Microfinanzas en Argentina y America Latina

Microfinanzas en Argentina y en América Latina:
Regulaciones, Instituciones y Políticas Públicas.
Pablo Curat
Jorge A. Lupano
Luciana Gineste
Buenos Aires
Agosto 2007
Agradecimiento
A pesar de la amplitud de las fuentes bibliográficas y documentales

relevadas, los autores no pretenden haber realizado una investigación
exhaustiva: el campo de estudio es demasiado rico y vasto. Hemos disfrutado
sin embargo de los invalorables comentarios de un muy distinguido grupo de
expertos y personalidades, tanto de nuestro país como del exterior, que
generosamente se ofrecieron a guiarnos en nuestra tarea. Las inexactitudes y
errores que seguramente subsisten son de nuestra exclusiva responsabilidad,
pero consideramos a sus orientaciones como un determinante decisivo del
eventual “valor agregado” de nuestro trabajo. Se trata de: Benigno Arriagada
Acuña, Alberto Barreix, Hugo Bellott, Martín Bes, Jorge Colina, Adrián
Cosentino, Leopoldo De la Jara, Eugenio Díaz Bonilla, Terence Gallagher,
Marcela Gessaghi, Juan Pablo Jiménez, Hugo González Cano, Claudio Higuera
Martínez, Norberto Kleiman, Javier Lombardi, Javier Martínez Larrea, Patricio
Millán, Fernando Navajas, Sergio Navajas, Raúl Novoa, Álvaro Retamales
Contreras, Juan Cristóbal Romero, José Salim, Ricardo Sánchez, Aarón Silva,
Liliana Tedeschi y Ana Laura Valazza. A todos ellos nuestro más profundo
agradecimiento.
2
INDICE
Agradecimiento ...................................................................................... 2
1. Introducción general........................................................................... 5
2. Regulaciones e Instituciones Públicas ................................................... 9
2.1. Introducción ................................................................................................... 9
2.2. IMFs no reguladas....................................................................................... 11
2.2.1. Panorama regional................................................................................ 11
2.2.2. Características salientes....................................................................... 12
2.2.3. Regulación y supervisión. .................................................................... 14
2.2.4. Aspectos impositivos y cambiarios ..................................................... 15
2.2.5. Conclusiones IMFs no reguladas. ....................................................... 17
2.3. IMFs reguladas ............................................................................................ 20
2.3.2. Características principales. .................................................................. 21
2.3.3. Regulación. ............................................................................................ 23
2.3.4. Supervisión. ........................................................................................... 25
2.3.6. Conclusiones IMFs reguladas.............................................................. 26
2.4. Entidades financieras reguladas ............................................................... 28
2.4.2. Características de la actuación de las entidades financieras
tradicionales. ..................................................................................................... 28
2.4.3. Regulación y supervisión. .................................................................... 32
2.4.5. Conclusiones entidades financieras. .................................................. 34
2.5. ¿Es la regulación prudencial la vía de desarrollo del sector en
Argentina? ............................................................................................................ 36
3. Políticas Públicas .............................................................................. 39
3.1. La visión general de los gobiernos en AL ................................................ 39
3.2. Las políticas concretas................................................................................ 43
3.2.1. El Caso Argentino.................................................................................. 44
3.2.1.1. Subsidios: el Plan de Desarrollo Local y Economía Social
“Manos a la Obra” ................................................................................ 44
3.2.1.2. Préstamos: la operatoria de FONCAP................................. 47
3.2.1.3. Garantías: el caso de FOGABA ............................................ 49
3.2.1.4. La Política Bancaria: el caso de FoMicro............................ 50
3
3.2.1.5. Conclusiones para el caso argentino .................................. 50
3.2.2. La experiencia Latinoamericana ......................................................... 52
3.2.2.1. Bolivia ...................................................................................... 52
3.2.2.2. Brasil........................................................................................ 54
3.2.2.3. Chile......................................................................................... 56
3.2.2.4. Colombia ................................................................................. 58
3.2.2.5. México ..................................................................................... 60
3.2.2.6. Perú ......................................................................................... 61
3.2.3. Las políticas en Argentina vs las políticas latinoamericanas .......... 62
3.3. Conclusiones y recomendaciones ............................................................. 64
4. Marco Fiscal de los Cuentapropistas ................................................... 73
4.1. Introducción ................................................................................................. 73
4.2. La nueva realidad post crisis 2001: pobreza e informalidad masiva... 73
4.3. La experiencia de los regímenes simplificados en AL............................ 77
4.4. El Monotributo en Argentina. .................................................................... 82
4.4.1. El régimen especial de Monotributo Social. ...................................... 84
4.4.2. El costo de la simplificación. ............................................................... 85
4.5. Conclusiones y recomendaciones ............................................................. 87
5. Conclusiones y Recomendaciones Finales ........................................... 91
6. Referencias bibliográficas. ................................................................. 97
4
1. Introducción general.
El presente estudio se propone abordar algunas alternativas aplicables a

nuestro país en materia de regulación y políticas públicas dirigidas al sector
microfinanciero, basadas en la discusión de diversas experiencias del ámbito
latinoamericano.
Siguiendo la tendencia general del sector en otras partes del mundo,

nuestra Región se ha caracterizado desde la década de los ’90 por la progresiva
transformación de iniciativas microcrediticias emprendidas por Organizaciones
No Gubernamentales (ONGs) -inicialmente en pequeña escala y con una
finalidad exclusivamente asistencial y solidaria- en un nuevo segmento de
intermediación financiera especializado en la atención de sectores sociales de
bajos ingresos (típicamente cuentapropistas informales), de rápido crecimiento
y estructura institucional mucho más diversificada.
En efecto, junto a la continuada actividad de las ONGs (algunas de gran

tamaño y con altos estándares profesionales y tecnológicos), las Instituciones
de Microfinanzas (IMFs) regionales comprenden también a entidades integradas
al marco general de los sistemas financieros de sus países (bancos,
cooperativas y figuras legales especializadas), operando en un contexto
plenamente competitivo y comercial. Buena parte de este desarrollo se debe a
la acción coordinada de los individuos y grupos locales pioneros -de fuerte
compromiso en el empeño por la erradicación de la pobreza y la marginación
social-, junto al apoyo y asistencia de donantes y fundaciones filantrópicas,
organismos multilaterales, firmas consultoras y expertos, y organismos públicos
de las diversas naciones.
A pesar de esta positiva evolución, el crecimiento sectorial en América

Latina ha resultado menor que en otras regiones, a juzgar tanto por el tamaño
de las carteras crediticias como por el menor desarrollo relativo de otros
servicios financieros diferentes al microcrédito (ahorro, seguros, sistemas de
pago, etc.).
5
Cartera Microfinanciera Activa por Regiones (miles de U$S)
Estudio Fundación Andares, Mayo 2007
Cooperativas Bancos
IMFs* Total
y Mutuales Rurales
Africa 3.956 857 33 4.846
Asia Pacífico 18.292 1.069 3.147 22.508
Europa del Este
430 90 - 520
y Asia Central
América Latina
4.464 655 162 5.281
y Caribe
Medio Oriente y
909 11 - 920
Africa del Norte
Asia del Sur 22.366 355 1.467 24.188
Total 50.417 3.037 4.809 58.263
* Incluye ONGs, instituciones financieras especializadas bancarias y no bancarias, y programas
microfinancieros con servicios completos en bancos comerciales.
Fuente: Estimaciones de Robert Peck Christen, The Boulder Institute, presentación Santiago, Chile,
Marzo 2007.
Tal vez el rasgo más llamativo de la evolución regional consiste en la

escasa penetración de las microfinanzas en los países más grandes (entre ellos
Argentina, con un sector de desarrollo todavía incipiente).
Penetración Microfinanciera en América Latina

Estudio Fundación Andares, Mayo 2007
8,000,000 Penetración Microfinanciera por País

7,000,000
Clientes Potenciales
6,000,000
Clientes Activos1998
5,000,000
Clientes Activos2003
4,000,000
3,000,000
2,000,000
1,000,000
0
Grupo 1 - Bolivia, El Grupo 2 - Chile, Colombia, Grupo 3 - Argentina, Brasil,
Salvador, Honduras, Costa Rica, República México, Venezuela
Nicaragua Dominicana, Guatemala,
Ecuador, Perú, Paraguay
Fuente: Presentación de Robert Peck Christen, The Boulder Institute, Santiago, Chile, Marzo 2007, sobre
datos de CGAP. Los clientes potenciales representan el 50% de los grupos socio-económicos objetivo.
Las microfinanzas disfrutan actualmente de un alto perfil mundial: la

extensión de su alcance ha sido incluida entre las Metas de Desarrollo del
6
Milenio, las Naciones Unidas declararon a 2005 como el Año Internacional del
Microcrédito, y recientemente se ha otorgado el Premio Nobel de la Paz a
Muhammad Yunus, Director del Grameen Bank e impulsor de las primeras
iniciativas pioneras en materia microfinanciera.
Esta situación ha movido a los grandes países de América Latina a

proponer nuevos programas e iniciativas que tiendan a revertir el escaso
desarrollo sectorial dentro de sus fronteras, lo que a su vez ha replanteado
algunos aspectos del debate sobre la relación entre las microfinanzas y las
políticas públicas. Los casos nacionales de alta penetración (vgr. Bolivia y Perú)
se han caracterizado por la intención de insertar de pleno derecho a las
microfinanzas en la intermediación financiera comercial, aunque tomando en
cuenta sus particularidades. Ello supuso dos rasgos íntimamente vinculados:
9 Acceso de las IMFs (hasta ese momento ONGs del ámbito solidario) al
ahorro público, para financiar la expansión de sus carteras.
9 Establecimiento de figuras institucionales especializadas –y con criterios
específicos para su supervisión-, en el marco de las entidades habilitadas
por las autoridades de superintendencia bancaria.
Debe resaltarse sin embargo que en estos casos las nuevas regulaciones
no “crearon” el mercado, sino que, por el contrario, ellas fueron necesarias
debido al extraordinario éxito obtenido previamente por las ONGs pioneras en la
actividad microfinanciera, y luego de un prolongado período de análisis y
trabajo conjunto con las autoridades nacionales.
Salvo casos puntuales de IMFs muy destacadas, este amplio desarrollo

de las microfinanzas basado en la iniciativa privada solidaria estuvo ausente en
el caso de los grandes países de la región (Argentina, Brasil, México, y también
en Chile y Colombia). Además, por diversas razones históricas e institucionales,
las autoridades de estas naciones se mostraron reacias a habilitar nuevas
figuras en el marco de la intermediación financiera regulada. La actividad
microfinanciera debió también enfrentar críticas y sospechas desde diversos
sectores políticos, dadas las tasas de interés relativamente más elevadas que le
son propias (debido al alto número y pequeño monto individual de los
préstamos y al consiguiente mayor costo de originación y seguimiento).
En varias de estas naciones, incluyendo a nuestro país, los nuevos

programas dirigidos a expandir el acceso de los pobres a los servicios
financieros parecen orientados a una mayor intervención directa de sus
gobiernos; no sólo ofrecen fondos públicos para complementar el
financiamiento privado (mecanismo utilizado en la Región de modo bastante
general, en apoyo de las ONGs microfinancieras), sino que introducen diversos
condicionantes para dicha asistencia financiera, incluyendo segmentaciones
deliberadas de los intermediarios habilitados y restricciones en la tasa de interés
aplicable.
7
La aparente dicotomía tiene profundas raíces analíticas. Si las
microfinanzas constituyen una innovación tecnológica que permite remover una
falla de mercado (incapacidad de acceso de los pobres a los mercados
financieros formales por diversas restricciones institucionales y de acceso a la
información necesaria), no suponen entonces una actividad primariamente
asistencial sino que contribuyen a la superación de la pobreza y la marginación
social a través de la creación de riqueza económica genuina. La acción pública
debería entonces centrarse en la regulación: eliminar los obstáculos
subsistentes dentro de la esfera estatal para la utilización efectiva de esta
nueva metodología crediticia y financiera por la sociedad en general, a través
de incentivos primariamente privados. Esta concepción presidió las experiencias
regionales exitosas de alta penetración microfinanciera en algunos países.
Si por el contrario las microfinanzas constituyen una tarea asistencial,

dirigida a redistribuir ingresos y riqueza hacia sectores sociales atrapados en
actividades intrínsecamente inviables, la acción pública coherente es el subsidio
(mientras esos grupos sociales no puedan desplazarse a una ocupación
autosostenible). Las ONGs e IMFs participantes ejercerían entonces un rol de
operadores privados o canales de distribución especializados de la asistencia
pública a brindar a los pobres. El escaso desarrollo relativo de la actividad
microfinanciera filantrópica en los países grandes de la Región parece ofrecer
fundamentos a esta interpretación, y algunas decisiones recientes parecen
seguir esta orientación.
Dadas la situación regional y sus tradiciones institucionales, también es

posible que ambos elementos –regulación y políticas públicas activas- deban
estar presentes para una configuración adecuada del sector. El presente trabajo
se propone revisar algunos institutos regulatorios y políticas públicas específicas
dirigidos a la actividad sectorial en nuestra Región, incluyendo los vigentes en
Argentina, procurando identificar algunos lineamientos y propuestas que
permitan mejorar el marco institucional de nuestro país.
Se prestará también atención a un aspecto de la regulación pública

íntimamente vinculado a la actividad microfinanciera, aunque dirigido
específicamente a su clientela. Se trata del marco fiscal –tributario y laboral-
aplicable en nuestros países a los microemprendedores (en especial a los
cuentapropistas), ya que buena parte de su típica informalidad puede deberse
no sólo a una conducta evasora y delictual, sino también a distorsiones en los
incentivos propias de un tratamiento impositivo poco accesible para la población
de ingresos bajos y volátiles.
8
2. Regulaciones e Instituciones Públicas
2.1. Introducción
Participan en la actividad microfinanciera regional actores diversos,

diferenciados por su naturaleza institucional, sus fuentes principales de fondeo
y los esquemas regulatorios aplicables, aunque pueden identificarse tres
grandes grupos.
Los movimientos que dieron origen a la actividad microfinanciera en

América Latina -una conjunción de iniciativas privadas locales, organizaciones
filantrópicas nacionales e internacionales, y diversos organismos bilaterales y
multilaterales de cooperación- sólo se apoyaron al inicio en el marco normativo
habilitado en cada país para las instituciones sin fines de lucro. Hicieron pié en
asociaciones y fundaciones con objetivos solidarios y de promoción social
(denominadas en general ONGs), que constituyeron su base de lanzamiento
regional.
Este grupo de instituciones microfinancieras (IMFs), aún hoy activo y

protagónico, desarrolla su actividad fuera del marco regulatorio establecido en
cada nación para sus sistemas financieros. Comprenden entonces el segmento
no regulado del sector (no supervisado por tanto por las autoridades de
superintendencia bancaria de cada país), al que en algunos casos se han
sumado también sociedades de capital con fines de lucro que comenzaron a
incursionar en la actividad microcrediticia.
El segundo grupo está compuesto por IMFs que han sido incorporadas
con figuras especializadas no bancarias al marco general de regulación y
supervisión del sistema financiero de sus países. La innovación fue introducida
originalmente en Bolivia y Perú, como consecuencia de la fuerte expansión
registrada por las ONGs microfinancieras durante los años 1990, junto a su
comprobada sostenibilidad financiera.
Este proceso, denominado “Upgrading” en la jerga sectorial, autorizó a

las IMFs a captar ahorro público con menores exigencias de capitales mínimos
que las requeridas a las entidades bancarias, y contribuyó también a un análisis
y revisión de los procedimientos de supervisión central más adecuados para la
actividad microfinanciera. El establecimiento de nuevas figuras legales
reguladas para IMFs especializadas, sin embargo, no tuvo aceptación general
en la Región, en especial entre los países más grandes.
El tercer grupo de actores principales está compuesto por las entidades

bancarias comerciales que deciden incursionar en la oferta de servicios
financieros a las actividades económicas de pequeña envergadura y por cuenta
propia y a los sectores sociales de menores ingresos. El estímulo a este
proceso, denominado “Downscaling”, parece predominar en la orientación de
los gobiernos de los grandes países de la Región.
9
Los siguientes apartados se proponen sintetizar las principales
características e instituciones regulatorias referidas a estos grupos principales
en el ámbito regional. 1
1
El caso especial del sector cooperativo, bastante difundido en algunos países (cajas populares, uniones
de crédito, etc.), supone un motivo de debate: no caben dudas de que constituye un segmento relevante en
la oferta de servicios de ahorro para los sectores sociales de menores ingresos de la Región. Su
orientación al crédito productivo, sin embargo, resulta menos generalizada, y tanto su origen histórico
como su cultura institucional poseen pocos rasgos en común con la actividad microfinanciera originada en
las ONGs. Este capítulo no comprende el análisis particular de estas instituciones, aunque se realizarán
comentarios en algunos casos específicos.
10
2.2. IMFs no reguladas
2.2.1. Panorama regional
La información numérica que se presenta en este capítulo corresponde

casi enteramente al último estudio realizado por el BID a Diciembre de 2005,
que comprende a las IMFs más representativas de cada grupo 2. La excepción
es Argentina, para la que se presentan datos de las principales IMFs a
Diciembre de 2006. 3
IMFs NO REGULADAS en América Latina
Tamaño, penetración y características salientes
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia México Perú

PARTICIPACION
- Cantidad total de IMFs 18 21 16 5 22 39 67
- De las cuales son IMFs
17 14 11 2 17 33 24
no reguladas
- % sobre Total 94 % 67 % 69 % 40 % 77 % 84 % 36 %
FONDEO
- Aportes Privados X X X X X X X
- Subsidios Públicos X X X X X
- Préstamos Públicos. X X4 X X X X
- Préstamos instituciones X X X X X X X
5
- Préstamos bancos X X X X X X
CARTERA ACTIVA
Cantidad de clientes
25 240 40 7 486 255 132
IMFs no reguladas (000)
-% sobre total sector 97% 44 % 14 % 2% 80 % 21 % 11 %
Clientela promedio 1.471 17.090 3.630 3.520 28.568 7.725 5.490
Monto cartera IMFs no
12 114 20 1,5 247 67 31
reguladas (Mill U$S)
- % sobre total sector 94 % 18 % 22 % 0,3 % 46 % 14 % 2%
Cartera promedio IMFs
706 8.133 1.806 742 14.522 2.030 1.278
no reguladas (Miles U$S)
Préstamo promedio
480 476 497 211 508 263 233
IMFs no reg. (U$D)
Préstamo promedio sector
490 1.158 313 1.922 892 387 1.291
(U$D)
OTROS SERVICIOS
Capacitación X X X X X X X
Salud familiar X X X X
2
S. Navajas y L. Tejerina, “Microfinance in Latin America and the Caribbean: How Large is the
Market?”, BID, Washington, D.C., Noviembre 2006.
3
“Microfinanzas en Argentina: Oferta actual y necesidades de asistencia técnica, financiera,
regulatoria e institucional”, Fundación Andares, Diciembre 2006. Si bien hay casi 80 ONGs adicionales
que también otorgan microcréditos, las 18 principales IMFs consideradas aquí concentran el 93% de la
cartera total de microcréditos en Argentina.
4
Los subsidios bolivianos se limitan a la asistencia técnica para el lanzamiento y diversificación
de productos, y los préstamos públicos se otorgan por única vez para constitución de cartera inicial (ver
Capítulo 3 siguiente).
5
Durante 2007 varias entidades bancarias han iniciado operaciones de segundo piso dirigidas a
ONGs.
11
Remesas X X
Ahorro X6 X7 X8 X9
Fuente: elaboración propia en base a BID (2006), Fundación Andares (2006) y actores consultados en los
países seleccionados.
2.2.2. Características salientes.
• Las IMFs de la Región no incorporadas al marco de la regulación financiera

adoptan en su mayoría la figura legal de asociaciones o fundaciones sin
fines de lucro (ONGs), y en algunos países como Argentina y México
también comprenden sociedades anónimas de capital.
• Los datos recogidos en los relevamientos del BID y de la Fundación Andares

incluyen a las IMFs con más protagonismo en los respectivos países, pero -
especialmente en el caso de ONGs con objetivos filantrópicos y de asistencia
social- su número total es considerablemente mayor: se trata de un
segmento muy atomizado, de escala relativamente pequeña y con
préstamos individuales de tamaño menor al promedio sectorial en casi todos
los casos.
• Debe resaltarse sin embargo la situación de Bolivia y Colombia, donde las

IMFs no reguladas sobresalen por su mayor tamaño relativo, tanto en
clientela como en cartera de préstamos. En el caso colombiano es
protagónica la red de ONGs del Banco Mundial de la Mujer.
• El caso de Chile merece también un comentario especial, ya que las políticas

públicas indujeron a un rápido involucramiento de la banca comercial en el
sector, de modo que las ONGs no tuvieron un papel predominante en su
desarrollo.
• Las IMFs no reguladas se caracterizan también por no restringir su actividad

al otorgamiento de créditos, sino que apoyan a los emprendedores con
diversos programas de capacitación y asistencia técnica. En algunos casos
las ONGs proveen también atención básica de salud y promueven el ahorro
de sus clientes activos en pequeñas cuentas individuales.
• Dado que por definición las IMFs no reguladas no pueden captar depósitos
del público, su estructura de fondeo se apoya en donaciones y préstamos de
individuos e instituciones promotoras, y en créditos estatales de segundo
piso. Sin embargo el fondeo público merece comentarios particulares:
6
Algunas ONGs exigen a los miembros de grupos solidarios mantener en cuentas bancarias o en
la misma IMF un porcentaje pequeño de los créditos como ahorro mínimo.
7
Idem.
8
Idem.
9
Idem.
12
9 El fondeo público boliviano se limita a préstamos por única vez
destinados a la constitución inicial de carteras.
9 La asistencia financiera pública en Brasil se apoya en recursos del

sistema de seguridad social (FAT), y su alto costo relativo ha limitado
su uso por las IMFs no reguladas.
9 En Chile el fondeo público se restringe a algunas líneas para ONGs,

establecidas recientemente por la Corporación de Fomento de la
Producción – CORFO.
9 La asistencia pública colombiana se limita al redescuento de carteras

a través de un banco estatal de desarrollo, y no es muy utilizada por
las ONGs porque la garantía oficial exigida incrementa su costo.
9 En el caso de Perú, los préstamos estatales de segundo piso se

dirigen exclusivamente a IMFs reguladas.
9 En Argentina existe una institución especializada de segundo piso –el

Fondo de Capital Social (FONCAP)-, que actualmente provee casi el
50 % del fondeo total de las IMFs no reguladas.
• El financiamiento proveniente de entidades reguladas forma parte de la

estructura de fondeo en la mayor parte de los casos nacionales, aunque
deben distinguirse situaciones particulares:
9 El financiamiento bancario ha constituido una fuente tradicional para

las ONGs de Colombia; estimuladas además por el gobierno, las
entidades reguladas aportan actualmente un 70 % de su fondeo.
9 El crecimiento de los préstamos bancarios a las IMFs no reguladas es

reciente en Brasil, y se vincula con una iniciativa gubernamental
específica de “Downscaling” que se describe más adelante.
9 En Chile las entidades reguladas pueden prestar a ONGs, aunque se

han orientado preferentemente a la concesión directa de
microcréditos, debido en parte a un programa público de subsidios
específicos.
9 Hasta 2006 Argentina no registraba experiencias significativas de

financiamiento bancario a IMFs no reguladas. Desde 2007, sin
embargo, el Banco Santander Río y el Banco de la Ciudad de Buenos
Aires han comenzado a ofrecer préstamos a IMFs pertenecientes a la
Red Argentina de Instituciones de Microcrédito – RADIM, y otras
entidades financieras participan a través de un fideicomiso específico
(“Fuerza Solidaria”, con aportes del Banco de la Provincia de Buenos
Aires y del Instituto Provincial de Lotería y Casinos). El Deutsche
Bank, por su parte, ha participado en una operación de préstamo en
13
pesos a una ONG (Grameen Mendoza), con una fianza (“stand-by
letter”) extendida por su Fondo de Desarrollo del Microcrédito.
9 Esta novedad auspiciosa, sin embargo, enfrenta limitaciones

regulatorias referidas a la “Graduación del Crédito” 10, que restringen
los préstamos bancarios a personas físicas o jurídicas al 100 % de su
patrimonio. Esta regulación, que no registra antecedentes en los
casos regionales estudiados, implica dificultades especiales de acceso
al crédito bancario por parte de las IMFs no reguladas, en particular
para las ONGs por las peculiaridades de su estructura patrimonial.
2.2.3. Regulación y supervisión.
• La actividad financiera de las IMFs no reguladas carece en general de

marcos normativos específicos, aunque merecen comentarse dos casos
particulares:
9 Los préstamos financieros no supervisados por el Banco Central de

Brasil están sujetos a leyes de usura y máximos en las tasas de
interés aplicables. Cuando a fines de los años 1990 el Banco Nacional
de Desenvolvimiento Económico y Social (BNDES) comenzó a proveer
fondos de segundo piso a ONGs microfinancieras, se creó una figura
especial -las Organizaciones de la Sociedad Civil de Interés
Público/OSCIPs-, que es exigida a las ONGs para recibir asistencia del
gobierno, y por la cual quedan exentas de las leyes de usura 11.
9 En Bolivia las ONGs deben inscribirse en un Registro Nacional,

adjuntando un plan de trabajo que debe actualizarse cada tres años.
A fines de los 1990s se trató un proyecto de ley para enmarcar a las
ONGs microfinancieras como IFDs (Instituciones de Fomento del
Desarrollo), pero el estado pretendía una facultad para designar
síndicos en sus estructuras de gobierno. La discusión fue intensa y el
proyecto no avanzó.
• Las IMFs no reguladas no están sujetas a supervisión específica, con

excepción de los balances y estados que deben presentar periódicamente a
los organismos públicos responsables de los registros de asociaciones civiles
y sociedades comerciales, según el caso 12.
• Cabe destacar la intensa actividad desarrollada por las asociaciones y redes

que representan a las IMFs no reguladas en los diversos países,
10
Texto Ordenado de Graduación del Crédito del BCRA.
11
Cabe resaltar el contraste con el Plan Nacional de Promoción del Microcrédito de Argentina,
en el cual el acceso a la asistencia pública implica la imposición a las ONGs de tasas máximas del 6%.
12
En Argentina se trata de la Inspección General de Justicia y de las Direcciones Provinciales de
Personas Jurídicas.
14
promoviendo estándares de control interno y profesionalización similares a
los vigentes para las entidades reguladas. En el caso particular de Bolivia y
Perú, las redes que nuclean a las ONGs microfinancieras (Asociación de
Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural-FINRURAL y Consorcio de
Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la Micro y Pequeña
Empresa-COPEME, respectivamente) han llegado a conformar centrales de
riesgo prestigiosas. Según los testimonios recogidos, 5 de las 13 ONGs
integrantes de FINRURAL podrían incorporarse inmediatamente al marco
regulado, pero las retiene la concentración de sus actividades en los
aspectos financieros: no desean abandonar su dedicación a otros servicios
de asistencia social.
• La Red Argentina de Instituciones de Microcrédito-RADIM, que reúne a 8 de

las principales IMFs del país, profundiza actualmente sus actividades de
representación y fortalecimiento institucional de sus miembros, incluyendo
iniciativas de difusión de indicadores financieros y de impacto del sector.
2.2.4. Aspectos impositivos y cambiarios
• En todos los países analizados las ONGs se encuentran exentas de

impuestos sobre la renta, mientras que las SAs se rigen por el marco
general.
• Con respecto a los impuestos sobre ventas o transacciones, la situación es

diversa con respecto a la actividad específicamente financiera:
9 En Bolivia las entidades reguladas se encuentran exentas de IVA

sobre los intereses cobrados; al carecer de reconocimiento legal como
intermediarias financieras, la situación de las ONGs se encuentra
indefinida.
9 En Perú las entidades reguladas también están exentas del Impuesto

General a las Ventas (IVA), pero este tratamiento no alcanza a las
ONGs microfinancieras no reguladas; algunas, sin embargo, han
conseguido exenciones especiales.
9 Una situación similar se presenta en Brasil con las OSCIPs, que al no

ser consideradas entidades financieras deben pagar la Contribución
Provisoria a los Movimientos Financieros (CPMF) de la que aquellas
están exentas. 13
9 En Chile, en cambio, las ONGs deben cargar IVA sobre los intereses
cobrados.
13
En Brasil las donaciones privadas a OSCIPs se encuentran desgravadas del impuesto a la renta.
15
9 En México se presenta una situación particular, ya que la legislación
establece que sólo son alcanzados por el IVA los intereses
correspondientes a préstamos de consumo, tanto en el marco
regulado como en la actividad microfinanciera de las ONGs. Sin
embargo, todo crédito otorgado a una persona física o jurídica con
actividad empresarial no registrada se considera de consumo, y debe
cargarse a los intereses el IVA general de 15 %.
9 La situación en Argentina es similar, aunque más gravosa: las ONGs

(no así las SAs) se encuentran en general exentas de IVA, pero la
actividad crediticia resulta alcanzada por este impuesto, dando lugar
a una laguna interpretativa que obliga a trasladar el impuesto al
cliente o a realizar previsiones contables. Adicionalmente, cuando el
tomador de un crédito productivo es un sujeto no categorizado (ej.
cuentapropista informal) el IVA sobre los intereses debe recargarse
un 50%, aumentando la tasa impositiva del 21 % al 31,5 % 14.
IVA SOBRE INTERESES DE PRESTAMOS

(alícuota, en porcentaje)
35%
31,5%
30%
25%
21%
20%
15%
10,5%
10%
5%
0%
0%
Prestamos para vivienda única Entidades financieras a Entidades financieras e IMF s Personas físicas no
personas jurídicas a personas físicas categorizadas
9 Otra desventaja particular en el caso de Argentina consiste en que el

movimiento en cuentas bancarias de la actividad de intermediación de
las IMFs –tanto ONGs como Sociedades Anónimas- se encuentra
sujeto al impuesto a los créditos y débitos bancarios (0,6 %),
mientras que la intermediación financiera de las propias entidades
14
En este caso la IMF actúa como agente de percepción del IVA que el empresario informal no
está cobrando a sus clientes.
16
reguladas está exenta del mismo (aunque el movimiento de sus
cuentas de administración interna se encuentra también gravado).
• En la mayoría de los países analizados no existen políticas o instrumentos

públicos que penalicen el acceso a fondos del exterior por parte de las IMFs
no reguladas. Las excepciones son Colombia (encajes de 40 % sobre los
préstamos externos, durante 180 días) y Argentina (30 % durante 365
días). La normativa argentina exceptuó de dicha medida a las fundaciones y
asociaciones civiles que tengan por objeto principal el otorgamiento de
microcréditos y que tomen créditos del exterior con un plazo promedio
mayor a 2 años, pero ello no comprende las SAs microfinancieras 15.
• Otra particularidad vinculada al financiamiento externo en Argentina radica

en el denominado “Witholding tax”, o retención especial a realizar en
concepto de Impuesto a las Ganancias sobre los intereses pagados a
acreedores externos. La normativa no contempla exenciones para IMFs,
sean ONGs o SAs 16.
2.2.5. Conclusiones IMFs no reguladas.
• En la mayoría de los países estudiados las instituciones no reguladas

representan el segmento más numeroso de las entidades que componen el
sector microfinanciero, aunque suponen una proporción relativamente
menor de la cartera total.
15
Comunicación “A” 4427 del Banco Central de la República Argentina.
16
La alícuota es 15 % cuando se trata de préstamos otorgados por entidades financieras radicadas
en países que adoptan estándares de Basilea, y 35 % cuando la fuente es no bancaria o bien una entidad
financiera no sujeta a estándares de Basilea.
17
MICROFINANZAS: CANTIDAD DE INSTITUCIONES POR PAIS
(en porcentaje sobre el Total)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
ARGENTINA BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA MEXICO PERU
IMF no reguladas IMF reguladas Bancos
• Otorgan préstamos de monto pequeño, atendiendo a sectores relativamente

más pobres. También se caracterizan por una gama variada de servicios
sociales, que exceden la pura intermediación financiera.
MICROCREDITOS: PRESTAMO PROMEDIO POR PAIS

(En U$S)
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
18
• Con excepción de Chile, en todos los casos continúan representando una
proporción relevante del sector, incluso en países donde la participación de
entidades bancarias e IMFs reguladas de gran tamaño resulta protagónica.
• Con relación al marco de nuestro país, las IMFs no reguladas de la Región

parecen disfrutar de un tratamiento más claro y favorable con relación al
IVA y al acceso al financiamiento bancario local (sin límites por graduación
del crédito) y al fondeo del exterior (sin encajes).
• Especialmente llamativa resulta la obligación de aplicar una sobretasa de

IVA sobre los intereses de los créditos. Y no sólo por la desventaja que
supone para las IMFs con respecto a prestamistas informales, sino
principalmente por la clientela específica a que aquellas se dedican: los
sectores sociales de bajos ingresos, injustamente castigados por una
informalidad fruto de la exclusión y no de la delincuencia.
19
2.3. IMFs reguladas
IMFs REGULADAS en América Latina
México
Argentina 17 Bolivia Brasil 18 Chile 19 Colombia 20 Perú
PARTICIPACION
- Cantidad total de
instituciones 21 22 39 67
Microfinancieras
- De las cuales son IMFs
5 2 5 41
reguladas
- % sobre Total 24 % 9% 13 % 61 %
FONDEO
21
- Depósitos A plazo A plazo A plazo
- Aportes Privados X X X X
- Subsidios Públicos X
- Préstamos Públicos. X X X X
- Préstamos Instituciones X X X X
- Préstamos Bancos X X X X
CARTERA ACTIVA
294 33 947 901
IMFs reguladas (000)
-% sobre Total Sector 54 % 5% 78 % 77 %
Clientela promedio 58.800 16.300 189.300 22.000
Monto cartera IMFs
480 62 375 1.133
reguladas (Mill U$S)
- % sobre Total Sector 76 % 11 % 80 % 75 %
Cartera promedio IMFs
95.929 30.787 74.954 27.624
reguladas (Miles U$S)
Préstamo promedio
1.631.- 1.891.- 396.- 1.256.-
IMFs reguladas (U$S)
1.158.- 892.- 387.- 1.291.-
(U$S)
OTROS SERVICIOS
Crédito para consumo X n.d. X
Crédito para vivienda X n.d. X
Giros, Giros,
Otros n.d.
remesas remesas
17
En Argentina no existen figuras reguladas especializadas en microfinanzas.
18
Existe en Brasil una figura legal parcialmente asimilable a una IMF regulada –las Sociedades
de Crédito al Microemprendedor (SCMs)-, que al 31-12-2005 contaban con una cartera de U$S 30 MM
para 30.000 clientes. Como se explica en el texto, existe cierto consenso sectorial de que por el momento
no deberían considerarse parte del segmento microfinanciero.
19
En Chile no existen figuras reguladas especializadas en microfinanzas.
20
La principal IMF especializada de México (Financiera Compartamos-SOFOL) se convirtió en
banco a partir de 2006.
21
Las Sociedades Financieras Populares (SOFIPOs), con una participación todavía no
significativa, pueden recibir depósitos a plazo, y ofrecer también servicios diferentes al microcrédito
productivo, como préstamos para vivienda y consumo.
20
países seleccionados.
2.3.2. Características principales.
• Como se aprecia en el cuadro, no todos los países disponen de figuras

institucionales que incorporen la actividad microfinanciera al marco de
supervisión de los bancos centrales o de las autoridades de
superintendencia bancaria. Incluso dentro del grupo de naciones que así lo
han dispuesto, cabe distinguir dos situaciones diferentes.
a) Bolivia y Perú
• Los casos de Bolivia y Perú se caracterizan por el establecimiento de figuras

legales incorporadas al marco de supervisión como entidades no bancarias
especializadas en microfinanzas. En el caso peruano se trata de las Cajas
Municipales de Ahorro y Crédito (CMACs), las Cajas Rurales de Ahorro y
Crédito (CRACs) y las Entidades de Desarrollo de PyMEs (EDPYMEs), y en el
caso boliviano de los Fondos Financieros Privados (FFPs) 22.
• Los FFPs bolivianos y las EDPYMEs peruanas fueron establecidos

específicamente para contemplar la situación de ONGs que experimentaban
una gran expansión de sus carteras de crédito, con sostenibilidad económica
comprobada y tasas de mora e incobrabilidad inusualmente bajas. Las
donaciones y préstamos de fomento no resultaban ya suficientes para
financiar su desarrollo, de modo que las autoridades resolvieron facilitar su
“transformación” en entidades comerciales reguladas habilitando su fondeo
con ahorros del público.
• Debe resaltarse que estas “ventanas” regulatorias no fueron establecidas

como un instrumento de fomento de la actividad microfinanciera, sino como
resultado de su operación rentable previa y comprobada, y luego de un
período prolongado de evaluación y seguimiento 23.
b) Colombia y México
• En los casos de Colombia y México, en cambio, algunas ONGs

microfinancieras exitosas resolvieron solicitar una licencia para operar como
entidades reguladas no bancarias utilizando figuras legales ya existentes,
aunque no especializadas en microfinanzas. Se trata de las Compañías de
Financiamiento Comercial (CFCs) colombianas –dos ONGs microfinancieras
aprovecharon esta figura para incorporarse así al mercado comercial
22
En ambos casos se consideran como “Upgrading” -y se computan también en este grupo- a
bancos especializados que iniciaron su actividad como ONGs microfinancieras: Banco Sol y Banco Los
Andes en Bolivia, y MiBanco en Perú.
23
La ONG Prodem de Bolivia operó exitosamente durante ocho años antes de registrarse como
banco especializado (Banco Sol), y Procrédito se expandió notablemente durante casi cuatro años como
ONG antes de tranformarse en FFP regulado.
21
regulado-, y de las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLes) de
México. Sin embargo existen diferencias importantes entre ambas figuras,
ya que las CFCs están habilitadas para captar depósitos a plazo con fines
determinados, mientras que los SOFOLes no pueden acceder al ahorro
público.
• La IMF Compartamos de México, con 480 mil clientes y casi U$S 180
millones de cartera crediticia a fines de 2005 -la más grande de la Región y
una de las más importantes a nivel mundial-, nació como una ONG, se
incorporó luego al marco de supervisión regulado como SOFOL, y acaba de
registrase como banco comercial pleno durante 2006.
c) El caso de Brasil
• En Brasil se registra una situación particular, dado que en 1999 se dio un

paso inicial para el establecimiento de una figura especializada con la
creación de las Sociedades de Crédito al Microemprendedor - SCMs, que
pueden ser controladas por OSCIPs (ONGs financieras registradas). Tienen
como objeto exclusivo el otorgamiento de microcréditos, con recursos
propios o por mandato con recursos de otras entidades reguladas. No
pueden tomar depósitos, aunque se encuentran autorizadas a recibir
préstamos de bancos, motivo por el cual están sujetas a la supervisión del
Banco Central a través de un régimen informativo especial. Con capitales
mínimos de R$ 100 mil (U$S 50 mil), la vigilancia se centra en los montos
máximos por préstamo individual otorgado (R$ 10 mil) y en un
endeudamiento máximo de 5 veces su patrimonio líquido.
• En los hechos esta figura fue utilizada principalmente por empresas de

factoring, con clientela integrada por PyMEs formales, motivo por el que no
son consideradas como integrantes plenos del sector microfinanciero. Su
capacidad legal para actuar por cuenta de otras entidades, sin embargo, ha
acelerado el establecimiento reciente de nuevas SCMs, dado el rol que se les
ha reconocido en el nuevo Plan Nacional de Microcrédito Productivo
Orientado 24.
d) El caso de Argentina
• En Argentina existe la figura todavía no utilizada de las Cajas Cooperativas

de Crédito, creada por la Ley Nº 25.782 y luego modificada a través de la
Ley Nº 26.173. Son definidas por su orientación a la asistencia financiera de
pequeñas y medianas empresas -incluso unipersonales-, en una zona
geográfica de actuación delimitada en la cual se admite la apertura de hasta
cinco sucursales. Deben realizar sus operaciones activas y pasivas de modo
preferente con asociados. La residencia de sus clientes en su área de
actuación no constituye un requisito para la captación de depósitos, pero es
objetivo principal en el caso del otorgamiento de créditos. La ley no fija
24
Se describe detalladamente en el Capítulo 3.
22
montos máximos de depósitos y créditos, aunque ordena al Banco Central
prevenir una excesiva concentración de pasivos. No puede otorgar créditos a
otras entidades reguladas ni recibir financiamiento de las mismas 25.
• Esta nueva figura, que no ha convocado todavía solicitudes de operación y

cuya reglamentación se encuentra bajo análisis en el Banco Central, no
permite por sí misma un tratamiento crediticio específico para clientela no
formalizada y sin acceso a garantías reales. Se estima además que su
naturaleza legal cooperativa y las restricciones geográficas establecidas para
su operación desalentarán su adopción por las IMFs argentinas, tanto ONGs
como SAs.
e) Otros comentarios generales.
• Puede apreciarse en el cuadro la elevada participación de las IMFs

especializadas en las carteras sectoriales totales (con excepción del caso
colombiano, donde las ONGs mantienen el liderazgo). El crédito promedio
supera claramente al correspondiente a las IMFs no reguladas, y también
excede en la mayoría de los casos al promedio sectorial. A pesar de que su
clientela se compone igualmente de cuentapropistas informales, las IMFs
reguladas atienden emprendimientos más consolidados y segmentos
sociales con ingresos relativamente superiores al caso de las no reguladas.
• La estructura de fondeo revela el surgimiento de los depósitos del público

como nueva fuente destacada (con excepción de México, donde los
SOFOLes no están autorizados a su captación). En Bolivia los depósitos
representan el 70 % de la cartera crediticia de las IMFs especializadas, y
debe resaltarse que -tanto en este caso como en el de Perú- el apoyo
público en materia de financiamiento y asistencia técnica es moderado.
• Se advierte también que las IMFs reguladas de Bolivia y Perú, a pesar de su

especialización en crédito a emprendimientos productivos y comerciales,
ofrecen una gama más amplia de productos financieros, incluyendo créditos
para consumo y vivienda y servicios de pagos y remesas. En el caso de
México los SOFOLes se encuentran más restringidos al microcrédito
productivo, aunque la incipiente figura de los SOFIPOs (Sociedades
Financieras Populares, que se describen más abajo) permite una gama más
completa de servicios microfinancieros.
2.3.3. Regulación.
• El principal rasgo regulatorio de estas figuras institucionales, sean o no

especializadas en microfinanzas, consiste en las menores exigencias
mínimas de capital en comparación con las entidades bancarias.
25
Las modificaciones introducidas con la Ley Nº 26.173 todavía no han sido reglamentadas por
el Banco Central. De acuerdo con la reglamentación anterior, la exigencia máxima de capital (según la
densidad de población de la zona) alcanzaba $ 1 millón (U$S 300 mil).
23
Capitales mínimos exigidos (U$S)
Año 2006
Bancos
IMFs Reguladas
Comerciales
Bolivia 8.300.000 FFPs: 945.000
Colombia 24.000.000 CFCs: 6.000.000
SOFOLes: 3.000.000
México 20.000.000 SOFIPOs: Entre 36.000 y 8.000.000
(según volumen de activos)
Perú 6.000.000 CRACs-CMACs-EDPYMEs: 275.000
Fuente: CGAP, Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras de Bolivia, Superintendencia Financiera de
Colombia, Comisión Nacional de Bancos y Valores de México, Superintendencia de Bancos y Seguros de Perú.
• Otras regulaciones prudenciales específicas para la actividad microcrediticia

comprenden:
9 En la medida en que están habilitadas a captar depósitos del público, la

supervisión de las IMFs está a cargo del Banco Central o la
Superintendencia de Entidades Financieras.
9 Se prevé la participación de donantes y organismos internacionales entre

sus accionistas.
9 Al igual que el resto de las entidades financieras, las IMFs tienen

exigencias regulatorias en materia de liquidez sobre los depósitos que
captan.
9 La regulación fija montos máximos de créditos, pero no fija topes de

tasas de interés. Tienen límites más exigentes que los bancos de
fraccionamiento del riesgo crediticio.
9 La evaluación del riesgo crediticio se basa menos en documentación

respaldatoria (ej. declaración de impuestos) y más en la evaluación de la
capacidad de repago in situ. Existe mayor tolerancia que en los bancos
frente a la informalidad de los prestatarios.
9 La calificación de los deudores y el previsionamiento crediticio se basa

exclusivamente en los días de mora.
9 Más flexibilidad para la apertura de sucursales y agencias y para los

horarios de atención al público.
• Las recientes reformas del segmento cooperativo de México merecen un

comentario especial. El ahorro en pequeña escala de los sectores sociales de
menores recursos se encontraba difundido en dicho país por medio de las
24
tradicionales “Cajas Populares”, fundadas inicialmente por organizaciones
religiosas, que dieron origen a un sistema muy diverso y atomizado.
• A pesar de captar depósitos, una importante proporción del sistema

cooperativo popular operaba totalmente al margen de la supervisión de las
autoridades bancarias, lo que motivó el tratamiento y aprobación de una
legislación específica: la Ley de Ahorro y Crédito Popular. Por esta norma de
2001, todas las entidades de intermediación financiera popular quedaron
emplazadas para registrarse bajo dos figuras legales optativas supervisadas
por la entidad de superintendencia bancaria de México, la Comisión Nacional
de Bancos y Valores (CNBV): las Sociedades Cooperativas de Ahorro y
Préstamo (SOCAPs) y las Sociedades Financieras Populares (SOFIPOs). Estas
últimas, establecidas como sociedades anónimas, fueron vistas por las
autoridades como un posible vehículo institucional para incorporar también
al marco regulado a las ONGs microfinancieras, permitiendo su acceso a los
depósitos del público como al resto de las instituciones.
• La adopción de esta figura por parte de las ONGs mejicanas ha sido escasa
(sólo 4 ó 5 casos) debido a dos motivos principales. En primer lugar por la
exigencia de sostenibilidad operativa plena y los mayores costos originados
en los sistemas informativos exigidos por el marco regulado, además de que
la captación de depósitos constituye un negocio completamente nuevo para
la mayoría de las ONGs.
• En segundo lugar, la CNBV estableció un mecanismo de supervisión

indirecta a través de Federaciones que agrupan a las entidades populares,
pero la tradición y cultura institucional cooperativa de la mayoría de estas
Federaciones constituye un obstáculo para la integración de SOFIPOs
microfinancieras.
2.3.4. Supervisión.
• Salvo el caso particular recién descripto de las SOFIPOs de México -donde

sus mecanismos de supervisión se encuentran en pleno diseño y discusión-,
todas las IMFs especializadas que se han descripto deben adoptar el
régimen informativo y el régimen de inspecciones previstos por la normativa
bancaria general (incluyendo los SOFOLes mejicanos, aunque no están
habilitados para la captación de depósitos).
• Las particularidades y adaptaciones se refieren a dos aspectos principales:
9 Previsiones: en todos los casos se han admitido criterios diferentes a

la existencia de garantías reales para calificar los riesgos de cartera,
acogiéndose los microcréditos productivos a normas de
previsionamiento similares a las correspondientes a los préstamos de
consumo (días de mora). Sin embargo las exigencias de
previsionamiento suelen ser mayores que en el caso de otro tipo de
25
préstamos, y la adecuación de capital (relación entre la
responsabilidad patrimonial y los activos ponderados por riesgo) suele
ser más exigente que en el caso de los bancos.
9 Documentación: dadas las características especiales de la clientela, en

todos los casos se han reducido las exigencias relativas a estados
patrimoniales formales –especialmente la obligatoriedad de auditorías
profesionales de alto costo- y a escrituras notariales. Se ha
enfatizado, en cambio, la evaluación de calidad de los sistemas de
información de las IMFs, especialmente los utilizados para el
seguimiento de carteras y riesgos.
• Todas las IMFs reguladas analizadas en este apartado deben cumplir con las
disposiciones tributarias aplicables al resto de las entidades supervisadas por
las autoridades de superintendencia financiera de cada país. Ello implica que
están sujetas al impuesto sobre las rentas y ganancias, y que se encuentran
exentas de IVA y otros impuestos locales sobre los intereses cobrados, dado
que así lo establecen las normas impositivas aplicables al conjunto de las
entidades reguladas en Bolivia, Perú, Colombia y México (salvo en este
último caso cuando los créditos son otorgados a clientes informales).
• Colombia constituye el único caso entre los países analizados en que se

establecen encajes sobre los fondos obtenidos en el exterior por las IMFs
reguladas, pero no se trata de una restricción específica para este tipo de
instituciones sino de una política general para limitar el ingreso de capitales
externos de corto plazo al país.
2.3.6. Conclusiones IMFs reguladas.
• En Bolivia y Perú, pioneras regionales en el desarrollo de las microfinanzas,

la participación de las IMFs incorporadas al marco general de regulación
financiera a través de figuras institucionales especializadas resulta muy
significativa, compitiendo de modo rentable con el resto de las entidades
financieras comerciales, sin resignar por ello sus objetivos de atención
primordial a una clientela compuesta principalmente por emprendedores
informales de bajos ingresos.
• Según todos los testimonios, sin embargo, la existencia de “ventanas”

institucionales reguladas no constituye la causa de su expansión, sino que
representa por el contrario una consecuencia de su desarrollo sustentable
previamente verificado.
26
• Los casos de Colombia y México no significan una política regulatoria
sectorial específica impulsada por las autoridades, sino el aprovechamiento
de figuras no bancarias existentes por parte de algunas ONGs, que
consideraron importante para sus operaciones el respaldo y prestigio
institucional obtenido con la supervisión bancaria, aún cuando no tuvieran
por ello acceso a depósitos del público (vgr. Compartamos en México).
• Frente a la cuestión de habilitar nuevas figuras institucionales, las

autoridades de superintendencia bancaria enfrentan un claro trade-off entre
el mayor acceso a los servicios financieros por parte de nuevos segmentos
de la población, y la necesidad de ampliar en consecuencia el número de
entidades bajo su supervisión, con mayores dificultades cuanto más
pequeñas resulten dichas nuevas instituciones. Parece evidente que en el
caso de los grandes países de la Región (Brasil, México, Chile y Colombia)
las autoridades optaron por una posición conservadora, privilegiando su
propia capacidad de asegurar la estabilidad sistémica a través de una
supervisión concentrada en pocas entidades de gran tamaño.
• En un contexto sectorial como el de Argentina, que cuenta con IMFs de

desarrollo todavía incipiente, la cuestión sobre una “ventana” institucional
especializada aparece como prematura: la experiencia regional muestra que
la regulación bancaria no ha supuesto una herramienta de fomento (el caso
brasileño de las SCMs es ilustrativo), sino más bien el reconocimiento de una
actividad con presencia real y efectiva en el mercado financiero. Por otra
parte, el establecimiento de figuras institucionales especializadas no
constituye el único modelo para la incorporación de las microfinanzas al
marco regulado.
• Sin embargo, las autoridades argentinas de superintendencia bancaria

deberían probablemente tener en cuenta las experiencias regionales, por si
en algún momento futuro resulta necesario abordar expresamente la
situación institucional de las IMFs que actúan en nuestro medio, y –como
pensamos- la figura de las Cajas de Crédito no se constituye en una
alternativa regulatoria para la actividad microcrediticia.
• En este sentido, el relativo subdesarrollo de las microfinanzas en nuestro

país constituye realmente una ventaja: existe abundante experiencia
internacional documentada, además de consultores internacionales de gran
prestigio –muchos de ellos con experiencia concreta como practitioners y/o
reguladores-, y asistencia técnica y financiamiento disponibles en diversos
organismos internacionales.
27
2.4. Entidades financieras reguladas
ENTIDADES FINANCIERAS REGULADAS en América Latina

PARTICIPACION
- Cantidad total de
instituciones 18 21 16 5 22 39 67
Microfinancieras
- De las cuales son
1 26 2 5 3 3 1 2
Entidades Financieras
- % sobre Total 6% 10 % 31 % 60 % 14 % 3% 3%
FONDEO
- Depósitos X X X X X X X
- Aportes Privados X X X X X X X
- Subsidios Públicos X X
- Préstamos Públicos. X X X X
- Préstamos instituciones X X X X X X X
- Préstamos bancos X X X X X X
CARTERA ACTIVA
0,9 15 250 294 90 16 141
Bancos (000)
-% sobre total sector 3% 2% 86 % 97,7 % 15 % 1% 12 %
- Clientela promedio 900 7.461 49.953 97.904 30.024 16.295 70.577
Monto cartera Bancos
0,7 41 71 577 234 29 352
(Mill. U$S)
- % sobre total sector 6% 6% 78% 99,7 % 43 % 6% 23 %
- Cartera promedio
700 20.638 14.156 192.184 78.125 29.204 176.209
(Miles U$S)
Préstamo promedio
778.- 2.766.- 283.- 1.963.- 2602.- 1.792.- 2.497.-
Bancos (U$S)
490.- 1.158.- 313.- 1.922.- 892.- 387.- 1.291.-
(U$D)
OTROS SERVICIOS
Bancarios generales X X X X X X
países mencionados.
2.4.2. Características de la actuación de las entidades financieras

tradicionales.
• La actividad microfinanciera de las entidades reguladas tradicionales –

denominada “downscaling” bancario- se encuentra en sus inicios en la
Región, y su participación en la cartera total no resulta todavía significativa
26
Se trata de Columbia Microcrédito SA, compañía especializada perteneciente al Banco
Columbia. Durante 2007 se han lanzado nuevas iniciativas de downscaling bancario.
28
(con excepción de Chile y Brasil). Los montos de los créditos individuales
son en general más elevados que los valores promedio del sector, y pueden
ofrecer a los microemprendedores una gama más completa de servicios
financieros (ahorro, pagos, seguros, tarjetas de crédito y debito, etc.).
Aunque en muchos casos disponen de líneas estatales de préstamos de
segundo piso, los depósitos del público constituyen su fuente principal de
fondeo.
CARTERA DE MICROCREDITOS POR PAIS

(en porcentaje sobre Cartera Total)
USD 12,7 MM USD 634,8 MM USD 90,6 MM USD 578 MM USD 542,8 MM USD 470,9 MM USD 1515,7 MM
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
• El desarrollo internacional de las microfinanzas ha provocado también que

las entidades bancarias que se han orientado a este sector reciban
abundantes ofertas de financiamiento por parte de fondos privados
especializados y de organismos internacionales.
• Se advierte que aún en los casos de Bolivia y Perú, con gran desarrollo de
las IMFs especializadas, la banca tradicional ha comenzado a incursionar en
el segmento microfinanciero guiada por incentivos de mercado
(probablemente como consecuencia del “efecto demostración” derivado de
la expansión y dinamismo de las IMFs reguladas).
• En el caso boliviano se trata de dos Fondos Financieros Privados, no

provenientes de transformaciones de ONGs sino de iniciativas del sector
bancario tradicional, y en el caso peruano de dos bancos comerciales (Banco
de Crédito y Banco del Trabajo) que desde 2000 compiten agresivamente en
el segmento microfinanciero con MiBanco, entidad regulada surgida en 1998
como consecuencia del “upgrade” de la ONG Acción Comunitaria.
29
• En México una entidad comercial inició en 2005 sus operaciones
microcrediticias (Grupo Financiero Banorte, a través de la compañía
subsidiaria Créditos ProNegocio S.A.). También se registran algunas
novedades recientes, como la irrupción microfinanciera del Banco Azteca -
originado en una cadena de tiendas de consumo popular-, la adquisición de
una participación minoritaria en la IMF Financiera Independencia por parte
del grupo bancario HSBC, y la nueva operación microcrediticia del SOFOL
Crédito Familiar, atribuida a la intervención del Citibank.
• Como se describirá con más detalle en el Capítulo 3, en Brasil, Colombia y

Chile el proceso de “downscaling” bancario integra una política pública de
promoción de las microfinanzas, configurando un modelo alternativo a la
creación de entidades reguladas especializadas.
• La expansión y penetración registradas en el caso chileno se explican por la

temprana decisión de las autoridades en los años 1990, en el sentido de no
priorizar la asignación de fondos públicos al financiamiento de las carteras
microcrediticias; se resolvió en cambio subsidiar los mayores costos de
originación y seguimiento de este tipo de préstamos, incluyendo a las
entidades reguladas que participaban con su propio fondeo. Los estímulos
son asignados por un mecanismo de subasta pública.
• Desde mediados de la década pasada la actividad microcrediticia de la banca

chilena se ha expandido significativamente, con una participación actual
muy cercana al total de la cartera sectorial. Los actores principales son dos
bancos operando a través de filiales especializadas -uno estatal
(BancoEstado) y uno privado (Santander)-, y un tercer banco privado
especializado en microfinanzas (Banco del Desarrollo Microempresas). Según
los comentarios recogidos, el sector bancario chileno se ha focalizado en el
segmento microempresario más consolidado.
• La elevada participación bancaria en la cartera sectorial de Brasil se explica

principalmente por la actividad pionera y todavía protagónica del Banco del
Nordeste, entidad pública de desarrollo regional que a fines de los años
1990 y con asistencia de Acción Internacional lanzó su Programa
microcrediticio CrediAmigo, fondeado con recursos propios y un préstamo
inicial del Banco Mundial.
• A fines de 2005 la cartera del Banco del Nordeste alcanzaba U$S 60

millones, 85 % de la cartera microfinanciera total de la banca regulada
brasileña. La región del Nordeste de Brasil registra los mayores índices
nacionales de pobreza, y el Programa CrediAmigo otorga préstamos de muy
bajo valor (U$S 256.- en promedio), junto con una variada gama de
servicios financieros especialmente diseñados para clientela de bajos
ingresos. Ello explica que los préstamos del segmento regulado sean en
Brasil inferiores al promedio global del sector.
30
• En 2003 el gobierno de Brasil dispuso que los bancos debían destinar una
proporción de los encajes sobre sus depósitos a la vista (2 %) al
otorgamiento de microcréditos (hasta R$ 1.000.-, aproximadamente U$S
350.- en ese momento), sin distinción entre préstamos de consumo o para
emprendimientos productivos, y con una tasa de interés máxima de 2 %
mensual. En esta primera etapa de “downscaling” inducido, la aplicación de
los recursos resultó concentrada en crédito para consumo.
• Posteriormente, a través de la ley 11.110 de 2005, se estableció el

Programa Nacional de Microcrédito Productivo Orientado – PNMPO,
manteniendo la instrucción original a los bancos para destinar 2 % del
encaje sobre los depósitos a la vista a microcréditos, pero introdujo las
siguientes modificaciones:
9 Los préstamos deben dirigirse específicamente a emprendimientos

productivos de pequeña escala (facturación anual máxima de
aproximadamente U$S 30.000.-).
9 El monto máximo de los préstamos se elevó a R$ 10.000.-
(aproximadamente U$S 5.000.-).
9 La tasa de interés máxima aplicable se fijó en 4 % mensual.
9 La metodología debe comprender una vinculación con el cliente en el
lugar de su actividad económica.
9 Los préstamos podrán otorgarse a través de una unidad de negocios
propia, o a través de terceras entidades con diversas figuras
contractuales (fondeo de segundo piso, mandatos, adquisición de
carteras de OSCIPs y SCMs, etc.)
9 Las entidades deben presentar un plan de trabajo y registrarse en el
Ministerio de Trabajo y Empleo.
• Hasta fines de 2005 las entidades bancarias que habían iniciado operaciones
de downscaling con estructuras o filiales propias dedicadas al crédito
productivo fueron las principales receptoras de los fondos provenientes de
encajes en el marco del PNMPO (la información presentada recoge las
carteras de Banco del Nordeste, ABN AMRO, Unibanco, Banco Popular Vale
do Aco y Banco Popular Rio Verde), aunque a partir de 2006 han comenzado
a extenderse nuevas alianzas con OSCIPs y SCMs.
• La situación de Argentina muestra que durante 2006 había comenzado sus

operaciones en el segmento microfinanciero Columbia Microcréditos S.A.
una empresa perteneciente a una entidad regulada (Banco Columbia), con
un fuerte crecimiento inicial de su cartera microcrediticia en el ámbito del
sur y oeste del Gran Buenos Aires. Recientemente ha iniciado también sus
actividades una compañía privada vinculada con el Banco Supervielle
(Cordial Microfinanzas S.A.).
• Adicionalmente, varias entidades públicas y privadas (Banco de la Provincia

de Buenos Aires, Banco Ciudad, Banco Rio, Deutsche Bank) se encuentran
iniciando operaciones de financiamiento de segundo piso dirigidas a IMFs,
31
en algunos casos como un primer paso para conocer las particularidades del
sector y de sus actuales actores.
2.4.3. Regulación y supervisión.
• Las entidades bancarias que operan en el sector microfinanciero regional se

encuentran sujetas a los respectivos marcos generales de regulación y
supervisión, con las adaptaciones referidas a previsionamiento de riesgos,
documentación exigida a su clientela y demás aspectos descriptos en el
apartado anterior para las IMFs reguladas.
• Sin embargo el caso de Brasil presenta dos instituciones regulatorias de

interés especial para las microfinanzas orientadas a los sectores sociales de
bajos ingresos:
9 Cuentas bancarias simplificadas: a través de la Resolución 3.104 de

2003, se habilitó para bancos públicos y privados la apertura de
cuentas a la vista y de ahorro –con la correspondiente tarjeta de
débito- destinadas a personas de baja renta que no sean titulares de
otras cuentas en entidades bancarias. Se determina un saldo
promedio máximo de R$ 1.000.- (aproximadamente U$S 350.- en ese
momento) y sólo se exige para su apertura la presentación del
documento de identidad o número de identificación social. Se prohíbe
el cobro de comisiones de apertura y mantenimiento. También se
estableció que los beneficiarios de programas públicos reciban la
asistencia social a través de estas cuentas, entre ellos los receptores
de microcréditos en el marco del PNMPO.
El sistema de cuentas bancarias populares se ha expandido
velozmente: con menos de 2 millones a principios de 2004,
representa actualmente casi 7 millones de cuentas activas.
9 Corresponsales bancarios: las entidades reguladas se encuentran

autorizadas para establecer contratos de corresponsalía con diversas
personas jurídicas en aquellas localidades en que no posean
sucursales. No pueden tener como objeto exclusivo su actividad de
corresponsalía, y se trata en general de loterías, correos y cadenas
comerciales poseedoras de redes locales de establecimientos con
atención al público. En representación del contratante pueden realizar
los siguientes servicios:
o Recepción y encaminamiento de solicitudes de apertura de

cuentas bancarias y de convenios de prestación de servicios.
o Pagos y cobros vinculados a las cuentas bancarias en nombre
del contratante.
o Pagos y cobros de servicios a través del contratante.
o Recepción y encaminamiento de solicitudes de préstamos.
o Análisis de crédito.
32
o Servicios de control, incluyendo procesamiento de datos, de las
operaciones pactadas.
A fines de 2005 existían más de 90.000 puestos de atención de

corresponsales, 5 veces el número total de sucursales bancarias,
estimándose que 40 millones de habitantes no bancarizados de las
grandes periferias urbanas y de localidades alejadas acceden por este
medio a los servicios financieros (según una investigación realizada
en 2003 por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, 37 % de
las empresas informales con menos de 5 empleados recibía servicios
financieros a través de la red de corresponsales bancarios 27).
• En Argentina, a diferencia de la situación más general en el ámbito regional,

el principal obstáculo regulatorio para la concesión de microcréditos por los
bancos no radica en la exigencia de garantías reales: los préstamos
destinados a la evolución de una actividad productiva o comercial inferiores
a $ 500.000 (U$S 161.000) pueden clasificarse y previsionarse conforme al
pago en término de los compromisos asumidos (atrasos o días de mora) 28.
• La dificultad principal radica en cambio en las obligaciones exigidas a los

bancos en materia de registro y documentación de los destinatarios de
crédito: evaluaciones patrimoniales, flujo de ingresos y egresos, constancias
de cumplimiento de obligaciones impositivas y provisionales, etc.
• Sin embargo, una institución regulatoria establecida en Argentina que podría

facilitar el downscaling consiste en la figura de los “préstamos de monto
reducido”, definidos como aquellos cuya cuota mensual no supere los $
300.- para un plazo máximo de 36 meses 29. La única exigencia formal para
el otorgamiento de estos créditos es la identificación del cliente, con lo que
supone una figura en principio adecuada para los emprendimientos
informales de baja escala. Sin embargo los bancos tienen un límite máximo
del 10 % de su patrimonio (Responsabilidad Patrimonial Computable) para
la cartera total de este tipo de operaciones. Aunque esta facilidad se
encuentra actualmente subutilizada, podría suponer en el futuro una
restricción cuantitativa a la magnitud del downscaling factible. Imposibilita
además, al limitar la colocación a un porcentaje del patrimonio, el
surgimiento de entidades bancarias especializadas.
• Existen además otras restricciones normativas para algunas aproximaciones

institucionales verificadas en las experiencias de “downscaling” de América
Latina:
9 La imposibilidad de una especialización de las entidades en el marco

normativo actual invalida la alternativa de constituir “subsidiarias”
bancarias microfinancieras, ya que son legalmente consideradas a su
27
Pesquisa Ecinf 2003.
28
BCRA, texto ordenado sobre Clasificación de Deudores, sección 6.
29
BCRA, Texto Ordenado de Gestión Crediticia, punto 1.1.3.3.
33
vez como entidades financieras con idénticas restricciones que sus
matrices.
9 Las entidades bancarias no pueden controlar o contratar empresas de
servicios complementarios que incluyan la colocación de préstamos
y/o el análisis de riesgo crediticio.
9 El marco laboral del sector bancario plantea restricciones importantes
para la metodología de originación de créditos y seguimiento de la
clientela propia de la actividad microfinanciera; ello incentiva la
utilización de vehículos institucionales no bancarios, como muestran
las dos primeras experiencias en nuestro país.
• Todas las entidades bancarias reguladas comprendidas en este

relevamiento, incluyendo las operaciones específicas vinculadas con la
actividad microcrofinanciera, se rigen por el tratamiento tributario general
previsto para el sistema financiero en sus respectivas legislaciones. Se
encuentran alcanzadas por los impuestos sobre la renta y las ganancias, y
tributan los impuestos sobre ventas y transacciones según lo dispuesto por
la normativa general para las actividades de intermediación financiera
regulada.
• Salvo el caso de Colombia, no se han registrado restricciones al acceso de

fondos del exterior de corto plazo, como sucede en Argentina con los
encajes establecidos sobre las líneas externas de financiamiento.
2.4.5. Conclusiones entidades financieras.
• Las entidades reguladas tradicionales de la Región han comenzado a

incursionar en el sector, en algunos casos como fenómeno espontáneo
derivado de incentivos de mercado, y en otros –especialmente en los países
más grandes- como parte de una nueva política pública que pretende
desplegar un modelo alternativo de promoción de las microfinanzas.
• En lugar de favorecer el acceso de ONGs y otras IMFs al ahorro público -a

través de “ventanas” institucionales reguladas-, se procura canalizar los
depósitos y demás recursos ya existentes en el sistema bancario regulado
hacia sectores sociales informales y de menores ingresos. Se trata de una
especialización “de carteras y operaciones”, en lugar de una especialización
de figuras institucionales.
• Las entidades, sin embargo, han tendido en general a separar su actividad

microfinanciera de la operación bancaria general, ya sea con unidades
internas y/o filiales específicas, o bien a través de alianzas con IMFs
especializadas. Las regulaciones vigentes no han sido en general un
obstáculo relevante para este desarrollo (en Brasil, sin embargo, se dictó
34
una normativa específica en materia de corresponsales bancarios, y el
PNMPO requirió una legislación particular para permitir mandatos de los
bancos a SCMs e IMFs no reguladas).
• Aunque las entidades reguladas tradicionales tienden a concentrarse en la

asistencia a emprendimientos de mayor tamaño y con créditos de mayor
monto promedio (atendiendo en consecuencia a sectores sociales
relativamente menos pobres), están en condiciones de ofrecer
simultáneamente una gama más amplia de servicios financieros. Su
participación en el segmento microfinanciero, por otra parte, supone bajos
riesgos sistémicos, con claras ventajas para las tareas de supervisión de las
autoridades de superintendencia.
• En general disponen de fondeo abundante para la expansión de sus carteras

–propio y de otras instituciones públicas y privadas-, otorgan préstamos de
mayor monto promedio y plazo, atienden una clientela relativamente más
consolidada y formalizada (concentrados en servicios financieros no
asistenciales, a diferencia de las ONGs y otras IMFs no reguladas), y
desarrollan un crosselling de productos financieros.
• Aunque el marco regulatorio argentino cuenta con una alternativa crediticia

con escasos requisitos documentales -en principio adecuada para
microemprendedores informales-, las carteras a constituir con esta
operatoria se encuentran limitadas en términos de la responsabilidad
patrimonial de los bancos. Ello implica limitaciones para la constitución de
entidades y/o filiales especializadas, figuras que han resultado relevantes en
el proceso de downscaling bancario experimentado en la Región. Las
experiencias registradas hasta el momento en Argentina consisten
precisamente en incursiones bajo la figura legal de sociedades anónimas: el
marco nacional no parece fomentar la inclusión de las microfinanzas en la
regulación prudencial, sino más bien lo contrario.
• Ello se advierte también en cuanto a la previsión de posibles figuras para

enmarcar en el futuro a las IMFs no reguladas que actúan en nuestro medio.
La normativa referida a las Cajas Cooperativas de Crédito no parece en
principio adecuada para incorporar sus particularidades institucionales y
operativas.
• La sana vinculación entre las entidades reguladas y no reguladas se

encuentra también obstaculizada en Argentina por las regulaciones vigentes
de graduación del crédito, que limitan el financiamiento bancario de
segundo piso potencialmente disponible para las IMFs especializadas.
35
2.5. ¿Es la regulación prudencial la vía de desarrollo del
sector en Argentina?
El beneficio primario de la incorporación de las IMFs al marco regulado

radica en el fondeo, ya que la autorización para captar depósitos del público
implica el acceso a una fuente financiera más abundante y barata.
Secundariamente, la supervisión de la autoridad bancaria otorga también
beneficios de prestigio frente a los inversores institucionales. La hipótesis
implícita consiste en que el acceso al ahorro público permitirá financiar una
rápida expansión de la cartera crediticia, alcanzando las IMFs su escala óptima
y autosostenibilidad de modo más veloz y seguro.
La experiencia internacional, sin embargo, indica una secuencia

diferente: ningún regulador puede permitir que las entidades bajo su
supervisión reciban depósitos del público para cubrir sus propias pérdidas
operativas o financieras. Primero se exige demostrar la real capacidad de
administrar sin quebrantos una cartera de riesgos, y sólo después se permite la
administración efectiva de fondos de terceros. El desarrollo sustentable de IMFs
no reguladas ha sido una condición previa a la regulación, y no al revés.
En la situación actual de Argentina, por otra parte, el conjunto de las

IMFs tienen una cartera de créditos equivalente al de sólo una de las 4.000
sucursales bancarias. La de mayor clientela representa un 30 % del tamaño de
la ONG Precrédito de Bolivia en el momento en que comenzó a operar bajo la
figura regulada de Fondo Financiero Privado (1995), y un 5 % de la ONG
Compartamos de México al regularse como SOFOL en 2000. El tamaño del
sector resulta pequeño aún comparado con las IMFs no reguladas de la Región:
MICROFINANZAS: REGULACION Y TAMAÑO DEL SECTOR

45.000
41.033
40.000 38.653
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
11.471
10.000
4.750
5.000
1.444
672
0
Argentina - IMF NO REGULADAS (18 más America Latina - IMF NO REGULADAS America Latina -IMF REGULADAS
grandes)
clientela promedio cartera promedio (miles USD)
36
En realidad, a nivel regional los casos de regulación institucional
específica constituyen una excepción, concentrados en Bolivia (FFPs) y Perú
(Cajas Municipales y Rurales y EDPYMEs). La situación más general, en cambio
–especialmente entre los países más grandes-, parece definida por los
siguientes elementos:
9 Dejar a las ONGs fuera de la regulación financiera.

9 Promover la constitución de “carteras microcrediticias” en bancos.
9 Facilitar fondeo de los bancos a las ONGs (a través de préstamos y
compras de cartera).
9 Promover alianzas entre bancos y ONGs (mandatos y
corresponsalías).
Cabe la posibilidad de que una ventana regulatoria específica pueda

oportunamente contribuir a la expansión del sector en nuestro país. Parece sin
embargo prematura para su estadio actual de desarrollo, y nuestra experiencia
en otros casos muestra que una regulación “adelantada” no suele aportar
resultados palpables. 30 El corazón del problema radica en que, además de
beneficios, la regulación supone también importantes costos para las entidades
que se registran: normas prudenciales (estándares de Basilea y locales),
regímenes informativos, normas de auditoria, sistemas de información,
controles internos, normas de prevención del lavado de dinero y de
financiamiento del terrorismo, inspecciones CAMELBIG, etc.
El Banco Central de la República Argentina ha sugerido que las IMFs que

operan en el país podrían aprovechar la figura de las Cajas Cooperativas de
Crédito, presentada más arriba en el apartado 2.3.2. Se adelantaron allí sus
principales dificultades:
• ASPECTOS SOCIETARIOS Y TERRITORIALES
9 Sólo Cooperativa, no sociedad comercial.

9 Atomización mínima del capital (entre 20 y 100 socios).
9 Limita la cantidad de sucursales (5) y la cobertura territorial.
• REGULACION PRUDENCIAL
9 Fondeo de bancos, sólo por iliquidez transitoria (call money).

9 Idoneidad y experiencia de la dirección (67%) y gerentes (100%).
9 Fondeo en moneda extranjera, limitación por descalce sobre
Responsabilidad Patrimonial.
9 Límite de tasas de interés.
9 Límite de préstamos a clientes informales.
30
En la normativa argentina existen muchas figuras legales que a la fecha carecen de actores
efectivamente registrados, como las entidades hipotecarias y de inversión, las sociedades de ahorro y
préstamo para la vivienda, las asociaciones mutuales y cajas de crédito cooperativas.
37
• COSTO REGULATORIO muy elevado para entidades chicas.
9 Régimen informativo similar al de bancos.

9 Similares normas de auditoria, sistemas, controles, etc.
9 Normas mínimas de seguridad igual que los bancos (castillete
blindado, policía, tesoro blindado, alarma a distancia, circuito cerrado
de TV, etc.).
• MARCO LABORAL no apropiado para microfinanzas.
En síntesis, una ventana regulatoria microfinanciera debería ser

desarrollada específicamente, en el marco de extensas conversaciones
entre los actores sectoriales y el organismo regulador. Debe preverse un
prolongado período de negociación política, reglamentación técnica y
autorización efectiva –no inferior a 27 meses-, que supondría además un lapso
imprescindible para un mayor crecimiento sectorial y una mejor apreciación de
sus requerimientos regulatorios concretos.
Algunos pasos que contribuirían a la preparación específica de las IMFs

para la regulación son:
• Autorregulación a nivel de redes: aprovechar la experiencia regional.
9 Difundir información societaria de IMFs.

9 Difundir información estadística del sector.
9 Fijar estándares de contabilidad y auditoria.
9 Fijar estándares de transparencia de tasas y comisiones.
9 Central de Información Crediticia.
• Ratings de agencias especializadas en microfinanzas.
• Mayor vinculación con el sector financiero y de capitales:
9 Fondeo directo de bancos, descuentos de cartera.

9 Fideicomisos con oferta pública.
Sin embargo, la preparación prioritaria consiste en insistir en un mejor

marco general para la actividad sectorial, tanto en aspectos impositivos como
regulatorios no prudenciales, especialmente en el diseño de políticas públicas
que permitan el despliegue de todo tipo de actores y estrategias
(ONGs, SAs, bancos y otras entidades reguladas).
38
3. Políticas Públicas
3.1. La visión general de los gobiernos en AL
El análisis de la evolución de las experiencias de Microfinanzas en

América Latina plantea algunos interrogantes en relación al papel que le
compete al Estado en lo que respecta a este sector. Concretamente el debate
gira en torno a la función que deberían cumplir los gobiernos de la región en la
creación de un entorno favorable para el desarrollo de las Microempresas y de
las Instituciones que las asisten.
En ese sentido se pueden diferenciar tres vías de intervención del

Estado:
• El entorno macroeconómico
• La regulación y supervisión financiera
• La intervención directa
La vital importancia del papel del Estado en relación a la estabilidad

macroeconómica no genera dudas. Es ampliamente reconocido que, por
ejemplo, una tasa de inflación moderada y una moneda estable son
importantes requisitos para el desarrollo de cualquier sector financiero, sea bajo
el sistema tradicional o de las microfinanzas.
Sin embargo, no existe tanta claridad en relación al papel que deberían

tener los gobiernos con respecto a temas de regulación y supervisión financiera
e intervención directa para garantizar el desarrollo del sector.
Por un lado existe la postura de que los gobiernos no deben intervenir

directamente en el sector de las Microfinanzas sino limitarse a generar las
condiciones adecuadas para que puedan desarrollarse las iniciativas privadas.
Esta es la visión de los que piensan que los Estados deben regular a los
privados impulsando de esta manera el desarrollo de una industria
microfinanciera.
Por otro lado están aquellos que consideran que la sola regulación no
basta para el desarrollo de un sector microfinanciero y por eso es necesario que
el gobierno tome un papel más activo en la promoción del mismo. Ellos son los
que consideran que la intervención gubernamental debe estar más orientada a
una ayuda directa a los Microempresarios y a las Instituciones que los asisten.
En el capítulo anterior ya hemos abundado sobre el porqué de la

necesidad de la regulación en el sector microfinanciero y las particularidades de
las experiencias en este sentido en América Latina.
39
En este capítulo se tratará de definir por qué y de qué manera los
gobiernos latinoamericanos optan progresivamente por una
intervención más directa en la promoción de las Microfinanzas a través
de programas de atención que incorporan al microcrédito en las políticas activas
de fomento de la microempresa a nivel tanto nacional como local.
Para dar respuesta al primer interrogante es útil hacer referencia a dos

motivos que impulsan a la intervención directa del Estado, aún limitada, en el
sector:
• Las restricciones que dificultan el desarrollo inicial de las IMFs (de escala,
fondeo y capital), que pueden aconsejar la intervención directa del gobierno
a través de subsidios (para la asistencia técnica y el financiamiento de los
gastos de lanzamiento) y/o la participación en el fondeo inicial de las
carteras de préstamos.
• Las imperfecciones de mercado subsistentes -aún dentro de un marco

regulatorio promotor de la participación de actores privados- que limitan el
alcance y profundidad del acceso al crédito de los segmentos más pobres de
la población, y que justificarían acciones específicas de fomento.
Sin embargo, el motivo principal de la intervención directa de los

gobiernos de América Latina en el sector de las Microfinanzas tiene que ver con
las potencialidades del sector y los beneficios que su desarrollo
conlleva en términos sociales. Este punto adquiere mayor relevancia
cuando se analiza la importancia progresiva que han adquirido las
Microempresas en toda Latinoamérica como fuentes de empleo e ingresos para
los sectores más vulnerables de la población.
En el siguiente cuadro se puede apreciar la relevancia que tienen las

Microempresas dentro de las economías de varios países de América Latina.
40
Las Microempresas en América Latina
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Pobreza (% de la Población) - Año 2005 Microempresas (% sobre el total de Empresas)-Año 2000

Microempresas (% del Empleo)-Año 2000 Sector informal (% del PBI)-Año 2000
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL y OEA 31
Un estudio realizado en el año 2001 por la Comisión Europea 32 plantea

algunos objetivos que se pueden lograr mediante la inclusión de programas de
microcrédito en los planes de desarrollo local a saber:
• Reducción del desempleo: asegurando que los jóvenes y los desempleados

puedan aprovechar las nuevas oportunidades de empleo y las diferentes
iniciativas de capacitación y formación asociadas a la microempresa.
• Desarrollo del espíritu empresarial: facilitando la creación y gestión de

nuevos emprendimientos y promocionando el fortalecimiento de una cultura
empresarial mediante programas específicamente diseñados.
31
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “ Panorama Social en América
Latina- Capitulo 1: Pobreza y Distribución del Ingreso”, Diciembre de 2006
Mario Torres, “Microempresa, pobreza y empleo en América Latina y el Caribe. Una propuesta de
trabajo”, OEA, Junio de 2006
32
Comisión Europea (2001), “Finance for local development: new solutions for public private action”,
Frankfurt, New Economics Foundation <http://www.localdeveurope.org/pdf/hand_book/handbook.pdf>.
El estudio realizado por la Comisión Europea no se centró exclusivamente en el microcrédito, sino que
estuvo más bien dedicado al análisis de una amplia gama de instrumentos financieros, tales como
préstamos públicos y programas de subsidios, sistemas de garantías, bancos comerciales y fondos de
capital de riesgo (venture capital), entre otros. Sin embargo, mediante la implementación de programas de
microcrédito y, sobre todo, gracias a la capacidad de esta herramienta para adaptarse a los diferentes
contextos socioeconómicos, es posible alcanzar varios de los objetivos estratégicos mencionados. En
particular, la mayor inclusión social y el fomento de la igualdad de oportunidades son frecuentemente
mencionados como efectos positivos de dichos programas.
41
• Promoción de iguales oportunidades: favoreciendo el acceso equitativo de
hombres y mujeres a las actividades económicas.
• Aumento de la inclusión social: apoyando a los grupos marginados —como

los desempleados por largo tiempo, los adultos mayores, las minorías
étnicas, los inmigrantes, otros— para que accedan al capital social, cultural y
económico local en el ámbito de un proceso de mayor integración territorial.
• Desarrollo del capital y de los mercados locales: ayudando a crear y

restablecer el capital local —vivienda, infraestructura, redes sociales, otros—
y apoyar a los mercados locales.
• Creación y apoyo de nuevos sectores: fomentando actividades con elevado

potencial de crecimiento e inversión en áreas caracterizadas por la
existencia de necesidades básicas insatisfechas.
En ese mismo sentido un Informe de la CEPAL del año 2006 33 destaca

otro aspecto positivo de la intervención directa de los gobiernos: la posibilidad
que brindan los programas de Microcrédito para analizar las necesidades del
sector informal y para diseñar políticas adecuadas para la población menos
favorecida. Al permitir un contacto directo entre las autoridades públicas y el
sector informal local, estos programas crean una mayor confianza y posibilitan
el análisis de los requerimientos de dicho sector permitiendo que las
instituciones públicas cuenten con una fuente adicional de información para el
diseño de las estrategias dirigidas a este segmento.
Es importante destacar que la intervención directa del Gobierno en el

sector de las Microfinanzas puede tomar dos caminos: uno de carácter
asistencialista u otro de impulso y refuerzo al desarrollo de un sector
autosostenible.
Se entiende que todo gobierno debe ocuparse en primer lugar de

garantizar el acceso de toda la población a condiciones dignas de vida, y en ese
sentido como primer paso el Estado puede asistir a los pobres para la
superación de la indigencia y la pobreza en un país.
Sin embargo, la asistencia no puede ni debe ser permanente. Una vez

superadas las condiciones que requieren de la protección y promoción social los
Estados deben volcarse al impulso de los microempresarios y de las
Instituciones que trabajan por los mismos mediante la capitalización del sector
y otros instrumentos de asistencia.
Lo expuesto en párrafos precedentes nos permite entender que debido a

la “potencia” del microcrédito como instrumento de ayuda en la lucha contra la
pobreza (en parte real y en parte magnificada por los mismos gobiernos) y a su
33
Paola Foschiatto y Giovanni Stumpo – Compiladores- Políticas Municipales de Microcrédito – Un
Instrumento para la dinamización de los sistemas productivos locales. Estudios de casos en América
Latina, CEPAL, Santiago de Chile, marzo de 2006
42
gran atractivo político, resulta casi imposible que los gobiernos adopten
una actitud pasiva con respecto a las microfinanzas.
Es importante entonces investigar las alternativas más adecuadas de

intervención pública, de modo de evitar la generación de distorsiones
adicionales.
En las páginas siguientes nos ocuparemos de responder este segundo

interrogante mediante el análisis comparativo de las políticas públicas en
Argentina en relación a otros países de América Latina para arribar a un esbozo
de los elementos positivos y negativos de la participación directa
gubernamental en el sector.
3.2. Las políticas concretas
Cuando un gobierno decide intervenir en el sector de las Microfinanzas lo

puede hacer a través de diversos instrumentos, entre los cuales podemos
destacar: subsidios, préstamos, garantías crediticias y políticas bancarias.
Los gobiernos otorgan subsidios al sector cuando destinan fondos

públicos a Microempresarios o a Instituciones que los atienden sin exigirles
devolución monetaria por los mismos.
El fin principal de esta herramienta es Asistencia Técnica, Capacitación y

Cobertura de Gastos Operativos. Sin embargo en otras ocasiones también los
subsidios están dirigidos a la constitución de cartera prestable de la IMF o al
financiamiento directo al Microemprendedor para capital de trabajo o activos
fijos.
Es importante destacar que algunos países han utilizado estrategias de

subsidios para estimular la participación de la banca comercial en el sector de
las Microfinanzas. Por ende, en ciertas ocasiones esta política se vincula
estrechamente con el downscaling bancario.
Los gobiernos otorgan préstamos a este segmento cuando destinan

fondos públicos a Microempresarios e Instituciones que los atienden exigiendo
la devolución monetaria de los mismos.
El fin principal de esta herramienta es: constitución o ampliación de

cartera prestable (para el caso de IMFs) y adquisición de capital de trabajo y
activos fijos (para el caso de microempresarios).
Los gobiernos otorgan garantías al segmento cuando crean

mecanismos para avalar los préstamos que otorgan los Bancos y demás
Instituciones financieras a los Microempresarios y a las Instituciones que los
atienden.
43
Con esta herramienta los Estados buscan inducir a estos organismos a
aumentar su participación en el segmento microfinanciero.
Por último, en algunos casos los gobiernos intervienen en la política

bancaria induciendo la participación de la Banca (pública y privada) en el
segmento mediante convenios, normas o reglamentaciones especiales.
Las características propias de cada una de esas herramientas (destino,

beneficiarios, condicionantes) y su utilización relativa determinan el papel que
asume cada Estado para la promoción de las Microfinanzas, permitiendo
diferenciar aquellos países en donde esa intervención resulta más bien
asistencial de aquellos en donde la intervención apunta más a impulsar el
desarrollo de un sector autosostenible.
En ese sentido el próximo apartado nos permitirá estudiar estos

elementos en Argentina y el resto de los países de América Latina para
entender los alcances de la intervención gubernamental en cada país y la
efectividad de cada política.
3.2.1. El Caso Argentino
La intervención del Gobierno Argentino en el sector de las Microfinanzas

se ve materializada a través de herramientas de subsidios, préstamos, garantías
y en menor medida de política bancaria.
3.2.1.1. Subsidios: el Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la

Obra”
Breve reseña histórica
Las líneas de subsidios destinadas al sector han tenido gran alcance en el

país desde la creación del Plan Manos a la Obra en el año 2004. Hasta fines de
2006 entregó 415 millones de pesos (USD 133 MM) a través de todas sus
líneas.
El 82 % de ese monto, 342 millones de pesos (USD 110 MM), fue

canalizado a través de la Línea de Emprendimientos Productivos, con una
manifiesta centralización de la asignación de la ayuda por parte del Ministerio
de Desarrollo Social, y que sigue vigente en la actualidad.
Los recursos restantes fueron canalizados a través de la Línea Fondos

Solidarios para el Desarrollo: el 17 % (USD 22 millones) en forma de créditos
sectoriales, y el 1 % restante (USD 1 MM) en forma de Microcréditos.
44
Esta Línea entregaba dinero como aportes no reembolsables a
Municipios, ONGs o Comunas, para la constitución de fondos rotatorios
destinados a préstamos, con sub-líneas diferenciadas:
• Redes y Fondos Descentralizados: destinada a créditos dirigidos a

productores asentados en su actividad.
• “Bancos Populares de la Buena Fe”: fondos con destino Microcrédito. En

este caso los intermediarios eran ONGs que recibían montos de hasta $
10.000.- cada una para otorgar Microcréditos, con las siguientes
condiciones: monto máximo $ 500.-; tasa: 30 % anual; plazo de devolución:
6 meses.
A fines del año 2006 la línea de Fondos Solidarios para el Desarrollo

comenzó a ser reemplazada por el Fondo Nacional del Programa de Promoción
del Microcrédito que se describe más abajo.
Situación actual
En Argentina existen actualmente dos líneas de subsidios públicos

destinadas al sector microfinanciero, enmarcadas dentro del Plan de Desarrollo
Local y Economía Social “Manos a la Obra” del Ministerio de Desarrollo Social de
la Nación.
La primera es la Línea de Emprendimientos Productivos, creada en

el año 2004. Esta línea está destinada a proveer maquinarias, herramientas e
insumos (por montos de hasta $ 15.000) 34 a emprendimientos productivos
comerciales o de consumo. El proceso comienza en el ámbito local en donde los
proyectos (individuales o asociativos) son presentados al Municipio, ONG o
Agencia de Desarrollo Local que los evalúa y, previa aprobación de un Consejo
Consultivo Local, los presenta al Ministerio de Desarrollo Social para su
aprobación final. El Municipio juega un rol clave en el proceso. Una vez
aprobados los proyectos, el Ministerio de Desarrollo Social transfiere el dinero
total a la Institución solicitante, la cual debe realizar las compras y entregar los
bienes al beneficiario final. Éste solo está obligado a realizar una devolución no
monetaria de 20 % del monto entregado en maquinarias, herramientas o
insumos, a través de una donación a una Organización de su localidad.
El segundo instrumento de subsidios del Gobierno argentino al sector

corresponde al Fondo perteneciente al Programa Nacional de Promoción
del Microcrédito, creado a través de la Ley 26.117 en septiembre de 2006. Se
asignan al mismo 100 millones de pesos (USD 32 MM) para financiar a
Instituciones de Microfinanzas (IMFs), mostrando una nueva orientación a
descentralizar la operatoria de ayuda al sector.
34
Los montos varían según el proyecto sea individual o asociativo, comercial o de autoconsumo. Existen
diferentes líneas para cada caso. Para el caso de Cadenas Productivas los montos son superiores a
$15.000.
45
Las características salientes de la nueva Línea de asistencia creada por la
Ley 26.117 son las siguientes:
• Está destinada exclusivamente a la capitalización de asociaciones sin fines

de lucro: Cooperativas, Mutuales, Asociaciones civiles, Fundaciones,
Comunidades Indígenas, Organizaciones gubernamentales y mixtas.
• Dichas entidades deben otorgar microcréditos, capacitación y asistencia
técnica a grupos sociales carenciados que desarrollan actividades
económicas en situación de autoempleo.
• El Fondo será destinado a aportes no reembolsables, préstamos y avales.; la
Ley no fija un monto máximo de asistencia por Institución.
• El acceso al programa por parte de las entidades beneficiarias exige su
inscripción en un registro establecido en el Ministerio de Desarrollo Social.
• El programa fija condiciones para el beneficiario final: no debe poseer
activos totales superiores a 50 canastas básicas totales ($ 45.820.-).
• Con respecto a los créditos a otorgar al beneficiario final, no deben ser
superiores a 12 salarios mínimos, lo que actualmente representa un monto
de $ 9.600.
• La Comisión de Coordinación del Programa debe proponer topes máximos a
las tasas de interés y comisiones a aplicar a los microcréditos otorgados a
los beneficiarios finales.
Si bien la Ley y su reglamentación facultan a la Secretaría de Políticas

Sociales y Desarrollo Humano a utilizar el Fondo del Programa de modo amplio
(subsidios, préstamos y avales), los primeros desembolsos efectuados en
febrero de 2007 -$ 11 millones a 50 instituciones- han consistido en su totalidad
en aportes no reembolsables por las entidades receptoras (subsidios), con los
siguientes destinos:
9 Aproximadamente un 80 % de los recursos deben aplicarse al fondeo de

microcréditos a otorgar por las entidades asistidas.
9 La tasa de interés aplicable a dichos microcréditos no debe exceder el 6
% anual como costo financiero total (se prohíbe el cargo de comisiones).
9 Se establecen plazos de hasta 3 años con 6 meses de gracia, pero se
respetan las modalidades operativas de cada institución.
9 20 % de los recursos se aplican a la cobertura de gastos operativos de
las entidades asistidas.
Según lo sugerido por estas primeras iniciativas, el Programa no

constituye por tanto una línea de financiamiento de segundo piso para el
desarrollo de IMFs, sino que parece orientarse nuevamente a una amplia
iniciativa de subsidios para la constitución de fondos rotatorios, repitiendo la
experiencia del Plan Manos a la Obra en su concepción original, aunque con
una ejecución considerablemente más descentralizada.
Cabe resaltar que el primer desembolso descripto (aproximadamente

USD 4 MM) significa casi el 30 % de la cartera total de microcréditos de las
IMFs argentinas a fines de 2006 (estimada en $ 40 millones en un estudio
46
reciente de la Fundación Andares 35). Algunas entidades beneficiarias no han
podido todavía completar la colocación de los fondos recibidos, y la magnitud
de la asistencia pública prevista no parece proporcionada a la capacidad
institucional existente en el sector. 36
También han surgido problemas con la fijación de tasas máximas para

los beneficiarios finales. La estructura financiera establecida en los convenios
iniciales implica que los ingresos de las IMFs se integran con el subsidio para
gastos operativos (20 % del desembolso, equivalente a 25 % de la cartera a
administrar) y con el 6 % anual fijado como costo total a pagar por los
receptores finales de los créditos. Las entidades participantes han manifestado
que estas sumas no cubren sus costos, y esperan una revisión de la política
establecida en materia de tasas máximas antes de proceder a la renovación de
los microcréditos otorgados por primera vez.
Más allá de los aspectos operativos, es necesario resaltar la naturaleza

de la intervención prevista. Según los convenios firmados, las ONGs
beneficiarias no reciben préstamos del Programa Nacional de Promoción del
Microcrédito (fondeo “de segundo piso”), sino que se les encomienda la
administración de un fondo rotatorio de carácter público:
• Son de hecho denominadas en los contratos como “organizaciones
administradoras”.
• Deben ingresar y operar los recursos a través de una cuenta bancaria
específica y separada del resto de las operaciones de la ONG.
• Deben presentar informes de ejecución de los fondos en formatos
adecuados a los procedimientos de administración financiera pública.
• Además de la supervisión del Ministerio de Desarrollo Social, el fondo
rotatorio está sujeto a la auditoria de la Sindicatura General de la Nación
(SIGEN) y de la Auditoria General de la Nación (AGN) de acuerdo a la
Ley de Administración Financiera del Estado.
• Deben difundir en medios públicos de su localidad la nómina de
préstamos adjudicados y renovados.
3.2.1.2. Préstamos: la operatoria de FONCAP
En Argentina la línea de créditos públicos al sector microfinanciero se

canaliza a través del FONCAP (Fondo de Capital Social).
El FONCAP fue creado en 1997 con fondos del Estado argentino, como
entidad de segundo piso, con el objetivo de desarrollar y administrar un
35
“Microfinanzas en Argentina: Oferta actual y necesidades de asistencia técnica, financiera,
regulatoria e institucional” Pablo Curat, Jorge Lupano, María Florencia Munaretto. Fundación Andares,
Diciembre 2006.
36
Según información reciente, hasta fines de mayo de 2007 se habrían otorgado $ 27.- millones
de asistencia adicional a un nuevo grupo de 100 instituciones, principalmente de la Provincia de Buenos
Aires.
47
fideicomiso para el financiamiento de microempresas, con recursos iniciales de
$ 40.- MM (USD 13.- MM).
FONCAP es el administrador fiduciario de ese fideicomiso. Si bien el

paquete mayoritario de FONCAP es de propiedad privada (51%), el Estado
Nacional a través del Ministerio de Desarrollo Social tiene un rol prominente. El
Presidente de FONCAP es el Secretario de Políticas Sociales del Ministerio de
Desarrollo Social, cuenta con fondos presupuestarios públicos y remite
mensualmente su balance a la Oficina Nacional de Presupuesto.
Desde sus orígenes en 1997, está destinado a satisfacer la demanda de

financiamiento por parte de Instituciones más asentadas en su operatoria. A
través de su Línea IFM otorga préstamos a aquellas que cuentan con un
patrimonio mínimo de $ 100.000.-, capacidad legal para otorgar préstamos,
capacidades gerenciales para administrarlos y experiencia en la operatoria de
atención al sector de la microempresa.
Sin embargo en 2001 el FONCAP amplía su alcance para atender a

ONGs más pequeñas (crea las líneas de Pre Banca Micro y Banca Micro) y a
pequeños empresarios agrupados en torno a una actividad (línea Sectoriales).
Las dos primeras líneas no llegan a alcanzar grandes volúmenes representando
un 1,2% de la cartera total de créditos. La línea de Créditos Sectoriales, si bien
alcanza montos elevados 37, es más específica y destinada a ciertos
emprendedores (más consolidados) agrupados en torno a una actividad.
Las características salientes la Línea IFM del FONCAP son las siguientes:
• 100 % crédito para constitución o incremento de cartera prestable.

• Destino final: Capital de Trabajo o Activos Fijos (con una línea distinta
para cada caso) 38.
• Monto máximo de crédito a otorgar: $ 500.000.- (las IMFs que ya
operan con FONCAP pueden pedir ampliación en la línea).
• Tasa de interés: 15% anual, al que debe agregarse el IVA.
• Plazos desde 3 hasta 5 años, con períodos de gracia de hasta 2 años.
• Exigencia de garantía real, incluyendo cesión de cartera de préstamos.
• El mecanismo de acceso al financiamiento consta de varios pasos en los
que el FONCAP realiza una evaluación minuciosa de la Institución que
solicita los fondos, para asegurar el cumplimiento de las condiciones de
acceso y la viabilidad y sustentabilidad del proyecto.
• El FONCAP impone condiciones para el beneficiario final en relación a
cantidad máxima de trabajadores, facturación y activos afectados.
37
Al año 2005 el monto alcanzado por la línea Sectoriales es de $ 17.379.482, lo que representa un 54 %
de la cartera total de préstamos del FONCAP.
38
La línea para Activos Fijos es de reciente creación y responde al pedido concreto de las IMFs de contar
con plazos más largos en la devolución del dinero para poder financiar préstamos con destino final de
Activos Fijos.
48
• El FONCAP establece requisitos para los préstamos a los beneficiarios
finales en relación a montos y plazos, pero no fija condiciones en las
tasas de interés a cobrar.
El FONCAP ha tenido gran participación en el financiamiento de las IMFs

argentinas. Su cartera de préstamos está constituida en su mayoría por las
instituciones microfinancieras más importantes que operan en el país: FIE Gran
Poder, Fondo de Inversión Social (FIS), Banco Mundial de la Mujer, Grameen
Mendoza, Argentina Microfinanzas, Carta Austral, entre otras.
Al mes de abril de 2007 el FONCAP ha destinado 18 millones de pesos

(USD 5,8 MM) a la Línea IFM, equivalente al 45 % de su cartera total de
préstamos. Representa casi el 50 % de la cartera total de las IMFs
argentinas, según la estimación ya citada de la Fundación Andares.
A partir de la Ley Nº 26.117, que establece el Programa Nacional de

Promoción del Microcrédito dirigido a entidades intermedias de menor tamaño,
se espera que FONCAP focalice su operatoria en la atención del segmento de
IMFs más consolidadas a través de su línea IFM.
3.2.1.3. Garantías: el caso de FOGABA
En Argentina la primera y única institución que incursionó en el aval del

sector microfinanciero es FOGABA (Fondo de Garantía Buenos Aires), creada en
1994 y orientada desde entonces a otorgar garantías a Pymes bonaerenses
para facilitar su acceso al crédito bancario.
Desde noviembre de 2006 FOGABA ha firmado convenios con diferentes

entidades que prestan a IMFs para garantizar estas operaciones: FONCAP,
Etimos, Oikocredit, Planet Finance y los Bancos Credicoop y Provincia (línea
Fuerza Solidaria).
Las condiciones de FOGABA para la concesión de avales son las

siguientes:
• Monto máximo del aval: $ 600.000.-

• Cobertura: varía según la entidad con la que firmó el Convenio
75 % (Etimos, Planet Finance, Oikocredit y Banco Credicoop)
50 % (Fuerza Solidaria)
40 % (FONCAP)
• Comisión: 1 a 1,5 % del riesgo vivo anual, según el anuncio formal
de FOGABA; en la práctica se han registrado valores superiores, en
un rango de 3 a 4 %.
• Exigencia de contragarantía: en algunos casos se exige endoso de
cartera o activo complementario.
49
Cabe destacar que, dado que el FOGABA es un fondo de garantías
provincial, solamente avala operaciones de IMFs que operan en la
provincia de Buenos Aires.
La operatoria de FOGABA en relación al segmento Microfinanciero ha

comenzado hace 4 meses. Hasta el momento se habrían avalado operaciones
por un monto total de $ 3 millones de pesos (USD 1.- MM), lo que representa
menos del 10% de la cartera total de Microcréditos.
3.2.1.4. La Política Bancaria: el caso de FoMicro
El gobierno argentino no ha tenido una gran intervención para inducir a

los bancos a entrar en el segmento de las microfinanzas, como ha ocurrido en
otros países de América Latina (Chile, Brasil y Colombia).
La entrada de los Bancos privados al segmento (que se ha empezado a

vislumbrar en el año 2006 y que está en permanente crecimiento en el año
2007) responde más a la misma iniciativa privada que a incentivos por parte del
Estado. Incluso la entrada de los Bancos Públicos se da en forma más bien
aislada y no responde a una política específica de fomento al sector por parte
del Estado.
En este sentido, un ejemplo de la participación de la Banca Pública en el

segmento se da con el programa FoMicro del Banco Nación y la Secretaría de la
Pequeña y Mediana Empresa (SEPYME). Se trata de préstamos de $ 3.000 a
$30.000 pagaderos hasta en 48 meses con 6 de gracia, a una tasa de 7%.
Sin embargo, si bien FoMicro está anunciado como un programa de

Microcréditos, las condiciones exigidas a los beneficiarios lo transforman en un
programa destinado a empresarios más consolidados con
posibilidades de acceder a un crédito bancario tradicional.
3.2.1.5. Conclusiones para el caso argentino
Con la creación del FONCAP en 1997 como primera iniciativa del

gobierno para promocionar el segmento de las Microfinanzas, Argentina parecía
tener una postura de impulso al desarrollo de un sector microfinanciero
autónomo más que de intervención directa en el sector. Las mismas
características de la Línea IFM del FONCAP marcan esta tendencia:
El destino de los créditos es para constitución o ampliación de cartera

de IMF.
Las entidades intermedias beneficiarias deben ser de carácter privado.
El acceso a la línea se hace más amplio hacia el año 2001 para permitir
la participación de IMFs más pequeñas.
50
No existen topes a las tasas de interés a cobrar por las Instituciones
Intermedias.
Los montos entregados a través de esta línea representan casi un 50 %

de la atención crediticia al sector, y financian a las entidades argentinas
microfinancieras con mayor cartera. Esto marca la importancia de esta
herramienta para las IMFs privadas de la Argentina.
En el año 2003, sin embargo, con la creación del Plan Manos a la Obra,
el gobierno asume una participación mucho más activa en el sector
microfinanciero y comienza a utilizar la herramienta del subsidio para atender al
segmento. Las características de los subsidios entregados por el Plan Manos a
la Obra parecen indicar una nueva postura del gobierno hacia la intervención
directa:
Las líneas de Emprendimientos Productivos son subsidios directos al

segmento microempresario. Si bien participan en el proceso organismos
intermedios, los mismos sólo canalizan la ayuda directa del gobierno al
sector.
Los montos otorgados hasta el momento a través de esta línea (USD 110
MM) en relación a los montos destinados por la Línea IFM del FONCAP
(USD 5,8 MM) ponen en evidencia la mayor relevancia otorgada al
primer instrumento.
Con el nuevo Fondo perteneciente al Programa Nacional de Promoción

del Microcrédito, si bien se descentraliza la operatoria -ya que ahora no
se asiste directamente al microempresario sino a través de una entidad
que otorgue microcréditos-, el Gobierno sigue teniendo una intervención
directa en el segmento evidenciada por las siguientes características:
o Consiste en subsidios, aplicados en su mayor parte (80 %) al

fondeo no reembolsable de carteras prestables.
o La asistencia se dirige exclusivamente a ONGs y entidades
públicas o mixtas, dejando de lado a las entidades privadas más
importantes de Argentina (que tienen la figura de S.A.)
o El Gobierno fija condiciones de montos, tasas y plazos para el
beneficiario final
Los montos destinados por el gobierno a esta nueva línea (USD 32 MM)
en relación a los montos destinados por FONCAP, y la reorientación de la
operatoria de este último hacia las IMFs más consolidadas, indican la
intención de seguir priorizando instrumentos de intervención directa, en
contraposición con herramientas dirigidas al desarrollo de un sector
microfinanciero más autónomo.
51
En el caso de las garantías, el alcance actual de FOGABA muestra que
por el momento este instrumento no se constituye en un elemento significativo
de impulso al desarrollo del sector a nivel nacional.
Lo mismo ocurre en el caso de las políticas bancarias: desde el gobierno

argentino no existe una política específica de fomento para la intervención de
las entidades reguladas en el sector. A pesar de la vigencia de una iniciativa
relevante de la Banca Pública a través del programa FoMicro del Banco Nación,
dicho instrumento no está destinado al segmento microempresario informal no
bancarizado.
3.2.2. La experiencia Latinoamericana
El análisis de la experiencia Latinoamericana nos permite vislumbrar las

características y alcances de la intervención gubernamental en el segmento
microfinanciero para compararla con el caso argentino. 39
En ese sentido como primer paso se enuncian las características de la

intervención gubernamental en el sector para varios países de América Latina
destacando los instrumentos y programas más relevantes en cada caso. 40 En
segundo lugar se realizarán las comparaciones de los elementos más salientes
de cada país en relación al caso argentino.
3.2.2.1. Bolivia
Las políticas públicas dirigidas al segmento de las Microfinanzas

muestran una clara orientación a la promoción del sector privado en lugar de la
intervención directa.
La participación pública consiste en líneas de subsidios y préstamos de

segundo piso (dirigidos a IMFs y no directamente a microempresarios),
canalizados a través de dos instituciones públicas: FONDESIF (Fondo de
Desarrollo del Sistema Financiero y de Apoyo al Sector Productivo) y NAFIBO
(Nacional Financiera Boliviana), que conjuntamente atienden a todo el sector.
Ello fue dispuesto en marzo de 1999 a través del Decreto Supremo 25.338, que
coordina la canalización de recursos, provenientes del Estado boliviano u
obtenidos por éste, destinados a la microempresa y al apoyo institucional
integral de entidades financieras dedicadas a las microfinanzas.
FONDESIF es una institución descentralizada de apoyo al desarrollo del

sistema financiero boliviano, que por el mencionado Decreto Supremo comienza
39
En los Anexos I a III se pueden encontrar los cuadros comparativos de los Programas de subsidios,
préstamos y garantías más importantes en Argentina y América Latina.
40
En cada país se han destacado los programas públicos dirigidos al segmento que por sus características
y montos resultan más relevantes.
52
a canalizar fondos de cooperación internacional y fondos estatales en un
programa de Microcrédito. Otorga subsidios a entidades microfinancieras
reguladas y no reguladas y cuenta también con líneas de préstamos, pero en
este caso están destinadas exclusivamente a entidades sin licencia de
funcionamiento por parte de la Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras (SBEF).
Por su parte, NAFIBO es una entidad de intermediación financiera de

segundo piso, autorizada por el Decreto Supremo 25.338 para canalizar
recursos destinados al financiamiento de microempresas a través de entidades
financieras reguladas.
La intervención del gobierno es relativamente pequeña: los montos

asignados en 2005 para fondeo sumaban aproximadamente U$D 115 MM
(NAFIBO U$D 42 MM y FONDESIF U$D 73 MM), equivalentes a un 18 % de la
cartera de las IMFs bolivianas. El monto de subsidios asignados por FONDESIF
en 2006 alcanzó la suma de U$S 13 MM. 41
Más allá de la magnitud de la intervención del gobierno, sus restantes

características permiten confirmar una orientación al desarrollo autónomo del
sector, más que a la intervención directa:
Las entidades públicas ejecutan exclusivamente programas de segundo piso

(subsidios a IMFs y constitución de cartera prestable de las mismas).
Los subsidios y préstamos están destinados a todas las instituciones que
atienden al segmento, sean reguladas o no reguladas.
Los programas de subsidio se dirigen exclusivamente a la asistencia técnica.
Ni FONDESIF ni NAFIBO imponen condiciones de plazo o tasa de interés
para los créditos a los beneficiarios finales.
En Bolivia no existe un Fondo de Garantías Crediticias Públicas al sector

microfinanciero, sino que la participación en esta área es netamente privada a
través de dos instituciones (Fundes y Acción Internacional).
La legislación boliviana en materia financiera ha sido pionera en la

incorporación al marco regulado de ONGs microfinancieras de gran desarrollo, a
través de su transformación en bancos y otras figuras especializadas (los
Fondos Financieros Privados). Las políticas explícitas de promoción dirigidas a la
banca comercial en general, por el contrario, se han restringido a los subsidios
de FONDESIF y al fondeo de NAFIBO, ambos de magnitud muy moderada. Se
estima por tanto que la incursión de los bancos tradicionales en este sector se
apoya principalmente en su atractivo comercial propio, y no en una intervención
gubernamental protagónica.
41
www.fondesif.gov.bo; www.nafibo.com.bo
53
Síntesis
• En Bolivia la intervención pública en el sector microfinanciero se basa en los aspectos

regulatorios, tendientes a favorecer el desarrollo de un segmento privado de intermediación
financiera, especializado en la provisión de servicios a cuentapropistas y sectores informales
de menores ingresos.
• Aunque existen instrumentos de fomento directo con recursos públicos, se trata de
programas de asistencia técnica y de financiamiento de segundo piso (principalmente
recursos de cooperación internacional) de alcance limitado.
• La asistencia se encuentra disponible para todo tipo de instituciones, tanto reguladas como
no reguladas.
• Salvo algunas restricciones para su monto, las condiciones de plazo y tasa de los
microcréditos a los destinatarios finales se dejan a la negociación entre las IMFs y sus
clientes.
• No existen sistemas públicos de garantías crediticias, y ello no ha sido un obstáculo para la
fuerte expansión sectorial (ha surgido un mercado de avales privados).
• Cabe resaltar el menor costo financiero del fondeo para cartera comparado con el FONCAP
argentino: FONDESIF en enero-junio 2007, 4,9 % anual; NAFIBO abril de 2007, 4,13 %
(tasa mínima anual). Los plazos máximos son equivalentes a los de FONCAP (5 años, con
uno de gracia).
3.2.2.2. Brasil
La intervención del gobierno brasileño en el segmento microfinanciero

muestra una orientación al impulso de la actividad privada, pero la participación
pública sigue siendo activa a través del fondeo de las operaciones.
Los primeros pasos del gobierno consistieron en desprendimientos de los

programas diseñados para PyMEs bancarizadas. El SEBRAE (Servicio Brasileño
de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas), organismo mixto de asistencia a
PyMEs, empieza a actuar en el segmento de Microcrédito en el año 2001 a
partir de la Resolución CDN Nº 33/2001, y su intervención consiste
principalmente en aportes no reembolsables para asistencia técnica y
capacitación dirigidos a Instituciones de Microfinanzas. Por otra parte, desde
1997 el BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico y Social)
estableció una línea específica de préstamos de cartera -financiada
parcialmente por el Banco Interamericano de Desarrollo-, que supuso la
principal fuente de fondeo de las IMFs hasta 2003. También en este período se
fortaleció la actuación de las ONGs a través de la figura legal de las OSCIPs,
que removía los topes a las tasas de interés para los microcréditos.
A partir de 2003, sin embargo, el apoyo a las IMFs sufrió una importante
reversión con la suspensión del fondeo de segundo piso por parte del BNDES.
En su lugar se indujo a los bancos comerciales a destinar hasta 2 % del encaje
de sus depósitos a la vista a operaciones de Microcrédito directo o bien a
préstamos de cartera a IMFs, estableciendo una tasa de interés máxima para
los clientes finales de 2 % mensual, y sin distinción entre créditos de
producción o de consumo. Aunque la cartera de créditos de bajo monto de los
54
bancos registró un incremento considerable, la utilización de las disponibilidades
no fue plena y resultó muy concentrada en préstamos al consumo. Las OSCIPs
quedaron marginadas del nuevo mecanismo, ya que las tasas cobradas en ese
momento por sus operaciones eran de aproximadamente 4 % mensual.
En abril del año 2005 se introduce una nueva modificación con la Ley
11.110, que crea el Plan Nacional de Microcrédito Productivo Orientado
(PNMPO) en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Empleo. Se establece que los
encajes del 2% sobre los depósitos a la vista de los bancos comerciales pueden
ser destinados también a una categoría específica de microcréditos destinados
al financiamiento de emprendimientos comerciales y productivos, cuyos clientes
deben ser atendidos a través de asesores de crédito especializados, y cuya tasa
máxima para los clientes finales es elevada hasta 4 % mensual. Se exige la
presentación de proyectos específicos ante el Ministerio de Trabajo y Empleo, y
se establecen diversos mecanismos para la participación de OSCIPs y SCMs en
el PNPMO (ventas de cartera, mandatos, etc.). La cartera bancaria de
microcréditos productivos registró una inmediata recuperación, promoviendo el
surgimiento en la banca de filiales especializadas, con diversos esquemas
asociativos con las IMFs tradicionales.
La Ley 11.110 estableció una nueva fuente de fondos para el PNMPO, a

ser aplicados también a través del sistema bancario en esquemas asociativos
con IMFs. Se trata de recursos provenientes del FAT - Fondo de Amparo al
Trabajador (Seguridad Social), cuya canalización es confiada principalmente al
BNDES, y que constituye un instrumento de fondeo específicamente público.
Hasta el momento su utilización ha sido muy moderada, ya que el FAT carga un
costo al que deben sumarse comisiones bancarias. La decisión, sin embargo, ha
supuesto una recuperación del anterior protagonismo del BNDES, incluyendo el
fondeo de carteras de IMFs con líneas de cooperación internacional.
Según las metas anunciadas por el Gobierno Federal para el bienio 2006-
2007, el Programa supondrá una inyección de fondos adicionales destinados a
cartera de IMFs de aproximadamente USD 540 MM (USD 442 MM corresponden
a recursos privados originados en encajes de los bancos comerciales y USD 98
MM a recursos públicos del Fondo de Amparo al Trabajador). La evolución
resultó sin embargo más lenta: la cartera bancaria de microcréditos productivos
sumaba aproximadamente USD 100 millones en Febrero de 2007, con escasa
participación de fondos del FAT.
En el caso brasileño se pueden vislumbrar entonces tres elementos de

asistencia: subsidios a través de SEBRAE, préstamos con fondos públicos a
través de la línea de PNMPO con recursos del FAT, y política bancaria a través
de la línea del PNMPO con recursos del sistema financiero.
En cuanto a sistemas de garantías crediticias, los existentes en Brasil se

orientaban al sector PyME, fondeados con recursos del FAT y administrados por
los bancos estatales. El PNMPO estableció que los microcréditos directos y los
préstamos de cartera destinados a IMFs canalizados a través del sistema
55
bancario pueden acceder a las garantías de FUNPROGER (Fondo de Aval para la
Generación de Empleo y Renta), avalando hasta el 80 % del monto de los
créditos. No es posible todavía acceder a información desagregada referida al
segmento microfinanciero.
Síntesis
• En la tradición de Brasil, la asistencia pública al sector microfinanciero fue principalmente

de segundo piso (dirigida a IMFs y a entidades cooperativas diversas), aunque al inicio fue
asignada exclusivamente por dos organismos federales (SEBRAE y BNDES).
• A partir de 2003 el gobierno incrementa su protagonismo al intentar la expansión del
fondeo del sector con recursos del sistema bancario, pero desaloja al mismo tiempo del
mercado a las IMFs tradicionales.
• Las modificaciones introducidas con el PNMPO en 2005 devuelven su protagonismo a las
IMFs, y prevén la asignación de fondos públicos por medio del BNDES y otros bancos
estatales.
• Sin embargo continúan vigentes topes para las tasas de interés de los microcréditos, lo que
ubica al PNMPO en una situación intermedia entre una iniciativa de fomento al downscaling
bancario y un programa más tradicional de crédito dirigido.
• Los préstamos dirigidos a las IMFs son incluidos en el esquema general prexistente de
avales públicos a PyMEs bancarizadas.
• Los recursos públicos dirigidos al fondeo de carteras ofrecen los plazos más largos entre los
países de la Región relevados: 8 años con 2 de gracia.
3.2.2.3. Chile
En Chile la promoción al segmento microfinanciero está más focalizada al

desarrollo de una industria proveedora de servicios que a la intervención estatal
directa, y se materializa principalmente a través de subsidios (con excepción de
algunas líneas crediticias específicas que se describen más abajo).
Si bien existen casos de intervención directa, como los aportes del

Programa de Apoyo a la Microempresa de FOSIS (Fondo de Solidaridad e
Inversión Social), esta ayuda tiene características de asistencia social a
personas en condición de vulnerabilidad (participan del Programa Chile
Solidario). Durante 2006 este programa destinó USD 18 MM a subsidios, con
características similares a la línea de Emprendimientos Productivos del Plan
Manos a la Obra argentino.
Los programas de subsidios propiamente microfinancieros se canalizan a

través de dos instituciones y sus respectivos instrumentos: SERCOTEC (Servicio
de Cooperación Técnica) con su Programa de Acceso al Crédito (PAC), e INDAP
(Instituto de Desarrollo Agropecuario) con su Bono de Articulación Financiera
(BAF).
SERCOTEC es una corporación de derecho privado creada en 1952, y el

Programa de Acceso al Crédito, antes bajo la operatoria de FOSIS, pasa a su
jurisdicción en 2002. El INDAP es un Organismo dependiente del Ministerio de
Agricultura, y su programa basado en el Bono de Articulación Financiera fue
56
creado en 1996. La diferencia entre ambos es que INDAP trabaja sólo con
instituciones que atienden al sector rural.
El sistema de subsidios chileno es novedoso porque consiste en un

monto fijo por crédito otorgado, destinado a cubrir gastos operativos de la
Institución crediticia (cooperativas y organizaciones solidarias, y también
bancos comerciales). También es novedoso el sistema de acceso, basado en
licitaciones públicas periódicas que otorgan el subsidio a aquellas entidades que
soliciten menores recursos por crédito.
El PAC consta de dos segmentos: el primero destinado a fomentar la

actividad microfinanciera de entidades sin fines de lucro (OIDs – Organizaciones
Intermediadoras de Desarrollo en la terminología del programa), y el tramo IFIs
(Instituciones Financieras Intermediadoras) dirigido a incentivar la asistencia
crediticia de la banca comercial al sector microemprendedor. El segmento IFIs
constituyó un estímulo eficaz para promover el “downscaling” de las entidades
reguladas, que actualmente representa la proporción más significativa de la
cartera microfinanciera chilena.
Si bien la banca comercial ha atendido principalmente al segmento de

microempresas más consolidadas, es condición del PAC que los clientes no se
encuentren previamente bancarizados, y se exige una auditoría anual a cargo
de un consultor independiente de SERCOTEC. Los subsidios sólo pueden
otorgarse tres veces al mismo cliente, con una importante reducción de su
monto (alrededor de 50 %) en la primera renovación. El monto promedio del
subsidio ascendía a USD 70 por crédito a principios de 2006.
La iniciativa pública sirvió de catalizador del interés comercial bancario en

el sector microfinanciero, al punto que los préstamos subsidiados constituían
una proporción decreciente de la cartera microcrediticia total. Hasta 2005 los
préstamos bancarios desembolsados con la asistencia de SERCOTEC sumaban
USD 234 MM, pero en dicho año la banca otorgó entre 5 y 6 créditos sin
subsidio por cada préstamo subsidiado. Durante 2006 el gobierno decidió que el
tramo IFIs del PAC había ya cumplido su objetivo original, y SERCOTEC se
concentra en adelante en la asistencia a OIDs.
Por otra parte existen también en Chile instrumentos tradicionales de

apoyo al desarrollo productivo (asistencia técnica y financiamiento de
proyectos), bajo la jurisdicción de un organismo del Estado creado en 1939, la
Corporación de Fomento de la Producción (CORFO). Históricamente ha
canalizado buena parte de los fondos de cooperación internacional destinados
al desarrollo de PyMEs, y ha comenzado recientemente a incursionar en la
asistencia financiera para la constitución de carteras microcrediticias (su costo
actual es 6,30 % anual). Los préstamos otorgados ascendían a fines de 2005 a
USD 11 MM, equivalentes a sólo 1,9 % de la cartera microcrediticia total,
estimada en U$S 576 MM.
57
Las características de los subsidios y préstamos al segmento confirman la
orientación chilena a impulsar el desarrollo de los privados en el tema, más que
a intervenir directamente:
Síntesis
• El gobierno chileno ha evitado proveer fondeo público significativo, ni siquiera como

operador de segundo piso. Tampoco existen sistemas públicos de garantías estatales.
• Los subsidios se destinan a cubrir gastos operativos, y por sus características impulsan el
desarrollo de los privados en el sector.
• Los subsidios se asignan de modo competitivo y transparente.
• El programa dirigido a entidades financieras reguladas, hoy discontinuado, cumplió un rol
importante en el proceso de downscaling bancario chileno y en la bancarización de los
microemprendedores.
• Tanto SERCOTEC como INDAP y CORFO no ponen condiciones de tasa de interés al
beneficiario final (salvo las vigentes en general para el sistema bancario), las que son
determinadas por la negociación entre el intermediario financiero y el microempresario.
3.2.2.4. Colombia
La estrategia del gobierno colombiano se orienta también al fomento de

incentivos privados para el desarrollo del sector, pero se caracteriza por no
estar restringida al subsector de las IMFs especializadas, sino que sus
decisiones apuntan al conjunto del sistema financiero regulado y no regulado.
En Colombia existen topes legales a las tasas de interés, y la Ley 590 del año
2000 estableció que en operaciones de crédito a microempresas las entidades
financieras y las instituciones especializadas pueden cargar honorarios y
comisiones adicionales que reconozcan los mayores costos de este tipo de
operatoria.
Fuera de este tratamiento específico en el marco de una política bancaria

general, el segmento microfinanciero no ha recibido subsidios directos. Sin
embargo las entidades reguladas y no reguladas pueden acceder al fondeo de
segundo piso provisto por Bancóldex, banco de desarrollo estatal que utiliza la
red de entidades bancarias, corporaciones financieras y compañías de
financiamiento comercial, así como cooperativas de ahorro y crédito y ONGs
financieras, para atender las necesidades de crédito de las MIPYMES de
Colombia. Concentrado en sus orígenes en el comercio exterior, desde 2002 ha
extendido su intervención a la promoción empresarial en general, y dispone de
líneas específicas para el redescuento de carteras microcrediticias. Los
desembolsos dirigidos a este segmento pasaron de U$S 64.- millones en 2003 a
U$S 139.- millones en 2005.
A partir de 2002 los intentos del gobierno por involucrar a la banca

comercial en la expansión de la cartera global de microcréditos tomaron mayor
58
impulso. No se utilizaron instrumentos legales, sino un convenio marco firmado
con la Asociación Bancaria de Colombia 42, seguido por convenios con bancos
individuales estableciendo metas anuales de otorgamiento de créditos a
microempresas por tres vías principales:
9 Redescuento de carteras en Bancóldex: no tuvo expansión significativa.

9 Con recursos propios de los bancos: tres entidades comerciales se
lanzaron a incursionar directamente en el segmento, con un
protagonismo creciente.
9 Préstamos de segundo piso a ONGs: resultó la aplicación más importante
(los bancos eran ya los principales fondeadores de las IMFs no reguladas
colombianas).
El gobierno alentó también el establecimiento de alianzas entre las ONGs

y la banca comercial, en las cuales ésta aportara los recursos financieros y las
primeras su conocimiento y experiencia en el manejo del Microcrédito, además
de servicios no financieros como capacitación y seguimiento del proyecto o
negocio. A pesar de la firma de algunos acuerdos iniciales, el esquema no
prosperó, quedando la vinculación limitada a operaciones de crédito de segundo
piso.
El gobierno ha informado que en el marco del convenio con la banca

comercial se habían desembolsado unos U$S 1.168 millones hasta fines de
2005 43. A diciembre de dicho año la cartera microcrediticia de las entidades
reguladas recogida por la Superintendencia Financiera de Colombia alcanzaba
unos U$S 548 MM, comprendiendo operaciones directas y financiamiento de
segundo piso a IMFs no reguladas. El BID estimaba la participación directa de la
banca comercial en un 43 % del total de la cartera.
El gobierno acompañó este proceso a través del apoyo del Fondo

Nacional de Garantías Crediticias. La orientación de este Fondo al segmento de
las Microfinanzas, sin embargo, ya había comenzado en el año 2000 cuando se
incorpora el producto "Garantía Institucional", para avalar créditos a entidades
microfinancieras otorgados por Bancóldex.
Al año 2005 el monto de Microcréditos garantizados por FNG ascendía a

USD 136 MM. Las “garantías institucionales” –préstamos a ONGs avalados-
sumaban USD 37 MM.
Síntesis
• La estrategia del gobierno colombiano consistió en proveer incentivos de mercado

generales para el desarrollo del segmento microfinanciero.
42
Posteriormente se incorporaron a los acuerdos Emprender (red de ONGs microfinancieras
colombianas), Cofecop (asociación de Cooperativas) y las Cajas de Compensaciones Familiares.
43
Informe al Congreso del Sector Comercio, Industria y Turismo de Colombia 2005-2006
(Agosto de 2006).
59
• No se orienta al fortalecimiento de IMFs especializadas, sino a la expansión del crédito a las
microempresas a través de todo tipo de entidades, en especial por medio de una política de
downscaling de la banca comercial.
• A pesar de que varias entidades bancarias han incursionado directamente en el sector, con
una participación creciente, una porción significativa del involucramiento de la banca
regulada consiste en préstamos de segundo piso a IMFs especializadas.
• Los esquemas de alianzas estratégicas entre la banca comercial y las ONGs microcrediticias
no han tenido aceptación, y parece desarrollarse más bien una competencia creciente entre
ambas clases de operadores.
• Además de la política bancaria, los instrumentos de asistencia pública comprenden el
fondeo de segundo piso por parte de la banca estatal de desarrollo, y el Fondo Nacional de
Garantías, que concede avales tanto a operaciones directas como a préstamos de la banca
comercial a las IMFs.
3.2.2.5. México
La participación del gobierno mexicano en el sector microfinanciero está

también orientada al impulso a la participación privada, especialmente a través
del apoyo a ONGs y al segmento de IMFs reguladas.
México canaliza su ayuda al sector a través del Programa Nacional de

Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM), programa del Gobierno
Federal que nace en el año 2001 y cuyo objetivo es contribuir al
establecimiento y consolidación del sector microfinanciero.
El PRONAFIM está conformado por dos Fideicomisos constituidos con

recursos provenientes del presupuesto público: FINAFIM y FOMMUR.
FINAFIM: Fideicomiso del Programa Nacional de Financiamiento al

Microempresario.
Es el órgano encargado de administrar y otorgar asistencia a
Instituciones de Microfinanciamiento e intermediarios, para que éstos a su vez
la proporcionen a la población objetivo. Las tasas de interés aplicadas en sus
programas de crédito oscilan entre 10,22 % y 12,22 % según el plazo. Apoya
además a estas mismas Instituciones en la adquisición de software, mobiliario y
equipamiento informático, y otorga subsidios para el establecimiento de
sucursales, capacitación, asistencia técnica y participación en foros, mesas de
trabajo y eventos nacionales e internacionales.
FOMMUR: Fideicomiso del Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales.

Se constituyó en el año 2000 para establecer un mecanismo de
microfinanciamiento destinado a las mujeres del medio rural. El 29 de
septiembre de 2003, mediante convenio modificatorio, se establece que la
operación de FOMMUR queda a resguardo de PRONAFIM.
El total histórico de fondos desembolsados por ambos fideicomisos

ascendía a mediados de 2006 a USD 633 MM, y estimaciones informales
60
ubicaban el fondeo público de PRONAFIM en un rango de entre 40 y 50 % de la
cartera de las IMFs reguladas y no reguladas mejicanas (a Diciembre de 2005
ambas carteras sumaban USD 442 MM).
Aunque existe en México el Fondo Nacional de Garantías, administrado

por Nacional Financiera NAFIN -banco de desarrollo estatal de segundo piso-,
su actividad se concentra principalmente en PyMEs bancarizadas. La utilización
del sistema de avales públicos no se encuentra generalizada entre las IMFs.
Síntesis.
• La asistencia pública del gobierno de México ha sido protagónica en el desarrollo del sector
microfinanciero, pero la naturaleza de su intervención es, sin embargo, marcadamente
descentralizada.
• Dispone de un organismo específico para el fomento de las IMFs, incluyendo entidades

reguladas no bancarias especializadas.
• El programa de subsidios de PRONAFIM se destina a Asistencia Técnica y Capacitación.
• También otorga fondeo de segundo piso, con acceso amplio del sector privado a la ayuda.
• Asimismo FINAFIM y FOMMUR no imponen condiciones de tasa de interés para los

préstamos a beneficiarios finales.
• No existe un programa de garantías crediticias públicas específicamente orientado a las

microfinanzas.
3.2.2.6. Perú
El caso de Perú muestra una clara orientación del gobierno al

establecimiento de incentivos de mercado para el desarrollo de un sector
microfinanciero autónomo, de modo similar al caso boliviano. Dispone de
algunos instrumentos públicos de fomento, a través de préstamos y garantías, y
cuenta también con una línea de subsidios de asistencia técnica de escaso
volumen y relevancia.
Los préstamos se canalizan principalmente a través de COFIDE

(Corporación Financiera de Desarrollo), banco de segundo piso encargado de
coordinar la cooperación internacional recibida por el gobierno peruano, cuyo
capital pertenece en un 98,56% al Estado y en un 1,41% a la Corporación
Andina de Fomento. Comienza su operatoria en el sector microfinanciero en el
año 1992. Según la información disponible, en el período 2002-2004 COFIDE
había desembolsado USD 560 MM en asistencia financiera al sector. Merece
resaltarse que el fondeo de este organismo se dirige casi exclusivamente a las
entidades reguladas no bancarias del sistema peruano, y no alcanza al
segmento de ONGs.
61
El Fondo de Garantía para Préstamos a la Pequeña Industria (FOGAPI) es
uno de los más antiguos sistemas de avales públicos de la Región, que ha
incursionado crecientemente en el segmento microfinanciero ofreciendo
garantías de cartera a bancos especializados. Recientemente ha establecido una
línea para “intermediarios”, dirigida a entidades no bancarias reguladas
(CMACs, CRACs y EDPYMEs) y a ONGs. Estas últimas, sin embargo, son reacias
a su utilización debido a su costo. Según la información disponible, hacia el año
2004 FOGAPI había otorgado garantías para préstamos a microempresas por un
monto cercano a los USD 35 MM, con una cobertura del 50 %.
Síntesis
• La participación del gobierno peruano en el sector se limita a favorecer el ingreso y

desarrollo de instituciones privadas.
• Los beneficiarios principales de sus programas especiales de fomento –esencialmente
fondeo de cartera y garantías crediticias- son las entidades reguladas no bancarias
especializadas bajo la supervisión de la Superintendencia Bancaria.
• Los programas de COFIDE se fondean fundamentalmente con recursos de cooperación
internacional.
• Los programas de COFIDE no definen condiciones de plazo y tasa de interés para los
préstamos al beneficiario final.
• El programa estatal de garantías crediticias no resulta accesible a las ONGs
microfinancieras.
3.2.3. Las políticas en Argentina vs las políticas latinoamericanas
Una vez enunciadas las características de la intervención gubernamental

en el segmento junto a los instrumentos y programas más relevantes estamos
en condiciones de realizar las comparaciones de los elementos más salientes de
cada país en relación al caso argentino. A tal efecto dividiremos en análisis por
instrumento: subsidios, préstamos, garantías y política bancaria.
En relación a todos los programas de Gobierno se puede observar una

preferencia en los países latinoamericanos a la descentralización de la
operatoria en el sector. De esta forma el gobierno destina la ayuda a las
IMFs, haciendo recaer la responsabilidad de la asistencia al beneficiario final en
las mismas.
Subsidios
• No es común en América Latina el fondeo gubernamental de carteras

microcrediticias a través de subsidios no reembolsables. Esto sólo ocurre en
Argentina, en donde el programa más importante de subsidios se focaliza en
dicho objetivo, con rasgos más intervencionistas que en las experiencias
comparadas de la Región.
62
• En la mayor parte de los países el destino principal del subsidio es la
Asistencia Técnica y la Capacitación: Bolivia, Brasil, Colombia y México.
• Si bien en Argentina el Programa Nacional de Promoción del Microcrédito

incluye un componente de subsidios para cobertura de gastos operativos,
destinado a reducir las tasas de interés de los microcréditos, es actualmente
objeto de una importante controversia con las IMFs asistidas. Chile fue
pionero en esta clase de asistencia, pero con un sistema más práctico e
innovador: asigna un monto fijo por crédito otorgado, con un mecanismo de
acceso al sistema basado en licitaciones transparentes.
Préstamos
Al igual que FONCAP en Argentina, se observan entidades mixtas que

participan en el sector: COFIDE en Perú y NAFIBO en Bolivia. Sin embargo
estas últimas poseen mayoría pública (98,56 % en el primer caso y 80 % en
el segundo caso). Argentina es el único caso de sociedad mixta con mayoría
privada.
En Bolivia y Perú los fondos para préstamos al sector provienen en gran

medida de la cooperación internacional.
En la mayor parte de los países de Latinoamérica analizados las condiciones

de los préstamos a las Instituciones Intermedias son más favorables que las
del FONCAP para garantizar la promoción del segmento:
o Menores tasas de interés. Las tasas más bajas son las cobradas
por FONDESIF y NAFIBO en Bolivia, en un rango entre 4% y 5%, y la
CORFO chilena carga 6,3 % anual; ambas tasas son
considerablemente menores al 15 % cobrado por FONCAP.
o Plazos más convenientes. Los plazos más largos corresponden al

PNMPO en Brasil y ascienden a 8 años con 2 de período de gracia.
También el CORFO chileno considera plazos de 6 años con 18 meses
de gracia, más amplios que los 3-5 años establecidos en las líneas de
FONCAP.
En la mayor parte de los países analizados no se fijan condiciones para las

tasas de interés a cobrar por las instituciones intermedias, observando una
clara orientación de los gobiernos al impulso para el desarrollo del sector
microfinanciero.
Garantías
• En la mayor parte de los países analizados donde existen Fondos Públicos de

Garantía se ha desarrollado en forma reciente la garantía institucional para
avalar préstamos de las entidades financieras a las IMF: Argentina, Brasil,
Colombia, México y Perú. El caso más antiguo es el de Colombia, que ya
63
hacia el año 2000 contaba con este tipo de avales públicos. El caso más
reciente de incursión en el sector microfinanciero es el argentino (FOGABA,
2006), aunque esta institución ya contaba con experiencia previa en avales
a PyMEs bancarizadas.
• El nivel de cobertura de FOGABA en Argentina es el que tiene mayor

variabilidad en la Región. Alcanza valores que se encuentran entre los más
altos junto con el de FUNPROGER (80 %) aunque en algunos casos el
porcentaje se reduce al 40 % (cobertura más baja de la región).
• Se observa que algunos programas de garantías dirigidas a las Microfinanzas

(FUNPROGER en Brasil y FNG en Colombia) están desarrollados en el marco
de estrategias de intervención en el sector más amplias, vinculadas a
políticas de impulso a la participación de la banca en el sector.
Política Bancaria
• En Argentina no existe desde el Gobierno una política bancaria definida para

la promoción del segmento microfinanciero.
• Los países cuyos gobiernos han tenido una intervención importante para
impulsar la participación de los bancos en el sector microfinanciero son
Chile, Brasil y Colombia.
• En el caso chileno el estímulo consiste en un subsidio para cobertura de los

mayores costos administrativos incurridos por las entidades.
• En el caso brasileño la participación de los bancos en el sector de las

Microfinanzas es inducida por el gobierno a partir de una ley, que favorece
la participación de IMFs no reguladas con diversos esquemas e incluye la
canalización de fondos estatales.
• En el caso de Colombia el involucramiento de los bancos comerciales

comienza con un acuerdo institucional entre el Gobierno y la Asociación
Bancaria, que excluye a las carteras microcrediticias de las tasas de interés
máximas vigentes para el sistema financiero regulado.
• En estos casos la intervención pública ha generado una corriente importante

de flujos al segmento.
3.3. Conclusiones y recomendaciones
En los objetivos de este capítulo nos propusimos analizar el papel que le

corresponde al Estado para la promoción de las Microfinanzas en un país.
Básicamente el objetivo era dar respuesta a la pregunta sobre si el Estado debe
64
limitarse a regular la actividad privada, intervenir directamente en el segmento,
o establecer una combinación de ambas estrategias.
Algunas conclusiones al respecto:
• En la mayoría de los casos relevados, la sola ausencia de obstáculos

regulatorios significativos no ha sido suficiente para un despliegue amplio de
la iniciativa privada en el sector de las Microfinanzas.
• Especialmente entre los grandes países de la Región, el surgimiento de

iniciativas solidarias –hecho generalizado desde los años 1990- careció de la
profundidad y escala capaz de convocar de inmediato al interés comercial
privado.
• Aún en los casos iniciales más exitosos de desarrollo sectorial (Bolivia y

Perú), las regulaciones no “crearon” el mercado, sino que, por el contrario,
ellas fueron necesarias debido al extraordinario éxito obtenido previamente
por las ONGs pioneras en la actividad microfinanciera, y luego de un
prolongado período de análisis y trabajo conjunto con las autoridades
nacionales.
• En aquellos países en donde no ha tenido lugar el surgimiento espontáneo

de un segmento microfinanciero fuerte, los gobiernos han adoptado
posturas más activas para promover su desarrollo. En la mayoría de los
casos relevados, sin embargo, predomina claramente la asistencia dirigida al
protagonismo progresivo de instituciones privadas autosostenibles, tanto del
ámbito solidario como pertenecientes al mercado financiero comercial.
• Parece entonces que la experiencia regional revela una práctica real mixta,
compuesta por una mezcla adecuada de regulación –orientada a la mayor
participación posible de instituciones privadas de todo tipo- e intervención
pública de fomento sectorial.
• Todas las experiencias verificadas parecen desenvolverse dentro de estas

líneas generales, especialmente entre los grandes países de la Región.
Las líneas siguientes pretenden ofrecer una breve síntesis de mejores

prácticas analizadas:
1. Descentralizar la operatoria
La experiencia internacional nos muestra una preferencia de los

gobiernos en el sentido de descentralizar la ayuda dirigida al segmento. Con
ello se busca optimizar los resultados de la operatoria delegando en los
privados la atención a los microempresarios, entendiendo que conocen mejor la
metodología que el sector requiere (la cual implica un seguimiento de cada
emprendedor, el control estricto de la aplicación de fondos y de la mora, etc.).
65
De esta manera también se pueden asegurar mejores resultados, priorizando la
capitalización del sector microempresario en lugar de consagrar un enfoque de
asistencia pública permanente a actividades intrínsecamente no sustentables.
Se considera en este sentido que el reciente cambio de acento de la

política argentina (de la antigua línea asistencial de Emprendimientos
Productivos al nuevo Fondo de Microcréditos) resulta positivo.
2. Garantizar un acceso amplio, transparente y ágil a la ayuda
Un acceso amplio a la ayuda gubernamental permite un mayor alcance

de la asistencia al sector privado y contribuye a su desarrollo. Asimismo los
mecanismos transparentes facilitan que la asistencia llegue a aquellas
Instituciones con mayor capacidad para atender el sector.
La experiencia de Argentina muestra que todavía queda mucho por

mejorar en este aspecto. El nuevo Programa Nacional de Promoción del
Microcrédito, que se presenta como el instrumento de apoyo más relevante,
restringe con cierta arbitrariedad el acceso al programa de cierto tipo de IMFs
debido a su naturaleza jurídica (aquellas que han tomado la figura de S.A.).
Aunque se ha anunciado la participación de órganos técnicos (Universidades,
etc.) para la evaluación de las solicitudes de asistencia, el mecanismo final de
asignación de fondos todavía requiere precisiones.
3. Optimizar el rendimiento de los recursos públicos: promover la

autosostenibilidad de las IMFs
Si bien la ayuda debe estar abierta a todos, la optimización de los

recursos públicos invertidos debería conducir a una adecuada evaluación de los
proyectos presentados por las IMFs asistidas.
A pesar de algunos aspectos objetables en otros campos (como el costo

y plazo de sus líneas), los mecanismos de acceso a los fondos de FONCAP
implican una evaluación razonablemente objetiva de los proyectos presentados
por las IMFs. Ello no ha sido totalmente garantizado durante la primera etapa
del Plan Manos a la Obra, caracterizada por una masiva distribución de
asistencia con predominio de la orientación tradicional al subsidio público.
4. Comunicar con claridad la naturaleza de las estrategias de

asistencia y coordinarlas adecuadamente.
La mezcla de subsidios y préstamos en una misma línea de apoyo crea

confusiones en los destinatarios de la asistencia y dificulta el control efectivo del
destino de los fondos. La Línea de Emprendimientos Productivos del Plan Manos
a la Obra constituyó en sus orígenes un caso paradigmático de estos riesgos, ya
66
que fue lanzada con información confusa respecto a las características del
instrumento (crédito vs. subsidio). Sufrió cambios constantes durante los
primeros meses de funcionamiento, y en la práctica todo el dinero otorgado a
través de esta línea se dio en forma de subsidios. Algo similar parece ocurrir
actualmente con el nuevo Programa Nacional de Promoción del Microcrédito.
También introduce confusión la segmentación arbitraria de los

destinatarios de cada tipo de asistencia. El nuevo Programa establece tasas
máximas de interés del 6 % anual para los préstamos que otorguen las
entidades beneficiarias a los microemprendedores. En cambio FONCAP cobra 15
% por sus líneas de fondeo, implicando que los clientes de las IMFs asistidas
por este organismo están en condiciones de afrontar un costo financiero muy
superior, lo que resulta por lo menos discutible.
5. Destinar los subsidios preferentemente a la Asistencia Técnica,

Capacitación y Gastos Operativos.
Las principales dificultades que asumen las Instituciones que intentan

entrar en el mercado microfinanciero son:
• Falta de formación y de conocimientos técnicos de su personal para

desarrollarse en una industria que tiene características muy
particulares.
• Gran peso de los gastos operativos en la gestión normal, agravado al
principio por falta de escala.
La asistencia pública con esta finalidad, si es graduada en el tiempo,

asociada a un proyecto (“plan de negocios”) y a indicadores de performance,
posee un alto potencial: estimular el desempeño y la sustentabilidad.
En este caso Argentina no se encuentra en línea con la experiencia

latinoamericana, dado que una alta proporción de la asistencia no reembolsable
tiene como destino la constitución de cartera prestable.
6. No subsidiar cartera; destinar préstamos para cartera y ofrecer

buenas condiciones de financiamiento
Los subsidios dirigidos a constituir cartera atentan en el mediano plazo

contra las mismas IMFs, ya que las privan de incentivos hacia su correcto
desempeño como entidades de crédito. En último término afectan también de
modo profundamente negativo al emprendedor de bajos ingresos asistido, ya
que desincentivan la inversión de los recursos prestados en emprendimientos
sustentables, transformando el crédito en pura asistencia temporaria.
Los préstamos para la constitución o ampliación de cartera, en cambio,

se encuentran alineados con incentivos adecuados de mediano plazo. Una IMF
67
que debe devolver el dinero prestado pagando por él una tasa de interés se
ocupará de reducir sus costos operativos, prestar bien el dinero y recuperarlo,
asegurando la sustentabilidad de los fondos prestables (su verdadera
herramienta de promocion social de los clientes de bajos ingresos). El
financiamiento público, por otra parte, debe contribuir con condiciones
accesibles de montos, tasas de interés y plazo.
En este aspecto, la política pública argentina presenta debilidades, ya

que el nuevo Fondo de Microcrédito asigna recursos legalmente no
reembolsables para el fondeo de carteras. Como contrapartida, FONCAP presta
a tasas muy altas y recién ahora contempla plazos más largos.
7. No fijar límites a las tasas de interés del beneficiario final
La fijación de topes en las tasas de interés a cobrar al beneficiario final

puede atentar contra el funcionamiento de las IMFs, al no permitirle el recupero
de sus costos totales y afectar por tanto su sustentabilidad. La remoción de
obstáculos regulatorios e impositivos para la entrada de nuevos actores al
sector, en cambio, promoverá la competencia y la caída progresiva de los
costos finales de los microcréditos. Ello podría además estimularse a través de
una mayor transparencia a través de la regulación no prudencial: exigencias de
difusión de las tasas de interés y otros gastos cargados a los clientes,
estándares de contabilidad y auditoría y difusión de estados financieros, etc.
La determinación de tasas máximas debería considerarse en todo caso

como una herramienta temporaria, que no se constituya a su vez en un serio
obstáculo para el desarrollo de las IMFs. La correcta determinación de dichos
topes transitorios resulta entonces esencial, y tampoco en este caso Argentina
parece recorrer una senda adecuada. Las primeras operaciones del nuevo
Fondo de Promoción del Microcrédito han fijado tasas máximas que no
permiten a las IMFs recuperar los costos incurridos, lo cual, salvo nuevas
decisiones, conducirá al progresivo “consumo” los fondos prestables o bien a
una interrupción de las operaciones.
8. Ampliar los sistemas de garantías para atender a las IMF y a los

microempresarios
Los Gobiernos pueden impulsar el desarrollo del sector microfinanciero a

través del aval de préstamos de bancos y otras entidades financieras al sector.
En este caso, tanto Argentina –aunque con alcance provincial a través de

FOGABA- como el resto de los países de Latinoamérica están comenzando a
incursionar en el sector microfinanciero; por ende es aún muy pronto para
obtener comparaciones regionales válidas.
68
9. Promover la diversificación de las fuentes de financiamiento del
sector; evitar la dependencia exclusiva de Fondos Públicos
En este sentido se pueden tomarse como referencia los casos de Bolivia

y Perú, que canalizan fondos de cooperación internacional para destinar al
segmento, y las experiencias especialmente instructivas de Brasil, Colombia y
Chile, que han promovido por diversos medios la participación de los bancos
comerciales en el sector. El impulso al “downscaling” en sus distintas
modalidades posibles favorece además el acceso de las IMFs especializadas a
los recursos necesarios para asegurar su expansión y desarrollo.
10. Evitar la superposición de programas de asistencia al sector y

tratar de centralizar la dirección de programas en un único organismo
La existencia de diversidad de programas destinados al mismo segmento

genera superposición y termina confundiendo a los destinatarios de la ayuda.
En ese sentido se debe apuntar a centralizar la ayuda en un único organismo.
Argentina está intentando mejorar este aspecto institucional

promoviendo una división más nítida de la naturaleza de los programas
incluidos en el plan Manos a la Obra y de aquellos administrados por FONCAP.
La experiencia latinoamericana destaca dos países en donde las
responsabilidades de administración de la asistencia pública al sector se
encuentran claramente identificadas: Bolivia, donde se ha designado a
FONNDESIF y NAFIBO como las únicas instituciones públicas destinadas a
atender al sector, y México, donde la asistencia se canaliza a través de
PROFINAFIM.
69
ANEXO I - Programas Públicos de Subsidios para la Promoción de las Microfinanzas
ARGENTINA BOLIVIA BRASIL CHILE MÉXICO PERÚ
MANOS A LA OBRA FONDESIF SEBRAE FOSIS SERCOTEC INDAP PRONAFIM Perú Emprendedor
Programa
Fondo de Promoción
Emprendimientos Programa de Apoyo a la Programa de Articulación Bono de Articulación
del Microcrédito FONDESIF FINAFIM FOMMUR Bono Propoli
Productivos Microcrédito Microempresa Financiera Financiera
(Ley 26.117)
Aportes no
reembolsables Aportes no Aporte no reembolsable Aportes no Subsidios parciales a
para la compra de reembolsables para Asistencia Técnica a reembolsables para Subsidio a los costos Microempresarios
Aportes no reembolsables
Características del
herramientas, destinados a IMF para IMF (para desarrollo de Aportes no Financiamiento y operativos de las IMF Aportes no reembolsables canalizados través de un
Subsidios a los costos para establecimiento de
maquinarias e la constitución de un nuevos productos reembolsables para Asistencia Técnica a (que trabajan con todos para promoción, asistencia bono (cubre en forma parcial
operativos de las IMF(que sucursales , capacitación
insumos que llegan Fondo para financieros, Asistencia Técnica a las microemprendedores los sectores de la técnica, capacitación y equipo servicios que el mismo
trabajan con el sector rural) ,asistencia técnica de las
al Beneficiario Final micropréstamos (80%) fortalecimiento Microempresas que participan del microempresa menos las informático de las IMF contrate para Asistencia
IMF
subsidio
a través de y para cubrir costos institucional y expansión Programa Chile del sector rural) Técnica, Capacitación y
Instituciones operativos (20%) de la cobertura) Solidario Asesoría)
Intermedias
Desde $ 1.500
Talonarios que incluyen: tres
Monto máximo del
(USD 500) hasta $ Monto fijo por crédito (el 20 % del Total del Préstamo
bonos de capacitación por
15.000 (USD 5 M) número máximo de En función de la decisión Aprobado para Cartera (en el
No define monto Información no No define monto un valor de $ 30 c/u (USD
.Hay montos de No define monto máximo créditos con subsidio es Monto fijo por crédito del Comité Técnico del primer año).Se va reduciendo
máximo disponible máximo 9,43) y un bono de
mayor valor para de 3 por cada PRONAFIM hasta alcanzar el 10% en el
asistencia por valor de $ 175
Cadenas microempresario) cuarto año.
Aporte
(USD 55)
Productivas
ONGs, OSCIP, IMF e Intermediarios

(Instituciones que prestan a Personas morales que sean
Entidades Intermedias
FFPs, Cooperativas de SCM, Lideranças Bancos , Cooperativas e

IMF) aprobados por el aprobadas por el Comité
Cooperativas, Ahorro y Crédito Abiertas, comunitarias, Instituciones que tienen
Instituciones financieras y Comité Técnico de Técnico de FOMMUR y
Asociaciones civiles, Cooperativas de Crédito Asociaciones y convenio con el INDAP (Banco No existen Instituciones
bancarias adscriptas al FINAFIM que cumplan con cumplen ciertos requisitos
Mutuales, Fundaciones, Cerradas, Mutuales, entidades de classe, del Estado , Banefe, Banco del Intermedias. Los proyectos
ONGs, Municipios, Programa (Banco del ciertos requisitos (persona (legalmente constituida ,
Comunidades indígenas Bancos, Asociaciones o Instituciones financieras Municipios Desarrollo, Concretal, son presentados
Comunas Desarrollo, Banco moral o fideicomiso objetivo de desarrollo rural o el
,Organizaciones Fundaciones de interés oficiales y privadas y Credicoop,Oriencoop,Detacoo directamente por el
Estado, Banefe, legalmente constituido , financiamiento a proyectos
gubernamentales y público de carácter demás Instituciones p,Andescoop, Coop. Beneficiario Final
Credicoop y Oriencoop) con el objetivo, la productivos del sector rural
mixtas financiero que otorguen que actúan en el sector O’Higgins, Cooperativa
capacidad operativa y ,capacidad operativa y técnica,
Microcreditos o que se proponen Copeumo y Fundación Raíces)
técnica para otorgar con un año de funcionamiento)
hacerlo
microcrédito, con un año
Microempresarios cuyo
Grupos de mujeres del área Microempresas con 6 meses
Beneficiario Final
Personas físicas o nivel de ventas no sea

Hombres y mujeres Grupos solidarios y rural organizados, mín. 5 de funcionamiento como
Personas con grupos asociativos de superior a $ 3, 45 MM Agricultores con menos de 12
desempleadas en beneficiarios individuales mujeres y máx. 40, mayores mínimo, que tengan hasta 4
vulnerabilidad bajos recursos y cuyos (USD 5,5 M) mensuales, hectáreas de riego básico; y
condiciones de en condición de pobreza, de 18 años, o en su defecto trabajadores, incluyendo al
socio económica (a activos totales no No define No define cuyos activos fijos de con un patrimonio inferior a las
pobreza y extrema con proyectos viables de mayores de 15 años dueño de la empresa y con
criterio del superen las 50 producción (terrenos, 3.500 UF ( $ 64,8 MM o USD
probreza ( a criterio ser financiados y en emancipadas, que habiten en ventas menores a los $
Municipio) canastas básicas ($ equipos, máquinas) no 123 M)
del Municipio) armonía con su entorno el medio rural o en zonas 7,200 mensuales (USD 2,2
45.820 o USD 15,2 M) excedan los $ 8, 625 MM
indígena. M)
(USD 16,4 M)
Monto: mín. $138 M

(USD 262) - máx. $ 4 ,3 El talonario se entrega en
MM (USD 8,1 M) forma gratuita. Se exige
Montos: 12 salarios
Plazo: mín. 6 meses- Monto máximo de crédito : UF cofinanciación de los
Condiciones para el
80 % Subsidio - 20 mínimos ($ 9.600 o

máx. 48 meses, Tasas: 5.000 ($92,57 MM o USD microemprendedores según
Beneficiario Final
% devolución no USD 3,2 M)

No define No define No aplica fijadas por cada banco o 175,98 M). Tasa, Plazo: Lo No aplica No aplica el siguiente esquema de
monetaria del Tasa: 6 % (con tope)
institución financiera. define la entidad financiera aportes: Capacitación:mín. $
monto otorgado Plazo: 3 años
El crédito debe ser intermedia 5 (USD 1,57) Asistencia
Gracia: 6 meses
utilizado para financiar Técnica: mín. $ 25 (USD
inversiones y/o capital de 7,86)
trabajo.
ANEXO II - Programas Públicos de Préstamos para la Promoción de las Microfinanzas
ARGENTINA BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA MÉXICO PERÚ
FONCAP- Línea IFM FONDESIF NAFIBO PNMPO CORFO Bancoldex PRONAFIM COFIDE
Progr
ama
Apoyo Financiero para

Capital de Trabajo Activo Fijos Ventanilla de Microcrédito Recursos del FAT Programa de Microcrédito Línea AECI-BANCOLDEX FINAFIM FOMMUR MICROGLOBAL FONDEMI
Incremento de Cartera
Crédito destinados a
las IMF con destino de
Créditos por una sola vez
Características del Préstamo
Incremento de Cartera
para ampliación de la cartera
Créditos 100% para Créditos otorgados a Créditos otorgados a Créditos para de Microcrédito
Créditos 100% para institucional de entidades
Constitución o Instituciones de crédito través de Bancos a intermediarios (Bancos , Crédito destinados a las (componente del
Constitución o Incremento financieras sin licencia de
Incremento de intermediarias (ICI) Intermediarios para Créditos para IMFs para compañías financieras, Apoyos crediticios para Apoyo Crediticio para IMF con destino de Programa Perú
de Cartera otorgados a funcionamiento de la SBEF y
Cartera otorgados a autorizadas por la SBEF constituir un cartera con constitución de Cartera de Ongs microfinancieras) ampliación de cartera de Ampliación de cartera Incremento de Cartera de Emprendedor
IMF para préstamos cuyo de asociaciones o
IMF para préstamos para la Constitución de destino final de Microcreditos para constitución de un Microcrédito de Microcrédito Microcrédito (recursos del administrado por
destino es Capital de fundaciones de interés
cuyo destino es Cartera de Microcréditos Microcrédito para Capital fondo con destino final a BID) COFIDE en
Trabajo público de carácter financiero
Activos Fijos (80% NAFIBO, 20% IMF) de Trabajo y Activos Fijos microempresas fideicomiso con
que desarrollan actividades
recursos de la UE y
de microcrédito.
recursos del sector
público)
El monto máximo no
Mím. $ 50.000 (USD 4,5 El monto máximo no debe
debe constituir mas del
Monto Máximo
Los montos superiores a Mínimo : 1 millón de R$ Depende del tipo de M) Máx: no puede superar constituir mas del 30 %
del Préstamo
30 % del fondeo de la
$ 500.000 (USD 166, 67 $ 500.000 (USD 166, Hasta 50% del Fondo Social USD 1,5 MM deben contar (USD 491 M) Máximo : Institución y de su el 22 % del total del total del fondeo de la IFI y no
No define No define IFI y no debe superar
M) 67 M) de la Entidad con la no objeción del límites diferentes según endeudamiento en el de Fondos destinados a debe superar el
el equivalente a dos
Directorio de NAFIBO Entidad Intermedia Sistema préstamos por el Comité equivalente a dos veces
veces su patrimonio
Técnico su patrimonio efectivo
efectivo
Establecida por el
Fijada por el Bco Central de Tasa base + margen Fija, establecida
Costo financiero (TJLP Establecida por el Consejo de
Bolivia o convenida por el financiero variable (se trimestralmente por el Tasa multipropósito CETES + 3 (mayo 2007:
16 % fija a 18 -24 2007: 6,5%) + CETES + 1 (mayo 2007: Directorio de COFIDE (A Coordinación de
14 a 16 % + IVA Estado con el Organismo define al principio de cada Comité Ejecutivo de disminuida en 0,25 E.A (a 10,22%) /CETES + 5
meses Remuneración del Banco 8,22%) fines del 2006 8 % a Fondemi. A fines de
donante (promedio 2006: período). A abril 2007: Créditos. A abril de 2007: mayo de 2007 10,98 %) (mayo 2007: 12,22%)
Tasas
(1,5%): 8% 9,5%) 2006 VAC + 6% (13%)

4,84%) 4,13% 6,30%
a VAC + 6,5% (13,5%)
hasta 3 años (gracia 12 hasta 5 años (gracia hasta 5 años (gracia 12 Hasta 5 años (gracia 12 hasta 8 años (gracia 24 Hasta 6 años (gracia hasta 5 años (gracia 12 hasta 4 años (gracia 12 hasta 3 años (gracia
Garantías Plazos
De 3 a 5 años No define
meses) 24 meses) meses) meses) meses) hasta 18 meses) meses) meses) 12 meses)
25-30% garantía real , el 30% garantía real , el

resto: cartera activa de la resto: cartera activa No define No define No define No define Aval del FNG No define No define No define No define
Institución de la Institución
Establecimientos
Coop. de Ahorro y bancarios, corporaciones IMF e Intermediarios (que
Personas morales que
Instituciones de derecho privado, incluyendo Cooperativas de Ahorro y Crédito, Cajas de financieras, compañías de prestan a IMF) aprobados
Instituciones Financieras de Instituciones Financieras sean aprobadas por el
figuras mixtas con mayoría privada. Crédito en proceso de Compensación de financiamiento comercial y por el Comité Técnico de
Microfinanzas supervisadas Oficiales,Agentes de Comité Técnico de Banco, financiera, caja
-Patrimonio mínimo de $ 100.000 (USD 33,34 M) formalización, Cooperativas Asignación cooperativas financieras, FINAFIM con ciertos Banco, financiera, caja
Entidades Intermedias
por la SBEF (bancarias y Intermediación e FOMMUR y con ciertos rural, caja

-Capacidad legal para otorgar préstamos de Crédito Cerradas y Familiar,ONGs, ONG´s especializadas en requisitos (persona moral rural, caja
no bancarias: FFPs, Coop. Instituciones de requisitos (legalmente municipal,EDPYMES,
-Capacidades gerenciales para administrar Asociaciones o Fundaciones Fundaciones y otorgamiento de crédito al o fideicomiso legalmente municipal,EDPYMES,
de Ahorro y Crédito Microcrédito Productivo constituidas , objetivo de cooperativa, empresa
préstamos de interés público de carácter Corporaciones sector microempresarial y constituido , con cooperativa, empresa de
"abiertas" y Mutuales de Orientado (Coop. de desarrollo rural o de arrendamiento
-Experiencia en la operatoria de atención al sector financiero que otorguen especializadas en cooperativas de ahorro y capacidad operativa y arrendamiento financiero
Ahorro y Préstamo para la Crédito, Ag. de Fomento, financiamiento a financiero
de la microempresa Microcreditos (IMF no microcrédito que tengan crédito inscritas en técnica para otorgar
Vivienda) OSCIP y SCM) proyectos rurales,un año
-Veraz sin inconvenientes reguladas) convenio vigente con Fogacoop, que cuenten microcrédito,con un año
de funcionamiento)
CORFO con cupo de crédito en de funcionamiento)
BANCÓLDEX.
Microempresas en Personas naturales y
Microempresas en marcha en sectores Personas naturales y jurídicas con no más
marcha en sectores de de menores recursos Personas naturales o jurídicas consideradas de 10 empleados (incl.
Grupos de mujeres del
menores recursos y y pequeños Microempresas que realicen jurídicas que generen como microempresas, Personas naturales y al propietario), un total
área rural organizados,
pequeños productores productores actividades de ventas anuales no esto es empresas con Grupos Solidarios y jurídicas que tengan no de activos que no
Emprendedores (personas mín. 5 mujeres y máx.
-Hasta 5 trabajadores -Hasta 7 trabajadores producción,comercialización superiores a UF 15.000 activos totales no Beneficiarios individuales más de 10 empleados, superen el equivalente
físicas y / o jurídicas )con 40, mayores de 18 años,
-$ 120 M (USD 40 M) -$ 240 M máx. (USD y servicios. Nivel de (USD 526 M) Nuevas mayores al equivalente a en condición de pobreza, incluyendo al propietario, a USD 20 M (excl. los
No define una facturación anual de o en su defecto mayores
máx. ingresos anuales x 80 M) ingresos endeudamiento del cliente empresas con ventas 501 salarios mínimos con proyectos viables de un total de activos que no bienes inmuebles) , un
Beneficiario Final
hasta R$ 60 mil (USD 29,4 de 15 años

ventas anuales x ventas no mayor a USD 30 M estimadas no superiores a legales mensuales ser financiados y en superen el equivalente a saldo total adeudado
M) emancipadas, que
-$100 M (USD 33,33 M) -150 mil máx. (USD incluyendo la operación a UF 15.000 (USD 526 M) vigentes (S.M.L.M.V.) de armonía con su entorno US$20 000; excluyendo en el sistema
habiten en el medio rural
máx. activos afectados 50 M) activos financiarse. durante sus 12 primeros todos los sectores a los bienes inmuebles. financiero que no
o en zonas indígena.
-Ingreso principal del afectados meses de funcionamiento excepción del supere el equivalente
grupo familiar -Ingreso principal del agropecuario. USD 10 M (incl. el de
grupo familiar FONDEMI)
Monto: No se define (el Monto: Máx. USD 10 M Monto: el monto
Monto: hasta R$ 10.000
Montos: $ 12.000 máx. monto promedio no deberá Capital de trabajo: 25 (monto promedio no debe máximo a un
Condiciones para el
(USD 4,9 M) , por

(USD 4 M) Montos: $ 25.000 exceder el equivalente a SMLMV (salarios mínimos Monto: hasta $ 4.000 exceder USD 5 M) Plazo y subpretatario no podrá
Beneficiario Final
beneficiario. Montos, plazos y tasas:

Tasa: sin tope máx. (USD 8,3 M) USD 10 M). Plazo: deberá Definidas por la Institución legales vigentes) Activo (USD 364 ) Pazo: hasta tasa: los plazos y forma exceder los USD 10 M.
Plazo: hasta 24 meses con deberán ser presentados
Plazo: hasta 3 años Tasa: sin tope No define guardar relación con la Intermedia y el Fijo: 75 SMLMV . Tasas: 1 año . Tasa: definida de pago de intereses y Plazo: no define. Tasa:
6 de gracia Modalidades: en la propuesta y
Crédito promedio: no Plazo: hasta 5 años capacidad de pago del Beneficiario Final libremente pactadas entre por la Institución y principal por parte de los se establece mediante
capital de giro e/o aprobados por el Comité
debe superar $7.000 Garantía prendaria subpréstamo. Tasa: Se el intermediario y el aprobada por FOMMUR Beneficiarios serán libre negociación entre
inversión fija.
(USD 2,33 M) acuerda entre la Institución beneficiario acordados entre éste y la la IFI y el
Tasa: hasta el 4% al mes
y el beneficiario (sin tope) IFI. subprestatario.
ANEXO III- Fondos de garantía públicos para el Sector de las Microfinanzas
ARGENTINA BRASIL COLOMBIA MÉXICO PERÚ
FOGABA FAMPE FUNPROGER FNG SNG FOGAPI
Fondo de Aval de Provincia de Buenos Fondo de Aval para las Micro y Pequeñas Fondo de Aval para la Generación de Empleo y
Fondo Nacional de Garantías Sistema Nacional de Garantías (Fondo Pyme) ---
Aires Empresas Renta
Fondo de Aval que otorga garantías a las micro y
pequeñas empresas a través de tres modelos:
La Secretaría cuenta con recursos, actualmente
Características Generales
cartas fianza (actúa en primer piso, garantía de

del Fondo Pyme, para ofrecer garantías a las
cartera (actúa en segundo piso avalando
entidades financieras no bancarias,
Fondo de Aval que garantiza préstamos a : 1- Fondo que avala las operaciones de crédito a la micro, pequeña operaciones de Instituciones financieras y
Fondo Provincial que brinda garantías Fondo Nacional surgido en el seno de principalmente SOFOLES y arrendadoras
micro y pequeños productores urbanos en el y mediana empresa (mipyme). Se ha convertido en uno de los Mipymes) y garantía de intermediario ( de
a los préstamos que otorgan entidades SEBRAE que garantiza préstamos a las financieras, con el objeto de que puedan
ámbito del Programa PROGER (Sector Urbano) instrumentos públicos protagonistas para el fomento de la segundo piso , es una especie de garantía de
intermedias a las IMF Mipymes para Circulante y Activos Fijos descontar recursos financieros para sus
2- IMF financiación al microempresario colombiano cartera que avala operaciones de Instituciones
carteras con NAFIN y/u otras entidades de la
Financieras e Instituciones financieras elegibles
banca pública de segundo piso. Este tipo de
especializadas en micro y pequeñas empresas
garantía podríamos denominarla “institucional”.
(Edimpymes y ONG especializadas en
microfinanzas)
FOGABA surge por iniciativa del
El primer Fondo de Garantía surge en NAFIN
Gobierno de la Provincia de Bs. As. En Surge en el año 1995 como un producto más
Fue creado por la Ley nº 9.872 del 23 de (1997). En el 2001 surge un nuevo modelo
Origen del
1994 se promulga la Ley Provincial en la cartera de SEBRAE. Es el primer fondo Esta primera afianzadora de Perú creada en
noviembre de 1999, vinculado al Ministerio de Constituido en 1981 público de garantía de la Secretaria de
11.560 que regula el Fondo y, en de aval de carácter nacional existente en el 1979.
Fondo
Trabajo y Empleo Economía. En el 2005 este nuevo Fondo de

1995, se constituye formalmente sector.
Garantías pasa a ser administrado por NAFIN
FOGABA
En virtud de la Resolución del CODEFAT del 3
de noviembre de 2005, se ha ampliado el
sector Microfinanciero
Comienzo de aval al
espectro de beneficiarios del FUNPROGER,

En noviembre de 2006 Fogaba firma el incorporándose a los beneficiarios del Programa Hasta el año 1996 la única garantía existente era
Antes del año 2000 el FNG había incorporado el producto
primer Convenio para avalar Desde el comienzo avala préstamos a las Nacional de Microcrédito Productivo Orientado la de carta fianza. Recién en 1996 se agrega la
"garantía Institucional" para avalar los créditos otorgados por Año 2004
operaciones de entidades de Mipymes (PNMPO). En este caso, FUNPROGER actúa garantía de cartera . Hacia el año 2003 ya existía
Bancoldex a entidades microfinancieras.
Microfinanzas como garantía de segundo piso para las la garantía de intermediario
operaciones de crédito contratadas entre las
entidades financieras y las entidades de
microfinanzas en el marco del PNMPO.
De garantía unitaria USD 30 M . En caso de
máxim
Monto
Monto máximo unitario de las garantías: USD 60 Varía según el tamaño y experiencia en el sector de la Mipyme El reglamento no establece monto máximo de
$ 600.000 (USD 200 M) exportación se amplía a USD 112,8M. En Mex $ 1 millón (USD 91 M)
M de la institución que operará la garantía (categorías A,B y C) garantía individual
caso de circulante se reduce a USD 11,2 M
o
Depende de cada entidad con la que

Pérdida esperada de las carteras de crédito
Cobertura
tiene Convenio: 75 % (Etimos, Planet

50 a 80 % dependiendo de la modalidad del 1er piso: 50 - 80% ( depende del destino del crédito pero en la entregadas por las entidades financieras Carta Fianza: cobertura no definida . Se analiza
Finance, Oikocredit y Banco 80 % del importe del crédito
crédito practica casi todas son del 50%)/ 2do piso : 50 % participantes (% de la catera vigente). en cada situación. Garantía de cartera: 50 %
Credicoop) , 50 % (Fuerza Solidaria) ,
Promedio: 2,54 %
40 % (FONCAP)
Com
0,5% del monto de garantías adjudicado en el Carta Fianza: 4,5 a 6 % anual - Garantía de
isión
1 a 1,5 % anual No disponible 0,1 % x valor garantizado por número de meses 1,75% del riesgo vivo, anual y anticipado
proceso de selección cartera: 1 a 1,85 % anual
Se exigen de manera obligatoria garantías reales Carta fianza: FOGAPI exige contragarantías a los
garantí
Quienes pueden Contra
En ciertos casos: endoso de cartera, Se prohíben garantías adicionales del FNG u otras garantías
No disponible o personales por un importe al menos igual a la No disponible avalados - Garantía de cartera: la entidad
activo complementario similares. Se pueden pedir garantías reales o personales.
garantía otorgada por FUNPROGER financiera pueda solicitarla o no
a
Instituciones financieras oficiales federales que

operan con recuros del FAT. En 2004 tenían
Instituciones que brinden Entidades autorizadas para operar: Banco de
contrato formalizado: el Banco de Brasil Actualmente FOGAPI solo opera con garantías
financiamiento a IMF que operen en la Brasil, la Caja Económica Federal, el Banco
(canaliza el 92,5 % de las operaciones Entidades financieras vinculadas al FNG NAFIN y entidades públicas de segundo piso de cartera con dos bancos: Banco de Trabajo y el
ofrecer la
Provincia de Buenos Aires y que de Masona y el Banco del Nordeste de Brasil

garantía
garantizadas), el Banco del Nordeste (7,4%) , la Mibanco.

tengan convenio con FOGABA (las mismas que FUNPROGER)
Caja Económica Federal (0,1 %) y el Banco de
Amazonia (operatoria residual)
1er piso : empresas domiciliadas en Colombia calificadas como
micro, pequeñas o medianas, de conformidad con la legislación
Prestatarios del programa PROGER (micro y vigente; que el deudor no se encuentre calificado en categoría de
Microempresas con facturación anual inferior pequeñas empresas con facturación anual riesgo “D” o “E” por ningún acreedor financiero; y que la empresa Garantía de cartera :Micro y pequeñas
NAFIM exige que las SOFOLEs o arrendadoras
IMF que operen en la Provincia de a R$244.000 (USD 91,7 M) Pequeñas inferior a USD 1,88 MM) y e IMF que trabajan en pertenezca a cualquier sector de la economía, siempre que el emppresas sin restricción sectorial.Garantía de
financieras tengan al menos 3 años de
Beneficiarios
Buenos Aires empresas con facturación anual a R$1,2 el marco del PNMPO (cuyos beneficiarios destino de los recursos sea distinto de la financiación de la\ intermediario: Edpymes y ONG especializadas
funcionamiento
millones (USD 451 M) finales son microempresas con facturación anual actividad agropecuaria primaria - 2do piso: Entidades en Microfinanzas
inferior a USD 22,5 M) Microfinancieras (especialmente cooperativas,cajas de
compensación y ONGs) para el desarrollo de su actividad de
Microcrédito
72
4. Marco Fiscal de los Cuentapropistas
4.1. Introducción
Los obstáculos principales para el acceso de los sectores sociales de

bajos ingresos a los servicios financieros modernos consisten en su carencia de
activos patrimoniales –o al menos en su falta de registro legal-, y en la típica
informalidad fiscal e impositiva en que se desenvuelven. La actividad
microfinanciera a nivel mundial apunta justamente a proveer una metodología
que contribuya a la superación de esas asimetrías.
No abundan sin embargo los estudios especializados que aborden el

tema específico del costo de la formalización para los sectores de menores
ingresos, ni siquiera entre las instituciones vinculadas a las microfinanzas. Parte
de este problema radica probablemente en que los tributaristas expresan
profundas dudas sobre los tratamientos especiales para estos los sectores de
bajos ingresos.
Junto a sus históricas dificultades en materia de pobreza y concentración

de la riqueza (con pocas excepciones, entre las que se encontraba Argentina
hasta hace pocas décadas), América Latina registra un alto nivel de
informalidad de las actividades económicas. La existencia de vastos sectores
sociales no registrados dedicados al comercio, la producción y los servicios
constituye un dato de la realidad, cuya fiscalización supone un gran desafío
para las autoridades.
La mayoría de los países de la Región han establecido regímenes

impositivos simplificados para pequeños contribuyentes con el fin de facilitar su
formalización, aunque sus resultados son contemplados con cierto escepticismo.
Resultan ilustrativos algunos extractos de las conclusiones de una reunión de
especialistas celebrada recientemente en Buenos Aires 44:
• La carga tributaria directa resulta menor a la correspondiente a los

regímenes generales, lo cual genera inequidad horizontal.
• La simplificación y la disminución del costo directo puede tener efectos
negativos sobre la percepción de riesgo de los contribuyentes.
• Tendencia a la subdeclaración de ingresos y subcategorización en los
pequeños contribuyentes (“enanismo fiscal”).
4.2. La nueva realidad post crisis 2001: pobreza e

informalidad masiva
44
“Los Regímenes Simplificados para la Pequeña y Mediana Empresa”, Encuentro Internacional
de Áreas de Estudios Económico-Tributarios, AFIP, Noviembre 2006.
En lo que se refiere a Argentina, la profundidad y extensión de la
pobreza y la marginalidad han pasado a primer plano de la consideración social
sólo después del impacto producido por la última crisis económica de 2001-
2002, aunque se trata de un fenómeno emergente desde mediados de la
década de los ‘70. Un panorama de su aceleración reciente puede apreciarse en
el siguiente cuadro:
El deterioro social de Argentina
Desempleo (*) Pobreza Gini Decil 10/ Decil 1

1975 5% 6% 0,40 15,6
1985 8% 16% 0,42 16,3
1995 19% 24% 0,48 31,4
2005 14% 36% 0,50 27,7
2006 11% 28% 0,49 25,0
(*) Excluyendo Plan Jefes y Jefas de Hogar.
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC-EPH y Microfinanzas Sustentables para Argentina, Alfonso
Prat-Gay, Diciembre de 2005.
En términos históricos la Argentina había exhibido un alto ingreso per

cápita dentro del ámbito regional, asociado además con coberturas sociales
(educación, salud, jubilación) generosas y de calidad. El fenómeno de la
pobreza era marginal, sobre todo desde el punto de vista cultural. La nueva
situación supuso una fuerte sacudida de la conciencia colectiva: tanto el sector
privado como las políticas públicas se basaban en la hipótesis –ahora
desmentida- de que la exclusión socioeconómica constituía un hecho pasajero y
accidental. A diferencia de otros países de América Latina, donde la pobreza es
asumida históricamente, en nuestro país era asociada más bien a situaciones
temporarias o bien a casos aislados de incapacidad de adaptación social.
La fuerte reactivación económica experimentada desde 2002 ha supuesto

una importante disminución en la tasa de desempleo, la generación de nuevos
puestos laborales y la disminución de los índices generales de pobreza e
indigencia, aunque la favorable evolución de estos indicadores no ha sido
acompañada por mejoras significativas en la distribución del ingreso. Sorprende
además que el “descenso de la marea” de la crisis deja ver algunos escombros
inusuales en la playa:
74
Fuente: Boletín de Empleo y Desarrollo Social, Universidad Católica Argentina, Marzo 2007.
El gráfico muestra una marcada desigualdad en la recuperación de los

ingresos de las familias en situación de pobreza con respecto al conjunto de la
economía, pero también con respecto al salario de los trabajadores formales 45.
Es que la mayor parte de los ingresos de los hogares pobres proviene
actualmente de fuentes no registradas, revelando el surgimiento en nuestro
país de la marcada asociación entre pobreza e informalidad que se pensaba
típica de otras naciones de la Región. Lo novedoso de esta realidad provoca
que aún nos cueste entender como sociedad que en la población de bajos
ingresos la informalidad es un síntoma de exclusión y no de ilegalidad.
A continuación se presenta una síntesis de la situación laboral y de

ingresos:
45
El Índice de Ingresos de los Hogares Pobres es elaborado mensualmente con una metodología
simple basada en fuentes oficiales. El componente principal de los ingresos de las familias de este
segmento es el empleo informal, seguido por programas de asistencia y seguridad social. Los trabajos
formales constituyen una proporción relativamente menor.
75
Estructura de empleo y remuneraciones según tipo de relación laboral
(Año 2006)
Ocupados en
Total Ingreso de empresas de En % del
En % del
Ocupados bolsillo menos de 5 Total < 5
Total
(en miles) (en pesos) empleados empleados
(en miles)
FORMALES
Patrones 610 4% 2,108 506 8%
Cuentapropistas
430 3% 1,581 357 6%
profesionales
Asalariado privado
4,397 31% 1,274 660 10%
registrado
Asalariado público 2,145 15% 1,252 0%
Subtotal 7,582 54% 1,352 1,523 24%
INFORMALES
Cuentapropistas no
2,306 16% 647 2,306 37%
profesionales
Asalariado privado
4,091 29% 535 2,332 37%
no registrado
Sin salario
151 1% 151 2%
(familiares, etc.)
Subtotal 6,548 46% 562 4,789 76%
TOTAL 14,130 100% 986 6,312 100%

Fuente: Elaboración propia en base a Boletín de Empleo y Desarrollo Social (UCA) e INDEC-EPH tercer
trimestre de 2006.
Merecen resaltarse los siguientes aspectos:
El 46 % de los puestos laborales se generan en el sector informal.
Existe una marcada disparidad de remuneraciones según la formalidad de la

relación; los ingresos laborales de los informales representan en promedio
sólo el 42 % de las remuneraciones del sector formalizado.
Además de la falta de cobertura social, los ingresos promedio del sector

informal significan apenas un 70 % del salario mínimo legal ($ 800.-).
Existe una alta concentración de la informalidad en el segmento de

emprendimientos con menos de 5 empleados, donde representa el 76 % de
los puestos laborales.
o El 49 % de los informales de este segmento corresponde a

cuentapropistas no profesionales -también denominados “sin capital”
76
en algunos estudios especializados-, entre los que se encuentra una
elevada proporción de los clientes actuales de las IMF argentinas. 46
o El 51% restante corresponde a trabajadores sin salario y asalariados

no registrados;
o Es un dato que merece destacarse el hecho de que en las empresas

con menos de 5 empleados la relación de dependencia formal
constituye sólo el 10 % de las posiciones laborales; el 90% restante
corresponde a trabajadores por cuentapropia o asalariados
informales.
La irrupción en gran escala del fenómeno de la informalidad en nuestro

país, y su marcada correlación con índices inéditos de pobreza, requiere la
revisión de algunos paradigmas tradicionales en materia de coberturas sociales
y sus respectivos esquemas de financiamiento. Aunque estos tópicos exceden el
marco principal al que se dirige este estudio, se encuentran íntimamente
vinculados: la experiencia internacional confirma el valor de la actividad
microfinanciera para la promoción de los sectores sociales de bajos ingresos,
pero su informalidad laboral e impositiva constituye una barrera principal para
el desarrollo pleno de sus emprendimientos.
Este patrón es confirmado a nivel regional, y también por la evolución

reciente de la situación laboral en nuestro país, donde pobreza e informalidad
se han concentrado entre los emprendimientos por cuenta propia y con menos
de 5 empleados. Las iniciativas oficiales para facilitar la inclusión de estos
sectores -a juzgar por la experiencia regional y argentina con la implantación de
regímenes impositivos específicos- no han supuesto impactos significativos,
como se aborda en los siguientes apartados.
4.3. La experiencia de los regímenes simplificados en AL.
La aplicación de regímenes especiales para pequeños

contribuyentes se inició en América Latina durante los años ’70, ante las
dificultades surgidas al intentar introducir el IVA de modo generalizado. La
imposibilidad práctica de fiscalizar las ventas de los emprendimientos de
pequeña escala dio origen a la aplicación de técnicas presuntivas, luego
extendidas también a los impuestos sobre las rentas, y en algunos casos a las
contribuciones de seguridad social. En el Anexo se recogen las características
principales de los regímenes vigentes en algunos países seleccionados.
Del panorama general merecen resaltarse algunos aspectos puntuales:3
46
Un estudio reciente de la Fundación Andares muestra que 95 % de los clientes de las IMF que
actúan en el Gran Buenos Aires desarrollan emprendimientos con menos de 5 empleados; se trata en su
gran mayoría de cuentapropistas informales en el hogar, feriantes y ambulantes (Pablo Curat, Jorge
Lupano, Isidro Adúriz, “Demanda Potencial de Microcrédito en el Conurbano Bonaerense”, Fundación
Andares, Diciembre 2006).
77
Sólo cuatro países de la Región no poseen un régimen estructurado
para pequeños contribuyentes; rige en su lugar una exención al IVA
para “mínimos no imponibles” de facturación anual (El Salvador U$D
6.200.-, Colombia U$D 28.000.-, Panamá U$D 36.000.- y Venezuela
U$D 42.000.-).
En general, los regímenes simplificados aplican cuotas o alícuotas fijas

sobre categorías de ingresos brutos anuales presuntos, que pueden
encontrarse diferenciadas según el tipo de actividad.
Aproximadamente la mitad de los países sustituye un solo impuesto,

mientras el resto incluye IVA y Ganancias.
Tres países sustituyen recursos de seguridad social además de

impuestos (Uruguay, Brasil y Argentina, esta última comprendiendo
jubilación y salud).
Predominan los sistemas orientados a la microempresa personal

(persona física), con ventas al consumidor final.
Brasil constituye un caso particular, dirigido principalmente a personas

jurídicas (PyMEs) con énfasis en la formalización del empleo en dicho
segmento empresarial, al reducir la carga de las contribuciones
patronales. Aunque no está focalizado en el trabajo por cuenta propia,
se trata del único régimen especial de la Región que registra alta
adhesión e impacto: durante su primer año de vigencia (1997) se
verificaron 500 mil nuevos empleos registrados en las empresas
adheridas.
Con el fin de contener la evasión del IVA por parte de contribuyentes

que falseen el monto de sus ventas (lo que es denominado “enanismo
fiscal”), para la admisión en los regímenes especiales la mayoría de los
países considera no sólo la facturación, sino también parámetros físicos
diversos (superficie, consumo de energía, etc.), de constatación
supuestamente sencilla.
De modo general, el impacto inclusivo y sobre la recaudación de los

regímenes especiales se ha revelado como poco significativo 47. Desde el punto
de vista de las administraciones tributarias, entonces, el criterio de eficiencia
aconsejaría centrar los esfuerzos de fiscalización y los recursos en los sectores
sociales y actividades económicas que concentran los ingresos fiscales. Se
argumenta sin embargo que la vigencia de estos regímenes es preferible a una
47
Se estima que los ingresos generados por estos regímenes alcanza un 1 % de la recaudación
total como promedio para América Latina, entre los extremos de 0,1 % en Bolivia y de 7 % en Brasil (cfr.
Regímenes Especiales de Tributación para Pequeños Contribuyentes en América Latina, BID 2006).
Argentina se ubica cerca de la media con 1,1 %.
78
exención lisa y llana de los pequeños contribuyentes, porque favorece la
difusión de una mínima conciencia fiscal al costo de una carga administrativa
moderada para las autoridades tributarias.
Estos sistemas, por otra parte, no han tenido como objetivo principal la
recaudación, sino una simplificación de procedimientos (reducción del costo
indirecto de los contribuyentes) que promoviera la registración de los
informales. Pero incluso este elemento tropieza con objeciones doctrinarias, ya
que a juicio de algunos especialistas consagraría inequidades distorsivas en el
tratamiento impositivo. La inclusión de los segmentos sociales favorecidos se
obtendría al costo de una menor presión fiscal relativa, que debería
compensarse con una mayor sobre el resto de los contribuyentes (inequidad
vertical). También desviaría la asignación de recursos hacia los segmentos y
sectores menos gravados, impidiendo la neutralidad del sistema tributario en
cuanto al crecimiento de largo plazo (inequidad horizontal). 48
La principal preocupación de los tributaristas con respecto a los

regímenes simplificados, sin embargo, consiste en la posibilidad de promover el
“enanismo fiscal”, esto es, el establecimiento de un incentivo para que
contribuyentes de mayor tamaño y capacidad contributiva evadan impuestos
acogiéndose fraudulentamente a los regímenes simplificados. Si bien este
riesgo podría resultar importante -ante administraciones tributarias con
registros poco confiables y recursos limitados para la fiscalización-, no resulta
sencillo identificar fuentes que aporten mediciones objetivas de estos impactos,
incurridos y/o eventuales.
De este modo, ante el fenómeno regional de la informalidad

predominante entre el cuentapropismo y las actividades económicas de
pequeña escala, la resultante parece ser una aproximación cautelosa y tímida
de las administraciones tributarias. Ante la urgencia de los gobiernos por la
implementación de políticas que faciliten la inclusión de estos sectores sociales,
todos los países han diseñado esquemas dirigidos teóricamente a facilitar su
cumplimiento tributario. Las ventajas reales otorgadas, sin embargo, no son
suficientes para promover un amplio blanqueo. Salvo casos puntuales con
impacto significativo comprobado (como el SIMPLES de Brasil), predomina una
impresión de avance muy limitado, con riesgos asociados de enanismo fiscal.
48
Cfr. Shome, Parthasarathi; “Tax Administration and the Small Taxpayer”, IMF Policy
Discussion Paper, May 2004.
79
ANEXO – Regímenes Tributarios Simplificados para microempresas en
países seleccionados de América Latina.
BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA MÉXICO PERÚ

Principal
RTS - Simplificado Régimen de Régimen Régimen

Simplificado de Régimen
Régimen para Pequeños Pequeños Único Especial de
SIMPLES Impuesto a la Simplificado de
Tributario Contribuyentes Contribuyentes Simplificado Rentas
Renta IVA
Simplificado (IVA) - REPECOS RUS RER
Personas
jurídicas Personas
Personas Personas Personas
dedicadas a físicas de Personas Personas
físicas Personas físicas, naturales y
comercio, comercio, físicas, físicas y
Sujeto
dedicadas a físicas, comercio, sucesiones

industria, industria y comercio, jurídicas,
artesanía y comercio, artesanos, indivisas,
servicios y pesca (minería industria, Comercio,
comercio servicios y pequeños Comercio,
sector primario. incluye transporte y servicios e
minorista y artesanía productores servicios e
Representan el sociedades y agropecuarios industria
ambulante agropecuarios industria
75% del censo cooperativas)
de empresas.
Administración Ingresos Ingresos

Ingresos Límites por
y recaudación brutos netos
Condicionalidades
brutos hasta cantidad de Topes de

Ventas a cedida a anuales hasta gravables
U$S 17.000.- Ingresos brutos dependientes patrimonio e
consumidor Entidades U$D 93.000.- hasta U$D
Precios anuales hasta: y/o capitales inversiones
final, máximo Federativas. Topes en 70.000.-
unitarios Microempresas: afectados financieras,
U$S 1.200 Sólo ventas a empleados, Topes en
máximos. U$S 103 mil. según ingresos brutos
mensuales consumidor activos, empleados,
PyMEs: U$S 1 actividad anuales hasta
durante el año final, superficie, activos,
Capital millón. (pesca: tope U$S 28.000
anterior Ingresos brutos consumo consumo
afectado hasta de tons de
anuales hasta energético y energético
U$S 4.600.- registro)
U$D 186.000.- otros. y otros.
Impuestos
federales:
Rentas de
Impuestos sustituidos
Impuesto sobre
Personas
Impuesto Rentas, IVA.
Jurídicas, sobre
sobre Incluye
Productos
Utilidades de exención del Impuesto Impuesto
industrializados, Impuesto a la
Empresas IVA IVA Impuesto sobre sobre la sobre la
sobre Renta
(IUE), Activos. Renta e IVA Renta
Propiedad
Puede incluir
Rural, etc. (los
IVA impuestos
impuestos
locales
sobre las
ventas son
estaduales)
SS sustituidos
Recursos de
Todas las
contribuciones
sociales,
---- ---- ---- ---- ---- ---- ----
independizadas
entonces de la
nómina salarial.
Minería:
ventas.
Base imponible
Comercio:
Presunta,
Presunta en presunta.
considera Ingresos
base al capital Artesanos: Presunta por
Ingresos Brutos también valor Exención Presunta netos
afectado a la ventas. categorías
de mensuales
actividad Pesca:
instalaciones
presunta por
tons de
registro.
Minería:
alícuota
progresiva. Cuota fija
Alícuota Cuota fija
Comercio: bimestral, con
progresiva mensual por
dos
Liquidación
Cuota fija cuota fija en

sobre ingresos tipo y grupo de Cuota fija Alícuota
bimestral, unidades componentes:
brutos. contribuyente mensual por entre 2,5 %
según tributarias. - U$S 10 fijos
Microempresa: Pueden Exención categoría, y 3,5 %
categorías Artesanos: % por IVA
3 a 5,4 % deducir crédito diferenciando Pago
determinadas sobre ventas. - 2% sobre
PyME: 5,8 a fiscal por servicios mensual
por el capital Pesca: cuota ingresos brutos
12,6 % compras de
fija según tons anuales por
Pago mensual insumos
registro. Rentas
Pagos
mensuales.
80
BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA MÉXICO PERÚ
Obligaciones formales
Declaración
Declaración No obligación Declaración
Constancia de jurada
jurada anual, de registro jurada
inscripción, Facturación, Exigir y emitir mensual.
contabilidad, Declaración diario de cuatrimestral
Facturas de registro diario facturas. Facturación
facturación, jurada anual, ingresos Facturación,
proveedores, de compras y Exhibición de y
exhibición de facturación. Facturas para no deducible
Exhibir boleta ventas. adhesión. contabilidad
adhesión al ventas mayores de Rentas
de último pago por régimen
régimen. a U$S 10.- para clientes
general
Especial para
pequeños
Renta Presunta productores Régimen
Otros menores
de Personas agropecuarios Intermedio:

Tratamiento
Sectoriales: Jurídicas: 8% Especial sector Sus clientes contabilidad
especial para
STI sobre ingresos agropecuario, emiten factura simplificada
productos
(transporte), brutos, ventas alícuota sobre de compra con ---- para ventas ----
frescos y
RAU hasta U$S 10 valor fiscal del retención del hasta U$D
mercados de
(agropecuario) millones (18% predio. 19 %. Se 372.000.-
abastos
del censo de devuelve hasta Idem para agro
empresas) 70% por y autotransporte
crédito
compras
81
4.4. El Monotributo en Argentina.
En nuestro país rige el Régimen Simplificado para Pequeños

Contribuyentes (Monotributo) establecido en la Ley Nº 24.977. Sus principales
características se describen en el cuadro siguiente:
La inscripción en el régimen especial ha sido numerosa, contando en

2006 con aproximadamente 1.600.000 adherentes activos, aunque una elevada
proporción no corresponde a contribuyentes nuevos sino a desplazamientos
desde el régimen general (superior al 95 % de las adhesiones en su
lanzamiento).
82
En cuanto a la estructura de los inscriptos según los ingresos brutos
declarados, 49 % corresponde a la categoría inferior (hasta $ 12.000.- anuales,
con aproximadamente 780 mil adhesiones). No es posible extraer
consecuencias directas sobre el segmento de ingresos personales a los que
pertenecen estos contribuyentes, dada la compatibilidad del régimen con el
desempeño de actividades en relación de dependencia y con la percepción de
jubilaciones y retiros.
Las categorías comprendidas en el Régimen son las siguientes:
Para Locaciones y/o Prestaciones De Servicios
Energía Eléctrica
Ingresos Superficie Monotributo Monotributo
Categoría Consumida TOTAL
Brutos Afectada Impositivo Previsional
Anualmente
Hasta $
A Hasta 20 m2 Hasta 2.000 KW $ 33 $ 59,44 $ 92,44
12.000
Hasta $
B Hasta 30 m2 Hasta 3.300 KW $ 39 $ 59,44 $ 98,44
24.000
Hasta $
C Hasta 45 m2 Hasta 5.000 KW $ 75 $ 59,44 $ 134,44
36.000
Hasta $
D Hasta 60 m2 Hasta 6.700 KW $ 128 $ 59,44 $ 187,44
48.000
Hasta $
E Hasta 85 m2 Hasta 10.000 KW $ 210 $ 59,44 $ 269,44
72.000
Para el Resto De Actividades Comerciales/Industriales
Energía Eléctrica
Ingresos Superficie Monotributo Monotributo
Categoría Consumida TOTAL
Brutos Afectada Impositivo Previsional
Anualmente
Hasta $
F Hasta 20 m2 Hasta 2.000 KW $ 33 $ 59,44 $ 92,44
12.000
Hasta $
G Hasta 30 m2 Hasta 3.300 KW $ 39 $ 59,44 $ 98,44
24.000
Hasta $
H Hasta 45 m2 Hasta 5.000 KW $ 75 $ 59,44 $ 134,44
36.000
Hasta $
I Hasta 60 m2 Hasta 6.700 KW $ 118 $ 59,44 $ 177,44
48.000
Hasta $
J Hasta 85 m2 Hasta 10.000 KW $ 194 $ 59,44 $ 253,44
72.000
Hasta $ Hasta 110
K Hasta 13.000 KW $ 310 $ 59,44 $ 369,44
96.000 m2
Hasta $ Hasta 150
L Hasta 16.500 KW $ 405 $ 59,44 $ 464,44
120.000 m2
Hasta $ Hasta 200
M Hasta 20.000 KW $ 505 $ 59,44 $ 564,44
144.000 m2
83
4.4.1. El régimen especial de Monotributo Social.
La Ley Nº 25.865 del año 2004 estableció un régimen especial para los
monotributistas pertenecientes a la escala más baja, denominado “Monotributo
Social”, que exige la inscripción previa en el Registro de Efectores Sociales del
Ministerio de Desarrollo Social. Sus principales características son las siguientes:
Recientemente, a través de la Ley 26.223 del 14 de Marzo de 2007, se

transforman en permanentes los beneficios del Monotributo Social, otorgados
inicialmente por un período limitado de dos años. En adelante, los pequeños
contribuyentes que reúnan las características comprendidas en las Categorías A
y F del Régimen General del Monotributo y que se inscriban en el Registro
Nacional de Efectores Sociales abonarán únicamente y de modo estable el 50
% del componente previsional correspondiente a obra social ($ 12,22).
84
Los contribuyentes inscriptos actualmente en el Monotributo Social
suman 44 mil.
4.4.2. El costo de la formalización
El Monotributo General se aplica a la prestación de servicios y a las

actividades comerciales e industriales en trece categorías definidas por tramos
de ingresos brutos anuales, desde $ 12.000.- (categorías A y F, cuota mensual
de $ 92,44) hasta $ 144.000.- (categoría M, cuota mensual de $ 564,44). La
incidencia de la carga tributaria total sobre los ingresos personales dependerá
de la estructura de costos de la actividad.
Los relevamientos citados efectuados por la Fundación Andares muestran

que los clientes actuales de las Instituciones de Microfinanzas (IMFs) del
Conurbano Bonaerense obtienen de sus emprendimientos ingresos netos
promedio de $ 1.500.- mensuales, con facturaciones brutas estimadas en un
rango entre $ 3000.– y $ 4.000.- por mes, mayoritariamente provenientes de la
actividad comercial minorista.
En consecuencia, se ha elaborado un ejercicio simple basado en las

siguientes hipótesis:
Se han supuesto idénticos ingresos finales ($ 2.000.- mensuales) luego del

pago de todo tipo de impuestos, pero generados en situaciones diferentes:
como cuentapropista inscripto en el Monotributo, y como cuentapropista
informal.
En cada situación los impuestos se pagan según las alícuotas actualmente

vigentes, incluyendo la cuota de Monotributo y la tasa de ingresos brutos
correspondientes al caso del cuentapropista inscripto.
Se ha utilizado como estructura económica del microemprendimiento a la

típica de un cuentapropista informal dedicado al comercio, que trabaja con
un margen del 50 % sobre sus valores de venta y con algún empleado o
familiar cuyos ingresos no son declarados como salarios.
85
CUENTAPROPIA: COSTO DE LA FORMALIZACION
CUENTAPROPIA MONOTRIBUTISTA CUENTAPROPIA INFORMAL
Ventas 62.009 0,0% 62.009 Ventas 48.000 0,0% 48.000
Ingr Brutos 3,0% 1.860 Ingr Brutos 0,0% 0

Mano Obra 6.201 34,0% 8.309 Mano Obra 4.800 0,0% 4.800
Tarifas 4.883 27,0% 6.201 Tarifas 3.780 27,0% 4.800
Insumos 15.374 21,0% 18.603 Insumos 11.901 21,0% 14.400
Total Costos 26.458 34.973 Total Costos 20.480 24.000
Resultado antes de Monotributo 27.036 Resultado antes de Monotributo 24.000
Monotributo -3.036 Monotributo 0
Resultado Final 24.000 Resultado Final 24.000
Tasa efectiva de Monotributo 11,2% Tasa efectiva de Monotributo 0,0%

Impuestos sobre Resultado Final 48,1% Impuestos sobre Resultado Final 14,7%
Resultado Neto sobre Facturación 38,7% Resultado Neto sobre Facturación 50,0%
El ejercicio arroja luz sobre diversos aspectos:
9 Incluso en el marco de la informalidad, el cuentapropista contribuye con los

impuestos abonados en su proceso productivo y/o comercial (IVA sobre sus
insumos y tarifas de servicios), que significan el 14,7 % de su resultado
final.
9 El costo directo de la formalización del cuentapropista no se limita al pago

mensual del Monotributo, sino que incluye también el pago de Ingresos
Brutos y Cargas Sociales sobre la/s remuneración/es de sus colaborador/es.
Ambos elementos le exigirán un incremento en su facturación del orden del
29 % para obtener los mismos ingresos personales.
9 Aún suponiendo la factibilidad real de este esfuerzo adicional, la carga

impositiva total en términos de su ingreso ascendería al 48,1 %, y su
margen neto sobre facturación descendería del 50 % al 38,7 %.
9 El registro como monotributista comprende además otras dimensiones del

“costo de oportunidad” del blanqueo, imposibles de recoger en el ejercicio,
como registraciones y trámites, sujeción a inspecciones y controles
eventuales, incluyendo utilización de superficie y consumos de energía, etc.
A pesar de sus ventajas de simplificación administrativa con respecto al

régimen general, la arquitectura del Monotributo argentino implica de todos
modos costos económicos significativos para un cuentapropista. El tramo de
ingresos brutos al que se dirige el Monotributo Social (hasta $ 12.000 por año),
por otra parte, resulta extraordinariamente restrictivo para el giro de la mayoría
de los emprendimientos por cuenta propia comerciales e industriales (aunque
pueda ser apropiado para algunos servicios u oficios personales), y las escasas
86
adhesiones registradas parecen confirmarlo. El incentivo de la informalidad
continúa por tanto vigente.
4.5. Conclusiones y recomendaciones
• La gran mayoría de los países de América Latina cuenta con regímenes

tributarios especiales dirigidos a los sectores de menores ingresos. Con
diversos alcances, todos ellos apuntan a promover la inscripción de los
pequeños emprendimientos informales, eliminando requisitos
administrativos y también aliviando la carga impositiva desde el punto de
vista económico.
• A juzgar por la extensión persistente del fenómeno regional de la

informalidad, su impacto inclusivo no ha sido significativo, aunque las
administraciones –muchas de ellas con la presencia histórica de vastos
sectores informales en sus sociedades- consideran razonable mantener las
facilidades abiertas a los microemprendedores, en tanto no les supongan
altos costos de fiscalización.
• La principal preocupación se centra en cambio en las dificultades de

contralor y fiscalización sobre el resto de los contribuyentes, que podrían
falsear sus declaraciones de ventas e ingresos para introducirse
fraudulentamente en los regímenes simplificados. Se trata del riesgo de
“enanismo fiscal”, persistentemente presente en la óptica con que los
tributaristas abordan el tema.
• El Régimen Simplificado de Argentina se encuentra entre los más

abarcativos a nivel regional, comprendiendo no sólo a los grandes rubros
impositivos (IVA y Ganancias), sino también a las coberturas previsionales y
de salud. En apariencia, sin embargo, tampoco ha tenido un impacto
relevante en la incorporación de nuevos contribuyentes (inclusión), y la
simulación presentada revela algunas de las causas. Por el contrario se ha
constituido, de manera irregular, en un instrumento de uso creciente para la
contratación laboral transitoria.
• El caso argentino presenta además la singularidad del surgimiento

relativamente reciente de una informalidad socialmente extendida, y el
fenómeno de la marginalidad no es asumido por gran parte de la sociedad,
ni de hecho ni de derecho. La pobreza es considerada entonces como un
fenómeno accidental y temporario, y en todo caso se intenta diseñar
políticas para volver cuanto antes “a ser lo que éramos”. Por este motivo, el
cuentapropista informal de bajos ingresos no es vinculado con la pobreza y
la exclusión sino, primeramente y ante todo, con la evasión impositiva, la
competencia desleal y la ilegalidad.
• La lucha contra la informalidad tiene en nuestro país mucho más historia

que la lucha contra la pobreza y ello tiene sus consecuencias en las
87
actitudes sociales y en el diseño de las leyes. El modo de promover el
blanqueo de la economía en Argentina, cuando una proporción
inusualmente elevada de los informales son ahora pobres extremos, supone
una nueva y amplia discusión, que -entre otros aspectos- afecta
significativamente al sector microcrediticio.
• Los mecanismos de cobertura social y administración tributaria de nuestro

país requieren una nueva reflexión a la luz de esta profunda alteración:
9 Los sistemas tradicionales de prestaciones sociales (principalmente

servicios de salud, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones)
se encuentran centrados en el paradigma del empleo en relación de
dependencia: se accede a estos derechos sociales básicos en función
del vínculo laboral con un empleador.
9 El financiamiento de estas prestaciones se encuentra también

íntimamente relacionado con las cargas sociales fijadas sobre la
nómina salarial.
9 La empresa empleadora constituye así en nuestra tradición un “nudo”

básico de provisión y financiamiento de prestaciones esenciales.
9 Un caso justamente paradigmático está constituido por las

asignaciones familiares a cargo del Estado: en rigor ellas deberían
liquidarse a todos los ciudadanos con cargas de familia, y no sólo a
los vinculados con una empresa en calidad de asalariados.
9 Contribuyen además decisivamente a esa tradición las relativas

ventajas que supone para la administración tributaria, al concentrar
su fiscalización en estos “nudos” (las empresas empleadoras), con la
consiguiente economía de recursos.
• La irrupción masiva del cuentapropismo en nuestro medio,

incluyendo algunos riesgos de irreversibilidad, 49 impone una
revisión crítica de aquel paradigma. Resulta imperativo y urgente incluir
en las coberturas sociales esenciales a estas nuevas modalidades laborales
en expansión, relacionadas con el autoempleo y los microemprendimientos.
49
Pablo Curat, Jorge A. Lupano, Isidro Adúriz, “Demanda Potencial de Microcrédito en el
Conurbano Bonaerense” Fundación Andares, Diciembre 2006. Según el estudio, 86 % de los clientes de
las IMFs del Gran Buenos Aires preferían profundizar el desarrollo de su negocio antes que retomar un
empleo en relación de dependencia.
88
Sintetizando el contenido de este capítulo:
• El fenómeno de la pobreza y la marginalidad en los países de América Latina

se encuentra directamente vinculado con las grandes dificultades de los
sectores de bajos ingresos para incorporarse al marco normativo general en
materia impositiva y laboral. Los intentos de los gobiernos para facilitar la
inclusión formal de estos grupos sociales, a través de regímenes tributarios
simplificados, no han aportado incentivos proporcionados a dichas
dificultades.
• Aunque relativamente reciente en Argentina, el fenómeno del

cuentapropismo masivo ha irrumpido también con gran fuerza junto con la
elevación de los índices de pobreza, y pese a una notoria mejora en la
situación económica general y al descenso de dichos índices, la estructura
social aparece dicotomizada entre un sector “blanco” y otro informal muy
extendido, en donde se concentran las familias de bajos ingresos. La
informalidad masiva en los hogares de bajos ingresos es un síntoma de
exclusión y no de ilegalidad.
• Dado que las microfinanzas constituyen una herramienta dirigida a la

superación de la pobreza, no puede resultarle ajeno el agravamiento de las
condiciones sociales provocado por la nueva y extendida informalidad que
afecta a nuestro país.
• Se requiere una atenta revisión de nuestros mecanismos de cobertura

social, focalizados tradicionalmente en el paradigma del trabajo en relación
de dependencia y la empresa empleadora, para extender la inclusión a las
nuevas y extendidas formas de organización laboral a través de esquemas
normativos innovadores.
• Algunos lineamientos generales podrían contemplar:
9 Incrementar con mayor decisión los incentivos económicos

(desgravación adicional, tarjetas con recupero de IVA y descuentos
en compras, etc.) y administrativos (simplificación de trámites y
procedimientos) para la registración de los autoempleados informales,
con el objetivo principal de promover su formalización e inclusión en
sistemas de cobertura social equivalentes a los disponibles para los
trabajadores en relación de dependencia.
9 Analizar alternativas simplificadas para la contratación laboral en

empresas de hasta 5 empleados, dado que una parte no menor de la
informalidad de los cuentapropistas titulares de dichos
emprendimientos –en especial de los clientes microfinancieros-
corresponde a las relaciones laborales al interior de sus
establecimientos (cierta proporción de los asalariados no registrados
desarrollan sus actividades en estas microempresas informales).
89
9 Estudiar la posibilidad de generalización de algunas prestaciones
públicas (vgr. asignaciones familiares), de modo que sean brindadas
como un derecho ciudadano en lugar de considerarse una conquista
social reservada a los trabajadores en relación de dependencia.
• Más allá de estas ideas generales, el propósito principal de este Capítulo

consiste en impulsar la apertura de una nueva discusión, tal que promueva
la inclusión de los cuentapropistas o autoempleados y desafíe el paradigma
tradicional en nuestro país del trabajo en relación de dependencia como
vehículo privilegiado para la canalización de las prestaciones sociales a las
que debería acceder todo ciudadano y que anime a explorar marcos
conceptuales alternativos, con la esperanza de contribuir a enfrentar el
fenómeno de dicotomía social e informalidad masiva surgido recientemente
en nuestro país.
90
5. Conclusiones y Recomendaciones Finales
La experiencia de los países latinoamericanos estudiados ofrece una

gama muy rica de políticas, instituciones e instrumentos regulatorios
implementados a la luz del fenómeno de las Microfinanzas, que buscan
potenciar su reconocido impacto en la reducción de la pobreza, especialmente
entre los segmentos sociales excluidos del empleo formal. Enfatizan aspectos
muy variados, que reflejan diferencias en las estrategias adoptadas y también
las particularidades de las respectivas historias y situaciones nacionales.
Manifiestan sin embargo un elemento común principal.
Con acentos diversos, todos estos países reconocen en las Microfinanzas

un elemento empresarial que las diferencia esencialmente de las políticas
públicas asistenciales tradicionales, y que constituye su rasgo innovador más
eficaz. Los gobiernos han advertido que el acceso a los servicios financieros por
parte de los pobres constituye una palanca extraordinariamente eficaz para la
superación de sus dificultades. Pero han descubierto al mismo tiempo que las
instituciones privadas especializadas son actores centrales para la provisión de
dichos servicios. Las políticas públicas han mutado desde la provisión directa
hacia el fomento y regulación de un segmento privado mejor posicionado que
los estados para la atención de los pobres con estos servicios específicos.
La adopción de este enfoque supone reconocer la intrínseca

compatibilidad entre la sustentabilidad económica de la intermediación
microfinanciera privada –la viabilidad empresaria de estas instituciones- y su
contribución a la promoción social de los excluidos. Ello no implica que las IMFs
de América Latina sean en todos los casos empresas comerciales: de hecho las
ONGs solidarias continúan cumpliendo un rol destacado. Pero supone la
admisión de que la rentabilidad de las operaciones constituye una condición
necesaria para la estabilidad en el tiempo de la provisión de esta clase de
servicios, y ello implica que las organizaciones con fines de lucro pueden y
deben contribuir a la mayor expansión y desarrollo del sector.
Un rasgo institucional destacable consiste en que, en la mayoría de los

casos nacionales relevados, los organismos gubernamentales responsables de
las políticas orientadas al sector corresponden a áreas económicas (hacienda,
finanzas, supervisión bancaria, etc.). En el caso de Argentina, en cambio, el
protagonismo público es ejercido por el Ministerio de Desarrollo Social, con una
tradición histórica fuertemente orientada a los instrumentos asistenciales. Las
autoridades argentinas, entonces, contemplan con reparos la conformación de
una actividad microfinanciera con orientación comercial, y han restringido la
asistencia pública a ONGs sin fines de lucro y a entidades estatales del ámbito
local. Ampliar el alcance e impacto de las microfinanzas exige, por el contrario,
promover la participación de todo tipo de actores y estrategias en beneficio de
91
los pobres, y la experiencia regional resulta en este sentido extraordinariamente
ilustrativa.
En consecuencia, la atención de las autoridades debería centrarse en la

promoción amplia de las iniciativas sectoriales y en la remoción de los
obstáculos que en el ámbito de las regulaciones y políticas públicas dificultan el
desarrollo de las IMFs y la expansión en el alcance de sus servicios.
Sobre regulaciones
• El marco impositivo aplicable a la actividad microfinanciera podría mejorarse

significativamente:
9 Los intereses a pagar por los préstamos otorgados a

emprendimientos productivos de menor escala y/o por cuenta propia
deberían encontrarse exentos de IVA, cualquiera sea la naturaleza
legal de las entidades intermediarias (reguladas, SAs, ONGs) y el
origen de los fondos prestados (no sólo los provenientes de recursos
públicos). Este beneficio ha sido otorgado a otro tipo de créditos (vgr.
hipotecarios para vivienda), cuyo valor como bien público no es
superior al de facilitar el autoempleo de los segmentos sociales de
bajos ingresos.
9 Como mínimo, la sobretasa de 50% de IVA sobre los microcréditos

tomados por emprendedores informales debería ser eliminada con
urgencia.
9 Las operaciones bancarias vinculadas a la actividad de intermediación

de las IMFs no reguladas, tanto ONGs como SAs, deberían eximirse
del impuesto sobre los créditos y débitos bancarios, aspecto en el que
los bancos cuentan con exenciones particulares.
9 Las Provincias deberían ser invitadas a eximir a la actividad

microfinanciera del impuesto a los ingresos brutos y a los sellos,
cualquiera sea la naturaleza legal de las entidades intermediarias y el
origen de los fondos prestados.
9 La normativa tributaria aplicable a los intereses a pagar por fondos

del exterior (“witholding tax”) debería revisarse cuando el fondeador
del exterior es una organización sin fines de lucro.
9 Los aportes y donaciones privados a ONGs microfinancieras podrían

fomentarse a través de una mayor deducción del Impuesto a las
Ganancias de las personas físicas e instituciones que los realicen.
9 La eventual transformación de algunas ONGs microfinancieras en

sociedades anónimas puede constituir una vía natural para incorporar
92
capital y expandir la provisión de servicios. En el caso de las IMFs
constituidas como SAs, por tanto, podría preverse la desgravación del
impuesto a las ganancias sobre las utilidades no distribuidas y
destinadas a nuevos préstamos.
• El desarrollo del sector microfinanciero en nuestro país es todavía incipiente,

y la experiencia regional muestra que el establecimiento de figuras legales o
“ventanas” institucionales especializadas en el marco del sistema financiero
regulado no supone una llave mágica para su expansión, ni constituye la
única alternativa para la incorporación de las microfinanzas al marco de la
supervisión bancaria. En este sentido, la prudencia adoptada por las
autoridades argentinas es adecuada.
• Se observa sin embargo cierta inclinación del Banco Central a identificar a

las microfinanzas con la banca cooperativa más tradicional: una vez más,
como si la provisión de servicios financieros a los pobres resultase
incompatible con un objetivo comercial. Es posible que la figura legal de las
Cajas de Crédito constituya una solución deseable e importante para el
sector cooperativo, pero resulta en principio muy restrictiva para el origen
institucional y la naturaleza de los servicios ofrecidos actualmente por las
IMFs argentinas.
• Existen además otros obstáculos a revisar:
9 La posibilidad de que las entidades reguladas otorguen préstamos de

segundo piso a las IMFs no reguladas se encuentra limitada por las
restricciones en materia de graduación de crédito, que no rigen en
ninguno de los países latinoamericanos relevados, y que afectan
especialmente a las ONGs por la naturaleza de su estructura
patrimonial. Estas regulaciones obstruyen innecesariamente una
fuente de fondeo de las carteras microcrediticias que podría resultar
estratégica para el sector.
9 En efecto, estas operaciones no sólo benefician a las IMFs no

reguladas asistidas, sino que cumplen un importante rol de
familiarización de la banca comercial con la actividad microfinanciera.
El proceso de downscaling, por otra parte, se encuentra también
potencialmente restringido por los topes exigidos a las carteras de
“préstamos de monto reducido” con respecto a la responsabilidad
patrimonial de los bancos. Ello impide la constitución de carteras
microcrediticias significativas, dada la incapacidad práctica de los
cuentapropistas para reunir la documentación exigida por un legajo
bancario. Impide además la constitución de entidades y/o filiales
especializadas, y supone un desincentivo para el involucramiento de
las entidades reguladas en el segmento microfinanciero.
9 Debe eximirse de los encajes establecidos sobre el financiamiento

externo a toda operación destinada al fondeo de microcréditos,
93
incluyendo carteras de SA y de entidades reguladas. Como mínimo,
podría fijarse un límite máximo mensual libre de encaje (ej. los USD 2
millones vigentes para la compra-venta de moneda extranjera de
residentes).
• Con respecto al punto específico del diseño de una “ventana” o figura

institucional especializada para incluir en el marco de la regulación
prudencial, ello no resulta perentorio dada la actual situación de las
Microfinanzas en nuestro país, y su discusión prematura podría derivar
incluso en un obstáculo para su crecimiento. El acceso al ahorro público de
las ONGs y SAs actuantes en nuestro medio deberá esperar todavía un
mayor desarrollo en materia de escala y autosostenibilidad operativa y
financiera.
• No parece adecuado acelerar los tiempos de la regulación prudencial,

aunque como preparación para dicho paso debería promoverse la
incorporación de un mayor número de instancias preliminares de supervisión
externa, como diversos instrumentos de autorregulación, el recurso
frecuente a ratings de agencias especializadas, y las mayores exigencias
requeridas por el financiamiento bancario y del mercado de capitales.
• El diseño de una ventana institucional microfinanciera debe considerarse

como una estrategia de mediano plazo, para la que pueden encararse
estudios preliminares basados en la abundante experiencia internacional
disponible y teniendo en cuenta los tiempos que puede llevar la habilitación
efectiva de un marco regulatorio especializado (estimado en 27 meses).
• Parece prioritario, por otra parte, remover los obstáculos impositivos y

regulatorios que limitan la expansión y profundidad de la actividad
microfinanciera en general, sin discriminaciones de ningún tipo entre los
diversos actores y estrategias que operan en el sector.
Sobre políticas públicas
Las políticas gubernamentales argentinas presentan diversas debilidades:
• Discriminación entre las IMFs destinatarias de la asistencia pública: el Plan

Nacional Manos a la Obra -en especial el Fondo vinculado con el Programa
Nacional de Promoción del Microcrédito- se orienta exclusivamente a
fortalecer programas públicos locales y entidades privadas sin fines de lucro.
Se trata de una aproximación totalmente ausente en los casos examinados
de América Latina, que procuran involucrar a la mayor cantidad posible de
actores -incluyendo a la banca tradicional- en la asistencia financiera a los
pobres.
94
• Preminencia del enfoque asistencial: las entidades del sector que participan
en el Programa son concebidas como “distribuidoras” de asistencia pública,
consistente en fondos rotatorios prestables a los microemprendedores a una
tasa de interés fijada por el gobierno y menor a la del mercado.
• Altos costos para el resto de las IMFs: la asistencia disponible a través de

FONCAP consiste en financiamiento a plazos más cortos y tasas de interés
más elevadas que los vigentes en las entidades estatales de fondeo de
segundo piso de la mayoría de los casos nacionales estudiados.
Con el fin de acercarse a las experiencias regionales exitosas, las

políticas públicas argentinas deberían promover la participación del mayor
número posible de intermediarios que se especialicen en la atención de los
sectores sociales desfavorecidos, cualquiera sea su naturaleza y objetivo
societario. En particular:
• Contribuir con fondeo público de segundo piso a tasas y plazos accesibles,

revitalizando la importante función desarrollada históricamente por FONCAP
o habilitando líneas especiales de la banca pública para IMFs.
• Promover los cambios necesarios para que los Fondos de Garantías estatales
existentes, de jurisdicción tanto nacional como provincial, puedan avalar
créditos de bancos e IMFs a sus clientes microemprendedores y préstamos
de bancos e inversores a IMFs no reguladas.
• Asegurar que los topes fijados a las tasas de interés de los microcréditos
asistidos con fondos públicos resulten transitorios y compatibles con el
equilibrio económico y la sostenibilidad de las IMFs participantes.
• La asistencia pública no reembolsable resultaría mejor asignada en

programas destinados a la cobertura de los mayores gastos operativos
propios de las microfinanzas (comparados con la intermediación financiera
tradicional): se obtendrán de ese modo menores tasas de interés y costos
finales para los microemprendedores, sin necesidad de una intervención
pública directa en la negociación entre las IMFs y sus clientes.
• A este respecto es especialmente ilustrativa la orientación chilena, que

asigna un subsidio de monto fijo por crédito otorgado –promoviendo los
préstamos de pequeño monto-, a través de un mecanismo de subasta
pública por el mayor número de microcréditos comprometidos y el menor
monto de subsidio individual.
Sobre el marco fiscal de los cuentapropistas
Resulta claramente contradictorio que los gobiernos diseñen políticas

para promover el acceso a los servicios financieros de los cuentapropistas
95
informales –como parte importante de los esfuerzos por erradicar la pobreza en
sus países-, y que al mismo tiempo sus tradiciones institucionales y normativas
en materia tributaria constituyan un obstáculo poco menos que insuperable
para las actividades económicas de pequeña escala y el fomento del empleo.
Lamentablemente, en este terreno la experiencia de América Latina no

ofrece muchos ejemplos exitosos. Las crisis fiscales sufridas en las últimas
décadas por la mayoría de los países de la Región han puesto una comprensible
presión sobre sus administraciones tributarias, para sostener la recaudación y
contribuir al equilibrio presupuestario. Sin embargo, para una proporción muy
significativa de la población “informalidad” no necesariamente coincide con
“evasión” y “fraude fiscal”: se trata más bien de una imposibilidad material de
cumplimiento fiscal causada por la pobreza y la ausencia de oportunidades de
empleo en la economía formal.
Sólo recientemente este fenómeno ha golpeado a Argentina con un

impacto generalizado, y la asimilación de nuestra tradición institucional y
cultural es todavía limitada. Este estudio pretende ofrecer una contribución
abordando críticamente el paradigma del empleo en relación de dependencia
como canal privilegiado de prestación y financiamiento de la asistencia social.
Como se ha indicado en el Capítulo correspondiente, no se incluyen

propuestas desarrolladas desde el punto de vista técnico, sino que la
argumentación aspira a constituirse en disparador de una discusión pública que
excede a las microfinanzas y que se ha hecho urgente después de la
recuperación económica: la necesidad de una amplia iniciativa de inclusión
social y blanqueo normativo, que reconozca las profundas transformaciones y
las nuevas características de la situación del empleo y de los mercados
laborales en nuestro país.
96
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Microfinanzas en Argentina y America Latina

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Microfinanzas en Argentina y en América Latina:

Regulaciones, Instituciones y Políticas Públicas.

A pesar de la amplitud de las fuentes bibliográficas y documentales

El presente estudio se propone abordar algunas alternativas aplicables a

Siguiendo la tendencia general del sector en otras partes del mundo,

En efecto, junto a la continuada actividad de las ONGs (algunas de gran

A pesar de esta positiva evolución, el crecimiento sectorial en América

Tal vez el rasgo más llamativo de la evolución regional consiste en la

Penetración Microfinanciera en América Latina

8,000,000 Penetración Microfinanciera por País

Las microfinanzas disfrutan actualmente de un alto perfil mundial: la

Esta situación ha movido a los grandes países de América Latina a

Salvo casos puntuales de IMFs muy destacadas, este amplio desarrollo

En varias de estas naciones, incluyendo a nuestro país, los nuevos

Si por el contrario las microfinanzas constituyen una tarea asistencial,

Dadas la situación regional y sus tradiciones institucionales, también es

Se prestará también atención a un aspecto de la regulación pública

Participan en la actividad microfinanciera regional actores diversos,

Los movimientos que dieron origen a la actividad microfinanciera en

Este grupo de instituciones microfinancieras (IMFs), aún hoy activo y

Este proceso, denominado “Upgrading” en la jerga sectorial, autorizó a

El tercer grupo de actores principales está compuesto por las entidades

2.2.1. Panorama regional

La información numérica que se presenta en este capítulo corresponde

IMFs NO REGULADAS en América Latina

Tamaño, penetración y características salientes

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia México Perú

2.2.2. Características salientes.

• Las IMFs de la Región no incorporadas al marco de la regulación financiera

• Los datos recogidos en los relevamientos del BID y de la Fundación Andares

• Debe resaltarse sin embargo la situación de Bolivia y Colombia, donde las

• El caso de Chile merece también un comentario especial, ya que las políticas

• Las IMFs no reguladas se caracterizan también por no restringir su actividad

9 La asistencia financiera pública en Brasil se apoya en recursos del

9 En Chile el fondeo público se restringe a algunas líneas para ONGs,

9 La asistencia pública colombiana se limita al redescuento de carteras

9 En el caso de Perú, los préstamos estatales de segundo piso se

9 En Argentina existe una institución especializada de segundo piso –el

• El financiamiento proveniente de entidades reguladas forma parte de la

9 El financiamiento bancario ha constituido una fuente tradicional para

9 El crecimiento de los préstamos bancarios a las IMFs no reguladas es

9 En Chile las entidades reguladas pueden prestar a ONGs, aunque se

9 Hasta 2006 Argentina no registraba experiencias significativas de

9 Esta novedad auspiciosa, sin embargo, enfrenta limitaciones

2.2.3. Regulación y supervisión.

• La actividad financiera de las IMFs no reguladas carece en general de

9 Los préstamos financieros no supervisados por el Banco Central de

9 En Bolivia las ONGs deben inscribirse en un Registro Nacional,

• Las IMFs no reguladas no están sujetas a supervisión específica, con

• Cabe destacar la intensa actividad desarrollada por las asociaciones y redes

• La Red Argentina de Instituciones de Microcrédito-RADIM, que reúne a 8 de

2.2.4. Aspectos impositivos y cambiarios

• En todos los países analizados las ONGs se encuentran exentas de

• Con respecto a los impuestos sobre ventas o transacciones, la situación es

9 En Bolivia las entidades reguladas se encuentran exentas de IVA

9 En Perú las entidades reguladas también están exentas del Impuesto

9 Una situación similar se presenta en Brasil con las OSCIPs, que al no

9 La situación en Argentina es similar, aunque más gravosa: las ONGs

IVA SOBRE INTERESES DE PRESTAMOS

9 Otra desventaja particular en el caso de Argentina consiste en que el

• En la mayoría de los países analizados no existen políticas o instrumentos

• Otra particularidad vinculada al financiamiento externo en Argentina radica

2.2.5. Conclusiones IMFs no reguladas.

• En la mayoría de los países estudiados las instituciones no reguladas