EDUCAÇÃO PROFISSIONAL EM SAÚDE: o PROFAE proposta neo-institucional

1
Ananias Noronha Filho

Resumo: O artigo faz uma abordagem sobre a política de educação

profissional para área de saúde, analisando o Projeto de Qualificação
Profissional dos Trabalhadores de Enfermagem, PROFAE, enquanto
uma política pública engendrada sob o regime do receituário
neoliberal no âmbito da reforma administrativa do Brasil. O Projeto
tem seus marcos teóricos e conceituais analisados dentro do contexto
do neo-institucionalismo, reproduzindo o modelo de produção vigente
no país e acima de tudo não proporciona uma formação para os
trabalhadores de enfermagem que contribua para modificações nas
suas condições reais de vida.
Palavras-chave: Educação profissional, enfermagem, política
pública, neo-institucionalismo.

Abstract: The article makes an approach on politics of professional

education for health area, analyzing the Project of Professional
Qualification of the Nursing Workers, PROFAE, while a public politics
engendered under of the neoliberal regime in the extent of the
Brazilian administrative refor. The Project has its theoretical and
conceptual marks analyzed in the context of the neo-institucionalism,
reproducing the model of effective production used in the country and
above all it doesn't provide a formation for the nursing workers that
contributes to modificate their real life conditions.
Key words: Professional education, nursing, public policy,
institutional new theoretical.

1
Mestre. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Roraima. E-mail:
anfrr2@hotmail.com
1. INTRODUÇÃO

Busca-se no presente trabalho entender o Projeto de Profissionalização dos

Trabalhadores de Enfermagem – PROFAE, proposto pelo Ministério da Saúde como sendo
uma proposta engendrada sob o receituário neoliberal de cunho neo-institucionalista. O
Projeto foi proposto para ser executado no período de 2000 a 2003, mas até os dias de hoje
ainda está em execução,

Para área de saúde as políticas públicas de formação, e aqui em especial a formação e

a qualificação profissional dos trabalhadores de enfermagem, não diferem em nada do que
sempre foi proposto pelo Estado brasileiro. De maneira estarrecedora a saúde e a educação
são tratadas como mercadorias, colocando em rota de colisão a qualidade dos serviços
ofertados a população e a proposta de desenvolvimento a qualquer preço. Com isso a
grande massa dos trabalhadores de enfermagem, os atendentes de enfermagem, não são
formados com qualidade, mas apenas submetidos a treinamentos rápidos para desenvolver
determinada tarefa, em detrimento a uma assistência digna e de qualidade.

Da feita que o Estado brasileiro, através de ações pontuais, assume o compromisso de

resgatar a dívida histórica que possui junto aos trabalhadores de enfermagem, o faz
atendendo os preceitos do receituário neoliberal, aceitando empréstimos internacionais, e
formulando uma proposta que analisamos como sendo de uma abordagem e execução de
cunho neo-instiucionalista2. Vê-se que a forma de elaboração e execução do PROFAE
mostra-se muito próximo aos pressupostos dessa corrente, pois ao analisarmos a proposta,
essa apresenta uma verdadeira vertente neo-institucional que ilumina os processos
decisórios, contextualiza os processos de decisão em conjunturas sociais e políticas sem,
entretanto, dar-lhes o caráter de evolução inevitável dos eventos, mas procurando destacar
a confluência de fatores facilitadores e constrangedores em uma dada conjuntura como o
cerne dos processos de decisão política.

Conclui-se a presente análise chamando atenção para os avanços do PROFAE,

enquanto uma política pública que buscou qualificar um grande número de trabalhadores da

2
Abordamos o neo-institucionalismo nesse artigo na perspectiva de Marques (2000, p.75),
onde diz que “Neo-institucionalismo é a corrente das ciências sociais que ressalta a
importância das instituições para o entendimento dos processos sociais, não é uma corrente
unitária, reúne estudiosos e teóricos desde a economia neoclássica até a ciência política de
inspiração marxista.”
enfermagem manteve-se leal ao regime de reformas neoliberais e administrativas do Estado
brasileiro que privilegia o mercado em detrimento de avanços necessários na área social
que atenda realmente as necessidades da sociedade em geral. Fica patente que o projeto
pode contribuir para o aumento da acumulação de capital do setor privado da saúde e da
educação, uma vez que qualificou trabalhadores da rede privada de saúde, sendo que essa
rede em nada contribuiu para essa qualificação; o projeto ainda carreou recursos públicos
para empresas privadas de educação que realizarem os cursos de qualificação. Por último
trata-se realmente de uma proposta que atendeu, mais uma vez, pontualmente uma
demanda da sociedade e não se mostrou sustentável para continuar a qualificar os
trabalhadores da área de enfermagem.

2. POLÍTICA DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL EM SAÚDE: O PROFAE UMA

PROPOSTA NEO-INSTITUCIONAL

A regulamentação da atividade de auxiliar de enfermagem no Brasil se dá em 1949, com

a edição da Lei nº 775, que criou os cursos de formação para esta categoria profissional,
inexistindo legislação específica sobre o exercício profissional na área, tal situação somada
à demanda crescente por pessoal auxiliar, contribuiu para que se consolidasse a prática de
contratação de pessoal não qualificado, sendo esses preparados para o atendimento de
enfermagem no próprio serviço (BRASIL, 2001).

Surgiu, assim, um contingente de trabalhadores denominados de atendentes de

enfermagem. A Lei do Exercício Profissional de Enfermagem, 2.605/55 e o Decreto-Lei nº
50.387/61 não reconheceram os atendentes de enfermagem como profissionais desta área,
limitando o exercício profissional reconhecido apenas aos enfermeiros, obstetrizes,
auxiliares de enfermagem, enfermeiros práticos e práticos de enfermagem

O ritmo desenvolvimentista do país que se estendeu do pós-guerra até os anos de 1970

faz ampliar o número de hospitais e postos de trabalho de forma polarizada, muitos médicos
e muitos trabalhadores sem a devida qualificação para assistência à saúde. A equipe de
saúde caracterizava-se pelo predomínio dos profissionais médicos, cuja expansão
quantitativa foi favorecida pela proliferação de escolas médicas e por um grande número de
trabalhadores de nível médio e elementar que representavam 70% (setenta por cento) do
pessoal do setor. Nesse contingente de trabalhadores de nível médio e elementar, 50%
(cinqüenta por cento) exerciam ações de enfermagem. Estes profissionais eram absorvidos
nos serviços de saúde, capacitados a título de treinamento e responsabilizavam-se pela
prestação da assistência à saúde da população. (VIEIRA; SCUCATO, 1988).

Em 1986 foi aprovada a nova Lei do Exercício Profissional de Enfermagem, Lei 7.498, a
qual foi regulamentada pelo decreto 94.406/87, definiu como categorias profissionais da
enfermagem: enfermeiros, técnicos de enfermagem, auxiliares de enfermagem e as
parteiras. Os atendentes, embora representassem o maior contingente, não foram
contemplados enquanto categoria profissional (BRASIL, 1987)

A criação do Projeto de Profissionalização dos Trabalhadores da Área de Enfermagem -

PROFAE pelo Ministério da Saúde buscou qualificar esses trabalhadores que exercem sua
profissão de forma irregular, na proposta a qualificação pretendida visa diminuir os riscos à
população atendida e melhorar a qualidade da atenção hospitalar e ambulatorial,
particularmente nos estabelecimentos integrantes do SUS. Ao mesmo tempo, buscou
fomentar o estabelecimento de condições de continuidade e sustentabilidade para os
programas de formação de nível médio para a saúde, buscando que um novo contingente
de trabalhadores em situação irregular surgisse no futuro.

O PROFAE surgiu de uma iniciativa do Ministério da Saúde, desenvolvido em todo o

território nacional a princípio no período de 2000 a 2003. O total de recursos foi da ordem
US$ 370 milhões, sendo US$ 185 milhões oriundos de um acordo empréstimo com o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), e US$ 185 milhões financiados com recursos do
Tesouro Nacional e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). O Projeto desenvolveu
cursos de qualificação profissional e de complementação do ensino fundamental de forma
descentralizada. As instituições habilitadas foram escolhidas em processo licitatório
promovido pelo Ministério da Saúde, além disso, ofereceu formação pedagógica para
docentes de educação profissional para quase 12 mil enfermeiros que atuaram no projeto.

O Projeto visto pelos seus propositores apresenta-se como uma política nacional de
recursos humanos para a saúde, com ênfase na qualificação dos trabalhadores da área e na
humanização do atendimento em saúde – ambas as questões indissociáveis do ideário de
criação do Sistema Único de Saúde e da institucionalização da saúde como direito de
cidadania. No entanto, mascara de forma contundente sua faceta de estar no cerne do
receituário neoliberal ao propor uma qualificação para trabalhadores dos serviços de saúde
pública ou privada. Vê-se de forma clara a facilitação do aumento da acumulação de capital
para as já lucrativas empresas do setor saúde, as quais nesse momento passam a lucrar
também com a qualificação que o Estado promove para os trabalhadores desse setor, sem
que os donos do setor privado precisassem investir nessa qualificação.

A mediação de forças para que o Estado brasileiro respondesse a essa demanda de

melhorias no setor saúde vai ao encontro das orientações neoliberais. Kuenzer (2000) ao
analisar a criação do que ela chamou de ‘Sistema Nacional de Educação Profissional’,
enfatiza a preocupação de integração da economia brasileira à globalização e as
decorrentes demandas de formação de um trabalhador de novo tipo. A autora deixa claro
que as reformas educacionais, principalmente o discurso da formação a partir do currículo
por competências remete ao discurso burguês de seletividade natural, onde uns
naturalmente poderão exercer atividades acadêmicas e outros naturalmente desenvolverão
atividades ocupacionais.

Na busca de entender essas propostas políticas passa-se a vê-las como uma atividade
por meio da qual as pessoas fazem, preservam e corrigem as regras gerais sob as quais
vive; a política pública é a elaboração, a preservação e a correção das regras gerais,
visando atender às demandas da sociedade. Envolve decisões cujo caráter é político, pois
são tomadas por autoridades públicas e se traduzem em leis e outros corpos normativos,
com efeitos vinculantes a todos os que são afetados por elas (HEYWOOD, 1997, apud
PIOVESAN, 2002).

Nesse aspecto podemos inferir que o PROFAE se enquadra em uma política pública
concordando com Vellozo (2001), quando a autora ao analisar o Projeto diz que esse pode
ser situado no conjunto de respostas engendradas pelo Estado brasileiro, a partir de
meados da década de 90, a fim de responder à pesada herança social brasileira, tanto no
que diz respeito ao combate à pobreza, à melhoria do acesso e das condições de saúde,
quanto à ampliação da oferta pública de qualificação profissional.

As políticas são influenciadas pela dinâmica do processo de desenvolvimento do país e

dos intercâmbios com outras sociedades pelos acontecimentos, cenários, atores sociais,
políticos e institucionais e seus recursos e interações, de confronto e cooperação. Partindo
desse princípio, para compreender a trajetória das políticas públicas é preciso conhecer os
diferentes contextos social, econômico e político do país, buscando evitar o senso comum
que, por um lado, focaliza e reduz seus problemas e, por outro, os amplia como fossem
somente seus.
 Dessas características decorre a observação de que não existe uma política de
formação profissional desvinculada de políticas local, regional, nacional e internacional. Por
tratar-se de uma atividade inerente ao Estado, ela instrumentaliza princípios e políticas para
o setor, em uma dada conjuntura. E princípios e políticas são definidos mediante uma
dinâmica de interações sociais, econômicas e políticas, feitas de escolhas e
constrangimentos, os quais possibilitam, também, mudanças.

O PROFAE conforme Sório (2002) atendeu a uma demanda que não se constitui em um
problema novo para o setor saúde, nos termos em que foi formulado, parece reunir
elementos inspirados na agenda de modernização do Estado que, sem dúvida, têm
proporcionado resultados positivos em sua execução. A mesma autora destaca como
pontos positivos da proposta:

- o alto grau de capilaridade alcançado na montagem das turmas de formação

profissional de auxiliares de enfermagem;

- o modelo de gestão adotado com clara separação entre provisão e regulação e

utilização de mecanismos consagrados pela via do mercado;

- as linhas de sustentabilidade para a educação profissional em saúde conferindo

permanência aos processos de formação, qualificação e requalificação técnica para o setor.

Desta forma a análise do papel dos atores reporta-se aqui a atuação desses e do Estado
numa perspectiva institucional, à análise que se aplica é sob o olhar neo-institucionalista. O
neo-institucionalismo é a corrente das ciências sociais que ressalta a importância das
instituições para o entendimento dos processos sociais, não é uma corrente unitária, reúne
estudiosos e teóricos desde a economia neoclássica até a ciência política de inspiração
marxista. Esses estudiosos ressaltam que as instituições devem ser encaradas de forma
central nas análises relativas aos processos políticos e sociais. (MARQUES, 1997)

As teorias neo-institucionalistas analisam o caráter relacional das instituições, centrando-

se na forma como uma determinada configuração institucional modela as interações
políticas e como as instituições alinham as estratégias políticas influenciando seus
resultados. O ponto central da perspectiva está na maneira como as regras institucionais
permitem que as demandas se tornem visíveis e politicamente significantes, olhando os
atores como objetos e agentes da história e examinando arranjos institucionais que
estruturam as relações entre Estado, sociedade e formulação de políticas, em um processo
contínuo de interação (STEINMO et al, 1994, apud PIOVESAN, 2002).
 Ao analisar esse Projeto sob a ótica do neo-institucionalismo vislumbramos ele na
perspectiva da escolha racional onde os indivíduos estratégicos e racionais tomam decisões
dentro de constrangimentos, buscando maximizar seus interesses. As peças chave do
modelo são: a premissa da racionalidade (auto-interesse), as formas de constrangimento
(escassez de recursos e/ou regras institucionais e organizacionais), a natureza da ação
estratégica (presunção da racionalidade instrumental dos outros decisores) e a busca por
uma solução de equilíbrio, situação onde as partes não têm motivos para mudar sua escolha
(Steinmo et al, 1994, apud PIOVESAN, 2002). Ou seja, as instituições resolveriam situações
de impasse em interações estratégicas, reduzindo a ocorrência de situações subótimas
(Marques, 1997).

Ou seja, o Estado brasileiro, enquanto instituição, ao propor o PROFAE, em que pese à

importância das ações realizadas, nada mais fez do que usar das fragilidades e fortalezas
dos atores envolvidos (lideranças dos enfermeiros e os órgãos de fiscalização do exercício
profissional; órgãos sindicais de representação dos trabalhadores sem certificação;
empregadores), utilizou a abordagem teórica do neo-institucionalismo de escolha racional e
consolidou a proposta da qualificação dos atendentes de enfermagem, atendendo desta
forma as proposições do receituário neoliberal..

Se buscarmos relacionar o PROFAE ao neo-institucionalismo histórico a densa matriz de

instituições e atores presentes atuaram motivados por um conjunto de preferências
conflitantes e passam a elaborar metas, estratégias e preferências dentro de um
determinado contexto. Urge a necessidade de uma análise histórica que explicasse a
formação de preferências, pois, onde há grupos com interesses múltiplos e conflitantes, é
preciso examinar os processos políticos nos quais surgem as coalizões, o que não seria
difícil pois o principal discurso do proposição do Projeto foi a necessidade do Estado
brasileiro dar uma resposta ao abandono histórico de não formar adequadamente
profissionais para o setor saúde.

As análises históricas de como esses processos ocorrem é um dos pontos centrais da

abordagem e o seu núcleo encontra-se nas instituições como relações padronizadas, onde
as interações entre as regras, os atores, interesses, estratégias e poderes são identificadas
e integradas em um dado contexto, possibilitando capturar a complexidade das situações
políticas reais (LABRA, 1999; 2000a; STEINMO et al, 1994, apud PIOVESAN, 2002), mas
uma vez o Estado brasileiro que é o detentor das formulações de políticas públicas, dentre
elas as políticas de educação profissional para área de saúde faz um discurso enfatizando
que as propostas anteriores não funcionaram e a forma que essa nova proposta foi
elaborada acomoda sobremaneira, o atendimento às necessidades demandadas pelo setor
saúde no que diz respeito á qualificação profissional.

Mister salientar que as duas correntes aqui abordadas tem em comum a “preocupação
com a pergunta de como as instituições moldam as estratégias políticas e influenciam os
resultados políticos” (THELEN & STEINMO, apud MARQUES, 1997).

Confirmando tais análises Sório(2002, p. 28) explicita que o

“PROFAE se propõe a suprir certas deficiências originais da

oferta de oportunidades do sistema de ensino profissional e do
próprio ensino geral, os quais em combinação com a situação
social e de gênero desses trabalhadores, tiveram um efeito
desastroso para a sua empregabilidade.”
A mesma autora deixa claro que o Projeto está calcado na flexibilização e na inovação,
questões cruciais para a implementação de uma política pública num contexto de
descentralização como a do setor saúde. Destaca-se que o modelo de gestão adotado com
clara separação entre provisão e regulação e utilização de mecanismos consagrados pela
via do mercado. Ao se reportar a descentralização do Projeto como sendo similar ao do SUS
vê-se que a proposta é fetichista, pois a descentralização no SUS busca otimizar ações e
recursos para melhor atender aos usuários, dando autonomia a Estados e Municípios. Dizer
que o PROFAE se coaduna àquela descentralização é mascarar de fato que o Projeto, em
que pese sua capilaridade, só ocorreu em decorrência do carreamento de recursos públicos
para financiar o capital através de repasses para instituições formadoras privadas, bem
como do beneficiamento da empresa privada de saúde que teve seus trabalhadores
capacitados sem ter que investir para isso.

3. CONCLUSÃO

O alcance do PROFAE e as produções deste como objeto de avaliação, análise e

reflexão nos leva a afirmar que o projeto é uma expressiva política oficial de qualificação dos
profissionais da área da saúde executada pelo Estado brasileiro através do Ministério da
Saúde, quer pelo seu conteúdo, quer por sua forma, atendendo o disposto no receituário
neoliberal de reforma do Estado brasileiro.

Diante dessa realidade, concordamos com Gohn (1992), para quem as reformas e
propostas educacionais são datadas e correspondem a períodos de crise na economia, de
redefinição do modelo de acumulação vigente e de constituição de novos atores sociais
como sujeitos da cena política nacional.

Nesse entendimento o PROFAE apresenta-se para, aparentemente, fazer a integração

do saber e do fazer exclusivamente ligado à condição de trabalhador, dito desqualificado,
mas que sempre atendeu às necessidades do capital. O projeto não promove o
estabelecimento de novas bases para que a classe subalterna possa transformar-se e
transformar as condições sociais, buscando a libertação das circunstâncias que lhe impõem
um papel secundário na definição do seu próprio destino histórico. Caso isso ocorresse
tornaria possível visualizar novos horizontes para a história da educação, alcançando assim
uma reforma intelectual e moral, possibilitando uma revolução que elevasse o nível cultural
e transformasse ao mesmo tempo as condições econômicas e sociais desses trabalhadores.

Não podemos assim aceitar que a qualificação dos trabalhadores de enfermagem se dê

tão somente para atender uma demanda burocrática, de retirá-los da ‘irregularidade’, porém
mantendo-os na reprodução do sistema vigente, para tanto mister regatar a fala de Gramsci
(1995, p. 123):

(...) a tendência democrática, intrinsecamente, não

pode consistir apenas em que um operário manual se
torne qualificado, mas em que cada “cidadão” possa se
tornar “governante” e que a sociedade o coloque,
ainda que abstratamente, nas condições gerais de
poder fazê-lo: a democracia política tende a fazer
coincidir governantes e governados (no sentido de
governo com o consentimento dos governados),
assegurando a cada governado a aprendizagem
gratuita das capacidades e da preparação técnica geral
das necessidades ao fim de governar”
Dessa forma acreditamos que a superação das coisas que estão postas como prontas e
acabadas poderá acontecer, dando as devidas condições de vida a toda classe
trabalhadora, e não apenas atendendo a demandas pontuais, sem a efetiva proposição de
uma política pública permanente de qualificação profissional para a área de saúde.

4. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Leis, etc. Decreto n.94.406 de 8 de junho de 1987. Regulamenta a Lei n.7.498,
de 25 de junho de 1986, que dispõe sobre o exercício da enfermagem. Diário Oficial da
União, Brasília, 9 de jun. 1987. Seção 1, p.8853-5.
BRASIL. Ministério da Saúde. PROFAE. Revista Formação, 2001.
GOHN, Maria da Glória. 1992. Movimentos sociais e educação. São Paulo: Cortez.
GRAMSCI, A. Os intelectuais e a Organização da Cultura. Trad. Carlos Nelson Coutinho.
9ª ed. Rio de Janeiro. Civilização Brasileira, 1995.
KUENZER, Acácia Zeneida. Ensino médio e profissional: as políticas do Estado
neoliberal. São Paulo. Cortez, 2000.
MARQUES, E. Cesar. Notas críticas à literatura sobre Estado, Políticas Estatais e atores
Políticos. In: Revista Brasileira de Informação Bibliográfica. Rio de Janeiro, nº 43, 1º
semestre de 1997, p. 67-102.
PIOVESAN, M. FRANKE. A construção política da agência nacional de vigilância
sanitária. Rio de Janeiro, 2002. Dissertação de Mestrado. FIOCRUZ, p. 102.
SÓRIO, R.E. da R. Inovações no campo da gestão de projetos sociais: uma reflexão `luz
da experiência do PROFAE. In: CASTRO, J.L. de. PROFAE: educação profissional em
saúde e cidadania (org). Brasilia. Brasil. Ministério da Saúde, 2002.
VELLOZO, V. PROFAE: intenção, gestos e dinâmicas locais; projeto de pesquisa, Rio de
Janeiro, 2001.
VIEIRA, T.C.V.; SCUCATO, R. Formação de pessoal auxiliar para enfermagem nos
serviços de saúde: Brasil. Educ. Med. Salud, v.22, n.1, p.35-46, 1988.
UNIVESIDADE FEDERAL DO MARANHÃO. PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
POLÍTICAS PÚBLICAS. Revista de Políticas Públicas. Normas para Apresentação dos
Trabalhos, v. 10, nº 1, p. 191-192, jan/jun, 2006.