EXCELENTÍSSIMA SENHORA MINISTRA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,

MIN. ROSA WEBER, RELATORA DA ADPF nº 854.

Ref.: Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 854

O PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE – PSOL, já qualificado nos autos, vem

diante Vossa Excelência, apresentar ADITAMENTO e requerer as providências
cabíveis referente ao identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), matéria da
Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 854, conforme passamos
a relatar:

I. Dos fatos

1. A presente ação foi proposta após denúncia – por meio de reportagens do

Estado de São Paulo - que esquema montado pelo Governo Federal, no final do
ano passado, para aumentar sua base de apoio no Congresso, criou um orçamento
paralelo de mais de R$ 3 bilhões em emendas, boa parte delas destinada à compra
de tratores e equipamentos agrícolas por preços até 259% acima dos valores de
referência1, conhecido como “tratoraço”. O desvio de dinheiro público apareceu
num conjunto de 101 ofícios enviados por Deputados e Senadores ao Ministério do
Desenvolvimento Regional e órgãos vinculados para indicar como eles preferiam
usar os recursos.

1
Disponível em: https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,bolsonaro-cria-orcamento-secreto-em-troca-
de-apoio-do-congresso,70003708713.
1
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2. As reportagens do Estadão revelaram um esquema que atropela leis
orçamentárias, regras legais e a Constituição Federal. Para além disso, tem o

objetivo de dificultar o controle do Tribunal de Contas da União (TCU) e da própria

sociedade. Contrariando princípios administrativos consagrados, os acordos para
direcionar o dinheiro não são públicos e não tem transparência. Ou seja: ganha do
relator-geral dinheiro do Orçamento, secretamente, quem apoia o Governo.

3. O partido autor requereu e foi concedida liminar para se conhecesse os

detalhes da execução orçamentária das “emendas de relator” (RP-9), para que
fossem suspensas esse tipo de emenda até que, conhecidas, se pudesse verificar
sua compatibilidade constitucional, e que se declarasse a inconstitucionalidade de
tais expedientes em face do rompimento a preceitos fundamentais.

4. Com base no entendimento de que “o modelo vigente de execução financeira

e orçamentária das despesas decorrentes de emendas do relator viola o princípio
republicano e transgride os postulados informadores do regime de transparência
no uso dos recursos financeiros do Estado”, a Ministra decidiu suspender o
pagamento de emendas do relator até que o colegiado se manifestasse sobre o
tema. Assim restou a decisão referendada pelo Plenário:

28. Tenho por presentes, na espécie, o fumus boni juris e o periculum in

mora, além de suficientes os aspectos antes expostos para o deferimento
do pedido de medida cautelar, sem prejuízo do enfrentamento dos demais
fundamentos suscitados quando do julgamento de mérito das presentes
ações diretas de controle concentrado.

29. Ante o exposto, conheço em parte da arguição de descumprimento e,

nessa extensão, defiro o pedido de medida cautelar requerido, “ad
referendum” do Plenário desta Corte – e para tanto estou a solicitar, nesta
mesma data, ao Presidente do STF, a inclusão desta ADPF em sessão virtual
extraordinária -, para determinar ao Congresso Nacional (Senado Federal e
Câmara dos Deputados), à Presidência da República, à Casa Civil da
Presidência da República e ao Ministério da Economia as seguintes medidas:

2
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 (a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, que seja dada
ampla publicidade, em plataforma centralizada de acesso público, aos
documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram
as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das emendas de
relator-geral (RP-9), no prazo de 30 (trinta) dias corridos;

(b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9

(despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária
anual), que sejam adotadas as providências necessárias para que todas as
demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-
geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em
plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de
Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei
10.180/2001, à qual assegurado amplo acesso público, com medidas de
fomento à transparência ativa, assim como sejam garantidas a
comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às
solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva execução,
em conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos
nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3º da Lei
12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, também no prazo de
30 (trinta) dias corridos; e

(c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, que seja suspensa integral e

imediatamente a execução dos recursos orçamentários oriundos do
identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de
mérito desta arguição de descumprimento.

5. Repudiando a lógica inconstitucional e antidemocrática do identificador de

resultado primário nº 9 (RP 9), V. Excia. asseverou:

Causa perplexidade a descoberta de que parcela significativa do orçamento

da União Federal esteja sendo ofertada a grupo de parlamentares, mediante
distribuição arbitrária entabulada entre coalizões políticas, para que tais
congressistas utilizem recursos públicos conforme seus interesses
pessoais, sem a observância de critérios objetivos destinados à
concretização das políticas públicas a que deveriam servir as despesas,
bastando, para isso, a indicação direta dos beneficiários pelos próprios
parlamentares, sem qualquer justificação fundada em critérios técnicos ou
jurídicos, realizada por vias informais e obscuras, sem que os dados de tais
operações sequer sejam registrados para efeito de controle por parte das
autoridades competentes ou da população lesada.

3
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6. Submetida ao referendo do Plenário, o Supremo Tribunal Federal confirmou
a medida cautelar deferida por oito votos a dois2 .

7. Em seu voto, Ministra Cármen Lúcia deu especial destaque à violação à

publicidade dos atos públicos e, consequentemente, do princípio republicano, das
emendas de relator, situação em que se ocultam os parlamentares beneficiários de
emendas do orçamento público, recordando que “Em nenhuma passagem ou norma
constitucional se define, permite ou põe-se a possibilidade de atuar o agente
público com segredos antirepublicanos, como se pudesse haver exceções a essa
escolha de princípio feita no Brasil desde 1889, e logo em relação a recursos
públicos”.

8. Antes da decisão o Tribunal de Contas da União emitiu parecer sobre as

contas do Presidente da República para o ano de 2020 (TC 014.922/2021-5 -
Natureza: Contas do Presidente da República3), constante dos autos. Conforme
destacado em petição de julho deste ano, no item denominado “Execução de
Despesas Decorrentes de Emendas de Relator-Geral do Orçamento (item 4.1.4)”,
o Relatório do TCU já anotava que as RP 9 com as características atuais são uma
novidade orçamentária e que, na sua execução, não são “esclarecidos os critérios
objetivos que nortearam a distribuição das emendas RP-9. Também não foram
apresentadas evidências quanto à uniformização da sistemática de transferência
aos entes subnacionais beneficiários (...)”. Já no início do ano o TCU alertava da
necessidade de “adoção de providências para assegurar a ampla publicidade em
plataforma centralizada de acesso público dos documentos utilizados para embasar
as escolhas alocativas”.

2
A acompanharam a Ministra Relatora os Ministros Luís Roberto Barroso, Edson Fachin, Cármen Lúcia, Ricardo
Lewandowski, Alexandre de Moraes, Luiz Fux e Dias Toffoli. Divergiram os Ministros Gilmar Mendes e Nunes
Marques.
3
Documento juntado aos autos e disponível em
https://portal.tcu.gov.br/data/files/5E/96/F1/6B/CCE5A710ABFA7E97F18818A8/RELATORIO-MIN-WAR-2021-
6-24.pdf
4
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9. O relatório é repleto de anotações da falta de transparência e de publicidade
de atos na execução orçamentária, culminando na verificação com ressalvas das
contas e as recomendações, dentre outras, relativas à transparência e ao
rompimento da accountability.

10. As cifras do orçamento do relator-geral são astronômicas: em 2020, foram

mais de R$ 22 bilhões, e em 2021, o valor é de R$ 16,8 bilhões de emendas de
relator geral.

11. Os valores à disposição de um só parlamentar e destinados sem critérios

definidos, impressionam também por representarem, por exemplo, mais que o
dobro de recursos destinados por meio de emendas individuais e mais de três vezes
o volume destinado às emendas de bancada. Ademais, diferentemente do que
ocorre com as demais emendas parlamentares individuais, que possuem critérios
equitativos de distribuição de recursos, as emendas de relator-geral conferem a
um único parlamentar o poder de destinar bilhões de reais do orçamento.

12. Como se tem arguído, esses pontos desrespeitam, inclusive, e frontalmente,

as próprias LDOs, que estabeleceram que a execução das transferências
voluntárias fica condicionada à prévia divulgação em sítio eletrônico dos critérios
de distribuição dos recursos, considerando os indicadores socioeconômicos da
população beneficiada pela política pública; e que a execução não poderá ser
utilizada para influenciar na apreciação das proposições legislativas em tramitação
no Congresso Nacional.

13. Nos últimos dois anos, as emendas de relator-geral são as responsáveis pelo
expressivo aumento de recursos definidos pelo Congresso, tendo em vista que

tanto as emendas individuais quanto as de bancada são constitucionalmente

regulamentadas e, em respeito ao Teto de Gastos aprovado em 2016, estão
estáveis desde 2017, sendo corrigidas anualmente apenas pela inflação.

5
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 4
Figura 1– Emendas parlamentares por tipo

Tipos de emendas
RP 6 RP 7 RP 8 RP 9

R$20.000.000.000,00

R$15.000.000.000,00

R$10.000.000.000,00

R$5.000.000.000,00

R$-
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Fonte: SIOP, dados de 14/8/21. Valores corrigidos pelo IPCA a preços de julho de 2021.

14. Para fins de comparação, o volume de recursos de emendas parlamentares

em 2020 é três vezes maior que a destinação em 2014, ou seja, em cinco anos, o
Poder Legislativo triplicou o controle direto de recursos públicos,
independentemente de qualquer coordenação com as políticas públicas elaboradas
e executadas pelo Governo Federal. Essa realidade é muito influenciada pelas
emendas de relator geral.

Figura 2 – Conjunto de emendas parlamentares

Emendas parlamentares
AUTORIZADO EXECUTADO

R$40.000.000.000,00

R$30.000.000.000,00

R$20.000.000.000,00

R$10.000.000.000,00

R$-
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

4
RP 6 – Emendas individuais; RP 7 – Emendas de bancada; RP 8 – Emendas de comissão permanente; RP 9 –
Emendas de relator geral
6
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Fonte: SIOP, dados de 14/8/21. Valores corrigidos pelo IPCA a preços de julho de 2021.

15. Como fundamenta a decisão liminar referendada, a Constituição Federal

determina que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art.
37, § 4º). Destaque-se, conforme doutrina e jurisprudência consolidada, que os
princípios da moralidade, publicidade e impessoalidade têm força normativa e
devem ser seguidos em todos os âmbitos da administração pública.

16. É por isso, como anota este Supremo Tribunal Federal na decisão
referendada, que as emendas de relator-geral RP9 devem ser extirpadas do
ordenamento, como prática desequilibrada e inconstitucional e, como dito na ADPF,
porque trazem em si e por sua natureza, severas incompatibilidades e prejuízos
incomensuráveis ao erário e ao bem público.

17. Diante de tal quadro de inconstitucionalidades os pedidos do Partido na

ADPF foram acatados por V.Excia. na decisão liminar referendada.

18. Após a decisão liminar veio a público reportagem do Intercept de 20 de

novembro de 2021, com entrevista com o Dep. Delegado Waldir (PSL-GO), que
revelou, confirmando o quanto aqui denunciado, a utilização ilegal, imoral e
inconstitucional das emendas de relator (RP-09). Segundo o Deputado, se fez “a
promessa de R$ 10 milhões em emendas do orçamento secreto para cada deputado
que votasse em Lira” [na eleição para a Presidência da Câmara]. Em suma: as
denúncias da matéria ratificam factualmente, e uma vez mais, o acerto da decisão
deste Egrégio Supremo Tribunal Federal5.

5
Disponível em: https://theintercept.com/2021/11/20/delegado-waldir-orcamento-secreto-eleicao-lira-
emenda-relator/
7
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19. Depois de reveladas as ilicitudes, inconstitucionalidades e improbidades na
execução orçamentária de 2020 e 2021 e depois determinado pelo STF a suspensão
da execução das RP 9 e a ordenado o conhecimento público dos documentos que
embasaram as emendas orçamentárias, inacreditavelmente, num ato flagrante de
desobediência à ordem judicial e em um aumento das inconstitucionalidades, foi
aprovado ontem à noite, dia 29 de novembro, em sessão do Congresso Nacional, o
Substitutivo ao PRN 4/2021, relatado pelo Sen. Marcelo Castro, que altera as
disposições da Resolução nº 01/2006-CN, para supostamente “ampliar a
transparência da sistemática de apresentação, aprovação e execução das emendas
de relator-geral”. O Projeto foi aprovado pelo Senado por 34 a 32 votos, ou seja,
por apenas dois votos de diferença, o que, desde logo, já demonstra o alto grau de
discordância e dissenso do Legislativo com o ato aprovado.

20. Diferente do propalado, não haverá, entretanto, nenhuma “ampliação da

transparência”.

21. Antes do PRN o Congresso Nacional redigiu o Ato Conjunto das Mesas da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 20216 no qual se normatiza a
não divulgação dos nomes dos deputados e senadores que direcionaram verbas do
orçamento secreto até o momento (art. 2º e 3º) e que só se publicará informações
sobre solicitações no futuro (art. 4º).

22. Ademais, o comunicado oficial das Mesas Diretoras da Câmara e do Senado,

juntada aos autos em 25/11, contraria de modo frontal a decisão do Plenário do
Supremo Tribunal Federal (STF) nesta ADPF que, há 20 dias, determinou ao
Executivo e ao Legislativo dar ampla publicidade sobre a distribuição das verbas
secretas. Essa manifestação do Congresso Nacional, antecedendo aos atos
normativos, já prenunciava o descumprimento da ordem judicial e a tentativa de

6
Disponível em
https://www25.senado.leg.br/documents/59501/119895056/Ato+Conjunto+das+Mesas+1+de+2021/28e4891
8-667e-4d76-a9aa-43ab53f376a7
8
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artimanha na manutenção de sigilo das informações sobre as emendas RP 9,
especialmente sobre quem são os requerentes ou os parlamentares destinatários
dos atos unipessoais e arbitrários. Essa foi, também, a percepção geral7.

23. A cúpula do Congresso apresenta dois argumentos para manter os nomes

dos parlamentares em sigilo. Eles não se sustentam e parecem indicar, nas
entrelinhas, que o STF ignoraria, pela falta de conhecimento, o funcionamento do
Orçamento público federal. A decisão, portanto, estaria errada. Uma das
consideranda do ato destaca “a não exigência e a inexistência de procedimento
preestabelecido por Lei para registro formal das milhares de demandas recebidas
pelo Relator-Geral com sugestão de alocação de recursos por parte de
parlamentares, prefeitos, governadores, Ministros de Estado, associações,
cidadãos, formuladas no dia a dia do exercício dinâmico do mandato”. N’outra, se
afirma que há uma “impossibilidade fática de se estabelecer retroativamente um
procedimento para registro das demandas referidas no item anterior”.

24. A Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado emitiu uma

nota técnica (nº 152/2021), nesta segunda-feira, 29/11, de lavra do Consultor de
Orçamento do Senado Federal, na qual contradita o Ato e a manifestação juntada
na ADPF. Na Nota se afirma o óbvio da correção das ordens da liminar (o grau de
inconstitucionalidades das RP9 tem exigido dizer-se o óbvio), de que é
absolutamente possível divulgar a relação dos parlamentares responsáveis pelas
indicações das emendas de relator (RP-9) em anos anteriores8 (a Nota Técnica

segue em anexo).

7
Disponível em: https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,orcamento-secreto-congresso-vai-descumprir-
ordem-do-stf-e-manter-nome-de-parlamentares-em-sigilo,70003908637
8
Disponível em: https://static.poder360.com.br/2021/11/nota-tecnica-senado-rp9.pdf
9
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25. De forma irretocável, o Consultor Legislativo Fernando Moutinho Ramalho
Bittencourt desmascara a injustificável e inverossímil “impossibilidade fática de se
estabelecer registro anterior”, apresentada pela cúpula do Congresso:

É preciso adentrar nos consideranda do Ato para buscar eventuais

fundamentos para esse descumprimento – e tais fundamentos parecem, no
mínimo, sofismas.

Quanto à opção deliberada de não divulgar as demandas dos exercícios

anteriores, alegam que houve “milhares de demandas recebidas pelo
Relator-Geral com sugestão de alocação de recursos por parte de
parlamentares, prefeitos, governadores, Ministros de Estado, associações,
cidadãos , formuladas no dia a dia do exercício dinâmico do mandado”,
embora tenha prevalecido “a não exigência e a inexistência de procedimento
preestabelecido por Lei para registro formal”. Isso conduziria à
“impossibilidade fática de se estabelecer retroativamente um procedimento
para registro das demandas referidas no item anterior”.

Ora, o que exige a decisão não é que tivesse havido um procedimento

anterior, mas sim que as “milhares de demandas recebidas” sejam
publicadas. Se houve “milhares de demandas” e os relatores-gerais
encaminharam-nas na forma de indicações, algum tipo de procedimento
organizativo tiveram para fazê-lo, e algum registro documental ou
informacional mantiveram para seu próprio controle; caso contrário, teriam
agido sem saber o que estavam fazendo (o que evidentemente não é o caso).

Nada, absolutamente nada, obsta que sejam publicadas essas informações.

Não há “impossibilidade fática”, porque o que manda a liminar não é
estabelecer retroativamente um procedimento para registro de demandas,
mas sim divulgar os elementos e documentos que já existem. É isso o que
se faz em todas as organizações quando se reúnem e divulgam documentos
relativos a fatos pretéritos, atividade corriqueira da gestão documental. Em
termos materiais, esse argumento é comprovadamente falso: investigações
de imprensa, utilizando-se das prerrogativas da Lei de Acesso à Informação,
reuniram copiosa documentação oficial relativa a demandas em busca de

10
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 emendas de relator-geral9, além de outras fontes que dispunham da
documentação mas simplesmente se recusaram a torna-la pública10.

Assim, dizer que inexistia “procedimento legal” para registro da

documentação não implica em que inexistia a documentação em tela; o que
a decisão judicial pede não é a existência do procedimento, mas a
publicização de toda a documentação existente, o que evidentemente não
está sujeito a qualquer “impossibilidade material”. (grifo nosso)

26. No tocante a dimensão temporal, a questão da “urgência” para a execução

alegada por aqueles que usam das emendas de relator, a Nota Técnica 152/2021
também afasta tecnicamente essa possibilidade:
Parte dos consideranda do Ato Conjunto envolve uma suposta urgência no
desbloqueio dos recursos das emendas RP9, pois o impedimento da
execução dos valores que não fossem empenhados ou pagos até 03/12/2021
implicaria em "risco grave, iminente e irreparável" de prejuízo a serviços e
obras empenhados ou em andamento, desperdício decorrente de paralisação
de serviços e risco de judicialização.

Salta aos olhos a precariedade do argumento. Não se questiona que existe

a possibilidade dos recursos que não tenham sido liquidados ou pagos não
serem executados neste exercício, e, portanto, não serem gastos pela
União. O que é questionável é o corolário que disso se faz: não executar o
saldo de emendas de relator não significa por si mesmo nenhum prejuízo
irreparável ao interesse público.

Em primeiríssimo lugar, porque essa afirmação, como todas as

argumentações publicamente esgrimidas nesse sentido, é invariavelmente
genérica: existiriam “prejuízos”, “danos”, em tese, mas jamais se elaborou
qualquer demonstrativo, sumário ou exemplificativo que seja, de que
políticas, obras ou contratos seriam inviabilizados, ou de sua relevância.

9
Pires, Breno. Orçamento secreto bilionário de Bolsonaro banca trator superfaturado em troca de apoio no
Congresso. O Estado de S.Paulo, 15/05/2021. Disponível em
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congresso,70003708713
Shalders, André; Pires, Breno. Orçamento secreto: Ministério admite que ofícios não estão públicos. O Estado de
S.Paulo
15/05/2021. Disponível em https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,orcamento-secreto-ministerio-
admite-que-oficios-nao-estao-publicos,70003715828
10
Pires, Breno. Senadores alegaram risco à segurança do Estado para manter orçamento secreto. O Estado de S.
Paulo, 12/05/2021. Disponível em politica.estadao.com.br/noticias/geral,senadores-alegaram-risco-a-
seguranca-do-estado-para-manter-orcamento-secreto,70003712144
11
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 O argumento é, sempre, feito em abstrato: “pode haver” prejuízos ou
interrupções, mas não se tem um único caso em que esses prejuízos são
objetivamente demonstrados. Na petição que encaminharam ao STF com
esse pedido, oportunidade ímpar de construir um mínimo de objetividade
nessa demonstração, os titulares das Casas do Legislativo não citam um
único caso, número, quantificação, padrão, ou qualquer elemento que
permita aquilatar quais e em que proporção seriam os tais “prejuízos”.

O único elemento fático que aduzem na petição milita exatamente contra

essa conclusão: afirmam que dos R$ 16,8 bilhões de emendas RP9 para
2021, apenas R$ 9,2 bilhões (54,76%) estão empenhados, ou seja,
alcançaram o primeiro estágio da despesa.

Ora, se metade dos recursos sequer começou a ser movimentada no dia 25

de novembro, como se pode alegar que esse montante inteiro é essencial
para seja qual for a política pública envolvida ? Se não foram movimentados
até agora, decorridos quase onze meses, porque seriam necessários
exatamente no único mês que resta? (grifo nosso)

Na conclusão, o Consultor responsável pela análise é cirúrgico ao analisar o tema:

a) ainda que as medidas legislativas examinadas tivessem, por hipótese,

atendido cabalmente às exigências dos itens “a” e “b” da decisão liminar do
STF na ADPF 854, ainda assim não estariam atendidos os pressupostos
fixados pela mesma decisão para suspensão do bloqueio da execução
orçamentária que é objeto de seu item “c”, pois a decisão de mérito na ação
(e nas que tramitam conjuntamente) abrange outras questões tão ou mais
importantes que a transparência e publicidade das dotações envolvidas;
b) o PRN 4/2021 não atende senão em grau parcial e insuficiente aos
requisitos fixados nos itens "a" e "b" da decisão;
c) o Ato Conjunto 1/2021 não atende senão em grau parcial e insuficiente o
requisito do item "a" da decisão, e explicitamente desatende à exigência do
mesmo quesito no que se refere aos exercícios de 2020 e 2021;
d) as razões alegadas no Ato Conjunto 1/2021 para a suposta
"impossibilidade material" de atendimento do item “a” da decisão são
inconsistentes e materialmente insubsistentes.
e) o calendário fixado para apreciação do PRS 4/2021 desatende aos
requisitos do Regimento Comum do Congresso Nacional e obstrui de forma
severa a possibilidade de amplo debate parlamentar sobre a matéria;
f) as motivações alegadas para a suposta urgência na liberação
incondicionada da execução dos recursos objeto de constrição pela alínea
"c" da decisão não têm fundamentação lógica ou empírica, baseando-se em
alegações genéricas e não demonstradas.

12
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II. Do direito

27. Inicialmente, não se diga tratar-se de matéria interna corporis, eis que se
são normativos que regulam o Orçamento público brasileiro e estabelecem regras
abstratas e autônomas.

28. Os atos normativos que ora se aditam à presente ADPF não pretendem ou
tem caráter de ato administrativo. Mas, ainda se o fosse, estariam passíveis de
controle, dada a abrangência e generalidade das regras definidoras, de onde
ressaem a força normativa abrange e abstrata de típica “lei” em sentido lato e
estrito, em face do teor das determinações e regulações dos atos impugnados.

29. Segundo MEIRELLES11:

“A invalidação dos atos administrativos inconvenientes, inoportunos ou

ilegítimos constitui tema de alto interesse tanto para a Administração como
para o Judiciário, uma vez que a ambos cabe, em determinadas
circunstâncias, desfazer os que se revelarem inadequados aos fins visados
pelo Poder Público ou contrários às normas legais que os regem.
A Administração Pública, como instituição destinada a realizar o Direito e a
propiciar o bem comum, não pode agir fora das normas jurídicas e dos
princípios constitucionais explícitos e implícitos, com destaque para o da
moralidade administrativa, nem relegar os fins sociais a que sua ação se
dirige. A legitimidade da atividade decorre do respeito à lei e aos referidos
princípios. Se, por erro, culpa, dolo ou interesses escusos de seus agentes,
a atividade do Poder Publico desgarra-se da lei, divorcia-se dos princípios,
é dever da Administração invalidar, espontaneamente ou mediante
provocação, o próprio ato, contrário à sua finalidade, por inoportuno,
inconveniente, imoral ou ilegal. Se não o fizer a tempo, poderá o interessado
recorrer às vias judiciais. (...)
O controle judicial dos atos administrativos é unicamente de legalidade, mas
nesse campo a revisão é ampla em face dos preceitos constitucionais de que
a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito
(art. 5º, XXXV)..... Diante desses mandamentos da Constituição, nenhum ato
do Poder Público poderá ser subtraído do exame judicial, seja ele de que

11 11In “Direito Administrativo Brasileiro”, 30ª edição, atualizado por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestrero
Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, ed. Malheiros, 2005, pp. 198/199.
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 categoria for (vinculada ou discricionário) e provenha de qualquer agente,
órgão ou Poder.
Certo é que o Judiciário não poderá substituir a Administração em
pronunciamentos que lhe são privativos, mas dizer se ela agiu com
observância da lei, dentro de sua competência , é função especifica da Justiça
Comum, e, por isso mesmo poderá ser exercida em relação a qualquer ato
do Poder Público, ainda que praticado no uso da faculdade discricionária, ou
com fundamento político, ou mesmo no recesso das câmaras legislativas
como seus interna corporis . Quaisquer que sejam a procedência, a natureza
e o objeto do ato, desde que traga em si a possibilidade de lesão a direito
individual ou ao patrimônio público, ficará sujeito a apreciação judicial,
exatamente para que a Justiça diga se foi ou não com fidelidade à lei e se
ofendeu direitos do individuo ou interesse da coletividade.” (grifos nossos).

30. Nessa função, de controle da atividade pública pelo Poder Judiciário, nasceu
a ação e o presente aditamento.
31. A procedência do presente aditamento (e da ação) garante a proteção e
salvaguarda dos interesses, difusos, de toda sociedade brasileira, afrontada pelos
atos questionados.
32. São o Ato Conjunto e a Resolução n.º 1 atos propriamente normativos e
autônomos, regulando de modo independente todo o sistema de realização das leis
orçamentárias e de modo infraconstitucional possuindo ligação direta de
regulamentação do § 1º art. 166 da Constituição, bem como a tramitação das
matérias a que se refere o mesmo artigo constitucional.
33. Dada suas naturezas autônomas, reafirma-se, ainda mais, a possibilidade do
controle direto, concentrado de sua constitucionalidade.
34. Demonstrado, pois, o cabimento e adequação do aditamento à ação,

passemos às questões de direito pelas quais deverá ser reconhecida a nulidade

dos apontados dispositivos dos textos do Ato e da Resolução.

35. Aceitar a tese ou justificativa de impossibilidade de conhecimento dos

autores originários das emendas pela inexistência de documentos e/ou a
impossibilidade de sua organização, é a confissão da completa ilicitude e
rompimento completo da legalidade e formalidade do Orçamento, um ato, por si só,

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já passível de reprimenda e não passível de convalidação. Seria a convalidação da
desorganização e informalidade no trato da coisa pública, do dinheiro do povo. Se
o conhecimento da forma como as RP9 foram liberadas e executadas já não as salva
ou convalida automaticamente, o desconhecimento desses elementos as anula por
completo. Sem o conhecimento dos documentos ordenados pela decisão do STF as
emendas, todas elas, estarão nulas de pleno direito.

36. O Ato Conjunto do Congresso Nacional e o PRN nº 4/2021 não garantem

transparência nem publicidade, especialmente porque não permitem relevar quem
são os parlamentares requerentes das emendas ao relator-geral. Os artigos 1º, 2º
e 3º do Ato não permitem conhecer o “autor originário” das emendas, colocando o
relator-geral como autor de todas elas, como se verifica dos anexos I, II e III do
Ato Conjunto. Do mesmo modo o parágrafo único do art. 2º da Resolução n.º , de
2021.

37. Além de não de conhecer os autores originários, os artigos não garantem a

transparência, uma vez que as informações divulgadas o são por códigos, siglas e
nomenclaturas, quando, para o alcance da finalidade deveriam ser publicizadas de
forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão (como,
aliás, manda a lei 12.527/11 e como ordenou a decisão liminar do STF). Fere-se o
art. 163-A da CF, que ordena, diferentemente, a disponibilização das “informações
e dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme periodicidade, formato e
sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, de forma a
garantir a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados coletados,
os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público”.

38. Deste modo, o Ato Conjunto e o PRN são a tentativa de manutenção das RP
9 tal como elas têm sido processadas e executadas desde 2020. Os atos normativos
repetem, ou não se livram, dos vícios constitucionais indicados na ADPF e antes
mencionados. Ao contrário ampliam tais vícios e nulidades tão escorreitamente
anotadas na liminar.
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39. Traduzem-se os atos normativos em tentativa de permanência das RP 9 com
os mesmos poderes arbitrários, não democráticos e unipessoais do relator-geral,
com a permanência do sigilo dos autores originários, com a manutenção total
ausência dos critérios de escolha do beneficiários e com não garantia de
proporcionalidade na distribuição (neste ponto, basta ver os anexos III e IV do Ato
Conjunto, para se verificar que a distribuição de emendas pautou-se por
apoiamentos ao governo, haja vista os partidos da base governamental terem
recebido a esmagadora maioria dos recursos).

40. Relativamente a Resolução, segundo justificativa, viria ela para estabelecer

limites às RP9. Todavia, conforme se verifica de sua redação, não estabeleceu
limite algum: os valores disponíveis ao arbítrio do relator-geral alcançam cifras
bilionárias e a inclusão deve dar-se por inespecífica definição de política pública.

41. Chama atenção o “limite” à essa discricionariedade de um só parlamentar.

Com a inclusão no art. 53 da Resolução n.º 1, de 2006, do inc. IV e de um parágrafo
único12, “limite” das RP9 é a soma das emendas individuais com as de bancada.
Trata-se de um limite ilimitado, porque amplíssimo. Isso permitirá, em números do
atual Orçamento, que o relator-geral maneje de modo unilateral e discricionário de
mais de R$16 bilhões de reais.

42. Os critérios democráticos e plurais que caracterizam, ao menos na forma, a

construção e execução do orçamento foram extirpados de forma absoluta, com a
expressa permissão de que o relator-geral continuar a destinar recurso de forma
discricionária e sem parâmetros. Isso porque o parágrafo único do mencionado art.
53 traça como norteador para as emendas o termo abrangente, inespecífico e

12
Art. 53. IV - autorizar o relator-geral a apresentar emendas que tenham por objetivo a inclusão de programação
ou o acréscimo de valores em programações constantes do projeto, devendo nesse caso especificar seu limite
financeiro total, assim como o rol de políticas públicas passível de ser objeto de emendas.
Parágrafo único. O limite financeiro de que trata o inciso IV não poderá ser superior ao valor total das emendas
de que tratam os §§ 11 e 12 do art. 166 da Constituição Federal e não se aplica às emendas elaboradas nos
termos dos incisos I e II do art. 144.” (NR)
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genérico de “políticas públicas”. Apenas como exemplo, quantos programas e
projetos e emendas cabem nas polícias públicas de erradicação da pobreza, da
educação básica e muitas outras políticas? Inúmeras, incontáveis. Isso sem falar de
que há tipos de políticas públicas, que vão desde aquelas direcionadas para alguma
parte determinada da população (conforme conceitua a doutrina são as
distributivas e redistributivas, como boa parte das educacionais, assistenciais e
previdenciárias), passando por políticas mais gerais, como as regulatórias ou
organizativas e as políticas públicas constitutivas ou concorrentes, também não
especificadas no novel parágrafo único.

43. Verifica-se que não se estabeleceu limite algum, podendo o relator-geral

continuar a destinar quantias milionárias a quem e onde quiser, sem nenhum critério
limitador.

44. O parágrafo único do art. 2º da Resolução é inconstitucional porque nega a

transparência, estabelece o sigilo onde deve haver acesso, impede o controle social
e traz, expressamente, a desobediência no cumprimento da decisão liminar do STF,
ao determinar que, aplica-se “às indicações e solicitações anteriores” a Resolução
“o que consta no Ato Conjunto das Mesas do Senado e da Câmara dos Deputados
nº 1, de 2021”13.

45. A novel redação do art. 53, inciso IV e parágrafo único e art. 2º e parágrafo
único da Resolução nº de 2021, são, de todo o exposto aqui e nas razões da ADPF
que ora se adita, inconstitucionais, porque ferem de modo flagrante os princípios
da transparência, da publicidade, da legalidade e da moralidade, esculpidos como
valores no art. 37 e mais especificamente ao orçamento, ferem do art. 163-A e art.

13
Art. 2º. Parágrafo único. As alterações da Resolução no 1, de 2006-CN, referentes ao art. 69-A de que trata o
art. 1o, somente serão aplicáveis às indicações do relator-geral realizadas após a data de publicação desta
Resolução, aplicando-se às indicações e solicitações anteriores a essa data o que consta no Ato Conjunto das
Mesas do Senado e da Câmara dos Deputados no 1, de 2021.
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166 da CF. Do mesmo inconstitucional, e por arrastamento requer-se sua
declaração de nulidade, o art. 69-A da Resolução.

46. Relativamente ao Ato Conjunto, o art. 4º do Ato não esconde suas intenções
de burla da decisão do STF, ao permitir que apenas as solicitações a partir da
vigência do Ato, sejam conhecidas do público. A decisão liminar referendada, ao
revés do Ato, manda que se conheça, com ampla publicidade, em plataforma
centralizada de acesso público, aos documentos encaminhados aos órgãos e
entidades federais que embasaram as demandas e/ou resultaram na distribuição de
recursos das emendas de relator-geral (RP-9).

47. Os art. 2º, 3º e 4º do Ato diferem bastante da ordem judicial e, ademais, não
permitem que haja uma ampla publicidade ou que, sequer, sejam divulgadas as
informações na plataforma centralizada, o que deverá trazer entraves ao acesso,
conhecimento e controle social da execução e orçamentária. Numa redação algo
vaga, o art. 4º não estabelece quais serão os informações de tais solicitações serão
publicadas. Como dito, fere também o art. 163-A da CF/88.

48. Os artigos do Ato e do PRN sequer garantem que a destinação das RP 9 será
para despesas discricionárias, continuando a permitir que o relator-geral, de modo
arbitrário, pessoal e não isonômico, interfira em qualquer tipo de despesas público-
orçamentárias, inclusive as obrigatórias, e interfira e defina, unilateralmente, a
existência ou não de políticas públicas.

49. A patrocinada permanência do desconhecimento do autor e da inexistência

de critérios, numa amplíssima discricionariedade em tudo contrária aos nortes da
constitucionais da Administração e da condução do erário, e o desconhecimento
dos critérios de escolha ou rejeição de emendas, fazem permanecer íntegra a
necessidade de cumprimento da liminar. Confirmam o acerto nas teses de
inconstitucionalidade levantadas nesta ação, reafirmando-as, e demonstram a
tentativa de burlar a decisão desta Egrégia Corte.

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50. Como se verifica, as aprovações do PRN e do Ato Conjunto não retiram ou
suprem as exigências determinadas na decisão. Continua a sociedade brasileira
sem saber os autores originários das emendas e como foi ou é o modus operandi
da solicitação e liberação de emendas RP 9.

51. Não se garantiu pelos normativos editados o conhecimentos dos documentos

encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas e/ou
resultaram na distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP-9), no
prazo de 30 (trinta) dias corridos; Não se adotou as providências necessárias para
que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de
relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas
em plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de
Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001,
à qual assegurado amplo acesso público, com medidas de fomento à transparência
ativa, assim como sejam garantidas a comparabilidade e a rastreabilidade dos dados
referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva
execução, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência
previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3º da
Lei 12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, também no prazo de 30
(trinta) dias corridos; e, ao que tudo indica, sequer houve a suspensão integral e
imediata da execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de
resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de

descumprimento.

52. Como bem decido por V.Excia., e realçado pelo TCU, a transparência acerca
do orçamento e da forma de destino dos dinheiros públicos “é condição fundamental
para que a sociedade possa exercer o controle social de forma adequada”. Apenas
com o acesso e conhecimento de todos dados é possível uma adequada tomada de
decisão pelo Poder Público, a consciente formulação de políticas públicas e a justa
alocação de recursos públicos.

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53. Por fim, importante mencionar que dada a possiblidade de remanejamentos
das emendas de relator (RP9) para emendas do tipo RP2 (emendas de comissão e
de bancada), como o próprio presidente da Câmara já admitiu publicamente14, não
haveria qualquer prejuízo ou descontinuidade na execução orçamentária. As RP2
talvez não tenham interessado porque imporiam o cumprimento das regras
constitucionais, notadamente as de transparência, da execução equitativa e
impessoal e da especificação da despesa. As RP2 implicam na transparência,
isonomia e limites.

54. Pelo exposto, na linha decidida por este Tribunal, no Estado Democrático de
Direito, a integridade da votação do Parlamento depende de convicções e
convencimento, nunca de liberação unilateral, arbitrária e escondida de recursos –
de forma inconstitucional e ilegal – para bases parlamentares, mormente no meio
de uma crise econômica, em que milhões de brasileiros e brasileiras dependem da
atuação estatal para sobreviver. É inconcebível – e absolutamente ilegal e
inconstitucional - que o processo Democrático seja influenciado por disponibilidade
de recursos por parte do Governo Federal.

55. Atenta contra o Estado Democrático de Direito porque interfere diretamente

nas votações do legislativo, usando dinheiro público. Usando dinheiro público como
se dinheiro privado fosse e como se se permitisse a interferência na vontade livre
o parlamentar e o processo de execução do orçamento público.

56. No caso em tela, uma vez mais, observa-se nova fraude à Constituição e ao
ordenamento jurídico pátrio com um claro desrespeito à decisão do Supremo
Tribunal Federal. A Resolução publicada e o Ato Conjunto incorrem, como exposto,
mas mesmas inconstitucionalidades antes anotadas relativamente às RP9 e que
embasam a decisão liminar referendada. Diante de tão severa crise econômica pela
qual passa o país, é ainda mais indispensável que os recursos públicos sejam

14
https://www.correiobraziliense.com.br/politica/2021/11/4964204-lira-espera-solucao-para-emendas-do-
relator-na-proxima-semana.html
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utilizados estritamente dentro de critérios legais, e não em troca de apoio político
para o Presidente da República.

III. Dos pedidos

57. Reiterando-se todos os termos e pedidos originários na ADPF 854, e diante

de todo o exposto, requer-se:
i. O recebimento e processamento do presente Aditamento à Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental n.º 854, na forma da Lei nº
9.882/1999 e do art. 19, inc. IV, da Resolução-STF 427/2010;
ii. A inclusão da impugnação do disposto no Ato Conjunto das Mesas da Câmara
dos Deputados e do Senado Federal n.º 1, de 25 de novembro de 2021 e da
nova redação da Resolução n.º 1, de 2006, do Congresso Nacional (oriunda
Resolução PRN n.º 4, publicada em 29 de novembro de 2021).
iii. A concessão de Medida Cautelar, em sede liminar, inaudita altera pars, a fim
de que se suspenda, imediatamente, os efeitos do inciso IV do artigo 53, e
o seu parágrafo único, da Resolução n.º 1, de 2006 do CN; do art. 2º da
Resolução n.º1 de 2021, do CN (oriunda Resolução PRN n.º 4, publicada em
29 de novembro de 2021); e, por arrastamento, do art. 69-A da Resolução
n.º 1, de 2006; do mesmo modo, a concessão de liminar para que se suspenda
imediatamente os efeitos de todo o Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal n.º 1, de 25 de novembro de 2021.
iv. A total improcedência dos pedidos constantes da manifestação conjunta da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal (petição 112920), de 25 de
novembro de 2021, com a manutenção, in totum, da decisão liminar
concedida.
v. Caso seja necessário, sejam colhidas novas informações do Congresso
Nacional e da Presidência da República no prazo de 10 dias;

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 vi. Caso seja necessário, seja ouvida novamente a Advogada-Geral da União,
de acordo com o §3º do art. 103 da Constituição da República, além da
abertura de vista dos autos à Procuradoria Geral da República, para
manifestação quanto ao mérito da presente ação;
vii. A prioridade de inclusão na pauta de julgamento no Plenário, observado o
inc. VIII do art. 145, do RISTF;
viii. A confirmação da decisão concessiva da medida cautelar concedida e, no
mérito, a total procedência da presente Ação ora aditada.

Nestes termos, pede o deferimento.

Brasília/DF, 30 de Novembro de 2021.

ANDRÉ MAIMONI
OAB/DF 29.498

ALBERTO MAIMONI
OAB/DF 21.144

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