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A tradição, o carisma e as leis

Renato Cancian1

Max Weber (1864-1920) é um dos fundadores da Sociologia e sua obra se


compõe de estudos sobre vários temas sociais, sendo um dos pontos cruciais sua
teorização sobre a importância da legitimidade da autoridade política, ou seja, o
sociólogo analisa as razões que predispõem um grupo social, uma comunidade ou uma
sociedade a reconhecer como legítima a autoridade detentora do poder político e a
obedecer a seus mandos e ordens. Nesse intuito, Weber atenta para a existência de três
tipos de dominação legítimas: tradicional, carismática e legal.

A autoridade política tradicional

A dominação tradicional se assenta na crença cotidiana da santidade das


tradições e costumes vigentes desde muito tempo. Segundo essas tradições, quem detém
a autoridade política é chamada senhor ou patriarca. Os que estão sob suas ordens são
considerados súditos. A obediência dos súditos ao senhor é baseada na devoção aos
hábitos costumeiros. A tradição determina o conteúdo das ordens e os limites do poder
da autoridade política. Mas, em geral, deixa espaço para o arbítrio do senhor e permite
que ele tome decisões de acordo com sua vontade pessoal – a dominação tradicional
corresponde às formas pré-modernas de agrupamento social. Suas variações mais
comuns são os sultanatos árabes, os principados feudais e as comunidades tribais
africanas.

A autoridade política carismática

Seu esteio é a devoção afetiva ou veneração à pessoa portadora de dotes


relacionados com feitos mágicos ou sobrenaturais, revelações, heroísmo, poder
intelectual ou oratória. O carisma pode ser considerado uma qualidade pessoal incomum
que predispõe seu dono a exercer algum tipo de liderança. Os que obedecem ao líder
carismático são chamados de seguidores ou apóstolos - e o fazem em razão da devoção

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Renato Cancian é cientista social, mestre em sociologia-política, doutorando em ciências sociais e
autor do livro "Comissão Justiça e Paz de São Paulo: gênese e atuação política - 1972-1985".

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puramente emotiva. Esse líder aparece como o grande profeta, o sábio, o herói guerreiro
e o demagogo.
Historicamente, a dominação carismática tem sido fonte de grandes
transformações sociais. No Brasil, inúmeros movimentos e revoltas armadas foram
provocados por líderes desse tipo. No período da Primeira República destacam-se os
movimentos messiânicos (de caráter religioso) promovidos pelos beatos Padre Cícero,
que comandou a revolta de Juazeiro (1911), e Antônio Conselheiro, que chefiou a
revolta de Canudos (1896).
De todas as formas de dominação, a carismática é a mais instável e
transitória. A obediência dos dominados se mantém apenas enquanto durarem as
qualidades excepcionais da autoridade política - enquanto subsistir o carisma. Quando
ele acaba, a crença na legitimidade da autoridade política é seriamente abalada.

A autoridade política legal

Também conhecida como dominação burocrática, ela se assenta na aceitação,


por parte dos dominados, das normas e estatutos que foram criados e podem ser
modificados mediante regras formais. A legitimidade da dominação legal se fundamenta
nas leis. São elas que estabelecem as regras para a nomeação da autoridade política e
fixam a competência e os limites do seu poder de mando e obediência. Os que
obedecem são considerados cidadãos. Os cidadãos obedecem à pessoa que detém o
poder de mando em virtude das leis que lhe outorgam autoridade.

Burocratização inevitável

O Estado moderno, com sua extensa estrutura burocrática (polícia, forças


armadas, repartições administrativas), funciona com base na dominação legal, que
predomina no mundo atual. Os quadros de funcionários públicos são selecionados por
um critério racional com base em exigências de qualificação e competências
profissionais. O ideal do profissional que ocupa um cargo burocrático é a "disciplina do
serviço". A burocracia é o modo mais eficiente para a execução de serviços rotineiros
que caracterizam a estrutura administrativa do Estado moderno.

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A burocratização é um processo "inexorável". Weber a concebe como inevitável
e crescente, em razão de sua adequação ao padrão de sociabilidade característico da
modernidade. Mas a estrutura político-administrativa do Estado não conta apenas com
burocratas para os serviços especializados. Nas democracias modernas, os cargos mais
elevados da administração pública são preenchidos pela seleção de representantes em
eleições periódicas: prefeitos, vereadores, governadores, senadores e presidente.
Também há os que são nomeados para cargos de confiança.

Comando político

De acordo com Weber, a burocracia é acéfala: ela deve, portanto, ter um


comando político que oriente suas atividades. Os burocratas pertencentes a um
determinado órgão não se questionam por que desempenham tal tarefa, nem avaliam sua
importância ou finalidade. Orientam-se por regras hierárquicas, códigos disciplinares e
objetivos predefinidos.
A interferência da política na esfera burocrática pode ser benéfica. Ela equilibra
a racionalidade inerente ao aparato burocrático e o orienta para que possa se prestar à
consecução de outros objetivos. É preciso salientar que sociedades lidam com esse
problema de modos diversos. Se compararmos países como França, Brasil e Estados
Unidos, poderemos notar que a questão dos cargos políticos nos órgãos estatais e
governamentais recebe tratamento diferenciado.

Max Weber e o significado de "burocracia"

Nas últimas décadas, no Brasil e no mundo, o termo burocracia adquiriu fortes


conotações negativas. É popularmente usado para indicar a proliferação de normas e
regulamentos que tornam ineficientes as organizações administrativas públicas, bem
como corporações e empresas privadas. Mas, este conceito, em diferentes períodos
históricos, já possuiu outros significados.
O termo "burocracia" surgiu na segunda metade do século 18. Inicialmente foi
empregado apenas para designar a estrutura administrativa estatal, formada pelos
funcionários públicos. Eles eram responsáveis por várias áreas relacionadas aos

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interesses coletivos da sociedade, como as forças armadas, a polícia e a justiça, entre
muitas outras.
No século 20, após a criação da União Soviética, o termo burocracia apareceu
como uma crítica à rigidez do aparelho do Estado e aos partidos políticos que
sufocavam a democracia de base, em análises feitas por cientistas sociais,
principalmente de tradição marxista.
Segundo a perspectiva desses filósofos e pensadores, o avanço da
burocratização, tanto nas estruturas estatais como nas partidárias, traria conseqüências
terríveis para uma futura sociedade socialista, pois, dentro do projeto revolucionário de
esquerda, ela era concebida como um obstáculo à participação democrática popular.

Modelo Weberiano

O alemão Max Weber foi um dos mais renomados pensadores sociais, fundador
e expoente da teoria sociológica clássica. Ele elaborou um conceito de burocracia
baseado em elementos jurídicos do século 19, concebidos por teóricos do direito.
Dentro dessa perspectiva jurídica, o termo era empregado para indicar funções
da administração pública, que era guiada por normas, atribuições específicas, esferas de
competência bem delimitadas e critérios de seleção de funcionários.
A burocracia, então, podia ser definida da seguinte forma: aparato técnico-
administrativo, formado por profissionais especializados, selecionados segundo critérios
racionais e que se encarregavam de diversas tarefas importantes dentro do sistema.

A burocracia no Estado moderno

A análise de Weber também aponta que a burocracia, da maneira como foi


definida acima, existiu em todas as formas de Estado, desde o antigo até o moderno.
Contudo, foi no contexto do Estado moderno e da ordem legal que a burocracia atingiu
seu mais alto grau de racionalidade.
Segundo Weber, as principais características de um aparato burocrático moderno
são:
• Funcionários que ocupam cargos burocráticos são considerados servidores
públicos;

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• Funcionários são contratados em virtude de competência técnica e qualificações
específicas;
• Funcionários cumprem tarefas que são determinadas por normas e regulamentos
escritos;
• A remuneração é baseada em salários estipulados em dinheiro;
• Funcionários estão sujeitos a regras hierárquicas e códigos disciplinares que
estabelecem as relações de autoridade.

Sistema eficiente

A divisão e distribuição de funções, a seleção de pessoal especializado, os


regulamentos e a disciplina hierárquica são fatores que fazem da burocracia moderna o
modo mais eficiente de administração, tanto na esfera privada (numa empresa
capitalista) quanto na administração pública.
O leigo, em geral, costuma criticar o aparelho burocrático, devido à sua rigidez
administrativa, inadequação das normas e grande quantidade de regulamentos. Estes
aspectos produzem resultados contrários aos esperados, como, por exemplo, a lentidão
dos processos.
De fato, a crescente racionalidade do sistema burocrático tende a gerar efeitos
negativos, que podem diminuir drasticamente a eficiência de uma organização ou
sociedade. Em contrapartida, novos modelos de estruturas burocráticas, alternativos ao
modelo weberiano, têm sido experimentados.

Dominação legítima

Para Weber, a burocracia moderna não é apenas uma forma avançada de


organização administrativa, com base no método racional e científico, mas também uma
forma de dominação legítima.
Os atributos que regem o funcionamento da burocracia sintetizam as formas de
relações sociais das sociedades modernas. Para Weber, a burocracia e a burocratização
são processos inexoráveis, ou seja, inevitáveis e crescentes, presentes em qualquer tipo
de organização, seja ela de natureza pública ou privada.

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A organização burocrática é condição sine qua non ("sem o qual não pode
existir") para o desenvolvimento de uma nação, por ser indispensável ao funcionamento
do Estado, gestor dos serviços públicos, e de todas as atividades econômicas
particulares.