade e o incumprimento das regras
de discussão ou consulta pública.
o O pedido de audição deve ser expresso e individualizado. Se se optar
pela discussão pública, é exigível um convite expresso para a mesma.
o A publicidade deve ser adequada.
o A AR promove uma discussão publica e pede individualmente uma
audição (art.54º/5 alínea d) e 56º/2 CRP)
▪ Audição das RA
Neste caso é o Presidente da AR que promove a audição e não a comissão
especializada (art.229º/2 CRP e art.142º do RAR).
o A audição regional acontece quando os atos soberanos de forma especial versam
sobre questões, problemas ou interesses socioeconómicos e culturais das regiões que
justifiquem essa audição.
o O procedimento de audição é tramitado nos estatutos de autonomia (alínea v) do
art.227º/1), sendo que essas regras apenas regem a conduta dos órgãos regionais e
não os de soberania; a Lei 40/96, aplicável aos órgãos de soberania; e nas regras
constantes nos regimentos da Assembleia e do Governo.
o O poder de regulação de direitos regionais dos estatutos não pode ser de tal forma
intenso e desproporcionalmente constritivo que possa prejudicar o interesse público
geral da República, pois haveria um abuso de direito e um desvio do fim do instituto
consultivo do art.229º/2.
o O TC elabora duas alternativas do procedimento legislativo das leis parlamentares das
RA:
 Se o direito de audião abranger a totalidade do projeto ou proposta de lei, o
pedido de audição deve ser feito com antecedência suficiente sobre a data de
início de discussão na generalidade
 Se o direito de audição abranger apenas normas especificas da proposta ou
projeto, a audição deve ser feita após a aprovação na generalidade e antes da
discussão na especialidade
o A comissão parlamentar pode, de acordo com o art.140º do RAR,
promover a discussão pública de projetos ou propostas, seguindo os
termos do art.134º/3 e 4 do RAR.

3. Fase constitutiva

• A aprovação da lei nesta fase tem a ver com a manifestação de um ato de vontade
normativa do Parlamento, sendo a o ato de iniciativa objeto de debate, através de
uma discussão realizada pelos deputados sobre a sua forma e conteúdo, podendo ser
realizada em plenário ou em comissão (art.168º/1). Assim, há três fases aprovatórias:
▪ Discussão e votação na generalidade;
▪ Discussão e votação na especialidade;
▪ Votação final global.

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3.1. Discussão e votação na generalidade

• A discussão na generalidade, em sessão Plenária, pressupõe um debate sobre os


princípios e ato de iniciativa, ou seja, sobre a estrutura interna do ato pré-legislativo
(art.147º/1 RAR).
▪ O debate compreende a apresentação da iniciativa pelo seu autor, pedidos de
intervenção pelos grupos parlamentares e de deputados (art.145º RAR).
▪ Os projetos e propostas de lei devem ser atribuídos aos grupos parlamentares
antes de serem discutidos em Plenário e publicados no DAR com uma
antecedência mínima de 5 dias (art.144º/1 e 2).
o Em caso de urgência, essa antecedência pode ser reduzida para 48h,
no mínimo (art.144º/3)
▪ A discussão e votação devem ter lugar no prazo de 18 reuniões plenárias, a
contar da data de aprovação do parecer da comissão especializada (art.149º
RAR).
▪ Após a discussão, cada projeto ou proposta de lei é votado em Plenário
(art.168º/3 CRP e art.148/1 RAR)
o A votação favorável não inicia a aprovação do projeto ou da proposta,
apenas significa que este será objeto de votação na especialidade
▪ A deliberação parlamentar desta fase de votação processa-se por maioria simples
(art.116º/3 CRP)
o Para Blanco Morais a votação na generalidade dos casos das alíneas a)
e b) do art.169º/6 devem ser processados por maioria de 2/3.

3.2. Discussão e aprovação na especialidade

• A discussão e votação na especialidade versa sobre cada artigo, número ou alínea de


um projeto ou proposta de lei.
• A ordem de votação encontra-se prevista no art.154º/1 do RAR. Caso haja duas ou
mais propostas de alteração da mesma natureza, elas serão sujeitas a votação pela
ordem de apresentação (art.154º/2 RAR).
• O órgão da AR onde se realiza a discussão e votação na especialidade é o Plenário
(art.169º/3). Se o Plenário não deliberar expressamente que essa discussão e votação
se processa em comissão especializada, então decorre do artigo mencionado que será
o Plenário a realizar essa tarefa.
▪ Este preceito constitucional contraria o art.150º do RAR que estabelece que que
a discussão e votação se processa em comissão. Trata-se de uma prática
parlamentar que alguns autores consideram contra legem. De qualquer modo, o
Plenário pode avocar para si, a todo o tempo, a votação na especialidade a
requerimento de, pelo menos, dez deputados (art.169º/3 CRP e art.151º RAR).
• A reserva de Plenário integra atos legislativos que são objeto de votação na
especialidade em Plenário:
▪ Reserva explícita – art.168º/4 e art.168º/5
▪ Reserva implícita – art.168º/6 alíneas a), b), c), d), e) e f)

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3.3. Votação final global

• Após a discussão e votação na especialidade, a AR procede, em sessão plenária, à


votação final global (art.164º/1)
• A votação final global é o culminar da fase constitutiva, na qual a AR exprime uma
manifestação definitiva da sua vontade normativa, sob forma de decreto, sendo este
enviada para promulgação ao PR, de modo a ganhar existência jurídica como lei, na
medida em que seja promulgado e referendado ministerialmente.
▪ Assim, a falta de votação final global supõe a ausência de vontade declarada,
pelo que uma lei que seja somente aprovada na generalidade e na
especialidade deverá ser tida uma juridicamente inexistente.
• Quando aprovado em comissão, o texto é enviado para Plenário para votação final, na
segunda reunião após publicação no DAR ou distribuição pelos grupos parlamentares
(art.155º/2 RAR)
• Votação final global não é precedida de discussão, podendo, no entanto, cada grupo
parlamentar fazer uma declaração de voto oral.

3.4. Redação final

• Após a votação final global, a comissão competente elabora a redação final dos atos
aprovados, não podendo alterar o pensamento legislativo, mas apenas aperfeiçoar o
estilo e a sistematização do texto, sem que se possam registar votos contra (art.156º/1
e 2 RAR).
▪ Se o sentido da norma aprovada em votação final global for objetivamente
alterada, pressupõe a inexistência jurídica da mesma, por falta de expressão
de vontade constitutiva do órgão competente, que é o Plenário.
• A redação final tem o prazo que a AR ou o PR estabeleçam ou, na falta deste, de 5 dias
(art.156º/3 RAR).
• Após a elaboração do texto, este é publicado no DAR, podendo qualquer deputado
reclamar de exatidões até ao 3º dia útil após a publicação (art.157º/1), tendo o PR de
decidir sobre as reclamações no prazo de 24h.

4. Fase de controlo de mérito


4.1. Promulgação e veto do PR

• O ato legislativo aprovada pela AR é remetido sob forma de decreto ao PR para


promulgação. O PR aprecia livremente o diploma, formulando um juízo de
oportunidade positivo ou negativo, que se designa por controlo de mérito.

- Relação entre procedimentos de controlo político e controlo preventivo de


constitucionalidade

• O PR tem 20 dias, contados desde a data de receção de qualquer diploma da AR para


usar a sua faculdade de promulgação ou vetar (art.136º/1 CRP). Se tiver dúvidas da sua

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constitucionalidade, terá um prazo de 8 dias sobre a data de receção do decreto, para


solicitar a fiscalização preventiva do mesmo ao TC (art.278º/1 e 3).
▪ Se o TC entender sobre a inconstitucionalidade do diploma, o PR deve vetar o
decreto (veto vinculativo ou translativo), tendo natureza distinta do veto
político. O diploma é, então, devolvida ao Parlamento (art.279º).
▪ Se a pronúncia do TC for pela constitucionalidade do diploma, o PR terá o
prazo de 20 dias, contados da data de publicação dessa decisão jurisdicional,
para promulgar o vetar politicamente (art.136º/1).
• Assim, o PR deve exercer o controlo da constitucionalidade antes do controlo político,
ou seja, não fará sentido o PR primeiro vetar ou promulgar o diploma (controlo de
mérito) e só depois passar ao seu controlo preventivo:
▪ se promulgar, a norma legal será juridicamente existente e enviada para a
publicação, restando ao PR a fiscalização sucessiva da constitucionalidade da
lei (alínea a) do art.281º/2);
▪ se vetar politicamente, o diploma não terá existência jurídica e será devolvido
à AR, que, contudo, se confirmar a existências jurídica do diploma forçará o PR
a promulgá-lo. Neste caso, o controlo preventivo não seria admissível.
• Se o diploma for reformulado pela AR, o ato corresponderá à edição de um novo
diploma (art.161º/2 RAR) e o PR poderá vetá-lo, mesmo que o mesmo tenha um
conteúdo sensivelmente igual ao ato anterior.
• Por fim, se o PR promulgar o diploma passa a ser juridicamente existente (art.137º) e
se vetar, o PR terá de solicitar à AR, me mensagem fundamentada, que reaprecie o
diploma (art.136º/1).

- Promulgação

• O ato de promulgação não significa uma co-decisão ou co-responsabilização do


Presidente com o ato legislativo do Parlamento, mas sim que as valorações positivas
superaram as negativas no juízo do Presidente.
▪ Promulgação simples – diz somente expressamente que promulga.
▪ Promulgação com reservas – o ato promulgatório é acompanhado de uma
mensagem com preocupações e objeções sobre o ato, sobre a sua
concretização legal e aplicação.
• Tendo em conta os seus limites, a promulgação pode ser qualificada como:
▪ Livre – regra geral do art.136º/1
▪ Obrigatória - no caso das leis de revisão constitucional, dos decretos vetados e
depois confirmados pela Assembleia, e das leis conformes a ato referendário
de sentido positivo art.286º/3 e 136º/2 CRP e art.242º da LR)
▪ Vedada - em caso de fiscalização preventiva de decreto sujeito a promulgação
como lei orgânica, Presidente não pode promulgar nos 8 primeiros dias
(art.278º/7 CRP e art.242º LR)

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2019/2020

- Veto

• O veto tem natureza suspensiva, o qual supõe que a ato seja reapreciado pela AR,
órgão que pode assumir três condutas alternativas:
▪ Desistência do diploma – a AR não pode confirmar o diploma, a iniciativa
legislativa não pode ser renovada na mesma sessão legislativa, salvo nova
legislatura (Art.161º/3 RAR)
▪ Confirmação do diploma – o veto pode ser superável
o Pelo voto favorável da maioria absoluta dos deputados em
efetividade de funções, no caso de legislação comum ou de certas
categorias reforçadas não orgânicas (art.136º/2) → veto simples
o Por força da regra especial que impõe maioria agravada de 2/3 dos
deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos
efetivos, se se tratar de leis orgânicas ou de matérias do art.136º/3 →
veto qualificado
▪ Reformulação do diploma – o diploma é vetado, com introdução de
alterações, tendo em vista a reapreciação do ato pelo PR
o O diploma vetado é reapreciado no 15º dia contado a partir da
receção na AR da mensagem fundamentada, por iniciativa do PAR ou
de 1/10 dos deputados (art.160º/1 RAR)
• Se a AR confirmar o decreto o PR deverá promulgá-lo no prazo de 8 dias, contados da
data da sua receção (art.136º/2). É proibido o ‘’veto de bolso’’, contudo, não se prevê
que nenhum órgão possa substituir o PR na atividade promulgatória.
• Categorias de veto:
▪ Veto-sanção – discordância absoluta do PR em relação ao mérito global do
diploma.
▪ Veto constitutivo – discordância parcial ou condicionada em relação à
oportunidade do diploma, podendo, o PR apontar para formas de ultrapassar
esse impedimento presidencial em sede parlamentar.
• O veto por inconstitucionalidade e o veto político no procedimento legislativo
parlamentar, distinguem-se em razão:
▪ do objeto – o veto por inconstitucionalidade sanciona atos pré-normativos
inconstitucionais e o veto político bloqueia a existência jurídica de atos pré-
normativos
▪ e da natureza – o veto por inconstitucionalidade é um veto vinculado a uma
pronúncia do TC e o veto político é um controlo negativo exercido livremente
pelo PR.

Será possível o PR vetar politicamente invocando razões de constitucionalidade?

• Se o PR tiver dúvidas de constitucionalidade, deve promover a fiscalização preventiva,


e não exercer o veto político, já que este último exprime um juízo de discordância
relativamente ao mérito, e não à constitucionalidade do diploma. Assim, se o PR vetar
politicamente invocando a inconstitucionalidade do diploma, poderá incorrer uma
inconstitucionalidade material por desvio de poder (art.136º/1 em conjugação com o
art.278º e 279º CRP). Essa inconstitucionalidade não comporta, contudo,
consequências jurídicas.
• Em todo o caso, o PR pode convocar argumentos jurídico-constitucionais como
fundamento do veto, sem sustentar a inconstitucionalidade do ato e, assim, não será

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um desvio de poder. Isto porque o PR pode alegar defeitos de princípios


constitucionais no ato em escala de baixa densidade, o que não resultará ser suficiente
para gerar uma inconstitucionalidade.

4.2. Referenda ministerial

• Trata-se de um controlo político do Governo sobre os atos do PR, que se traduz na


assinatura por parte do PM e dos ministros competentes dos atos políticos do PR
enunciados no art.140º/1, implicando a falda de referenda, a inexistência jurídica do
mesmo ato (nº2 do mesmo artigo).
• A recusa de referenda sobre promulgação de leis só faria sentido em situações
extremas, como seria o caso da promulgação de leis inconstitucionais de excecional
gravidada (como a reinstauração da pena de morte) ou de outros atos presidenciais
inválidos que pusessem em perigo a ordem constitucional democrática.
• A recusa de referenda como controlo ordinário, apenas por razões de discordância,
criaria conflito político entre o Governo, o Presidente e o Parlamento, colocando em
causa o regular funcionamento das instituições democráticas, pelo que o Governo
poderia ser demitido.

5. Fase integrativa de eficácia: publicação e entrada em vigor

• As leis promulgadas têm de ser obrigatoriamente publicadas no Diário da República


(alínea c) do art.119º/1), sendo que a falta de publicação implica a inexistência jurídica
do ato (nº2 do mesmo artigo). Ou seja, se não for publicado não produz efeitos
jurídicos.
• O regime de publicação encontra-se na Lei Formulária, com as alterações da Lei
nº26/2006 de30-6, que determina que a data do diploma é a data da sua publicação.
No art.2º/4 desse diploma, o prazo de publicação conta-se a partir do dia imediato ao
da sua disponibilização no sítio da INCM.
• O início da vigência dá-se na data fixada no diploma, a qual nunca pode ser no dia da
sua publicação. Se nada for determinado, conta-se o prazo de vacatio legis de 5 dias,
contados a partir do dia da publicação.
▪ Se uma lei for aplicada pela Administração antes do termo da vacatio legis, ps
atos produzidos ao abrigo dessa aplicação serão absolutamente ineficazes.

Apreciação Parlamentar de atos legislativos de outros órgãos


constitucionais
1. Natureza e características gerais do instituto

A apreciação parlamentar, constituindo um primado da AR sobre os restantes órgãos, traduz-


se na faculdade de apreciar o mérito da grande maioria dos DL bem como dos DLR
autorizados, tendo em vista a sua eventual cessação de vigência e modificação, a qual pode ser
antecedida por uma suspensão da sua eficácia.

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2. Atos sujeitos a apreciação

Encontram-se submetidos a apreciação parlamentar:

• Todos os DL, salvo os aprovados no exercício da competência legislativa exclusiva do


Governo (art.169º/1)
• Os DLR que tenham sido objeto de uma autorização legislativa da AR (art.227º/4)

3. Pressupostos, iniciativa e admissão

• A apreciação parlamentar pode ser requerida por um mínimo de 10 deputados, para


efeitos de cessação de vigência ou de alteração, nos 30 dias a seguir à publicação do
ato legislativo que dela é objeto (art.169º/1).
▪ O requerimento deve indicar o DL e a sua data de autorização. Caso seja um
DL autorizado deve indicar, ainda, a respetiva lei de autorização (art.189º/2
RAR)
• Se o DL sujeito a apreciação tiver sido editado ao abrigo de uma autorização
legislativa, o PAR deve agendar o seu debate até à sexta reunião após a apresentação
do requerimento relativo à sua apreciação (art.190º RAR).

4. Votação

• A votação na generalidade incide sobre a cessação de vigência (art.205º/1 RAR)


• A votação na especialidade incidirá sobre propostas de alteração, as quais podem ser
objeto de votação final global (art.208º/1 e 5 RAR)

5. Caducidade

• Se não se registar pronúncia parlamentar sobre pedido de cessação de vigência, ou no


caso de se ter deliberado introduzir emendas e a respetiva lei não ter sido votada até
ao termo da sessão legislativa em curso, o processo considera-se caduco (art.169º/5
CRP).
• Se Governo ou assembleias legislativas regionais revogarem, respetivamente, o
decreto-lei ou o decreto legislativo regional durante o processo de apreciação, este
caducará tacitamente por falta de objeto (art.197º/1 RAR).
▪ Se a revogação ocorrer no debate na especialidade, algum Deputado pode
adotar o DL como projeto de lei (art.197º/2 e 122º/2 RAR).

6. Formas de apreciação parlamentar

- Apreciação parlamentar para efeitos de alteração

• Forma da alteração

Todas as modificações ou emendas introduzidas nos diplomas legais de apreciação


parlamentar devem revestir a forma de lei (art.169º/2 e 5 e art.112º/5 CRP).

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• Procedimento

As alterações do procedimento interno parlamentar encontram-se previstas no art.196º RAR.


Quanto às alterações de DL autorizados, o PAR deve agendar a sua apreciação até à 6ª reunião
a seguir à apresentação do pedido de apreciação (art.190º RAR).

• Suspensão de vigência

A AR pode aprovar uma resolução que suspenda a vigência do DL até à publicação da lei que o
venha alterar ou até à rejeição de todas as propostas de alteração. A suspensão caduca
decorridas 10 reuniões plenárias sem que a AR se tenha pronunciado a título final (art.169º/2
e 3 da CRP).

- Apreciação parlamentar para efeito de cessação de vigência

• Forma do ato de cessação de vigência

A ato reveste a forma de resolução da AR (art.169º/4). No caso de ser aprovada a cessação de


vigência, este deixará de vigorar como se tivesse sido revogado e não poderá voltar a ser
publicado no decurso da mesma sessão legislativa (art.169º/4 CRP). A cessação de eficácia não
produz efeitos retroativos.

• Repristinação

A resolução deve especificar se a cessação de vigência implica a repristinação das normas


revogadas pelo diploma em causa (art.195º RAR).

Atividade Legislativa do Governo


Nos termos das alíneas a), b) e c) do artigo 198º/1 e 2 da CRP, o Governo é titular de quatro
tipos de competências legislativas:

• Competências concorrenciais alternadas;


• Competências exclusivas;
• Competências complementares;
• Competências delegadas.

1. Competências concorrenciais alternadas


O Governo dispõe da faculdade de legislar sobre todas as matérias exceto as reservadas
constitucionalmente ao Parlamento – alínea a) do artigo 198º/1 e alínea c) do art.161º CRP. Da
mesma forma, a AR dispõe da faculdade de legislar sobre todas as matérias exceto as
reservadas constitucionalmente ao Governo.

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Desta forma, há um conjunto de matérias de confluência, não enumeradas pela CRP, mas nas
quais ambos os órgãos podem simultaneamente legislar – são as chamadas áreas de
competências concorrenciais.

O tipo de concorrência que assume é alternada: os dois órgãos podem a todo o tempo legislar,
aplicando-se as relações entre os atos legislativos que detém igual hierarquia formal (112º/1),
seguindo o critério cronológico (o ato legislativo posterior revoga/suspende o anterior).

Quanto às ALRA o Governo desenvolve uma concorrência paralela: emite diplomas em relação
a matérias não explicitamente reservadas pela CRP aos órgãos de soberania para vigorarem no
todo ou em parte do território. Contudo, caso os DL colidam com decretos legislativos das
regiões que incidam sobre matérias de ‘’âmbito regional’’, os decretos legislativos regionais
têm aplicação preferencial sobre decretos-lei, na qualidade de leis de conteúdo especial,
sendo que os atos legislativos do Governo assumem natureza supletiva (228º/2).

2. Competências exclusivas
É da exclusiva competência do Governo legislar sobre a matéria de organização e
funcionamento (198º/2). → Esta matéria corresponde às leis orgânicas em sentido impróprio
do Governo, dos Ministérios e das direções gerais.

 Os DL reportados a estes domínios não podem ser submetidos a apreciação


parlamentar (169º/1) e em caso do PR os vetar, o Governo não os pode transformar
em propostas de lei, na medida em que a AR detém a faculdade de legislar sobre a
organização e funcionamento do Governo.
 No que toca à administração indireta, esta está sujeita à reserva exclusiva, não está
sujeito à hierarquia do Governo, mas apenas à sua superintendência e controlo,
excluindo-a da organização interna do Executivo.

3. Competência complementar

• Competência complementar – faculdade de o Governo desenvolver e concretizar leis


de bases (e, por maioria de razão, leis de enquadramento e regimes gerais) mediante
DL que estão materialmente subordinados a essas leis que são seu parâmetro e detêm
valor reforçado (competência prevista expressamente da alínea c) e implicitamente na
alínea c) do artigo 198º/1).
▪ Os DL de desenvolvimento de bases gerais reservadas à competência
parlamentar devem invocá-las, sob pena de inconstitucionalidade formal
(nº3).
▪ No caso das leis ou DL de bases que sejam aprovadas relativamente a matérias
da esfera concorrencial, os DL só lhes vinculam se as invocarem como seu
parâmetro de desenvolvimento (112º/2). Isto sucede para evitar que um DL
simples derrogue ou revogue um ato legislativo de bases concorrencial.

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4. Competência delegada
Compete ao Governo aprovar DL em matérias da reserva relativa de competência da AR,
mediante autorização desta, formalizada em lei (arts.198º/1/b e 165º). Os DL autorizados
devem invocar expressamente a respetiva lei de autorização (198º/3).

Competência legislativa dos governos em gestão


Do Ac. nº 65/2002 do TC e do artigo 186º/5 da CRP é possível extrair:

i. Os governos em gestão tem as suas competências políticas e legislativas diminuídas,


mas não desloca o TC para o domínio das escolhas políticas, sob pena de invadir a
reserva do Executivo;
ii. Os governos em gestão não se encontram limitados em relação ao exercício das
funções do Estado que a CRP lhes comete;
iii. A noção de ‘’gestão de negócios públicos’’ não se restringe aos ‘’atos de gestão
corrente’’, já que estes últimos são atos de decisões de administração ordinária, pelo
que o TC considera que a Administração paralisaria se o Governo se limita-se aos
referidos atos correntes;
iv. O critério da ‘’estrita necessidade’’ supõe o preenchimento de dois subcritérios:
inadiabilidade e proporcionalidade;

Em resultado, o Governo não está inibido de praticar atos de conteúdo inovatório, como atos
políticos e legislativos, na medida em que se estivesse inibido poderia afetar os negócios
públicos.

Procedimento Legislativo Governamental


1. Iniciativa
A iniciativa legislativa interna cabe ao membro do Governo proponente (art.23-1 do
Regimento do Conselho de Ministros – RCM), que é, em regra, o ministro competente em
razão da matéria.

 Poderá existir iniciativas conjuntas;


 A este membro do Governo chamamos ordinariamente como ‘’decisor’’ ou ‘’decisor-
proponente’’;
 O PM pode propor ao Conselho de Ministros projetos normativos não apreciados de
Secretários de Estado.

1.1. Natureza

No que respeita à conceção de atos legislativos pelo Governo, distingue-se:

• Iniciativas legislativas internas dos membros do próprio Executivo – formalizam-se


através de propostas de DL submetidas a aprovação do Conselho de Ministros. A
atividade de conceção coincide com a fase de iniciativa do órgão proponente;
• Atos de iniciação legislativa oriundos dos mesmos membros do Governo – assumem
natureza de projetos de propostas de lei e são remetidas ao Conselho de Ministros

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para aprovação como propostas de lei, seguindo-se a sua submissão à AR para


discussão e aprovação.

Há uma primeira fase de conceção, que coincide com a iniciativa legislativa governamental
interna, traduzida na elaboração de um projeto ou proposta de lei; seguida de uma fase de
iniciativa legislativa externa que coincide com a aprovação em Conselho de Ministros da
própria proposta de lei; A segunda fase da conceção acontece na AR, tendo normalmente
lugar em comissão, onde a proposta de lei poderá ser confrontada com projetos-lei
alternativos oriundos de deputados e com projetos-lei de alteração da mesma proposta de lei
(iniciativas legislativas derivadas).

1.2. Estádio da Iniciativa legislativa

• Estádio de impulsão – conjunto de operações jurídicas metodológicas e técnicas que


concorrem para a colocação em marcha da iniciação do procedimento legislativo.
▪ O seu elemento central é o impulso legislativo (decisão de legislar) que evoca a
fase terminal do procedimento legiferante, traduzindo-se na edição de um ato
de vontade normativa, praticado sob forma legal.

A decisão de legislar é condicionada por um conjunto de pressupostos e requisitos:

• Perceção e definição do problema impulsionante – é um pressuposto autónomo que


consiste no prévio reconhecimento e definição, pelo decisor, da existência de um
problema potencialmente condicionante da necessidade de uma decisão legislativa;
em regra, resulta de uma realidade insatisfatória que requer solução;
• Formação da estratégia da decisão – após definir o problema, há que haver uma
determinação de objetivos, identificação de recursos necessários para os atingir, a
escolha da solução pertinente e a opção mais adequada para enfrentar o problema.
• Conceção do diploma – engloba as seguintes operações:
▪ Redação preliminar do anteprojeto de diploma;
▪ Elaboração de anteprojeto da nota justificativa ou documento equivalente que
acompanha o diploma com propósitos instrutórios;
▪ Consulta formal a entidades interessadas;
▪ Atividades de controlo endoprocedimental;
o Consiste na possível avaliação prévia do impacto normativo do
diploma, escrutínio de regularidade formal e validade e emissão de
pareceres jurídicos por outros membros do Governo.
o O RCM determina a formulação de parecer obrigatório ao conteúdo
de certos anteprojetos do diploma30.
▪ Redação final do diploma e respetiva nota justificativa.
• Formalização da iniciativa – remissão ao Secretário de Estado da Presidência do CM de
um projeto de DL ou um projeto de proposta de lei (nº21.1 do RCM) assinado pelo
membro do Governo proponente e acompanhado por elementos instrutórios.

30
Por exemplo: parecer obrigatório do Ministro das Finanças sobre todos os atos do Governo que
envolvam aumento de despesas ou diminuição de receitas (24.1.º do RCM) & parecer obrigatório do
Ministro dos Negócios estrangeiros sobre projetos de diploma que visem a transposição de diretivas
(24.2 do RCM).

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

2. Fase Instrutória
Estádios sub-procedimentais:

• Saneamento e acompanhamento
▪ Após a remissão do projeto de DL ou projeto de proposta de lei ao Secretário
de Estado da Presidência do CM, este realiza uma apreciação preliminar do ato
e pode submeter os projetos de diploma a um controlo de validade e
qualidade formal e material, realizado pelo seu gabinete e, eventualmente,
por órgãos técnicos auxiliares da Presidência do Conselho;
▪ Pode devolver o diploma caso os vícios do diploma não puderem ser desde
logo reparados (nº27.12 CM);
▪ Poderá ainda articular com o proponente, novas alterações ao projeto, no
seguimento da Reunião de Secretários de Estado.

• Circulação pelos gabinetes ministeriais


▪ A circulação dos projetos de diploma é promovida pelo Secretário de Estado
da Presidência do Conselho;
▪ Esta atividade destina-se a promover o acesso aos diplomas e suas eventuais
avaliações de impacto por todos os Ministros;
▪ Os gabinetes podem formular objeções e comentários sobre o projeto de
diploma.
• Reunião de Secretários de Estado e atos complementares
▪ Destina-se a preparar o processo de agendamento dos diplomas submetidos à
aprovação do CM;
▪ A libertar os ministros do trabalho técnico de construção final do diploma;
▪ A responsabilizar os membros do Governo quanto ao conteúdo dos diplomas
circulados;
▪ Os projetos podem ser aprovados com ou sem alterações ou adiados; É da
competência do Secretário de Estado de Presidência alterá-los.
• Audição das Regiões Autónomas
▪ A Presidência do Conselho promove a audição das RA sobre diplomas da
competência do Governo que lhes respeitem.

3. Fase de Aprovação

 Métodos de aprovação

O CM é o órgão colegial que aprova os DL do Executivo bem como as propostas que o Governo
apresenta à AR (alíneas c) e d) do art.200º). Aplica-se o art.116º/2 e 3 às deliberações do CM,
já que estas podem ser tomadas por consenso ou votação.

Na votação dispõem do direito ao voto o PM (voto de qualidade) e os ministros. O RCM não é


explícito se os Secretários de Estado que substituam os Ministros em Conselho têm direito ao
voto.
Uma prática constitucional faz com que o PM imponha a sua vontade quanto à aprovação de
diplomas normativos do Conselho, fazendo-o prevalecer sobre a colegialidade, ainda que

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Lara Magalhães Regente: Carlos Blanco de Morais
2019/2020

contra a maioria dos Ministros, fazendo aprovar ou reprovar um certo diploma. A doutrina,
face a isto, fala de ‘’colegialidade imperfeita’’ do CM.

 Modalidades de aprovação

• A aprovação de diplomas respeita, por norma, as prioridades da agenda do CM.


• Sempre que na reunião de Secretários de Estados não haja objeções ao diploma
agendado para aprovação em CM, o diploma é aprovado por consenso do CM, estando
sujeitos a um único ato de aprovação. Noutras vezes, poderá haver debate, mas o PM
dará o consenso.
• Após a aprovação, o decreto do Governo colhe as assinaturas do PM e dos Ministros
competentes (201º/3).

4. Controlo de Mérito

 Promulgação e veto

• Após ser aprovado pelo CM e assinado pelo PM, o decreto é remetido para o PR para
promulgação (136º/1).
• O PR deve promulgar ou exercer o seu veto, no prazo de 40 dias contados da receção
desse decreto ou da publicação da decisão de não constitucionalidade pelo TC. O PR
deve comunicar por escrito o sentido do veto, fundamentando, não sendo a publicidade
deste ato uma formalidade obrigatória.
• Para diplomas do Governo, o veto político é insuperável, tem um caráter absoluto.
• Se o Governo, após o PR vetar o diploma, proceder a uma devolução formal do mesmo
operado por decisão presidencial, equivale à aposição do veto. Em caso de aposição, o
Governo pode tornar o diploma numa proposta de lei e submetê-lo à aprovação da AR.
Se o mesmo Governo dispuser o apoio de maioria absoluta dos deputados efetivos, terá
possibilidade de superar um novo veto que possa ser aposto sobre o referido diploma31.

 Referenda Ministerial

O ato de promulgação carece de referenda ministerial (140º)

5. Fase integrativa de eficácia


Remete-se para o que foi referido a propósito da publicação dos atos legislativos da AR.

31
Ler a problemática da superação do veto nas págs.444-446 do manual do Professor.

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