Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Faculdade de Direito
INTRODUÇÃO..........................................................................................................................3
I PARTE......................................................................................................................................5
II PARTE..................................................................................................................................31
CONCLUSÃO..........................................................................................................................41
BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................43
INTRODUÇÃO
1. Considerações gerais
1
DALLARI, Sueli Gandolfi. Direito Sanitário. In Curso de Especialização a distância em Direito
Sanitário para membros do Ministério Público e da Magistratura Federal,/Ministério da Saúde,
Programa de Apoio ao fortalecimento do controle social no SUS. – Brasília: Ministério da Saúde, 2002,
p. 38.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 7
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
2
PIOVESAN, Flávia. Temas de Direitos Humanos. São Paulo: Max Limonad, 1998. 241 p., p. 24.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 8
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
Direitos Humanos, e se reafirma definitivamente nos Pactos Universais de
Direitos Humanos, aprovados pela Assembléia Geral em 1966, e em vigência
desde 1976, na Proclamação de Teerã de 1968 e na Resolução da Assembléia
Geral, adotada em 16 de dezembro de 1977, sobre os critérios e meios para
melhorar o gozo efetivo dos direitos e das liberdades fundamentais (Resolução
n. 32/130)”.3
Foi sob essa ótica, de que os direitos sociais, econômicos e sociais são
direitos fundamentais, que surgiram, através da ONU, mecanismos de proteção
internacional, como os tratados Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o
Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, em 1966,
considerando os direitos econômicos e sociais de realização progressiva, e a
necessidade de medidas imediatas por parte dos Estados, com obrigações mínimas
voltadas à subsistência (alimentação, moradia, saúde, educação, trabalho), a fim de
neutralizar os efeitos de políticas recessivas sobre a parcela mais vulnerável da
população.
E dentro desse entendimentos foram criados os dispositivos de proteção
internos, tanto constitucionais como infraconstitucionais, que serão apresentados a
seguir, sinteticamente.
A Constituição Federal de 1988 pode ser considerada dirigente por ter um
significado superior ao de um elenco de instrumentos de governo, ao determinar
programas e tarefas de governo, dirigindo o Estado e a sociedade ao cumprimento
desses programas.
Parafraseando Ricardo Marcelo Fonseca, em seu artigo "A Constituição
Federal e o Trabalho: um exercício de aproximação", o texto constitucional deve ser
utilizado como guia no trabalho de interpretação do Direito Infraconstitucional. 4
Isso pode ser sintetizado pelo dizer de Canotilho:
“...marcando uma decidida ruptura em relação à doutrina clássica, pode e deve
dizer-se que hoje não há mais normas constitucionais programáticas. Existem,
é certo, normas-fim, normas tarefa, normas programa que impõem uma
atividade (...) Às normas programáticas é reconhecido hoje um valor jurídico
constitucionalmente idêntico ao dos restantes preceitos da Constituição."5
Seguindo a mesma corrente, leciona José Afonso da Silva:
"Em conclusão, as normas programáticas têm eficácia jurídica imediata, direta
e vinculante nos casos seguintes: I - estabelecem um dever para o legislador
ordinário; II - condicionam a legislação futura, com a conseqüência de serem
inconstitucionais as leis ou atos que as ferirem; III - informam a concepção do
Estado e da sociedade e inspiram sua ordenação jurídica, mediante a atribuição
de fins sociais, proteção dos valores da justiça social e revelação dos
componentes do bem comum; IV - constituem um sentido teleológico para a
interpretação e aplicação das normas jurídicas; V - condicionam a atividade
discricionária da Administração e do Judiciário; VI - criam situações jurídicas
subjetivas, de vantagem ou desvantagem" 6
3
Op. Cit., p. 79.
4
FONSECA, Ricardo Marcelo. A Constituição Federal e o trabalho::
um exercício de aproximação. História do Direito. Disponível na Internet via WWW. URL
http://www.historiadodireito.com.br/textos/guerra.htm (consultado em 16.03.2003)
5
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional , 5ª ed. Coimbra: Almedina, 1992. p. 190.
6
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais . São Paulo: RT, 1968. p. 150.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 9
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
Existem outras correntes, que vêem o documento supremo de um povo
como o resultado das relações de poder existentes numa determinada sociedade ou
como a decisão política fundamental de uma nação, mas essa linha de pensamento não
traduz a conexão entre direito e sociedade, entre a ciência do direito e as demais
ciências humanas. A essência da norma está nos fatos e nas relações de natureza social e
estatal, em tudo o que é real.
Assim, a norma constitucional não pode ser considerada apenas como um
documento destinado a estabelecer os limites da atuação da entidade estatal e da
interferência do Estado na sociedade civil, como se ambos fossem adversários. A norma
não pode ser apenas a criação de proibições, vedações, limites. As mudanças históricas
que levaram ao advento do Estado Social aboliram aquela concepção de norma Hoje a
tendência é de que as Constituições dos Estados não mais se oponham à sociedade, e
sim tragam a interação entre Estado e sociedade. É o próprio documento constitucional
que estabelece tarefas ao Estado no sentido de construir um determinado tipo de
sociedade, e não outro.
Há uma opção ideológica na Constituição que agora a orienta para o
estabelecimento de determinadas ações. O direito deixa de simplesmente estabelecer os
limites negativos de atuação do Estado e passa a impor tarefas a ele. A norma deixa de
ser mera proibição, passando a ser também ação. Essa é a Constituição Dirigente, que,
além de ser um documento normativo e ter uma interação com a sociedade, possui força
normativa inequívoca.
Sob essa visão, pode-se concluir que a Constituição é dotada de
aplicabilidade, ainda que mínima, ou seja, toda norma constitucional produz efeitos até
onde possa, mesmo as chamadas normas programáticas. Cada norma constitucional
detém, pelo menos, uma eficácia mínima, no sentido de derrogar a legislação anterior
que lhe seja antagônica bem como impedir a legislação posterior que seja incompatível
com seus postulados. Portanto, toda norma constitucional que firmar uma posição
conceitual vincula a conduta do legislador, do administrador e do Juiz, e derroga as
disposições infraconstitucionais em sentido contrário. 7
A Constituição Federal brasileira, com a Constituição Econômica que vem
em seu bojo, dirige o Estado à implementação de uma nova ordem econômica e social,
seguindo o princípio da valorização do trabalho humano e da livre iniciativa, e
destinada à justiça social.
Dentro desse caráter dirigente foi concebido o direito à saúde na nossa
Constituição Federal, exigindo uma nova postura dos agentes que elaboram o direito e
dos que precisam operacionalizar as mudanças que ele opera.
No campo da saúde pública é fundamental reconhecer que as normas de
Direito Sanitário não se amoldam aos modelos clássicos, fincados na certeza e
segurança jurídicas, mas a uma outra ética, dentro da qual os fins definem os meios para
sua consecução. Essa ética vem do Estado Social intervencionista, que inclui o Direito
Regulatório, o qual “especifica coercitivamente a conduta social em ordem à
consecução de determinados fins materiais”8, primando pela racionalidade material, e é
7
RÊGO, Werson Franco Pereira; RÊGO, Oswaldo Luiz Franco. O Código de Defesa do Consumidor e o
Direito Econômico. ABAMI - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ADVOGADOS DO MERCADO
IMOBILIÁRIO. Disponível na Internet via WWW. URL
www.abami.org.br/doutrina_conssumidor0305.htm. (Consultado em 16.03.2003)
8
TOJAL, Sebastião Botto de Barros. A Constituição Dirigente e o Direito Regulatório do Estado
Social: O Direito Sanitário. In Curso de Especialização a distância em Direito Sanitário para membros
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 10
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
comandada pelas exigências de direção e conformação social inerentes ao Estado
Social.
A partir dessa conclusão, o direito à saúde na Constituição Federal de 1988,
enriquecido pela legislação infraconstitucional correlata, passa a ser analisado, em
síntese, a começar pelo direito à igualdade.
A idéia de igualdade está intimamente ligada à de democracia, e há muito
tempo é objeto de discussão e de estudo. A igualdade faz parte dos fundamentos do
cristianismo e inquietava a filosofia grega. Em 1755 o tema intrigou Rousseau9,
fazendo-o escrever o “Discurso sobre a origem da desigualdade entre os homens”. O
princípio da igualdade norteou a Revolução Francesa, que tinha por fim derrubar o
Feudalismo, e os privilégios da nobreza e do clero.
Observa-se, então, que o objetivo de uma sociedade livre, justa e solidária,
se alicerça no princípio da igualdade, o qual se traduz na obediência à isonomia de
todos perante a lei, evitando discriminações. O princípio da igualdade, preconizado no
artigo 5º da Constituição Federal, demonstra a preocupação do constituinte em tratar as
pessoas com igualdade, sem qualquer distinção ou privilégio. É o que se chama de
igualdade formal.
A igualdade perante a lei, derivada do artigo 5º da Lei Maior, constou como
regra mãe, tanto que foi colocada no caput do artigo, transformando-se em pressuposto
do entendimento de todos os direitos individuais, ou seja, como princípio.
Constituição Federal, 1988
“Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança
e à propriedade, nos termos seguintes:
...”
Sobre isso, Celso Ribeiro Bastos comenta que, nesse aspecto, houve
considerável mudança em relação à Constituição anterior:
“O atual artigo isonômico teve trasladada a sua topografia. Deixou de ser um direito
individual tratado tecnicamente como os demais. Passou a encabeçar a lista destes
direitos, que foram transformados em parágrafos do artigo igualizador.
Essa transformação é prenhe de significação. Com efeito, reconheceu-se à igualdade
o papel que ela cumpre na ordem jurídica.
Na verdade, a sua função é de um verdadeiro princípio a informar e a condicionar
todo o restante do direito. É como se estivesse dito: assegura-se o direito de
liberdade de expressão do pensamento, respeitada a igualdade de todos perante este
direito.
Portanto, a igualdade não assegura nenhuma situação jurídica específica, mas na
verdade garante o indivíduo contra toda má utilização que possa ser feita na ordem
jurídica” 10
11
DALLARI, Sueli Gandolfi. A ética sanitária na Constituição Brasileira. In Revista de Informação
Legislativa, v. 30, 117.pp.419 a 428, jan./mar. 1993.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 12
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
Com o inteiro cumprimento da Lei Orgânica da Saúde, certamente o
cidadão terá acesso à maior parte dos itens do conjunto que corresponde ao seu direito à
saúde. Mas ainda há outras leis que complementam as políticas sociais referidas na
Constituição Federal, por exemplo:
- O Estatuto do Índio, Lei n. 6.001, de 19 de dezembro de 1973.
É uma lei de grande valor para a defesa do direito à saúde, porque já evita a
discriminação dos índios ou silvícolas, reconhecendo que a saúde é direito universal e
humano, e, principalmente, considerando a saúde em toda a sua amplitude, desde o
aspecto físico, saúde-doença, ao assegurar aos índios o pleno exercício dos direitos civis
e políticos, até o aspecto do bem-estar sócio-cultural, psicológico e intelectual, ao
garantir a permanência dos mesmos no seu habitat, e ordenar o respeito dos seus valores
culturais, tradições, usos e costumes. É relevante lembrar, ainda, que a Lei n. 9.836, de
23 de setembro de 1999, alterou a Lei Orgânica da Saúde, para criar o Subsistema de
Atenção à Saúde Indígena, componente do Sistema Único de Saúde, com adaptações na
estrutura e organização do SUS nas regiões onde existem populações indígenas, para
garantir seu acesso à saúde, sem discriminação. O Subsistema é pautado por uma
abordagem diferenciada e global para o índio, contemplando os aspectos de assistência
à saúde, saneamento básico, nutrição, habitação, meio ambiente, demarcação de terras,
educação sanitária e integração institucional.
- A Lei n. 7.670, de 9 de setembro de 1988.
Foi passo importante em tema de direito à saúde, no que diz respeito à
construção de uma sociedade mais livre, justa e solidária: ela estendeu alguns benefícios
sociais para pessoas portadoras da Síndrome da Imunodeficiência Adquirida –
SIDA/AIDS, considerando o efeito devastador dessa doença. Passou a considerar a
referida doença como causa justificável para concessão de licença para tratamento de
saúde, aposentadoria, reforma militar, pensão especial, auxílio-doença ou aposentadoria
independente de carência ao segurado da previdência e pensão por morte aos seus
dependentes, e para o levantamento dos valores do Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço – FGTS, possibilitando, inclusive, a realização da perícia no local onde se
encontrar o enfermo incapaz de se locomover.
- O Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei n. 8.069, de 13 de julho
de 1990.
Também trouxe avanços no direito à saúde, porque em sua totalidade
protege a saúde da criança e do adolescente, considerando sua situação peculiar de
pessoas em desenvolvimento. A idéia de saúde do Estatuto da Criança e do Adolescente
é exatamente o ideal, porque, pelo princípio da proteção integral, leva em conta todos os
aspectos da pessoa humana, para considerá-la saudável, desde a garantia da precedência
de atendimento nos serviços públicos e de relevância pública e do apoio alimentar à
gestante e à nutriz, até a proteção contra todas as formas de violação aos seus direitos
fundamentais, por ação ou omissão. Por isso dispõe sobre a dignidade, a convivência
familiar e comunitária, a educação, cultura, esporte e lazer, a proteção no trabalho, a
proteção moral, a política de atendimento e até sobre a ressocialização do adolescente
infrator.
Vale lembrar, ainda, que a Lei n. 9.975, de 23 de junho de 2000,
acrescentou ao Estatuto da Criança e do Adolescente um tipo penal, o do artigo 244-A,
punindo com reclusão de quatro a dez anos e multa a conduta de submeter criança ou
adolescente à prostituição ou à exploração sexual. A relevância do acréscimo para o
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 13
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
direito à saúde é exatamente a consideração desta em seu mais amplo aspecto, como
bem-estar físico, mental, intelectual, psicológico, os quais são claramente afetados no
adolescente prostituído ou explorado sexualmente.
- A Lei n. 9.797, de 6 de maio de 1999.
Impõe a obrigatoriedade da cirurgia plástica reparadora da mama pela rede
de unidades integrantes do SUS, nos casos de mutilação decorrentes de tratamento de
câncer, também constitui progresso no direito à saúde, porque demonstra que a idéia de
saúde no Brasil está se adaptando ao verdadeiro sentido da palavra, ou seja, à noção de
saúde como bem-estar físico, mental, social.
O legislador enxergou todas as conseqüências da mutilação da mama para a
vida da mulher vitimada pelo câncer, não só as físicas como as de origem psicológica e
social.
- A Lei n. 10.216, de 6 de abril de 2001.
Assegura os direitos das pessoas portadoras de transtorno mental,
redirecionando o modelo assistencial em saúde mental, após considerar que o modelo
de aparato manicomial, construído ao longo dos últimos duzentos anos dentro do
enfoque positivista no entendimento da loucura, vem passando por uma acentuada
reforma, orientada pela Ética e pelos Direitos Humanos, em busca da cidadania e
recuperação das garantias e direitos fundamentais dos portadores de transtornos
mentais. 12
Essa lei determina regras para os atendimentos em saúde mental, para que o
doente mental tenha acesso ao melhor tratamento, conforme sua necessidade, seja
tratado com humanidade e respeito, para que possa ser recuperado pela inserção na
família, no trabalho e na comunidade, seja protegido contra abusos e explorações, tenha
acesso ao médico e às informações médicas, bem como aos meios de comunicação
disponíveis, e seja tratado por meios menos invasivos possíveis, de preferência em
serviços comunitários de saúde mental.
Ela ainda impõe regras para a internação, seja voluntária, involuntária ou
compulsória, devendo a involuntária, inclusive, ser comunicada ao Ministério Público
Estadual no prazo de setenta e duas horas, para fiscalização, assim como a respectiva
alta. Essa última regra, obviamente porque o Promotor de Justiça deve cuidar do
asseguramento da liberdade das pessoas portadoras de transtornos mentais, tanto como
deve participar da transformação e superação da cultura manicomial, identificando e
discutindo o preconceito, e buscando desenvolver a tolerância às diferenças, como
lembra Augusto César de Farias Costa;
- A Lei n. 10.409, de 11 de janeiro de 2002.
Além de introduzir alterações no procedimento relativo aos processos por
crimes de tráfico e uso de entorpecentes, dispõe sobre a prevenção, o tratamento, a
fiscalização, o controle e a repressão à produção, ao uso e ao tráfico ilícitos de produtos,
substâncias ou drogas ilícitas que causem dependência física ou psíquica, assim
elencados pelo Ministério da Saúde.
12
COSTA, Augusto César de Farias. Direito, Saúde Mental e Reforma Psiquiátrica.. In Curso de
Especialização a distância em Direito Sanitário para membros do Ministério Público e da
Magistratura Federal,/Ministério da Saúde, Programa de Apoio ao fortalecimento do controle social
no SUS. – Brasília: Ministério da Saúde, 2002, p. 141.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 14
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
Ela autoriza a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios a
criarem estímulos fiscais para as pessoas físicas e jurídicas que colaborarem no combate
às drogas, e na reinserção dos dependentes de drogas no mercado de trabalho, e permite
à União celebrar convênios com os outros entes federados, com entidades públicas e
privadas e organismos estrangeiros para essa finalidade, destacando a orientação escolar
em todos os níveis de ensino, como medida preventiva, assim como as atividades
esportivas, artísticas e culturais, os debates de questões ligadas à saúde, cidadania e
ética, e as atividades de recuperação de dependentes nos hospitais.
Determina que o tratamento do dependente ou usuário seja feito de forma
multiprofissional e com a assistência da família, se possível, e que os estabelecimentos
encaminhem ao Conselho Nacional Antidrogas, mensalmente, mapa estatístico dos
casos atendidos. Seu conteúdo conclama toda a sociedade brasileira a combater as
drogas, em busca da saúde das pessoas.
- A Lei n. 10.449, de 9 de maio de 2002.
Também mostra a visão de saúde em seu mais amplo conceito, ao
desempenhar também a função social. Ela autoriza a comercialização de preservativos
masculinos de látex em todo estabelecimento comercial, independente da finalidade do
contrato social e das atividades deferidas no alvará de funcionamento, desde que os
preservativos contenham as exigências do Instituto Nacional de Metrologia – Inmetro, e
sejam exibidos em local visível, não expostos a condições ambientais que possam afetar
a integridade do produto.
É útil essa abertura trazida pela lei na proteção à saúde, porque proporciona
maior facilidade para o consumidor encontrar os preservativos, e proteger a sua saúde e
a de outras pessoas, utilizando-se do método para evitar doenças sexualmente
transmissíveis e como método contraceptivo.
Com o crescimento do conhecimento mundial sobre o HIV e outras doenças
sexualmente transmissíveis (DSTs), as decisões sobre a necessidade de uso de
contracepção reforçaram-se, pela necessidade de prevenção contra as DST. Em 1994 a
Conferência Internacional das Nações Unidas sobre População e Desenvolvimento
encorajou a criação de programas de planeamento familiar que oferecessem serviços
como tratamentos a indivíduos com sinais de infecção, exames a indivíduos sem
sintomas ou sinais de infecção e avaliações de risco de DST para guiar e aconselhar a
contracepção, a fim de reduzir futuros riscos de gravidez indesejada e infecções
genitais.13
Correntemente os únicos métodos recomendados para a prevenção de
DSTs/VIH são os métodos barreira. Quando usados sistemática e corretamente os
preservativos são eficazes na prevenção tanto das DST, como da gravidez. O problema
é que o preservativo - quer o masculino, quer o feminino - são normalmente usados
esporádica e incorrectamente, mas mesmo sob condições normalmente imperfeitas, o
uso de preservativo previne a infecção.
Dez estudos com populações de alto risco em 7 países, onde os níveis de uso
de preservativos (exposição) e a soroincidência de HIV foram medidos, mostraram
todos que o uso sistemático de preservativos masculinos protege da infecção de HIV (de
50% para 100%).
13
CATES, Willard. Quanto protegem os preservativos das doenças sexualmente transmissíveis?Évora:
APF – Associação para o planejamento da família – ALENTEJO, 2002. Disponível na Internet via
WWW. URL: http://www.terravista.pt/meco/1374/protegem.html (Consultado em 17.01.2003)
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 15
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
O melhor exemplo mundial sobre o efeito do aumento do uso de
preservativos na incidência e prevalência do HIV foi feito na Tailândia. Em 1991 o
governo tailandês implementou um programa de 100% de uso de preservativo,
encorajando a difusão do seu uso nas atividades de sexo comercial. A proporção de atos
sexuais comerciais com uso de preservativo aumentou de 25% em 1989, para 94% em
1995. Durante o mesmo intervalo a incidência de DST curáveis, registadas nas clínicas
governamentais diminuiu drasticamente e a prevalência de HIV entre as tropas
tailandesas também diminuiu.
Concluindo, os preservativos protegem contra as DSTs e o HIV,
principalmente quando usados corretamente, devendo seu uso ser encorajado e
incentivado, como fez a Lei n. 10.449/2002.
Seguindo a análise do texto constitucional relacionado à saúde, no artigo
197, dispõe a Carta Magna que:
Constituição Federal, 1988
“São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao
poder público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação,
fiscalização e controle, devendo sua execução ser fita diretamente ou
através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito
privado.”
O reconhecimento de que as ações e serviços de saúde são de relevância
pública não é por acaso. Já no primeiro artigo da Constituição Federal são enumerados
os fundamentos da República Federativa do Brasil, quais sejam a soberania, a cidadania,
a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o
pluralismo político. No terceiro artigo, destacam-se os objetivos de construir uma
sociedade livre, justa e solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a
pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais, e promover o
bem de todos, sem qualquer discriminação. Como se pode notar, todos esses objetivos
estão claramente voltados aos direitos sociais, e entre eles está a saúde. Pode-se concluir
que o reconhecimento de sua relevância pública se deve ao fato de que sem a saúde não
há dignidade, não há desenvolvimento de trabalho, nem redução da pobreza e das
desigualdades sociais. Ou seja, sem a saúde não é possível atingir os objetivos da
República Federativa do Brasil.
Porém, essa classificação constitucional foi meramente exemplificativa.
Absolutamente, a Constituição Federal não excluiu outros direitos igualmente sociais,
ligados de forma indissolúvel aos objetivos da República Federativa do Brasil, do
conceito de relevância pública. Todos os serviços voltados aos direitos sociais são de
relevância pública, independente de serem prestados pelo Poder Público ou por
particulares que os prestem em regime de concessão ou permissão. Importante ressaltar
que nem sempre o interesse do ente público é de relevância pública, pois há diferença
entre interesse público primário, que é o verdadeiro interesse público – social, da
comunidade - e interesse público secundário - do ente público, do aparato. Só há
relevância pública quando se trata de interesse público primário, social.
Um outro aspecto do artigo analisado diz respeito à fiscalização e controle
das ações e serviços de saúde, independente de serem executadas diretamente pelo
Poder Público ou terceiros, ou por pessoa física ou jurídica de direito privado. A esse
respeito comenta Saulo Ramos:
“no Brasil a saúde....mereceu especial atenção do constituinte...a ponto de salientar
que todas as ações são de natureza pública.”
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 16
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
E retrata assim a saúde pública no Brasil:
“são notórias as deficiências estatais no cumprimento destes mandamentos
constitucionais. Descoberta a fórmula simples e óbvia de superação das dificuldades
comuns à ‘obsoleta máquina estatal de saúde pública – o planejamento atuarial – o
sucesso da iniciativa privada é garantido.”
Ressalva, porém, que:
“a delegação permitida a pessoa física ou jurídica de direito privado há de ser feita
sempre através de contrato ou de convênio. Nestes pactos podem Estados e pessoas
privadas incluir tudo o que desejarem. Depois prevalece o que foi contratado.” 14
Mais além, prescreve o artigo 198 que:
Constituição Federal, 1988
“As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único,
organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I – descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II – atendimento integral, com prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III – participação da comunidade.
§ 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195,
com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.
§ 2º. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos
mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:
I. no caso da União, na forma definida nos termos da lei
complementar prevista no § 3º;
II. no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de
que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas
as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios;
III. no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto
da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos
de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.
§ 3º. Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco
anos, estabelecerá:
I. os percentuais de que trata o § 2º;
II. os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à
saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e
dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a
progressiva redução das disparidades regionais;
III. as normas de fiscalização, avaliação e controle das
despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal;
IV. as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela
União.”
A rede regionalizada e hierarquizada, à qual se refere o dispositivo acima,
na realidade é a própria Administração direta, o centro, segundo José Cretella Júnior, e
14
RAMOS, Saulo. Serviços de saúde prestados pela iniciativa privada e o contrato de seguro-saúde”, in
Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, v. 3, n. 12, jul./set./95, p. 282, 283 e 304.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 17
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
por isso ocorre em qualquer esfera a centralização dos serviços públicos de saúde. A
expressão “com direção única em cada esfera de governo significa movimento
descendente do centro (União, Estados, Municípios, Distrito Federal) para órgãos da
Administração direta de menor hierarquia, na mesma rede, como explica o jurista.
A diretriz constitucional da participação da comunidade nas ações e serviço
públicos de saúde é complementada pela Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990, ,
pois esse diploma legal define as instâncias colegiadas da Conferência de Saúde e dos
Conselhos de Saúde e suas competências e atribuições, além de disciplinar a alocação
dos recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) para os Municípios, Estados e Distrito
Federal, de acordo com os critérios da Lei Orgânica da Saúde (artigo 35).
A comunidade, além de participar do controle social do Sistema Único de
Saúde através das instâncias colegiadas, a partir da Lei n. 10.507, de 10 de julho de
2002, passa a exercer o papel de auxiliar das ações e serviços públicos de saúde,
propriamente ditos. Esta lei criou a profissão de Agente Comunitário de Saúde, no
âmbito do Sistema Único de Saúde, para prestação de serviços ao gestor local, o que
trouxe grande progresso no campo da saúde no Brasil.
Esse profissional desenvolve atividades de prevenção das doenças e
promoção da saúde, através de visitas domiciliares e de ações educativas individuais e
coletivas nos domicílios e na comunidade, fazendo o cadastramento das famílias; o
acompanhamento de pré-natal e do crescimento e desenvolvimento de crianças de 0 a 5
anos. Os agentes também são incumbidos da orientação sobre doenças endêmicas,
preservação do meio ambiente, saúde bucal, planejamento familiar, nutrição, assistência
na área de doenças sexualmente transmissíveis e AIDS; promoção da saúde do idoso;
apoio a portadores de deficiência psicofísica, entre outros. Cada Agente Comunitário de
Saúde deve acompanhar, no máximo, 150 famílias ou 750 pessoas. O recrutamento dos
agentes é feito através de processo seletivo no município, com assessoria da Secretaria
Estadual de Saúde. Entre outros requisitos, o agente de saúde precisa morar, há pelo
menos dois anos, na área onde desempenha suas atividades; saber ler e escrever; ser
maior de 18 anos; e ter disponibilidade de tempo integral para trabalhar.15
Há também a figura do enfermeiro-supervisor, cujas tarefas básicas são o
planejamento, a coordenação e o acompanhamento das atividades desenvolvidas dentro
do Programa de Agentes Comunitários de Saúde. Esses profissionais fazem parte de
uma equipe do Programa de Saúde da Família, composta por médico, enfermeiro,
sanitarista, assistente social e auxiliar de enfermagem.
O trabalho dos Agentes Comunitários de Saúde tem sido fundamental para a
conscientização da população a respeito de doenças, de uso de remédios naturais e
aproveitamento de alimentos no combate à desnutrição infantil, com a vantagem de ser
um serviço de saúde que bate à porta dos cidadãos, mesmo nos lugares de difícil acesso.
O programa melhora a qualidade de vida da população, trazendo a compreensão de que
o processo saúde-doença advém da interação de diversos fatores da vida diária, e
contribui na consolidação dos sistemas locais de saúde e do próprio SUS, além de
estimular a participação da comunidade, como co-responsável na promoção da sua
15
NADER, Elizabeth. Diretrizes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde. Vitória: Prefeitura
Municipal de Vitória do Espírito Santo, 1998-2002. Disponível na Internet via WWW. URL:
http://www.vitoria.es.gov.br/secretarias/saude/saucom.htm (Consultado em 20.01.2003)
Prefeitura de Vitória do Espírito Santo: 1998-2002 - Elizabeth Nader
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 18
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
saúde; a diminuição dos indicadores epidemiológicos; e a execução de atividades de
natureza preventiva e curativa.
Quanto ao financiamento do Sistema Único de Saúde, o artigo 198 sofreu
alterações pela Emenda Constitucional n. 29/2000, que lhe acrescentou parágrafos –
antes só existia o § 1º, que era parágrafo único. Com essa Emenda, ficaram definidas as
fontes de recursos a serem aplicados em saúde, ficando pendente a definição dos
percentuais que deveriam incidir sobre as fontes.
Os Estados e o Distrito Federal devem aplicar em saúde os percentuais que
serão definidos, sobre: o produto da arrecadação dos impostos sobre transmissão causa
mortis e doação; circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação; propriedades de veículos automotores;
o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer
natureza incidente na fonte sobre rendimentos pagos por eles, suas autarquias e
fundações; o valor repassado pela União, constituído de vinte por cento sobre os
impostos instituídos mediante lei complementar; o valor repassado pela União advindo
de rendas e proventos e produtos industrializados, constituído de vinte e um inteiros e
cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; e o
produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, repassado
proporcionalmente para cada Estado, conforme as respectivas exportações de produtos
industrializados. Sobre toda essa arrecadação, após deduzidas as parcelas transferidas
aos Municípios, serão calculados os percentuais que constituirão os recursos mínimos
para a saúde
Os Municípios e o Distrito Federal devem aplicar em saúde porcentagens a
serem definidas em lei, sobre: o produto da arrecadação dos impostos sobre propriedade
predial e territorial urbana; transmissão inter vivos; serviços de qualquer natureza; o
produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer
natureza incidente na fonte sobre rendimentos pagos por eles, suas autarquias e
fundações; o valor repassado pela União, constituído de cinqüenta por cento da
arrecadação do imposto sobre a propriedade territorial rural; o valor repassado pelos
Estados, de cinqüenta por cento da arrecadação do imposto sobre a propriedade de
veículos automotores licenciados no território dos Municípios; o valor repassado pelos
Estados, de vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto sobre
circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação; o valor repassado pela União advindo de rendas e
proventos e produtos industrializados, constituído de vinte e dois inteiros e cinco
décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; o valor
repassado pelos Estados, advindo do repasse da União de dez por cento, proporcional ao
valor das respectivas exportações de produtos industrializados.
Tudo isso está na Constituição Federal. No entanto, não veio a Lei
Complementar exigida para a garantia da eficácia e da perfeita aplicação desses
dispositivos pelos agentes públicos. A respeito da questão, a Advocacia-Geral da União
havia emitido o Parcer GM-016, com a seguinte ementa:
"EMENTA:Piso a ser aplicado pela União para o custeio de ações e serviços
públicos de saúde. A melhor exegese do art. 77, inciso I, alínea b, do Ato das
Disposições Transitórias da Constituição Federal de 1988, acrescentado pela
Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2.000. A melhor
interpretação do dispositivo constitucional da alínea b do inciso I do artigo 77
do A.D.C.T. da C.F. é no sentido de que, nos exercícios financeiros posteriores
ao exercício de 2.000, do ano de 2.001 ao ano de 2.004, a União aplicará, a
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 19
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
título de piso, ou seja, no mínimo, nada impedindo, obviamente, que aplique
mais, de acordo com as necessidades e a disponibilidade do Tesouro, o
equivalente ao valor apurado no ano anterior, vale dizer, o valor apurado no
ano 2.000, isto é, o montante empenhado nessas ações e nesses serviços
públicos no exercício financeiro de 1.999, acrescido de, no mínimo, cinco por
cento, corrigido, ainda, sucessiva e cumulativamente pela variação nominal do
Produto Interno Bruto – PIB. "
Porém, com esse Parecer, com força de ato normativo, a Advocacia-Geral
da União possibilitou a diminuição do repasse de 6 bilhões de reais da União para o
Sistema Único de Saúde. Essa verba correspondia a 240 hospitais de 200 leitos
totalmente equipados, cobrindo, cada um deles, uma população de duzentos mil
habitantes, atendendo a um total de quarenta e oito milhões de pessoas; 6.000 unidades
básicas de saúde de 1.000 metros quadrados, para cobrir, cada, uma população de 20
mil habitantes; 2.352.941.176 consultas; 69.156.293 tomografias computadorizadas de
crânio; 10.498.687 quimioterapias (custo mensal); 22.325.581 ressonâncias magnéticas
e 851.063.829 ultrassonografias.16 Ou seja, a parte carente da população seria
seriamente prejudicada.
Enxergando todas essas conseqüências, a Associação Médica Brasileira
ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o parecer da Advocacia-Geral da
União (ADIN n. 2538-4, Relator Ministro Moreira Alves, o que fez com que o Governo
Federal recuasse, tornando insubsistente o caráter normativo do Parecer, representando
uma grande vitória da sociedade. O próprio Plenário do Tribunal de Contas da União
emitiu a decisão n. 143/2002, contrária ao parecer da AGU e da Consultoria Jurídica do
Ministério da Fazenda, o que reforçou a esperança de que o Estado brasileiro entenda a
sua real função perante a sociedade.
Por fim, o Conselho Nacional de Saúde, em sua centésima décima oitava
reunião ordinária, realizada em 3 e 4 de abril de 2002, usando de suas competências
regimentais e atribuições conferidas pela legislação aplicável, decidiu aprovar diretrizes
para aplicação da Emenda Constitucional n. 29, reunindo as mesmas na Resolução n.
316, de 4 de abril de 2002. Aí ficaram definidas as bases de cálculo para apuração dos
valores mínimos a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde, para as três
esferas da federação.
Para os Estados e Municípios, a Resolução n. 316 estabeleceu metas anuais
sempre progressivas para atingir os mínimos previstos no artigo 77 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, até o exercício financeiro de 2004. Sempre
progressivas porque os entes federados que já aplicavam percentuais superiores às
metas anuais não poderão reduzi-los. Por fim, a referida Resolução definiu ações e
serviços públicos de saúde, para efeito da aplicação da Emenda Constitucional n. 29. Ou
seja, enquanto não é aprovada a Lei Complementar, a Resolução n. 316 traz o seu
socorro, para que não haja comprometimento na prestação das ações e serviços de
saúde.
Ressalte-se que, a saúde pública – não considerada com referência ao
atendimento hospitalar ou congênere, mas em sua correta acepção, com a amplitude
devida - também é financiada por outros programas sociais, como, por exemplo, o
trazido pela Lei n. 10.147, de 21 de dezembro de 2000, que dispõe sobre a incidência
16
JORNAL DA ASSOCIAÇÃO MÉDICA BRASILEIRA. Emenda constitucional n. 29. AMB:
mar/2002. Disponível na Internet via WWW. URL www.amb.org.br/jamb/mar02/emenda.pdf.
(Consultado em 16.03.2003)
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 20
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
da contribuição para os Programas de Integração Social – PIS e de Formação do
Patrimônio do Servidor Público – PASEP e da Contribuição para o Financiamento da
Seguridade Social – Cofins, nas operações de venda ou importação de alguns produtos
industrializados.
Na seqüência da análise do texto constitucional, vem o artigo 199, que trata
da iniciativa privada em saúde. Ele estipula que:
Constituição Federal, 1988
“A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
§ 1º. As instituições privadas poderão participar de forma
complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste,
mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as
entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.
§ 2.º É vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou
subvenções às instituições privadas com fins lucrativos.
§ 3.º É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou
capitais estrangeiros na assistência à saúde no País, salvo nos casos
previstos em lei.
§ 4.º A lei disporá sobre as condições e os requisitos que facilitem a
remoção de órgãos, tecidos e substâncias humanas para fins de
transplante, pesquisa e tratamento, bem como a coleta, processamento
e transfusão de sangue e seus derivados, sendo vedado todo tipo de
comercialização.”
Esse dispositivo vem dizer que é lícita a constituição de empresas privadas
dedicadas à assistência à saúde, independente de participação nos serviços públicos,
mas não se pode esquecer que a inclusão das mesmas no Sistema Único de Saúde tem
caráter complementar, e, como lembra Saulo Ramos17, depende sempre da existência de
contrato de direito ou convênio.
Quanto às empresas privadas não incluídas no Sistema Único de
Saúde, também devem obediência a certas normas. A Lei n. 9.656, de 3 de junho de
1988, traz regras direcionadas às pessoas jurídicas de direito privado que operam planos
ou seguros privados de assistência à saúde. Esse diploma legal disciplina, ainda, a
atuação do Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP, incumbido de
regulamentar os planos privados de assistência à saúde, quanto à constituição,
organização, funcionamento e fiscalização dos mesmos, bem como condições técnicas,
contrato, normas de contabilidade, atuariais e estatísticas, constituição e liquidação de
capital. Cria a Câmara de Saúde Suplementar como órgão do CNSP, com representação
do Estado, dos profissionais e usuários de saúde, e também do Ministério Público,
através do Ministério Público Federal.
Nessa lei, merecem destaque a vedação à exclusão da cobertura às doenças e
lesões preexistentes à data de contratação dos planos ou seguros após vinte e quatro
meses de vigência do contrato, e a obrigatoriedade de cobertura do atendimento nos
casos de emergência e urgência, com vedação de estabelecimento de carências
superiores a três dias úteis nesses casos. Cabe grifar, ainda, a vedação ao impedimento
da participação de consumidor nos planos ou seguros privados de assistência à saúde,
em razão da idade ou de deficiência - no entanto, fica facultada a variação de
contraprestações pecuniárias por faixa etária, desde que previstas no contrato, vedada a
17
Op. Cit., p. 285.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 21
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
variação para consumidores de mais de sessenta anos que já participem do mesmo plano
há mais de dez anos.
Para sua operacionalização, a Lei n. 9.656/98 foi seguida de várias
resoluções do Conselho de Saúde Suplementar – CONSU -, quais sejam a n. 01, o
próprio regimento interno do CONSU; a n. 02, que dispõe sobre a definição de
cobertura às doenças e lesões preexistentes previstas no inciso XII do artigo 35ª e no
artigo 11 da Lei n° 9.656/98; a n. 03, que dispõe sobre a fiscalização da atuação das
operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde; a n. 4, que dispõe sobre
as condições e prazos previstos para adaptações dos contratos em vigor à data de
vigência da legislação específica; a n. 05, que dispõe sobre a caracterização de
autogestão mediante a Lei n°9.656/98 e dentro do segmento supletivo de assistência à
saúde no Brasil; a n. 06, que dispõe sobre critérios e parâmetros de variação das faixas
etárias dos consumidores para efeito de cobrança diferenciada, bem como de limite
máximo de variação de valores entre as faixas etárias definidas para planos e seguros de
assistência à saúde; a n. 07, que dispõe sobre informações a serem disponibilizadas ao
Ministério da Saúde por todas as operadoras, inclusive as de autogestão, previstas no
artigo 1º da Lei n° 9656/98; a n. 08, que dispõe sobre mecanismos de regulação nos
Planos e Seguros Privados de Assistência à Saúde; a n. 09, que dispões sobre o
ressarcimento dos serviços de atendimento à saúde prestados a usuários de plano ou
seguro de saúde por instituições públicas ou privadas integrantes do Sistema Único de
Saúde – SUS; a n. 10, que dispõe sobre a elaboração do e eventos em saúde que
constituirão referência básica e fixa as diretrizes para a cobertura assistencial; a n. 11,
que dispõe sobre a cobertura aos tratamentos de todos os transtornos psiquiátricos
codificados na Classificação Estatística Internacional de Doenças e Problemas
Relacionados à saúde; a n. 12, que dispõe sobre a cobertura de transplante e seus
procedimentos por parte das operadoras de planos e seguros privados de assistência à
saúde; a n. 13, que dispõe sobre a cobertura do atendimento nos casos de urgência e
emergência; a n. 14, que dispõe sobre a definição das modalidades de planos ou seguros
sob o regime de contratação individual ou coletiva, e regulamenta a pertinência das
coberturas às doenças e lesões preexistentes e a exigibilidade dos prazos de carência
nessas modalidades; a n. 15, que dispõe sobre as alterações nas Resoluções CONSU,
publicadas no D.O.U de 04 de Novembro de 1998; a n. 16, que dispõe sobre a
desobrigação, ou isenção parcial da segmentação de cobertura de planos de assistência à
saúde perante a Lei 9.656/98, no mercado supletivo de assistência à saúde; a n. 17, que
dispõe sobre os agravos a que se refere a Resolução CONSU n.º 2, de 03.11.1998; a n.
18, que dispõe sobre o rito e prazos do processo administrativo para apuração de
infrações e aplicação de penalidades previstas na Lei 9656/98; a n. 19, que dispõe sobre
a absorção do universo de consumidores pelas operadoras de planos ou seguros de
assistência à saúde que operam ou administram planos coletivos que vierem a ser
liquidados ou encerrados; a n. 20, que dispõe sobre a regulamentação do artigo 30 da
Lei n.º 9.656/98; a n. 21, que dispõe sobre a regulamentação do artigo 31 da Lei n°
9.656/98.
Importante, ainda, o acréscimo trazido à Lei n. 9.656/98 através da Lei n.
10.223, de 15 de maio de 2001. A partir desta, as pessoas jurídicas de direito privado
que operam planos ou seguros privados de assistência à saúde ficaram obrigadas a
prestar serviço de cirurgia plástica reconstrutiva de mama, utilizando-se de todos os
meios e técnicas necessárias para o tratamento da mutilação decorrente de utilização de
técnica de tratamento de câncer, seguindo a esteira da Lei n. 9.797/99, que aplica o
mesmo mandamento ao Sistema Único de Saúde.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 22
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
Quanto ao § 4º, do artigo 199 da Constituição, já existem as leis que
menciona:
- A Lei n.º 10.205, de 21 de março de 2001, com relação à coleta,
processamento, estocagem, distribuição e aplicação do sangue, seus componentes e
derivados. Define-os e disciplina as atividades hemoterápicas e estabelecendo a Política
Nacional de Sangue, implementada no âmbito do Sistema Único de Saúde pelo Sistema
Nacional de Sangue, Componentes e Derivados – SINASAN -, e orientada pelo
princípio da universalização do atendimento, da doação voluntária e não remunerada, e
da proteção à saúde do doador e do receptor mediante o cumprimento de normas
técnicas adequadas.
- A Lei n. 10.211, de 23 de março de 2001 (que alterou a Lei n. 9.434, de 4
de fevereiro de 1997), que dispõe sobre a remoção de órgãos, tecidos e partes do corpo
humano para fins de transplante e tratamento, excluindo o sangue, o esperma e o óvulo.
Restringe a realização de transplantes e enxertos de tecidos, órgãos ou
partes do corpo humano em estabelecimentos de saúde públicos ou privados, através de
equipes médico-cirúrgicas previamente autorizados pelo órgão de gestão nacional do
SUS, e após realização no doador de todos os testes de triagem para diagnóstico de
infecção e infestação exigidos em normas regulamentares expedidas pelo Ministério da
Saúde.
Exige tanto a autorização do cônjuge ou parente do falecido (obedecendo a
linha sucessória) firmada em documento e subscrita por duas testemunhas, como
também o diagnóstico de morte encefálica, constatada e registrada por dois médicos que
não participem das equipes de remoção e transplante, dentro de critérios do Conselho
Federal de Medicina, para a retirada post mortem de tecidos, órgãos ou partes do corpo
humano destinados a transplante ou tratamento, e prevê a gravação da expressão “não
doador de órgãos e tecidos” na Carteira de Identidade Civil e na Carteira de Habilitação
da pessoa que não quiser ser doadora post mortem, sendo que as não identificadas não
poderão ter seus órgãos, tecidos ou partes do corpo removidos. Os corpos dos doadores
deverão ser entregues condignamente recompostos, para sepultamento.
Dispõe ainda sobre a doação de órgãos, tecidos e partes do corpo por
pessoas vivas, quando se tratar de órgãos duplos ou partes cuja retirada não comprometa
o organismo do doador com riscos à integridade, aptidões vitais e saúde mental, e não
cause mutilação ou deformação inaceitável. Por fim, tipifica e pune nos âmbitos
criminal e administrativo as condutas de desobediência a suas determinações.
Ao fim da Seção II, especifica o artigo 200 da Constituição Federal as
atribuições do Sistema Único de Saúde, em forma de parâmetro, não impedindo que a
legislação infraconstitucional traga novos mandamentos, em acréscimo.
Constituição Federal,1988
“Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos
termos da lei:
I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de
interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos,
equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos;
II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem
como as de saúde do trabalhador;
III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 23
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
IV - participar da formulação da política e da execução das ações de
saneamento básico;
V - incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico
e tecnológico;
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de
seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo
humano;
VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte,
guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e
radioativos;
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o
do trabalho.”
Como se pode perceber, pela leitura dos dispositivos acima, o Sistema
Único de Saúde só fez confirmar que o conceito de saúde é muito mais abrangente do
que se costuma imaginar, porque a saúde se traduz no bem-estar físico, mental e social.
O dever do Estado, de controle e fiscalização de procedimentos, produtos e
substâncias de interesse para a saúde e a participação da produção de medicamentos,
equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos, através da execução
das ações de vigilância sanitária e epidemiológica é importantíssimo para a saúde da
população, do consumidor e do ambiente. Como diz a professora Ediná Alves Costa 18, é
um subsetor específico da Saúde Pública que conforma um campo singular de
articulações complexas entre o domínio econômico, o jurídico-político e o médico
sanitário, e, ao lidar com grande diversidade de interesses, o campo das ações de
vigilância sanitária expressa contradições sociais fundamentais, e encontra-se submetido
freqüentemente a pressões até mesmo de setores do Estado. Desde sua origem, as ações
de vigilância sanitária tentam exercer controle sobre os elementos essenciais à vida em
coletividade e que possam gerar ameaças à saúde, como o controle sanitário do
ambiente, dos alimentos, do exercício da medicina e farmácia, de produtos, tecnologias
e serviços que estabeleçam comunicação com o complexo saúde-doença-cuidado-
qualidade de vida.
A importância desse setor da Saúde Pública se deve justamente ao fato de
constituir uma ação de saúde e um instrumento da organização econômica da sociedade,
evitando que a intensa produção e circulação das mercadorias, com a colocação de
produtos defeituosos no mercado, afete a saúde de milhões de consumidores dentro e
fora do país, e também a credibilidade das instituições.
A legislação infraconstitucional serve de complemento a esses dispositivos
constitucionais:
- A Lei n. 5.991, de 17 de dezembro de 1973.
Dispõe sobre o controle sanitário do comércio de drogas, medicamentos,
insumos farmacêuticos e correlatos, especifica empresas e estabelecimentos que podem
comercializar esses produtos, distinguindo-os, e estipula normas técnicas para o
funcionamento das mesmas, inclusive exigências para o atendimento de receitas, regras
para farmácias homeopáticas e responsabilidade técnica dos estabelecimentos.
18
COSTA, Ediná Alves. Vigilância sanitária e proteção da saúde. In Curso de Especialização a
distância em Direito Sanitário para membros do Ministério Público e da Magistratura
Federal,/Ministério da Saúde, Programa de Apoio ao fortalecimento do controle social no SUS. –
Brasília: Ministério da Saúde, 2002, p. 375.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 24
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
A Lei n. 6.437, de 20 de agosto de 1977.
Configura infrações à legislação sanitária federal, estabelecendo sanções
para os estabelecimentos infratores. Traz a figura da vigilância sanitária do Estado, tão
necessária para impor limites às atividades econômicas, evitando que a busca pelo lucro
faça com que as empresas se esqueçam da ética relacionada à saúde das pessoas
expostas aos produtos colocados no mercado. Constitui peça importante na defesa à
saúde, considerando-se os riscos que a distribuição irregular de medicamentos traz à
saúde pública.
- A Lei n. 8.543/92, de 23 de dezembro de 1992.
Na área de vigilância sanitária, veio proteger o direito à saúde para as
pessoas portadoras da doença celíaca, obrigando as indústrias alimentícias a imprimir
uma advertência nos rótulos e embalagens de produtos industrializados que contenham
glúten ou seus derivados, em caracteres destacados.
A preocupação da lei é justa, vez que a doença celíaca ou síndrome celíaca é
uma intolerância ao glúten, e seus portadores devem excluí-lo da dieta durante toda
vida. A doença tem como principal causa um erro congênito do metabolismo, ou seja,
um erro desde à formação do DNA de um indivíduo. Outra causa é a sensibilidade
imunológica à gliadina (uma proteína) no intestino delgado. A gliadina é encontrada no
trigo, centeio, cevada e aveia, os quais não podem ser ingeridos pelo paciente celíaco,
devendo ser substituídos por milho, batata, arroz, soja, tapioca, araruta. O glúten está
relacionado à doença porque é formado a partir da gliadina e da glutenina, duas
proteínas que estão presentes nos alimentos citados, e é constituído quando há uma ação
mecânica e água sobre aquelas proteínas, como a sovação de massas de pães, macarrão.
A gliadina e a glutenina se juntam formando assim o glúten (uma proteína também). O
glúten terá a fração da gliadina não podendo ser ingerido pelo celíaco.
A partir da existência dessa lei, os portadores de síndrome celíaca contaram
com a proteção do Estado para o exercício do seu pleno direito à saúde, passando a
saber quais alimentos contêm glúten, livrando-se dos terríveis sintomas da doença,
como diarréia (principalmente em crianças até 3 anos), ou evacuações freqüentes com
fezes descoradas e espumosas (até 10 vezes por dia), vômitos, perda de peso e anemia,
que afetam a mucosa do jejuno e íleo, ocorrendo uma atrofia das vilosidades de todo o
intestino, limitando assim a área de absorção de nutrientes. 19
- A Lei n. 9.431/97, de 6 de janeiro de 1997.
Também representa complemento às diretrizes constitucionais, concernente
à execução de ações de vigilância epidemiológica, no que se refere ao atendimento
hospitalar. Ela obriga os hospitais do Brasil a manterem o Programa de Controle de
Infecções Hospitalares – PCIH, a fim de reduzir ao mínimo possível a incidência e
gravidade das infecções hospitalares.
Há pouco mais de 150 anos atrás, os hospitais eram considerados insalubres
e ficavam restritos a pessoas com deficiência ou excluídas, e a assistência era mais
humanitária que científica. As conseqüências práticas da microbiologia, ao comprovar
a etiologia microbiana das doenças infecciosas e desenvolver o controle de infecção
hospitalar foram fundamentais para a gênese do hospital moderno, finalmente
19
DAMMOUS. Doença Celíaca. Família Dammous: 2001. Disponível na Internet via WWW. URL:
www.dammous.com/nutri/patol/celiaca.asp (Consultado em 16.01.2003)
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 25
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
considerado seguro para o exercício profissional de clínicos, cirurgiões e enfermeiros,
podendo congregar esforços para a recuperação da saúde humana20.
Por outro lado, a medicina volta a pagar tributo aos microorganismos que
antes venciam em decorrência da precariedade do atendimento e dos escassos recursos,
e hoje proliferam, muitas vezes, em conseqüência da crescente sofisticação, com custos
cada vez mais elevados. A maioria das infecções hospitalares tem origem endógena, no
desequilíbrio da relação que o homem estabelece com sua microbiota, que é favorecido
pela patologia de base, utilização de procedimentos invasivos e a pressão seletiva em
favor dos germes resistentes, exercida pelos antibióticos. A infecção exógena é limitada
pela pequena capacidade que esta microbiota apresenta de sobrevivência no meio
ambiente, na ausência de matéria orgânica que favoreça sua proliferação,
principalmente sangue, secreções e excretas eliminados pelos pacientes. Na transmissão
cruzada de infecções, as mãos da equipe assumem capital importância, seguidas pelos
artigos, insumos e medicamentos que terão contato com o paciente. Surtos de infecção,
que embora sejam dramáticos representam pouco mais que 5,0% desses episódios, e são
potencialmente evitáveis.
Desde a vigência da Lei 9.431/97, todos os hospitais brasileiros são
obrigados a ter constituída uma Comissão de Controle de Infecção Hospitalar (CCIH),
que deve elaborar o Programa de Controle de Infecções, definido como um conjunto
mínimo de ações para reduzir ao máximo possível a incidência e gravidade das
infecções hospitalares. É um instrumento do Estado para o exercício do seu papel de
zelar pela saúde coletiva, em relação a este aspecto, cumprindo um roteiro de vigilância
para avaliar as CCIHs.
- A Lei n. 9.782, de 26 de janeiro de 1999.
Vem definir o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária previsto na Lei
Orgânica da Saúde, em seus artigos 15 a 18, e criar a autarquia denominada Agência
Nacional de Vigilância Sanitária, especificando suas atribuições, estrutura
organizacional, patrimônio e receitas. O conteúdo da lei em comento viabiliza a
promoção da proteção da saúde da população através do controle sanitário da produção
e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive
dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem
como o controle de portos, aeroportos e fronteiras.
- A Lei n. 10.191, de 14 de fevereiro de 2001.
Disciplina a aquisição de produtos para implementação de ações de saúde
por parte do Ministério da Saúde. Inclui a compra de imunobiológicos, inseticidas,
medicamentos e outros insumos estratégicos, podendo ser realizadas através de
organismos multilaterais internacionais de que o Brasil faça parte, e possibilita ao
Ministério da Saúde, aos Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e órgãos
vinculados, a utilização dos sistemas de registro de preços.
- A Lei n. 10.289, de 20 de setembro de 2001.
Institui o Programa Nacional de Controle do Câncer de Próstata, incluindo
campanha institucional nos meios de comunicação, que informe o que é o câncer de
próstata e seus meios de prevenção e prevendo parcerias com as Secretarias Municipais
20
FERNANDES, Antônio Tadeu. O desafio emergente das infecções hospitalares. CCIH: 2000.
Disponível na Internet via WWW. URL: www.ccih.med.br/desafioemergente.html (Consultado em
16.01.2003)
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 26
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
e Estaduais de Saúde, para realização de exames, e com universidades, organizações
não governamentais e sindicatos, para organização de debates e palestras com referência
ao assunto, o que constitui importante instrumento de proteção à saúde.
A importância do programa instituído por lei, vem do fato de o câncer de
próstata representar um sério problema de saúde pública no Brasil, em função de suas
altas taxas de incidência e mortalidade. Ele é o segundo mais comum em homens - só
sendo superado pelo de pele - e o terceiro em óbitos. Segundo as Estimativas de
Incidência e Mortalidade Por Câncer no Brasil, do Instituto Nacional de Câncer,
deverão ocorrer 14.830 novos casos de câncer de próstata e 6.850 mortes causadas pela
doença no país, em 2000. Enquanto a incidência está ligada às características
demográficas da população, a mortalidade alta é causada pelo retardo do diagnóstico,
que favorece a ocorrência de tumores com alta capacidade biológica de invasão local e
de disseminação para outros órgãos. Tais tumores são incuráveis quando tratados em
fase metastásica.
O câncer de próstata atinge principalmente os homens acima de 50 anos de
idade. O aumento de sua incidência na população é também uma decorrência do
aumento da expectativa de vida do brasileiro verificada ao longo deste século, cuja
tendência é ultrapassar os 70 anos no ano 2020.
O Programa criado pela lei serve para conscientizar as pessoas sobre o
problema do câncer de próstata, que muitas vezes é tardiamente constatado por causa da
falta de informação, e até por causa do preconceito com relação à realização do exame:
a detecção do câncer de próstata é feita pelo exame clínico (toque retal), além da
dosagem de substâncias produzidas pela próstata: a fração prostática da fosfatase ácida
(FAP) e o antígeno prostático específico (PSA), que podem sugerir a existência da
doença e indicar a realização de ultra-sonografia pélvica (ou prostática transretal, se
disponível). Esta ultra-sonografia, por sua vez, poderá mostrar a necessidade de se
realizar a biopsia prostática transretal. O toque retal permite detectar nódulos pequenos,
menores que 1,5 cm3, e avaliar a extensão local da doença. Sua realização periódica é a
melhor forma de se reduzir a mortalidade por câncer de próstata. 21
- A Lei n. 10.332, de 19 de dezembro de 2001.
Essa lei diz respeito ao incremento do desenvolvimento científico e
tecnológico, previsto no artigo 200, V, da Constituição Federal. Ela institui mecanismo
de financiamento para o Programa de Ciência e Tecnologia para o Agronegócio, para o
Programa de Fomento à Pesquisa em Saúde, para o Programa de Biotecnologia e
Recursos Genéticos – GENOMA -, e dá outras providências.
Lembre-se que todo incentivo à pesquisa científica e tecnológica é
importante para a área da saúde, porque proporciona a descoberta de tratamentos e cura
de doenças. O Projeto Genoma Humano, por exemplo, é um empreendimento
internacional, iniciado formalmente em 1990 e projetado para durar 15 anos, com os
objetivos de identificar e mapear os aproximadamente 80 mil genes que se calculava
existirem no DNA das células do corpo humano, determinar as seqüências dos 3 bilhões
de bases químicas que compõem o DNA humano, armazenar essas informações em
bancos de dados, desenvolver ferramentas eficientes para analisar esses dados e torná-
los acessíveis para novas pesquisas biológicas. Paralelamente a esse empreendimento,
21
COSTA Neto. Gustavo Amorim da. Câncer de próstata. Vilabol Uol. Disponível na Internet via
WWW. URL: http://amorim_neto.vilabol.uol.com.br/ (Consultado em 17.01.2003)
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 27
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
estão sendo desenvolvidos estudos com outros organismos selecionados, para
finalidades tecnológicas.
Em 1990, quando iniciou o Projeto Genoma, apenas 4550 genes humanos
haviam sido identificados; cerca de 1500 genes haviam sido associados a localizações
específicas nos 46 cromossomos, e apenas algumas, dentre cerca de 4000 doenças
genéticas existentes, haviam sido entendidas em um nível molecular. Oito anos depois,
em 1998, mais de 7000 genes já tinham sido mapeados a cromossomos particulares.
Além destes, o Banco de Dados do Projeto Genoma guarda informação sobre outros
genes identificados, cuja localização nos cromossomos ainda não foi inequivocamente
determinada. Por outro lado, nesse ínterim também mais de 4% das bases do genoma
humano foram seqüenciadas, sendo que até aí o Projeto Genoma havia se dedicado
mais ao desenvolvimento de tecnologia eficiente para seqüenciamento de DNA do que
propriamente a fazer um seqüenciamento de larga-escala. Inicialmente, apenas os
governos dos países envolvidos estavam financiando o Projeto Genoma, mas com a
entrada da iniciativa privada, que deu ênfase a uma abordagem dirigida aos genes que
apresentam interesse para a cura de doenças, o setor público passou a rever seu
cronograma e o processo de seqüenciamento foi acelerado. 22
As informações detalhadas sobre o DNA e o mapeamento genético dos
organismos devem revolucionar as explorações biológicas que serão feitas em seguida.
Na Medicina, o conhecimento sobre como os genes contribuem para a formação de
doenças que envolvem um fator genético - como o câncer - levarão a uma mudança da
prática médica. Será enfatizada a prevenção da doença, em vez do tratamento do doente,
novas tecnologias clínicas deverão surgir, baseadas em diagnósticos de DNA; novas
terapias baseadas em novas classes de remédios; novas técnicas imunoterápicas,
prevenção em maior grau de doenças pelo conhecimento das condições ambientais que
podem desencadeá-las, possível substituição de genes defeituosos através da terapia
genética, produção de drogas medicinais por organismos geneticamente alterados. O
conhecimento da genética humana auxiliará o conhecimento da biologia de outros
animais, que não é muito diferente humana, permitindo também seu aperfeiçoamento e
tornando os animais domésticos mais resistentes a doenças.
Enfim, as tecnologias, os recursos biológicos e os bancos de dados gerados
pela pesquisa sobre o genoma terão grande impacto nas indústrias relacionadas à
biotecnologia, como a agricultura, a produção de energia, o controle do lixo, a
despoluição ambiental, donde vem o reconhecimento da importância da Lei n.
10.332/2001 para o direito à saúde, por instituir mecanismo de financiamento à pesquisa
em saúde.
- A Lei n. 10.439, de 30 de abril de 2002.
Institui o “Dia Nacional de Prevenção e Combate à Hipertensão Arterial”, a
ser comemorado anualmente no dia 26 de abril, a fim de conscientizar a população
sobre o diagnóstico preventivo e o tratamento da doença, ficando autorizado o
Ministério da Saúde a desenvolver em todo o território nacional, na semana que
antecede esse dia, campanhas educativas de diagnóstico preventivo da hipertensão
arterial e de doenças cardiovasculares em geral.
22
SABIO - SOCIEDADE AMIGOS DO INSTITUTO BIOLÓGICO. Projeto Genoma. SABIO: 2001.
Disponível na Internet via WWW. URL:
http://www.geocities.com/CapeCanaveral/Hall/6405/genoma /projetogenoma3.htm (Consultado em
21.01.2003)
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 28
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
O programa é de grande valia para a conscientização das pessoas, uma vez
que a hipertensão arterial geralmente não causa qualquer tipo de sintoma durante muitos
anos até que um órgão vital seja afetado.23 A doença causa diminuição da expectativa de
vida e aumento da mortalidade de homens e de mulheres, sendo o principal fator de
risco de problemas cardíacos e de aumento de doenças renais, derrames (acidente
vascular cerebral), aneurismas e claudicação intermitente.
Segundo pesquisado por Celso Ferreira, entre 1981 a 1990, as doenças
cardiovasculares foram a maior causa de mortalidade no Brasil, ultrapassando as
decorrentes de fatores externos (acidentes e outros), neoplasias (câncer), e de moléstias
respiratórias. Em 1988, estimava-se que 15% dos indivíduos com mais de 20 anos e
35% com idade superior a 50 anos apresentavam pressões arteriais elevadas, o que
corresponderia a pelo menos 10 milhões de portadores de hipertensão arterial. Esse
número tende a aumentar com o passar do tempo e com a elevação da média de vida da
população brasileira. Pelo menos 90% dos casos de hipertensão arterial (denominadas
idiopáticas, essenciais ou primárias) são decorrentes de fatores não identificáveis
mesmo quando pesquisados de modo exaustivo, sendo considerados de múltiplas
causas. Quando a causa é identificável, a hipertensão é denominada secundária. Nesse
caso, algumas situações são passíveis de cura pela remoção do fator que a motivou
A hipertensão arterial primária ou essencial é incurável, mas pode ser
tratada para prevenir complicações. Antes do tratamento medicamentoso, medidas
alternativas são utilizadas, como redução de peso, redução da ingestão diária de sal,
cerveja, vinho, exercícios físicos, abandono do vício de fumar. A melhor forma de
prevenir é através da mudança do estilo de vida, com relação à dieta alimentar e à
prática de exercícios, e a falta de tratamento aumenta os riscos de desenvolvimento de
falência do coração ou ataque cardíaco, problemas nos rins e derrame.
Diante de todas essas considerações, é possível observar a grande utilidade
da instituição do “Dia Nacional de Prevenção e Combate à Hipertensão Arterial”, para a
saúde pública.
- A Lei n. 10.456, de 13 de maio de 2002.
Veio instituir o “Dia Nacional de Combate ao Glaucoma”, a ser
comemorado anualmente no dia 26 de maio, a fim de conscientizar a população sobre os
sintomas e o tratamento da doença, com campanhas educativas.
O Glaucoma é um grupo de doenças oculares que compartilham a
característica comum do dano ao nervo óptico. Se não for tratado, o glaucoma pode
levar à perda gradual da visão, mas com o tratamento praticamente não há risco de
perda de visão. Na maioria dos tipos de Glaucoma, a pressão intra-ocular está elevada.
Entretanto, a doença pode se manifestar sem que haja aumento da pressão intra-ocular.
Corre mais risco de possuir Glaucoma a pessoa idosa, ou que tem histórico familiar de
alguma doença do grupo, ou portadores de diabetes, hipertensão e miopia.24
23
FERREIRA, Celso. Hipertensão Arterial. Coordenação Maria Chan. Edição de Bruna Longo.
Disponível na Internet via WWW. URL:
http://www.emedix.com.br/artigos/car001_1f_hipertensao.shtml (Consultado em 17.01.2003)
24
MERCK SHARP & DOHME FARMACÊUTICA LTDA. O que é Glaucoma. São Paulo: 2001.
Disponível na Internet via WWW. URL: http://www.msd-
brazil.com/msd43/pacientes/glaucoma.htm#glaucoma (Consultado em 17.01.2003)
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 29
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
Portanto, é importante que a população conheça a doença e seus riscos, e
seja orientada para tratá-la, a fim de evitar danos mais sérios à saúde da visão.
- A Lei n. 10.465, de 27 de maio de 2002.
Veio instituir o “Dia Nacional da Saúde Bucal”, a ser comemorado
anualmente no dia 25 de outubro, a fim de conscientizar a população, e principalmente
as crianças, sobre os cuidados fundamentais de higiene bucal, visitas periódicas ao
dentista, e sobre os reflexos dos problemas dentários em diversas partes do organismo
humano.
O programa é verdadeiramente necessário, pois, de acordo com pesquisa
realizada pelo IBGE em 1998, 19,5% da população brasileira nunca foi ao dentista, ou
seja, 29,6 milhões de brasileiros não têm acesso a tratamento odontológico. É
importante que as pessoas sejam esclarecidas sobre prevenção e manutenção da saúde
bucal, diagnósticos e tratamentos, desde as capitais dos Estados até os pontos mais
distantes do país.25
Dentre as atividades do programa está a visita de equipes de profissionais de
odontologia às escolas das redes pública e privada, para demonstrar como fazer a
correta escovação dos dentes, e orientar sobre alimentação e visita regular ao dentista,
através de peças teatrais, palestras e distribuição de material educacional a professores,
alunos e profissionais ligados à saúde e educação.
O programa conta com a colaboração de projetos sociais de empresas, que
desenvolvem seus próprios programas de difusão sobre saúde bucal, e distribuem kits de
higiene bucal. Por exemplo, a Colgate-Palmolive do Brasil, que desenvolve o projeto
“Sorriso saudável, futuro brilhante”, apoiado pela Organização Mundial de Saúde, pela
Associação Brasileira de Odontologia e Federação Odontológica Latino Americana.
- A Lei n. 10.516, de 11 de julho de 2002.
Institui a Carteira Nacional de Saúde da Mulher, considerando as
peculiaridades do organismo feminino, e a necessidade de acompanhamento médico
periódico para controle da saúde da mulher.
A referida carteira funciona como um registro de procedimentos de saúde
em hospitais, ambulatórios, centros e postos de saúde integrados ao SUS, e como guia
para a usuária para os procedimentos futuros, facilitando, ainda, o atendimento médico,
pois o profissional recebe todas as informações necessárias e úteis para proporcionar
melhor avaliação e administração de tratamentos.
25
COLGATE-PALMOLIVE. Sorriso saudável, saúde brilhante. São Paulo: 2002. Disponível na Internet
via WWW. URL: http://www.colgate.com.br/colgatecares/program1.html (Consultado em 19.01.2003)
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 30
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
O Ministério Público é instituição com raízes remotas. Há quem diga que foi
inspirado no magiaí, um funcionário real do Egito antigo, há mais de quatro mil anos, e
há quem enxergue seus primeiros traços na Antigüidade, na Idade Média ou no Direito
Canônico. Mas predomina a invocação de sua origem nos procuradores do rei do velho
direito francês. Com a revolução francesa, a instituição foi mais estruturada e seus
integrantes receberam algumas garantias. Os textos de Napoleão instituíram o atual
Ministério Público da França.26
Já o Ministério Público do Brasil tem origens lusitanas, surgidas no Livro
das Leis e Posturas e nas Ordenações do Reino (Afonsinas, Manuelinas e Filipinas).
Naquele, há regras de atuação de procuradores do rei em causas penais; nestas, há traços
da instituição. Vê-se, então, que a instituição é antiga, não surgiu de uma hora para
outra, e, por isso, vem sendo construída ao longo da história.
Inicialmente, em 1609, quando da criação da Relação da Bahia, o
Ministério Público era procurador da Coroa e da Fazenda. Os promotores eram agentes
do Poder Executivo, sem garantias ou independência. Na Constituição de 1824
passaram a fazer a acusação em crimes comuns.
Somente em 1890, nos Decretos 848 e 1.030 o Ministério Público passou a
ser uma instituição. Conquistou o poder de requisição de inquérito policial e diligências
no Código de Processo Penal de 1941, quando também tornou-se regra a sua
titularidade na promoção da ação penal pública. Recebeu, ainda, a tarefa de fiscalizar a
execução da lei. Paralelamente, nos códigos de Processo Civil de 1939 e 1973
conquistou mais espaço, tanto como agente quanto interveniente.
26
MAZZILI, Hugo Nigro. Introdução ao Ministério Público. São Paulo: Saraiva, 1997. 208 p. , p. 1.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 32
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
Posteriormente, teve seus grandes marcos, na primeira Lei Orgânica
Nacional do Ministério Público (Lei Complementar Federal n. 40/81) – seu estatuto de
princípios, atribuições, garantias e vedações -, na Lei da Ação Civil Pública, que lhe deu
a titularidade para as ações para proteger interesses difusos e coletivos, e, finalmente, na
Constituição Federal de 1988, onde teve seu maior crescimento. Após esses marcos, a
legislação subseqüente desenvolveu sua atuação em diversas áreas.
Hoje, a atuação do Ministério Público é muito ampla. Na esfera criminal, é
titular privativo da ação penal pública, e está incumbido do controle externo da
atividade policial. Atua na ação penal, não com o ônus de acusar, mas com o fim de
assegurar um contraditório na acusação, garantir imparcialidade do julgamento,
podendo pedir a absolvição, recorrer e impetrar habeas corpus em favor do acusado.
Desapareceu, portanto, aquela antiga figura do acusador inflexível.
Na esfera cível também as atribuições do Ministério Público vêm
aumentando sensivelmente. O promotor de justiça pode propor ações civis públicas,
pode intervir em processos, zelando pelos interesses de incapazes, índios, fundações,
massas falidas, questões ambientais, de família, de estado, de testamento, de mandado
de segurança e ação popular, pode fiscalizar fundações, habilitações de casamento e
acordos extrajudiciais, pode firmar compromissos de ajustamento de conduta resultantes
das investigações promovidas nos inquéritos civis. Além disso, atende ao público para
o fim de zelar para que haja efetivo respeito aos direitos constitucionais, por parte dos
Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública.
Todas essas atribuições do Ministério Público ultimamente vêm sendo
divulgadas pela mídia, fazendo surgir no meio social a consciência sobre a sua
conceituação, importância e os benefícios sociais que a sua atuação pode trazer à
coletividade. A sociedade, enfim, imitando a própria Constituição Federal, vem
reconhecendo que a abertura democrática precisa de um Ministério Público
independente e forte, para defender o próprio regime democrático e a cidadania.
A cidadania, por sua vez, além de ser atributo político, consistente no
conjunto de direitos e deveres de participar do governo e ser ouvido, hoje também vem
recebendo um alcance mais amplo, passando a abranger, também todos os direitos
básicos e as correspondentes obrigações, de que são titulares todas as pessoas sujeitas às
leis do Estado, sejam cidadãos, sejam nacionais, sejam estrangeiros.
E quando a lei diz que o Ministério Público está encarregado da defesa dos
direitos constitucionais do cidadão, está se valendo do alcance mais abrangente do
vocábulo “cidadania”. Inclui o direito de todas as pessoas, sem distinção, de exigir que
os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública respeitem os direitos
assegurados na Constituição, de ver respeitadas as regras constitucionais de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, probidade e razoabilidade na
administração, de ver defendidos o patrimônio público e social, de ver combatidas as
violações aos direitos humanos e garantidos os direitos individuais, sociais e coletivos,
previstos no art. 5º da Constituição. Enfim, o direito de toda pessoa, de ver obedecidos
os princípios democráticos do Estado de Direito, não podendo ser esquecido o valor da
participação comunitária propriamente dita, na realização do controle social.
A partir dessas observações, pergunta-se o que esse novo Ministério Público
pode fazer em defesa da saúde como direito. Muita coisa. O Promotor de Justiça tem em
suas mãos importantes instrumentos capazes de auxiliar na busca do exercício pleno
desse direito. Basta que seja procurado pela pessoa ou grupo interessado, para que se
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 33
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
utilize de um desses instrumentos, judicial ou extrajudicialmente, em busca da situação
almejada.
O Ministério Público é incumbido de zelar para que os Poderes Públicos e
serviços de relevância pública – entre eles os serviços e ações de saúde -, observem os
direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua
garantia. Para isso pode auxiliar na articulação dos Conselhos de Saúde, para assegurar
a real participação comunitária na gestão da saúde, pode instaurar procedimentos
extrajudiciais, como inquéritos civis e procedimentos de investigação preliminar, ou
ajuizar medidas judiciais ligadas ao atendimento em saúde, ao acesso a medicamentos, a
tratamentos especializados, enfim, a todos os recursos destinados à promoção, proteção
ou à recuperação da saúde, mecanismos esses que, a seguir, serão abordados de forma
mais detalhada.
27
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de injunção n. 232-1, Relator: Min. Moreira Alves;
ARAÚJO, Luiz Alberto David Araújo. Op. Cit., p. 103.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 35
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
Outra forma de defesa dos direitos meramente individuais é o litisconsórcio
ativo, de várias pessoas na mesma situação, representadas por sua associação,
expressamente autorizada, para evitar o acúmulo de processos da mesma natureza.
Com a leitura atenta da Constituição Federal, pode-se concluir que, mesmo
nessas contendas individuais relacionadas à saúde, o Ministério Público deve intervir
como fiscal da lei, considerando que a instituição é incumbida de zelar pelo efetivo
respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos
assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia (artigo
129, II), e de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e
individuais indisponíveis, como o direito à saúde (artigo 127).
Existem ainda os direitos coletivos e difusos, que também são protegidos
pela Constituição Federal. Essa proteção surgiu a partir da observação das leis de outros
países, que já resguardavam interesses metaindividuais, enquanto que o sistema
nacional não possibilitava pleitos em favor desses interesses.
São exemplos desses direitos, o meio ambiente, os direitos do consumidor, o
patrimônio público, histórico, artístico e paisagístico, assim como o direito aos serviços
de relevância pública, uma vez que eles não têm um titular específico. E para a defesa
desses direitos coletivos e difusos e de outros, assim como especificamente para a
garantia dos serviços de relevância pública, a Constituição Federal incumbiu o
Ministério Público, através da ação civil pública, por seu artigo 129, incisos II e III:
28
PINHO, Humberto Dalla Bernardina de. A natureza jurídica do direito individual homogêneo e sua
tutela pelo Ministério Público como forma de acesso à justiça. Rio de Janeiro: Forense, 2002. 262 p.,
p. 228.
Cristiane Barreto Nogueira Rizkallah 40
Curso de Especialização a Distância em Direito Sanitário
para Membros do Ministério Público e da Magistratura Federal
Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB)
Consumidor para a atuação do Ministério Público na defesa dos interesses compatíveis
com sua finalidade, estando entre eles a defesa do direito à saúde.
- A Lei da Improbidade Administrativa - Lei 8.429/92
Por fim, no tocante às verbas destinadas à saúde pública, ressalta-se a
importância da Lei da Improbidade Administrativa.
Desde a Constituição Federal de 1988, o Ministério Público passou a ter
legitimidade para propor a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e
social, através do seu artigo 129, inciso III.
Por sua vez, a Lei nº8.429, de 2 de junho de 1992, que foi editada para
atender o comando constitucional preceituado no art. 37, §4º, e que definiu as sanções
aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito através da prática de
ato de improbidade administrativa, também prevê expressamente a legitimidade do
Ministério Público para a propositura para a ação principal (art. 17) e para a ação de
seqüestro (art. 16). À ação prevista no seu artigo 17, aplicam-se subsidiariamente os
dispositivos da Lei de Ação Civil Pública, vez que esta possui dispositivos de direito
processual aplicáveis a todas as espécies de ação civil pública previstas na Constituição
Federal.
A importância da referida lei para a defesa do direito à saúde diz respeito à
fiscalização do repasse de verbas para as ações e serviços de saúde, bem como de sua
aplicação, evitando-se desvios de finalidade, e possibilitando o ressarcimento ao erário e
a punição dos agentes que causarem prejuízo à saúde pública, por improbidade
administrativa.