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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO EM CONTABILIDADE GOVERNAMENTAL

ALTAMIRO RAJÃO

O PAPEL DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE

BRASÍLIA –DF
ABRIL DE 2011
ALTAMIRO RAJÃO

O PAPEL DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE

DISSERTAÇÃO APRESENTADA COMO


REQUISITO DA DISCIPLINA DE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO CURSO DE
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM
CONTABILIDADE GOVERNAMENTAL.

ORIENTADOR: PROFESSOR MÁRCIO DA SILVA ALBUQUERQUE

BRASÍLIA –DF
ABRIL DE 2011
SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO....................................................................................................... 04

2. DISSERTAÇÃO...................................................................................................... 05
3. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.......................................................................... 18
1. INTRODUÇÃO:

A presente dissertação - apresentada como requisito da disciplina


de Administração Pública, do Curso de Pós-Graduação lato Sensu em
Contabilidade Governamental - busca demonstrar a importância do “Papel
dos órgãos de Controle” no Brasil e responder algumas questões
recorrentes sobre o tema.
2. DISSERTAÇÃO:

O PAPEL DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE

Qual será o papel dos órgãos de controle? Este foi um dos temas
debatidos, em 2009, no seminário “Agenda Nacional de Gestão Pública:
novos e velhos desafios do Estado”, promovido pela Secretaria de Assuntos
Estratégicos da Presidência da República – SAE. Com a iniciativa de gerar um
debate em torno da modernização da gestão pública, foram discutidos os
temas da Agenda Nacional de Gestão Pública, produzidos pelo então Ministro
Roberto Mangabeira Unger e por Jorge Gerdau Johannpeter.
Este tema, o papel dos órgãos de controle, torna-se um dos
questionamentos mais suscitados quando um grande empreendimento
público é paralisado diante de alguma inobservância legal ou técnica. O que
tem se tornado recorrente, com o advento do Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC, bem como com as ações de preparação para a Copa do
Mundo de 2014 e para as Olimpíadas de 2016.
É neste dilema que atualmente a administração pública brasileira passa
pela busca da transição do modelo burocrático para um novo modelo
gerencial. É a administração empreendedora que busca, nos recursos
escassos (limitados), a aplicação adequada e efetiva destes às necessidades
de seus administrados.
Mas seria correto associar o controle da administração pública ao
modelo burocrático? Certamente que não! Ou então, não caberia o controle
num modelo gerencial de administração pública? Tal afirmação anularia os
fundamentos da administração!
E por qual motivo surgem os seguintes questionamentos: Qual será o
papel dos órgãos de controle? Será que ele realmente engessa a
administração pública? O controle pode ser considerado uma forma de
burocracia e desconfiança nos gestores e nas organizações públicas e
privadas? Ou um formalismo exacerbado? Os órgãos de controle se
fundamentam em marcos legais inadequados e/ou obsoletos? A judicialização
da gestão exige um enfrentamento coordenado? As instituições de controle
constituem os entraves para o desenvolvimento do país? Os preparativos
para a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpíadas de 2016 não serão alcançados
em tempo hábil, em função da burocracia imposta pelos órgãos de controle?

Como se pode ver existe muitas perguntas e dúvidas. Mas, vejamos


cada uma delas:

1. Qual será o papel dos órgãos de controle?

Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, “Controlar é uma função


inerente ao poder e à administração, porque ocupa tanto ramos da filosofia, da
política, quanto os mais técnicos compêndios e manuais que estudam o
comportamento humano”. E ainda, “O objeto da função de controle, na
atualidade, (...). São, assim, instrumentos da função: a revisão de atos, a
anulação, a admoestação e a punição dos agentes, sempre visando à
reorientação do que está em curso, para obter o aperfeiçoamento”.

São dois os sistemas de controle definidos pela Constituição Federal:

a) O controle interno do governo federal brasileiro, realizado pelos


próprios órgãos do aparelho estatal. No âmbito do Executivo Federal é
exercido pela Controladoria-Geral da União - CGU, responsável pela defesa do
patrimônio público e por contribuir com a transparência da gestão pública do
Governo Federal. Embora, os Poderes Legislativo e Judiciário deverão possuir
os seus próprios sistemas de controle interno.

b) Já o controle externo é exercido pelo Congresso Nacional, com o


auxílio do Tribunal de Contas da União - TCU, que é o órgão técnico que
proporciona ações necessárias ao controle de todos os órgãos da
administração pública (em âmbito dos três poderes) e o suporte necessário
ao poder legislativo federal.
Além dos controles citados existem ainda os seguintes controles:
judicial/ministério público e o social.

2. O controle engessa a administração pública?

Segundo o então Ministro Roberto Mangabeira Unger e Jorge Gerdau


Johannpeter, no documento Agenda Nacional de Gestão Pública, “a
Administração Pública encontra-se engessada pela rigidez do controle exercido
pelos órgãos competentes”.

Este argumento se fundamenta com a reabertura democrática na


década de 1980, que se esperava a concretização da ideia de transição de
uma administração pública burocrática para uma administração pública
gerencial. Mas não foi isso o que ocorreu.

O universalismo de procedimentos foi reforçado em razão do


retorno da democracia. Este fator favoreceu o ressurgimento da prática do
‘clientelismo patrimonialista’, proporcionando a repulsa desta prática.

Por outro lado, o corporativismo perdeu sua força. O insulamento


burocrático foi rotulado como antidemocrático.

Diante do fortalecimento do segmento político, os tecnoburocratas


estatais, que perdiam paulatinamente o poder de outrora, reagiram
oportunamente no contexto da elaboração da Constituição Federal de 1988.

A política gerencial – mais moderna e voltada para o controle de


resultados –, introduzida pelo Decreto-lei 200/67, sucumbiu aos avanços
conquistados diante da nova ordem constitucional, que introduzira um
controle rígido dos processos.

O retrocesso burocrático, esculpido na Carta Magna, engessou


determinados processos e procedimentos, tornando-os extremamente
centralizados e pouco eficientes na administração pública.
Embora haja o reconhecimento de que o Instituto do Controle
inibe, até certo ponto, a autonomia e a liberdade de ação do gestor (maior
controle da discricionariedade, como contraponto à excessiva liberdade do
período do Regime Militar), tal argumentação não merece prosperar, uma
vez que os órgãos de controle atuam com base no princípio da legalidade, ou
seja, as leis são as balizas norteadoras das ações dessas instituições.

Portanto, em última análise, não se pode atribuir o engessamento


da administração pública ao instituto e às organizações de controle e, sim, ao
direito e às leis que definem a sistemática de atuação desses órgãos e da
administração pública como um todo.

3. O controle pode ser considerado uma forma de burocracia e


desconfiança nos gestores e nas organizações públicas e
privadas? Ou um formalismo exacerbado ou discricionarismo
irrestrito?

Ainda no documento Agenda Nacional de Gestão Pública, foi dito que


“a desconfiança gera mais burocracia formal e impossibilita ações inovadoras e
iniciativas”, como também “a oscilação viciosa entre o formalismo rígido e o
discricionarismo irrestrito”.

A bem da verdade, estas afirmações correspondem a uma parte da


realidade. Para ilustrar, será citado um caso concreto.

O Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal – CBMDF é uma


instituição organizada e mantida pela União, conforme preceito
constitucional. Entretanto, a sua administração cabe ao Governo do Distrito
Federal.

No ano de 1995, o então governador do Distrito Federal Cristovam


Buarque designou o coronel José Rajão Filho ao cargo de comandante geral
daquela instituição militar. Num período de apenas 19 meses de comando, o
coronel Rajão realizou mais de 50 construções sem dispor de recursos da
União e nem do Distrito Federal. Recursos que outrora existiam, e com os
quais, antes, pouco ou quase nada se fazia. Dentre as suas realizações, estão
as seguintes construções: o Colégio Militar Dom Pedro II, 3 policlínicas,
quartéis de bombeiros nas cidades do Cruzeiro, de Taguatinga, Riacho Fundo,
Santa Maria, São Sebastião e do Paranoá (todas estas cidades-satélites do
Distrito Federal), além de outros empreendimentos governamentais.

Ao invés de ser premiado por uma gestão empreendedora, pois


realizou diversas benfeitorias para o CBMDF e para a população do Distrito
Federal (recursos que outros gestores tinham e “aplicavam apenas na
manutenção das unidades”), foi alvo de inúmeros processos no Tribunal de
Contas do Distrito Federal.

Os recursos que eram vinculados ao segmento da saúde não poderiam


ser aplicados na construção de policlínicas para o atendimento dos militares e
seus dependentes? Este exemplo demonstra o “formalismo rígido”, dito pelo
então Ministro Mangabeira Unger.

Este episódio se tornou emblemático para o CBMDF, principalmente


para os oficiais de carreira (pois, quando chegam ao último posto, assumem o
papel de gestores da instituição), que concluem que “não vale a pena ser
idealista, pois o sistema, ao invés de premiar, pune aqueles que pautam por este
caminho”. De fato, o citado episódio afetou de tal maneira a cultura
organizacional da instituição que, passados quase 20 anos do comando do
Coronel Rajão, atualmente, mesmo com um volume significativamente maior
de recursos à disposição do órgão militar, não se viu mais uma gestão
empreendedora e com tantos resultados.

É perceptível a ocorrência dessas situações, tais como julgamentos


com conotações políticas, principalmente nos tribunais de contas
estaduais/distrital/municipais. Isto se dá por duas razões fundamentais: a
indicação “política” dos Conselheiros e a aproximação de tais instituições
com os chefes do executivo. Por incrível que pareça, a mudança “político-
partidária” do cargo do chefe do executivo influencia o curso das ações
desses tribunais. O que é lamentável, uma vez que não há vinculação, em
respeito ao princípio da independência ou autonomia que é conferido aos
Tribunais de Contas.

4. Os órgãos de controle se fundamentam em marcos legais


inadequados e ou obsoletos?

Foi dito que “os diversos marcos legais que balizam o funcionamento
da administração pública estão em colapso”. Com o devido respeito, há certa
dose de exagero quanto ao tema.

Não reconhecer que as leis devam ser constantemente


aperfeiçoadas é negar a necessidade da evolução do direito, que é um reflexo
da própria sociedade. Entretanto, alardear que tudo que está posto não serve
ou não se aplica aos casos concretos é reduzir o direito constitucional e
administrativo em vigor a nada.

Embora esta questão realce a necessidade de um trabalho em


conjunto dos órgãos de controle com os três poderes, mas principalmente
com o executivo e o legislativo, com os fins do aperfeiçoamento da legislação
hoje em vigor, também se deve buscar a promoção e a integração entre as
visões das áreas jurídicas e de gestão, com base numa análise crítica das
atuais dificuldades encontradas pelo Estado na consecução dos objetivos da
Sociedade Brasileira e na formulação e inovação de novos referenciais
comuns para a atuação estatal.

Portanto, com certa medida, de fato torna-se fundamental a


construção de um ambiente de cooperação e confiança no setor público, na
busca de um novo direito, menos policialesco e formalista, sintonizado com
as capacidades individuais, institucionais e sociais do país.

5. A judicialização da gestão exige um enfrentamento


coordenado?

Foi dito que “a atuação combinada, porém descoordenada dos


órgãos de controle, tem levado ao crescente processo de judicialização das
políticas públicas e gerado ambiente de incerteza jurídica com graves prejuízos
para o desempenho dos três níveis de Governo”.
A necessidade de coordenação dita pelo então ministro nos leva a
entender que propõe a instituição de uma entidade (órgão ou conselho) com
poderes acima das instituições de controle.
Se, de fato, o pensamento original passa por este caminho, deverá
ser rechaçado com toda força e intensidade necessária para que não saia do
campo das ideias.
Tal proposta é de toda natimorta, uma vez que, ao tratar de
institutos e de organizações de controle, está realmente se tratando de
Poderes – e de seus atributos, sendo o de maior relevância, a Independência
entre si –, de Remédios e Princípios Constitucionais, extremamente
relevantes para a Sociedade Brasileira. Seria a imposição de “cabrestos” aos
Poderes constituídos, hipótese inaceitável para uma Ordem Constitucional de
Direito e Democrática existente no Brasil.
Por exemplo, os princípios de interdição à arbitrariedade, os
princípios da razoabilidade, da racionalidade, da proporcionalidade
constituem diretrizes constitucionais, ou seja, são exigências da própria
constituição sob a atuação da administração pública.
É possível, então, deduzir que o controle jurisdicional para a
verificação da decisão discricionária tem o objetivo de responder aos
interesses gerais, por meio de controle de existência da motivação, da
coerência e da lógica, examinando-se a relação entre a decisão administrativa
e a realidade.
Conforme as lições de Montesquieu, que, “quando na mesma
pessoa ou no mesmo corpo de magistratura o poder legislativo está reunido ao
poder executivo, não existe liberdade, pois se pode temer que o mesmo
monarca ou mesmo senado apenas estabeleçam leis tirânicas para executá-las
tiranicamente.
Não haverá também liberdade se o poder de julgar não estiver
separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse ligado ao poder
legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois
o juiz seria legislador. Se estivesse ligado ao poder executivo, o juiz poderia ter a
força de um opressor.
Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos
principais, ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer
leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as
divergências dos indivíduos”.
Pelas razões acima, e outras, conclui-se que esta ideia é inaceitável!
Entretanto, realmente torna-se fundamental o afastamento da
insegurança jurídica nas formas de atuação direta e indireta do Estado e de
suas relações com o mercado e com a sociedade, bem como deverá ocorrer a
superação de abordagens ideologizadas, que levam o debate jurídico-
administrativo ao conflito dos extremos.
Portanto, a superação das ideologias, a busca pelo
aperfeiçoamento do direito administrativo e o não enfraquecimento dos
institutos e órgãos de controle são formas de buscar a superação da
judicialização.
6. As instituições de controle constituem os entraves para o
desenvolvimento do país?

De maneira nenhuma! Segundo o ministro-substituto do TCU André


Luiz de Carvalho, o trabalho dos órgãos de controle é fundamental para a
saúde dos cofres públicos. “O TCU busca o melhor aproveitamento dos
recursos, trabalhando na fiscalização contábil, orçamentária, operacional e
patrimonial”, e “em 2009, foram fiscalizadas 219 obras, contra 197 no ano 2000.
Em termos de números absolutos, não houve um aumento significativo, mas o
volume de recursos fiscalizados cresceu. Foram R$ 4 bilhões em 2000, contra R$
35 bilhões em 2009”.

Portanto, deve-se buscar um equilíbrio nesta relação: controle x


desenvolvimento. Nem a gestão da construção do país pode se dar à revelia
da lei e nem a ordem jurídica pode ser percebida como um problema para a
construção do país.

7. Os preparativos para a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpíadas


de 2016 não serão alcançados em tempo hábil em função da
burocracia imposta pelos órgãos de controle?

Segundo a reportagem da Folha de S.Paulo, a Copa 2014 terá 98,5%


de dinheiro público.

“Relatório do TCU mostra que setor privado só banca R$ 336 milhões


dos R$ 23 bilhões em obras.

A Copa do Mundo da iniciativa privada ruiu. Um estudo do TCU


(Tribunal de Contas da União) mostra que sairão dos cofres públicos 98,56% dos
R$ 23 bilhões orçados para as obras de 2014.

Isso menos de dois anos após o presidente do COL (Comitê


Organizador Local), Ricardo Teixeira, declarar que a maioria dos gastos do
próximo Mundial seria bancada com dinheiro privado.
A maior parte das verbas virá dos bancos governamentais (Caixa
Econômica Federal e BNDES) e da Infraero, estatal que administra os aeroportos
do país. Juntas, as três empresas públicas investirão cerca de R$ 16,5 bilhões até
a abertura da Copa.

Responsável por financiar as obras de mobilidade urbana nas 12


cidades-sedes, a Caixa irá repassar R$ 6,6 bilhões para os governos estaduais e
municipais.

Já o BNDES investirá R$ 4,8 bilhões – R$ 1,2 bilhão em mobilidade


urbana e R$ 3,6 bilhões para as arenas. Segundo o estudo do TCU, a Infraero
gastará cerca de R$ 5,1 bilhões para a reforma e a ampliação dos aeroportos.

O órgão federal não computou na conta os bilhões que os governos


vão destinar para organizar o esquema de segurança do Mundial.

No trabalho realizado pelo TCU, a iniciativa privada aparece


investindo apenas R$ 336 milhões, ou 1,44% dos R$ 23 bilhões do torneio. A verba
não sairá de nenhuma empresa e virá dos cofres dos clubes que vão reformar ou
construir estádios.

Internacional e Atlético-PR já confirmaram que vão investir nos seus


estádios para o Mundial. Segundo o órgão, os paranaenses vão gastar R$ 113
milhões na Arena da Baixada. Já os gaúchos destinarão R$ 133 milhões para
reformar o Beira-Rio.

Em São Paulo, o Corinthians pretende construir uma arena em


Itaquera.

O clube do Parque São Jorge ainda tenta viabilizar o novo estádio. Na


conta do TCU, o Corinthians investirá R$ 90 milhões. A intenção da Fifa é realizar
a abertura da Copa na arena de Itaquera.
A verba privada no Mundial é menos de 10% do que o BNDES vai usar
para financiar os projetos das arenas.

Em 2007, quando o país ganhou o direito de abrigar a Copa pela


segunda vez, a CBF, responsável pela candidatura brasileira na Fifa, estimou que
o país gastaria pouco menos de R$ 2 bilhões com estádios. A conta atual já
superou os R$ 5 bilhões.

A projeção de investimento dos brasileiros supera a cifra gasta pelos


sul-africanos no Mundial-10. A África do Sul pagou R$ 3,9 bilhões para erguer dez
estádios, dois a menos do que no Brasil.

Alguns dos projetos da África do Sul são arquitetonicamente mais


ousados do que os brasileiros, como o do Soccer City, em Johannesburgo, além
das arenas da Cidade do Cabo e de Durban.”

A matéria jornalística fala por si.

Mas como não controlar os gastos com os preparativos para os


jogos, se os recursos a serem utilizados serão quase na sua totalidade
públicos? Não se admite mais a política do “pão e circo”!

Outra observação lamentável é a falta de efetividade nos


investimentos nos equipamentos de mobilidade urbana, como, por exemplo,
nos aeroportos brasileiros. Estes são realizados anualmente, com cifras que
ultrapassam a casa dos bilhões de reais. E o que se vê, hoje, na mídia
nacional? A informação de que os investimentos nos aeroportos não são
suficientes e que não estarão prontos na data da realização dos eventos
esportivos.

E não são apenas os aeroportos, pois estes deverão ser interligados


com os metrôs (os veículos leves sobre trilhos – VLTS e os “Bus Rapid
Transit” – BRTS) e demais transportes urbanos. Deverão ser feitos mais
investimentos no transporte interestadual. As rodovias precisam de ajustes, a
malha ferroviária é inadequada e a aeroviária está saturada nas principais
ligações do país. Além dos setores citados (estádios e transportes), há ainda a
necessidade de pesados investimentos nos setores de telefonia, hotelaria e
capacitação de pessoal.

E por que razão não se fez nada (ou quase nada) até agora? Tudo
leva a crer, lamentavelmente, pelo fato de que a maior parte dos
investimentos serão públicos, e por esta razão deverão estar sujeitos à Lei de
Licitações e Contratos (Lei 8.666/93). Entretanto, o inciso IV do seu artigo 24
prevê a possibilidade de “dispensa de licitação” nos casos de emergência.
Pois, se tudo ficar para última hora, certamente, este caso se tornará
emergencial, acarretando na contratação de obras superestimadas e
ocasionando na execução de obras superfaturadas. Gargalos estes pagos
pelos cofres públicos!

Portanto, eis a razão de tanta pressão sob os órgãos de controle


em relação aos temas em questão.

Por fim, diante das respostas às questões acima, verifica-se o


importante papel dos órgãos de controle, que desempenham atividades nas
relações entre Estado e sociedade, contribuindo para a garantia do regime
democrático.

Na medida em que a sociedade vai se constituindo e se


organizando, surgem as necessidades a serem preenchidas. Entretanto, não
se pode permitir o comprometimento das liberdades, dos direitos e das
garantias individuais.

É neste sentido que Celso Ribeiro Bastos ensina que “de um lado
representa o marco avançado do Estado de Direito, que procura jugular os
comportamentos, quer individuais, quer dos órgãos estatais, às normas jurídicas
das quais as leis são a suprema expressão. Nesse sentido, o princípio da
Legalidade é de transcendental importância para vincar as distinções entre o
Estado constitucional e o absolutista, este último de antes da Revolução
Francesa. Aqui havia lugar para o arbítrio. Com o primado da lei cessa o
privilégio da vontade caprichosa do detentor do poder em benefício da lei, que
se presume ser a expressão da vontade coletiva.

De outro lado, o princípio da legalidade garante o particular contra os


possíveis desmandos do Executivo e do próprio Judiciário. Instaura-se, em
consequência, uma mecânica entre os Poderes do Estado, da qual resulta ser
lícito apenas a um deles, qual seja o Legislativo, obrigar os particulares”.

Da relação estatal com a sociedade, surgem as funções próprias do


estado, desenvolvidas por seus órgãos. Estes prestam serviços públicos. São
instituições burocráticas, que desempenham as seguintes funções típicas:
executiva, judiciária ou legislativa.

A união orgânica dessas instituições constitui, de forma ampla e


formal, a administração pública.

Portanto, o Estado deve sim ser submetido à ordem e à eficiência


administrativas, e à eficácia dos seus atos. Esses princípios criam mecanismos
ou sistemas de controle das atividades estatais, defendendo tanto a própria
administração pública como os direitos e garantias individuais e coletivos dos
cidadãos.
3. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

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GUEDES, ÁLVARO MARTIM. Controle Social da Administração Pública: cenário,
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