Instituto Ciências Sociais da Universidad de Lisboa

Orçamentos e democracia: o Estado-Providência em Espanha e Portugal, 1960-1986

Author(s): G. Esping-Andersen
Source: Análise Social, Quarta Série, Vol. 28, No. 122 (1993), pp. 589-606
Published by: Instituto Ciências Sociais da Universidad de Lisboa
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/41011143
Accessed: 20-10-2015 07:34 UTC

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G. Esping-Andersen* AnáliseSocial, vol. xxvm(122), 1993(3.°), 589-606

Orçamentos e democracia:
o Estado-Providência sicsk
em Espanhae Portugal,1960-1986

INTRODUÇÃO
Os orçamentos dosgovernos nuncasão inocentes. Emmeadosdo século
xix68% do totaldas despesaspúblicasdo ReinoUnido(não relacionadas
coma dívida)destinaram-se à defesa,à administração e à polícia.Em 1975
essa percentagem baixaraapenaspara 16%,representando as despesasde
caráctersociale afinsdoisterçosdo orçamento. O mesmose poderádizer
]
emrelaçãoà maiorpartedos restantes paíseseuropeus .
Os orçamentos públicosdividem-se normalmente nas contasde capital
e de despesascorrentes;nestaúltimadistinguem-se o consumo(armamen-
to,livrosescolaresou saláriosdos trabalhadores) e as transferências(pen-
sões, subsídiosà indústria,etc.). Quais os sectoresque o orçamento irá
beneficiaré umaquestãoque se relacionaespecificamente comcada nação
e com o períodohistóricoem causa. Algunssistemasasseguramuma
redistribuiçãomuitomaiordo que outros, mas,de ummodogeral,o enorme
aumento dosgastospúblicosdurante os últimoscemanosfoiacompanhado
demaiores benefícios emdetrimento
paraos serviçossociaise redistribuição
da polícia,da defesae da administração. Comoé que istoaconteceu?
Umtemacomumdo pensamento do séculoxixeraque a democratização
iria desencadearexigênciasirreprimíveis de redistribuiçãoque, a serem
satisfeitas,iriampôr em perigoo sistemade livreiniciativa.Não é de
surpreender, portanto,que as classesprivilegiadas- fossemelas conser-
-
vadorasou liberais advogassema contençãoda democraciade massas,
de modoa impedir que as massassembensse apoderassem do governopara
os seus própriosfinsde redistribuição. Os nossosantepassadospolíticos
adoptaram todaumasériede soluçõesbastante engenhosas pararesolverem
*
InstitutoUniversitárioEuropeu,Florença.
Agradeçoa AntonioTena, AndresPose e aos participantes no meu semináriono Eu-
ropean UniversityInstitutea ajuda que me derame os comentáriosque fizeramsobre esta
comunicação.
1 Estimativasbaseadas em P. Hora et. ai, State,
Economyand Societyin WesternEurope,
18] 5-1975,vol. i, Frankfurt,
Campus(1983). 589

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 G. Esping-Andersen

esse problema: o direitode voto e o parlamentarismo eram limitados,e

volta e meia proibiam-seos sindicatose os partidossocialistas. Por outro
lado, podia restringir-se o impactepotencialmentedesastrosodo sufragio
universalintroduzindo controlese equilibrioscomplexosque distanciavam
as massas eleitorais dos centrosde poder, tal como aconteceu no sis-
tema federalistaamericano. A solução última e mais desesperada era a
ditadura.
A maior parte das teorias,desde Tocqueville e JohnStuartMill aos
modelos do eleitormédio dos temposmodernos,partemdo pressupostode
que numademocraciaos orçamentosirão reflectiro peso das preferências
do eleitorado.O sufrágiouniversale o parlamentarismo puro deveriam,
portanto,produzirum perfilde redistribuição que iria beneficiarprincipal-
mente as maiorias. Nesta versão «simples» da tese da democratização
pressupõe-seque os númerosse traduzemem poder. Por conseguinte,a
composição partidáriareal da legislaturae do governo é de somenos
importância, já que qualquerpartidoapenas poderásobreviverse conseguir
a adesão das maiorias.Tocqueville (1969, pp. 208-212) partiado princípio
de que a democracia daria origem a governos que iriam beneficiaras
classes mais pobres simplesmenteporque essas classes constituiriama
maioria. Com efeito,foi precisamenteeste pressupostoque gerou os sen-
timentosantidemocráticosdo século xix. Mas havia optimistas,como
Thomas Jeffersone Tocqueville, que acreditavamque a ordem social
poderiaserprotegidada democraciadesde que se assegurasseao eleitorado
populara propriedadedos bens.Infelizmente, a disseminaçãoda propriedade
pelas massas não fazia, de um modo geral, parte integrantedas fases
iniciais da industrialização.
As teoriasmodernasdo eleitormédio são tambémoptimistasna medida
em que, normalmente, não consideramque a democraciaplena dê origema
um estado-leviatão. O modelo de Downs (1957) e as suas aplicações
posteriores,como, por exemplo,Jackman(1975, 1986), sublinhamque a
maximização do voto e a necessidade de formarcoligações obrigarãoos
partidos,qualquerque seja a sua tendênciapolítica,a adoptarpolíticasque
não alienemo eleitormédio. Assim,a democraciaeleitoralsalvaguardaráa
sociedade de políticas extremistas,podendo, efectivamente,levar a uma
«subutilização» dos fundospúblicos.
Há duas alternativasprincipais à teoria democrática «simples» das
maiorias.A primeiradefendeque a evolução orçamentalé ditadaporforças
em grandemedida apolíticas.A «lei» de Adolph Wagnersublinhao papel
do crescimentoeconómico,ao passo que autorescomo Lindblom(1959) e
Wildavsky(1964) propõemum modelo de crescimentoburocrático,que se
reforçaa si mesmo,ou de «andar para a frentede uma maneiraqualquer».
A perspectivado crescimentotem bastantemérito,pelo menos a curtoe
médioprazo,porqueos programasde gastosse baseiamna lei e em direitos,
grandespercentagensdas despesas são reservadaspara finsespecíficose os
governosnão podem dar-se ao luxo de alienar clientelas especialmente
590 interessadasem determinadasrubricasorçamentais.Assim, as viragens

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emEspanhae Portugal

significativasnas tendênciasorçamentaistêmmais probabilidadesde sur-

girdevido ao crescimentodas despesas a longo prazo,ou no seguimentode
grandes roturashistóricas,tal como dizem Peacock e Wiseman (1961).
A segunda alternativaargumentaque a democracia é uma condição
necessária mas insuficienteda mudança, na medida em que a dimensão
relativade um eleitoradopoderánão implicarum poderrelativo.Segundo
este pontode vista,os númerosapenas se traduzirãoem poder se o poder
partidárioformobilizado e estiverorganizado.Atribuirmais importância
ao poderdos partidosdas classes trabalhadoras,como fazemKorpi (1983)
e Stephens(1979), ou à debilidadeda direita,como faz Castles (1982), terá
menos importâncianestecontexto.
A investigação sobre as determinantes políticas das políticas tem au-
mentadoenormemente nas últimasdécadas,masnão conduziua praticamente
nenhumasrespostasconcludentes.Pampel & Williamson(1989) e Wilen-
sky (1975) apresentaramargumentosa favorde uma teoria apolítica das
despesas sociais, que as explicam antesem termosda importânciaprimor-
dial do crescimentoeconómico, da burocratizaçãoe do envelhecimento
demográfico.No entanto,os seus resultadosapenas são válidos quando os
gastos sociais são medidos como percentagemdo PIB. Por sua vez, os
argumentosa favorda importânciacausal dos partidosesquerdistas(ou de
direita)são mais convincentesse considerarmos as característicasestruturais
da políticasocial (Esping-Andersen, 1990). Porúltimo,a teseda democracia
«simples» parece ser sustentávelprincipalmentequando consideramosa
distribuiçãodos rendimentos(Jackman,1975, 1986).
Um problemacomuma todosestes estudosempíricosresideno factode
a sua metodologia ser contráriaao seu objectivo teórico. Baseando-se
fundamentalmente em amostras representativas,os estudos analisaram
dados do pós-guerrarelativosa democraciasindustriaisavançadas. Isto não
é de modo algumaceitável,uma vez que o adventoda democraciaplena se
deu, na maioria dos casos, muitas décadas antes. Por conseguinte,tor-
na-se impossível separar os efeitos históricos específicos do cres-
cimento económico, da democratização e do poder do partido do go-
verno.
Um estudo empíricosério requer,portanto,séries cronológicasabran-
gendo períodosmuitolongos. Em relação a alguns países já existemessas
séries,mas é raroestaremcompletase, quando o estão, os dados raramente
são adequados a este tipode análise2. Podemos,no entanto,extrairbenefí-
cios da recentedemocratizaçãoda Espanha e de Portugal.A sua experiên-
cia do pós-guerraapresenta,grosso modo, os contornosbásicos da via
europeia dominanteem direcção ao Estado-Providênciademocrático e

2 Relativamente
aos países europeusmais avançados,a principalfonteé State,Economy,and
Societyin Western
Europe,1815-1975,vols,i e il,de PeterFloraet.al., Frankfurt,
CampusVerlag.
Além disso, muitasnações compilaramjá compêndiosmais ou menoscompletosde estatísticas
nomeadamente
históricas, os EstadosUnidos,Canadá, Espanha,Itália e Reino Unido. 591

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economicamentedesenvolvido:estes países saíramdo atrasoeconómico e

da ditadura,tornando-sedemocraciasrelativamenteavançadas em termos
económicos. Neste capítulo pretende-sedeterminarem que medida a de-
mocratizaçãonestes dois países influencioua tendênciadistributivados
seus orçamentospúblicos.

ORÇAMENTOS PÚBLICOS

É fácil concordarque as despesas públicas geramvencedorese perde-

dores,mas já é mais difícildeterminar exactamentequem beneficiacom o
quê. Podemos afirmar com segurançaque os subsídiosà agriculturabenefi-
ciam os agricultorese que a sustentaçãodos rendimentosbeneficia os
assalariados. Mas como é que podemos determinarquem são as pessoas
que num determinadomomentotiramum maior proveito pessoal das
despesas militares(para além dos própriosoficiais), dos tribunais,dos
caminhosde ferroou mesmoda educação? 3 O difícilproblemade atribuir
os benefíciosde despesas específicasa gruposespecíficostorna-seconsi-
deravelmentemais simplesse estivermosdispostosa aceitarque os gastos
sociais irão beneficiarprincipalmenteos gruposcomo menosbens e menos
privilégioseconómicos,ou seja, os grupossem poderou com pouco poder
no mercado.
Reduzir o problemaà questão da percentagemdas despesas públicas
totaisque a facturasocial representa se 4. Em primeirolugar,
parecejustificar-
isso dá-nos uma medida do avanço do país em direcção ao Estado-
-Providência:uma definição mínima do Estado-Providênciaé que pelo
menos uma grandeparteda actividade governamentalse destine a asse-
gurara previdênciae segurançasocial, por oposição a outrosobjectivos
(Esping-Andersen,1990). Também ajuda a resolvera eternaquestão de
saber qual o momentopreciso em que um Estado passa a ser um Estado-
-Providência.É evidenteque a Alemanha imperialde 1910 não pode ser
consideradaum Estado-Providênciaapesar de a legislação social de Bis-
marckterintroduzido,em certamedida,uma sériede programasde Estado-
-Providência.
Em segundo lugar,se considerarmosos gastos sociais como uma per-
centagemdos gastos públicos totais,permanecemosfiéis à questão da
democratização e do poder tal como foi inicialmente formulada por

3 Para uma análise sobrea formade classificaras despesas orçamentaispor

pormenorizada
específicos,v. Saunders& Klau (1985) e Lessman(1987).
beneficiários
4 Nesteestudo para a segurançasocial e os
por gastossociais entendemosas transferências
gastoscom os serviçossociais e de saúde.Decidimosexcluira educação pelo factode ( a) não ser
e (b) a sua fortecomponente
redistributiva de capitalhumanoimplicarque se tratamaisde umbem
592 comumcolectivodo que de umbemdo interessede umgrupo,ou classe social,específico.

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emEspanhae Portugal

Tocqueville e pelos seus contemporâneos,ou seja, o receio (ou esperança)

de que a democraciae/ouo poderdos partidosdos trabalhadores permitissem
às massas colonizaremo governopara conseguiremos seus própriosfinsde
redistribuição.
Com efeito,é surpreendenteque haja tão poucos estudos em que a
questão tenhasido analisada desta formasimples. A opção tradicionalde
analisar a providencialidadedo Estado em termosdas despesas sociais
como percentagemdo PIB assentavana falsa premissade que essas despe-
sas reflectiamo esforçodos governosno que se refereà previdência.Mas,
se esses mesmos governosgastaremuma proporçãoainda maior do PIB
com a defesae a polícia, porexemplo,somos forçadosa concluirque o seu
esforçono que se refereà previdênciaé eclipsado por preocupações de
carácterbélico.
Os estudos em que o carácterde Estado-Providênciaé analisado em
termosda estruturado orçamentopúblico são de dois tipos. Um deles,
seguindoas pisadas da «luta democráticaentreas classes» de Lipset (1 960)
e do modelo da concorrênciapartidáriade Dawson e Robinson (1963),
conclui que os partidossão decisivos quanto à tendênciarelativaa favor
dos gastos sociais (por exemplo, Castles, 1982; Muller & Zimmerman,
1986; Lessmann,1987; Budge e Keman, 1990). O outro,aderindoà tese do
crescimentoburocrático,sugereuma estabilidadebásica da estruturaorça-
mentalque, a longo prazo,irá sofreruma roturapormotivosprincipalmente
cataclísmicos,quer seja uma guerraou uma mudançade regime(Peacock e
Wiseman,1961).

UM MODELO EMPÍRICO DAS DESPESAS SOCIAIS

COMO PERCENTAGEM DO ORÇAMENTO

Para analisarmosas causas das modificaçõesorçamentaiscriámos um

modelo cronológico(time-seriesmodel) relativamentesimplespara Portu-
gal e Espanhadesde 1960 (o primeiroano relativamenteao qual conseguimos
obterdados fiáveis) até 1980. No modelo estão incorporadasos principais
factoresque levam as despesas sociais como percentagemdos orçamentos
públicosa aumentarexcessivamente:o crescimentoeconómico,a transição
para a democraciaplena e a naturezado controledos governospor parte
dos partidos.O crescimentoorçamentalé identificadoatravésda inclusão
da variável dependentedesfasada de um ano (despesas sociais como per-
centagem das despesas correntestotais). Isto deverá dizer-nos em que
medida o orçamentode um determinadoano reproduzo orçamentodo ano
anterior.
É de referirque propomosduas medidas alternativasda democratiza-
ção: a democraciae a variáveltransição.Uma das deficiênciasda bibliogra-
fia resideno factode não identificar
convenientemente as diferentesimpli- 593

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cações dos dois processos.5 Pondo de parteeventuaisreversões,a demo-

cratizaçãodeve ser vista como um processode mudançapermanente,uma
mudançade regimeconsolidada. Como é evidente,o períodode transição
faz parte dessa mudança, mas apresenta,provavelmente,características
próprias.Em primeirolugar,devido à sua próprianatureza,a transiçãoé um
período de modificações políticas contínuasem que partidos políticos
embrionáriosprocuramdefinir-se,tendo em vista a futuraconcorrência
eleitoral. É também,muito provavelmente,um período de reivindicação
popularparticularmente intensa,tendoem vista a reparação de injustiças
anteriorese a satisfação de necessidades há muito reprimidas.O efeito
hipotéticodestes dois fenómenosnos gastosé diferente.Se é a democrati-
zação propriamente ditaque interessa,é de preveruma viragemacentuada
nos gastos que se irá tornarpermanente.Por outrolado, se as despesas são
principalmenteuma função do período de transição,quaisquer modifi-
cações verificadasserão temporárias.
Resumidamente,o modelo tema seguintefórmula:

S/T[t]=a + M(S/7TM]+ ¿>2(PIBc[M])+ ¿>3(dem[M]+

+M(trans[M])+ ¿>5(gov[M])+ e

em que:
• t= 1960-1986;
• S/Tsão as despesas sociais (incluindoa sustentaçãodos rendimentos,
serviços sociais e de saúde, mas excluindo educação e habitação)
como percentagemdo totaldos gastos públicos correntes,excluindo
as contasde capital;
• PIBc é medido como uma variação percentualanual do PIB real,
desfasadode um ano, de modo a levarem contaa probabilidadede os
políticos votaremo orçamentode um determinadoano com base no
crescimentodo ano anterior;
• Dem é uma variáveldummyda democratização,aqui definidacomo a
data da primeiraconstituiçãodemocrática.Mais uma vez, esta variá-
vel é desfasada de um ano, de modo a levar em conta o tempo de
reacção;
• Trans é uma outravariávelfictíciada democratizaçãoque considera
1974-77;Espanha,1975-
não só os anosde transiçãodemocrática(Portugal,
-77). Mais uma vez, esta variáveldeve ser desfasadade um um ano6;
• Gov é uma variável tricotómicareferenteao tipo de partido que
controlao governo.Aos governosdurantea ditadurafoiatribuídauma
classificaçãode 1, aos governosnão socialistasuma classificaçãode 2

5A
distinçãoque aqui propomosinspira-sena análisede Perez-Diaz(1990).
ò As duas variáveisalternativas
da democratizaçãotemambas a sua logica própria,unto em
termosestatísticoscomoem termosessenciais.A variáveldummy, democracia,separaa época da
ditadurada época da democracia,dando a entenderque, uma vez que a democraciaesteja
implantada,o orçamentopassará a ter permanentemente uma estruturadiferente.Em termos
594

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emEspanhae Portugal

(governosanterioresa 1982 em Espanhae, no caso de Portugal, os

governos de 1979-1983e posteriores
a 1985)e aos governossocialis-
tas/deesquerdaumaclassificaçãode 3 7.

IMPACTE DA DEMOCRATIZAÇÃO NO ORÇAMENTO

Contrariamente à tesede Tocqueville,temsidoafirmado que de inícioa

democratização reduziu efectivamente o tipode generosidade governamental
paracomos pobresqueestánormalmente associadaaos regimes autoritários
(Dich, 1973;Viby-Mogensen,
paternalistas 1975).Umargumento é que o
alargamento inicialdo direitode voto(especialmente emmeadosdo século
xix)contribuiuprincipalmente paradarpoderesaos pequenosproprietários
e agricultoresque queriam evitaros encargosfiscaise baixaro salário
mínimoreal. Outroargumento sublinhao efeitonoblesseoblige,ou os
custosda paz social,que se encontravam associadosà manutenção dos
governos absolutistase autocráticostradicionais- o «efeitode Bismarck»,
chamemos-lhe assim.
Os dois argumentos são essencialmente sólidos,mas são difíceisde
validarinternacionalmente, porquenão dispomospraticamente de dados
segurossobreos gastossociaisrelativamente a todaa épocade democrati-
zação. Podemos,no entanto, analisaros períodosque antecederam e se
seguiram imediatamente à grandevaga de democratização dos princípios
do séculoxx e o regressoaos regimesautoritários nos anos 30. Relativa-
mentea esteaspecto,há que terpresente que as estruturasde classeseram
radicalmente diferentes no contexto desteperíodomaisrecente:o número
de pequenosproprietários tinhadiminuído, ao passo que as classestraba-
lhadorastinham aumentado drasticamente.
Existemprovasconsideráveis, emborapouco sistemáticas, de que a
tendênciadas despesasorçamentais temsido sensívelàs mudançasde
regimeconstitucional. Os regimes políticosautoritários
e pré-democráticos

estatísticos,a variáveldemocraciaidentificaráa existênciade uma «roturaestrutural» ou de uma

deslocação dos parâmetros.
A variáveltransição,pelo contrário,é motivadapelo pressuposto de que, duranteo períodode
transição,os governosmanifestarão uma tendênciaconsiderávelpara modificarem a estruturado
orçamento, mesmode formasque não são sustentáveis a longoprazo.Em primeiro lugar,o período
de transiçãoirá,provavelmente, desencadearumcorode reivindicações de redistribuição
anterior-
mentereprimidasque, devido à necessidadede legitimidade,será difícilignorar.Em segundo
lugar,o períodode transiçãoé tambémum períodoem que os partidospolíticosembrionários
considerarãonecessárioinvestir na sua futura
elegibilidade,e serásegurosupor-seque procurarão
apresentarum perfilfavorávelao eleitoradode baixo rendimento. Os governosde transição
entregar-se-ão, provavelmente, a grandesgastos sociais, que, tal como no caso de Mitterand,
poderãomais tardeterde vira serrecuperadosde outrasformas.A variáveltransição,poroutras
palavras,exploraa possibilidadede umefeitoorçamentaltemporário. É, semdúvida,possívelque
as duas variáveisfuncionem cumulativamente.
7 Como medidaalternativa da variávelpoderpartidário,utilizeimodelosparalelosem que os
partidosde esquerdatinhamuma percentagem dos assentosna legislatura.A variável governoé
pois abrangetambémo períodoanteriorà democratização.
preferível, 595

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 G. Esping'Andersen

têmmuitomais tendênciapara beneficiara defesa e a manutençãoda lei e

da ordem,enquantoa democratização(que aqui significasufrágiouniversal
e parlamentarismo puro) tendea produziruma viragemmuitomais acen- °
tuadapara a previdênciasocial e objectivoseducacionais (v. quadro n. 1).

Os orçamentosem períodosdemocráticos - percentagem

ou autoritários
dos orçamentosafectadaà manutençãoda lei
e da ordeme à previdênciasocial(incluindoeducação)
[QUADRON.M]

Regime autoritário Regime democrático

País
1 1
Lei/ordem Previdência Lei/ordem Previdência

í 1930 - -
Austria 1 1937 !85' 314
27,0 15,3

i 1901 41,1 21,4

Dinamarca 1 Hnon - -
l^929 18>5 37J

1900 27,9 3,6

1921 ■ -
Itália 19,8 10,1
1936 33,2 n,i
1950 - - 23,8 24,0

í 1913 45>1 14,8

Suécia t1922 .
3^2 30,3

n . .. í 1913 35,6 33,0

Reino¥T
Unido t mi . ,
| [ | ^ ' 2?>3
Nota.- Os anossão tãopróximos
quantopossívelde mudançasde regimee evitamos
períodosde guerra.
Fonte:Floraetai (1983).

As viragensorçamentaisque antecederame se seguiramà democracia

apresentadasno quadro n.° 1 nem sempresão drásticas,mas parece haver
uma tendênciaconstanteparauma reorientaçãopós-democráticaem que as
armasdão lugara sectoresessenciais.
Uma vez que procurámoslimitaro períodode tempoentreobservações,
tambémépouco provávelqueasmodificações
orçamentaissedevamaocrescimento
económico.Umimportante problema,porém,équeademoCTatizaçãodamaiorparte
ou da SegundaGuerraMundial.
das naçõescoincidiucomo fimda Primeira

EM ESPANHAE PORTUGAL
E OS ORÇAMENTOS
A DEMOCRATIZAÇÃO
A transição para um Estado-Providênciamoderno nas democracias
europeiasavançadas deu-se em finaisdos anos 50 e princípiosdos anos 60,
5% pelo menos no sentidode a maior parteda actividade governamentalter

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emEspanhae Portugal

passado a estar orientadapara a previdência. Essa transição,evidente-

mente,só surgiuduas a cinco décadas depois da democratização, coin-
cidindo com um período prolongadode crescimentoeconómico e quase
pleno emprego,e foi particularmente acentuada nos países com um forte
regimesocial ou democrata-cristão.
Este conjuntode condições só surgiuem Espanha e Portugalquando as
décadas de 60 (crescimentoeconómico) ou de 70 (democracia e governos
socialistas fortes)já iam bastanteavançadas. Além disso, tantoa Espanha
como Portugalsão únicos no que se refereà formacomo essas condições
coincidiramhistoricamente. Ambos os países viveramum período de es-
tagnação económica o
após aparecimentodas ditaduras,nos anos 30, e a
expansão económica do Ocidenteno pós-guerrapassou-lhes ao lado, pelo
menos até aos anos 60. Por outrolado, o abrandamentode controlese a
aberturadas suas economiase sociedades nos anos 60 deramorigema taxas
de crescimentoespectaculares.
Medido em termosde valores constantes(1970) do dólar americano,o
PIB per capita da Espanha em 1929 correspondiaa dois terços do da
Alemanha,e metade do do Reino Unido. Em 1960 essa diferençatinha
aumentadoconsideravelmente, tendopassado a ser dois terçosdo da Itália
e menosde metadedo da Alemanha.Em meados dos anos 70, porém,o pro-
grama Opus Dei colocou bruscamentea Espanha ao nível de desenvolvi-
mentoeconómico das principaispotênciaseuropeias uma década antes 8.
Assim, se a transiçãopara Estado-Providênciapressupõeum limitemáxi-
mo de riqueza económica,é nesse momentoque devemosesperarque se dê.
Em comparaçãocom a trajectóriatípicados países da Europa ocidental,
porém,o momentoem que a Espanha atingiuo limiteeconómico coincide
com a democratização(1975-1977) e a recessão pós-OPEP. Esta últimafoi
particularmente graveem Espanha,onde o PIB real per capita (em dólares
americanos)estagnou(tendomesmobaixado duas vezes) duranteseis anos.
Uma vez que a democratizaçãoe o «limiteeconómico» coincidem,poderá
ser difícil determinara sua importânciarelativano que se referea uma
possível viragemno sentidoda previdêncianos anos 70. Os dados relativos
aos gastos sociais da Espanha indicam,no entanto,duas grandesvagas de
crescimentoda facturasocial. A primeirasurgiuem meados dos anos 60 e
é de pouco interesse,uma vez que foi principalmentefunção da consoli-
dação do orçamentoadministrativo 9. A segunda seguiu-se a uma década
de grandecrescimentoeconómico e a uma mudança internade regime a

8 Os dados ao PIB de Espanhae Portugalforamextraídos

referentes de Estadísticas
comparativos
Históricasde Espana,SiglosXIX-XX, ed. A. Cameras,Madrid,FundaciónBanco Exterior.
9 Duranteos anos 50, o
regimede Francoalimentoua evolução de uma duplapolíticasocial:
uma estava integradana administração públicada segurançasocial, a outraera semiautónomae
integrava-senas mutualidades.Os dois sistemaslimitaram-sea juntar-seem 1967 e, portanto,não
podemosfalarde um verdadeirosalto dos gastossociais (para uma análise,v. Tamames,1982,
Comin,1988,e Guillen,1991). Paraeliminarestefalsosaltodos gastosda sériedas Nações Unidas
sobredespesasutilizadanesteestudo,os dados referentes a 1960-1967foramajustadoscom base
em dados extraídosdo Banco de España, BoletínEstadístico,últimosvolumes. 597

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favor de uma maior liberalização e modernização e coincidiu com a

nova leyde financiaciónyperfeccionamentode 1972 (Guillen, 1991).
Em termoscomparativos,o processode democratizaçãoda Espanha foi
gradual e pragmático.Ao contráriodo que seria de esperar, o sistema
partidárioque surgiucom a democratizaçãonão deu origema uma força
comunistafortenema uma forçademocrata-cristã forte.Depois do governo
de transiçãofoi formadoum governode centro-direita, que se manteveaté
surgiro governo de maioria socialista a partirde 1982. O período que
mediou entrea democratizaçãoe os governossocialistas,emborabastante
curto,permite-nos,mesmo assim, separaros efeitosdas duas forçaspara
explicara mudançaorçamental.
A trajectóriaportuguesaparece, à primeiravista, ser bastanteseme-
lhante.No entanto,para além do momentoem que surgiua transiçãopara a
democracia,a maior partedas suas componentessão exactamenteo con-
tráriodas da Espanha. Em primeirolugar,em termosde desenvolvimento
económico, Portugalsempreesteve bastanteatrasadoem relação ao resto
da Europa, incluindoa Espanha. O seu PIB per capita em 1929 era menos
de metade do da Espanha, tendo aumentadopára dois terços nos anos
50-60, mas ficandode novo para trásquando a Espanha empreendeuo seu
surtode expansão económica. Com efeito,em 1973 o PIB per capita de
Portugalera mais ou menos igual ao da Grã-Bretanhaem 1929, ao da
Alemanha em meados dos anos 50 e ao da Itália em 1960. Por outras
palavras,o nívelde desenvolvimentoeconómicode Portugalno períodode
democratizaçãoera muitoinferiorao limiarmágico em que na maior da
Europa se assistiu a uma viragemno sentidodo Estado-Providência.Em
1986 o PIB de Portugalera igual ao da Espanha em meados dos anos 60, o
que não era propriamentefavorávela gastos sociais em grandeescala se
aquilo que conta é o desenvolvimentoeconómico. Tal como veremos
adiante,a percentagemdos gastos sociais de Portugalem 1986 é, efectiva-
mente,semelhanteà da Espanha nos princípiosdos anos 60.
A transição de Portugal para a democracia foi muito mais «revolu-
cionária»,e foi única,na medidaem que foidirigidapela esquerda.Temos,
portanto,uma coincidênciahistóricaentredemocratizaçãoe um governode
controlesocialista. Os governosde transiçãoportuguesespromoveramo
socialismo como ideologia nacional oficial e introduziramuma série de
políticasradicaisde caráctersocial e económico,incluindonacionalizações
em massa. Do nosso pontode vista,é interessanteverificartambémque o
orçamentopúblico foi executado sem aprovação parlamentarde 1974 a
1976. Os artigos50.° a 72.° da Constituiçãode 1976 (alteradosem 1982)
definiamos parâmetrosde um Estado-Providênciaglobal em termosdos
direitossociais dos cidadãos. Hoffman(1983, 15) chega mesmo a afirmar
que não há mais nenhumpaís em que a constituiçãotenhadado tal relevo
aos objectivos da política social. A esquerda foi afastada em 1979, e
Portugal teve governos de centro-direita duranteos anos 80, à excep-
ção do governo formado por uma coligação de centro-esquerda de
598 1983-1984.

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emEspanhae Portugal

O ESTADO-PROVIDÊNCIA EM ESPANHA E PORTUGAL

É difícilcaracterizara Espanha ou o Portugalde hoje como verdadeiros

Estados-Providência.A política social de ambos os países radica-se na
tradiçãocorporativae conservadorada Europa continental,mas duranteas
ditadurasdesenvolveu-se pouco e o seu âmbito era muito mais restrito.
Nos finaisdas ditadurasforamintroduzidasdiversas reformas,tendo em
vista a criação de um sistemade segurançasocial moderno,especialmente
em Espanha, e a democratizaçãolevou tambéma que fossemintroduzidos
programasque não existiamno tempodas ditaduras.O subsídiode desem-
pregoe o serviçonacional de saúde, por exemplo,foramintroduzidosem
Portugalpela primeiravez com a democratização 10. A sua rede de se-
gurança social é deficienteem muitos locais, e a coberturae níveis de
benefíciossão modestos.Isto é talvezmais evidenteno caso do desemprego,
já que, por um lado, nenhumdos dois países temconseguidoevitareleva-
dos níveis de desempregoe, por outrolado, o subsídio de desempregonão
tem capacidade para abrangermais de cerca de metade (ou menos) dos
trabalhadoresque estão efectivamentedesempregados (Maravall, 1982;
Moreno & Sarasa, 1991). Mas é manifestotambémnos orçamentospúbli-
cos. Em Portugala segurançasocial (excluindo a educação e a habitação)
correspondeua uma percentagemdas despesas públicas inferiora 20% até
aos anos 70, tendoregistadoum aumentoradical em meados da década de
70 e atingidoo seu nível máximo de 35,7% em 1978; desde então essa
percentagemtem-semantidoestável. Assim, o pontomais alto das despe-
sas sociais portuguesascorrespondeà situação na maior partedos países
europeusnos anos 50.
Reflectindoa sua economia essencialmenteagrícolae atrasada,a políti-
ca social portuguesaanteriorà ditadurade Salazar não passava de um
deficientesistemade mutualidades.O primeiropasso na direcção de um
papel activo por partedo governodeu-se com a lei da segurançasocial de
1935 (Hoffman,op. cit.,p. 44). A reformamanteveo princípiodos regimes
de previdênciaessencialmenteprivados,organizadoscom base em princí-
pios corporativistas,em que a participaçãoera, no entanto,obrigatória.
Com o decorrerdo tempo esses regimesprofissionaisforamsendo gra-
dualmentealargados a mais grupos.Mas continuavama ser precáriose a
dependeressencialmentedas contribuiçõesdos beneficiários.Em 1962 foi
dado um primeiropasso no sentido de consolidar os múltiplosregimes
corporativistas, mas até à «revolução» de 1974 a protecção social conti-

10Istodeveu-se, à entradaemvigorda Constituiçãode 1976(Köhler,1982,242,

efectivamente,
n.° 160).Paraumaanálisepormenorizada da políticasocialportuguesa,
v. G. Hoffman
, Sozialpolitik
in Portugal,Frankfurt,Haag & Herchen,1983. Este é praticamente o únicoestudointernacional
existentesobreo caso português;v.,no entanto, tambémumaanálisemaisbreveem A. Webere V.
Leienbach,Soziale Sicherungin Europa, Baden-Baden,Nomos Verlag,1989. 599

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nuou a ser, quando muito,residual. Em 1960 a assistência prestadacom

base nos rendimentosauferidose os benefíciosdo funcionalismopúblico
correspondiama 50% dos gastospúblicos da segurançasocial! (OIT, 1974
e 1983.) Assim, apenas 20% da população estavam efectivamenteabran-
gidos pela segurançasocial e, mesmo assim,era pouca a protecçãogaran-
tida pelo sistema.Eram os própriosbeneficiários,por exemplo,que paga-
vam 30% dos custos hospitalares(Hoffman,op. cit.,p. 47).
O enorme vazio em termosde segurança social herdado da ditadura
poderáajudara explicarporque razão a Constituiçãode 1976 e as reformas
posterioresderamtantorelevoà políticasocial. Para além da introduçãodo
subsídio de desemprego(1975, 1977) e do serviçonacional de assistência
médica (1979), em 1980 foramaprovadosbenefíciossociais mínimos.Por
outraspalavras,foiduranteo períodode democratizaçãoe dos governosde
esquerdaque Portugaldeu o maiorsaltoem direcçãoao conceitode Estado-
-Providênciamoderno.
Em comparação com Portugal,a políticasocial espanhola evoluiu mais
gradualmente.A segurançasocial no tempode Franco era mais avançada,
embora, em termosinternacionais,estivesse, sem dúvida, atrasada. Tal
como a ditadurade Salazar, as primeirasdécadas do regimede Franconão
podempropriamente seracusadas de uma promoçãoexcessiva da previdên-
cia, e não foram decertodécadas de paternalismovoltado para a previdên-
cia. Em 1950 as despesas relacionadascom a defesa continuavama repre-
sentarum terçodos gastos públicos totais(do governocentral)e as transfe-
rênciaspara a Igreja eramequivalentesaos gastosde saúde(cálculo baseado
nas EstadísticasHistóricasde España, cit.,quadrosn.os 10.18 e 10.19). Na
fase inicial da ditaduraas políticasde protecçãosocial eram apresentadas
segundoa tradiçãoorganicistacatólicadas obras sociales, dependendo(tal
como em Portugal)dos fundoscorporativistas da previdência,do princípio
da subsidiariedadee da caridade.A ala falangistada ditaduraera a favorde
uma abordagemmais centralizadae mais estatal, e é nestes termosque
devemosentendera introduçãodo regimede pensões de 1939 e do regime
de assistência na doença de 1942. Em termospráticos,isto traduzia-se
numa manta de retalhos de protecção com carácter voluntárioe com
carácterde obrigatoriedadee de benefícioscorporativistase estatais. A
capacidade deste sistemapara asseguraruma protecçãosocial alargada era
reduzida (Moreno & Sarasa, 1991; Guillen, 1991). A responsabilidade
directado governopela protecçãosocial era fundamentalmente favorável
ao seu própriofuncionalismo.
Duranteo períodode rápidodesenvolvimentoeconómico que se seguiu
ao plano de estabilização de 1959 verificou-setambém uma viragem
significativaem direcção aos princípiosdo Estado-Providênciamoderno.
A medida mais importante foi a Lei de Bases da SegurançaSocial de 1963,
que previa fundamentalmente a consolidação das mutualidadesanterior-
600 mentefragmentadase dos regimesestatais(Comin, 1988, 886 páginas, e

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Guillen, 1991) n. A Lei da SegurançaSocial de 1972 levou a um aumento

substancialdas despesas, principalmente devido a teremsido aumentadosa
coberturae benefíciosdo regimede pensões (Moreno & Sarasa, 1991). Mas
o sistemade segurançasocial continuoua serdeficienteem muitosaspectos
importantes até à democratização(Maravall, 1982; Tamames, 1982, 1986;
Moreno & Sarasa, 1991; Guillen, 1991). Tal como estes autoresreferem,o
sistemaexistentecobria apenas dois terçosda população e não funcionava
propriamente como uma garantiade uma sustentaçãoadequada dos rendi-
mentos12.Os governosapós a democratização(tantonão socialistas como
socialistas) tomarammuitasiniciativasdestinadasa preencheralgumas das
maioreslacunas do sistema,especialmenteno que se refereaos cuidados de
°
saúde, serviçossociais, pensões e subsídiode desemprego.Os artigos41.
a 49.° da Constituiçãoconsagramo princípiodos direitossociais universais
da população. Como percentagemdas despesas totais,a segurança social
atingiuo seu ponto mais alto em 1976-1977, tendo,porém,registadoum
declínio desde então. Surpreendentemente, os gastos sociais (excluindo os
subsídiosde desemprego)não aumentaramcom os governossocialistasque
estiveramno podera partirde 1982. Isto não implica,naturalmente, que se
tenhaverificadouma campanha militantecontraa previdênciaem nome
dos governossocialistas,mas antesuma reorientaçãodo crescimentoorça-
mentalpara outros fins,nomeadamentea economia. Os gastos públicos
totaisregistaramum aumentoacentuado,mas, em termosda medida do
carácterde Estado-Providênciaque escolhemos, duranteos anos 80, o
orçamentopúblico regressouà sua estruturafranquista.Assim, é difícil
acreditarque a transição para governos de maioria socialista venha a
exercer um efeito positivo significativono desenvolvimentodo Estado-
-Providênciaem Espanha. Pelo contrário,a tendênciaque se verificaparece
confirmar as numerosasvozes que afirmamque os socialistasespanhóis,ao
favoreceremas políticas anti-inflacionárias em detrimentoda cidadania
social, não se podem compararà democracia social do Norte da Europa
(Estivili & Hoz, 1990; Merkel, 1989; Paterson& Thomas, 1988). É tam-
bém no contextodestedecréscimorelativodos gastos sociais que temosde
entendera revoltasindicalistade 1988 contrao governo.
Nesta comparação que fizemos entre Portugal e Espanha há vários
factoresque parecem indicarque seria de preveruma trajectóriacausal
bastantediferente.Em Espanha o processo de democratizaçãofoi relativa-
mente gradual, a rede de segurança social herdada do passado estava
bastantebem estabelecida em comparação com a de Portugale a política
social no período que se seguiu à democratizaçãomanteveos princípios

11 Tal como se referiu esta consolidaçãodeu origema um saltoextremamente

anteriormente,
acentuadoda sériede despesasde 1971,o que tornounecessárioque fossemfeitosajustamentos.
lL Morenoe Sarasa
(1991) referem que em 1973 apenas 20% dos desempregadosregistados
recebiamefectivamente benefícios;no princípioda década de 80 a pensãomediacontinuavaa ser
apenas71% do saláriomínimooficial. 601

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básicos tradicionaisda era de Franco.A democratizaçãoem Portugal,pelo

contrário,foimais radicale deu origema um salto qualitativoem termosde
legislação social. Por outraspalavras,é de preverque o efeitode cresci-
mentoseja muitomais acentuado e que o efeitode democratização seja
menosmarcadoem Espanha do que em Portugal.E é de prevertambémque
a democratizaçãoe a transiçãosejam muitomais importantesa nível da
mudança orçamentalem Portugal.Uma vez que em Portugalos governos
de esquerda e a democratização coincidem, em termosestatísticosnão
podemos separá-losna nossa análise.

Portugale Espanha: determinantes das alterações

dos gastossociais,1960-1986
*
(estimativasOLS, estatísticas-t
entreparênteses)

[QUADRO N.° 2]

Percentagem Percentagem
Portugal de variação Espanha de variação
explicada explicada

8»684 - 13'312
Intersecção -
(3,33) (2,95)
S/7T-1] 0,345 22,9 0,732 44,8
(2,35) - (7,49)
PIBct-1] 0,516 15,9 -0,116 8,6
(2,64) - (1,15)
Democracia 9,427 47,3
(4.02)
Transição 5,166 13,9 4,392 19,0
(3,03) - (3,65)
Governos - - -1.554 27,6
(3,32)
Testes estatísticos
R2 (ajustado) 0,912 - 0,873
Durbin-Watson 1,954 - 1,954
Ró (p) 0,02 - 0,02
Heteroscedasticidade-PAf
0,001 - 0,078
(valor probabilistico)...
(97,09) - (77,97)
Teste de normalidadeJar-
que-Bera (valor proba-
bilistico) 1,210 - 1,210
(54,60) | (54,60) |
*
Variáveldependente:despesas sociais como percentagemdos gastospúblicosgeraistotais,excluindoas transferências
para o desemprego.

TESTE ESTATÍSTICO DA DEMOCRATIZAÇÃO

E DA MUDANÇA ORÇAMENTAL

O quadro n.° 2 apresentaos resultadosdas nossas análises das séries

602 cronológicas.O primeiroproblemaresideno factode a multicolinearidade

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nem semprepermitirque se ensaie o modelo completo (veja as elevadas

correlaçõesde ordemzero entrea variável governoe a democratizaçãono
apêndice). Para resolvereste problema,a nossa abordagemconsistiuem
compararmosmodelos parciaisa fimde determinar qual das duas variáveis
colinearesse mostravamais firme.No caso de Portugal,a variávelgabinete
é sistematicamente inferiorà democratização,não só em termosde níveis
de importância,como tambémem termosde desempenhodo modelo. Por
conseguinte,o modelo final que adoptámos para Portugalnão contém a
variável governo.Em Espanha a situação é inversa:a variável democracia
apresentaum desempenhosistematicamente pobre, tendo sido, portanto,
excluída do modelo final 13.Os dois modelos apresentadosno quadro n.° 2
não são econometricamente perfeitosdevido a um desvio preocupanteem
relação à hipótese da normalidade. No entanto,atendendo ao número
limitadode anos e ao «ruído» que inevitavelmente caracterizaa realidade
política,podemos considerá-losbastanteaceitáveis.
Os resultadosrelativosa Portugalsão muitoclaros. Como sabemos, a
composição partidáriados governosteve muitopouca influênciano com-
portamentoorçamental.A viragemno sentidodos gastos sociais é antes
frutodo crescimentoeconómico, do crescimentoburocrático,do pe-
ríodo de transição e da democracia. Mas esta última é, sem dúvida, a
força preponderante.Por outras palavras, a democratização em Por-
tugal deu origem a uma viragem permanente no sentido da previ-
dência.
O modelo espanhol mostraestarem jogo um conjuntode forçastotal-
mente diferente.Neste caso, o desenvolvimentodos gastos é motivado
sobretudopelo crescimentoburocrático.O efeitomodesto mas significa-
tivo da variável transição (que denota a insignificânciasistemáticada
variáveldemocracia)diz-nosque os anos de transiçãoderamorigema uma
viragemtemporáriano sentidoda previdênciaque, no entanto,foi poste-
riormenteanulada. Os governosdesempenhamum papel importanteem
Espanha, mas esse papel contrariaa teoriatradicional:os governossocia-
listas fazem baixar a percentagemdos gastos sociais. Comin (1988) de-
fendeque o crescimentodos gastos sociais até à democratizaçãofoi princi-
palmentealimentadopelo crescimentoeconómico. É possível que tenha
razão, mas o estudoque fizemosdas percentagensorçamentaisnão o con-
firma.O crescimentoeconómico não teve qualquer efeitosignificativoem
Espanha.
É evidenteque a estruturaorçamentalde ambos os países foi substan-
cialmente afectada pela democratização,mas de formascontrárias.Em
Portugalfoi à democracia que se ficou a dever o aumentopermanentedo
nível dos gastos sociais. Em Espanha as forçasdo crescimentoburocrático
têmsido muitoacentuadas; os anos de transiçãoderamorigema um salto
modestona tendênciaorçamentalpara a previdência,mas a democracianã o
gerouuma viragemorçamentalpermanente.
13 Não
apresentamosos resultadosdas numerosasanálises parciais que realizámos por
motivosde espaço. 603

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CONCLUSÕES

A longa era das ditadurasespanhola e portuguesafoi nitidamentemoti-

vada por receios que não estavamrelacionadoscom as reivindicaçõesdas
massas em termosde previdênciae redistribuição.No entanto,isto desem-
penhou quase certamenteum papel importantenas políticas desses re-
gimes.Tal como numerososautoresdocumentaram, os regimesde Salazar
e de Franco eramprofundamente avessos a grandesreformassociais (Ma-
ravall, 1982, 1991; Guillen, 1991; Hoffman,1983). Até aos anos 70, pelo
menos, nenhumdos dois regimes se assemelhou ao de Bismarck, que
pagava de bom gradoo preço da políticasocial para assegurara paz social.
Quando muito,esses dois regimeseram indiferentesà «questão social».
Essa atitudemudou efectivamentepor volta dos anos 70, mas é muito
difícildeterminar se a maiorpreocupaçãoquantoà políticasocial se ficoua
dever ao dinamismo económico, ao processo hesitantede liberalização
política,ao desejo de entrarpara a Europaou a umdescontentamento social
latente.O mais provávelé que a verdadeesteja numacombinação de todas
estas forças.
Em ambos os países a democratização- fosse ou não iniciativada
esquerda- anunciouuma viragemsensívelno sentidoda segurançasocial,
que foiacentuadae permanenteno caso de Portugale modestae temporária
no caso da Espanha. Se levarmosem conta todos os aspectos, teremosde
concluirque aqueles que permanecemfiéis às doutrinasdo pensamento
antidemocrático do século xixnão teriammuitoa recearda democratização
em termosde uma redistribuiçãoradical. Mesmo o zelo revolucionáriodo
governo de transiçãode esquerda em Portugalacabou por cair por im-
posição do eleitormédio.

APÊNDICE

FONTES DOS DADOS E QUADROS

a Espanha e Portugalforamextraí-
Os dados sobre despesas sociais referentes
dos principalmente da sérieNationalAccountsdas Nações Unidas, mas com alguns
ajustamentosno caso da Espanha. Em primeirolugar,a série das Nações Unidas
referenteà Espanha está incompleta.Para completara sérierelativamenteaos anos
80 (1983-1986) fiz extrapolações,utilizandocomo base a série SEEPROS (defi-
nição de despesas sociais da CEE) referenteaos anos 80. Relativamenteaos anos
1967-1969, foi adoptadoo mesmoprocesso,utilizandocomo base os dados da OIT
604 sobre despesas sociais. Uma vez que a diferençaentreos dados da OIT e da ONU,

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porumlado,e os dadosda OIT e da SEEPROS, poroutrolado,é mínima, parece

justificar-sea adopçãodestesistemade extrapolações. As despesaspúblicastotais
(excluindoas de capital) relativasa Portugalforamextraídasdas National
Accountsdas NaçõesUnidas;no caso da Espanha,foramextraídasde F. Comin,
«Las administraciones publicas»,in J.Delgado (ed.), Espana Economia(quadro
n.° 5, p. 455). Os dadosreferentes
às despesassociaisda Espanhaforamajustados
de modo a levarem contaas despesascom os subsídiosde desempregoe a
consolidaçãodo orçamento de 1967 com base em dados do Banco de España,
BolletinEstadístico(últimosvolumes).

Matrizde correlação:Portugal

S/T S/T[-') PIBc[-l] Democracia Transição Governo

S/T 1,000 0,889 -0,491 0,923 0,360 0,901

S/T[-l] 0,889 1,000 -0,444 0,880 0,889 0,810
PIBc[-l] -0,491 -0,444 1,000 -0,680 -0,433 -0,574
Democracia 0,923 0,880 -0,680 1,000 0,312 0,904
Transição 0,360 0,889 -0,433 0,312 1,000 0,497
Governo 0,901 0,810 -0,574 0,904 0,497 1,000

Matrizde correlação:Espanha

S/T S/Tl-1) PIBcf-l] Transição Governo

S/T 1,000 0,876 0,223 0,390 -0,602

S/T[-l] 0,876 1,000 0,191 0,187 -0,488
PIBc[-l] 0,223 0,191 1,000 -0,240 -0,723
Transição 0 390 0,187 -0,240 1,000 0,976
Governo -0,602 -0,488 -0,723 0,976 1,000

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