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PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTÃO PÚBLICA

Gestão Participativa na Administração Pública

A Constituição da República Federal de 1988 dispõe sobre a descentralização e a participação


como princípios fundamentais do processo de democratização da gestão pública brasileira para os
três poderes constituídos (federal, estadual e municipal), assegurando, desse modo, a gestão parti-
cipativa na Administração Pública.

Segundo Azevedo (2007), com o advento de Carta Magna de 1988 criam-se no Brasil novos institu-
tos e postulados de inserção democráticos com a finalidade de garantia os direitos dos cidadãos de
participar nas tomadas de decisão do governo.

A descentralização possibilitou a criação de mecanismo de participação popular, como orçamento


participativo, Fóruns, Conselhos, entre outros. No entanto, a participação da população ainda é
bastante limitada, pois são poucas as pessoas que participam dos eventos supramencionados.

A escolha do tema justifica-se devida sua relevância para a sociedade e para a Administração Pú-
blica, uma vez que na esfera pública a participação das camadas populares pode trazer importan-
tes contribuições para melhorias na elaboração e implantação das políticas públicas nas três esfe-
ras de governo (federal, estadual e municipal).

A participação das camadas populares na esfera da Administração Pública envolve compartilha-


mento de decisão e de poder. Cumpre informar que em um Estado marcado pelo autoritarismo ha-
verá conflitos e interesses antagônicos entre a sociedade e os detentores de poder. É nesse con-
texto que a democracia se consolida como um regime democrático de direito.

A contribuição desse estudo para a academia é trazer novas informações sobre esse assunt o tão
atual é importante para e efetivação das políticas públicas, para o compromisso e respeito no trato
da coisa pública.

Além despertar o interesse para novos estudos e pesquisa sobre esse tema. Para a Administração
Pública é proporcionar informações relevância sobre a importância da participação popular nas de-
cisões de governo, especialmente em se tratando de políticas públicas que são imprescindíveis
para atender as demandas sociais. Para a sociedade em geral é disponibilizar informações sobre a
necessidade da participação popular nas decisões de governo, com vistas ao bem -estar social.

Diante deste contexto, adotou-se como objetivo principal investigar a relutância da gestão participa-
tiva brasileira diante a Administração Política no cenário atual. Assim, o presente estudo delimita-se
a pesquisar a gestão participativa na administração pública no cenário atual.

Para o alcance do objetivo do presente estudo, utilizou-se como metodologia de pesquisa: as pes-
quisas bibliográfica e descritiva. As referidas pesquisas foram realizadas e diversas fontes, como
livro, revistas, legislação específica, entre outros. E observou os seguintes passos: levantamento,
seleção, leitura e produção textual.

Neste estudo, faz-se, inicialmente, uma abordagem sobre a estrutura da Administração Pública
Brasileira, tratou-se da descentralização da Administração Pública, da Gestão Pública, da Gestão
democrática e da Gestão Participativa e do orçamento Participativo como um dos mecanismos de
participação popular nas esferas de governo.

A Estrutura da Administração Pública Brasileira

A Administração Pública brasileira está organizada hierarquicamente a partir do seu conjunto de


órgãos que executam os serviços que lhe são peculiares. De acordo com Kohama (2006) Adminis-
tração Pública é todo o aparelhamento do Estado, existente para a execução de serviços que te-
nham por fim a satisfação das necessidades coletivas.

Conforme o art. 18 da CR/1988, a organização político-administrativa do Estado brasileiro, compre-


ende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos.

De acordo com Carlin (2005), a organização administrativa mantém uma correlação estr ita com a
estrutura do Estado e com o modelo de governo adotados em cada país. O Brasil é uma Federação

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(união indissolúvel dos Estado, Municípios e Distrito Federal), pos isso, constitui -se em Estado De-
mocrático de Direito em que se garante autonomia político-administrativa aos Estados-membros e
aos Municípios (arts. 25 e 29), a sua administração tem de corresponder, estruturalmente, a esses
postulados constitucionais, com eles guardando compatível conformação.

Para a efetiva execução dos seus fins, ensina Mello (2002), o Estado desempenha três funções pri-
mordiais que são a normativa (ou reguladora), a administrativa (ou executiva) e a judicativa (ou dis-
ciplinadora).

Essas funções se originam e se constituem como competência de cada um dos chamados Poderes
do Estado que, conforme estabelecido no art. 2º da CR, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciá-
rio (independentes e harmônicos entre si).

De forma sucinta, Kohama (2006) esclarece que a função normativa está relacionada à elaboração
das leis, enquanto que a administrativa se preocupa em convertê-las em ato individual e concreto.
Já a função judicativa se refere à efetiva aplicação das leis aos litigantes.

Nas palavras de Wloch (2006, p. 29) “como se percebe, não há um caráter de exclusividade quanto
a um Poder desempenhar uma dada função. O que ocorre, em verdade, é a existência e preponde-
rância de uma função relativamente a um dos três Poderes”.

O estudo da organização do Estado revela que ela pode ser estruturada em administração direta,
administração indireta e administração auxiliar, entende-se por administração direta aquela em que
a atividade administrativa “é exercida pelo próprio Estado, ou seja, pelo conjunto orgânico que lhe
compõe a intimidade” (MELLO, 2002, p. 54). Em outras palavras, a administração será centralizada
quando o Estado atuar diretamente na prestação organizacional, ela se encontra diretamente inte-
grada ao chefe do Poder Executivo.

Por seu turno, “a administração descentralizada refere-se a prestação de serviços públicos de


forma indireta pelo Estado” (MELLO, 2002, p. 54). Ou seja, são criadas outras pessoas (de direito
público ou privado) distintas do Estado, para auxiliá-lo na execução das atividades administrativas.
Já a administração auxiliar, divide-se em descentralizada por cooperação (organizações de direito
privado posicionadas fora da administração) e por colaboração (são os concessionários e permissi-
onários de serviços públicos).

A Descentralização da Administração Pública

A descentralização da Administração Pública pressupõe o compartilhamento de decisão entre o go-


verno e sociedade.

Nesse sentido, segundo Cruz (2006), a divisão de responsabilidades e de ações entre governo e
sociedade vem permitindo a construção de um novo espaço de diálogo público, possibilitando a
participação efetiva dos movimentos oriundos da sociedade civil organizada. Essa abertura permite
a participação efetiva dos diversos segmentos e organizações sociais na definição da agenda do
governo, direcionando as ações a serem priorizadas, as políticas públicas a serem implementadas,
em função das demandas sociais.

Essas novas práticas sociais trazem inúmeros benefícios não só para Administração Pública, como
políticas públicas consistentes, mas também para a sociedade que vê suas necessidades atendi-
das. É evidente que existem resistência e obstáculos para a consolidação desse novo modelo de
governar, pois nem todas as decisões estão abertas à população, como, por exemplo, as decisões
estratégicas relativas à segurança nacional, a políticas econômicas (MELLO, 2002).

Para Rocha (2015), a política de segurança nacional e a política econômica são medidas que de-
vem ser implementadas de forma técnica, sem grandes aberturas para a participação popular para
debates e deliberações. Ele esclarece que participação popular não significa transformar os gover-
nos em arenas de debates contínuo para a adoção de cada medida de governo, uma vez que os
governantes são os representantes da sociedade.

De acordo com Arretche (1996 apud CRUZ, 2006) passou-se a acreditar que as formas descentrali-
zadas de prestação e alocação de serviços seriam mais democráticas e fortaleceriam a democra-

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cia. Assim, a centralização político-administrativa passou a ser considerada uma prática não-demo-
crática, pois permitia a ausência de transparência das decisões, impossibilitando o controle social
das ações do governo.

De acordo com Accetta, Silva e Zotes (2006), a participação popular nos diversos níveis de decisão
governamental contribui para melhorar a qualidade das decisões e da Administração Pública.

As pessoas ao participar sugerem, fiscalizam e cobram efetividade nas ações. Isso faz com que o
agente público tenha mais cuidado no trato da coisa pública, na elaboração das políticas sociais e
na alocação dos recursos a serem aplicados.

Gestão Pública

A Gestão Pública eficiente exige a participação da população e o controle social por parte da socie-
dade para que seja garantido o pleno exercício da cidadania. Nesse contexto, é imprescindível a
criação de mecanismo que estimulem participação popular em todas as esferas de governo (fede-
ral, estadual e municipal) para que o cidadão possa agir como sujeito ativo, exercendo o pleno di-
reito de cidadania, contribuindo uma sociedade mais justa (WLOCH, 2006).

Para Carvalho (2011), a Gestão Pública em suas práticas administrativas apresenta variações, de-
vido às características pessoais dos governantes e também do partido político dos quais e stes fa-
zem parte, principalmente em se tratando de ideologias partidárias.

De acordo com Lima e Castro (2003) muitos governantes administram os órgãos públicos como se
fossem seus donos, e como se estes fossem suas propriedades, esquecendo que eles são tão -so-
mente representes do povo.

Nesse contexto, torna-se necessário a participação da sociedade para coibir os abusos e as práti-
cas errôneas desses governantes. Muitos deles consideram a participação popular ou a cobrança
da população uma ameaça aos seus governos.

Para Lock (2004), a Gestão Pública torna-se mais eficiente com a participação das camadas popu-
lares em prol do interesse coletivo. Nesse contexto, é imprescindível que os cidadãos participem
propondo ações e medidas que vão ao encontro da comunidade, assim como a implantação de po-
líticas públicas direcionadas para as demandas sociais mais prementes, como saúde, educação,
moradia, entre outros.

Gestão Democrática

A gestão democrática é hoje uma bandeira defendida por todo seguimento social que deseja uma
melhor distribuição de renda, redução nas desigualdades sociais, seriedade na gestão dos recursos
públicos, entre outros.

Nesse contexto, Vieira (2008) entende que a Constituição da República de 1988 representou um
avanço na legislação e na gestão administrativa do País, uma vez que instituiu a legitimação dos
direitos sociais e coletivos que são essenciais para o desenvolvimento da democracia participativa
brasileira.

De acordo com Perez (2004), a Carta Magna de 1988 consolidou os princípios da Democracia e do
Estado de Direito, instituindo várias normas, com vistas a respaldar a criação de institutos participa-
tivos na Administração Pública.

É defendida, hoje, por inúmeros autores a participação das camadas populares na Gestão Pública.
Essa participação vai exigir eficiência, seriedade e transparência dos atos públicos, a lém de contri-
buir para uma gestão eficaz.

Faz saber Azevedo (2007) que no Estado de Direito brasileiro o surgimento de novas estratégias
trazidas pela Constituição da República de 1988 pressupõem a necessidade de profundas mudan-
ças administrativas. A legislação em vigor tem criado um ambiente oportuno a essas mudanças a
começar pela redefinição da soberania popular, declarada tanto indireta como diretamente (art. 1º,
Parágrafo único). Segundo ele, à semelhança da conservação do voto, verifica -se o estímulo à par-
ticipação popular nos assuntos públicos. Em paralelo, o Poder Público é orientado a interagir com a

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população na construção das políticas públicas, adotando, desse modo, um sistema de cogestão
pública.

Para Azevedo (2007), a gestão participativa pressupõe as intervenções populares constit uídas pelo
conjunto de cidadãos ou associações representativas da comunidade que receberão as políticas
públicas através das consultas populares, audiências públicas ou concerto. Essas intervenções têm
como finalidade influenciar o conteúdo da decisão administrativa ou a constituírem-se na própria
decisão definidora das referidas políticas públicas.

Contudo, faz observar Rocha (2015), que a participação popular na gestão pública é, hoje, uma re-
alidade, constituindo-se uma prática diferenciada de gestão, que deve ser aplicada com cautela,
uma vez que os instrumentos de participação, via de regra, são apenas consultivos ou legitimativos.
Essa consideração deve ser levada em conta para que não haja a sensação de pseudo -participa-
ção, evitando, desse modo, que os instrumentos de participação não se transformem em uma espé-
cie de controle social dos administradores públicos.

Para ele, a qualificação técnica e política da sociedade são essenciais para a utilização de todos os
instrumentos de participação disponíveis. Para tanto, é imprescindível que o nível de politização da
sociedade seja bastante elevado.

Gestão Participativa

A abertura democrática ocorrida no Brasil levanta algumas discussões referentes à funcionalidade


dos cidadãos na proclamação da gestão pública participativa. O estabelecimento de mecanismos e
procedimentos que possibilitam a vocalização da participação popular são cada vez mais essenci-
ais para a promoção de conquistas sociais integrantes de nossos direitos fundamentais.

Em que pese os avanços procedimentais desfrutados pela democracia, ainda se estar aprendendo
como se deve proceder na procura de respostas efetivas (AZEVEDO, 2007).

Isso não quer dizer que a população não esteja usufruindo das benesses da gestão participativa.
No entanto, esse modelo de gestão é um processo lento, que exige conhecimento técnico e político
da sociedade, mas mesmo assim, a população não deve abrir mão dos mecanismos de participa-
ção disponíveis, uma vez que representam um grande avanço na busca de uma sociedade mais
justa e igualitária.

Segundo Cruz (2006), observa-se que esta nova estratégia de governar fundamenta-se em uma
nova forma de se compreender a participação, que passou a ser vista não mais como incompatível
com um bom governo.

Mas como uma formar de auxiliar o governo na elaboração e implementação de políticas públicas
consistentes.

Para ele, a importância da participação da população na gestão pública é um discurso recorrente,


não só em função de valores democráticos que emergiram com o processo de democrati zação,
mas também devido à incapacidade do Estado de elaborar e implementar políticas públicas efeti-
vas.

Nesse contexto, o Estado vem demonstrando que precisa da colaboração da sociedade civil organi-
zada para superar problemas de políticas públicas, gerando a distribuição de accountabilities.

Para Vieira (2008), Estado precisa ser democratizado de maneira ágil e flexível, regulando demo-
craticamente a economia, coordenando o desenvolvimento e desenhando políticas sociais efetivas
que vão ao encontro das necessidades da população, especialmente as camadas mais populares e
carentes de recursos materiais e econômicos.

Faz observar Azevedo (2007) que a visão do Estado e suas relações com os indivíduos vêm sendo
gradualmente modificadas até que se chegou ao patamar jurídico-institucional de fortalecimento
dos direitos fundamentais e de garantias individuais e sociais, o que firmou a participação e a inicia-
tiva popular como força indivisível de expressão dos interesses do homem e, consequentemente,
da sociedade. O entendimento de cidadão ativo indica que cada indivíduo na república é igual-
mente responsável pela gestão dos interesses públicos e de uns diante dos demais, tornando -os

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explícitos para que o Estado os execute. Resta claro que isso é decorrente de um proces so de con-
quistas, que percorreu todo o trajeto delineado pelos momentos vividos pelo Estado e pela trajetó-
ria de amadurecimento dos direitos.

Para Cruz (2006), deve-se entender que a adoção de práticas que aumentam a participação da so-
ciedade, na esfera estatal é parte da reforma do Estado instituída a partir da década de 80, de
modo que mudanças na atuação do governo estão totalmente ligadas com a consolidação de uma
ordem democrática.

Segundo Azevedo (2007), a gestão pública participativa é resultado de disposições legais de cunho
democrático, como a Lei nº 9.784/99 que estimula a consulta a audiências públicas (arts. 31 e 32),
bem como a participação dos administrados, direta ou atreves de organizações legalmente reco-
nhecidas (art. 33), além de um aparato legislativo locais específicos. Essa tendência adotada pelos
conselhos gestores deixa clara sua aproximação do princípio da participação popular na gestão pú-
blica e do controle popular da Administração Pública.

Orçamento Participativo

Segundo Costa Junior (2014), o orçamento participativo representa um instrumento democrático,


no contexto da democracia participativa, sendo considerado a mais importante experiência de me-
canismo de incorporação da sociedade ao processo de escolha pública no Brasil.

O orçamento participativo foi adotado no Brasil, no âmbito de diversos governos municipais, com a
finalidade de fazer frente às consequências das políticas neoliberais. Para ele, o orçamento partici-
pativo possibilita aos cidadãos a participar do processo pela organização social, permitindo às pre-
feituras estabelecerem limites e critérios para compartilhar o poder de decisão com os moradores
das diversas regiões da cidade.

Faz observar Silva (2011) que o orçamento participativo não foi de forma especifica previsto
pela Constituição de 1988 e também não foi regulamentado por lei federal, estadual ou municipal.
Porém, está de acordo com o ordenamento jurídico pátrio.

Sua fundamentação jurídica encontra guarida nos próprios princípios e determinações constitucio-
nais alistados nas normas estipuladas mais recentemente pela Lei Complementar nº 101/00, a Lei
de Responsabilidade Fiscal (art. 48, parágrafo único), e pela Lei Federal nº 10.257/01, o Estatuto
da Cidade (arts. 2º, II; 4º, II, f, § 3º; 44). A experiência com orçamento participativo também encon-
tra apoio nas Constituições dos Estados a que pertencem os municípios que a implementam, e nas
respectivas leis orgânicas e planos diretores.

De acordo com Costa Junior (2014), são várias as concepções sobre o orçamento participativo. Na
tentativa de agregar todas as respostas, Costa Junior (2014, p. 6), faz as seguintes sínteses:

Na gestão: existe a visão de que o orçamento participativo é: a) gestão urbana com os pobres; b)
mecanismo de gestão conjunta dos recursos públicos através de decisões compartilhadas sobre a
alocação dos recursos orçamentários; c) modelo de gestão urbana mais do que uma política pú-
blica; e d) processo de gestão fiscal social.

Na educação, a maior parte da literatura considera o orçamento participativo um processo educa-


tivo que envolve todos os atores locais importantes – prefeito, burocratas, vereadores, movimentos
sociais –, assim como as instituições nas quais esses atores operam. Essa visão é tributária do
pensamento de Stuart Mill sobre o papel educativo do governo local.

Na política, as visões são bastante diversas. O orçamento participativo é:

a) uma política pública em que os que têm poder o cedem para os grupos em desvantagem;

b) uma forma de radicalizar a democracia e o resultado de uma grande vontade política, capaz de
permitir a construção de uma cultura política, que aumente a conscientização sobre a cidadania, e
de melhorar as condições de vida da população;

c) uma das formas correntes de globalização contra-hegemônica;

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d) uma forma de combinar democracia representativa com participação;

e) um instrumento para superar os limites da democracia representativa através de mecanismos


que ampliem a mobilização da sociedade civil para além do corporativismo e da simples consulta.

Pode-se dizer que o orçamento público é visto como uma lei que regula, aprecia legislativamente e
executa ações no setor público, ou pode ser entendido como um conjunto de procedimentos que
têm como referência o ciclo orçamentário que se armazena em dois momentos essenciais da Admi-
nistração das políticas.

Segundo Gonçalves (2005) o orçamento participativo é mais um passo, visando o aperfeiçoamento


político, visto que não só os parlamentaristas participam das decisões sobre finanças e políticas pú-
blicas, mas também a população e a sociedade civil organizada assumem papel ativo nesse con-
texto, passando a ser agente ativo e não apenas um simples espectador da situação.

O presente estudo teve como objetivo geral investigar a relutância da gestão participativa brasileira
diante a Administração Política no cenário atual. Os resultados encontrados foram obtidos por meio
de pesquisas bibliográfica e descritiva realizada em diversas fontes como livros, artigos, entre ou-
tros que forneceram os subsídios teóricos para as análises, interpretações e inferênci as sobre esta
problemática.

Constatou-se, a partir das pesquisas, que a participação popular nos assuntos políticos do País é
de fundamental importância para a descentralização político-administrativa e para consolidação da
democracia. O direito da participação das camadas populares na gestão pública é uma das con-
quistas mais importante da sociedade brasileira.

A participação popular na gestão pública permite que o cidadão possa discutir e opinar sobre as
necessidades mais prementes para sua comunidade. Com isso, os governos podem elaborar e im-
plantar políticas públicas mais coerentes com a realidade local, regional ou nacional. Pelo exposto,
conclui-se que o cidadão tem um papel muito importante na promoção de uma gestão pública ficaz.

Os resultados de certa forma convergem com a literatura sobre o tema, conforme Azevedo (2007),
Costa Júnior (2014), Rocha (2015) e outros que evidenciam a importância da gestão participativa
para uma a construção de uma sociedade mais justa e igualitária, em que todos os cidad ãos terão
os mesmos direitos de fato, conforme preceitua a Constituição da Republica de 1988.

Contudo, ficou evidente também que diversos motivos dificultam a participação mais efetiva das ca-
madas populares nas decisões do governo, dentre os quais se destacam: falta de conhecimento,
falta de representatividade política, pouca participação nos Fóruns e Conselhos, falta de uma iden-
tidade coletiva, entre outros.

Portanto, pode-se inferir, após a conclusão da pesquisa, que a gestão participativa é uma impor-
tante ferramenta de gestão para uma Administração Pública eficiente e eficaz. Contudo é necessá-
rio que o povo seja orientado e preparado para participar das decisões que emanam da esfera go-
vernamental para o pleno exercício da cidadania.

Os resultados não são conclusivos visto que a gestão participativa ainda é um projeto em constru-
ção, em que pese os avanços obtidos com a democratização do País. O propósito do presente ar-
tigo foi proporcionar novas discussões sobre o tema no espaço acadêmico. Observou -se que há a
possibilidade de aprofundamento sobre o tema, pois este estudo é uma releitura da realidade vi-
gente, com vistas a suscitar propostas para estudos futuros é a realização de pesquisas mais apro-
fundadas de forma a garantir maior robustez à discussão.

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