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24/03/2015 Contratos 

administrativos: peculiaridades e aspectos polêmicos ­ Jus Navigandi

1. INTRODUÇÃO

Este artigo tem por objeto o contrato administrativo, mais especificamente
suas peculiaridades e aspectos polêmicos, com o propósito de contribuir para o
esclarecimento de algumas das diversas questões surgidas com as Leis nº
8.666/93 e 8.883/94, que ainda geram controvérsia e não foram inteiramente
assimiladas pela doutrina e pelos tribunais.

Em virtude da reduzida dimensão deste estudo, serão vistas somente as
peculiaridades dos contratos administrativos reputadas mais relevantes, e
determinados temas polêmicos, não só abrangendo opiniões divergentes, mas
também com dissensos entre a doutrina e a própria lei.

2. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Inicialmente, relembra­se que a Administração Pública está sujeita a um
regime típico de Direito Público, o regime jurídico­administrativo, que lhe confere
poderes e prerrogativas, mas, por outro lado, sujeições e limitações. Entre os
diversos princípios que informam esse sistema, destaca­se o da supremacia do
interesse público, do qual decorre a condição juridicamente superior daquela em
face dos administrados, detendo prerrogativas que lhe permitem impor deveres
mediante atos unilaterais.

Contudo, essa supremacia da Administração sobre o administrado não
resulta necessariamente na imposição de obrigações sobre estes por parte daquela
em todas as suas relações jurídicas. Há casos em que a Administração atua em
consenso com a vontade dos particulares, por meio de atos administrativos
negociais ou por atos bilaterais, que surgem pela solicitação do administrado ou se
concretizam com a sua anuência.

Dentre os atos bilaterais praticados pela Administração, estão os contratos

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administrativos, definidos no parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.666/93 como "
(...) todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e
particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada".

Doutrinariamente, o contrato administrativo também é conceituado como
sendo um ajuste efetuado entre a Administração Pública e o administrado (ou
mesmo com outra pessoa de direito público), por meio do qual se busca atingir uma
finalidade de interesse público, sujeitando o contratado a condições previamente
estabelecidas [01].

Logo, os contratos administrativos são caracterizados, basicamente, pela
presença da Administração Pública em um de seus polos, a regência dos princípios
da supremacia do interesse público e de sua indisponibilidade, do que decorrem
algumas particularidades que serão tratadas a seguir.

3. PECULIARIDADES

Além das características próprias dos contratos (capacidade das partes,
objeto lícito e possível, consentimento e forma prescrita ou não proibida por lei), os
contratos administrativos têm como pressupostos a finalidade de interesse público
e determinadas formalidades, como a necessidade de licitação prévia.

Maria Sylvia Di Pietro distingue os contratos administrativos dos contratos
de direito privado apoiada em cinco critérios: a) o subjetivo, tendo em vista que a
Administração Pública age com o poder de império nos contratos administrativos; b)
o objeto dos contratos administrativos é sempre a organização e o funcionamento
dos serviços públicos; c) o objetivo é sempre relacionado com uma finalidade
pública (há restrições a esse critério, pois a Administração deve sempre buscar o
fim público, caso contrário incorrerá o agente em desvio do poder); d) o
procedimento de contratação diferencia os contratos administrativos (também aqui
é necessária uma ressalva, visto que o procedimento licitatório é exigido pela
presença da Administração, e não pela natureza do contrato); e) e a existência de

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cláusulas exorbitantes, que ultrapassam a amplitude daquelas normalmente
estipuladas em contratos de direito privado, como mais uma consequência da
presença da Administração Pública e do princípio da supremacia do interesse
público sobre o interesse privado [02].

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administrativos

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Reequilíbrio nos contratos administrativos da União

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contratos

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Ressalta­se, todavia, que são aplicáveis supletivamente aos contratos
administrativos os princípios contratuais de direito privado, quando não for possível
a aplicação dos princípios de direito público e desde que com estes não sejam
incompatíveis [03].

Dentre as diversas peculiaridades dos contratos administrativos
assinaladas pela doutrina podem ser apontadas quatro principais, quais sejam: a
existência de cláusulas necessárias, a presença de cláusulas exorbitantes, a
necessidade de licitação prévia e de formalização dos contratos administrativos.

As cláusulas necessárias estão arroladas em treze incisos e no § 2º do
art. 55 da Lei nº 8.666/93, devendo ser destacadas já no ato convocatório (que
delimita o objeto da licitação), e a ausência de uma delas resulta na nulidade do
contrato administrativo. Dentre elas, destacam­se as que devem fixar o regime de
execução ou o modo de fornecimento (inciso II); o preço e as condições de
pagamento (III); as etapas do contrato (IV); as hipóteses de rescisão (VIII); a
legislação aplicável à execução do contrato e aos casos omissos (XII); e a cláusula
de eleição de foro (§ 2º), que será abordada adiante.

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Dentre as cláusulas exorbitantes, que conferem poderes à Administração
Pública no contrato administrativo que extrapolam os limites normais dos contratos
de direito privado, a Lei nº 8.666/93 prevê, em seus arts. 58 e 59, as seguintes: a) a
modificação unilateral do contrato, adequando­o ao interesse público, desde que
respeitados os direitos do contratado (art. 58, I); b) a rescisão unilateral, por razões
de interesse público ou em decorrência da inexecução de obrigações por parte do
contratado (art. 58, II); c) a fiscalização da execução, por meio de representante
que deve registrar as ocorrências e determinar as correções que forem pertinentes
(art. 58, III); d) a aplicação de sanções por meio de ato administrativo, ou seja, sem
necessidade da prestação jurisdicional, desde que motivadas e com base na
inexecução total ou parcial do contrato (art. 58, IV); e) a ocupação provisória de
bens e serviços vinculados ao objeto do contrato, nas hipóteses de apuração
administrativa de faltas contratuais ou de rescisão do contrato administrativo (art.
58, V); f) e a invalidação administrativa, ou seja, a declaração de nulidade do
contrato administrativo pela própria Administração Pública, independentemente de
ação judicial (art. 59). Há quem negue a existência das cláusulas exorbitantes,
asseverando que são dispositivos próprios de um regime jurídico diverso do
comum [04].

As hipóteses de modificação unilateral do contrato administrativo estão
previstas no art. 65, I, da Lei nº 8.666/93, podendo decorrer da necessidade de
adequação técnica aos seus objetivos, em virtude da alteração do projeto ou de
suas especificações (art. 65, I, ‘a’), ou da modificação do valor contratual, em
consequência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto (art. 65, I, ‘b’),
devendo sempre ser observada a finalidade de melhor adequação do contrato
administrativo ao interesse público (art. 58, I).

Assim, apesar de ser um poder­dever da Administração, a modificação
unilateral do contrato administrativo não pode ser realizada em qualquer hipótese,
devendo estar baseada na superveniência de fato legalmente previsto que a
justifique. A mera inclusão de gravames à execução do contrato administrativo,
prejudicando o seu cumprimento pelo contratado, sem que haja interesse público,
caracteriza o desvio de finalidade. Também não se admite a alteração que
transforme substancialmente o contrato ou que desrespeite os princípios da
isonomia e da obrigatoriedade de licitar, mesmo que realizada por acordo das

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partes [05].

Logo, o poder de mudança unilateral do contrato pela Administração não é
absoluto, possuindo três principais condicionantes, decorrentes do direito do
contratado à preservação do equilíbrio econômico­financeiro, à manutenção da
natureza de seu objeto e a um limite máximo de acréscimos e supressões, a fim de
não obrigá­lo a realizar a sua prestação de forma e em quantidade excessivamente
diversas daquelas previstas de início. Pode­se afirmar também que a inexistência
dessas condicionantes resultaria na falta de interesse dos particulares em contratar
com o Estado, pois não haveria limites ao seu poder de modificação unilateral [06].

Ainda, Marçal Justen Filho distingue duas espécies de cláusulas
contratuais, as regulamentares ou de serviço (que tratam do desempenho das
atividades de persecução do interesse público) e as econômicas (que versam sobre
a remuneração do contratado), afirmando, com base no § 1º do art. 58, que as
cláusulas econômicas não podem ser alteradas unilateralmente pela
Administração [07].

Já a rescisão unilateral do contrato administrativo está prevista no art. 79, I,
da Lei nº 8.666/93, que remete às hipóteses previstas nos incisos I a XII e XVII do
art. 78, referentes ao inadimplemento do contratado (I a XI), motivos de interesse
público (XII) e à ocorrência de caso fortuito ou força maior (XVII).

É realizada por meio de ato administrativo, o qual, em virtude de possuir
autoexecutoriedade, resulta na produção imediata de efeitos jurídicos, devendo ser
motivado, com a indicação do nexo de causalidade entre o fato e o prejuízo ou a
inexecução do contrato, a descrição do fato, dos sujeitos e a sua qualificação
jurídica, bem como os fundamentos que levaram à presunção de impossibilidade do
prosseguimento da execução do contrato. Ainda, em decorrência da formalização
(peculiaridade a ser analisada), a rescisão do contrato administrativo deve ser
efetivada, em regra, na forma escrita.

De outro lado, a exceptio non adimpleti contractus sofre restrições para ser
invocada pelo contratado, tendo a sua aplicação atenuada em virtude do princípio
da continuidade dos serviços públicos e da supremacia do interesse público sobre o
interesse particular. A regra é a de que a Administração Pública apenas cumpre os
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seus deveres depois do contratado ter realizado as suas obrigações. Por isso, o art.
78, XV, da Lei nº 8.666/93, dispõe que o contrato pode ser rescindido somente
após noventa dias de atraso dos pagamentos decorrentes de obras, serviços ou
fornecimentos. Assim, havendo a impossibilidade de prosseguir na execução do
contrato, o particular deve postular a sua rescisão no âmbito administrativo ou
judicial, além do pagamento das perdas e danos causados pelo inadimplemento
(visto que somente a Administração pode rescindi­lo unilateralmente) [08].

A fiscalização da execução está regulamentada no art. 67 da Lei nº
8.666/93, o qual preceitua que "a execução do contrato deverá ser acompanhada e
fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado,
permitida a contratação de terceiros para assisti­lo e subsidiá­lo de informações
pertinentes a essa atribuição". Trata­se de um poder­dever da Administração
Pública, que designa um agente para fiscalizar a execução do contrato nas
hipóteses cabíveis (geralmente, na execução de obras), entendendo­se que, desse
modo, o particular irá desempenhar da melhor maneira as obrigações por ele
assumidas. Via de regra, a fiscalização é exercida por meio de registro das
ocorrências relevantes e dos ajustes que forem necessários (art. 67, § 1º), não
podendo o agente, entretanto, interferir na atividade do contratado, mas sim
solicitar providências a seus superiores (art. 67, § 2º).

A aplicação de sanções deriva da autoexecutoriedade dos atos
administrativos, possuindo a Administração Pública o poder­dever de impor e
aplicar sanções motivadas em hipóteses de inadimplemento contratual do
particular.

Essas sanções administrativas estão previstas nos arts. 86 a 88 da Lei nº
8.666/93, e podem ser aplicadas nas formas de multa prevista no ato convocatório
ou no contrato (arts. 86 e 87, II), advertência (art. 87, I), suspensão temporária de
participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração pelo
prazo de até dois anos (arts. 87, III, e 88), e a declaração de inidoneidade para
licitar ou contratar com a Administração Pública (arts. 87, IV, e 88).

A Lei nº 8.666/93 não estabeleceu critérios para a aplicação de cada
sanção, havendo divergências doutrinárias quanto à possibilidade do exercício do

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poder discricionário do agente da Administração Pública para fixá­las. Ainda,
entende­se que o atraso injustificado na execução do contrato administrativo enseja
inicialmente a aplicação de multa.

A ocupação provisória de bens e serviços do contratado e a utilização do
local, material e pessoal empregados na execução do contrato são cabíveis quando
necessárias à sua continuidade (art. 80, II), ou seja, a fim de acautelar apuração
administrativa de faltas contratuais pelo particular ou quando da rescisão do
contrato administrativo (art. 58, V).

Finalmente, a invalidação administrativa é cláusula exorbitante prevista no
art. 59 da Lei nº 8.666/93, da qual decorre que a própria Administração Pública
pode declarar a nulidade do contrato administrativo, após prévia manifestação do
contratado. Nesse sentido, a Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal preceitua
que "a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá­los, por motivo
de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciação judicial".

Marçal Justen Filho observa que a invalidação administrativa deve observar
o princípio do prejuízo, ou seja, o contrato administrativo não pode ser declarado
inválido quando não existir prejuízo à Administração Pública[09].

Ainda, o parágrafo único do art. 59 ressalva o direito do particular de ser
indenizado pelos serviços que executou e pelos prejuízos a que não deu causa até
a data da declaração de anulação do contrato administrativo, ou seja, quando a
legalidade foi imputável somente à Administração Pública.

Voltando às peculiaridades, a necessidade de licitação prévia é mais uma
particularidade dos contratos administrativos, prevista nos arts. 22, XXVII, e 37,
XXI, da Constituição, e no art. 2º, da Lei nº 8.666/93, e excetuada nas hipóteses de
dispensa ou inexigibilidade (arts. 24 e 25 da Lei nº 8.666/93).

Como se sabe, a licitação é o "procedimento administrativo mediante o qual
a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de
seu interesse" [10]. Conforme o art. 3º da Lei nº 8.666/93, "a licitação destina­se a

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garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a
proposta mais vantajosa para a Administração (...)".

Da necessidade de licitação prévia decorre a vinculação do contrato
administrativo ao edital e à proposta vencedora, sob pena de nulidade total ou
parcial. Ademais, não deve ser observada somente a obrigatoriedade da licitação,
mas também a modalidade legal de licitação para o caso concreto.

A quarta peculiaridade dos contratos administrativos está relacionada com
a exigência de formalização, tendo em vista que devem ser documentados e
firmados, ou seja, devem ter a forma escrita (instrumento contratual) [11].

Nesse sentido, o art. 60 da Lei nº 8.666/93 dispõe que os contratos e seus
aditamentos devem ser lavrados por escrito e arquivados cronologicamente nas
repartições interessadas, com o objetivo de fiscalizar o atendimento dos
pressupostos legais. A exceção a essa exigência está prevista em seu parágrafo
único, que admite a realização de contratos orais com a Administração Pública,
desde que de pequenas compras de pronto pagamento (para a realização de
pequenas despesas, que não ultrapassem 5% do limite do valor previsto no art. 23,
II, ‘a’).

4. ASPECTOS POLÊMICOS

A polêmica em torno dos contratos administrativos já inicia a respeito de
sua natureza jurídica, existindo três correntes doutrinárias sobre o tema: a) uma
que rejeita a existência dos contratos administrativos, porque violariam os princípios
da igualdade entre as partes, da autonomia da vontade e da força obrigatória das
convenções; b) outra que enquadra na categoria de contratos administrativos todos
os contratos firmados pela Administração Pública, asseverando que a decisão de
contratar sempre decorre de um ato administrativo, o que resulta na necessária
observância do regime jurídico­administrativo; c) e a corrente majoritária no Brasil,
que admite a existência dos contratos administrativos, espécies do gênero contrato,
com características próprias que os diferem dos contratos de direito privado [12].

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Em oposição ao pacta sunt servanda (princípio da força obrigatória do
contrato), segundo o qual as partes devem observar o estabelecido no contrato,
obrigando­se pelo que foi consensualmente estipulado, nos contratos
administrativos prevalece a cláusula rebus sic stantibus, também denominada de
teoria da imprevisão, a qual permite a revisão contratual quando algum
"acontecimento externo ao contrato, estranho à vontade das partes, imprevisível e
inevitável, que causa um desequilíbrio muito grande, tornando a execução do
contrato excessivamente onerosa"[13].

Apesar de essa cláusula ser reconhecida e aceita pela doutrina e tribunais
pátrios, a polêmica reside na ocorrência concreta dos requisitos da teoria da
imprevisão, o que invariavelmente leva os contratantes a litigar a respeito da
configuração – ou não – do fato ensejador da revisão do contrato administrativo
(fato da Administração, fato do príncipe e força maior).

Discute­se também acerca da constitucionalidade – ou não – do § 2º do art.
55 da Lei nº 8.666/93, que fixa como cláusula necessária dos contratos
administrativos, sob pena de nulidade, a eleição de foro da sede da unidade
administrativa contratante como o competente para dirimir qualquer questão
contratual.

Marçal Justen Filho confronta o citado dispositivo legal com o art. 109, § 2º,
da Constituição, o qual dispõe que "as causas intentadas contra a União poderão
ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde
houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a
coisa, ou, ainda, no Distrito Federal". Diante da permissão constitucional ao
administrado de eleger o foro para litigar contra a União, o mencionado autor
conclui que o art. 55, § 2º, é parcialmente inconstitucional (admite a
constitucionalidade do dispositivo legal quando a contratação se der com pessoa
domiciliada no estrangeiro; acrescenta­se essa opinião que referida cláusula é
válida quando o contrato não for firmado com a União, e quando esta ajuizar pedido
judicial em face do contratado) [14]. Em sentido contrário, o STJ já decidiu que "(...)
A celebração de contrato de natureza administrativa antecedido por procedimento
licitatório possibilita às partes contratantes expressa ciência das respectivas
cláusulas, assim como plena liberdade para o seu aceite ou recusa; de modo que,

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nessa hipótese, não se submete a avença às nuanças do contrato de adesão,
sobretudo no que diz respeito à disposição relativa à eleição de foro. Caso, pois, de
aplicação do enunciado da Súmula n. 335/STF (‘É válida a cláusula de eleição do
foro para os processos oriundos do contrato.’)" (REsp. 624245/RS, 2ª Turma, rel.
Min. João Otávio de Noronha, j. 06/02/2007, DJ 26/02/2007, p. 576). Em igual
sentido: TRF2, AG 67462/RJ, 2ª Turma, rel. Des. Federal Castro Aguiar, j.
21/05/2001, DJ 07/06/2001; TRF4, AG 200704000050150/PR, 4ª Turma, rel. Des.
Federal Edgard Antônio Lippmann Júnior, j. 25/04/2007, DE 28/05/2007.

Outro aspecto polêmico que passou a ser objeto de discussão após a
Constituição de 1988 é a permissão, até então doutrinariamente classificada como
um ato administrativo negocial, discricionário e precário, por meio do qual a
Administração Pública faculta ao administrado, gratuitamente ou de forma
remunerada, a execução de serviço de interesse coletivo ou o uso especial de bens
públicos [15].

Ocorre que o art. 175 da Constituição determina que "incumbe ao Poder
Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos". Ademais, a Lei nº
8.883/94 conferiu nova redação ao art. 124 da Lei nº 8.666/93, o qual passou a
determinar que "aplicam­se às licitações e aos contratos para permissão ou
concessão de serviços públicos os dispositivos desta Lei que não conflitem com a
legislação específica sobre o assunto".

Assim, a partir da Constituição de 1988, a permissão de serviços públicos
passou a ser tratada como um contrato administrativo, por meio do qual a
Administração Pública confere ao contratado a prestação de um serviço público,
distinguindo­se do contrato de concessão em virtude de sua precariedade,
característica mantida pela Lei nº 8.987/95.

Porém, parte da doutrina continuou a conceituar a permissão como um ato
administrativo, percebendo­se certa resistência à alteração promovida pela
Constituição de 1988 e pela Lei nº 8.883/94, que passaram a considerar a
permissão não mais como um ato discricionário e precário da Administração, mas
um contrato administrativo, sujeitando­se a suas regras.

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5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como visto, os contratos administrativos são caracterizados pela presença
da Administração Pública, do que provém a incidência dos princípios da
supremacia do interesse público sobre o interesse privado e da indisponibilidade do
interesse público, a existência de cláusulas necessárias e exorbitantes, a
obrigatoriedade de licitação prévia e da formalização do contrato (regras que
admitem exceções).

Também foram abordados aspectos polêmicos envolvendo os contratos
administrativos, como a sua natureza jurídica, a aplicação da teoria da imprevisão,
a cláusula de eleição de foro e o "ato­contrato" de permissão, que invariavelmente
levantam discussões na doutrina e nos tribunais.

Este artigo buscou expor alguns temas considerados de relevo, não com o
objetivo de trazer soluções definitivas para todos os problemas ou de esgotar o
assunto, mas sim com o intuito de ser um estudo introdutório às controvérsias
existentes em torno dos contratos administrativos, a fim de estimular o debate e
procurar respostas para questões ainda indefinidas, trazendo a necessária
segurança para os administrados ao contratar com a Administração Pública.

6. REFERÊNCIAS

CARLIN, Volnei Ivo. Direito administrativo: doutrina, jurisprudência e direito
comparado. Florianópolis: OAB/SC Editora, 2001.

CUNHA Júnior, Dirley da. Curso de direito administrativo. 4. ed. Salvador:
JusPodivm, 2006.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo:
Atlas, 2001.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Extinção dos contratos administrativos. 3. ed.

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São Paulo: Malheiros, 2002.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos
administrativos. 6. ed. São Paulo: Dialética, 1999.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24. ed. São
Paulo: Malheiros, 1999.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11. ed.
São Paulo: Malheiros, 1999.

PESSOA, Robertônio. Curso de direito administrativo moderno. Brasília:
Consulex, 2000.

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