Direito Administrativo II

Agentes Públicos e Bens Públicos

Responsável pelo Conteúdo:

Prof. Me. Ângelo Aparecido de Souza Júnior

Revisão Textual:
Prof.ª Dr.ª Luciene Oliveira da Costa Granadeiro
 Agentes Públicos e Bens Públicos

• Classificação dos Agentes Públicos;

• Acesso a Funções, Cargos e Empregos Públicos;
• Requisitos para o Acesso a Cargos e Empregos Públicos;
• Exigência de Concurso;
• Estabilidade;
• Conceito de Bens Públicos;
• Classificação e Característica de Bens Públicos;
• Afetação e Desafetação.

OBJETIVO

DE APRENDIZADO
• Ensinar ao aluno os conceitos básicos inerentes ao exercício da função pública por meio dos
cargos e empregos, trazendo ainda subsídios para a compreensão do modo de ingresso, bem
com trazer as definições e implicações inerentes aos chamados bens públicos, trabalhando
com sua classificação e características.
UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos

Classificação dos Agentes Públicos

Inicialmente, devemos observar que grande parte dos livros de Direito Administra-
tivo costuma trabalhar com o termo “servidores públicos”, porém, o referido termo
restringe o universo de pessoas situadas dentro da Administração Pública, motivo
pelo qual adotaremos o termo “agentes públicos”.

Assim, podemos definir agentes públicos como “todos aqueles que exercem uma
função pública, ainda que em caráter temporário ou sem remuneração” (MAZZA,
2020, p. 602).

Importante também compreender que agentes públicos é gênero que comporta

algumas espécies, sendo que para nossos estudos, adotaremos a classificação pro-
posta por Maria Sylvia Zanella di Pietro (2019, p. 680), a qual classifica agentes
públicos em: agentes políticos, servidores públicos, militares e particulares em cola-
boração com o Poder Público.

Agentes Políticos
Para Meirelles (2003, p. 75):
Agentes políticos são os componentes do Governo nos seus primeiros
escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por
nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribui-
ções constitucionais.

Aqui estão incluídos os parlamentares (vereadores, deputados e senadores), Presi-

dente da República, governadores, prefeitos, ministros de Estados e secretários.

Assim, ao elegermos um prefeito, por exemplo, esse ingressará nos quadros da

Administração Pública por eleição, vindo a nomear outros agentes políticos, como
um secretário e cargos em comissão, os quais também fazem parte dessa categoria.

Outra importante característica dessa categoria de agente público é que seus car-
gos não são vitalícios, ou seja, em regra, possuem um prazo a exemplo dos vereado-
res, que possuem um mandato de 04 (quatro) anos.

Importantte!
Não confundir mandato com mandado. Mandato com “T” é quando elegemos alguém
para nos representar como um político, ou até mesmo um advogado, sendo que, para os
políticos, nós os elegemos através do voto, e um advogado o nomeamos através de uma
procuração. Já mandado com “D”, é sinônimo de ordem, é quando alguém recebe uma
determinada ordem para cumprir, por exemplo, um mandado de ordem de prisão é uma
ordem que um Juiz dá a um policial para a prisão de alguém.

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 Importante observar que, em que pese o entendimento de Hely Lopes Meirelles,
Juízes e Promotores de Justiça não devem ser classificados como agentes políticos,
haja vista que não participam da elaboração das políticas públicas, bem como possuem
outras diferenças, a exemplo da forma de ingresso nos quadros estatais que se dá por
concurso público.

Servidores Públicos
Servidores públicos são “as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às
entidades da Administração indireta, com vínculo empregatício e mediante remune-
ração paga pelos cofres públicos” (DI PIETRO, 2019, p. 682).

Aqui, é importante entendermos que, dentro de servidores públicos, estão inclusos os:
• servidores estatutários;
• empregados públicos; e
• servidores temporários.

Quando falamos em servidores estatutários, são aqueles contratados e que se

submetem a um regime determinado por uma lei criada por uma das unidades da
federação (municípios, estados ou união).

Assim, pode acontecer de ser aberto um concurso público na sua cidade para
provimento de cargo de Procurador do Município. Ao analisar o edital, é importante
que você verifique o regime, se estatutário ou celetista (regido pelas normas da Con-
solidação das Leis do Trabalho – CLT), pois, caso o mesmo informe ser pelo regime
estatutário, você deverá verificar que existe uma lei municipal que cuida da carreira
de Procurador Municipal dentro do seu município.

Decreto-Lei Nº 5.452, de 1º de Maio de 1943, disponível em: https://bit.ly/3jNUL4y

Importante!
Quando adotado o regime estatutário, qualquer alteração no contrato do servidor pode
ser feito unilateralmente por lei, não precisando o servidor concordar com as alterações,
desde que se respeitem os direitos adquiridos do servidor.
Já os empregados públicos são contratados sob regime da legislação trabalhista, es-
tando estes sujeitos à alteração em seu contrato sempre que houver modificação na
Constituição Federal ou na Consolidação das Leis do Trabalho.

Você Sabia?
Como as leis trabalhistas só podem ser modificadas pela União, os municípios e estados
que contratam empregados públicos não podem modificar seus contratos, pois não pos-
suem legitimidade para legislar sobre Direito do Trabalho.

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Por fim, os servidores temporários são aqueles contratados para exercer funções
em caráter temporário, mediante regime especial a ser determinado por lei. Aqui,
cabe observar que não se admite a contratação para qualquer atividade, sob pena de
estar o administrador violando o princípio da pessoalidade.

Assim, a exemplo do Estado de São Paulo, a Lei nº 1.093 do ano de 2009 trata
da contratação de servidores temporários, trazendo como requisito para referida
contratação que o mesmo seja feito “por tempo determinado para atender à neces-
sidade temporária de excepcional interesse público”.

Militares
Segundo Di Pietro (2019, p. 686):
Os militares abrangem as pessoas físicas que prestam serviços às Forças
Armadas – Marinha, Exército e Aeronáutica (art. 142, caput, e § 3º, da
Constituição) – e às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares
dos Estados, Distrito Federal e dos Territórios (art. 42), com vínculo es-
tatutário sujeito a regime jurídico próprio, mediante remuneração paga
pelos cofres públicos.

Como podemos observar, é importante destacar que, quando falamos em Forças

Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica), elas estão sujeitas à União sob autoridade do
Presidente da República, ao passo que as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros estão
sujeitos aos Estados em que estejam prestando seus serviços, lembrando que todos eles
estão sujeitos ao vínculo estatutário que estudamos em parágrafos anteriores.

Particulares em Colaboração com o Poder Público

Aqui encontram-se as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem víncu-
lo empregatício, mas que podem ou não receber remuneração, podendo o mesmo
ser contratado na seguinte forma:
• Delegação do Poder Público: aqui é o caso, por exemplo, dos titulares de
Cartórios, onde esta função é delegada a um particular, o qual passa a exercer
aquela função que inicialmente cabe ao Estado, por isso o termo delegação
(de delegar, realizar uma transmissão, concessão);

Você Sabia?
Antigamente, as titularidades dos Cartórios eram passados de pais para filhos, porém, com
a Constituição Federal de 1988, os Cartórios passaram a ser considerados serviços públicos
delegados a cidadãos brasileiros, os quais devem ser preenchidos mediante concurso, si-
tuação esta disciplinada somente no ano de 1994 com o advento da Lei Federal n° 8.935.

• Mediante requisição, nomeação ou designação: aqui trabalhamos com o

exercício de funções públicas entendidas como relevantes pelo Estado, tais

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 como jurado nos crimes contra a vida, mesários na época de eleições, convoca-
dos para prestação de serviços militar etc;
• Como gestores de negócio: “são particulares que assumem espontaneamen-
te uma tarefa pública, em situações emergenciais, quando o Estado não está
presente para proteger o interesse público. Exemplo: socorrista de parturiente”
(MAZZA, 2020, p. 613).

Acesso a Funções, Cargos

e Empregos Públicos
Superada a primeira parte em que definimos a classificação dos agentes públicos,
necessário se faz entendermos como o indivíduo pode ter acesso a essas funções.

Assim, para uma pessoa poder fazer parte dos quadros da Administração Pública,
mister se faz o cumprimento de alguns requisitos, os quais veremos no item poste-
rior, para poder ter acesso a suas funções.

Inicialmente, importante é observarmos que a Constituição Federal traz os vocá-

bulos cargo, emprego e função para designar realidades diversas, sendo necessário
distingui-los (DI PIETRO, 2019, p. 689).

Para iniciarmos esse entendimento, cumpre observar que a Administração Públi-

ca é distribuída em 03 (três) níveis diversos, quais sejam:
• Pessoas jurídicas: União, Estados e Municípios;
• Órgãos: Ministérios, Secretarias e suas subdivisões;
• Servidores públicos: aqui compreendidos o objeto do estudo anterior e que
ocupam cargos, empregos ou exercem função.

Desse modo, para Mello (1975a, p. 17): “cargo é a denominação dada à mais
simples unidade de poderes e deveres estatais a serem expressos por um agente”.

Assim, as pessoas que ingressavam para o quadro da Administração Pública pas-

savam a ser denominadas funcionários públicos, e exerciam cargos, mediante o re-
gime estatutário.

Com o passar do tempo, passou-se a admitir a contratação de funcionários públi-

cos sob o regime da legislação trabalhista, daí a necessidade de diferenciar aqueles
que eram do regime estatutário para os com regimes celetistas, passando estes a
exercerem emprego público.

Em regra, podemos extrair a ideia de que quem foi contratado sob regime estatutário
exerce cargo e quem foi contrato sob o regime da legislação trabalhista exerce emprego.

Tanto o cargo público como o emprego público devem ser preenchidos por concurso público,
o qual veremos no próximo item.

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Importante observar que tanto o cargo público como o emprego público compõe,
cada qual, uma unidade da Administração Pública, ou seja, cada cargo ou emprego
é composto por uma vaga pré-determinada e que deve ser preenchida mediante
concurso público.

Por sua vez, quando falamos em função, essa possui uma definição residual, ou
seja, podemos definir como um “conjunto de atribuições às quais não corresponde
um cargo ou emprego” (DI PIETRO, 2019, p. 690).

Assim, função são meras atribuições exercidas por uma pessoa que não preen-
chem uma unidade da Administração Pública, a exemplo de uma função temporária
de indivíduo contratado para participar do censo naquele ano pelo IBGE.

Desse modo, quem exerce uma função, necessariamente, não precisa ter um
cargo ou emprego.

Mas quem exerce cargo ou emprego, pode exercer função? A resposta é sim, a exem-
plo de um agente público que ingressou nos quadros da Administração Pública mediante
concurso e exerce cargo ou emprego público a depender do regime adotado, pode ser
convidado a exercer uma função em comissão de Secretário da Saúde por exemplo.

Requisitos para o Acesso a

Cargos e Empregos Públicos
Após definirmos as diferenças entre cargo, emprego e função, importante saber
quais os requisitos para a pessoa poder ter acesso a esses.

A Constituição Federal assim dispõe:

Art. 37. [...]

I — os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros

que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estran-
geiros, na forma da lei.

Aqui, podemos verificar que, em regra, os cargos, empregos e funções públicas

não são exclusivas de brasileiros, podendo também ser exercida por estrangeiro,
desde que autorizado por lei.

Exigência de Concurso
Adiante, nossa Constituição ainda traz a forma de ingresso nos seguintes moldes:
Art. 37. [...]

II — a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação

prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo

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 com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma previs-
ta em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado
em lei de livre nomeação e exoneração. (grifo nosso)

Como podemos ver, a exigência do concurso público se dá exclusivamente aos cargos

ou empregos públicos, não se exigindo para as funções como estudado anteriormente.

A exigência de concurso público nos dizeres de MAZZA (2020, p. 617):

A realização de concurso público é um imperativo, entre outros, dos prin-
cípios da isonomia, impessoalidade, moralidade, legalidade e meritocracia
(art. 37, II, da CF), minimizando os riscos de contratações baseadas em
preferências pessoais ou interesses ilegítimos.

É justamente o ingresso pelo concurso público que, em regra, visa inicialmente con-
tratar a pessoa mais capacitada e, sem segundo momento, proteger aquele funcionário
público de qualquer tipo de perseguição durante uma legislatura, por exemplo, haja
vista que o servidor poder exercer suas atribuições sem receio de reprimendas.

Por demandar muitas dúvidas, os tribunais superiores já editaram várias súmulas

acerca de concursos públicos, sendo algumas delas:
• Súmula 266 do STJ: O diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo
deve ser exigido na posse e não na inscrição para o concurso público;
• Súmula 683 do STF: O limite de idade para a inscrição em concurso público só
se legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado
pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido;
• Súmula 686 do STF: Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habili-
tação de candidato a cargo público.

Há de se mencionar, também, que a regra geral exigindo a realização de concurso

público também deverá ser aplicada para as pessoas portadoras de deficiência
(SPITZCOVSKY, 2019, p. 534).

Referido entendimento encontra guarida em nossa Carta Magna com a seguinte

disposição:
Art. 37. [...]

VIII — a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as

pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão.

Aqui podemos observar que o constituinte de 1988 optou por consagrar o prin-
cípio da igualdade1, informando que os concursos públicos deverão reservar um
percentual de vagas a portadores de deficiência.

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Nesse ponto, o constituinte consagrou a chamada igualdade material, onde devemos tratar os iguais igualmente e
os desiguais na medida de suas desigualdades.

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Entretanto, quando a constituição menciona o termo pessoas portadoras de defi-

ciência, ela não especifica quais são, deixando isso a critério do legislador infracons-
titucional, o que acaba por vezes sendo levado ao Judiciário a teor das duas súmulas
abaixo do STF:
Súmula 377 do STJ: O portador de visão monocular tem direito de con-
correr, em concurso público, às vagas reservadas aos deficientes.

Súmula 552 do STJ: O portador de surdez unilateral não se qualifica

como pessoa com deficiência para o fim de disputar as vagas reservadas
em concursos públicos.

Por sua vez, no tocante aos candidatos afrodescendentes, embora não possuam
uma disposição constitucional, algumas medidas vem sendo adotadas a fim de se
obter uma ação positiva de inclusão social a exemplo da Lei Federal nº 12.9902 de
2014, a chamada “Lei de Cotas”, a qual reserva aos negros 20% das vagas oferecidas
nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no
âmbito da Administração Pública federal direta e indireta.

Estabilidade
A ideia de estabilidade é definida por Di Pietro (2019, p. 753) como:
Tradicionalmente, a estabilidade, no direito brasileiro, tem sido entendida
como a garantia de permanência no serviço público assegurada, após
dois anos de exercício, ao servidor nomeado por concurso, que somente
pode perder o cargo em virtude de sentença judicial transitada em jul-
gado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada
ampla defesa.

Assim, é importante observar que o servidor público goza da chamada estabili-

dade justamente para evitar qualquer tipo de perseguição, principalmente política,
durante seus trabalhos.
Entretanto, como podemos observar pela definição acima, não basta a aprovação
em concurso público para aquisição da estabilidade, é necessário que o servidor público
passe por um estágio probatório, ou seja, que durante os primeiros 3 (três) anos ele seja
submetido à avaliação por seus superiores a fim de averiguar se o mesmo está apto a
exercer suas funções3.
Assim, passado o estágio probatório, o servidor poderá adquirir a estabilidade, ou
seja, o mesmo somente poderá perder seu cargo ou emprego por sentença judicial
transitada em julgado, onde o servidor exerceu todos os seus direitos constitucionais
de defesa e foi condenado com a perda do cargo ou por processo disciplinar4, onde
também deverão ser observados os princípios do contraditório e ampla defesa.

2
Referida lei foi objeto de ação declaratória de constitucionalidade nº 41, onde concluiu o Plenário do Supremo
Tribunal Federal, em junho de 2017, pelo reconhecimento da validade da mesma, tendo a decisão sido unânime.
3
Aqui irá ser objeto de avaliação a assiduidade; disciplina; capacidade de iniciativa; produtividade e responsabilidade.
4
Vide súmula 21 do STF: Funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem demitido sem inquérito
ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade.

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 Entretanto, é importante frisar que a exoneração do servidor pode ocorrer ainda
no estágio probatório, à exceção das hipóteses tratadas no parágrafo anterior em
caso de extinção do cargo a teor da súmula nº 22 do STF: o estágio probatório não
protege o funcionário contra a extinção do cargo.
Ainda, cabe salientar que a estabilidade não é automática, ou seja, não basta
simplesmente passar pelo prazo do estágio probatório para obtenção automática da
estabilidade, sendo necessário ainda uma avaliação de desempenho, a qual foi insti-
tuída pela Emenda Constitucional nº 19/98, tendo inserido na Constituição Federal:
Art. 41. [...]

§ 4o Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a ava-

liação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.

Assim, ultrapassado o estágio probatório, necessário se faz a instauração de uma

comissão especial para avaliação do servidor para fins de verificar o desempenho
final do servidor.
Por fim, em se tratando do tema estabilidade, importante também entendermos
o termo vacância.
Assim, “vacância é o ato administrativo pelo qual o servidor é destituído do cargo,
emprego ou função” (DI PIETRO, 2019, p. 768).
A chamada vacância decorre da:
• Exoneração: é muito comum usarmos exoneração como termo genérico para
quando um servidor é destituído de seu cargo ou emprego, porém, a exone-
ração não é uma penalidade, mas decorre a pedido do servidor ou ex officio,
sendo que neste último caso estamos tratando do cargo em comissão ou função
de confiança. Pode ocorrer também caso o servidor não atinja o mínimo no
estágio probatório ou, não ocupe sua vaga dentro do prazo estabelecido após
aprovação em concurso público;
• Demissão: aqui sim estamos falando em penalidade e a mesma ocorre quando
há prática de ilícito administrativo por parte do servidor;
• Promoção: aqui o servidor é promovido a cargo superior, deixando com isso de
exercer sua função no antigo cargo;
• Readaptação: figura criada pela Lei nº 8.112 de 1990, aqui o servidor, em
decorrência de algum problema físico ou mental que acabe incapacitando o
mesmo para o exercício de suas funções inicialmente contratadas, é removido
para outro cargo ou função que sua nova condição permita seu exercício;
• Falecimento; e
• Aposentadoria.

Principais Súmulas sobre Agentes Públicos

Em se tratando cada vez mais de o nosso direito estar adotando precedentes por par-
te dos tribunais superiores, importando nos atermos sobre o posicionamento destes acer-
ca do presente assunto, lembrando que as súmulas aqui trazidas não esgotam o tema.

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Súmulas do STF
• Nº 11. A vitaliciedade não impede a extinção do cargo, ficando o funcionário
em disponibilidade, com todos os vencimentos;
• Nº 15. Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem o di-
reito à nomeação, quando o cargo for preenchido sem observância da classificação;
• Nº 16. Funcionário nomeado por concurso tem direito à posse;
• Nº 17. A nomeação de funcionário sem concurso pode ser desfeita antes da posse;
• Nº 19. É inadmissível segunda punição de servidor público, baseada no mesmo
processo em que se fundou a primeira;
• Nº 20. É necessário processo administrativo com ampla defesa, para demissão
de funcionário admitido por concurso;
• Nº 21. Funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem demiti-
do sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade;
• Nº 22. O estágio probatório não protege o funcionário contra a extinção do cargo;
• Nº 24. Funcionário interino substituto é livremente demissível, mesmo antes de
cessar a causa da substituição;
• Nº 27. Os servidores públicos não têm vencimentos irredutíveis, prerrogativa
dos membros do Poder Judiciário e dos que lhes são equiparados;
• Nº 36. Servidor vitalício está sujeito à aposentadoria compulsória, em razão
da idade;
• Nº 38. Reclassificação posterior à aposentadoria não aproveita ao servidor apo-
sentado;
• Nº 46. Desmembramento de serventia de justiça não viola o princípio de vitali-
ciedade do serventuário;
• Nº 316. A simples adesão à greve não constitui falta grave;
• Nº 339. Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar
vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia.

Súmulas Vinculantes
• Nº 4. Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser
usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou
de empregado, nem ser substituído por decisão judicial;
• Nº 5. A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disci-
plinar não ofende a Constituição;
• Nº 6. Não viola a Constituição o estabelecimento de remuneração inferior ao
salário mínimo para as praças prestadoras de serviço militar inicial;
• Nº 42. É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores
estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária;
• Nº 44. Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candi-
dato a cargo público.

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 Súmulas do STJ
• Nº 137. Compete à Justiça Comum Estadual processar e julgar ação de servidor
público municipal, pleiteando direitos relativos ao vínculo estatutário;
• Nº 147. Compete à Justiça Federal processar e julgar os crimes praticados con-
tra funcionário público federal, quando relacionados com o exercício da função;
• Nº 172. Compete à Justiça Comum processar e julgar militar por crime de abu-
so de autoridade, ainda que praticado em serviço;
• Nº 173. Compete à Justiça Federal processar e julgar o pedido de reintegração
em cargo público federal, ainda que o servidor tenha sido dispensado antes da
instituição do Regime Jurídico Único;
• Nº 218. Compete à Justiça dos Estados processar e julgar ação de servidor
estadual decorrente de direitos e vantagens estatutárias no exercício de cargo
em comissão;
• Nª 378. Reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças sala-
riais decorrentes;
• Nº 591. É permitida a prova emprestada no processo administrativo disciplinar,
desde que devidamente autorizada pelo juízo competente e respeitados o con-
traditório e a ampla defesa;
• Nª 592. O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo disci-
plinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa;
• Nº 611. Desde que devidamente motivada e com amparo em investigação ou
sindicância, é permitida a instauração de processo administrativo disciplinar
com base em denúncia anônima, em face do poder-dever de autotutela imposto
à Administração.

Conceito de Bens Públicos

Inicialmente, precisamos entender que bem é diferente de coisa. Coisa é gênero
do qual bem é uma espécie. Assim, coisa é tudo aquilo que pode ou não ter um valor,
por sua vez, bem como sendo espécie de coisa é tudo aquilo que pode ser atribuído
um valor, tal como um carro, um imóvel, uma bicicleta etc.

Assim, em relação ao tema, a necessidade de uma definição pode ser oferecida

pelo Código Civil de 2020 em seu art. 98, cuja redação a seguir se reproduz:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno5; todos os outros são particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem.

5
Código Civil de 2020, art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: I — a União; II — os Estados, o
Distrito Federal e os Territórios; III — os Municípios; IV — as autarquias, inclusive as associações públicas; V — as
demais entidades de caráter público criadas por lei.

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A referida definição nos parece padecer de maior amplitude, visto que acaba por
excluir aqueles bens que, embora não pertencentes a essas pessoas jurídicas de direi-
to público, vale dizer, pessoas jurídicas de direito privado, estejam afetos à prestação
de serviços públicos (SPITZCOVSKY, 2019, p. 681).

Nesse contexto, o problema trazido pelo Código Civil é que ela não atinge pessoas
que, embora integrantes da Administração Indireta, sejam dotadas de personalidade
jurídica de direito privado, caso das empresas públicas e sociedades de economia mista
(SPITZCOVSKY, 2019, p. 681), posicionamento este que encontra guarida nas defini-
ções de Hely Lopes Meirelles6, às quais nos filiamos.

USUCAPIÃO DE IMÓVEL PERTENCENTE À COHAB-SP. IMPOSSIBILIDADE. BEM PÚBLICO.

Insurgência dos autores contra a sentença de improcedência. Imóvel prometido à
venda pela COHAB-SP e cedido pela promitente compradora por meio de contrato de
gaveta. Pretensão da cessionária de adquirir o bem por usucapião. Impossibilidade.
Sociedade de economia mista que exerce atividade econômica em sentido estrito,
de relevante interesse coletivo (art. 173, caput, CF/88). Bens imóveis da COHAB-SP
destinados à moradia popular tem natureza de bem público, não sendo passível de
usucapião (art. 183, § 3º CF/88). Precedentes do TJSP. Possibilidade de os autores
ajuizarem ação própria contra a vendedora, para ter declarada a inexistência de
débitos e a adjudicação do bem para si. Sentença mantida. Recurso desprovido (TJ-
-SP – APL: 00394026520128260100 SP 0039402-65.2012.8.26.0100, Relator: Carlos
Alberto de Salles, Data de Julgamento: 26/03/2017, 3ª Câmara de Direito Privado,
Data de Publicação: 26/03/2017).

Assim, é necessário que, para estudo do tema bens públicos, referida interpreta-
ção trazida pelo artigo 98 do Código Civil deva ser feita de forma extensiva, abran-
gendo referidos bens às pessoas dotadas de personalidade jurídica de direito privado,
como nos casos das empresas públicas e sociedades de economia mista.

Classificação e Característica
de Bens Públicos
Quando tratamos da classificação dos bens públicos, mais uma vez precisamos
nos socorrer ao Código Civil, o qual os classifica da seguinte forma:
Art. 99. São bens públicos:

I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou

estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal,
inclusive os de suas autarquias;

6
Direito administrativo brasileiro. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 501.

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 III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas
de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma
dessas entidades.

Aqui, cabe a nós entendermos cada um desses incisos para posteriormente enten-
der suas características.

O primeiro tipo de bem público trazido pelo artigo 99 do Código Civil são os
de uso comum do povo. Uma das características desse tipo de bem é que, em sua
grande maioria, são bens que todos nós podemos utilizar sem necessidade especial
de autorização por parte do Estado.

Assim, são entendidos como aqueles destinados ao uso indistinto de todos e po-
dem assumir um caráter gratuito ou oneroso na direta dependência das leis estabele-
cidas (SPITZCOVSKY, 2018, p. 684).

A corroborar essa ideia, o Código Civil traz para nós:

Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito, ou retribu-
ído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja adminis-
tração pertencerem.
Entendemos que a instalação de pedágios em estradas é legal, pois, embora seja
um bem de uso comum do povo, esse uso pode ser cobrado.
Já quando falamos em bens de uso especial, como proposto pela definição ofere-
cida pelo Código Civil de 2002, são aqueles afetados a determinado serviço ou a um
estabelecimento público, ou seja, possuem uma finalidade específica.
Assim, quando falamos, por exemplo, em repartições públicas, a exemplo do Ins-
tituto Nacional de Seguridade Social (INSS), teatros, universidades, esses todos são
bens de uso especial, pois são criados com uma destinação específica (INSS analisar
questões da previdência, teatros visam o entretenimento com peças e universidades
se destinam à fomentação do ensino).
Os bens de uso especial, a exemplo dos de uso comum do povo, podem ser one-
rosos ou gratuitos a teor do artigo 103 do Código Civil acima transcrito.
Por sua vez, os bens dominicais, também conhecidos como bens dominiais, são
aqueles “próprios do Estado”, pois não apresentam nenhuma finalidade específica,
compondo apenas o patrimônio do Estado.
Assim, por não possuírem nenhuma finalidade específica, podem ser alienados, não
precisando do processo de desafetação (veremos logo abaixo referido procedimento).
Desse modo, como podemos observar, o Código Civil adotou como critério de
classificação dos bens públicos o da sua destinação, ou seja, se, de uso comum,
especial ou dominical, classificação também chamada de afetação ou consagração
(SPITZCOVSKY, 2018, p. 685).

Características (Regime Jurídico)

Quando falamos em características dos bens públicos, estamos nos referindo ao
seu regime jurídico ao qual estão submetidos, ou seja, quais regras, referidos bens
estão submetidos.

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UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos

Assim, quatro são as características em relação aos bens públicos, inalienabilidade,

impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade, os quais passemos a analisar.
• Inalienabilidade: em regra geral, os bens públicos não podem ser alienados, isto é,
vendidos, doados, trocados, vez que guardam um interesse de toda a coletividade.
A corroborar essa característica, mais uma vez trazemos o Código Civil, o qual
dispõe nos seguintes artigos:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial
são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que
a lei determinar. (grifo nosso)

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas

as exigências da lei.

Da leitura dos artigos acima, podemos extrair a ideia que, em se tratando de

bens de uso comum ou uso especial, os mesmos são inalienáveis e, em se tra-
tando de bens dominicais, os mesmos podem ser alienados.

Assim, ao nos referirmos sob a possibilidade de alienação de bens públicos,

devemos inicialmente nos certificar em qual modalidade estão inseridos, para
somente após isso afirmarmos se são ou não alienáveis;
• Impenhorabilidade: quando falamos nessa característica, em regra geral, esta-
mos nos referindo à impossibilidade de referidos bens públicos serem ofertados
como garantia para cumprimento de obrigações assumidas pelo Estado.

Assim, os bens públicos, em uma eventual ação de execução por parte de al-
gum credor, não podem ser objeto de penhora para saldar dívida;
• Imprescritibilidade: quando falamos em imprescritibilidade, precisamos ini-
cialmente entender a ideia de prescrição, pela qual no direito, em regra geral,
possuímos prazos para ingresso de demandas judiciais7, sob pena de perder o
direito de buscar referida proteção pelo Poder Judiciário.
Assim, a imprescritibilidade dos bens públicos significa dizer que, sob os mes-
mos, não pode recair a chamada usucapião.

Usucapião: tipo de ação judicial que visa a obtenção da propriedade de um bem, estando a
pessoa de posse deste de forma mansa e pacífica por um prazo mínimo de tempo estabele-
cido em lei (ex.: artigo 1.228 do Código Civil).

Referida característica está descrita no artigo 102 do Código Civil:

Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

Importante salientar que referida característica recebe guarida de ordem consti-

tucional nos seguintes moldes:
Art. 183. [...]

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Vide artigos 205 e 206 do Código Civil de 2020.

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 § 3o. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. [...]

Art. 191. [...]

Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Assim, isso significa dizer que, caso um particular invada um imóvel público, e
nele permaneça por anos sem nunca ter sofrido nenhum tipo de ação de reinte-
gração, por exemplo, esse particular não poderia se valer disso para tentar obter
a propriedade daquele bem mediante ingresso de uma ação de usucapião, tão
pouco cobrar a Administração Pública por qualquer benfeitoria feita no imóvel.
Essa é a ideia traduzida pela súmula 619 do STJ: A ocupação indevida de bem
público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção
ou indenização por acessões e benfeitorias;

Importante!
A enfatizar o tema aqui tratado, merece atenção a súmula nº 340 do STF: desde a vigên-
cia do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser
adquiridos por usucapião.

• Não onerabilidade: “Essa característica impede a incidência sobre bens públi-

cos de qualquer ônus real” (SPITZCOVSKY, 2018, p. 685).

Por ônus real, podemos entender qualquer tipo de limitação ao uso e gozo da
propriedade de um bem. Assim, não pode um bem público, por exemplo, ser dado
como garantia pela Administração Pública para cumprimento de uma obrigação.

Afetação e Desafetação
Já vimos acima que afetação de um bem nada mais é do que uma destinação do
mesmo, o qual pode ser bem de uso comum do povo, de uso especial ou dominical.

Vimos também que a regra geral dos bens públicos é sua inalienabilidade, ou seja,
não podem ser vendidos, trocados ou doados. Porém, vimos também que essa ca-
racterística não é absoluta, não se aplicando aos bens dominicais, sendo justamente
esse o ponto de start para nossos estudos acerca da ideia de desafetação.

Assim, sendo o bem público suscetível de valoração patrimonial, pode perder o

caráter de inalienabilidade, desde que perca a destinação pública, o que ocorre pela
chamada desafetação (DI PIETRO, 2019, p. 855).

O termo desafetação, nas palavras de Cretella Júnior (1984, p. 160-161), seria:

fato ou a manifestação de vontade do poder público mediante a qual o
bem do domínio público é subtraído à dominialidade pública para ser
incorporado ao domínio privado, do Estado ou do administrado.

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Desse modo, podemos indagar: poderia um município alienar uma praça pública?

E a resposta a essa pergunta é: depende.

E por que depende? Depende justamente de qual a afetação (destinação) essa

praça possui.

Assim, em se tratando de uma praça classificada como bem de uso comum do

provo, sua alienação é impossível a teor do artigo 100 do Código Civil, devendo o
Município, no nosso exemplo, desafetar esse bem, ou seja, transforma a destinação
desse bem em bem dominical para que, somente então, ele possa ser alienado.

Principais Súmulas sobre Bens Públicos

Com o advento do Código de Processo Civil de 2015, cada vez mais o entendi-
mento dos tribunais superiores vem guardando relevância na tomada de decisões por
parte dos juízes de primeiro grau.

Assim, abaixo, podemos verificar as principais súmulas do Supremo Tribunal Federal

(STD) e Superior Tribunal de Justiça (STJ) quando tratamos de bens públicos:

Súmulas do STF
• Nº 340. Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião;
• Nº 479. As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis
de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização;
• Nº 480. Pertencem ao domínio e administração da União, nos termos dos arts. 4º,
IV e 186, da Constituição Federal de 1967, as terras ocupadas por silvícolas;
• Nº 487. Será deferida a posse a quem, evidentemente, tiver o domínio, se com
base neste for ela disputada;
• Nº 650. Os incisos I e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de aldeamentos
extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto.

Súmula do STJ
• Nº 619. A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natu-
reza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.

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Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:

Livros
A posse dos bens públicos
ARAUJO, B. A. A posse dos bens públicos. Rio de Janeiro: Forense, 2010.
Direito Administrativo
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019.
Comentários ao regime único dos servidores públicos civis
RIGOLIN, I. B. Comentários ao regime único dos servidores públicos civis.
7. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012.

Vídeos
Grandes Julgamentos do STF. Concurso público e Teoria do Fato
https://youtu.be/jMp5DtgZyco
Pleno – Redução de vencimentos de servidores
https://youtu.be/-RrW0KbppXw

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UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos

Referências
CRETELLA JÚNIOR, J. Tratado de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense,
1966, v. 1-5; 1969, v. 6 e 7; 1970, v. 8; 1972, v. 10.

MAZZA, A. Manual de direito administrativo. 10. ed. São Paulo: Saraiva Educa-
ção, 2020.

MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003.

MELLO, C. A. B. de. Apontamentos sobre os agentes públicos. São Paulo:

Revista dos Tribunais, 1975a.

SPITZCOVSKY, C. Direito administrativo esquematizado. 2. ed. São Paulo: Sa-

raiva Educação, 2019.

Site Visitado
DECRETO-LEI Nº 5.452, De 1º de Maio de 1943. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del5452.htm>.

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