Tramitações e competências

1 Fiscal ou Gestor do Contrato?

      Vários autores entendem que o fiscal e o gestor de contratos cumprem a mesma função.
Ou seja, existiria apenas uma diferença terminológica para designar atividades semelhantes.
Todavia, o entendimento predominante é que, sim, existe diferença.
      Por exemplo, a Instrução Normativa 02/08 da SLTI (Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão), que regulamenta a
prestação de serviços continuados e não continuados, diz o seguinte:
Fiscal do contrato: é o servidor designado para auxiliar o gestor do contrato quanto à
fiscalização dos aspectos administrativos (fiscal administrativo) e do objeto (fiscal técnico) do
contrato.
Gestor do contrato: é o servidor designado para coordenar e comandar o processo da
fiscalização da execução contratual.
      Por outro lado, é importante ressaltar que até pouco tempo atrás essa mesma Instrução
Normativa 02/08/SLTI  dizia que fiscal e gestor cumpriam a mesma função.
      Há juristas, por outro lado, que definem o gestor de contratos como o agente que exerce
as competências como representante legal da Administração Pública. Ou seja, seria
a autoridade competente, com atribuições para autorizar a realização da licitação, assinar o
contrato e termos aditivos, aplicar penalidade, rescindir o termo, dentre outras. Por esta visão,
na UFS, o gestor do contrato seria o Reitor.
      Já o fiscal de contratos  teria a função operacional de acompanhar e fiscalizar a execução
do contrato, relatando fatos à referida autoridade competente, anotando as ocorrências em
registro próprio (livro de ocorrência) e determinando a regularização de faltas ou defeitos
observados.
      Como se disse, de acordo com essa interpretação, o gestor de contratos na UFS seria o
Reitor. Da mesma forma que numa Prefeitura Municipal seria o Prefeito, e, no Estado, o
Governador. Foi a partir deste tipo de concepção que o Tribunal de Contas da União durante
muitos anos aplicou severas multas às autoridades máximas de entes públicos, após constatar
falhas na execução de contratos. Em muitos casos essas autoridades tão somente assinaram o
instrumento e sequer participaram ou souberam da ocorrência do problema. No entanto, por
ser o “gestor” do órgão, acabavam por receber a punição dos órgãos de controle. Era a
“presunção de culpa”.
      Nos últimos anos, porém, o TCU tem modificado tal postura. Agora, o Tribunal tem buscado
verificar se de algum modo o gestor contribuiu para a falha na execução contratual. Logo, só
será punido aquele que tiver contribuído para o erro, seja por ação (cometeu o equívoco
diretamente) ou por omissão (deixou que o fato ocorresse ou não agiu para repará-lo).
      Esta orientação acabou por potencializar a importância do fiscal do contrato. Isto porque
não há outro servidor no órgão com mais poderes de decisão durante a execução do
instrumento que o fiscal. Logo, a fiscalização torna-se estratégica para aferir o sucesso ou
insucesso da prestação contratual.
      No caso da UFS, pode-se dizer que a gestão de contratos fica ao encargo dos setores que
possuem, entre suas atribuições, lidar com todo o procedimento da contratação, desde a
licitação até à conclusão do contrato. Nesse sentido, a Pró-Reitoria de Planejamento (Proplan)
e a Pró-Reitoria de Administração (Proad) são os setores que se caracterizam como órgãos
gestores de contratos, de acordo com as suas atribuições específicas. Além deles, também
existe o recém-criado Escritório de Fiscalização de Contratos, vinculado ao Núcleo de
Relações Institucionais da Reitoria, que também atua no acompanhamento dos contratos,
atualmente aqueles relacionados à prestação de serviço. Veremos mais sobre esse escritório
na próxima unidade.

2 Introdução
      O termo “gestão”, segundo boa parte dos administradores, significa “administração”. Seria
apenas uma diferença de terminologia.  De qualquer forma, gerir ou administrar alguma
atividade envolve ações básicas, como planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar.
Nesse sentido, a gestão de contratos no serviço público é um sistema que bem exemplifica
esse conjunto de procedimentos.
      Considerando tais aspectos, é comum surgir a seguinte dúvida: há diferença entre gestão
de contratos e fiscalização de contratos? Gestor de contratos e fiscal de contratos
desempenham a mesma função?
      Além desta questão, vamos estudar nesta unidade as principais obrigações do fiscal do
contrato, bem como a forma de tramitação do processo de contratação na UFS. 

3 Tramitação de Contratos na UFS

      Os contratos originados de processo licitatório (incluindo dispensa e inexigibilidade de
licitação) resultam de um complexo conjunto de tramitações internas. Normalmente, tais
procedimentos seguem um padrão. Todavia, eventualmente, algum processo licitatório pode
precisar de uma tramitação diferenciada, o que não será um ato irregular, se devidamente
justificado. Por exemplo, se um servidor, antes de despachar, quiser encaminhar o processo
para uma consulta jurídica na PGE da UFS, ou contábil, no setor financeiro, isto não constituirá
descumprimento da rotina previamente estabelecida.
      Também por estas razões, o fiscal de contrato necessita ter uma noção geral sobre as
tramitações de processos na Universidade, o que inclui conhecer o papel dos setores
envolvidos nos procedimentos. Afinal, conforme vimos nas unidades anteriores, a atuação do
fiscal, em boa parte dos casos, já surge no planejamento do processo licitatório e se estende
até o fim da execução contratual.

3.1 Contratos originados de licitação

      Em termos gerais, a tramitação para a celebração de um contrato administrativo originado
de licitação, na UFS, obedece às seguintes etapas:
PROAD (Pró-Reitor) – autoriza a licitação e tramita o processo ao DRM/PROAD (Departamento
de Recursos Materiais) para providências;
DRM – Formata todo o procedimento (verifica o tipo de licitação, elabora edital, anexa
documentos, etc.) e protocola à COPEC (Coordenação de Programas, Convênios e Contratos);
COPEC – Procede à análise prévia do contrato (legalidade e outros aspectos formais),
sugerindo alterações na minuta do edital, se for o caso. Em seguida, encaminha o processo à
COPRO (Coordenação de Programação Orçamentária) para controle orçamentário e, quando
necessário, à Divisão de Gestão Custos (DIGESC) para análise de valores financeiros envolvidos.
Quando o processo retorna desses setores, a Copec remete-o à PGE (Procuradoria Geral);
PGE – Emite parecer sobre a legalidade do processo e encaminha à Proad;
DRM – A PROAD envia o processo ao DRM, que realiza a licitação. Após a homologação (feita
pela PROAD) e empenho (realizado pelo Departamento Financeiro - DEFIN), o processo segue
novamente à COPEC;
COPEC – preenche a minuta do contrato com os dados da empresa vencedora e efetua a sua
convocação para assinatura do contrato. A COPEC também pode enviar os termos para
assinatura por via postal. Após o retorno das vias, a COPEC envia o processo à PROPLAN, para
análise final, antes da assinatura do Reitor;
PROPLAN – analisa o contido no processo e envia ao GR (Gabinete do Reitor) propondo
assinatura. Após a assinatura, o GR encaminha à COPEC.
COPEC - recebe o contrato assinado, registra, publica no Diário Oficial da União e distribui as
vias assinadas, que irão para a DICON (Divisão de Contabilidade), para a empresa contratada,
para o fiscal do Contrato e para o arquivo da COPEC.
De fato, é uma tramitação complexa, mas que logo pode ser assimilada por um fiscal atento.

3.2 Contratos originados de dispensa e inexigibilidade de licitação

      Pergunta clássica: é sempre necessário licitar? Não! Embora a licitação seja uma regra, em
algumas situações expressamente definidas na Lei 8.666/93 (artigos. 17 e 24), o Órgão Público
poderá dispensar o processo licitatório. Exemplos de causas para a dispensa: valores muito
baixos a serem contratados, ausência de concorrentes, calamidade pública, emergência
(comprovada), etc.
      Observem que, nesta situação, o gestor PODERÁ dispensar a licitação. Ou seja, ele não é
obrigado a dispensar. Logo, ele pode, sim, realizar o procedimento, mesmo sendo dispensável.
Tudo dependerá da análise do caso concreto.
      Há, também, circunstâncias em que a licitação não é exigida (art. 25 da Lei 8.666/93), ou
seja, ela se torna inexigível. São exemplos: fornecedor único (não há concorrência), atividades
artísticas, serviços técnicos especializados.
      Os contratos originados de dispensa e inexigibilidade de licitação obedecem a uma
tramitação diversa do contrato gerado de licitação. São menos etapas. Todavia, a sua
fundamentação deve ser tão ou mais cuidadosa. É que são causas excepcionais de
contratação. Logo, estes processos deverão ser necessariamente objeto de auditoria.  
      Em linhas gerais, as tramitações para a celebração de um contrato por dispensa segue às
seguintes etapas: 
COPEC - Analisa o pedido de dispensa. Quando se trata de contrato de prestação continuada,
encaminha à COPRO para verificar se há dotação orçamentária. Havendo, a COPEC remete à
PROPLAN.
PROPLAN - Solicita do Reitor a ratificação do pedido de dispensa. Após a ratificação, o
processo é devolvido à Copec;
A ratificação do pedido de dispensa corresponde a um despacho do Reitor, autorizando que
seja firmado um contrato sem licitação, tendo em vistas as considerações que lhe são
apresentadas pelos setores técnicos.
COPEC - Elabora a minuta de contrato e solicita a publicação da dispensa ao DRM.
DRM - Publica a dispensa no Diário Oficial e envia ao DEFIN para empenho. O DEFIN devolve à
COPEC, que tramita à PGE.
PGE - Procede a análise jurídica e despacha à COPEC, para, logo após, enviar à PROPLAN.
PROPLAN - Envia ao GR para assinatura, que devolve à COPEC para registro, publicação e
distribuição das vias do contrato.
      Já a tramitação do processo de contratação por inexigibilidade de licitação segue essa
mesma lógica.

4 Competências e atribuições do fiscal de contrato na UFS

      As atribuições e competências dos fiscais de contrato variam conforme o objeto
contratual. Por exemplo, o trabalho de um fiscal de obra será diferente da atividade de
fiscalização do contrato de fornecimento de carimbos. Por esta razão, listamos a seguir
algumas das principais funções atribuídas indistintamente a todos os fiscais de contratos:
      a) Acessar o SIPAC.
      A primeira tarefa do fiscal é acessar o Sistema Integrado de Patrimônio, Administração e
Contratos (SIPAC), na página da UFS. O SIPAC é a principal ferramenta para o trabalho do fiscal.
Nele, é possível, por exemplo, consultar o contrato, listar as ocorrências (irregularidades
durante a execução), preencher a ficha de acompanhamento do contrato (necessário ao
pagamento), cadastrar processos de pagamento e realizar consultas gerais.
      Em caso de dúvida na execução do contrato, o fiscal deve manter contato com a COPEC.
      b) Conhecer o processo. 
      Não basta somente o fiscal guardar a via do contrato encaminhada pela COPEC.
Recomenda-se que ao final do procedimento de licitação/dispensa/inexigibilidade, o fiscal
identifique onde se encontra os autos do processo (normalmente chamado de processo) e
requisite-o.
      De um modo geral, a UFS tem recomendado que  os  autos  do  processo  fiquem
guardados  no  próprio  setor  onde  o  fiscal  trabalha. Deste modo, o fiscal poder realizar
consultas ou fazer encaminhamentos sem ter que localizar em qual setor o processo possa
estar. 
      Ressalte-se que toda e qualquer consulta ou decisão a ser tomada em relação a um
contrato  deve ser  instruída (formalizada)  nos autos do processo de contratação. Ou seja, não
se deve “abrir” um processo novo. Tudo é juntado nos autos do processo de licitação, dispensa
ou inexigibilidade.
      c) Ler o instrumento atentamente. 
      Muitos fiscais recebem o processo (ou a cópia do contrato) e não procuram ler o seu
conteúdo.  Embora o contrato seja carregado de termos técnicos, uma leitura atenta pode
retirar muitas dúvidas.
      d) Esclarecer dúvidas ou solicitar informações.
      Cabe ao fiscal tirar as dúvidas que surgirem sobre sua execução. Mas somente aquilo que
estiver ao seu alcance. As questões técnicas que fogem à sua competência devem ser
encaminhadas aos setores respectivos.
      Por exemplo: para as questões mais gerais, como prazo, conteúdo e termos aditivos,
normalmente consulta-se a  COPEC. Para questões orçamentárias, procura-se a COPRO. Já a
DIGESC analisa valores, enquanto a PGE faz os encaminhamentos jurídicos. O DEFIN soluciona
dúvidas sobre pagamento, o que acontece com certa frequência. Por fim, o DRM pode ajudar o
fiscal em dúvidas sobre os termos do edital, obtenção de  orçamentos  para  novas licitações 
e  cadastro  de  dispensa  e  inexigibilidade  de licitação. Esses são os órgãos estratégicos para a
atividade de fiscalização.
      e) Comunicar-se com o contratado.
      Sobretudo nos contratos de prestação continuada, onde há um preposto da empresa 
(representante),  o  fiscal  deve sempre  interagir  com  a  parte  contratada.  O fiscal deve
esclarecer as dúvidas do preposto ou representante da contratada, direcionando-as, quando
for o caso, aos setores competentes da UFS.
      O que não pode existir é pessoalidade na relação (um dos princípios da Administração
Pública é a impessoalidade). Ou seja, além da relação profissional, não deve existir qualquer
outro vínculo. O fiscal deve se fazer presente, mas sempre impondo limites. Afinal, o  fiscal é
uma autoridade.
f) Manter registro próprio.
      É totalmente necessário que o fiscal mantenha registro próprio (anotações) de tudo que
acontece. Nem sempre algumas informações importantes ficam registradas no processo. 
Logo, o fiscal pode se socorrer às suas anotações sempre que necessário.  Por vezes um dado,
aparentemente menos importante, pode ser aproveitado no futuro, principalmente se algum
dia os auditores “aparecerem”.
      Do ponto de vista legal, este registro (anotação) não é  uma opção,  mas uma  obrigação. 
Vejamos  o  que diz o artigo  67,  §1º da Lei 8.666/93:
 
Art. 67, §1º. O representante  da  Administração  anotará  em  registro próprio  todas  as 
ocorrências  relacionadas  com  a execução  do  contrato,  determinando  o  que  for
necessário  à  regularização  das  faltas  ou  defeitos observados.
 
      Deste modo, o fiscal deve armazenar em pasta (eletrônica, quando os arquivos forem
digitais), cópia do termo contratual e todos os seus aditivos, apostilamentos e planilha de
custos e formação de preços atualizada, se
existentes, juntamente com outros documentos capazes de dirimir dúvidas, a respeito
do cumprimento das obrigações assumidas pelas partes. Estes documentos irão auxiliá-lo no
acompanhamento da execução dos serviços contratados.
      Na UFS, o SIPAC possui um espaço denominado livro de ocorrência, onde fiscal pode
realizar tais anotações.
      g) Verificar a existência de falhas na execução.
      Um serviço mal feito, um equipamento entregue fora dos padrões do edital, problemas de 
relacionamento  com  empregados  terceirizados. Todos estes são exemplos de falhas na 
execução  do contrato que devem ser observadas pelo fiscal.
      h)  Notificar  o  contratado.
Em havendo falhas, o fiscal deve notificar  a  empresa  para  que  corrija  o problema.  Esta
notificação deve ser por escrito  e normalmente na forma de ofício. O documento deve ser
guardado como prova e anotado no registro de ocorrências.
      i) Atestar a  prestação  dos  serviços  e  efetuar medições.
      O atesto é uma manifestação formal, indicando que o serviço foi prestado ou o bem 
licitado  foi entregue. Normalmente o atesto é uma assinatura, com o carimbo respectivo, 
firmada na  nota  fiscal/fatura  emitida  pela empresa.  Somente com o atesto é possível o
pagamento do contratado.
      j) Preencher ficha de acompanhamento. 
      Para que haja o pagamento do contrato, além da nota fiscal/fatura atestada, é preciso
preencher a ficha de acompanhamento  do contrato, que contém as informações  básicas 
sobre a prestação do serviço. Em regra, somente com estes dois documentos o Departamento
Financeiro procede ao pagamento contratado. É o fiscal quem deve encaminhar ao DEFIN a
nota fiscal, mais o relatório de acompanhamento, que é preenchido no SIPAC. Esses
documentos compõem o processo de pagamento.
Lembrando que o fiscal deve,  além  da ficha de acompanhamento, manter o registro próprio
de anotações.
      k) Não atestar serviço  mal  executado,  incompleto ou  produto  inadequado.
      O fiscal não  pode  permitir  o pagamento  em  caso  de  fornecimento  em  desacordo com 
o  contrato. Ele deve notificar a empresa para que corrija o imediatamente o problema. Caso a
empresa solicite pagamento parcial, o fiscal pode atestar parte do serviço e glosar* o restante.
      * Glosa é a rejeição, total ou parcial, da fatura ou nota fiscal apresentada pela contratada,
a fim de que seja verificada a execução contratual e o valor devido correspondente.
       l)  Exigir  somente  o  que  estiver  previsto  no contrato. 
      Existem situações  em  que  o  fiscal  extrapola os  limites de  sua atuação. Nesse  caso, o 
contratado pode recorrer à justiça para reparar eventuais prejuízos. Caso o contratado ganhe
o processo contra o Órgão Público contratante, este poderá instaurar processo administrativo
disciplinar ou até mesmo ação judicial regressiva contra o servidor fiscal. O objetivo dessa ação
será obter do fiscal o ressarcimento pelo prejuízo causado por seu ato à Instituição. Lógico que
o erro simples não causará indenização, embora essa não seja a visão de boa parte dos
auditores de controle externo.
      m) Propor medidas  para  melhorar  a  execução. 
      O fiscal deve  sugerir  aos  setores  internos,  medidas  que objetivem  melhorar  a 
qualidade  dos  serviços  ou antecipar a ocorrência de eventuais problemas.
      n) Distinguir os bens.
      Exigir que a Contratada mantenha seus bens devidamente identificados, de forma a não
serem confundidos com similares de propriedade da UFS. Além disso, todos os equipamentos
e acessórios necessários à execução dos serviços deverão obedecer às especificações
constantes no contrato.
       o) Distinguir funcionários.
      Solicitar que a Contratada mantenha seus funcionários devidamente identificados, por
intermédio de uniformes e crachás padronizados (contendo, por exemplo, nome completo,
fotografia recente e número de RG), quando em trânsito nas dependências da Universidade.
      p) Controlar materiais e espaços.
      Controlar todos os materiais necessários à perfeita execução do objeto contratado no
tocante à qualidade e quantidade e exigir que a empresa contratada mantenha,
permanentemente, um bom estado de limpeza, organização e conservação nos locais onde
serão executados os serviços.
      q) Coibir desvios de função e pessoas estranhas.
      Proibir a execução, por parte dos funcionários da empresa contratada, de serviços
diferentes do objeto do contrato, tais como: comercialização de produtos, prestação de
serviços, dentre outros. Além disso, proibir, nos locais onde serão executados os serviços, a
permanência de materiais, equipamentos e pessoas estranhas ao objeto do contrato.
      r) Descentralizar relatórios.
      Solicitar aos responsáveis, em cada localidade, relatório de acompanhamento dos serviços
contratados, quando o contrato contemplar a execução de serviços em diversas locais. É
possível, por exemplo, que o objeto de um contrato seja executado em mais de um campus.
Nesse caso, o fiscal precisa se articular com os representantes de cada unidade, para obter
informações escritas e periódicas sobre o andamento das atividades (ou seja, relatórios). Desta
forma, além de adotar providências necessárias em caso de descumprimento do contrato, o
fiscal estará resguardado em caso de questionamentos de auditoria.
      s) Procurar ajuda. 
      Buscar esclarecimentos e soluções técnicas para as ocorrências que surgirem durante a
execução dos serviços e antecipar-se na solução de problemas que afetem a relação
contratual, tais como: greve de pessoal, não pagamento de obrigações com funcionários,
dentre outros.
      t) Responder à COPEC sobre o término do contrato.  
      O responsável legal pelos prazos do contrato é o fiscal (art. 67 da Lei 8.666/93). É ele
quem deve controlar o prazo de execução, do prazo relativo ao eventual pedido de
prorrogação e do prazo de solicitar nova licitação.
      Entretanto, a COPEC é um setor da UFS que auxilia o fiscal na obrigação de controlar tais
prazos. Na maioria dos contratos, em razão da natureza do fornecimento, a COPEC emite 
um aviso de vencimento,  através do SIPAC. Esse documento está ligado ao planejamento da
gestão do contrato. Saber antecipadamente se o contrato poderá ou será renovado é
fundamental para o êxito de uma nova licitação.
      Uma vez emitido o aviso de vencimento, o fiscal passa a ter a obrigação de respondê-lo no
prazo solicitado pela COPEC.
      Detalhe importante é que o pronunciamento do fiscal deverá ocorrer preferencialmente
nos autos do processo referente ao contrato. Além disso, salvo em casos excepcionais e
justificados, a resposta deve ocorrer com o máximo de antecedência possível (normalmente
no aviso de vencimento consta o prazo máximo para responder), a fim de que sejam tomadas
as providências cabíveis pela Proad e Proplan.
      A ausência desta resposta impede a prorrogação do contrato e pode responsabilizar o fiscal
pelo prejuízo causado à Instituição. Ainda quanto à este encaminhamento,  deve-se observar a
necessidade da juntada de orçamentos que justifiquem o pedido de prorrogação do contrato.
Caso o fiscal não disponha de condições para obter as propostas de preço, ele deve solicitar
ajuda ao DRM.

5 Considerações Finais
      A gestão de contratos existe desde o momento  em  que se  tramita  o  processo 
licitatório.  Há uma interligação entre a licitação e a gestão de contratos. Por isso, é
indispensável ter noção sobre os trâmites  do  processo da  concorrência,  ou  da 
dispensa/inexigibilidade  de licitação.
      O roteiro que foi apresentado nesta Unidade é indicativo para  o que  acontece  na  UFS. 
Mas, evidentemente, pode haver alterações em  certos casos.  Por vezes  a  dinâmica  do
processo faz alterar a tramitação.
      Por outro lado, o fiscal necessita apenas compreender que seu trabalho seguirá uma rotina
pré-determinada. São atividades que se repetem e que devem seguir um padrão. O fiscal não
precisa inovar. Basta seguir o roteiro. Tanto é verdade que ele poderá planilhar suas atividades
para melhor acompanhamento. Desta forma, o fiscal terá condições de verificar se esqueceu
de executar qualquer uma de suas tarefas.

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