Joana Francisco Macamo

Direito Administrativo II

Licenciatura em Gestão de Recursos Humanos

Universidade Pedagógica de Maputo

2021
 I

Joana Francisco Macamo

Principios Constitucionais Sobre o Poder Administrativo

Trabalho por apresentar na disciplina de

Direito Administrativo II.

Docente: Absalão Manjate

Universidade Pedagógica de Maputo

2021
 II

Índice

1 Introdução.................................................................................................................................1

1.1 Objectivos 1

1.1.1 Objectivo geral...........................................................................................................1

1.1.2 Objectivos específicos...............................................................................................1

1.2 Metodologia 1

2 Direito Constitucional..............................................................................................................2

3 Direito Administrativo.............................................................................................................2

4 O que é uma Constituição?.......................................................................................................3

4.1 Força Normativa da Constituição 3

5 Princípios constitucionais sobre o poder administrativo..........................................................3

5.1 Princípio da Prossecução do Interesse Público 4

5.1.1 Consequências práticas do Princípio da Prossecução do Interesse Público..............5

5.1.2 Dever de Boa Administração.....................................................................................6

5.2 Princípio da Legalidade 6

5.2.1 Conteúdo, objecto e modalidades do princípio da legalidade...................................7

5.2.2 Excepções ao princípio da legalidade........................................................................8

5.3 Princípio do respeito pelos direitos e interesses legalm ente protegidos dos particulares
10

5.4 Princípio da Igualdade 10

5.5 Princípio da Boa Fé 11

5.6 Princípio da moralidade 11

6 Conclusão...............................................................................................................................12

7 Referências bibliográficas......................................................................................................13
 1

1 Introdução

O presente trabalho é elaborado no âmbito da cadeira “Direito administrativo II”, do 2º ano do

Curso de Gestão de Recursos Humanos, na Universidade Pedagógica de Maputo, visa, portanto,
enfocar os princípios constitucionais sobre o poder administrativo e aspectos como a satisfação
do usuário e a excelência na prestação de seus serviços.

Os serviços públicos sempre foram alvo de inúmeras críticas por parte de seus usuários. Isto
porque a imagem da Administração Pública sempre esteve relacionada a um conceito de
burocratização que impede a agilidade no cumprimento de metas estabelecidas pelo próprio
administrador, que, ao se deparar com normas, regimentos e circulares deviam segui-los à risca,
sob pena de perder o cargo. Por outro lado, o usuário de serviço público se depara com uma
Administração Pública atravancada, em que os próprios funcionários públicos se acostumam
com a lentidão inerente à burocracia.

1.1 Objectivos

1.1.1 Objectivo geral

Abordar sobre os princípios constitucionais sobre o poder administrativo.

1.1.2 Objectivos específicos

 Apresentar a origem e o significado da constituição;

 Descrever detalhadamente os princípios constitucionais sobre o poder administrativo;

1.2 Metodologia

Para a elaboração do presente trabalho recorreu-se a leitura de artigos bibliográficos de modo a

obter bases teóricas que sustentem o assunto em abordagem. Foi feita a revisão da literatura
sobre administração pública e o poder administrativo.
 2

2 Direito Constitucional

Direito Constitucional, é o conjunto de normas que regulam a organização, funcionamento e

limites do poder do Estado, garantindo um equilíbrio entre a força coerciva deste e a autonomia e
liberdade da sociedade em nome do qual aquele poder é exercido. Estabelece também os direitos
das pessoas que pertencem à respectiva sociedade política.

3 Direito Administrativo

Como ramo do direito, Direito Administrativo pode ser compreendido como o conjunto de
normas e princípios jurídicos que regem a actividade administrativa, as entidades, os órgãos e
agentes públicos, que actuam com o objectivo de atender as necessidades da colectividade.

Destaque-se que o Estado deve criar as condições necessárias para que os indivíduos vivam de
forma harmônica e solidária na sociedade e desenvolvam suas aptidões físicas, morais e
intelectuais. Isto porque, à sociedade política compete assegurar as condições indispensáveis ao
bem geral.

A função administrativa constitui o dever do Estado de atender ao interesse público.

Indubitavelmente, o Direito Administrativo é uma disciplina do ramo do Direito Público,
organizada por princípios, que se encontram reunidos de forma harmoniosa.

A Administração Pública detém prerrogativas e sujeições, com o fito de suprir as necessidades

decorrentes do interesse colectivo, o que permite, muitas vezes, em virtude da supremacia do
interesse público sobre o particular, o condicionamento ou limitação do exercício de direitos e
liberdades individuais.

Para alcançar o bem público, o Estado exerce determinadas actividades, tais como a manutenção
da ordem interna e a execução de serviços para o bem-estar e o progresso da colectividade.
 3

4 O que é uma Constituição?

A Constituição é a lei fundamental de um determinado Estado. Pois, aí estão consagrados e

protegidos os direitos e garantias fundamentais do cidadão. Também estão estabelecidas as
regras de organização e funcionamento dos órgãos estatuais bem como princípios fundamentais
válidos nesse Estado.

4.1 Força Normativa da Constituição

Para melhor compreensão dos princípios constitucionais sobre o poder administrativo, é

importante entender o que é a Constituição e o que ela significa para todo o ordenamento
jurídico.

Segundo Cunha Júnior (2011, p.17), a origem do direito Constitucional nasce das revoluções
liberais do século XVIII – revolução Francesa e Americana e tinha como principal objectivo a
limitação do poder por meio da separação das funções do Estado, além de uma declaração de
direitos tanto para os administrados quanto para os administradores.

Conforme os ensinamentos de Cunha Júnior (2011: p. 45) “Com a vitória das revoluções
democráticas abriu-se a oportunidade do surgimento das Constituições escritas, das quais a
Constituição americana de 1787 e a Constituição Francesa de 1791 despontaram como os
primeiros paradigmas de documentos escritos e solenes”.

Neste sentido o doutrinador acima citado complementa seu pensamento acerca do vocábulo
Constituição, afirmando que esta pode ser entendida, numa acepção geral, como sendo: “o modo
pelo qual se constitui uma coisa, um ser vivo, um grupo de pessoas; significa organização,
formação”.

5 Princípios constitucionais sobre o poder administrativo

Adentrando ao tema de princípios e sua explanação, vê-se que, segundo Cretella Junior (2003, p.
03) princípio é “todo ponto de referência de uma série de preposições, corolárias da primeira
proposição, premissa primeira do sistema”, assim, princípios são valores que trazem consigo
directrizes.
 4

Os princípios são dotados de aplicabilidade e eficácia servindo como uma bússola, auxiliando
aqueles que irão interpretar a lei como um todo. Segundo o destacado doutrinador Mello (2000:
p.748), a violação de um princípio é algo muito grave, posto que ofende o sistema de comando
como um todo.

O primeiro de entre eles é o Princípio da Prossecução do Interesse Público: este é um princípio

motor da Administração Pública. A Administração actua, move-se, funciona para prosseguir o
interesse público. O interesse público é o seu único fim.

Surgem mais dois princípios: o princípio da legalidade, que manda à Administração obedecer à
lei, e o princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares, que obriga a
Administração a não violar as situações juridicamente protegidas dos administrados.

A Administração Pública é muitas vezes investida pela lei de uma liberdade de decisão, que se
denomina tradicionalmente de poder discricionário da Administração.

5.1 Princípio da Prossecução do Interesse Público

Dele se faz eco o art. 248º CRM. Este é o princípio motor da administração pública. A
administração existe, actua, e funciona para prosseguir o interesse público. O interesse público é
o seu único fim. Mas a administração não pode prosseguir o interesse público de qualquer
maneira, tem de fazê-lo dentro de certos limites, com respeito por determinados valores, no
interior de um quadro definido por dados parâmetros.

O “interesse público” é o interesse colectivo, é o interesse geral de uma determinada

comunidade, é o bem-comum. São Tomás de Aquino, definie bem comum com o aquilo que é
necessário para que os homens não apenas vivam, mas vivam bem (quod homines non solum
vivant, sed bene vivant).

A noção de interesse público traduz uma exigência – a exigência de satisfação das necessidades
colectivas. Pode-se distinguir o interesse público primário dos interesses públicos secundários:

 O interesse público primário, é aquele cuja definição compete aos órgãos governativos
do Estado, no desempenho das funções política e legislativa;
 5

 Os interesses públicos secundários, são aqueles cuja definição é feita pelo legislador,

mas cuja a satisfação cabe à Administração Pública no desempenho da função
administrativa.

5.1.1 Consequências práticas do Princípio da Prossecução do Interesse Público

Este princípio tem numerosas consequências práticas, das quais importa citar as mais
importantes:

a) Só a lei pode definir os interesses públicos a cargo da Administração: não pode ser a
administração a defini-los.

b) Em todos os casos em que a lei não define de forma complexa e exaustiva o interesse
público, compete à Administração interpretá-lo, dentro dos limites em que o tenha
definido.

c) A noção de interesse público é uma noção de conteúdo variável. Não é possível definir o
interesse público de uma forma rígida e inflexível.

d) Definido o interesse público pela lei, a sua prossecução pela Administração é obrigatória.

e) O interesse público delimita a capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas e a

competência dos respectivos órgãos: é o chamado princípio da especialidade, também
aplicável a pessoas colectivas públicas.

f) Só o interesse público definido por lei pode constituir motivo principalmente

determinado de qualquer acto administrativo. Assim, se um órgão da administração
praticar um acto administrativo que não tenha por motivo principalmente determinante, o
interesse público posto por lei a seu cargo, esse acto estará viciado por desvio de poder, e
por isso será um acto ilegal, como tal anulável contenciosamente.

g) A prossecução de interesses privados em vez de interesse público, por parte de qualquer

órgão ou agente administrativo no exercício das suas funções, constitui corrupção e como
 6

tal acarreta todo um conjunto de sanções, quer administrativas, quer penais, para quem
assim proceder.

h) A obrigação de prosseguir o interesse público exige da Administração Pública que adopte

em relação a cada caso concreto as melhores soluções possíveis, do ponto de vista
administrativo (técnico e financeiro): é o chamado dever de boa administração.

5.1.2 Dever de Boa Administração

O princípio da prossecução do interesse público, constitucionalmente consagrado, implica além

do mais a exigência de um dever de boa administração.

O dever de boa administração é, pois, um dever imperfeito. Mas existe, apesar disso, como dever
jurídico. Na verdade:

a) Há vários aspectos em que esse dever assume uma certa expressão jurídica: existem
recursos graciosos, que são garantias dos particulares, os quais podem ter como
fundamento vícios de mérito do acto administrativo.

b) A violação, por qualquer funcionário público, dos chamados deveres de zelo e aplicação
constitui infracção disciplinar, e leva à imposição de sanções disciplinares ao funcionário
responsável.

c) Responsabilidade civil da Administração, no caso de um órgão ou agente administrativo

praticar um acto ilícito e culposo de que resultam prejuízos para terceiros.

5.2 Princípio da Legalidade

O princípio de maior destaque, segundo Di Pietro (2011), dele se deriva os demais, sendo a base
para qualquer julgamento acerca dos actos do administrador público.

Este princípio é sem dúvida, um dos mais importantes Princípios Gerais de Direito aplicáveis à
Administração Pública, e que aliás, se encontra consagrado como princípio geral de Direito
Administrativo antes mesmo que a Constituição, o mencionasse explicitamente (art. 248, nº2
CRM).
 7

O princípio da Legalidade é aplicável em geral, todavia na Administração Pública este é aplicado

com um maior rigor e especialidade. Por este princípio todo administrador Público só poderá
fazer algo se encontrar respaldo legal. Segundo os ensinamentos trazidos pela doutrinadora Di
Pietro (2011, p. 64) “Este Princípio, juntamente com o controle da Administração pelo Poder
Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito
aos direitos individuais”.

Os órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir no exercício das suas funções com
fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.

O princípio da legalidade aparece definido de uma forma positiva. Diz-se que a Administração
Pública deve ou não deve fazer, e não apenas aquilo que ela está proibida de fazer.

O princípio da legalidade, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não

apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares.

A lei não é apenas um limite à actuação da Administração é também o fundamento da acção

administrativa.

A regra geral, não é o princípio da liberdade, é o princípio da competência. Segundo o princípio

da liberdade, pode fazer-se tudo aquilo que a lei não proíbe; segundo o princípio da competência,
pode fazer-se apenas aquilo que a lei permite.

Os órgãos da Aministraçao Pública obedecem à Contituição e à lei e actuam com respeito pelos
princípios da igualdade, da imparcialidade, da ética e da justiça.

5.2.1 Conteúdo, objecto e modalidades do princípio da legalidade

a) Conteúdo – no âmbito do Estado social de Direito, o conteúdo do princípio da legalidade

abrange não apenas o respeito da lei, em sentido formal ou em sentido material, mas a
subordinação da Administração pública a todo o bloco legal (Hauriou), a saber: a
Constituição; a lei ordinária; o regulamento; os direitos resultantes de contrato
administrativo e de direito privado ou de acto administrativo constitutivo de direitos, e,
 8

no lugar adequado que for o seu, os princípios gerais de Direito, bem como o Direito
Internacional que vigore na ordem interna.

A violação, por parte da Administração pública, de qualquer destas sete categorias de normas ou
actos implica violação da legalidade (hoc sensa) e constitui, por conseguinte, ilegalidade.

b) Objecto – o princípio da legalidade tem por objecto todos os tipos de comportamento da

Administração pública, a saber: o regulamento; o acto administrativo; o contrato
administrativo; o contrato de direito privado; os simples factos jurídicos.

Qualquer destas formas de acção administrativa tem necessariamente de respeitar a legalidade. A

violação da legalidade por qualquer desses tipos de actuação gera ilegalidade com todas as
consequências jurídicas daí decorrentes (invalidade ou ilicitude, responsabilidade civil, etc.).

c) Modalidades – o princípio da legalidade com porta duas modalidades: a preferência de

lei e a reserva de lei.

A preferência de lei (ou legalidade-limite) consiste em que nenhum acto de categoria inferior à
lei pode contrariar o bloco de legalidade, sob pena de ilegalidade.

A reserva de lei (ou legalidade-fundamento) consiste em que nenhum acto de categoria inferior à
lei pode ser praticado sem fundamento no bloco de legalidade.

5.2.2 Excepções ao princípio da legalidade

A maior parte da doutrina administrativa entende tradicionalmente que o princípio da legalidade

comporta três excepcões:

 A teoria do estado de necessidade;

 A teoria dos actos políticos, e;

 O poder discricionário da Administração.

 9

A teoria do estado de necessidade diz-nos que, em circunstâncias excepcionais, em verdadeira

situação de necessidade pública como, por exemplo, em estado de guerra, em estado de sítio ou
em caso de grave calamidade natural, a Administração pública, se tanto for exigido pela situação,
fica dispensada de seguir o processo legal estabelecido para circunstâncias normais e pode agir
sem forma de processo, mesmo que isso implique o sacrifício de direitos ou interesses dos
particulares. Claro que posteriormente terá de indemnizar os particulares cujos direitos assim
tiverem sido sacrificados: mas pode sacrificar-lhes os direitos e interesses sem seguir a forma
normal de processo, o due process of law.

A teoria do estado de necessidade é aceite pela doutrina e jurisprudência de todos os países

democráticos e já vem do Direito Romano: necessitas non habet legem.

A teoria dos actos políticos não é, em rigor, uma excepção ao pnncípio da legalidade. Segundo
ela, os actos de conteúdo essencialmente político, isto é, os actos materialmente correspondentes
ao exercício da função política, chamados actos políticos ou actos de governo, não sendo
susceptíveis de impugnação contenciosa perante os tribunais administrativos, poderiam ser actos
ilegais.

O que acontece é que para esses casos não existe a sanção jurisdicional da impugnação
contenciosa com fins de anulação (ou de declaração de nulidade ou de inexistência); mas pode
haver outra sanção, mesmo actuada por via jurisdicional. Não é possível, designadamente, ir a
tribunal obter a anulação de um acto político ilegal, pois o contencioso administrativo só versa
sobre actos administrativos, não versa sobre actos políticos. Mas se esses actos forem ilegais
pode haver outras sanções (por exemplo, responsabilidade civil), pelo que não há aí uma
excepção ao princípio da legalidade, nem ao princípio da justiciabilidade.

Quanto ao poder discricionário da Administração também se nos afigura que não constitui, de
forma nenhuma, uma excepção ao princípio da legalidade, mas bem diferentemente um modo
especial de configuração da legalidade administrativa.

Com efeito, só há poderes discricionários aí onde a lei os confere com o tais. E, neles, há sempre
pelo m enos dois elementos vinculados por lei - a competência e o fim. Além de que existem
 10

hoje importantes normas e princípios jurídicos que enquadram e condicionam normativamente o

exercício do poder discricionário, por exemplo, a norma que estabelece a obrigação de
fundamentar as normas sobre publicação e notificação e, bem assim, os princípios da justiça, da
imparcialidade, da igualdade, da proporcionalidade, etc.

Não há, assim, no poder discricionário da Administração, qualquer excepção ao princípio da

legalidade.

5.3 Princípio do respeito pelos direitos e interesses legalm ente protegidos dos
particulares

A prossecução do interesse público não é o único critério da acção administrativa, nem tem um
valor ou alcance ilimitado. Há que prosseguir, sem dúvida, o interesse público, mas respeitando
simultaneamente os direitos subjectivos e os interesses legalmente protegidos dos particulares.
Está aqui retratada a essência do Direito Administrativo, que se caracteriza pela necessidade
permanente de conciliar as exigências do interesse público com as garantias dos particulares.

Proclamar e garantir o princípio da legalidade não é a única forma de assegurar o respeito pelos
direitos subjectivos e pelos interesses legalmente protegidos dos particulares. Respeitando a
legalidade, a Administração pública automaticamente respeita os direitos e interesses dos
particulares.

Hoje outros mecanismos jurídicos, para além do princípio da legalidade foram sendo concebidos
e postos em prática, a fim de conferir uma protecção autónoma aos direitos subjectivos e aos
interesses legalmente protegidos dos particulares, para além dos casos em que a violação da
legalidade ofende simultaneam ente esses direitos e interesses.

5.4 Princípio da Igualdade

Este princípio obriga a Administração Pública a tratar igualmente os cidadãos que se encontram
em situação objectivamente idêntica e desigualmente aqueles cuja situação for objectivamente
diversa.
 11

5.5 Princípio da Boa Fé

O Princípio da Boa Fé não apresenta especificidade no que respeita à sua aplicação à

Administração Pública. Sobressaem, porém, os dois limites negativos que ele coloca à actividade
administrativa pública:

a) A Administração Pública não deve atraiçoar a confiança que os particulares interessados

puseram num certo comportamento seu;

A Administração Pública também não deve iniciar o procedimento legalmente previsto para
alcançar um certo objectivo com o propósito de atingir um objectivo diverso, ainda que de
interesse público.

5.6 Princípio da moralidade

Para o Princípio da Moralidade, o Administrador Público deverá ser probo e ético em sua
conduta a fim de se evitar abusos e desvios de recursos públicos, pois segundo Di Pietro (2011,
p. 77), “nem todos os autores aceitam a existência deste princípio; alguns entendem que o
conceito de moral administrativa é vago e impreciso ou que acaba por ser absorvido pelo próprio
conceito de legalidade”.

Segundo Di Pietro (2011, p. 77), moralidade administrativa é o “conjunto de regras de conduta

tiradas da disciplina interior da administração”.

Pode-se dizer que para a aplicação deste princípio, conforme Moraes (2008), não bastará ao
administrador público somente cumprir a legalidade dos actos mas também respeitar os
princípios éticos da justiça e razoabilidade, posto que a moralidade constitui pressuposto de
validade de todo o acto da Administração Pública.

Neste sentido, conforme Meirelles (1995, p. 82) “não se trata da moral comum, mas sim de uma
moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da
Administração”.

Complementa o entendimento dos ensinamentos de Di Pietro (1999, p. 111) que afirma que há
necessidade de existir uma proporcionalidade entre os meios e os fins.
 12

Pode-se auferir portanto, conforme Di Pietro (1999), que os actos tomados pelo gestor público
devem pautar-se em princípios morais ditos como lealdade e boa-fé. Portanto, o referido
princípio está intensamente ligado à idéia de probidade, dever este inerente ao administrador
público, pelo que, pode-se dizer que a imoralidade administrativa qualificada configura acto de
improbidade e não somente um acto imoral, posto que probidade administrativa está intimamente
ligada ao princípio ora exposto.

Pelos ensinamentos de Franco Sobrinho (1974, p. 11), mesmo os comportamentos ofensivos da

moral comum implicam em ofensa ao princípio da moralidade administrativa.

Portanto, a violação dos princípios éticos é por si só a violação do direito em si, pois segundo Di
Pietro (2011, p. 79) “o princípio deve ser observado não apenas pelo administrador, mas também
pelo particular que se relaciona com a Administração Pública”.

Com base nesses autores, podemos afirmar que a Administração Pública e aqueles que com ela
se relacionam não poderão distanciar-se da moral e dos princípios éticos, da boa-fé, da lealdade e
a actividade administrativa não poderá contrariar, além da lei, a moral e honestidade sob pena da
violação da própria lei.

6 Conclusão

Os princípios constitucionais são o alicerce do ordenamento jurídico, formando a base para a

aplicação de outras normas, trazendo os verdadeiros valores fundamentais que constituem nosso
sistema normativo. Observa-se que a aplicação dos princípios deve ter como objectivo final, ou
seja, uma visão finalística, de atender à sociedade da melhor maneira possível, atendo aos
critérios apontados, entregando a sociedade o melhor serviço público, atendendo assim ao
conjunto dos ditames legais e constitucionais da boa administração pública.
 13

7 Referências bibliográficas

DO AMARAL, Diogo Freitas. Curso de direito administrativo Volume II. 2 ª Edição. Almedica
Edições, 2011

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva,
2005
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1998.

MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 15ª ed. São Paulo: Malheiros,
2010.
 14

GAVIÃO PINTO, Alexandre Guimarães Gavião Pinto, Juiz de Direito do TJ/RJ. Revista da
EMERJ, v. 11, nº 42, 2008. Acesso em 12.11.2021