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Governança e governamentalidade: relação e

relevância de dois conceitos científico-sociais proeminentes


na educação comparada

Karin Amos
Universität Tübingen

Resumo

Contrapondo-se ao retrospecto da existência de uma relação volátil


entre o Estado e “seu” sistema educacional, este trabalho enfoca
dois conceitos que podem ser empregados como ferramentas de
análise para estudar as transformações em curso. O termo
“governança” está mais relacionado a aspectos técnicos: tratam-se
de instrumentos e modos, procedimentos e atores, além de suas
constelações e formas de cooperação. Ele concentra a pesquisa em
questões como: quem oferece serviços educacionais, qual é a rela-
ção entre ensino público e privado etc. Ele também é extremamen-
te útil na investigação da relação entre os diversos níveis de análise
e provou-se particularmente importante para a compreensão teóri-
ca adequada do papel das organizações internacionais na formula-
ção de políticas educacionais. A sociologia e a ciência política são
duas disciplinas cuja associação se mostra mais notável na elabora-
ção do conceito sob diversas perspectivas. “Governamentalidade”,
por sua vez, apesar de compartilhar muitas características com
governança, é um termo foucautiano dedicado à geração de sub-
jetividades distintas por meio de técnicas e modos de regulação e
conduta em sentido lato. Assim, governamentalidade inclui inves-
tigações do nexo tipicamente foucautiano conhecimento/poder.
Consideramos ambas as perspectivas em conjunto para discutir suas
implicações para a educação comparada.

Palavras-chave

Governança — Governamentalidade — Política educacional —


Foucault — Governança educacional.

Correspondência:
Prof. Dr. Karin Amos
Institut für
Erziehungswissenschaft
Allgemeine Pädagogik
Münzgasse 22-30
72070 Tübingen - Alemanha
e-mail: karin.amos@uni-tuebingen.de

Educação e Pesquisa, São Paulo, v.36, n. especial, p. 023-038, 2010 23


Governance and governmentality: relation and
relevance of two prominent social scientific concepts for
comparative education

Karin Amos
Universität Tübingen

Abstract

Against the background of a changing relation between the


state and “its" education system, the present contribution
focuses on two concepts that can be used as analytical tools in
order to analyze the current transformations. “Governance" is
more concerned with technical issues: with instruments and
modes, procedures and actors, with their constellations and forms
of cooperation. It focuses research on questions such as: who
provides educational services, what is the relation between public
and private education etc. It is also very useful in investigating the
relation between the various levels of analysis and has proven
particularly useful for an adequate theoretical understanding of
the role of international organizations in shaping educational po-
licies. Sociology and political science are the two disciplines most
prominently associated with elaborating the concept under various
perspectives. Governmentality, on the other hand, although
sharing many characteristics with governance, is a Foucauldian
term concerned with the generation of different subjectivities
through techniques and modes of ruling and guiding in an
encompassing sense. Governmentality thus includes investiga-
tions of the typical Foucauldian knowledge/power nexus. Both
perspectives are brought together to discuss the implications
for comparative education.

Keywords

Governance — Governmentality — Education policy — Foucault —


Educational governance.

Contact:
Prof. Dr. Karin Amos
Universität Tübingen
Institut für
Erziehungswissenschaft
Allgemeine Pädagogik
Münzgasse 22-30
72070 Tübingen - Alemanha
e-mail: karin.amos@uni-
tuebingen.de

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Governança e governamentalidade deno- a Teoria do Regime Internacional deve ser men-
tam dois conceitos originados em tradições dis- cionada (Rittberger 1993; Hasenclever et al .,
ciplinares e intelectuais distintas que comparti- 1997), assim como suas apropriações pela edu-
lham uma questão central: a problemática de cação comparada (Parreira do Amaral, 2007;
direcionar, regulamentar, governar, conduzir etc. Radtke, 2006).
na sociedade moderna – tendo em vista os in- Assim como é possível esboçar uma defi-
divíduos, as organizações, os sistemas, o Estado nição geral de governança, também podemos
e a própria sociedade como um todo. estabelecer uma distinção entre seu sentido am-
O debate sobre governança é provenien- plo e seu sentido estrito. Em sentido amplo,
te da ciência política e das ciências sociais e governança refere-se aos diferentes mecanismos
foca as mudanças ligadas às novas constela- empregados para conferir ordem à população de
ções das relações do Estado com os interesses atores, por adaptação, negociação, ordem e obe-
sociais no sentido mais amplo possível. Sob diência; em sentido estrito, governança refere-se
essa perspectiva, governança adquiriu o status às diferentes formas de ação resoluta voltada a
de novo termo para analisar essas mudanças preocupações coletivas (Mayntz, 2009, p. 8). As
tanto no contexto interno de um Estado-na- estruturas em forma de rede da governança e a
ção como no âmbito das relações internacio- área movente das constelações específicas de
nais. atores na política social e educacional levaram ao
Uma explicação sucinta da origem e do levantamento de diversas questões voltadas, por
desenvolvimento do termo nas respectivas dis- exemplo, a aspectos da legitimidade e autorida-
ciplinas acadêmicas, i.e., na sociologia e na de (veja também Radtke nesta edição).
ciência política, foi oferecida em um curto ar- A razão que levou governança a se tor-
tigo por Renate Mayntz (2004; 2009). Nele, a nar um termo importante na política e na pes-
autora esboça cada perspectiva e caracteriza os quisa educacional está ligada a mudanças pro-
distintos contextos disciplinares refletidos nas fundas na área da educação. Essas mudanças
diferenças entre os sentidos centrados no ator envolvem especificamente os instrumentos e os
e aqueles centrados na instituição; ela enfatiza, meios de direcionamento, as novas formas de
ainda, que “governança” e “direcionamento” proporcionar e organizar os serviços educa-
não são conceitos idênticos. A autora reitera cionais e o surgimento de novos atores na po-
que a governança é mais ampla, englobando lítica educacional.
não só questões estritamente de Em um contexto extremamente diferente,
direcionamento, mas também questões mais posicionado nos interstícios de diversas disciplinas
complexas de regulamentação. A discussão so- típicas de sua obra, o termo “governamentalidade”
bre governança também está ligada às voláteis foi cunhado por Michel Foucault (1991) e poste-
relações entre os níveis nacional e internacional, riormente assumiu um campo interdisciplinar que
porém a adoção do termo governança nas re- se tornaria conhecido como estudos de gover-
lações internacionais segue tradições disciplina- namentalidade, um rico e ramificado empenho in-
res próprias. Um marco do emprego de telectual internacional de teorização e pesquisa
governança nesse contexto é, sem dúvida, (para uma panorâmica crítica, veja Lemke 2007, p.
Governance without government: order and 47-64; para uma panorâmica descritiva, veja
change in world politics (Governança sem go- Fimyar, 2008).
verno: ordem e transformação na politica mun- Esse termo denota uma preocupação
dial, Brasília, Editora UnB, 2000), obra de com a problemática geral de regulamentar,
Rosenau e Czempiel publicada em 1992; ela direcionar e governar nas sociedades modernas
gerou uma preocupação generalizada com as em todas as principais áreas do Estado, o que
questões de governança global. Nesse cenário, inclui a economia, o oykos, isto é, a família e

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as crianças – tendo em vista tanto a coletivi- cias, ficou bem claro que Foucault não havia
dade como cada indivíduo, que pode ser sub- feito apenas algumas poucas e esparsas refe-
metido a técnicas autoaplicáveis. Sua origem rências ao elaborar seu neologismo
como termo foucaultiano já indica que “gover- gouvernementalité, mas delineou sistematica-
nabilidade” possui raízes filosóficas e históri- mente um campo de investigação. É caracte-
as muito amplas e ricas; esse é um termo de rístico da abordagem de Foucault uma concep-
meta-análise que pode ser empregado para ção da sociedade e de suas instituições que
refletir criticamente sobre os resultados da relaciona o domínio político ao subjetivo. O
pesquisa sobre governança. termo governamentalidade é o elo perdido
Foucault nos oferece uma definição entre os dois principais projetos de Foucault
sucinta de governamentalidade: após Vigiar e punir: o primeiro é a genealogia
do Estado moderno, e o segundo envolve
1. O conjunto formado pelas instituições, questões éticas, uma genealogia do sujeito.
procedimentos, análises e reflexões, os cálcu- Com esse projeto, ele alcança o cerne da rela-
los e as táticas que possibilitam o exercício ção entre pedagogia e política.
de sua forma assaz específica, embora com- Como primeiro passo, basta dizer que
plexa, de poder, que tem por alvo a popula- tanto governança como governamentalidade
ção, por principal forma de conhecimento a têm por denominador comum o Estado e a
economia política e por meio técnico essen- “estati-cidade”, ainda que os termos estejam in-
cial os aparatos de segurança. 2. A tendência seridos em tradições e áreas de enfoque distin-
que, por um longo período e em todo o tas. Uma última, porém importante, observação
mundo ocidental, tem levado sucessivamente preliminar é que governança, principalmente no
à superioridade desse tipo de poder, que sentido assumido nas relações internacionais,
pode ser denominado governo, sobre todas considera o surgimento e a influência do nível
as outras formas de poder (realeza, disciplina internacional ou transnacional indicativo de
etc.), resultando, por um lado, na formação transformações significativas no entrelaçamen-
de uma série completa de aparatos governa- to dos Estados e as respectivas implicações des-
mentais específicos e, por outro lado, no de- sas novas configurações em áreas tradicional-
senvolvimento de um complexo inteiro de mente consideradas focos de tarefas e obriga-
salvaguardas. 3. O processo, ou melhor, o re- ções primordiais do Estado. Wolfgang Mitter
sultado do processo, pelo qual o Estado de (2006) cunhou o preciso termo Nationale
Justiça da Idade Média transformou-se no Es- Bildung-ssouveränität, i.e., soberania educaci-
tado administrativo durante os séculos XV e onal da nação, para destacar essa relação.
XVI e tornou-se gradualmente “governalizado”. Foucault faleceu bem na época em que os
(Burchell/Gordon/Miller, 1991, p. 102-103) impactos e efeitos dessas mudanças começa-
ram a se tornar evidentes e passaram a ser
A história desse conceito foucaultiano é objeto de análises sociocientíficas. Assim, em-
bem conhecida: as conferências no Collège de bora Foucault estivesse preocupado com a
France em 1977 e 1978 foram enfim publicadas constituição específica do Estado moderno e
na França em 2004 — a versão alemã surgiu das sociedades modernas, ele não transcendeu
também em 2004 com o título Governmentality o nível da nacionalidade enraizada e não focou
I e II; a versão inglesa surgiu em 2007 com um o nível internacional como algo digno de con-
título elaborado, mas, também, mais ambíguo: sideração por si só.
Security, territory, population (Segurança, terri- As seções subsequentes deste artigo
tório, população), palavras presentes no título focarão a relação tradicional Estado — educação,
em francês. Com a publicação dessas conferên- e na sequência levarão em consideração as trans-

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formações em curso. A tese principal consiste na educacionais — i.e., sua tendência a tornarem-
intersecção entre as perspectivas da governança e se cada vez mais parecidos em uma série de
da governamentalidade no ponto em que a cor- aspectos, o que não quer dizer que eles se
respondência entre as estruturas de tornem cópias ou até mesmo idênticos — está
direcionamento e governo do Estado e a condu- relacionado ao compartilhamento da mesma
ta individual tornam-se aparentes. De modo mais cultura cognitiva. Entre as feições em comum
específico, como discutiremos adiante, os meca- estão modelos de filiação, princípios de
nismos regulatórios se tornam mais rígidos por racionalidade, conceitos modernos de individu-
conta de ambos: dos sistemas e dos níveis indivi- alidade, de aperfeiçoamento individual e de
duais. progresso social por meio da educação.
Nesse ponto, parece apropriado retomar
A Educação e o Estado: um nexo Foucault, pois os teóricos neoinstitucionalistas
moderno focam primeiramente o fato de que as coleti-
vidades e os indivíduos são produzidos por
A relação entre a educação e o Estado meio da educação e não tanto como isso acon-
é vital em nosso contexto. Ao pensar nas re- tece, quais são as técnicas empregadas e como
lações educativas modernas, especialmente na a tensão entre as técnicas de individualização
forma dos sistemas educacionais, é o e coletivização é administrada. Outra diferen-
neoinstitu-cionalismo sociológico que propor- ça entre as duas perspectivas é o fato de que
ciona alguns dos mais profundos insights para embora os neoinstitucionalistas e Foucault re-
o entendimento da relação entre o Estado e conheçam a centralidade do Estado ao analisar
“seu” sistema educacional. Em outras palavras, as relações sociais modernas — dentre as quais
é inegável o mérito do neoinstitucionalismo a educação assume papel de destaque —, eles
macrossocio-lógico, fenomenológico, ao intro- diferem entre si porque os neoinstitucionalistas
duzir aspectos das estruturas relacionais entre não teorizam sobre o Estado, mas pressupõem
a política, i.e., o Estado-nação, e a pedagogia. sua existência, ao passo que Foucault prioriza
Da mesma forma que se pode dizer que o Es- a genealogia do Estado moderno. Torna-se, as-
tado-nação segue um modelo, ou seja, que ele sim, claramente identificável um ponto em
é caracterizado por certas feições universais, os comum entre as teorias da governança e da
sistemas educacionais também podem ser des- governamentalidade por um lado, mas também
critos como algo extremamente padronizado uma diferença, por outro lado, que consiste em
(veja Meyer et al., 1997). Dos diversos elemen- princípio na opção por manter ou rejeitar uma
tos a lembrar nesse caso, os seguintes merecem “centralidade institucional”.
ser enfatizados: acesso universal à Na primeira seção de suas conferências
escolarização, diferenciação das séries e pro- sobre governamentalidade ocorrida em feverei-
moção de uma série para outra, certificados ro, publicada pela primeira vez ainda em 1978
educacionais, aprendizado, material didático e e posteriormente no volume 3 de Dits et Ecrits
treinamento dos professores padronizados etc., ( Ditos e escritos, Rio de Janeiro, Forense Uni-
sendo todos esses elementos controlados e fi- versitária, 2001, v. III), Foucault parte de uma
nanciados pelo Estado; equipe de educação simples observação, assim como fez em Vigiar
profissionalizada e uma organização burocrá- e punir (1977). Nessa obra, sua questão era:
tica da educação pública — incluindo os ser- como as sociedades ocidentais mudaram tão
viços sociais (veja Meyer; Rowan, 1978) são subitamente suas formas de punição? No caso
outros exemplos da disseminação de um modelo de governança, ele também iniciou com uma
universalizado. Em uma perspectiva observação. Apontou que no século XVI as
neoinstitucional, o isomorfismo dos sistemas questões sobre governança apareciam em di-

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versas áreas: como governar a si próprio, como das tecnologias de governo. Dessa forma, ele
governar as almas, como governar os filhos e inverteu a questão. Seu interesse não recaía no
como os príncipes deveriam governar os Esta- Estado como objeto, mas sim na análise das
dos. Essa súbita confluência de aspectos de técnicas de governança que constituem o Es-
governança é identificada como algo relacio- tado. Sob essa perspectiva o Estado torna-se
nado às transformações que resultaram nos Es- um explanandum em vez de um explanans. Em
tados com ampla extensão territorial, colonial vez de simplesmente aceitar as respostas como
e administrativa. Como já discutido em Vigiar dadas, ele pergunta: como um conjunto de
e punir , havia uma presença disseminada de instituições e processos políticos pode tornar-
técnicas disciplinares em toda a sociedade, nas se um Estado? Quais são as relações entre o
escolas, na prisão, nas fábricas, no exército Estado e a sociedade civil, como essa justapo-
etc., e elas produziam subjetividades específi- sição se dá em um primeiro momento?
cas. Pensar na sociedade como um organismo De acordo com Lemke (2007a), três aspec-
governável, mutável, disciplinável e organizável tos devem ser destacados para entendermos as
era a base para pensar no Estado como uma perspectivas foucaultiana. Em primeiro lugar, ela
espécie de união de administração ou, como o pertence àqueles teóricos que desontologizam o
termo em alemão indica, como uma Estado. Perspectivas sociológicas tão díspares
Zweckgemeinschaft1. Outras duas trajetórias tam- como o neoinstitucionalismo e a teoria da diferen-
bém são importantes para compreender essa ciação compartilham essa visão desontologizante,
transformação do Estado feudal medieval: a dis- observando o Estado como algo correlato das
persão religiosa e a condensação e intensificação práticas sociais interessadas naquilo que é discu-
das relações que geraram o Estado moderno. Três tido atualmente como regimes de conhecimento:
modos de governança em especial, relaciona- como os diversos tipos de conhecimento formam
dos a três áreas do conhecimento, tornaram- os sistemas de conhecimento que criarão um re-
se importantes: a arte de governar-se com a gime de representação capaz de abrir espaços e
moral, a arte de governar a família com a eco- tornar a realidade compreensível e calculável, de
nomia e a arte de governar o Estado com a modo que seja possível estruturar e interferir para,
política. Foucault conclui sua conferência com então, direcionar e regulamentar. Esse conheci-
uma tipologia das sociedades ocidentais, sen- mento é composto por áreas distintas que englo-
do o último tipo designado “Estado governa- bam tanto o conhecimento habitual cognitivo
mental”. Ele baseia esse tipo derradeiro no como o afetivo, profundamente inseridos nas ro-
conceito de população, entendendo e tinas de ação e na orientação normativa. Essa vi-
complementando, assim, seu foco nos efeitos são extremamente ampla de Estado inclui os co-
das técnicas disciplinares na formação das sub- nhecimentos produzidos nas ciências sociais, tais
jetividades. As conferências sobre como as oposições entre estrutura e ação, entre
governamentalidade focam a dinâmica entre as indivíduo e Estado. Tudo isso faz parte da cons-
tecnologias de individualização e totalização, sen- tituição do estatismo, pois esses elementos cri-
do a primeira fundamental para a formação das am a infra-estrutura simbólica na qual o Esta-
subjetividades e a segunda voltada às populações do está posicionado e o modo como os sujei-
como grandes coletividades. As duas áreas não se tos definem sua relação com o Estado. Essa
confundem, mas estão intimamente inter-relaci- visão é, ao mesmo tempo, parecida e diferente
onadas; há correspondência entre a modelagem do antirrealismo neoinstitucionalista. Em última
das subjetividades e o Estado moderno. instância, o foco intenso e quase exclusivo so-
O Estado e o estatismo foram concebi-
dos por Foucault como o ponto de vista da 1. “Zweckgemeinschaft” pode ser traduzido literalmente como “soci-
sociedade, como o efeito das práticas sociais e edade de objetivos”, conotando direção e orientação comuns.

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bre os símbolos e mitos característicos do recursos públicos etc. O Estado também é um
neoinstitucionalismo não reflete o conceito de campo que privilegia alguns atores e ignora ou-
Foucault. tros, proporcionando a alguns infraestruturas
Foucault discute com vigor a tecnologia organizacionais e negando-as a outros.
em relação à governança. Sua análise da A perspectiva geral disso tudo está muito
governança preocupa-se com o modo como as próxima da noção neoinstitucionalista de consti-
formas de subjetividade, os estilos de vida e os tuição top-down (i.e., descendente) dos atores
regimes de gênero são produzidos pela práti- modernos: Estados, organizações e indivíduos. Os
ca. Essas práticas incluiriam a disciplina física, atores são constituídos pelos modelos univer-
mas, também, tecnologias políticas e salizados que seguem e não por autocriação. O
tecnologias de individualização. Estas permitem indivíduo moderno é um fenômeno da sociedade,
aos indivíduos influenciar seus próprios corpos, e não um fenômeno subjetivo.
suas almas, seus pensamentos, seus comporta-
mentos. É aqui, na intersecção entre essas di- A Educação e o Estado:
ferentes tecnologias, que o elo entre a história características de uma relação
da subjetividade moderna e a história do Esta- moderna
do torna-se evidente.
As tecnologias políticas referem-se a um O que o nexo destacado acima signifi-
complexo de procedimentos práticos, instru- ca mais especificamente?
mentos, programas, cálculos, medidas e apara- Tendo em vista principalmente o Esta-
tos para modelar disposições, preferências e do moderno como Estado-nação, há uma re-
modos de agir de acordo com determinadas lação muito importante, e central, entre os
metas. Ao rejeitar uma visão determinista da aspectos pedagógicos e políticos, ou seja, a
tecnologia, Foucault inegavelmente enfatiza assimilação dos indivíduos pela nação como
com firmeza o papel das tecnologias ao con- uma comunidade étnica. A forma pastoril de
ferir sentido e estabilidade às instituições. governança, que Foucault identificou clara-
Por fim, há a dimensão do Estado como mente como provedora do modelo das moder-
efeito, instrumento e campo de estratégias polí- nas relações de governança, detém laços aper-
ticas. A ação do Estado é um efeito das estraté- tados com a pedagogia. Voltando à antiguida-
gias, pois ela não pode ser atribuída a um ator de, ela se tornou o modo por excelência de
único e coerente, mas sim como o resultado de governança no cristianismo, no que uma rela-
práticas de governança conflitantes e competiti- ção especial foi formada entre o pastor e seu
vas. Bob Jessop (1990) concorda com essa pers- rebanho, o ministro e sua comunidade. Esse
pectiva ao também enfatizar o caráter relacional modo não coage, sendo definido como uma
e, portanto, temporário dos “projetos do Estado”. ética de atenção baseada no seguinte lema:
Situar o Estado em uma rede de relações de omnes et singulatim — todos e cada um. A
governança não implica considerar o Estado nada antiga imagem de guiar e salvar as almas é um
mais do que uma categoria secundária — muito dos arquétipos da pedagogia moderna e sua
pelo contrário; o Estado assume uma posição es- principal preocupação não é o disciplinamento
tratégica nas relações sociais. O Estado é, ainda, do corpo, mas a direção do espírito, a influên-
instrumento de ação estratégica por estar envol- cia sobre as atitudes e as disposições. Não foi
vido na criação de um território limítrofe no qual por mera coincidência que surgiu um elo his-
distinções fundamentais entram em ação: nativo tórico entre a pedagogia e a teologia, com
e estrangeiro, privado e público, onde as decisões repercussões ao longo de todo o século XIX.
são tomadas a respeito de quem é protegido pelo Até o ponto em que é possível ser tentado a
Estado e quem não é, as condições de acesso aos ver aqui o Sonderweg (tradução livre: “cami-

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nho particular”) alemão da Geisteswi- ças em qualquer forma de intervenção peda-
ssenschaftliche Pädagogik (tradução livre: “pe- gógica — instrução, assistência, orientação,
dagogia humanística”), a relação sistemática aconselhamento — caminham junto com o
pode ser identificada em diversos contextos conhecimento correspondente do grupo parti-
distintos, sejam quais forem as modificações cular que tais intervenções têm por alvo.
específicas. Para corroborar essa afirmação, eu Marianne Bloch, Thomas Popkewitz e alguns
gostaria de citar Culture and the State (1998), de seus colegas vêm mostrando em diversos
de David Lloyd e Paul Thomas, uma obra que estudos como grupos particulares são
investiga a correlação entre as teorias da cul- construídos pedagogicamente para ser subme-
tura e as teorias do Estado no final do século tidos a intervenções particulares, frequente-
XVIII. Elas eram apresentadas pelas figuras mente com resultados paradoxais. A pedagogia
pastoris, que assumiam papel de destaque nos não constrói conhecimento somente ao lidar
escritos de Wordsworth e Coleridge. O que está com indivíduos, o “eu” moderno, para citar o
em questão aqui não é uma diferenciação in- que Popkewitz (2008) diz sobre John Dewey,
terna entre a porção jovem da população em mas também ao lidar com as coletividades,
vários segmentos, mas uma assimilação de crianças carentes, crianças “comuns”, crianças
todos eles como futuros cidadãos. Essa assimi- em situação de risco, crianças superdotadas
lação se dá por meio da representatividade e etc. Frank-Olaf Radtke e alguns de seus colegas
da exem-plaridade. O conhecimento das tradi- mostraram como uma criança étnica e cultural-
ções culturais, assim como as práticas de uni- mente diferente, das Migrantenkind (tradução
ficação e homogeneização, entram em ação livre: o filho de imigrante), é produzida, pois,
nesse nível de não diferenciação. A forma de por definição, ela não é um indivíduo, mas um
conhecimento respectiva seria aquela da crian- ente isolado de um grupo coletivo (veja
ça universal ou do pupilo sem origem social, Bommes; Radtke, 1993; Höhne; Kunz; Radtke,
sexo ou cor. Seu conceito-chave é Bildung (tra- 1999; Gomolla; Radtke, 2009). Eis a razão de
dução livre: formação) ou, como Heinz-Dieter sua crítica à educação intercultural: ela atribui
Meyer (2006) afirmou de modo convincente, a posições ao sujeito de modo a talhar programas
common school americana é um exemplo de educacionais, porém a posição do sujeito não é
instituição desse tipo. definida pela individualidade, e sim pela cole-
No entanto, a pedagogia está igualmen- tividade. Esse é o dilema da educação especial,
te envolvida na tendência de dividir a popula- a qual, como outros programas e procedimen-
ção como coletividade em segmentos e então tos é planejado para auxiliar a criança. O ideal
clas-sificá-los de acordo com as intervenções pastoril também entra em ação aqui; basta pen-
pedagógicas às quais estão potencialmente su- sar na obra de Thomas Popkewitz publicada em
jeitos. Nesse sentido, a pedagogia apresenta re- 1998: Struggling for the soul: the politics of
lação com a análise da estatística moral (1986) schooling and the construction of the teacher
de Ian Hacking. Essa referência ao surgimento (tradução livre: Lutando pela alma: a política de
da estatística moral é importante porque essa escola-rização e a construção do professor).
área, também, está intimamente relacionada às Em um nível institucional, a distinção
relações de governança. Produz-se conheci- entre os níveis de unificação e diferenciação
mento pedagógico sobre a relação entre as dis- pode ser apontada como correspondente ao
posições e capacidades pessoais e a respectiva ensino fundamental, por um lado, que cons-
intervenção educacional em pauta. Assim, as titui a relação de homogeneização menciona-
formas e práticas de conhecimento pedagógi- da anteriormente, e a distinção em diversas
co são mutuamente constitutivas. As formas de ensino médio constitui a relação de
tecnologias aplicadas na governança de crian- diferenciação. Além do mais, o historiador edu-

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cacional Bernd Zymek (2000) enfatizou com escola
precisão a divisão histórica entre uma instân-
cia superior e outra inferior do sistema educa- A escola pública, como instituição-cha-
cional médio alemão, criando diferentes tipos ve do Estado-nação, deve ser descrita não só
de subjetividade. O projeto de política educa- como um modelo burocrático, ela também pode
cional nacional visava libertar os indivíduos — ser analisada como uma instituição dedicada ao
mental e socialmente — de suas relações infle- processamento de pessoas. Novamente, é nessa
xíveis, tradicionais, familiares, religiosas e pro- perspectiva do neoinstitucionalismo que as
fissionais e socializá-los de acordo com prin- especificidades organizacionais das escolas têm
cípios universais em um sistema educacional sido enfocadas (Meyer; Rowan, 2006; Meyer;
estruturado de forma que eles pudessem tornar- Rowan, 1977).
se Landeskinder (tradução livre: nativos) e cida- Ao comparar as escolas a outras institui-
dãos (Zymek, 2000, p. 93). Não obstante, as ções, os pesquisadores descobriram duas “ano-
tradições da instância inferior do sistema edu- malias”: em primeiro lugar, a falta de relações
cacional — que apresenta uma natureza muito firmes na hierarquia das organizações, aspec-
mais regional, para não dizer local, mais to para o qual foi cunhado o termo loose
direcionada para a inserção dos indivíduos em coupling (tradução livre: vinculação instável) e,
estruturas econômicas e religiosas localmente em segundo lugar, a falta de um núcleo
preestabelecidas do que para o cosmopolitismo tecnológico (Meyer; Scott; Deal, 1983). Em re-
e a universalização — persistiram até o século lação às escolas, isso significa que o núcleo
XX. Em especial, o autor afirma que somente as tecnológico, i.e., os processos de aprendizado
instituições de ensino superior orientavam-se e ensino nas salas de aula, não corresponde de
por princípios universalizantes correspondentes modo estrito às expectativas externas atribuí-
ao ideal humanístico da Bildung, uma adesão das à escola. Os pesquisadores concluíram que
aos padrões profissionais e científicos para cri- as chamadas organizações institucionalizadas,
ar uma elite de trabalhadores civis, advogados tais como as escolas, reportam-se em primei-
e oficiais do alto escalão militar, ao passo que ro lugar a seu próprio ambiente e empregam
os estratos mais baixos da população recebiam, de modo cerimonioso expressões como ideias,
literalmente, uma “educação popular” ou imaginações, noções etc. “da casa”. É a confor-
volkstümlich. A instrução era imediata e a vida midade com o ambiente institucional que con-
orientada pela prática. Nenhuma das relações fere legitimidade à organização. Portanto, o
universais tinha de ser mediada, mas sim enraizamento das expectativas externas pode ser
inserida nos laços da ordem local. Em um arti- definido como um fator vital ao explicar a du-
go recente, Martin Baethge (2008) fala sobre rabilidade das organizações educacionais que
a persistência daquilo que chama cisma edu- deve ser levado muito mais a sério do seria de
cacional alemão — referindo-se à diferença se supor por conta de sua real eficácia (Meyer;
entre o ensino médio vocacional ou Rowan, 1977). O termo legitimidade deve assu-
generalista. De modo parecido com Bernd mir um sentido abrangente para englobar não
Zymek, ele identifica na persistente divisão um só as crenças, mas também as razões da legiti-
fenômeno pré-industrial em uma era pós-in- midade.
dustrial. De modo relativamente súbito, essa Isso vai de encontro ao histórico esboça-
prática de longa data que sobreviveu a diver- do anteriormente no sentido de que as tensões
sas eras de reforma educacional finalmente e contradições de classificar indivíduos em gru-
parece ter-se tornado ineficiente e obsoleta. pos, ao passo que se assimila todos eles, precisa
ser um processo com o qual a escola lida com
O Estado, a pedagogia e a naturalidade, de modo que os resultados finais

Educação e Pesquisa, São Paulo, v.36, n. especial, p. 023-038, 2010 31


pareçam ter sido justos e coerentes com a ideia- governança
chave das sociedades modernas, i.e., a
meritocracia. É aqui que nos situamos nos dias de
Uma indicação preliminar do colapso hoje. Cada vez mais as formas antigas se tor-
dessa lógica foi o surgimento dos movimentos nam ineficientes, pois os tipos de subjetivida-
de eficácia da escola e de aprimoramento da de produzidos não correspondem mais ao tipo
escola nos Estados Unidos nas décadas de de sociedade na qual vivemos.
1960 e 1970. Esse também foi o início da Para elucidar ainda mais as implicações
governança educacional, chamada ainda de dessas observações, eu gostaria de citar uma nar-
governança escolar. Isso tem como ponto de rativa metafórica apresentada por Thomas
partida a organização burocrática das escolas Rauschenbach (2005). Ele indica que o atual de-
e só então se pergunta sob quais condições, safio educacional consiste não só no domínio de
com quais constelações de atores etc. a eficá- uma quantidade cada vez maior de informações,
cia escolar poderá ser ampliada e, em termos fatos e conhecimento, mas simultaneamente em
gerais, como as escolas poderão ser aprimora- aprender a dominar as oportunidades e os riscos
das. Assim, a pesquisa sobre a eficácia da esco- de um — permitam-me empregar o termo alemão
la anglo-americana debate as vantagens e des- — Lebensführung (tradução livre: conduta de vida)
vantagens do controle comunitário, do controle individualizado, portanto, próximo ao nosso tema
da administração municipal ou das clássicas de- de autogoverno:
legacias de ensino, os efeitos da liderança esco-
lar e o envolvimento dos pais, isso para menci- Antigamente, as pessoas podiam embarcar
onar apenas alguns poucos aspectos. Na econo- diretamente nos trens, que iam e vinham ao
mia da educação, o problema da governança longo de trilhos que tornavam o caminho
escolar deve ser enfocado como um problema do invariável — e elas ainda seguiam a ordem
principal-agente (sobre a teoria econômica do das classes e dos estratos sociais na hora de
principal-agente, veja Eisenhardt, 1989; subir — agora, elas têm de conduzir suas vi-
Grossmann; Hart, 1983) — novamente, relaciona- das por conta própria em um emaranhado de
da à estrutura burocrática clássica do sistema ruas com diversos entroncamentos e atalhos
educacional. “Como os ‘diretores’, os ministros da com ainda mais trânsito. Hoje, as pessoas
educação e as secretarias de educação podem têm opções muito melhores para determinar
exercer impacto sobre os agentes, i.e., os profes- a direção e o ritmo de sua viagem por conta
sores responsáveis por colocar em prática os cur- própria, porém, isso também aumenta o risco
rículos e outros construtos da política adotada?” de que se percam, errem o caminho ou sim-
seria uma boa questão postulada sob essa pers- plesmente não consigam chegar ao seu des-
pectiva. tino. Essas mudanças na condução da vida
Nas diferentes trajetórias da crítica — são um desafio novo e independente com
sejam elas sob a forma de pesquisa sobre a reflexos nos processos de educação e apren-
avaliação, como ocorre nos Estados Unidos, ou dizado das crianças. (p. 89)
da noção de que os arranjos tradicionais come-
çam a se tornar ineficientes, como ocorre na Barack Obama, presidente dos Estados
Alemanha —, os diagnósticos são muito simi- Unidos, afirmou sucintamente em um discur-
lares, e é isso que discutiremos na próxima se- so sobre a escola em 8 de setembro de 2009:
ção.
E isso não é importante apenas para a sua pró-
O desafio educacional da pria vida e o seu futuro. O modo como você
atualidade e sua relação com a conduzir sua educação decidirá nada menos do

32 Karin AMOS. Governança e governamentalidade: relação e relevância de dois conceitos...


que o futuro deste país. O que você aprende na do por Mundy e outros comparatistas que ilus-
escola hoje determinará se a nossa nação conse- tram o conceito de governança de acordo com
guirá superar nossos maiores desafios daqui em os postulados das relações internacionais em
diante. (Obama, 2009) abordagens da ciência política (Rosenau;
Czempiel, 1992) relaciona-se de modo direto a
Isso reflete a mudança das práticas e uma abordagem do sistema-mundo. As atuais
dos arranjos sociais, assim como das formas abordagens do sistema-mundo aplicadas à edu-
coletivas de atribuição de sentido a essas trans- cação, por sua vez, são caracterizadas pela atri-
formações, sejam elas relacionadas ao conhe- buição de um papel importante às organizações
cimento ou à informação, aos serviços ou ao internacionais na modelagem das políticas edu-
empresariado ou, ainda, às metas da educação cacionais. Embora organizações como a União
e à mudança na governança. Europeia, a Unesco, a OCDE e o Banco Mundi-
O termo governança educacional pode al tenham sido ativas na política educacional
ser empregado para designar o conjunto de desde o período pós-Segunda Guerra Mundial,
medidas para garantir a qualidade educacional seu papel é muito mais importante nos dias de
nas escolas. Uma orientação-chave nesse senti- hoje do que foi nas últimas décadas (Reinalda;
do é proporcionada pela mudança de paradigma Verbeek, 1998). Tendo em vista o controle da
que consiste em partir do direcionamento inter- mídia a intensidade da influência, além da fir-
no para o externo. Uma parte significativa da meza das interações, os comparatistas chegam
autonomia escolar, a introdução de padrões cada vez mais à conclusão de que as organi-
educacionais e a inclusão de novos atores, tais zações internacionais não estão apenas execu-
como os econômicos e sociais, são traços adi- tando as políticas educacionais em um nível
cionais da nova tendência. Espera-se que a mais alto, mas sim criando suas próprias agen-
governança educacional traga novos atores, in- das e começando a constituir um nível
serindo suas atividades e o domínio no qual transnacional na educação. Uma das questões
exercem influência em uma estrutura analítica principais nesse contexto é o estudo das trans-
coerente: a escola e sua administração, os ato- formações que distinguem as formas tradicio-
res políticos, mas também os “novos” atores, nais de gover-nança educacional em um con-
incluindo os internacionais. texto burocrático das novas formas de
Vindo de encontro a esse histórico, a governança mais orientadas pelo mercado ou
comparação internacional na educação não que se esforçam para controlar os resultados
foca mais somente as relações de troca entre educacionais por meio da avaliação. No con-
os países com base na distinção entre nações texto europeu, um projeto empírico denomina-
“doadoras” e “receptoras”, entre “credores” e do Regulation and Education ( Reguleduc )
“devedores”, entre “importadores” e “exporta- (Maroy, 2004; 2009) mostra de modo convin-
dores”, entre “políticas educacionais” de um cente a implementação dessas novas formas de
país e sua “apropriação” e “adaptação” por governança.
outro país. Ela é multirrelacional e multilateral O modo como a influência das organiza-
no sentido proposto por Mundy (1998) como ções internacionais interfere nos sistemas educa-
multilateralismo educacional e posteriormente cionais depende de constelações específicas en-
discutido por Jones e Coleman (2005) com a tre os níveis internacional e nacional e o tipo de
indicação de que os sistemas educacionais não impulso que esses atores supranacionais podem
devem mais ser estudados em um contexto de proporcionar. No Brasil, por exemplo, o Banco
Estado-nação, mas sim como parte de uma rede Mundial assume papel de destaque e tem influí-
mais ampla de questões de governança global. do na educação de modo diferente do que faz,
O termo “governança global”, como emprega- por exemplo, a União Europeia na Alemanha.

Educação e Pesquisa, São Paulo, v.36, n. especial, p. 023-038, 2010 33


Pode-se dizer que a maior parte da li- fraquecimento ou o desaparecimento do Esta-
teratura especializada dedicada à “governança” do, voltando-se à ilustração de que as novas
envolve uma análise das tecnicidades da regu- formas de regulamentação só se tornam com-
lamentação. Em sentido contrário ao histórico pletamente evidentes quando observadas em
esboçado acima, três áreas em especial afetam ampla perspectiva.
o setor da educação: os modos de regulação, Em sua introdução à Transnational Gover-
as formas de provimento e distribuição dos nance (2006), as editoras Marie-Laure Djelic e
serviços educacionais e o surgimento de novos Kerstin Sahlin-Andersson concentraram-se na
atores, tais como as organizações internacio- constituição política da ordem e regulamentação.
nais, que são de especial relevância com rela- Elas enfatizaram que a transformação atual no
ção às questões da educação comparada. enraizamento da educação não deve ser confun-
Em resumo: a pesquisa sobre governança dida com desregulamentação, enfraquecimento,
educacional preocupa-se com os atores, suas falta de ordem e estrutura, mas, ao contrário,
constelações e os modos de coordenação entre aquilo que elas discutem com tanta proprieda-
os diversos níveis de análise — os níveis local, de deve ser denominado formas transnacionais,
nacional e internacional; as formas de ofere- e não globais (Djelic; Sahlin-Andersson,
cimento da educação e dos programas educa- 2006, p. 3-5), de regulamentação — que se in-
cionais; e os modos de governança (Martens; tensificam em vez de enfraquecer, e essa inten-
Rusconi; Leuze, 2007; Jakobi, 2009; Chabbott, sificação está diretamente ligada a uma diminui-
2003; Altrichter; Brüsemeister; Wissinger, ção da confiança no sentido tradicional.
2007). E são os modos de governança que têm Com relação a estudos relevantes no
recebido atenção redobrada na educação des- campo da governança transnacional, Djelic e
de que foram trazidos à tona pela primeira vez Sahlin-Andersson (2006) sugerem que:
sob o nome de “nova administração pública”
( new public management) na década de 1980. O aumento do monitoramento e das atividades
O objetivo das estratégias da nova administra- de auditoria estão associados ao declínio da
ção pública não é apenas otimizar a qualida- confiança. A auditoria e o monitoramento re-
de da performance, mas também influenciar de velam e deixam as coisas às claras. Em vez de
modo positivo o custo-benefício. A eficácia e erigir confiança, a transparência pode, de fato,
a eficiência da performance baseada em evi- miná-la ainda mais, levando a novas solicita-
dências tornaram-se os termos-chave. ções de auditoria e monitoramento. Isso é par-
ticularmente verdadeiro em relação a processos
Governança transnacional de auto-regulamentação propensos a
questionamentos. Dessa forma, a auto-regula-
A seção anterior ilustrou o fato de que mentação tende a ser substituída ou transfor-
as novas formas de governança educacional mada em uma forma regulamentada e
não podem ser analisadas de modo satisfatório esquematizada, se não controlada, de auto-re-
no contexto de um Estado-nação. Em vez dis- gulamentação. (p. 13)
so, a reinserção do Estado no contexto de uma
população nacional e de fronteiras territoriais Assim, há o que se chama de desconfiança
precisa ser considerado de forma que a com- em espiral propagada pelas atividades de
plexidade das relações que modelam os siste- governança transnacional. A governança educa-
mas educacionais e a política da educação não cional no sentido de governança escolar é um
seja artificialmente simplificada. A discussão bom caso a analisar. Como a argumentação na
que eu gostaria de apresentar aqui não se ocu- seção anterior apontou, a persistente desconfi-
pa com questões sobre a desintegração, o en- ança sobre a capacidade de as escolas cumprirem

34 Karin AMOS. Governança e governamentalidade: relação e relevância de dois conceitos...


a tarefa de desenvolver capacidades individuais e truturalista e indica que ele se tornou proble-
preparar a geração jovem para participar de for- mático. Zygmunt Bauman (2007) elaborou a
ma bem-sucedida na sociedade deu origem à distinção entre modernidade sólida e líquida,
pesquisa sobre avaliação na década de 1960. Essa que vai ao encontro do que queremos dizer
tendência, uma fonte importante de expertise aqui. O termo adquiriu preferência em relação
baseada em evidências, tem sido reiterada pelo a termos alternativos que também designam
foco transnacional para alinhar os sistemas transformações em curso passíveis de menção.
educacionais com as dinâmicas demandas so- O pós-modernismo e a pós-modernidade assim
ciais, que não são mais consideradas algo com- como late modernity seriam candidatos plausí-
parável com a situação na década de 1960, veis. Em conjunto, essas inseguranças e a bus-
quando as sociedades baseavam-se no regime ca por uma terminologia adequada são um si-
de produção fordista e eram marcadas pela nal claro de que estamos no meio de algo que
divisão nas esferas de influência de duas su- significa, de fato, transformações significativas,
perpotências, assim como as relações de de- porém ainda é muito cedo para definir o nome
pendência entre o “primeiro” e o “terceiro” de cada coisa. Por ora, as apropriações são a
mundo eram capazes de estabelecer e expan- melhor alternativa.
dir seus sistemas de bem-estar social. Em con- Pela mesma razão, ainda não é possível
traste com essas condições, o mundo tornou- simplesmente impor a análise de Foucault em
se global, com respectivo aumento da compe- novas circunstâncias. Muitas questões devem
tição e uma intensificação das interações em permanecer sem resposta, pois se encontram em
seu início. Quando a pesquisa com orientação uma fase preliminar de discussão. Um exemplo
baseada na governança pode nos dizer muito é a posição da educação: na moderni-dade clás-
sobre os mecanismos e redes, as formas, os sica, a educação sob a forma de sistemas edu-
meios e as mídias de influência, os atores e as cacionais organizados, geridos e financiados
áreas, ela não está preocupada com a questão pelo Estado serviu claramente como elemento
central da obra de Foucault: como o nexo de mediador entre o Estado, o indivíduo e a soci-
subjetividade entre trans-Estado e educação edade como um todo, e a sociedade era dividi-
pode ser descrito e analisado? Lidarei com a da em termos de posições sociais. À educação,
questão na parte final deste trabalho. cabia a função assimilativa, assim como a de
divisão e classificação. No atual contexto, essas
Educação e trans-Estado: um relações são muito mais difíceis de descrever.
nexo moderno Aparentemente, a função assimilativa incondi-
cional aplicada a todos os cidadãos de uma na-
Como ficou evidente no título acima, os ção “étnica”, que costumava prevalecer sobre
dois termos são problemáticos. Como designar todas as outras relações sociais, é menos
o re-enraizamento do Estado — que, sem dúvi- enfatizada. Em vez disso, as “qualidades” de
da, permanece sendo um ator poderoso, senão cada um dos indivíduos são focadas para
o único — e como falar de modo adequado mensuração e documentação, visando
sobre nosso atual contexto social? O termo desenvolvê-las de modo intencional e comple-
trans-Estado foi escolhido porque parece ser o to desde o primeiro instante. As indicações des-
que melhor representa as implicações em ques- sa tendência seriam tentativas de alinhar os di-
tão. Ele é mais preciso que “global” e, ao mes- versos níveis do sistema educacional, assim
mo tempo, indica que algo no cenário atual como levar em consideração os ambientes de
difere da simples replicação das atividades do ensino não formais e informais. O indicador
Estado em um nível superior. Riscar o termo mais evidente de todos é a tendência da obser-
moderno segue aqui a prática semiótica pós-es- vação e documentação, que se inicia na idade

Educação e Pesquisa, São Paulo, v.36, n. especial, p. 023-038, 2010 35


pré-escolar e acompanha o indivíduo ao longo disciplinamento do corpo, em tornar o corpo
de toda a sua vida adulta. A observação exter- mais dócil e útil, assim como as práticas de
na tende a se tornar auto-observação, porém, confissão, o nível cognitivo de desenvolver
em qualquer medida, a documentação de com- conscientemente o raciocínio do indivíduo e
petências, a necessidade de justificar o que al- suas capacidades cognitivamente instrumentais
guém faz e explicar por que isso ocorre, além também são aspectos que devem ser levados em
do modo como os investimentos em auto-de- consideração. É muito cedo para dizer quais ti-
senvolvimento são calculados, indicam que, em pos de subjetividade são constituídos por esses
combinação com o foco de Foucault no novos meios e tecnologias pedagógicas. Gran-
de parte da literatura especializada que segue a
abordagem de Foucault é necessariamente pre-
liminar e especulativa. Entretanto, estou con-
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Recebido em 28.09.09
Aprovado em 03.02.10

Karin Amos é professora de educação na Universidade de Tübingen, Alemanha. Fez seu doutorado em American Studies
(Universidade de Eichstätt, 1992) e seu estudo pós-doutorado (Habilitation) sobre a relação da educação na integração de
individuos à nação (Universidade de Frankfurt, 2002). Dra. Amos publicou amplamente sobre temas educacionais como por
exemplo: educação comparada e intercultural; papel de organismos internacionais em políticas públicas educacionais; e
sobre as carreiras educacionais de migrantes. Karin Amos é coeditora da revista European Education (MESharpe) e da
Erziehungswissenschaftliche Revue (Klinkhardt).

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