Trabajo realizado por Mario Armando Villalvazo

El Distrito Federal,
su conformación político-administrativo-territorial

ANTECEDENTES HISTÓRICOS

El círculo rojo se corresponde con los límites originales de su creación en 1824, 220.6 km2.

La Ciudad de México tiene una naturaleza jurídica compleja. La Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM, Artículo 44) la define como sede de los
Poderes de la Unión y al mismo tiempo como la capital de los Estados Unidos
Mexicanos. Esta naturaleza le impide tener una constitución local como el resto de los
estados que conforman el pacto federal.

Para comprender mejor esta situación es necesario comentar algunos de los

antecedentes históricos del Distrito Federal.
 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL DISTRITO FEDERAL

Tras la independencia la Ciudad de México era parte y capital del Estado de México.
El primer conjunto de leyes u ordenamiento jurídico del México independiente fue la
constitución promulgada el 4 de febrero 1824, en donde se estableció un gobierno
republicano, representativo y federal, su artículo 50.- “Las facultades exclusivas del
congreso general son las siguientes:”
28. “Elegir un lugar que sirva de residencia a los supremos poderes de la federación,
y ejercer en su distrito las atribuciones de poder legislativo de un estado;”

Por decreto del 18 de noviembre 1824 el Congreso Constituyente, decidió crear un

Distrito Federal, una entidad distinta a los demás estados, para albergar los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, territorio que no perteneciese a ningún estado en
particular y así evitar la influencia excesiva de un estado sobre los demás de la
federación sino a todos por igual.

Decreto del 18 de noviembre de 1824 por el que se señala a México con el distrito
que se expresa para la residencia de los supremos poderes de la federación.
“Artículo 1. El lugar que servirá de residencia a los supremos poderes de la
federación, conforme a la facultad 28 del artículo 50 de la Constitución, será la Ciudad
de México.”
“Artículo 2. Su distrito será el comprendido en un círculo cuyo centro sea la Plaza
Mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas.”
“Artículo 4. El gobierno político y económico del expresado distrito queda exclusiva-
mente bajo la jurisdicción del gobierno general desde la publicación de esta ley.”
“Artículo 6. En lugar del jefe político a quien por dicha ley estaba encargado el
inmediato ejercicio de la autoridad política y económica, nombrará el gobierno general
un gobernador en calidad de interino para el distrito federal.”

Modificaciones territoriales y de estructura del Distrito Federal

La sede de los poderes federales vivió fenómenos políticos generados por los
movimientos internos de la sociedad, con base en los criterios de la República Federal
o de la República Central, así como en las diferentes ideologías que de ellas emanaron,
por eso en el Distrito Federal, su forma de gobierno y territorio tuvieron diversas
modificaciones; como sucedió por Superior Orden 20 de febrero de 1837, de acuerdo
con lo prevenido en la sexta Ley Constitucional Conservadora del año de 1836, pues
fue suprimido el Distrito Federal y su territorio quedó a cargo del Departamento de
México, dentro del régimen Centralista.

Así continuó hasta el año de 1846, en que el gobierno llamado "Libertador",

restableció la vigencia de la Constitución Federal de 1824, recobrando el Distrito
Federal el carácter que le daba esa Ley Fundamental.

Pero fue hasta el 28 de marzo de 1848 cuando el Presidente Interino Manuel Peña y
Peña, desde Querétaro, autorizó al Gobernador del Distrito Federal, Juan María Flores
Terán, ejercer las funciones que le correspondían.

Otros cambios se dieron en el último período de gobierno de Antonio López de Santa

Anna, con el decreto del 16 de febrero de 1854, que ensanchó la extensión que tuvo el
Distrito Federal,
expandió la superficie del Distrito Federal de 220.6 km² hasta aproximadamente 1,700
km² anexando grandes zonas rurales y montañosas del Estado de México, con el fin de
controlar los pasos montañosos estratégicos hacia la ciudad.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, estableció, en su
artículo 46, que solo en caso de que los poderes federales fueran trasladados a otro
lugar, en el territorio del Distrito Federal se erigiría el Estado del Valle de México.

El 29 de octubre de 1864, el Ayuntamiento de México informó a la población que el

Emperador Maximiliano y su esposa entrarían a la ciudad el día 30 de octubre, a las
diez de la mañana, instalándose por ese motivo el Imperio, y por ende saliendo los
poderes federales del Distrito Federal.

El 10 de abril de 1865, se publicó en el Diario del Imperio el Estatuto Provisional del

Imperio Mexicano. Con la Restauración de la República y entrada de Benito Juárez a la
Ciudad de México, el 15 de julio de 1867, se retomó la división territorial del 5 de
marzo de 1862, la que permaneció hasta el 31 de diciembre de 1899.

Finalmente entre 1898 y 1902 los problemas con los Estados de México y Morelos,
terminaron con el establecimiento de los límites definitivos del Distrito Federal,
disminuyendo su superficie, la actual es de 1,485 km². (Según el INEGI)

La Ley de Organización Política y Municipal del Distrito Federal, del 26 de marzo de

1903, dividió el territorio en 13 municipalidades.

Para el año de 1917, cuando se alcanzó el triunfo Constitucionalista, la división

territorial del Distrito no había cambiado mucho de aquel 1903. Al ratificarse como
residencia de los poderes federales el 13 de marzo de 1917, se configuró la Ley de
Organización del Distrito y Territorios Federales el 14 de abril de ese año.

Con base en la Constitución de 1917, el Distrito Federal quedó conformado por las
trece municipalidades que se señalaron en el año de 1903; y dicha división fue
modificada al crearse la municipalidad General Anaya en el año de 1924.
 1928. REFORMA CONSTITUCIONAL QUE SUPRIME EL SISTEMA DE
MUNICIPIOS
Y SURGIMIENTO DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL

En 1928, una reforma constitucional determinó que el Congreso de la Unión tendría

como facultad la de legislar todo lo relativo al Distrito Federal y que el gobierno de la
entidad estaría a cargo del Presidente de la República. Esta reforma fue el marco para
la desaparición de los municipios en la capital del país y, a partir de ese momento los
capitalinos perdieron el derecho a elegir a sus gobernantes locales, limitándose a elegir
diputados y senadores federales así como al titular del poder ejecutivo en el país.

Por razones tanto políticas como de coordinación administrativa y de desarrollo

urbano, en abril de 1928 el ciudadano Álvaro Obregón -candidato a la presidencia-
envió una iniciativa de reforma sobre el D. F. y solicitó a la Comisión Permanente que
para tal efecto fuera convocado el Congreso a un periodo de sesiones extraordinarias.
Con la sola oposición de los diputados del Partido Laborista Mexicano, encabezados por
Vicente Lombardo Toledano, fue aprobada la iniciativa enviada por el ciudadano
Obregón. Con ello se modificaron sustancialmente las bases constitucionales sobre las
cuales el Congreso podía legislar en lo relativo al Distrito: se estableció que el gobierno
del D. F. estaría a cargo del presidente de la república; se suprimió no sólo la elección
popular de los ayuntamientos sino su propia existencia y cualquier forma de gobierno
representativo en la sede de los poderes federales. En concordancia con las reformas
sobre el nombramiento y remoción de los miembros del Poder Judicial, promovidas al
mismo tiempo también por el ciudadano Obregón, se instituyó que los magistrados del
D. F. serían nombrados por el presidente, con la aprobación de la Cámara de
Diputados, y que los jueces de primera instancia serían nombrados por el Tribunal
Superior de Justicia del D. F.

El órgano de gobierno creado por la ley orgánica ( aprobada en diciembre de 1928 y

entró en vigor en enero de 1929), recibió el nombre de Departamento del Distrito
Federal. Las facultades de decisión y de ejecución fueron encomendadas a un Jefe del
Departamento del Distrito Federal, bajo cuya autoridad fueron puestos los servicios
públicos y otras atribuciones ejecutivas. El funcionario sería nombrado y removido
libremente por el Presidente de la República.

Una de las reformas más significativas se observa en capítulo II, " Del Territorio", en
su artículo décimo: " El Distrito Federal o Ciudad de México se divide, para los efectos
de esta ley y de acuerdo a sus características Geográficas, Históricas, Demográficas,
Sociales y Económicas, en 16 Delegaciones..."

En la Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales del 31 de diciembre de 1928, el

gobierno quedó a cargo del presidente, quien lo ejercería por medio de un órgano
administrativo denominado Departamento Central.
 Creación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal,
reforma constitucional al artículo 73, agosto de 1987

Se reforma la 3ª Base de la fracción VI del artículo 73 que faculta al Congreso para

legislar en todo lo relativo al Distrito Federal. De acuerdo con la reforma, se crea una
asamblea como un órgano de representación ciudadana en el Distrito Federal,
integrada por 40 representantes uninominales y 26 plurinominales, electos cada tres
años. El Congreso de la Unión continuará siendo el órgano competente para legislar en
todo lo concerniente al Distrito Federal, pero la Asamblea de Representantes contará
con atribuciones para emitir bandos, ordenanzas, reglamentos de policía y buen
gobierno, en diversas materias (salud, educación, abasto, mercados, espectáculos
públicos, ecología, agua, drenaje, vialidad, etcétera) con el fin de atender a las
necesidades de la capital de la República. Transitoriamente, su funcionamiento se
ajustará a las disposiciones constitucionales y leyes federales que les sean aplicables.

Hasta esta fecha, el gobierno del Distrito Federal, al igual que su administración,
había dependido de los poderes federales, careciendo en sentido material de una
asamblea legislativa propia, aun cuando formalmente el Congreso de la Unión había
funcionado como órgano legislativo local al legislar exclusivamente para el Distrito
Federal. En 1973, se introdujeron en el Distrito Federal dos formas de participación
ciudadana: el referéndum y la iniciativa popular. Pero por primera vez, con la presente
reforma, la ciudadanía del Distrito Federal cuenta con representación legislativa.

1928-1993

En el lapso de 1928-1993 ese fue el esquema básico de gobierno y administración

del D. F.: se trataba de un aparato administrativo carente en absoluto de
representación y responsabilidad política; la responsabilidad de gobierno recaía
exclusivamente en el jefe del Ejecutivo federal.
El mayor cambio, dentro de este marco, tuvo lugar con la reforma constitucional de
1987, por medio de la cual se estableció la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal como "órgano de representación ciudadana", a la que se le confirió la facultad
reglamentaria que correspondía al presidente, de dictar bandos y ordenanzas, así como
todos los reglamentos relativos al D. F. Se le dio también a la Asamblea participación
en los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito
Federal, y la facultad de iniciar leyes o decretos ante el Congreso de la Unión
únicamente en materias relativas al D. F.
 Reforma político-constitucional de 1993 (Carlos Salinas de Gortari)

El 21 de octubre de 1993 se aprobó por la Cámara de Diputados un decreto sobre

reformas constitucionales al art 73, las disposiciones constitucionales relativas al
gobierno del Distrito Federal serán material de una nueva reforma que las ubicará en
el artículo 122.
La fracción VI, del artículo de referencia determina que: "El Jefe del Distrito Federal
será el titular de la Administración Pública del Distrito Federal. Ejercerá sus funciones
en los términos que establezca esta Constitución, el Estatuto de Gobierno y las demás
leyes aplicables...". El inciso (a) de la fracción manifiesta que: " El Jefe del Distrito
Federal será nombrado por el Presidente de la República de entre cualquiera de los
Representantes a la Asamblea, Diputados Federales o Senadores electos en el Distrito
Federal, que pertenezcan al partido político que por sí mismo obtenga el mayor
número de asientos en la Asamblea de Representantes.

La Asamblea de Representantes se convertirá en un órgano de gobierno, con

facultades legislativas ya no meramente reglamentarias. Por lo que la III Asamblea de
Representantes del Distrito Federal adoptará la nominación de I Legislatura.

"El Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes de la Unión, los cuales lo
ejercerán por sí y a través de los órganos del Distrito Federal representativos y
democráticos, que establece esta Constitución".
El nombramiento será sometido a la ratificación de dicho órgano, que contará con un
plazo de cinco días para, en su caso, ratificarlo. Si el nombramiento no fuese ratificado,
el Presidente presentará a la Asamblea, un segundo nombramiento para su ratificación
dentro de un plazo de cinco días. Si no hubiera ratificación del segundo nombramiento,
el Senado hará directamente el nombramiento del Jefe del Distrito Federal."
Reforma política de 1996 (Ernesto Zedillo)

La reforma política de 1996 estableció la elección por voto universal, libre, directo y
secreto del jefe de Gobierno y de los titulares de las demarcaciones territoriales. Con
ello se resolvió la demanda de que el jefe del Ejecutivo en la ciudad y los órganos de
gobierno de las demarcaciones fueran integrados con el mayor grado de
representatividad. Sin embargo, volvió a predominar el presidencialismo anacrónico, y
se acentuó una absurda concepción de gobierno local del D. F. "concurrente", en el que
el gobierno local, al mismo tiempo, está a cargo de los "Poderes Federales" y de los
"órganos" Legislativo, Ejecutivo y Judicial locales.
Decreto publicado en el diario oficial de la federación el 22 de agosto de 1996
“Artículo Séptimo.- El Jefe de Gobierno del Distrito Federal se elegirá en el año de
1997 y ejercerá su mandato, por esta única vez, hasta el día 4 de diciembre del año
2000.”

De esta forma, en 1993 y en 1996 se modificó la CPEUM y a partir de 1997 fueron

visibles los frutos de estas reformas. En ese año, y por primera vez en más de 60 años,
los capitalinos acudieron a elegir a una autoridad local: el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal. Desde ese momento el titular del ejecutivo de la Ciudad de México dejó de ser
nombrado por el presidente de la República, y a partir del año 2000 fue posible elegir
también a los Jefes delegacionales.

Así, en el marco de esa reforma constitucional se previó que, entre otros, el EGDF
regulara las atribuciones que conforme al artículo 122 constitucional, conservaban los
poderes federales frente a los nuevos órganos de gobierno locales: la Asamblea de
Representantes, el Jefe del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.

Constitución General de la República y Estatuto de Gobierno del Distrito

Federal

El reciente reclamo ciudadano para alcanzar una mayor participación en la toma de

decisiones y para establecer un mejor sistema político y de gobierno local, motivó en el
Distrito Federal un conjunto de reformas que constituyen un complejo proceso
legislativo.

El Poder Constituyente Permanente aprobó reformas a la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos para proporcionar un nuevo marco de la organización
política de la capital de la República (Decreto del 21/ X / 93 publicado en el Diario
Oficial de la Federación del 25 del mismo mes).

Posteriormente, el 26 de julio de 1994 se publico el Estatuto de Gobierno del Distrito

Federal, el que es similar, en cierta forma , a las constituciones políticas de los Estados;
lo expidió el Congreso de la Unión y su contenido precisa que les compete a los
poderes federales respecto al gobierno del Distrito Federal y que a los órganos locales,
esto es, como concurren en el gobierno del propio Distrito Federal.
 Estatuto

La palabra estatuto puede referirse a una variedad de clases de estatutos cuyo rasgo
común es que regulan las relaciones de ciertas personas que tienen en común la
pertenencia a un territorio o sociedad. Por lo general, los estatutos son una forma de
derecho propio.

Ordenamiento o conjunto de normas que tienen fuerza de ley para el gobierno de

una institución o dependencia. También alude al régimen jurídico al cual se encuentran
sometidas las personas o las cosas en relación con la nacionalidad o el territorio. En
México una norma relevante de esta naturaleza se encuentra contenida en la CPEUM
respecto de la forma de organización política de la capital del país: el estatuto de
gobierno del Distrito Federal. La carta magna faculta al congreso para expedir dicho
estatuto y legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias expresamente
conferidas a la asamblea legislativa capitalina.

El Estatuto del Distrito Federal es en nuestro país un documento inédito, novedoso y

complejo, tanto en su naturaleza jurídica como en su contenido.
La adecuada distribución de las competencias más importantes del gobierno del
Distrito Federal, entre los ámbitos local y federal, así como regular las complejas
relaciones entre los Poderes de la Unión y los órganos locales de gobierno, han sido
motivos esenciales para la elaboración del Estatuto del Distrito Federal, y hoy mismo
siguen siendo motivos importantes para la gran reforma política que se está
planteando a escala del Estado Mexicano y a nivel del Distrito Federal.
 Elementos del gobierno del Distrito Federal

El Gobierno del Distrito Federal, básicamente siempre se compuso de tres niveles:

Presidente de la República o Encargado del Ejecutivo.

Gobernador del Distrito o Departamento.
Ayuntamiento de los municipios.
De estos el Gobernador o Jefe de Gobierno, desde la fundación del Distrito Federal en
1824, hasta la elección del Jefe de Gobierno del Distrito Federal en 1997, todos fueron
designados y removidos libremente por el Presidente de la República o Encargado del
Ejecutivo. Ya fuera Federal o Centralista o en el caso del Emperador durante el Segundo
Imperio Mexicano.

El Gobernador cuando existieron Prefecturas eran designados y removidos libremente

por el Gobernador, estos tenían bajo su mando varios municipios a la vez, los cuales no
podían dirigirse al gobernador directamente. Cuando se creó el Municipio Libre se quitó
este intermediario.

Evolución del Artículo Constitucional 122

El artículo 122 que contempa lo referente al DF ha tenido 7 reformas, la primera el 25

de oct de 1993 y la más reciente el 27 de abril de 2010.
El texto original del artículo 122 constitucional, en 1917, era breve y sencillo.
Establecía que: "Los Poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los estados
contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o trastorno
interior les prestará igual protección, siempre que sean excitados por la Legislatura del
estado o por su Ejecutivo, si aquella no estuviere reunida".

A partir de la reforma constitucional, publicada en Diario Oficial del 25 de octubre de

1993, se adicionó un nuevo primer párrafo al artículo 119 constitucional, recorriéndose
en su orden los anteriores para pasar a ser los párrafos segundo y tercero. El texto del
nuevo párrafo primero corresponde al del anterior artículo 122 antes de la reforma
constitucional mencionada. En la misma reforma constitucional, publicada en Diario
Oficial del 25 de octubre de 1993, se reformó en su integridad todo el artículo 122 y
esta reforma entró en vigor treinta días después de su publicación.

En el nuevo texto del artículo 122 constitucional se reiteró la naturaleza jurídica del
Distrito Federal, prevista en el artículo 44 constitucional, disposición que indica que la
Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y capital de los
Estados Unidos Mexicanos, que se compondrá del territorio que actualmente tiene y en
el caso de que los Poderes federales se trasladen a otro lugar se erigirá en el estado
del Valle de México, con los límites y extensión que le asigne el Congreso general.
 Conforme a la reforma de octubre de 1993, se facultó al Congreso de la Unión para
expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en el cual se determinaría la
distribución de atribuciones de los Poderes de la Unión y de los órganos de Gobierno
del Distrito Federal, los cuales serían la Asamblea de Representantes, el Jefe del
Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. Se facultó a la Asamblea de
Representantes para expedir su Ley Orgánica y para examinar, discutir y aprobar el
Presupuesto de Egresos del Distrito Federal. Asimismo, se facultó a la Asamblea para
expedir la Ley Orgánica de los tribunales de Justicia del Distrito Federal, para presentar
iniciativas de leyes o decretos referentes al mismo ante el Congreso de la Unión, así
como legislar en lo relativo al Distrito Federal en materia de administración pública
local, su régimen interno, procedimientos administrativos y todo lo concerniente a
servicios en general. Se facultó a los integrantes de la Asamblea, al Presidente de la
República y al Jefe del Distrito Federal para iniciar leyes y decretos. Se determinó que
el Jefe del Distrito Federal debía ejecutar las leyes o decretos que expida la Asamblea
de Representantes.

En Diario Oficial del 22 de agosto de 1996 se reformó todo el artículo 122

constitucional y se dispuso que el Gobierno de Distrito Federal estaría a cargo de los
Poderes federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial locales. Se
estableció expresamente que las autoridades locales del Distrito Federal son la
Asamblea Legislativa, anteriormente Asamblea de Representantes, el Jefe de Gobierno
del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.

Respecto de la distribución de competencia entre los Poderes de la Unión y las

autoridades locales del Distrito Federal, se señaló que corresponde al Congreso de la
Unión legislar en lo relativo al Distrito Federal en aquello que no esté conferido a la
Asamblea Legislativa, expedir el Estatuto de Gobierno, legislar en materia de deuda
pública, así como dictar disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y
eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión.

Al Presidente de México se le asignó la facultad de iniciar leyes relativas al Distrito

Federal ante el Congreso de la Unión, proponer al Senado a la persona que debe
sustituir al Jefe de Gobierno del Distrito Federal en caso de remoción, enviar
anualmente al Congreso de la Unión la propuesta de los montos de endeudamiento
para el financiamiento del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, que el Jefe de
Gobierno someta a su consideración, y proveer la exacta observación de las leyes
expedidas por el Congreso de la Unión relativas al Distrito Federal.

En comparación con la distribución de facultades entre Federación y estados de la

República, prevista por el artículo 124 constitucional, donde lo no asignado
expresamente a funcionarios federales se entiende reservado a los estados, en el
artículo 122 constitucional, del que nos ocupamos, se previene, en el inciso A, fracción
I, que corresponde al Congreso de la Unión: legislar en lo relativo al Distrito Federal,
con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa.
 Forma de Elección del Distrito Federal y consideraciones a modo de
conclusión

Desde la creación del Distrito Federal en 1824 hasta la elección del Jefe de Gobierno
del Distrito Federal en 1997, todos los gobernantes del Distrito Federal o Departamento
de México fueron designados y removidos libremente por el Presidente de la República,
ya sea Federal o Centralista, así como por el Emperador durante el Segundo Imperio
Mexicano; en los momentos clave de la discusión sobre la organización política del D. F.
mexicano, el debate se ha centrado en cuatro temas básicos:
A) La extensión territorial del D. F.;
b) Los derechos políticos locales de sus habitantes;
C) La definición de sus relaciones políticas con los órganos de gobierno de la
Federación, particularmente con el Congreso y con el Ejecutivo, y
D) El carácter representativo y grado de autonomía, tanto del gobierno propio del D. F.
como del de sus unidades territoriales.
A diferencia de los Estados que forman la República Mexicana, el Distrito Federal no
cuenta con poderes, sino órganos de gobierno ya que jurídicamente no es un estado de
la federación, sino un territorio de carácter federal por lo que a priori sus órganos de
gobierno son entes del gobierno federal, que deben servir a todos los miembros de la
federación.

Dentro de estos órganos los cuales se encuentra el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia
del Distrito Federal, los cuales están a cargo de las funciones ejecutivas, legislativas y
judicial.

El artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es claro en

señalar que el Gobierno del Distrito Federal estará a cargo de los Poderes Federales y
de los órganos legislativo, ejecutivo y judicial locales.

La razón para que las instituciones que forman el gobierno en el Distrito Federal no
sean poderes sino órganos tiene su origen en que, al ser la residencia de los Poderes
Federales, el Distrito Federal no puede tener dos poderes residentes en el mismo
territorio, lo que ocurriría en caso de existir poderes locales.
Adicionalmente, a diferencia de los Estados que conforman la República Mexicana, el
Distrito Federal no es una entidad que goce de plena autonomía.