CURSO – PROCURADOR DA CÂMARA MUNICIPAL DE BH (ONLINE)

DATA – 02.09.2015

DISCIPLINA – DIREITO ADMINISTRATIVO

PROFESSOR – FELIPE MUCCI

MONITOR – PAULA PINHEIRO CAIRES

AULA 01

PROF. FELIPE MUCCI

 Contato:
fasa31@hotmail.com
felipe@carvalhopereirarossi.adv.br

Mestre em Direito Administrativo pela UFMG; professor de cursos de graduação e pós graduação,
nas matérias direito administrativo e constitucional e nos cursos preparatórios para concurso, em
direito administrativo. Foi assessor jurídico da Prefeitura de BH e secretário de administração do
TRE-MG por cinco anos. Hoje advoga especificamente na área de direito administrativo.

1. DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1 Conceito

O surgimento do direito administrativo está relacionado ao surgimento do Estado de Direito. A

partir do momento em que o Estado começa a encontrar limites no Direito, ele começa a encontrar
regras e princípios que precisa observar ao executar suas tarefas e chegar até o cidadão. O
Estado não pode mais fazer o que quer, uma vez que, ao contrário do Estado Absolutista, que
estava acima das Leis, no Estado de Direito, as Leis e, em especial, a Constituição, estão acima
do Estado. A existência de Constituição é um requisito para a existência do Estado de Direito.
Esse Direito estabelece como finalidade do Estado a garantia dos interesses do cidadão,
protegendo o cidadão das arbitrariedades do Estado. Esse é o Direito Administrativo: princípios e
regras que colocam limites à atuação Estatal.

Funções exercidas pelo Estado

 Função Administrativa: voltada para colocar as leis em execução, para fazer valer os
direitos e garantias fundamentais, para executar os serviços públicos, administrando a
máquina pública. Regulada pelo direito público.
 É executada tipicamente pelo Poder Executivo, mas é certo que os Poderes Legislativo e
Judiciário também o exercem de forma atípica.
Está sujeita a controle pelo Poder Judiciário.
Função Jurisdicional: julga conflitos, resolve controvérsias.
 Função Legislativa: produz as normas, regramentos e princípios vigentes em nosso
ordenamento jurídico.
 Função Política ou de Governo: está ligada ao alto poder discricionário, de comando
colocado nas mãos do Chefe do Poder Executivo, que não está submetido a nenhum tipo
de controle do Poder Judiciário. Ex: Sanção/Veto de uma Lei; declarar Guerra/celebrar Paz

Conceito: O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público responsável por estudar as

regras e princípios que regulam o exercício da função administrativa do Estado.

Uma das características principais do Direito Administrativo, que faz com que ele seja um ramo
específico do direito é a existência de seus princípios próprios. Tais princípios baseiam-se,
sobretudo, na ideia de desigualdade jurídica nas relações travadas entre Estado e Cidadão.
As relações entre cidadãos são sinalagmáticas, de igualdade, enquanto as relações entre Estado
e Cidadão são regidas pelo Regime Jurídico Administrativo, que dá ao Estado prerrogativas
especiais e responsabilidades específicas, uma vez que aquele administra o interesse público.

1.2 Fontes

As fontes são onde o administrativo busca inspiração e subsídios para interpretar as normas
relacionadas à função administrativa.
 Princípios do Direito Administrativo e Princípios Gerais de Direito;
 Regras (Leis, Constituição, etc.)
 Decisões Judiciais:
- as Súmulas Vinculantes, que têm aplicação coercitiva para a Administração Pública.
- as decisões com eficácia Erga Omnes, que têm aplicação imediata para a
Administração Pública.
- as decisões com eficácia inter partes.
 Doutrina
 Costumes: é fonte geral do direito. Mas cuidado: aplica-se com ressalvas ao Direito
Administrativo, em razão do princípio da legalidade.

1.3 Sistemas de Jurisdição

A) Sistema Inglês: se baseia na ideia de jurisdição una. Ou seja, temos um Poder

Judiciário que julga toda e qualquer controvérsia jurídica. Adotado no Brasil.

B) Sistema Francês: os atos da Administração Pública não podiam ser julgados pelo
Poder Judiciário, sob pena de ofensa ao princípio da Separação de Poderes. Isso
porque, diziam os franceses, julgar a Administração Pública seria, antes de tudo,
administrar. Por isso, foi criado o sistema dual de jurisdição: de um lado, o Conselho de
Estado julgaria os atos da Administração Pública, enquanto o Poder Judiciário julga as
demais controvérsias.

O Brasil adota o sistema de jurisdição una, o sistema inglês. Assim, o Tribunal de Contas
não é poder judiciário, sendo suas decisões atos administrativos.

1.4 Princípios do Regime Jurídico Administrativo (RJA) – ou da Administração Pública,

ou do Direito Administrativo

O Regime Jurídico Administrativo (RJA) é o regime jurídico da administração pública,

estudado pelo direito administrativo. O (RJA) se caracteriza pelo binômio prerrogativas e
sujeições/responsabilidades a que se submete o administrador público.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o RJA se sustenta sobre dois pilares. Vejamos:

I - Supremacia do Interesse Público sobre o Privado: o interesse público prepondera

sobre o do particular.
II - Indisponibilidade do Interesse Público: o interesse público não pode ser negociado
pela Administração Pública.
obs: os direitos e garantias fundamentais também são pilares e não costumam ser trazidos
nos livros.

Interesse Público: trata-se de um conceito jurídico indeterminado, ou seja, não pode ser
definido aprioristicamente. Pode ser dividido, segundo a doutrina dominante (teoria criada
por Renato Alessi e difundida no Brasil por Celso Antônio Bandeira de Mello) em:

Interesse Público Primário: diz respeito à população, tem relação direta com a
sociedade, com as pessoas. Ex: Criação do Bolsa Família, construção de viaduto.

Interesse Público Secundário: diz respeito à proteção do erário. Ex: ajuizamento de

ação de execução de tributo.

Princípios Explícitos do Direito Administrativo

É o famoso LIMPE, princípios previstos no art. 37, caput da CF/88.

a) Legalidade Estrita:

A Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei expressamente autoriza,

diferentemente do princípio da legalidade no direito privado, segundo o qual podemos
fazer tudo o que a lei não proíbe.
Uma teoria mais moderna do direito administrativo, já em fala em princípio da
juridicidade, como uma evolução ou melhor interpretação dessa legalidade aplicável à
Administração Pública e que exige que nós interpretemos as leis com base nas leis e
nos princípios.
Obs: lembrar da pirâmide kelseniana, em que temos no topo a Constituição, após as
leis, os decretos e o ato administrativo, abaixo de tudo.
O decreto autônomo (art. 84, IV) é aquele que regulamenta diretamente a Constituição
sem necessidade de lei que trate do mesmo assunto. É uma exceção ao princípio da
legalidade estrita, que “pula uma parte da pirâmide”.

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

VI – dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda

Constitucional nº 32, de 2001)

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não

implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (Incluída pela

Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

b) Impessoalidade: a Administração Pública é “sem rosto” e toma suas decisões de

forma impessoal, equidistante, sem personalismos.
Não se confunde com a isonomia.
Exemplos de aplicação: concurso público e licitação.
c) Moralidade Administrativa: não é a moralidade individual do administrador, mas da
Administração Pública.
Exemplo:
Súmula Vinculante n. 13 do STF:

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou

por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança
ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em
qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a
Constituição Federal.

Obs: nepotismo cruzado ocorre quando a autoridade 1 nomeia para seu gabinete o
filho da autoridade 2, e a autoridade 2 nomeia o filho da autoridade 1 para o seu
gabinete, por exemplo. Só será nepotismo cruzado se houver designações recíprocas.

d) Publicidade: impõe que todos os atos da administração pública sejam, não só

publicados, mas também transparentes, acessíveis ao cidadão.
Restrições a esse princípio:

A) proteção à intimidade (art. 5o, LX da CF/88), à imagem e à vida privada: processos

deverão correr em sigilo.

B) proteção de questões de Estado que não podem ser divulgadas (art. 5o, XXXIII da
CF/88)

A Lei de Acesso à Informação 12.527/2011 é corolário do princípio da publicidade e é

ponto específico do nosso edital, a ser tratada mais adiante.

e) Eficiência: foi inserido no art. 37, caput, da Constituição de 1988 pela Emenda
Constitucional 19/98, num contexto de mudança do Estado Democrático (que se
preocupava muito com o controle dos processos) para o Estado Gerencial (que se
preocupa, sobretudo, com a busca dos resultados).

Como corolário do princípio da eficiência, temos o chamado princípio da

economicidade, pelo qual a Administração Pública deve buscar realizar suas
contratações da forma mais econômica possível.

Princípios Implícitos da Administração Pública

f) Finalidade: a Administração deve buscar sempre a finalidade para a qual aquele ato
administrativo foi criado. A finalidade de todo e qualquer ato administrativo é o
interesse público. Contudo, cada um deles tem, também, uma finalidade específica.
Exemplo: a remoção de servidor público deve ser dar por interesse público. Portanto, a
remoção não pode ter finalidade punitiva, por exemplo. Isso seria o chamado desvio de
poder ou desvio de finalidade.

g) Continuidade do Serviço Público: o serviço público não pode parar, como não
cessam as necessidades do cidadão. Por isso a greve do servidor público é tratada de
forma diversa da greve do setor privado pelo legislador.

h) Autotutela: a Administração está autorizada a anular seus próprios atos quando

estiverem eivados de vício e revogá-los por razões de conveniência e oportunidade.
 Súmula 473/ STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Súmula 346/STF: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios
atos.

A Lei 9784/99, que trata do Processo Administrativo Federal, trata do princípio da

autotutela em seu art. 53.

i) Tutela Administrativa ou Supervisão Ministerial: é o meio pelo qual a Administração

Pública Direta controla a Administração Pública Indireta.

j) Razoabilidade e Proporcionalidade: a razoabilidade estabelece que as decisões da

Administração Pública devem ser tomadas de forma inteligente, razoável,
parcimoniosa. A proporcionalidade é a medida dessa razoabilidade.

k) Motivação: todos os atos administrativos devem ser devidamente motivados, sob pena
de ilegalidade. Trata-se, inclusive, de um dos elementos do ato administrativo.

Obs: motivo é aquilo que aconteceu no plano dos fatos e que levou a Administração a
tomar determinada decisão. A exposição desses motivos é a motivação.

Tanto os atos discricionários, quanto os vinculados têm que ser motivados. Não há
exceção.

l) Hierarquia: a Administração Pública brasileira foi organizada de forma “napoleônica",

ou seja, quase militarizada, em que os chefes têm poder de comando sobre os seus
funcionários. Os subordinados só podem descumprir as ordens do chefe quando forem
manifestamente ilegais.

m) Especialidade: a Administração Pública deve se organizar de forma especializada, de

modo que cada órgão se especialize em um determinado assunto.

n) Devido processo legal, ampla defesa, contraditório: aplica-se também ao processo

administrativo, de modo que o provimento administrativo deve ser precedido do devido
processo legal, garantindo-se a ampla defesa e o contraditório.

o) Segurança Jurídica:

 Sentido objetivo: a Administração Pública deve respeitar o direito adquirido, ato jurídico
perfeito e a coisa julgada.
obs: não existe coisa julgada no processo administrativo.
 Sentido subjetivo: Princípio da proteção à confiança – o cidadão deposita uma
confiança no Estado, de que sua estrutura, suas regras não serão alteradas de
repente, sem passar por uma fase de transição. A proibição de aplicação retroativa de
nova interpretação de lei pela Administração Pública decorre desse princípio.
Convalidação dos atos administrativos: em algumas hipóteses, a Administração deverá
sanar os vícios de seus atos, quando possível, convalidando atos inválidos, de modo a
evitar ofensa ao princípio da segurança jurídica.

2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1 Conceito: órgãos e entidades pertencentes ao Estado responsáveis por exercer a função
administrativa, por colocar a lei em execução.
 Ministrar: executar
  Ad: em nome de alguém

2.2 Princípios
São os princípios do direito administrativo já tratados acima, com destaque para a
supremacia do interesse público sobre o privado e o de indisponibilidade do interesse
público.

2.3 Concentração e Desconcentração Administrativa e Centralização e Descentralização

Administrativa

O que chamamos de organização da Administração Pública observa o princípio da

especialidade, de modo que a Administração se divide em competências.

Concentração e Desconcentração de Competências

Desconcentração de Competências: um determinado órgão público não pode concentrar

em suas mãos todas as competências, sendo necessário que ele se divida em outros
órgãos menores, em departamentos, de modo a observar o princípio da especialidade, por
exemplo:

Compras
Licitações
Órgão
Obras
Pessoal

Um órgão pode concentrar ou desconcentrar Competências, mas sempre dentro da

mesma pessoa jurídica. Não há criação de nova pessoa jurídica.

Centralização e Descentralização de Competências

A ideia de descentralização administrativa está ligada à criação de nova pessoa jurídica.

Além da subdivisão interna de uma entidade, que é um ente federado, em vários órgãos:
secretarias, ministérios (se for a União), pode haver por essa entidade a criação de outras
pessoas, outras entidades, para dividir tarefas com ela. O ente federativo poderá, por
exemplo, criar a entidade 1 e a entidade 2:

Entidade 1 – Responsável por abastecimento de água.

Entidade 2 – Responsável pela energia elétrica.

As pessoas jurídicas criadas pelo Município, Estado ou União, por meio do procedimento
de descentralização administrativa terão autonomia administrativa e financeira (não terão
autonomia política). Além disso, cada nova pessoa jurídica poderá se subdividir em órgãos,
por meio da desconcentração.

Dica: DesCOncentração – Cria Órgãos

DesCEntralização – Cria Entidades.

Os entes da Administração Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) cria as

entidades da Administração Indireta (autarquias, fundações, sociedades de economia
mista, empresas públicas e consórcios públicos).
 Teoria do Órgão: o órgão não é pessoa jurídica, de modo que qualquer um de seus atos
compromete o ente central ao qual está ligado. “O que a mão faz, o corpo é responsável.”
Por sua vez, as entidades, possuem autonomia administrativa e financeira, por isso,
respondem por seus próprios atos.

2.4 Descentralização

A) Descentralização Política: quando a constituição delega autonomia política

(capacidade de produzir suas próprias leis) e financeira para o órgão. É tratada pelo
Direito Constitucional.
Ex: Divisão em Estados e Municípios.

B) Descentralização Administrativa.

Entidades sempre serão criadas ou autorizada por lei.

2.5 Descentralização Administrativa: criação de nova pessoa jurídica com autonomia

administrativa e financeira (política não).

A) Descentralização territorial ou geográfica: é a criação de uma pessoa jurídica, para

administrar um território federal, que terá autonomia administrativa (água, luz, limpeza
urbana), mas não terá autonomia política. Hoje, não temos exemplos no Brasil.

B) Descentralização Técnica por serviços: ocorre quando a administração entrega um

serviço ou uma atividade relativa a uma matéria, um tema, um assunto específico para
ser desempenhado por uma determinada entidade pública. Ex: quem cuida da
previdência é o INSS (autarquia); quem cuida da correspondência é a EBCT (empresa
pública).

C) Descentralização por colaboração: ocorre quando a Administração Pública entrega a

prestação de um determinado serviço público, não para uma entidade criada por ela,
mas para uma entidade da iniciativa privada já existente. A Administração delega para
essa entidade a prestação desse serviço mediante contrato. Lei 8.987/95 (Concessões
e Permissões de Serviço Público) e Lei 11.79/04 (PPP). Para Maria Sílvia Zanella de
Pietro, essa também é uma forma de descentralizar.

2.6 Administração Indireta

Entidades formadas pela descentralização.

2.7 AUTARQUIAS: serão sempre voltadas para a prestação de um serviço público. É uma
pessoa jurídica de direito público criada pela Administração Pública.
Ex: INSS, Universidades Federais

A) Criação/Extinção: por meio de Lei. Não são registradas em cartório, uma vez que são
pessoas jurídicas de direito público.

B) Autonomia gerencial, administrativa e financeira: as autarquias não são

subordinadas às determinações da Administração Pública Direta, ao contrário dos
órgãos públicos. As autarquias são autônomas. Há ainda as entidades que têm
autonomia qualificada, como as agências reguladoras.
Por fim, existem as entidades independentes. Mas essas já não fazem parte da
administração indireta (Municípios, Estados, etc.).

C) Imunidade Tributária Recíproca: (art. 150, parágrafo 2o da CF)

 Art. 150, Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios:
(...)
VI - instituir impostos sobre:

a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;

(...)

§ 2º A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações

instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à
renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas
decorrentes.

Atenção a imunidade tributária recíproca só se aplica ao patrimônio, renda e serviços

vinculados à finalidade precípua das entidades.

D) Bens Públicos: os bens dessas entidades são públicos, ou seja, são impenhoráveis,
insuscetíveis de usucapião, imprescritíveis, inalienáveis, salvo por lei autorizativa, não
podem ser objeto de nenhuma relação jurídica de direito privado.

E) Atos Administrativos: essas entidades praticam atos administrativos, que possuem

presunção de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e, em alguns casos, até
mesmo autoexecutoriedade.

F) Licitação e Contratos Administrativos: estão obrigados a licitar e os contratos

celebrados por ela são contratos administrativos. São, portanto, regidos pela Lei
8.666/93.

G) Servidores Públicos: o servidores dessa entidades são considerados servidores

públicos e se submetem ao chamado Regime Jurídico Único (RJU), nos termos do art.
39 da CF/88.

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão,

no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira
para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das
fundações públicas. (Vide ADIN nº 2.135-4)

Regime Jurídico Único: quando a Administração Pública Direta adota um regime para
seus servidores (em regra, é o estatutário), esse regime tem que ser estendido para
autarquias e fundações públicas. Essas entidades não podem ter regime jurídico
diverso.

H) Responsabilidade Civil: o art. 37, parágrafo 6o, da CF/88, que institui a

responsabilidade objetiva, se aplica às autarquias. Vejamos:

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

I) Controle: é realizado pelo Tribunal de Contas e também por meio das ações
constitucionais específicas (MS, Ação Popular, Ação Civil Pública, etc.).

J) Vedação à acumulação de cargos: também se aplica aos servidores das autarquias.

 K) Teto Remuneratório: também se aplica às autarquias.

2.7.1 Autarquias Especiais:

A) Agências Reguladoras: com o surgimento do modelo gerencial de administração

pública, com a reforma do Estado, a partir de 1998, o Poder Público passou a
entregar algumas atribuições aos particulares, de modo a assumir o papel de
regulador, criando as chamadas Agências Reguladoras. Essas agências são
autarquias que recebem o poder de regular determinada área que a Administração
Pública entregou para a iniciativa privada. Recebem, para isso, uma maior
autonomia (autonomia qualificada), que se caracteriza pela estabilidade de seus
dirigentes, que são nomeados pelo Presidente da República e têm mandato fixo.
Na área em que atuam, essas agências possuem o chamado Poder Normativo
Técnico, podendo criar normas quanto à área que lhe foi entregue pela
Administração Pública. Ex: ANATEL, ANEEL.

B) Agências Executivas: o art. 37, parágrafo 8o da CF/88, estabelece que essas

entidades poderão celebrar contrato de gestão com a Administração Pública
(Ministério), pelo qual recebem mais autonomia (qualificada), mediante a fixação de
metas de desempenho. Ex: INMETRO.

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e

entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)

I - o prazo de duração do contrato;

II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,

obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal.

2.8 FUNDAÇÕES:

Fundação é um patrimônio ao qual se dá personalidade jurídica.

FUNDAÇÃO DE DIREITO
FUNDAÇÃO DE DIREITO
PÚBLICO
PRIVADO
(fundações autárquicas)
Lei Autoriza + Registro em
Criação Lei
Cartório
Imunidade Tributária Aplica-se o art. 150, § 2o, da Aplica-se o art. 150, § 2o, da
Recíproca CF/88 CF/88
Os bens voltados para a
Públicos prestação de serviço público,
Bens são bens Públicos (a maioria).
Os demais, serão privados.
Responsabilidade Objetiva Objetiva
Regime Jurídico Único
CLT – tem que fazer concurso
Servidores (em regra, estatutário) – tem
público
que fazer concurso público
 Contratos e Licitações Lei 8.666/93 Lei 8.666/93

2.9. EMPRESAS ESTATAIS: são pessoas jurídicas de direito privado criadas pelo Estado e
podem ter as seguintes finalidades:
1. Prestar serviços públicos;
2. Explorar atividade econômica.

Autarquia, por ser um serviço público descentralizado, não pode explorar atividade econômica. As
fundações também não podem explorar atividade econômica.
Por sua vez, as empresas estatais podem, além de prestar serviços públicos, como já fazem as
outras entidades, explorar atividade econômica. Com isso, o Estado visa dar mais flexibilidade na
prestação de determinadas atividades, se afastando, de alguma forma, das normas mais cogentes
do regime jurídico administrativo.

As entidades, podem ser ordenadas da seguinte forma quanto à sua proximidade em relação ao
Regime Jurídico Administrativo (dos mais próximos aos mais distantes e, consequentemente,
mais próximos ao regime jurídico de direito privado):

• União, Estados, DF e Municípios;

• Autarquias e Fundações Públicas;
• Fundações Privadas;
• Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista prestadoras de serviço público;
• Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista exploradoras de atividade
econômica;

Diferenças entre Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista

SOCIEDADE DE ECONOMIA
EMPRESA PÚBLICA
MISTA
Público e Privado. Maioria do
capital votante tem que estar
Composição do Capital Totalmente Público
nas mãos da Administração
Pública.
Forma Jurídica Qualquer forma Sociedade Anônima
Foro (caso das que Justiça Federal (art. 109, da
Residual
pertencem à União) CF/88)

As demais características são idênticas.

2.9.1 Regime Jurídico das Empresas Estatais Prestadoras de Serviço Público

A) Criação: Lei autorizativa + Registro em Cartório