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ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS

AULA 8: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA: O REGIME


JURÍDICO DAS AUTARQUIAS E DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS

OBJETIVO

Discutir as possibilidades de descentralização das atividades administra-


tivas em entidades personificadas, com ênfase nas autarquias, instituto cuja
importância foi novamente posta em destaque a partir dos anos 90, com a
instituição das agências reguladoras.

INTRODUÇÃO

A Administração Pública centralizada ou direta é aquela exercida dire-


tamente pela União, Estados e Municípios que, para tal fim, utiliza-se de
ministérios, secretarias, departamentos e outros órgãos, apresentando, assim,
uma estrutura eminentemente piramidal.
Por outro lado, a Administração Pública descentralizada ou indireta é exer-
cida por outras pessoas jurídicas que não se confundem com os entes federa-
dos, criadas pelos mesmos, a saber: autarquias, fundações públicas, empresas
públicas, sociedades de economia mista, associações públicas. Para o objeto
da nossa aula, vamos examinar os seguintes entes da administração indireta:
as autarquias e as fundações públicas.

Autarquia

O termo autarquia surgiu na Itália em 1897 quando Santi Romano dis-


corria sobre o tema “decentramento amministrativo”, referindo-se às comunas,
províncias e outros entes públicos existentes nos Estados unitários.128
No direito positivo brasileiro, as autarquias surgiram no Decreto-lei no
6.016, de 22 de novembro de 1943, como sendo o serviço estatal descen-
tralizado com personalidade de direito público, explícita ou implicitamente
reconhecida por lei.
Em 1949, a Lei no 830, de 23 de setembro, que reorganizou o Tribunal de
Contas da União, regulamentando o artigo 97 da Constituição Federal então
vigente, definiu em seu artigo 139 as entidades autárquicas como sendo: (i)
o serviço estatal, descentralizado, com personalidade jurídica, custeado me-
diante orçamento próprio, independente do orçamento geral; e (ii) as demais
pessoas jurídicas especialmente instituídas por lei para execução de serviço de 128
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Di-
interesse público ou social, custeadas por tributos de qualquer natureza ou reito Administrativo. 14a ed. São Paulo:
Atlas, 2002, p. 366
por outros recursos oriundos do Tesouro.

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Por sua vez, o Decreto-lei no 200, de 25-02-1967, que dispõe sobre a or-
ganização da Administração Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma
Administrativa à época, definiu autarquia como sendo:

o serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio


e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada.

A definição trazida pelo decreto-lei no 200/67 deixa extreme de dúvidas


que as autarquias exercem funções administrativas – “atividades típicas da
administração pública”, sendo, por conseguinte, pessoas jurídicas de direito
público. As autarquias possuem determinado grau de autonomia face à Ad-
ministração Pública Direta, uma vez que lhe são inerentes as características de
personalidade jurídica própria, bem como patrimônio e receitas próprios.
As autarquias, sendo pessoas jurídicas de direito público interno, são insti-
tuídas por lei em sentido estrito, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição
Federal de 1988:

Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a institui-
ção de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à
lei complementar, neste último caso, definir as áreas de atuação.

Sendo parte da Administração pública, o anteprojeto de lei que as institua


será de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a teor do art. art.
61, §1o, II, ‘e’, CF/88:

Art. 61. (...)


“§1o. São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)
II – disponham sobre: (...)
e) Criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração públi-
ca, observado o disposto no art. 84, VI;”

Com a reforma do Estado empreendida ao longo da década de 90, o ins-


tituto da autarquia foi revisitado, com a criação das agências reguladoras, as
quais possuem natureza jurídica de autarquias em regime especial. As caracte-
rísticas que tornam as agências reguladoras autarquias “especiais” serão objeto
de estudo no próximo semestre.

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Fundação pública

Nos termos do decreto-lei 200/67129, fundação pública é “a entidade do-


tada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada
em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos ór-
gãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras
fontes”.
Entretanto, algumas fundações públicas desempenham atividades que as
aproximam de verdadeiras autarquias, o que as leva a ter um regime jurídico
de direito público.
Por essa razão, a doutrina esclarece que, em realidade, as fundações criadas
pelo poder público podem ser de direito público ou de direito privado. Nas
palavras de Maria Sylvia Zanella di Pietro:

De todas as entidades da Administração Indireta, a fundação é, sem dúvida


alguma, a que tem provocado maiores divergências doutrinárias no que diz res-
peito à sua natureza jurídica e às consequências que daí decorrem.
Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado, a que defende a
natureza privatística de todas as fundações instituídas pelo poder público, e,
de outro, a que entende possível a existência de fundações com personalidade
pública ou privada, a primeira das quais como modalidade de autarquia. Após a
Constituição de 1988, há quem entenda que todas as fundações governamentais
são pessoas jurídicas de direito público.
Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder público,
ao instituir fundação, atribuir-lhe personalidade de direito público ou de direi-
to privado. Isto porque nos parece incontestável a viabilidade de aplicar-se, no
direito público, a distinção que o Código Civil de 1916 continha entre as duas
modalidades de pessoas jurídicas privadas: associação e sociedade, de um lado, e
fundação, de outro; a distinção se mantém no novo Código Civil.
(...)
Quando o Estado institui pessoa jurídica sob a forma de fundação, ele pode
atribuir a ela regime jurídico administrativo, com todas as prerrogativas e sujei-
ções que lhe são próprias, ou subordiná-la ao Código Civil, neste último caso,
com derrogações por normas de direito público. Em um e outro caso se enqua-
dram na noção categorial do instituto da fundação (...)130

De acordo com Alexandre Aragão, “o novo Código Civil não resolveu a


confusão existente em relação à natureza jurídica das fundações públicas, aca- 129
Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987.
bando, outrossim, por aumentá-la ainda mais, diante da omissão em incluir 130
ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Di-
as fundações públicas no rol das pessoas jurídicas de Direito Público (art. reito administrativo. 21ª ed. São Paulo:
Atlas, 2008, pp. 412 e 413.

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41) e da inclusão das fundações em geral no elenco das pessoas jurídicas de


Direito Privado (art. 44)”.131
As fundações de direito público ficaram conhecidas como “fundações au-
tárquicas”, terminologia, entretanto, objeto de crítica da doutrina, pelas con-
fusões que propicia aos estudiosos.132

LEITURA OBRIGATÓRIA

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo.


Rio de Janeiro: Lumen Iuris, itens:
• Administração direta e indireta: notas introdutórias
• Administração direta
• Administração indireta
• Autarquias
• Fundações públicas

CASO GERADOR

Neste módulo os casos geradores serão propostos ao final, tendo em vista


a necessidade de que o aluno conheça todas as entidades que compõem a
Administração antes de discuti-los.

LEITURA COMPLEMENTAR

ARAGÃO, Alexandre Santos de. As fundações públicas e o novo Código


Civil. Revista dos Tribunais. São Paulo: RT, v. 815.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo.
Rio de Janeiro: Forense, 2005, pp. 243 a 261;
ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. São Paulo:
Atlas, item 10.4 (“Fundação”). 131
ARAGÃO, Alexandre Santos de. As
fundações públicas e o novo Código
Civil. Revista dos Tribunais. São Paulo:
RT, v. 815, p. 751.
132
Nesse sentido, Diogo de Figueiredo
Moreira Neto: “A denominação funda-
ções autárquicas vale para acentuar a
distinção dessa esdruxularia em face
das tradicionais e autênticas fundações
públicas com personalidade de direito
privado, que (...) são espécies de para-
estatais”. Curso de direito administrativo.
14ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006,
p. 256.

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