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César Albenes de Mendonça Cruz

Silvia Moreira Trugilho Nos textos reunidos nesta


ORGANIZADORES coletânea, o leitor encon-
tra reflexões e problemati-
zações a repeito de ques-
tões como a relação entre
política pública, Estado e
democracia no cenário da
economia capitalista de

ABORDAGENS E
cunho neoliberal; políti-
cas públicas de trabalho
diante dos desafios de-
correntes do contexto de

NARRATIVAS
crise e de reestruturação
do capital; democracia na
ação de controle social;

EM POLÍTICAS
identidade e corporeida-
de transexual de sujeito
social na escola; impac-
tos das políticas públicas

PÚBLICAS:
nas manifestações cul-
turais populares, dentre
outras. São abordagens
e narrativas que abarcam
debates atuais relaciona-
E s t ado , so c iedade e c idadania dos às políticas públicas,
tratados de forma densa
e pertinente, no sentido
de dar visibilidade às ex-
pressões da questão so-
cial e às formas de seu
enfrentamento via políti-
cas públicas e processos
sociais.
Jane Cruz Prates
César Albenes de Mendonça Cruz
Silvia Moreira Trugilho
ORGANIZADORES

ABORDAGENS E
NARRATIVAS
EM POLÍTICAS
PÚBLICAS:
E s t ado , so c iedade e c idadania

Vitória-ES
2016
Todos os direitos reservados
emescam
Primeira edição/Novembro 2016

Autores
Alexsandro Rodrigues
Angela Maria Caulyt Santos da Silva
César Albenes de Mendonça Cruz
Hiran Pinel
Larissa Leticia Andara Ramos
Maísa Miralva da Silva
Mateus Dias Pedrini
Max Freitas Mauro Filho
Pablo Cardozo Rocon
Rafael de Rezende Coelho
Raquel de Matos Lopes Gentilli
Soraya Gama de Ataíde Prescholdt
Steferson Zanoni Roseiro
Ubirajara Corrêa Nascimento
Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

Organizadores
César Albenes de Mendonça Cruz e Silvia Moreira Trugilho

Conselho Editorial
Antonia Colbari
Francis Sodré
Idilia Fernandes
Jane Cruz Prates
Rogerio Drago

Revisão Técnica: Clenir Sani Avanza e Fabiana Campos Franco


Revisão de Língua Portuguesa: Francisco Carlos Peixoto
Capa e editoração: Bios Editoração
impressão: Grafitusa

Dados internacionais de Catalogação – na - Publicação (CIP)


emescam – Biblioteca Central

A154
Abordagens e narrativas em políticas públicas: estado, sociedade
e cidadania. / César Albenes de Mendonça Cruz; Silvia Moreira
Trugilho (org.). – Vitória : Emescam, 2016.
183p.

isbn:

1. Políticas públicas. 2. Estado. 3. Democracia. I. Cruz, César


Albenes de Mendonça. II. Trugilho, Silvia Moreira. III. Escola
Superior de Ciências da Santa Casa de Misericórdia de Vitória,
emescam. IV. Título.
CDU: 323.2
CDD: 362.5
Prefácio

Maria Lúcia Teixeira Garcia


Programa de Pós-Graduação em Políticas Sociais
da Universidade Federal do Espírito Santo

Prefaciar este livro é uma honra e um desafio: honra, pois este é


uma produção do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e
Desenvolvimento Local da Emescam, que expressa um caminho trilhado
pela pós-graduação em Serviço Social no Brasil ao longo de sua traje-
tória, desde 1972 até o presente. Em primeiro lugar, a produção de co-
nhecimento em formato de livros (obras integrais e coletâneas) responde
por 40% do total da produção intelectual da área. Assim, o livro é uma
opção técnica e política.
Produzir conhecimento científico implica compromisso dos pes-
quisadores com aquilo que produz. Em tempos de barbárie, produzir
conhecimento é assumir um compromisso com a radicalidade desse co-
nhecimento e seu compromisso com a interpretação da realidade que
possibilite a superação da consciência ingênua.
Mas prefaciar esta obra é também um desafio. A coletânea temá-
tica “Abordagens e Narrativas em Políticas Públicas: Estado, sociedade
e cidadania” aglutina pesquisadores capixabas, goianos e maranhenses
e focaliza o tema das políticas públicas. Tema caro ao Serviço Social
no tempo presente, marcado por retração no papel do Estado e perdas

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importantes da classe trabalhadora. Assistimos ao avanço do conserva-
dorismo no mundo, e o Brasil é parte desse processo, o que torna mister
aprofundarmos e problematizarmos o debate sobre a relação entre Esta-
do e sociedade.
No contexto estadunidense, os anos 1960-1970 foram um marco
temporal de um processo de desilusão com o liberalismo, possibilitando
a emergência de uma geração de conservadores. Essa geração mesclava,
em seus argumentos, ideais do liberalismo clássico com uma perspectiva
moral da sociedade. Chamados de neoconservadores, estes partiam de
um mesmo argumento sustentado pelos neoliberais: a crítica ao tamanho
e ao papel do Estado. Interpretavam que a implementação de políticas e
programas sociais tanto era responsável pelas repercussões na economia
(inflação, endividamento, prejuízos à produtividade) quanto desestimu-
lava o trabalho e a inovação. Tudo isso repercutia diretamente sobre os
valores considerados tradicionais da sociedade, como a família. Por isso,
os neoconservadores defendiam (e defendem) que é necessário reafirmar
“os valores clássicos ocidentais para prover a base normativa para os
Estados democráticos, liderados por homens capazes e ilibados” (MOLL,
2015, s. p.)1. Essa frase, escrita por Moll em 2015, nunca foi tão atual
no Brasil e no mundo. O que temos acompanhado no Brasil é o avanço
neoconservador no Congresso Nacional, com uma bancada evangélica
que cresce nas últimas eleições. Em 2006, a bancada evangélica pos-
suía 36 integrantes, passando a 73 nas eleições de 2010 e a 78 nas de
2014 (DIAP, 2015).
As forças políticas avançam desafiando o Estado laico. Temas que
coloquem em xeque a reprodução em todos os níveis da vida social de
um modelo de família tradicional (heterossexual) são rechaçados. Nessa
imagem idealizada de família, a doutrina cristã aprisiona a mulher (bela,

1 MOLL, R. Diferenças entre neoliberalismo e neoconservadorismo: duas faces da mesma moeda?


Disponível: http://unesp.br/semdiplomacia/opiniao/2015/43. Acesso em 15 de maio de 2016.

4 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


recatada e do lar) e põe em risco as conquistas feministas até aqui al-
cançadas.
É nesse contexto que o debate que atravessa essa coletânea em
torno das políticas públicas, destacando os direitos de cidadania, é im-
portante. As reflexões aqui construídas nos recordam os limites dos direi-
tos de cidadania em um Estado capitalista periférico como o brasileiro.
É preciso avançar na luta por

um projeto democrático a partir de alianças com os mais diversos


segmentos da sociedade civil, movimentos sociais, sujeitos políti-
cos vislumbrando a construção de outros projetos a partir de uma
concreta análise da realidade, e que nos deem direcionamentos
que potencializem mudanças, para que amplie no horizonte outros
caminhos possíveis (HORST, 2016, p. 193)2.

E essa luta constitui agenda do Serviço Social brasileiro: “defesa


intransigente dos direitos humanos e o repúdio do arbítrio e dos preconcei-
tos, contemplando positivamente o pluralismo, tanto na sociedade como
no exercício profissional” (NETTO, 1999, p. 15)3. Essa defesa intransigen-
te que nos recorda Netto se faz em todos os campos de luta, incluindo aí a
produção de conhecimento, na busca da construção de um conhecimento
que seja apropriado pelos profissionais, movimentos sociais e partidos po-
líticos, na direção da construção de uma contra-hegemonia.
Por isso, denunciar a destruição dos direitos sociais no tempo pre-
sente é parte da luta a ser empreendida, mas não se limita a isso.
“Se podes olhar, vê. Se podes ver, repara”, incita-nos Saramago4
em seu Ensaio sobre a cegueira. O autor trata da alienação do homem
em relação a si mesmo. No livro, Saramago nos mostra que, quando a

2 HORST, C. V. Discursos sobre famílias homoparentais no Congresso Nacional brasileiro. Disser-


tação (Programa de Pós-Graduação em Política Social). Universidade Federal do Espírito Santo,
2016.
3 NETTO, J. P. A construção do Projeto Ético-Político do Serviço Social. In: Revista Serviço Social
e Saúde. 1999.
4 SARAMAGO, J. Ensaio sobre a cegueira. São Paulo: Companhia das Letras, 1995.

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cegueira branca se torna uma epidemia, os problemas da nossa socieda-
de que não queremos enxergar se intensificam de tal forma, que chega a
um ponto em que o civilizado se torna primitivo.
A análise radical é necessária mais do que nunca, para enfrentar-
mos a cegueira branca que nos atinge. Por isso, o livro poderá auxiliar-
nos em nossa análise do tempo presente. Boa leitura!

Vitória, 2016

Maria Lúcia Teixeira Garcia


sumário

APRESENTAÇÃO......................................................................................9
César Albenes de Mendonça Cruz
Silvia Moreira Trugilho

capítulo 1
POLÍTICAS PÚBLICAS, PRÁTICAS SOCIAIS E CIDADANIA...........................13
Raquel de Matos Lopes Gentilli

capítulo 2
POLÍTICA PÚBLICA, ESTADO E DEMOCRACIA
NO CONTEXTO DO CAPITALISMO BRASILEIRO.........................................29
Maísa Miralva da Silva

capítulo 3
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO........45
Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

capítulo 4
UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO.........................................71
Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

capítulo 5
O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA AMBIENTAL:
O CASO DA UNIDADE DE CONSERVAÇÃO
PARQUE ESTADUAL PAULO CESAR VINHA...............................................97
Rafael de Rezende Coelho
Larissa Letícia Andara Ramos

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capítulo 6
O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA..................................113
Alexsandro Rodrigues
Pablo Cardozo Rocon
Mateus Dias Pedrini
Steferson Zanoni Roseiro

capítulo 7
POLÍTICAS PÚBLICAS E CULTURA POPULAR: UM ESTUDO DE CASO.......137
Ubirajara Corrêa Nascimento
Soraya Gama de Ataíde Prescholdt
Angela Maria Caulyt Santos da Silva

capítulo 8
UMA PEDAGOGIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA,
PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE
SEU FILHO GAY, BOBBY: CINEMA, EDUCAÇÃO & INCLUSÃO....................153
Hiran Pinel

SOBRE OS AUTORES............................................................................179
APRESENTAÇÃO

César Albenes de Mendonça Cruz


Silvia Moreira Trugilho

Este livro representa, em muitos dos assuntos nele desenvolvidos,


debates e concepções que argumentam a respeito das relações entre o
Estado e a sociedade, democracia, cidadania e direitos sociais tomados
do universo das políticas públicas. Sua construção ocorreu a partir do
encontro entre diferentes docentes de programas de pós-graduação que
realizam estudos relacionados a temas que perpassam as políticas públi-
cas e sociais, sendo uma obra concebida na estimulante tarefa de agre-
gar ideias, concepções e abordagens sobre temas diversos, inerentes às
políticas públicas na contemporaneidade, por meio de uma interlocução
possível entre olhares e sentidos sensíveis e críticos.
A coletânea “Abordagens e Narrativas em Políticas Públicas: Es-
tado, sociedade e cidadania” representa um esforço conjunto de unir
debates que se realizam por meio de estudos e pesquisas de docentes,
discentes e parceiros sobre a política pública nas suas possibilidades de
efetivação e em seus desafios, em face das relações existentes entre a so-
ciedade civil e o Estado, atravessadas por questões de ordem econômica,
política, cultural, na dinâmica da sociedade contemporânea.

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Os diversos capítulos que compõem este livro estão atravessados
por um argumento recorrente e central – as relações entre o Estado e a
sociedade, a democracia e a cidadania na relação com as políticas pú-
blicas –, mesmo que não apresentado de forma perfeitamente explícita.
Os vários olhares para as políticas públicas e as relações entre Estado e
sociedade presentes nesta coletânea envolvem abordagens e narrativas
que dialogam com leis, normas operacionais e mecanismos regulamen-
tadores de políticas públicas e destacam direitos de cidadania, tendo
como pano de fundo o contexto do capitalismo e as relações sociais na
contemporaneidade.
Na sequência da composição do livro, o capítulo desenvolvido por
Raquel de Matos Lopes Gentilli, tomando por tema as políticas públicas,
apresenta ao leitor uma abordagem teórico-conceitual e histórico-social
delas, com um enfoque que situa a compreensão, a reflexão e o debate
sobre políticas públicas e sociais numa perspectiva crítica, que possui
implícita a visão de totalidade, no tratamento do tema. Suas ideias e ar-
gumentos abarcam um debate sobre políticas públicas com asserções de
análises que incluem as relações entre Estado e sociedade, democracia,
cidadania, determinantes econômicos, direitos sociais e contexto atual,
elementos indispensáveis ao trato de qualquer abordagem sobre políticas
públicas.
Maísa Miralva da Silva, no capítulo de sua autoria, brinda-nos com
um texto em que procura articular a relação entre política pública, Estado
e democracia nos marcos da economia capitalista, com suas históricas
contradições e crises, tendo o cenário brasileiro como principal preocu-
pação. Sua abordagem toma por questão se a garantia dos direitos no
âmbito da sociedade burguesa poderá enfrentar e reduzir a desigualdade
social firmada e expressa na lógica do capital oligopolista e transnacio-
nal. A sensibilidade da autora transparece no texto por meio de uma real
preocupação com a democracia no contexto neoliberal.
O capítulo de Valéria Ferreira Santos de Almada Lima aborda as
implicações das recentes transformações do sistema capitalista, com

10 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


particularidade para o Brasil em relação às políticas públicas de trabalho
ante os novos desafios impostos pela atual configuração e dinâmica do
mercado de trabalho. Sua abordagem destaca o perfil assumido pelas po-
líticas de trabalho no atual contexto de crise e de reestruturação do capi-
tal, sob a hegemonia da ideologia neoliberal, e discute as especificidades
assumidas por essas políticas no Brasil ao longo do seu desenvolvimento
histórico, com destaque para as décadas de 1990, 2000 e 2010. Em
sua conclusão, aponta os principais requisitos para alcançar maior efe-
tividade dos programas constitutivos do Sistema Público de Emprego no
enfrentamento dos problemas que caracterizam o mercado de trabalho
brasileiro na atualidade.
Max Freitas Mauro Filho e César Albenes de Mendonça Cruz dis-
cutem o subfinanciamento de políticas públicas no estado do Espírito
Santo, situado no contexto da primeira década do século XXI, tomando
por foco de discussão o Fundo de Desenvolvimento das Atividades Portu-
árias (Fundap). Ao longo do texto, os autores abordam aspectos jurídicos
e constitucionais relacionados ao financiamento de políticas públicas e
analisam as perdas de recursos para o financiamento da saúde e da
educação públicas em consequência do encerramento das atividades do
Fundap.
O texto de autoria de Rafael de Rezende Coelho e Larissa Leticia
Andara Ramos trata do controle social da política ambiental em uma uni-
dade de conservação ambiental estadual, de proteção integral. Tomando
como referência o conceito gramisciano de hegemonia, os autores discu-
tem o controle social com atenção para a relação entre Estado e socieda-
de civil e apresentam a experiência de um conselho gestor que se revela
como espaço de exercício de democracia na ação de controle social.
Alexsandro Rodrigues, Pablo Cardozo Rocon, Mateus Dias Pedrini
e Steferson Zanoni Roseiro desenvolvem uma bela narrativa sobre di-
versidade sexual centrada no debate a respeito de corpo e identidade
transexual de sujeito social na escola. A centralidade do texto está na
problematização da vida escolar relacionada à identidade e corporeida-

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de transexual, apontando a ação de resistência às pedagogias tradicio-
nais normatizadoras de corpos e identidades sociais que se desenvolvem
em contextos escolares, por meio das relações pedagógicas de ensino e
aprendizagem. Desvela-se como uma narrativa contundente que nos ins-
tiga a refletir sobre saberes e poderes instituídos e instituintes em tempos
e espaços escolares e de produção de sujeitos.
O texto de autoria de Ubirajara Corrêa Nascimento, Soraya Gama
de Ataíde Prescholdt e Angela Maria Caulyt Santos da Silva resulta de
uma pesquisa de campo e aborda a cultura popular por meio de debate
sobre as manifestações culturais presentes em uma comunidade urbano
-praiana do município da Serra-ES e os impactos das políticas públicas
nessa produção e formação cultural. Os argumentos apontam a defesa
da formação cultural como condição para a emancipação humana, numa
perspectiva crítica.
O texto de Hiran Pinel, tomando como pano de fundo o debate em
torno da condição de ser gay em uma sociedade excludente, autoritária,
moralizante e repressora, consiste em uma narrativa que apresenta e
descreve, com base no filme “Orações para Bobby”, o modo de cons-
tituição de uma forma de Pedagogia Social não escolar e não formal.
Trata-se de um texto que defende a possibilidade de efetivação de modos
de saber-fazer trabalho social mediante práticas dialógicas e reflexivas de
práxis educacional voltada para o fortalecimento dos sujeitos sociais e a
luta pela garantia de direitos humanos.
Fazemos aqui um convite à leitura desta coletânea, na certeza de
que o leitor nela encontrará reflexões, debates, análises, abordagens e
narrativas contundentes sobre políticas públicas e seus desafios nos tem-
pos atuais. As exposições apresentadas e desenvolvidas pelos autores
nos auxiliam a pensar o destino das políticas públicas no cenário con-
temporâneo e a apreender proposições, pensamentos e ações que alu-
dem ao chamado para o compromisso e a luta em defesa da cidadania,
da democracia e dos direitos sociais para o fortalecimento das políticas
públicas e sociais.

12 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


capítulo 1

POLÍTICAS PÚBLICAS,
PRÁTICAS SOCIAIS E CIDADANIA

Raquel de Matos Lopes Gentilli

INTRODUÇÃO
A realidade brasileira persistente e cronicamente desigual, eco-
nômica e socialmente nunca ostentou um padrão fordista típico em
suas práticas sociais, nem teve suas políticas públicas associadas a
um padrão que pudesse ser legitimamente considerado como o modelo
de Welfare State, como o adotado na Europa do pós-Segunda Guerra
Mundial.
Apesar disso, ao longo de sua história, o Brasil desenvolveu medi-
das de proteção social incompletas e contraditórias, priorizando os traba-
lhadores dos setores mais importantes da economia em detrimento dos
segmentos mais pobres da sociedade. Isso gerou um padrão de proteção
social fundado numa clivagem de classe extremamente desigual, que
Santos denominou “cidadania regulada” (1979, p. 75), cujos problemas
que lhes são correlatos têm sido exaustivamente discutidos pelo Serviço
Social nas mais diversas abordagens, em todo seu período de consolida-
ção teórica e profissional.

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Raquel de Matos Lopes Gentilli

Nogueira (2009) observa que política social é um conceito histo-


ricamente referenciado. O mesmo se pode dizer das políticas públicas.
Ambos os conceitos estão relacionados à racionalidade do Estado capi-
talista, ao mundo moderno e à questão social como problema a ser solu-
cionado pela sociedade e pelo Estado. Foi assim que, segundo Nogueira
(2009, p. 52), “a experiência humana enveredou pela trilha da raciona-
lização, da acumulação ampliada, da produção sem limites e da busca
permanente de novos mercados”. Tais elementos contribuíram para a
transformação das formas tradicionais de vida gerando as atuais configu-
rações da sociedade contemporânea com seus atributos característicos:
“a individualização, a diferenciação, a complexidade social, a desigual-
dade” (NOGUEIRA, 2009, p. 52).
Nesse sentido, seguindo o autor, pode-se dizer que estudar as polí-
ticas sociais [e acrescentando as públicas, por conseguinte] consiste em
se aproximar dos múltiplos mecanismos pelos quais o Estado interfere na
vida da sociedade no mundo moderno: articula interesses econômicos e
as relações entre as classes sociais, organiza apolítica, influencia a luta
pelos direitos de trabalhadores, suas conquistas e lutas por ampliação
de cidadania e, [eventualmente], em articulações favoráveis à emanci-
pação, aos carecimentos da população e às demandas por democracia
(NOGUEIRA, 2009, p. 53).
As políticas sociais brasileiras e a consolidação da cidadania e da
democracia estão fortemente vinculadas às lutas sociais no início do século
XX. Alguns períodos consolidam determinados aspectos em detrimento de
outros, conforme se pode ver ao longo da história do Brasil. Lahuerta (2003)
observa que as estratégias políticas do primeiro governo Vargas (1930-
1945) permitiram, por meio de uma revolução autoritária, o projeto nacional
com uma cidadania regulada, o acesso aos direitos trabalhistas às massas
urbanas, com exclusão da população rural. Nestes termos, uma associação
essencialmente contraditória que agrega renovação e conservadorismo.
O projeto getulista constitui-se em “um novo bloco de poder com
uma perspectiva simultaneamente autoritária e modernizadora, que bus-

14 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS, PRÁTICAS SOCIAIS E CIDADANIA

ca consenso” (LAHUERTA, 2003, p. 230) em torno de um projeto de


modernidade nacional, visando à racionalidade burocrática e à produção
de uma cultura, e, após o Estado Novo (1937-1945), um refreamento
político que introduz o processo disciplinar da relação capital/trabalho,
com a criação de institutos, conselhos, órgãos sindicais e previdenciá-
rios, organizados numa lógica de acomodação de interesses e decisões
de cúpula.
No período posterior (1945-1964), a cidadania se amplia no bojo
do projeto nacional/popular, sem, entretanto, superar a ambiguidade da
ordem constitucional híbrida, meio liberal, meio corporativista, cujo mo-
delo de cidadania – sem clara adesão das elites à democracia – cria
tensões nas relações entre Estado e sociedade: Executivo, Legislativo,
Movimento Sindical, Forças Armadas e Justiça Eleitoral “revelando sua
inadequação para processar as demandas que emergiam junto com as
mudanças sociais e econômicas ocorridas no período” (LAHUERTA,
2003, p. 235).
Com o golpe militar de 1964 (1964-1985), o Brasil passa a ser
governado com duras imposições restritivas à cidadania, sem liberdade e
com muitos momentos de terror. A ditadura realiza um processo de mo-
dernização econômica autoritária que ajuda a vencer os obstáculos para
a produção especificamente capitalista, levando a um processo acelera-
do de acumulação econômica que associou crescimento econômico, au-
mento da demanda, inflação e, por fim, crise fiscal (LAHUERTA, 2003,
p. 245).
A passagem do regime militar para o democrático em 1985 vai su-
ceder por eleição indireta, via Colégio Eleitoral de deputados e senadores,
dando impulso à dinâmica que democratiza pela emergência de novos
sujeitos sociais sem, entretanto, um envolvimento organizado e autôno-
mo das massas. Essa transição ocorre em meio a uma profunda crise
econômica com recessão, inflação alta e novo padrão industrial de pro-
dução e gestão, o que vai trazer consequências bastante complexas para
o próprio processo democrático posterior (LAHUERTA, 2003, p. 246).

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Raquel de Matos Lopes Gentilli

A democracia brasileira renascia ao mesmo tempo que se des-


manchavam as experiências socialistas de modelo soviético e em meio a
muitos questionamentos dos liberais sobre os gastos públicos realizados
pelas democracias europeias. Nesse cenário de crise analisado por An-
derson (1995), encontra-se a emergência da estratégia neoliberal, que
chega ao poder por processo eleitoral, com sua crítica conservadora a
ambos os paradigmas que enfrentavam a lógica da acumulação capita-
lista (o socialismo e as políticas de compensação do próprio capitalismo
de matriz fordista e keynesiana).
No Brasil, atualmente são emitidos sinais contraditórios em relação
às políticas neoliberais. Foram feitos esforços para enfrentar os imperati-
vos econômicos internacionais de desregulação da administração pública
na relação à lógica da redução do papel do Estado; entretanto, verifica-se
que o contingenciamento dos recursos sociais não evita os gastos dos
governos, apenas se amplia nas dificuldades para enfrentar os desafios
de sustentabilidade das gestões numa perspectiva democrática e cidadã.
Nesse contexto, as políticas públicas e sociais têm sido um campo
de forças para se ampliar o desenvolvimento e a consolidação de deman-
das por cidadania e por acréscimo da intervenção do Estado no período
pós-Constituição de 1988. Estas, no entendimento de Bucci (2006),
ganham um formato com contornos de novo constitucionalismo, iden-
tificados na incorporação cotidiana da dimensão do conflito na função
reguladora do Estado e nas prestações diretas de serviço.
A centralidade que a Constituição brasileira de 1988 assumiu no
processo de redemocratização coloca o desafio “inseparável da equaliza-
ção de oportunidades sociais e da eliminação da situação de subuma-
nidade em que se encontra quase um terço da sua população” (BUCCI,
2006, p. 10).
A nova realidade legal passou a fornecer às políticas públicas vários
dispositivos e suportes legais para a regulamentação dos conteúdos cons-
titucionais, expressos em leis, decretos, portarias, contratos e concessões;
prescrições de objetivos, metas e resultados esperados, fundamentando os

16 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS, PRÁTICAS SOCIAIS E CIDADANIA

programas de ação dos governos e ampliando, assim, a necessidade de


profissionalização da política operada no âmbito governamental, aquela
identificada pelo termo policy em inglês (BUCCI, 2006, p. 11).
Essa nova realidade jurídica e política não só fez crescer a pro-
dução teórica no campo temático de discussão das políticas públicas e
sociais, como também determinou a emergência de novas análises da
realidade social. Nesse sentido, também foram aprofundadas as discus-
sões críticas sobre a natureza do Estado nas sociedades capitalistas, em
sua diversidade de forma e em sua relação estrutural com a sociedade,
sobretudo no debate do Serviço Social.
As ambiguidades da cultura política brasileira também se repro-
duzem no pós-Constituição de 1988. Forças políticas que lutaram pela
democratização, ao assumirem espaços de poder, “reforçam o clientelis-
mo político e o processo de privatização do espaço público” (LAHUERTA,
2003, p. 248), ao invés de transformá-lo, permitindo uma agenda políti-
ca focada em dimensões técnico-administrativas ligadas à racionalização
e modernização do setor público.
Todos esses desafios acabaram gerando contradições entre os
avanços sociais em meio a alianças pragmáticas conservadoras, para
afiançar reformas na direção do crescimento econômico com distribuição
de renda para os segmentos mais pobres, como se pode observar na
análise de Singer (2012) sobre o segundo mandato de Lula. Recoloca,
assim, velhas ambiguidades políticas associadas às modernizações eco-
nômicas integradas ao conservadorismo político e social.
A formulação de políticas públicas e sociais em conjunturas polí-
ticas mais recentes envolveu concepções de novas práticas sociais com
suportes teóricos e metodológicos complexos em decorrência da neces-
sidade de criar articulações conceituais entre distintas tradições de pen-
samento já estabelecidas socialmente, associadas a paradigmas teóricos
distintos. O confronto entre tais associações está exposto nas expressões
ideológicas e nas visões sociais de mundo (LÖWY, 2003) manifestadas
no cotidiano da realidade política concreta atual.

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Raquel de Matos Lopes Gentilli

Todo esse complexo de relações entre o Estado e a sociedade, me-


diado pelas políticas públicas e pela cidadania, mostra a necessidade de
serem mobilizadas considerações teóricas para a realização de aproxima-
ções reflexivas que nos ajudem a compreender melhor a realidade das
práticas sociais que delas dependem.

CIDADANIA E DEMOCRACIA
A cidadania nas sociedades capitalistas democráticas remete dire-
tamente à reflexão sobre como importantes decisões econômicas e so-
ciais afetam diretamente à população em geral, e particularmente aos
mais pobres e vulneráveis socialmente. Isto porque a cidadania consiste
num princípio jurídico-político de reconhecimento da igualdade de direi-
tos dos habitantes de determinado Estado-nação.
A complexidade das relações de desigualdades sociais nas socie-
dades capitalistas com baixo grau de redistributividade em geral, provoca
concretamente a existência de uma cidadania desigual. Na perspectiva
da crítica marxista, toda sociedade capitalista é uma sociedade desigual
e de relações de exploração de classe. Mas existem sociedades capitalis-
tas que são mais desiguais ainda que outras, como é o caso da sociedade
brasileira.
A preocupação com a cidadania e com a democracia reflete, no
campo das esquerdas, uma preocupação para as possibilidades de avan-
çar na implantação de políticas públicas e sociais que possibilitem o
alargamento das bases democráticas, tendo em vista a melhoria das con-
dições de vida da população como um todo, sobretudo dos trabalhadores
de mais baixa renda. Consiste, portanto, num processo de redução das
formas de exclusão social sem, contudo, afetar as contradições de classe,
da relação capital/trabalho, e, sobretudo, a garantia dos direitos sociais.
Essa discussão foi possível com o avanço da realidade democrática
no país, desde a instauração da Constituição de 1988, que tornou possí-
vel um vislumbre na possibilidade de realização de governos democráti-

18 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS, PRÁTICAS SOCIAIS E CIDADANIA

cos e populares, com redução das desigualdades sociais, com o aumento


do salário mínimo e a extensão de políticas de distribuição de renda para
as populações mais pobres do país.
Tal perspectiva expressa as condições pelas quais a cidadania foi
sendo posta como um convite a um processo de rediscussão das abor-
dagens tradicionais que tiveram origem no liberalismo democrático. O
avanço da cidadania deu origem a todas as instituições que sistematiza-
ram o reconhecimento dos direitos civis, políticos, sociais e econômicos,
assim como as instituições que regulam o mercado, as relações sociais,
os tribunais de Justiça, o Estado nacional e o pertencimento dos sujeitos
a um determinado território (BOBBIO, 1992).
O viés do debate que se instaura nas discussões sobre políticas
sociais e públicas aponta uma crítica que procura entender Estado e
mercado de modo diverso. Na tradição do Serviço Social, Gentilli (2012)
observa que tal debate foi realizado com base na perspectiva da questão
social. Atualmente, tal debate tem-se concentrado mais na questão dos
direitos – tomados de uma forma mais genérica – sem entrar propriamen-
te no debate conceitual da questão da cidadania; afeta mais especifica-
mente os debates jurídicos e políticos. Acompanhando Vacca, observa-se
que tal processo se dá de acordo com os “modos diferentes segundo a
diversidade das classes e dos grupos sociais que são os protagonistas e
segundo as relações de força internas e internacionais” (VACCA, 1996,
p. 148).
A questão da cidadania tem sido um assunto mais frequentemente
desenvolvido nos debates jurídicos e políticos sobre democracia. Consiste
num importante conceito para entender a dinâmica das desigualdades
sociais e sua materialidade na vida pública e na política, assim como
sobre a capacidade política de os atores se mobilizarem para exercer os
diversos direitos nas sociedades capitalistas em face de suas desigualda-
des e assimetrias.
O colapso da experiência socialista em 1989 aconteceu num mo-
mento em que os movimentos sociais, partidos políticos e demais ins-

| 19
Raquel de Matos Lopes Gentilli

tituições da sociedade civil brasileira acabavam de concluir um longo


processo de luta pelos direitos humanos, civis, políticos e por reformas
democráticas e cidadãs, coroados pela Assembleia Constituinte (1986-
1988), que originou a Constituinte de 1988. As décadas seguintes foram
dedicadas a experiências de gestão e participação democrática nos dife-
rentes âmbitos de governos locais, estaduais e federal.
As tarefas políticas relacionadas à estruturação dos dispositivos
legais relacionados às determinantes constitucionais levaram o debate
político para a forma de organização dos poderes da República e para
as ações dos governos. O debate político sobre os temas democracia e
cidadania, tão necessários estrategicamente para garantir a redução das
desigualdades sociais, perdeu força.
Nogueira (2009, p. 55) observa que a democracia contribui para o
entendimento das políticas sociais como direito do cidadão, e não como
dádiva, e que elas “traduzem um padrão de possibilidades políticas, uma
correlação de forças e uma estrutura de hegemonia”. Nesse sentido, o
debate teórico, as práticas políticas das ideias e dos movimentos so-
ciais permanecem tão ou mais importantes, para garantir direitos, que
as regulamentações legais e pragmáticas no espaço da gestão pública.
Desconsiderá-los tem sido um grave risco para a consolidação da vida
democrática.
Nos anos subsequentes à Constituinte, os temas que passaram
a pautar a agenda pública incidiram prioritariamente sobre as formas
de gestão, deixando vazios espaços de formação ideológica e cultural
das novas gerações, fundamentais para a construção de uma hegemonia
política vinculada aos interesses das lutas históricas das classes traba-
lhadoras.
Na estratégia de priorizar as questões afetas à gestão pública, fo-
ram incluídas as alianças de classe nos processos eleitorais, cujos inte-
resses passaram a compor as disputas de classe no bloco do poder. Nas
sociedades democráticas, sabe-se que as decisões políticas são decisões
de governantes eleitos pelo voto e se referem à vida pública em geral e às

20 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS, PRÁTICAS SOCIAIS E CIDADANIA

políticas públicas e sociais em particular. No caso brasileiro, as relações


econômicas e políticas também têm sido objeto de forte tensão entre os
poderes da República.
As experiências políticas que ocorrem no mundo ocidental, após
a crise das experiências socialistas, assentaram novos desafios na prá-
tica dos debates ideológicos e políticos das esquerdas. Tais temáticas,
segundo Miliband (1997, p. 16), não se enquadram nas tradicionais
definições de esquerda e direita, pois apresentam demandas de assuntos
anteriormente negligenciados pela esquerda tradicional, mais identifica-
da como o enorme desafio vinculado “às concepções convencionais de
classe, estrutura social e estratégia política progressiva”.
Os novos temas estão relacionados às questões de gênero, ambien-
tais, às formas de reorientar as escolhas políticas eleitorais e às relações
de interdependência internacionais, com demandas de reconhecimento
de direitos, impensáveis no padrão de proteção social fordista-keynesiano
e no socialismo.
Para Esping-Andersen (1997, p. 212), os governos recentes de-
mocraticamente eleitos não conseguiram incrementar um padrão de po-
líticas públicas próximo ao razoável. Muito longe da proteção social que
foi possível pelo padrão Welfare State europeu pós-guerra, as ações de
proteção social atuais, além de regredirem do patamar que já fora con-
siderado no “igualitarismo fordista” como uma promessa para minimizar
diferenças sociais e garantir as condições de vida para toda a população,
trouxeram novas questões a serem enfrentadas por uma experiência de-
mocrática.
Nos termos de Chauí, um modelo de proteção social que trabalha-
dores organizados e governos de centro e de esquerda fizeram surgir num
Estado “no qual uma parte considerável do fundo público era destinada,
sob a forma de salário indireto, aos direitos sociais, reivindicados e, ago-
ra, conquistados pelas lutas dos trabalhadores” (CHAUÍ, 2013, p. 123).
Esses conteúdos políticos e sociais da experiência do capitalismo de eco-
nomia keynesiana possibilitaram a emergência histórica de instituições

| 21
Raquel de Matos Lopes Gentilli

reguladoras da proteção social da população em geral, caracterizando,


desta forma, o respeito e a consolidação de direitos da população na cor-
relação de forças entre as classes sociais mediados pelo poder do Estado.
O conteúdo que as classes sociais trabalhadoras e suas organiza-
ções conseguiram instituir no capitalismo regulado e protetor foi reco-
nhecimento da dignidade de cada cidadão em sua vida pública e acesso
às políticas públicas, aos processos coletivos de participação social e de
negociações políticas na esfera do Estado, por intermédio de seus sindi-
catos e partidos, cujos movimentos sociais apontavam as possibilidades
da emancipação humana. Situação que se reverte com a emergência do
neoliberalismo que faz encolher “o espaço público dos direitos e [ampliar
o] espaço privado dos interesses de mercado” (CHAUÍ, 2013, p. 124).
Os direitos de cidadania de primeira geração (civis, econômicos e
sociais), respeitados e garantidos pelo Estado, foram as primeiras expres-
sões e comandos das ações políticas que organizavam a democracia para
todos e a forma política de governo em que o Estado se constituiu para
a existência de menos desiguais e para mais tolerância na sociedade.
Nesse sentido, influenciaram as práticas sociais e suas consequências
sobre as políticas públicas. Tais processos interferiram na operacionali-
zação das práticas sociais concretas e na construção de uma estratégia
hegemônica de composição de um projeto nacional.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
A forma de olhar para a atual realidade política ante as mudanças
sociais e econômicas que estão acontecendo desde os finais de século
XX não pode ser considerada apenas como uma questão técnica a ser
resolvida por normas econômicas e procedimentos jurídicos, focados na
área das políticas públicas. Trata-se essencialmente de uma questão ide-
ológica que, conforme David Miliband (1997, p. 17), vem afetando rei-
teradamente a identidade das esquerdas do mundo inteiro. Desde a crise
das experiências socialistas do século XX, segundo o autor, há que se

22 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS, PRÁTICAS SOCIAIS E CIDADANIA

construir uma nova identidade radical para “fornecer esperança realista


de mudança no futuro”.
No âmbito das novas temáticas que afetam as preocupações das
esquerdas, a imprevisibilidade destaca-se como um subproduto não es-
perado das ambições iluministas de aprofundar o conhecimento das rea-
lidades humanas e sociais para controlá-las no nosso interesse.
Giddens (1997, p. 39) chama a atenção para a profunda trans-
formação nos contextos das experiências sociais realizadas no cotidiano,
cada vez mais determinadas por acontecimentos que ocorrem no resto do
mundo. Tais transformações emergem desde a divisão social do trabalho
e a desorganização de ecossistemas até os fenômenos relacionados à
família, ao gênero, à sexualidade, às novas contradições como as dos
novos fundamentalismos – principalmente o religioso –, à intensificação
das decisões pessoais baseadas na lógica da “reflexividade social” que
leva a mais autonomia dos indivíduos e tantos outros.
Entretanto, pode-se observar que, pelo fato de não haver uma
aposta na perspectiva democrática da cidadania – que acolha concre-
tamente as demandas sociais tradicionais e as emergentes das classes
sociais que vivem do trabalho –, vem ocorrendo no Brasil, por falta de
atores políticos significativos, o retrocesso da consolidação dos direitos.
Nesse sentido, as expressões da cultura política hegemônica contami-
nam com sua concepção e, com sua gestão, toda a sociedade e “tendem
a ser formatadas ou influenciadas por elementos da cultura mercantil”
(NOGUEIRA, 2009, p. 56).
Esping-Andersen (1997, p. 212) já observara que as profundas
mudanças societárias que afetaram a estruturação do antigo padrão pro-
dutivo e a proteção social, que tal modelo proporcionava, também afeta-
ram a cultura em geral. Aquele modelo se baseava num conjunto “de su-
posições sobre a família, ciclo de vida e trabalho do trabalhador padrão”
como chefia do homem provedor com emprego estável, mulher dedicada
somente aos cuidados com a família, trabalho seguro, salários, transfe-
rências de rendas e aposentadorias compatíveis com um estilo de vida e

| 23
Raquel de Matos Lopes Gentilli

padrão de consumo barato e de massa. As transformações no padrão da


economia e da política também foram sociais e culturais.
As transformações recentes no campo da sociabilidade e das re-
lações econômicas mundiais, descritas por diversos autores, são proble-
matizadas por Alves (2012) como responsáveis pelo processo de auto-
transformação da sociedade, das condições de trabalho e das formas de
controle dos trabalhadores. O autor aponta que as crises cíclicas mais
recentes do capitalismo levaram à integração de homens às máquinas
como extensão deles mesmos, submetendo o trabalho vivo ao trabalho
morto, transformando-os em apêndices do processo produtivo.
Boschetti (2012) parece não acreditar nas possibilidades de rever-
são na transformação neoliberal por que passaram as políticas sociais em
face do desmonte que ocorreu no modelo de Bem-Estar Social europeu
na previdência social, na estabilidade do emprego, nas contrapartidas
exigidas para recebimento de benefícios da política social e na descons-
trução da ideia de universalidade dos serviços, com a introdução de pa-
gamentos de serviços de educação e saúde.
Tal situação não representa somente a realidade europeia. Reper-
cussões similares à cidadania, à universalidade e à igualdade de direitos
sociais, ao papel do Estado, às condições de vida dos trabalhadores são
lembradas por Ferraz (2014) como presentes na atual fase de desenvol-
vimento do capitalismo brasileiro. As atuais condições e expressões das
lutas de classe no Brasil põem a temática das políticas públicas e sociais
na ordem do dia das discussões dos movimentos sociais.
As abordagens teóricas, predominantes no debate teórico do Ser-
viço Social, problematizam as políticas sociais em duas dimensões ba-
sicamente: de um lado, analisam-nas de forma ampla, no âmbito da
Economia Política; e, de outro, em suas práticas ou em relação aos
direitos. Tendem a incorporar reflexões mais abrangentes ou objetos
de estudos sobre experiências mais localizadas. São aproximações in-
vestigativas que versam sobre temas que influenciam o cotidiano das
gestões das políticas públicas ouse manifestam nas práticas cotidianas,

24 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS, PRÁTICAS SOCIAIS E CIDADANIA

sociais e profissionais, em que os(as) assistentes sociais são chama-


dos(as) a intervir.
Na sociedade moderna, as políticas públicas e sociais sempre es-
tiveram integradas ao conjunto de ações que os governos e o Estado ne-
cessitaram realizar para organizar a vida coletiva (NOGUEIRA, 2009, p.
51). São decisões relativas ao acomodamento das desigualdades sociais
no interior das classes sociais, das relações de poder nas democracias,
às questões dos direitos, aos processos de mudança social, à política no
interior do Estado e ao próprio papel deste em face da sociedade e da
economia. Refletem também problemáticas que envolveram demandas
do movimento social (trabalhistas, ambientalistas, de mulheres, de seg-
mentos específicos da sociedade, etc.) ou sobre a decisão de governos
de criar políticas sociais compensatórias para atender a demandas das
frações mais pobres das classes trabalhadoras.
Considera-se que as intervenções na esfera produtiva da economia
estão afetando diretamente a relação do Estado com a sociedade, produ-
zindo contraditoriamente retrocessos e avanços nas relações de classe.
Estas se expressam tanto na forma de políticas, asseguradas constitucio-
nalmente, quanto na forma de decisões governamentais, dando origem a
programas diversos, em distintas áreas das ações de governo.
São realizações no âmbito de políticas destinadas à população
como um todo, ou que afetam o cidadão em geral, como é o caso das
políticas públicas ligadas ao meio ambiente, ao transporte coletivo, às
definições espaciais e das vias públicas, ao saneamento básico, etc., e
também das sociais, destinadas às políticas assistenciais direcionadas
às populações de baixíssima renda, ou seja, aqueles cidadãos que se
encontram em situação de extrema pobreza.
Nesse sentido, as políticas públicas e sociais perderam a grandeza
na qual foram concebidas. Deixaram de ser estruturadas de forma uni-
versal como concebidas na Assembleia Constituinte do pós-ditadura e
passaram a ser destinadas à população de baixa renda pelos governos
recentes (Fernando Henrique Cardoso, Lula e Dilma) mediante ofertas de

| 25
Raquel de Matos Lopes Gentilli

serviços públicos, como é o caso dos programas de assistência social,


habitação popular, educação pública e ainda de determinados programas
na área da saúde. Com isso, a “Constituição Cidadã” de 1988 vem pau-
latinamente se transformando naquilo que sempre foi: uma “cidadania
regulada” para alguns.

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26 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS, PRÁTICAS SOCIAIS E CIDADANIA

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| 27
capítulo 2

POLÍTICA PÚBLICA, ESTADO E


DEMOCRACIA NO CONTEXTO DO
CAPITALISMO BRASILEIRO

Maísa Miralva da Silva

INTRODUÇÃO

O capital cresce diariamente, a força de trabalho aumenta com a


população, e a ciência submete cada vez mais ao homem a força da
natureza. Esta capacidade ilimitada da produção, manipulada com
consciência para o interesse de todos, reduziria em breve ao mínimo
o trabalho que incumbe à humanidade, abandonada à concorrência,
faz a mesma coisa, mas no interior desta oposição: uma parte do
país está cultivada da melhor maneira, enquanto a outra (...) fica
abandonada. Uma parte do capital circula com uma velocidade ina-
creditável, a outra fica morta em caixa. Uma parte dos trabalhadores
opera de catorze a dezesseis horas diárias, enquanto a outra fica na
mais completa inatividade e morre de fome (ENGELS, 1844).

Sob o triunfo do capitalismo e do liberalismo no mundo, onde ganha


força o mercado globalizado, cresce a desigualdade entre as nações, entre

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Maísa Miralva da Silva

as classes e entre os próprios trabalhadores. Nesse cenário, mais do que


nunca, faz-se necessário problematizar, propor e viabilizar mecanismos de
garantia de direitos, ainda que nessa garantia esteja posto o claro limite,
inerente à própria lógica do capital, em assegurar igualdade de condições
de vida e extinção da exploração e dominação entre as classes.
A reflexão que aqui se apresenta intenta apreender a política social
pública e suas (im)possibilidades de viabilizar direitos e reduzir desigual-
dades, no contexto das contradições e antagonismos entre capitalismo e
democracia, com as balizas e restrições estruturais que o primeiro impõe
à segunda. E, nesse cenário, destaca-se o papel do Estado no âmbito
dessa relação, ou seja, capitalismo e democracia, tomando como base o
Estado capitalista e como horizonte a democracia e seus limites na lógica
da sociedade burguesa.
Entre os anos 1970 e 1980, a natureza da hegemonia capitalista
mundial mudou substancialmente. De nacional e concorrencial passa a
oligopolista e transnacional. Além disso, aprofundam-se as assimetrias
nas condições de reprodução ampliada do capital no mundo, sob o in-
conteste domínio dos Estados Unidos. Este país, de acordo com Dupas
(2005), no grupo dos grandes países centrais, é a potência hegemônica
que gera, sozinho, 30% do PIB mundial. Em seguida vem o Japão, de-
pois o Núcleo Básico da União Europeia (Alemanha, Reino Unido, França
e Itália), que, somados, totalizam 62% do PIB mundial, ficando para o
restante (204 nações) os outros 38% do total.
Afirma Dupas (2005) que os principais atores do jogo global são
três: capital, Estado e sociedade civil. Para ele, o novo jogo despreza as
fronteiras e é imprevisível.
Nesse panorama global (sem fronteiras e desigual), a adesão da
América Latina, na lógica da globalização, foi intensa, o que determinou
o aprofundamento negativo de seus indicadores sociais. O trabalho (sua
condição, regulação e acesso) foi o mais afetado, com degradação nos
níveis salariais e crescimento da informalidade. A ampliação da pobreza,
com todos os seus componentes, decorre sobremaneira da precarização

30 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICA PÚBLICA, ESTADO E DEMOCRACIA
NO CONTEXTO DO CAPITALISMO BRASILEIRO

das condições de trabalho, que, segundo Dupas (2005), atinge cerca de


60% da força de trabalho na América Latina.
A realidade da América Latina é perpassada por influências e inter-
venções norte-americanas, sendo o Consenso de Washington – e poste-
riormente o chamado pós-consenso de Washington – a última estratégia
significativa ocorrida desde 1990, no sentido de reforçar e consolidar o
imperialismo1 norte-americano. Como efeito dessa estratégia, o agrava-
mento da desigualdade social vem colocando a América Latina na dian-
teira, na condição de terra mais desigual do mundo. Ela é o caso mais
relevante em matéria de efeitos regressivos decorrentes de altos níveis de
desigualdade (SILVA, 2004).
De acordo com a Comissão Econômica para a América Latina e
o Caribe (CEPAL), o índice de pobreza da América Latina em 2013 foi
28,1% da população, enquanto a indigência, ou pobreza extrema, al-
cançou o índice de 11,7% (CEPAL, 2014). Essas cifras equivalem a
165 milhões de pessoas em situação de pobreza, dos quais 69 milhões
se encontram em extrema pobreza. Ainda, segundo a CEPAL (2014), a
pobreza na América Latina teve uma queda acumulada de 16 pontos
percentuais, se comparada aos índices observados em 2012, mas ainda
permanece na faixa de 28% da população da região. E a pobreza extrema
mantém-se na casa de 12%.
Relativamente à pobreza extrema, cuja maior expressão é a fome,
o Relatório da ONU para a Alimentação e Agricultura (FAO, 2014) indica
que a América Latina é a primeira e única região do mundo a alcançar,
até agora, a meta de reduzir significativamente a fome. Nove países atin-
giram 100% do objetivo de redução da chamada subalimentação, a sa-
ber: Argentina, Brasil, México, Uruguai, Venezuela, Nicarágua, Panamá e
Peru. Uma exceção à redução da fome foi Costa Rica, onde os índices de
fome aumentaram. Na região latino-americana, ainda há 29,5 milhões

1 O imperialismo diz respeito à dominação de uma nação sobre as demais, induzida tanto pela
força bélica quanto pelo poder econômico.

| 31
Maísa Miralva da Silva

de pessoas que passam fome. Essa situação de insegurança alimentar,


de acordo com a ONU (2014), está diretamente relacionada à pobreza e
desigualdade, e não com a escassez de alimentos.
O Relatório da CEPAL (2014) aponta avanços na cobertura de edu-
cação para jovens latino-americanos, mas estes ainda são os que mais
sofrem com o desemprego e menor proteção social. Além disso, o docu-
mento revela que os jovens são as principais vítimas dos homicídios na
região, na qual se concentram sete dos catorze países mais violentos do
mundo.
Em que pese ao apontamento do relatório cepalino sobre aumento
da indigência, com mais três milhões de pessoas vivendo nessa condição
na região, a diminuição da pobreza se dá, ainda, por medidas compensa-
tórias, sobretudo relativas ao investimento na transferência de renda para
famílias, por meio de programas sociais.
No Brasil, o cenário iniciado na década de 1990 (governo Collor/
Franco) é de abertura ao projeto neoliberal, que ganha força para se
intensificar. Isso ocorre em uma democracia frágil, com situação econô-
mica instável e graves problemas sociais que, como em toda a América
Latina, contribuem para esgarçar a ainda frágil democracia conquistada
na esfera política.
Não obstante o contexto de entrada do neoliberalismo e, com ele,
a contrarreforma, há inúmeras possibilidades postas para as políticas
públicas no Brasil, pois vários foram os direitos conquistados desde a
formulação da nova constituição do país, no fim dos anos 1980, entre
os quais tem destaque a incorporação do conceito de Seguridade Social,
composta pelas políticas de saúde, previdência e assistência social.
Entretanto, a Seguridade Social, tal como concebida, ainda não se
efetivou no país. Há um longo caminho para chegar à sua potencialidade,
com necessária articulação de outras políticas públicas (econômicas e
sociais), no campo da proteção social.
No tempo em que a ideologia neoliberal sustenta a necessária di-
minuição do Estado, atacando as dimensões democráticas da interven-

32 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICA PÚBLICA, ESTADO E DEMOCRACIA
NO CONTEXTO DO CAPITALISMO BRASILEIRO

ção do Estado (BRAZ; NETTO, 2007), a seguridade social se torna, ainda


mais, objeto cotidiano de lutas e embates. Constituindo-se nas relações
sociais, a seguridade social se põe como espaço de disputas políticas e
arena de interesses contraditórios.
Esse paradoxo entre o que foi plasmado na carta constitucional e
o que se tem alcançado na operacionalização das políticas públicas põe
a cidadania na encruzilhada (CARVALHO, 2007), a democracia na ber-
linda e o Estado sucumbido aos interesses do grande capital. Ao Estado,
de caráter social, ainda que capitalista, caberia assumir as respostas a
serem impetradas para atender universalmente às necessidades da po-
pulação, a absoluta maioria, à deriva da lógica processada na reprodução
do capital, materializada na expropriação, exploração, marginalização e
dominação. Assim, põe-se em questão o papel político e ideológico que
foi atribuído ao Estado (MOTA, 2010) em detrimento dos direitos que
deveriam efetivar no cômputo da seguridade social e outras políticas.
Diante do agravamento de questões estruturais como a concen-
tração de riqueza e de renda, a escassez de emprego de qualidade, com
predominância de subemprego e informalidade, com precárias condições
e remuneração, a solução assumida pelos países latino-americanos de
enfrentamento da pobreza são os Programas de Transferência de Renda
(PTR).
Na análise de Mota (2010), os Programas de Transferência de
Renda, e notadamente o Programa Bolsa Família (PBF) sustentam que
a assistência social assume o lugar de principal política social brasileira
e estrategicamente vem cumprindo o papel de política pacificadora ante
a precarização do trabalho e o desemprego. De acordo com a autora, os
anos 2000 demarcam uma nova processualidade histórica, a que se es-
tabelece para enfrentar a crise do capital financeiro, por meio de projetos
social-liberais e neodesenvolvimentistas, que trazem como bandeira a
combinação do crescimento econômico com o desenvolvimento social.
Exatamente nesse contexto histórico, político e econômico, o go-
verno Lula entra para a cena do poder e não se furta a abraçar a referida

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Maísa Miralva da Silva

bandeira como meio de legitimar-se e cumprir sua principal promessa,


a de acabar com a fome, para o que se amparou mais na solidariedade
do que na sua trajetória de representante e defensor dos interesses de
classe. Mesmo não vingando o Fome Zero, com o Programa Bolsa Fa-
mília seu governo “respondeu à luta social e histórica contra a miséria
e a desigualdade com estratégias que negam o antagonismo de classes,
obtendo, assim, o consentimento ativo e passivo de grande parte dos
trabalhadores e do lumpem” (MOTA, 2010, p. 23). Por isso, segundo a
autora, suas políticas compensatórias vêm possibilitando atender parte
das necessidades imediatas dos trabalhadores, sem, contudo, romper
com os interesses do capital (ibid.).
A redução da fome, ao lado do aumento da extrema pobreza, do
desemprego e da violência, põe a democracia em questão. Afinal, existe
democracia sem liberdade? Que condições exigem a liberdade e a de-
mocracia? Os direitos assegurados por meio de políticas públicas são
capazes de assegurar a democracia? São capazes de assegurar igualda-
des de condições? É possível superar a desigualdade com a realização de
políticas públicas e de direitos sociais?

RELAÇÃO ESTADO E SOCIEDADE:


a perspectiva da democracia
A economia capitalista produz um Estado capitalista e formas de
ideologia burguesa (URRY, 1982). Desta forma, tanto o público como o
privado fazem parte da hegemonia da sociedade burguesa. E o poder do
Estado se dá no âmbito cultural/ideológico e também da coerção.
Entretanto, a compreensão reducionista de que o Estado é direta-
mente governado pela classe capitalista e segundo somente seus interes-
ses, visão instrumentalista, ignora, de um lado, a complexidade da socie-
dade civil e, de outro, a forma pela qual o Estado se situa em relação a
todas as forças em luta nessa sociedade. Não apreende as contradições
entre as forças que se enfrentam (URRY, 198, p. 19-20).

34 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICA PÚBLICA, ESTADO E DEMOCRACIA
NO CONTEXTO DO CAPITALISMO BRASILEIRO

De acordo com Gruppi (2001), o Estado moderno, desde o seu


nascimento, apresenta duas características que o diferem dos Estados do
passado: uma é sua autonomia, isto é, sua soberania como autoridade; a
outra é a distinção entre Estado e Sociedade Civil, evidenciada no século
XVII, principalmente na Inglaterra, com a ascensão da burguesia. Embo-
ra represente uma organização distinta, o Estado nasceu como, e assim
continua sendo, expressão da sociedade civil, de modo que

Estado e sociedade se constituem reciprocamente, realizam-se em


uma totalidade aberta, em movimento. São constituídos e consti-
tuintes, na trama das relações, processos e estruturas que caracte-
rizam as partes e o todo. Ao mesmo tempo, no entanto, criam-se
e recriam-se disparidades e antagonismos entre ambos (IANNI,
1986, p. 57).

De um lado, a sociedade civil movimenta o cenário da história,


com suas relações de reciprocidade e antagonismo, pois é o espaço das
classes sociais; e, de outro, o “Estado é o único intérprete da vontade da
nação” (IANNI, 1986, p. 53). Por sua natureza contraditória, ao mesmo
tempo que o Estado2 capitalista, na dinâmica do seu funcionamento,
atende aos interesses da classe dominante, “sua própria universalização
exige que ele dê atenção à sociedade como um todo. Assim, da mesma
forma que ele ajuda a explorar os trabalhadores, tem de atender as suas
reivindicações” (PEREIRA, 2008, p. 123).
Com a palavra Estado,

indica-se modernamente a maior organização política que a huma-


nidade conhece; ela se refere quer ao complexo territorial e demo-
gráfico sobre o qual se exerce uma denominação (isto é, o poder
político), quer à relação de coexistência e de coesão das leis e dos
órgãos que dominam sobre esse complexo (GRUPPI, 2001, p. 7).

2 O Estado, segundo Pereira (2008, p. 144), “além de ser um conceito complexo é um fenômeno
histórico e relacional. [...] Como processo histórico, o Estado contém em si uma dinâmica que
articula passado, presente e futuro. O passado nunca é completamente superado, porque se
infiltra no presente e se projeta no futuro”.

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Maísa Miralva da Silva

Então, conclui Gruppi, é necessário ao se tratar de Estado conside-


rar três elementos: poder político, povo e território.
Como resposta à parte das emergentes necessidades dos trabalha-
dores, no âmbito economia e exploração capitalista, o chamado Estado
de Bem-Estar Social – welfarestate – surgiu no conjunto de estratégias de
enfrentamento de uma das crises do capitalismo mundial e seu declínio
ocorreu também em decorrência de outra crise iniciada nos anos 1960,
onde o setor público, que era funcional para a solução anterior, passa
agora a compor a nova crise (CARNOY, 1988).
No entanto, afirma Carnoy (1988, p. 310), “não é um Estado que
causa a crise capitalista; ele é parte da crise e será, em qualquer forma
democrática, necessariamente parte da solução”.
Analisando a crise do capitalismo, sob a estratégia neoliberal, na
qual se evidencia o declínio avassalador do Welfare State, Lima (2006,
p. 133) afirma:

No emaranhado das convulsões sociais, o Estado neoliberal ma-


nifesta a crise completa do capitalismo agônico. A proposta de
sobrevida a este vetusto enfermo é a barbárie: a sociedade dos
indigentes, dos pedintes que sobreviverão das esmolas, dos sem
trabalho, dos sem terra, dos sem saúde, dos sem teto, dos sem
educação, dos sem...

Essa situação traz para a arena pública, no âmbito do Estado e


Sociedade Civil, a premência da construção de estratégias capazes de
enfrentar essa lógica e recolocar a inadiável atenção às necessidades
comuns, próprias da condição humano-genérica, no âmbito dos direitos
afiançados por políticas públicas na perspectiva de um Estado social.
De acordo com Esping-Andersen (1991), dois questionamentos
norteiam a maioria dos debates sobre o Estado social ou Welfare State:
o primeiro é se a distinção de classe diminui com a extensão da cida-
dania; e o segundo, se o Welfare State pode transformar a sociedade
capitalista. Tais questões apresentam essencialmente o mesmo sentido,

36 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICA PÚBLICA, ESTADO E DEMOCRACIA
NO CONTEXTO DO CAPITALISMO BRASILEIRO

ou seja, indagam sobre a possibilidade de a garantia de direitos promover


mudanças estruturais, substanciais na lógica capitalista de produção. A
resposta vai variar de acordo com a concepção de democracia que orien-
ta a perspectiva de construção de uma sociedade e, nela, a superação ou
não das desigualdades sociais.
Para os (neo)liberais, a democracia se dá pelo mercado. Para os
sociais-democratas, a democracia reside em garantir reformas que possi-
bilitem tanto melhorar as condições de vida para emancipar os trabalha-
dores, por meio dos direitos sociais (educação, saúde, etc.), quanto atin-
gir também a eficiência econômica por meio da política social. Já para
os socialistas, o valor estratégico das políticas de bem-estar é o de que
elas contribuem para o progresso das forças produtivas do capitalismo.
A defesa dos direitos e de políticas públicas, nessa perspectiva, jamais
constitui via de superação tanto da distância entre as classes quanto de
superação desse modelo de sociedade. O modelo social-democrata é,
portanto, o berço do ideário do Welfare State no mundo.
Na relação bem-estar e democracia, o sentido comumente desta-
cado é o de direitos e deveres, que constitui a noção de igualdade. Esta é
a ideia difundida com base em Marshal, em que cidadania está associa-
da à noção de um sistema de direitos, decorrente de um status relativo
à condição de membro de uma comunidade que resguarda igualdade no
que diz respeito aos direitos e deveres que lhe são associados. Assim, a
cidadania constitui-se de direitos civis, políticos e sociais.
Mais do que esse constructo, o que seria uma sociedade demo-
crática? Para Silva (2004, p. 93), “aquela onde se assegura a real par-
ticipação dos indivíduos nas decisões e nos rendimentos da produção.
Em outros termos, tanto quanto instaurar mecanismos de distribuição de
renda trata-se de buscar crescentes níveis de coletivização das decisões
nas diversas formas de produção”.
Já para Borón (2001), a democracia deve ser considerada como
uma síntese de três dimensões inseparáveis e reunidas em uma única
fórmula: como condição da sociedade civil, o que supõe bem-estar mate-

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Maísa Miralva da Silva

rial e de igualdade econômica, social e jurídica; o efetivo aproveitamento


da liberdade pela cidadania, como pleno gozo dos direitos; e a existência
de um complexo conjunto de instituições e regras de jogo claras e incon-
fundíveis, como condição político-institucional da democracia.
A condição da sociedade civil vem representando um grande óbice
à democracia no capitalismo periférico, pois, sem condições materiais
dignas de vida, fica comprometida a política, o fazer parte, o tomar par-
te. Numa realidade fetichizada, dominada pela ausência da capacidade
crítica, não há possibilidade de mudança na essência da sociedade bur-
guesa, não há o aclarar das verdades necessárias para uma organização
coletiva em favor da maioria, pois prevalece a dominação da ideologia
hegemônica do consumo, da mídia e do grande capital. A relação pas-
sado, presente e futuro se perde na imediaticidade do tempo presente.
Os direitos civis e políticos, no Brasil, sucumbiram cronologica-
mente aos direitos sociais. E estes vieram como dádivas, como conces-
sões do alto, tornando-se “impagáveis” nas relações de trocas com subor-
dinação política. De acordo com Carvalho (2007) na sua análise sobre a
trajetória da cidadania no Brasil, sobretudo no perídio de 1930-19453,
a concepção de política social predominante é a de que constitui um
privilégio, e não um direito. Se fosse direito, analisa, deveria beneficiar
a todos da mesma maneira, mas, ao contrário, atende aqueles a quem
o governo decide favorecer e, de modo particular, os que se enquadram
na estrutura sindical corporativa montada pelo Estado. Daí a expressão
“cidadania regulada”, pois é limitada pelas restrições políticas.
A relevância da política social não se dá como mecanismo estrito
de incorporação da classe trabalhadora à lógica da sociedade burguesa,
mas se situa no âmbito das estratégias do Estado – arena contraditó-
ria de interesses – para dar sustentabilidade e perenidade ao modelo

3 Esse período é considerado a era dos direitos sociais e da organização sindical. Consolidou-se
vasta legislação social e trabalhista que culminou na CLT, sob a influência da concepção positi-
vista para a qual a política deveria incorporar o proletariado à sociedade por meio de medidas de
proteção ao trabalhador e sua família (CARVALHO, 2007).

38 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICA PÚBLICA, ESTADO E DEMOCRACIA
NO CONTEXTO DO CAPITALISMO BRASILEIRO

de desenvolvimento em curso. O Estado capitalista, assim como a sua


política social, tem inerente a característica da contradição. Por isso,
a política social representa simultaneamente estratégia de (re)produção
da força de trabalho que serve ao capital e também se põe como uma
conquista dos trabalhadores no sentido de fazer o Estado dar respostas
às suas necessidades. Em sociedades desiguais como a brasileira, pelos
seus históricos indicadores sociais4, a política social tem importância de
amplas proporções.
A política social, em termos genéricos, afirma Romero (1998),
pode ser entendida como o desenho e a execução programada e estru-
turada de todas aquelas iniciativas adotadas para atender a uma série
de necessidades consideradas básicas de acordo com uma referência de
civilização, definida no que se denomina de sociedades industriais avan-
çadas, as quais dizem respeito a um conjunto de preocupações coletivas
e públicas sobre as necessidades básicas dos cidadãos, entre as quais
saúde, educação, trabalho e aposentadoria digna, o que significa impedir
a marginalização social em qualquer de suas formas.
A política social, afirma Pereira (2005), é uma espécie do gênero
política pública. E “política pública es el programa de acción de una
autoridad pública” (Meny, 1992, p. 9). A palavra pública no sentido da
política diz respeito ao que é comum, de todos, visto que Estado e So-
ciedade civil se fazem presentes. Nesse sentido, afirma Pereira (2005),
são duas as principais funções da política pública: concretizar direitos
conquistados pela sociedade e previstos em lei; alocar e distribuir bens
públicos, indivisíveis numa comunidade, fora da lógica do mercado, e
disponíveis como direito ante o caráter universal do que é público. Na
análise da autora,

4 Pela classificação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), são quatro os eixos
fundamentais de desigualdade no Brasil: renda, gênero, raça e inter-regional. O que evidencia a
complexa e díspar situação do país para além da renda, incorporando outros elementos.

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Maísa Miralva da Silva

a identificação das políticas públicas com os direitos sociais decor-


re do fato de esses direitos terem como perspectiva a equidade, a
justiça social [...] Daí porque, no campo de atuação das políticas
públicas, a participação do Estado, seja como regulador, provedor
ou garantidor de bens públicos como direito, é considerada funda-
mental (PEREIRA, 2005, p. 10).

Nesse sentido, o debate dos direitos de cidadania em realidades


como a brasileira, profundamente desigual, costuma destacar e autono-
mizar os direitos sociais. Eles são tomados como medida privilegiada e
até exclusiva para enfrentar as assimetrias básicas alicerçadas na eco-
nomia capitalista. Entretanto, é preciso evitar a perspectiva dos míni-
mos sociais e refutar a ideia de atendimento às necessidades meramente
biológicas e focalizadas, para defender o atendimento às necessidades
humanas e à universalidade.
Na perspectiva da democracia, há uma relação intrínseca entre
política pública (incluindo a econômica) e direitos de cidadania, particu-
larmente os sociais. Porém, o desafio é compreender essa relação dentro
da concepção de cidadania como jogo político e definição de regras em
favor do bem comum. Esse movimento passa pelo enfrentamento radi-
cal das desigualdades sociais e formas de dominação próprias de uma
sociedade esquartejada pelas mazelas, a qual alija, limita, expropria e
degrada cada dia mais as possibilidades de uma vida digna para a maio-
ria da população.
Desse modo, a sociedade civil (e nela a classe trabalhadora), no
âmbito do jogo desigual entre forças antagônicas, precisa investir-se de
capacidade crítica para interferir nas decisões de interesses coletivos, a
fim de que eles se voltem em favor da maioria. Isso significa reconhecer
o caráter público e universal do Estado, na perspectiva da democracia
e na direção de uma drástica redução das assimetrias políticas, sociais
e econômicas, não como fim, mas como condição de fazer a travessia a
outro patamar de civilidade e organização coletiva.

40 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICA PÚBLICA, ESTADO E DEMOCRACIA
NO CONTEXTO DO CAPITALISMO BRASILEIRO

CONSIDERAÇÕES FINAIS
A democracia, no seu sentido ampliado, ou seja, para além dos
direitos formalizados, sem dúvida está condicionada pelo tipo de sistema
econômico no qual incide. E, sobre esse esforço, pode-se dizer que “[...]
nossa história recente comprovou, mais uma vez, que as contradições
entre a democracia e o capitalismo são endêmicas e irresolúveis, e que
entre nós assume uma variedade de forque vão desde o grotesco até o
trágico” (BORÓN, 2001, p. 8).
Em realidades como a brasileira, a democracia ainda é um horizon-
te, está em construção. Por isso, a cidadania não pode ser vista só como
uma questão político-legal. É necessário apreender em que condições
ela pode ser exercida na desigualdade, para além da dimensão formal de
direitos e deveres. O parâmetro também deve ser o (precário) acesso à
riqueza socialmente produzida, seja por meio de políticas públicas, ser-
viços públicos, seja pela garantia de direitos universalmente garantidos.
Uma igualdade formal perante a lei, numa realidade de desigual-
dade multidimensional das condições materiais de vida, como o Brasil,
torna a cidadania sem efeito.
A emancipação política não ocorre meramente pela cidadania. O
horizonte da democracia, no sentido profundo de sua compreensão, é
a emancipação humana, a qual depende da libertação das pessoas em
relação aos determinantes da propriedade privada e seu poder de domi-
nação e submissão. A democracia verdadeiramente implica ultrapassar a
realidade de classes antagônicas, de condições desiguais de sobrevivên-
cia, de poder e de liberdade.
Na perspectiva da democracia, as disparidades sociais, econômi-
cas e políticas, e nelas, a existência da pobreza, escravidão, privação
material, fome, desemprego, subemprego, desproteção, violência e de
toda forma de subsistir se tornam situações intoleráveis. Ao contrário de
serem naturalizadas e banalizadas pela ideologia burguesa e fetiche do
capital, essas condições precisam aclarar e ampliar o debate da demo-

| 41
Maísa Miralva da Silva

cracia, bem como da mediação das políticas públicas, para limitar as re-
gras do jogo no capitalismo em favor da travessia para outros patamares
de civilidade humana, contrária à reificação do mercado.
A relação política pública, Estado e democracia no contexto do ca-
pitalismo brasileiro é um debate que diz respeito às dimensões sociais e
políticas, pois remete a um passado ainda presente no palco da história.
Entretanto, a dimensão econômica é a que sustenta estruturalmente a
(re)produção da lógica da desigualdade mais objetiva, incontestavelmen-
te. Historicamente, a precária democracia se funda na concentração de
riqueza e aprofundamento da desigualdade. E, conforme afirma Carvalho
(2007, p. 229), “a precária democracia de hoje não sobreviveria à espe-
ra tão longa para extirpar o câncer da desigualdade”.

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44 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


capítulo 3

POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO


BRASIL CONTEMPORÂNEO

Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

INTRODUÇÃO
Este trabalho resulta de uma reflexão empreendida no âmbito do
projeto de pesquisa intitulado “Projeto de Funcionamento de Observató-
rio Social e do Trabalho: Eixo do Trabalho”, aprovado pelo CNPq, com
vistas à concessão de bolsa de produtividade. Tem por objetivo discutir
o papel desempenhado pelas políticas públicas de trabalho para fazer
face aos principais desafios impostos pela conformação e dinâmica do
mercado de trabalho no Brasil, no contexto das recentes transformações
socioeconômicas experimentadas pelo país.
Para tanto, aborda, em primeiro lugar, o perfil assumido pelas
políticas de trabalho no atual contexto de crise e de reestruturação do
capital, sob a hegemonia da ideologia neoliberal; em segundo, discute
as especificidades assumidas por essas políticas no Brasil ao longo do
seu desenvolvimento histórico, com destaque para as décadas de 1990,
2000 e 2010. O texto contém uma conclusão, cujo foco incide nos prin-
cipais requisitos para alcançar maior efetividade dos programas consti-

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Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

tutivos do Sistema Público de Emprego no enfrentamento dos problemas


que caracterizam o mercado de trabalho brasileiro na atualidade.

O PERFIL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS


DE TRABALHO NO CAPITALISMO CONTEMPORÂNEO1
As mudanças experimentadas pelas Políticas Públicas de Trabalho
no atual contexto de crise e de reestruturação capitalista se situam em
um quadro mais amplo de transformações na base produtiva e no padrão
de regulação econômica e social do capitalismo.
Com efeito, particularmente no que tange ao padrão de regulação
econômica e social, segundo Jessop (1991), com o esgotamento do re-
gime de acumulação e do paradigma de organização industrial fordista,
o Welfare State keynesiano perdeu sua eficácia como força estrutural e
estratégica capaz de assegurar as condições de valorização do capital e
de reprodução da força de trabalho. Em seu lugar, vem-se configurando
uma nova forma de Estado, que o citado autor denomina workfare state
schumpeteriano.
A diferença entre ambos é que o primeiro objetivava, de um lado,
promover o pleno emprego em economias nacionais relativamente fe-
chadas, por meio de uma política econômica cujo foco se centrava na
demanda e, de outro, almejava generalizar a norma do consumo de mas-
sa mediante uma política social voltada à ampliação dos direitos ao bem
-estar e à criação de novas formas de consumo coletivo. Nesse ínterim,
o workfare state schumpeteriano visa a promover a inovação da produ-
ção, dos processos de organização e dos mercados, em prol da elevação
da competitividade de economias abertas, por meio de mecanismos de
intervenção econômica que enfatizam o lado da oferta. Assim sendo, a

1 Todo este item constitui versão resumida de um capítulo da tese de doutorado da autora, intitu-
lada “Qualificação e Emprego no Brasil: uma avaliação dos resultados do PLANFOR”, publicado
em Lima, 2008.

46 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

política social torna-se subordinada aos imperativos da flexibilidade do


mercado de trabalho e da competitividade estrutural (JESSOP, 1991).
A manifestação concreta assumida por essa mudança no padrão
de regulação econômica e social, na maioria dos países capitalistas avan-
çados, tem sido a implementação, desde o final da década de 1970, de
uma agenda de reformas de inspiração neoliberal, cuja centralidade recai
sobre o combate à inflação e o ajuste das contas externas e internas, em
detrimento da manutenção do pleno emprego.
Nesse contexto, conforme adverte Pochmann (1998, p. 109), as
políticas de emprego, responsáveis pela construção do estatuto do traba-
lho e pela sustentação daquele “círculo virtuoso” experimentado durante
os “trinta anos gloriosos” do pós-guerra – que combinava altos índices de
crescimento da produção industrial com elevação acelerada da produti-
vidade do trabalho e concomitante expansão dos salários reais e do nível
de emprego –, têm sofrido significativas transformações em termos de
seu conteúdo e de seu objetivo, constituindo-se tais transformações em
uma das facetas do atual processo de reestruturação capitalista.
De acordo com o autor, as políticas públicas de trabalho e renda
de inspiração neoliberal têm privilegiado um conjunto de intervenções no
mercado de trabalho, de caráter provisório e focalizadas em segmentos
específicos da oferta e da demanda de mão de obra, bem como medidas
voltadas para a flexibilização das relações de trabalho. Destarte, elas se
convertem em “políticas de mercado de trabalho”, em contraposição às
“políticas de emprego” de tradição social-democrata e keynesiana.
Estas últimas, partindo da premissa de que a demanda efetiva,
alavancada pelo investimento, consistia no principal determinante dos
níveis de emprego e renda, articulavam-se às políticas macroeconômi-
cas direcionadas ao crescimento do nível geral de atividade, assumindo,
desta forma, um caráter mais sistêmico e tendo por objetivos o pleno
emprego e a incorporação social (POCHMANN, 1998, p. 111).
Já as “políticas de mercado de trabalho”, de caráter compensató-
rio, compreendem medidas de natureza passiva e medidas de natureza

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Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

ativa. As primeiras “consideram o nível de emprego (ou desemprego)


como dado, sendo seu objetivo assistir financeiramente ao trabalhador
desempregado ou reduzir o excesso de oferta de trabalho” (AZEREDO,
1998, p. 15). A esse tempo, as segundas “buscam atuar diretamente
sobre a oferta ou demanda de trabalho” (AZEREDO, 1998, p. 16). São
medidas de natureza passiva: o seguro-desemprego, os programas as-
sistenciais voltados ao atendimento dos que não têm acesso ao seguro,
os incentivos à aposentadoria antecipada, a manutenção de jovens no
sistema escolar e a redução da jornada de trabalho. Já entre as medidas
de natureza ativa, situam-se a formação profissional e a intermediação
da mão de obra, atuando do lado da oferta de trabalho, e a criação direta
de empregos pelo setor público, os subsídios à contratação, a oferta de
crédito para pequenas e microempresas e o incentivo ao trabalho autô-
nomo, atuando do lado da demanda de trabalho.
Confirmando a tese de Polanyi (1980) de que o liberalismo e o in-
tervencionismo estatal não são alternativas excludentes e seguindo uma
linha de interpretação semelhante à de Pochmann, Castel (1998) salien-
ta que,

[...] num período caracterizado pelo fortalecimento do liberalismo


e pela celebração da empresa, as intervenções do Estado, particu-
larmente no domínio do emprego, são numerosas, variadas e in-
sistentes como nunca foram. Porém, bem mais do que o aumento
do papel do Estado, é a transformação das modalidades de suas
intervenções que se deve ser sensível (p. 537).

Entre as “políticas de mercado de trabalho”, convém ressaltar que


o seguro-desemprego constitui o instrumento mais antigo, tendo-se con-
solidado desde o Segundo Pós-Guerra nos Estados de Bem-Estar Social.
Entretanto, o aspecto diferencial é que a adoção de tal instrumento se
dava em um contexto de prosperidade econômica em que o desemprego
se apresentava como resultado de desajustes temporários ou friccionais.
O pleno emprego era, portanto, o pressuposto básico para a organização

48 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

dos esquemas de seguro-desemprego, concebidos como mecanismos


compensatórios de proteção financeira transitória dos trabalhadores.
Já no atual contexto de crise e de baixo dinamismo da econo-
mia mundial, a deterioração da relação entre ativos e inativos em um
quadro de desemprego estrutural põe em xeque a capacidade de autos-
sustentação do gasto com esse instrumento. Ademais, o seguro-desem-
prego tem-se mostrado insuficiente como mecanismo de assistência ao
desempregado em face da nova configuração do mercado de trabalho,
na qual cresce o emprego informal e sobressaem novas modalidades de
desemprego, tais como: o desemprego de longa duração, o desemprego
de inserção – que atinge os jovens de 20 a 24 anos com dificuldades de
obtenção do primeiro emprego – e o desemprego de exclusão – incidente
sobre os trabalhadores adultos com mais de 55 anos.
Assim sendo, além de mudanças nos critérios de acesso, tornou-se
premente a criação de outros programas de caráter assistencial, assim
como o desenvolvimento de políticas ativas voltadas para o mercado de
trabalho, cujos principais eixos, a saber, a intermediação de mão de obra
e a formação e reciclagem profissional, constituem o fato novo sobre o
qual se têm debruçado os governos na perspectiva de enfrentar a proble-
mática do desemprego.
Particularmente no tocante aos programas de formação e recicla-
gem profissional, estes passam mesmo a se constituir no eixo privilegiado
da estratégia de enfrentamento do desemprego, tendo como pressuposto
a necessidade de adaptar o perfil de qualificação da força de trabalho a
um padrão mais flexível de relações de trabalho imposto pelos movimen-
tos de globalização e reestruturação produtiva.
Paradoxalmente, entretanto, exatamente no momento em que se
enfatiza o incremento de qualificações e das competências da força de
trabalho como requisito para a elevação do nível de emprego e da com-
petitividade das economias nacionais, observa-se uma ruptura do “papel
integrador” exercido pela educação e formação profissional na chamada
“Era de Ouro” do capitalismo. Naquele contexto, prevalecia o compro-

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Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

misso público com o pleno emprego e com o atendimento das necessi-


dades educacionais da força de trabalho que se incorporaria ao mercado
de trabalho em expansão. Com o abandono de tal compromisso, no bojo
do atual processo reestruturação capitalista, o emprego e a integração
passam a obedecer a uma lógica essencialmente privada, que enfatiza as
capacidades e competências individuais como condicionantes exclusivos
da inserção no mercado de trabalho. Nessa perspectiva, “A desintegração
da promessa integradora deixará lugar à difusão de uma nova promessa,
agora sim, de caráter estritamente privado: a promessa da empregabili-
dade” (GENTILI, 1998, p. 78-81).
Visto que não há necessariamente uma correlação direta entre qua-
lificação e emprego e dada a condição “inempregável” de grande parte
da população à qual se destinam os programas públicos de qualificação
profissional, tem-se que tais programas, uma vez desarticulados das po-
líticas macroeconômicas de promoção do emprego, passam a desempe-
nhar um papel muito limitado que pode restringir-se à elevação do nível
de qualificação dos desempregados.
Por conseguinte, considerados os limites desta e de todas as de-
mais “políticas de inserção” ou “políticas de mercado de trabalho” para
reintegrar populações que são “inintegráveis”, elas vêm perdendo grada-
tivamente o seu pretenso caráter transitório para se tornarem permanen-
tes. Nesse sentido, a inserção deixa de representar uma etapa provisória,
transformando-se em um “estado” ou em uma nova “modalidade de exis-
tência social”, situada em uma camada intermediária entre a completa
exclusão e a integração (CASTEL, 1998, p. 521).
Não é por acaso que se evidencia hoje uma profusão de políticas
públicas desta natureza em um cenário mundial dominado pelo triunfo
da ideologia neoliberal. Tal fato apenas contribui para explicitar o sentido
real que orienta o padrão vigente de gestão estatal da força de trabalho.
Trata-se de assegurar as condições de flexibilidade necessárias ao atual
processo de reorganização capitalista e compensar os efeitos perversos
da globalização dos mercados e da busca de eficiência e de competitivi-

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

dade a qualquer preço, ou ainda, como diz Castel (1998), “[...] ocupar-
se dos válidos invalidados pela conjuntura” (p. 559).

MERCADO DE TRABALHO E POLÍTICAS PÚBLICAS


DE TRABALHO NO BRASIL: um resgate histórico
O processo brasileiro de industrialização, no período de 1930 a
1980, se caracterizou por forte dinamismo e pela capacidade de absor-
ção de parcelas significativas da população economicamente ativa pelo
mercado de trabalho formal. Nesse contexto, as medidas governamentais
direcionadas ao trabalho concentraram-se muito mais na ampliação do
assalariamento e da proteção aos trabalhadores formalmente emprega-
dos do que na construção de um Sistema Público de Emprego que garan-
tisse proteção aos desempregados.
Com efeito, ainda que se evidenciassem problemas históricos e
estruturais na conformação do mercado de trabalho brasileiro, expressos
no elevado grau de informalização das relações de trabalho, nos baixos
níveis de qualificação e de remuneração da força de trabalho e no alto
índice de desigualdade da renda oriunda do trabalho, o desemprego in-
voluntário – decorrente da insuficiência de postos de trabalho – não se
destacava como uma questão relevante diante do positivo desempenho
da economia nesse período.
Assim sendo, até a década de 1960, pode-se afirmar que a Política
Pública de Trabalho no Brasil estava restrita às leis sociais e trabalhistas,
consubstanciadas na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), e à cons-
tituição das primeiras escolas de formação profissional, vinculadas ao
chamado Sistema S, geridas exclusivamente pelo patronato, com recur-
sos públicos oriundos de parte do custo de contratação dos empregados.
Somente durante as décadas de 1960 e 1970, foram implemen-
tadas as primeiras medidas direcionadas ao trabalhador desempregado,
destacando-se o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) em
1967 e a criação do Sistema Nacional de Emprego (SINE) em 1975.

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Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

Entretanto, tais medidas não assumiram um caráter sistêmico que per-


mitisse um atendimento integral aos desempregados. O SINE, por exem-
plo, concentrou suas atividades nas ações de intermediação, restritas
ao segmento formal da economia, não necessariamente abrangendo o
conjunto dos desempregados. Ademais, convém destacar que o FGTS,
ao substituir a estabilidade no emprego após dez anos de serviço, esti-
mulou a maior rotatividade no interior do mercado de trabalho brasileiro
(POCHMANN, 2006, p. 33).
No início da década de 1980, interrompeu-se o ciclo de dinamis-
mo experimentado pela economia brasileira desde 1930, com a eclosão
da crise da dívida externa, o crescimento da inflação e o aprofundamento
da recessão, sobretudo no período de 1981 a 1983. Para fazer face ao
crescimento do desemprego daí decorrente, duas medidas emergenciais
foram adotadas nesta década: a instituição do seguro-desemprego, vi-
sando a assegurar alguma garantia de renda aos desempregados do seg-
mento formal; e a redução da jornada de trabalho de 48 para 44 horas
semanais, com vistas a criar novos postos de trabalho na retomada do
crescimento econômico (POCHMANN, 2006, p. 33).
Mas, ainda que, na década de 1980, tenha sido criado o seguro-
desemprego, o qual constitui o mais clássico dos programas de Políticas
Públicas de Trabalho dos países desenvolvidos, apenas na década de
1990 se evidenciou, no Brasil, uma preocupação mais sistemática com
a construção de um Sistema Público de Emprego.
Tendo, portanto, um caráter tardio em relação à experiência inter-
nacional, a criação de tal Sistema, além de refletir o quadro de agrava-
mento do desemprego, da informalidade e da deterioração do mercado
de trabalho brasileiro nos anos 1990, só se tornou possível, segundo
Azeredo (1998), mediante uma importante inovação no campo do fi-
nanciamento das políticas de proteção ao trabalhador, representado pela
criação do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
De fato, esse fundo, de gestão tripartite, cuja fonte de recursos
advém da arrecadação do Programa de Integração Social e do Programa

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

de Formação do Patrimônio dos Servidores Públicos (PIS/PASEP), insti-


tuiu as bases para a consolidação do seguro-desemprego, bem como dos
demais eixos que compõem o Sistema Público de Emprego, a saber: a
intermediação de mão de obra, a qualificação profissional e os programas
de geração de trabalho e renda.
Não obstante, em que pese a tal sistema ter ampliado significativa-
mente o alcance institucional de proteção aos trabalhadores, sua cober-
tura se mostrou extremamente limitada ante a multiplicação das deman-
das pelos programas numa proporção maior do que a sua capacidade de
atendimento, considerando-se o contexto de profunda deterioração do
mercado de trabalho brasileiro que marcou a década de 1990 (PRONI;
HENRIQUE, 2003, p. 252).
Ademais, cumpre ressaltar que, se, até o final dos anos 1980, as
políticas de emprego estavam associadas a iniciativas de geração direta
e indireta de novos postos de trabalho – mediante investimentos públicos
em setores estratégicos, estímulos ao desenvolvimento regional, incenti-
vos fiscais para a expansão da produção e crescimento dos serviços so-
ciais prestados pelo Estado –, nos anos 1990, nos marcos do avanço da
ideologia neoliberal, as políticas públicas no campo do trabalho se redu-
ziram ao conjunto de programas inscritos no Sistema Público de Empre-
go (PRONI; HENRIQUE, 2003, p. 269). Nesse sentido, assumiram um
caráter meramente compensatório, já que sua implementação ocorreu
em um contexto em que a política econômica não favorecia a expansão
da produção e do emprego, posto que se direcionasse para a contenção
do deficit público e para a promoção da estabilidade monetária.
A reduzida efetividade das chamadas políticas de mercado de tra-
balho no contexto de agravamento da crise de emprego que caracterizou
o Brasil nos anos 1990 pode ser evidenciada pela baixa sensibilidade do
nível de ocupação em relação à quantidade de gastos do governo federal
com tais políticas.
De fato, segundo Pochmann (2006, p. 35), entre 1995 e 2000,
os gastos com os programas integrantes do Sistema Público de Emprego

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Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

cresceram de 0,62% do Produto Interno Bruto (PIB) para 0,89% do PIB.


No mesmo período, registrou-se também um aumento dos gastos com
as medidas de natureza ativa – a exemplo do Programa Nacional de For-
mação Profissional (PLANFOR) e do Programa de Geração de Emprego e
Renda (PROGER) – relativamente às medidas de natureza passiva, tais
como o seguro-desemprego. Ou seja, enquanto, em 1995, o governo
federal comprometeu 0,46% do PIB com as políticas passivas e 0,16%
com as políticas ativas, em 2000 essa relação se inverteu para 0,38%
do PIB investidos em políticas passivas e 0,51% em políticas ativas.
Apesar disso, o número de desempregados mais que dobrou, passando
de 4,5 milhões para 11,5 milhões de trabalhadores.
A baixa efetividade de tais políticas no enfrentamento do desem-
prego pode ser atribuída ao contexto macroeconômico desfavorável e
a problemas relacionados ao processo de implementação, destacan-
do-se, entre esses, a fragmentação das ações em diversas instituições
sem coordenação, a pulverização dos recursos e a reduzida escala de
cobertura.
No tocante a esta última, pode-se afirmar que a quantidade de
gastos com políticas de emprego no Brasil em relação ao PIB, compara-
tivamente à de outros países, ainda era baixa em 2000, quando o país
experimentava a mais grave crise de emprego de toda a sua história. Nes-
se ano, a Espanha, por exemplo, que registrava um índice de desemprego
um pouco inferior ao do Brasil, comprometeu 2,6% do PIB, enquanto a
economia brasileira gastou menos de 1% com políticas voltadas para o
mercado de trabalho. Até países com índices de desemprego inferiores a
5% do total da População Economicamente Ativa (PEA), como a Suécia,
a Dinamarca e a Holanda, investiram mais de 4% do PIB em políticas
dessa natureza (POCHMANN, 2006, p. 35).
Cumpre ainda ressaltar que, no Brasil, o crescimento dos gastos
com o Sistema Público de Emprego não acompanhou o ritmo de expan-
são do desemprego. Entre 1995 e 2000, este último cresceu 155,5%,
em contraposição a uma elevação de apenas 64,7% dos recursos aloca-

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

dos em programas para o mercado de trabalho. Assim sendo, entre 1995


e 2000, o gasto real médio com esses programas em relação ao total
de desempregados caiu de 1.410,40 para 913,40 reais (POCHMANN,
2006, p. 36).
Em síntese, pode-se afirmar que o Sistema Público de Emprego
teve a sua efetividade reduzida para fazer face ao agravamento do de-
semprego e da informalidade das relações de trabalho ao longo dos anos
1990 e nos primeiros anos da década de 2000. Isso se explica, sobretu-
do, porque, para além de todos esses problemas apontados, esse sistema
se encontrava contraposto à direção geral da política macroeconômica
desenvolvida pelo governo federal, que privilegiou o investimento finan-
ceiro especulativo em detrimento do investimento produtivo gerador de
novas oportunidades de trabalho.
Para além das chamadas “políticas de mercado de trabalho”, de
cunho compensatório, o governo federal, no bojo das reformas de ins-
piração neoliberal, implementou um conjunto de medidas direcionadas
à flexibilização das relações de trabalho, entre as quais Krein e Oliveira
(1999) distinguem dois blocos com objetivos específicos. No primeiro
rol, apesar de se tratar de medidas pontuais, todas elas caminham no
sentido de flexibilizar e desregulamentar direitos, além de pulverizar e
enfraquecer as negociações coletivas.
Já o segundo conjunto de medidas remete ao combate ao desem-
prego. Na percepção de Krein e Oliveira (1999, p. 23), “[...] o governo
mostra coerência na sua intenção de privilegiar os fatores institucionais
ligados à organização e ao funcionamento do mercado de trabalho como
o cerne da questão do emprego”. Ao invés de buscar a elevação do nível
de produção via crescimento econômico, era conferido destaque às me-
didas que promovessem o ajuste do nível de emprego via flexibilização
do mercado de trabalho. Em suma, eram medidas que voltavam sua
atenção basicamente para a modificação das relações contratuais. Nessa
concepção, o governo partia da crença de que essas mudanças gerariam
um novo compromisso em torno da busca de competitividade e produ-

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Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

tividade, o que facilitaria a contratação de novos trabalhadores (KREIN;


OLIVEIRA, 1999).
Entretanto, ao contrário de reduzir o desemprego e a informalidade
das relações de trabalho, a flexibilização das normas de contratação da
força de trabalho aliada às estratégias empresariais de externalização
e desverticalização da produção, fez emergir uma “nova informalidade”
das relações de trabalho que se sobrepôs à “velha informalidade”. En-
quanto o segmento informal tradicional estava organicamente articulado
ao segmento formal via renda – no sentido de que os salários originados
neste último financiavam os gastos com produtos e serviços gerados no
primeiro –, o “novo segmento informal” articula-se ao segmento formal
via circuito produtivo, visto que este último contrata produtos e serviços
do primeiro (DEDECCA, 1998, p. 8).
Segundo Tavares (apud DUAILIBE, 2010, p. 90-91), duas alte-
rações na legislação brasileira foram decisivas para o surgimento e a
consolidação do que a autora denomina “nova informalidade”: a Súmu-
la 331, formulada pelo TST em 2003, que legaliza a terceirização nas
“atividades-meio”; e a modificação do art. 442 da CLT, ocasionada pela
Lei n.º 8.949/94, que cria cooperativas de prestação de serviço sem ca-
racterização de vínculo empregatício (sem direitos trabalhistas da CLT).
Com efeito, a partir da década de 1990, no Brasil, o cooperativis-
mo foi utilizado tanto por médias e grandes empresas quanto pelo Estado
como alternativa para a terceirização da produção e da prestação de
serviços. Ou seja, inclusive a Administração Pública substituiu parte de
seus empregados formais por trabalhadores autônomos contratados por
meio de cooperativas de trabalho ou de produção. Realizam, assim, fun-
ções indispensáveis ao processo produtivo das empresas contratantes,
trabalhando no interior delas e exercendo atividades similares àquelas
desenvolvidas por empregados formais (DUAILIBE, 2010).
Evidencia-se, portanto, que, em um contexto de desaceleração do
crescimento da economia, favorecido por uma política macroeconômi-
ca recessiva, o processo de reestruturação produtiva, aliado às políticas

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

neoliberais, imprimiu, na década de 1990, uma nova configuração ao


mercado de trabalho brasileiro, acarretando a sua precarização e a as-
cendência cada vez mais acentuada do segmento informal.
De fato, segundo Pochmann (2001, p. 97), nesse período, de cada
dez postos de trabalho criados, somente dois eram assalariados, porém
sem registro formal. Além disso, o índice de ocupação no setor indus-
trial, caracterizado pela geração relativamente maior de emprego formal,
caiu de 20,0% da força de trabalho brasileira em 1970 para menos de
13,0% em 1999 (POCHMANN, 2001, p. 55).
No tocante ao índice de desemprego, este saltou de 5,0% em
1989 para aproximadamente 10,0% no fim da década de 1990 (BAL-
TAR; KREIN; MORETTO, 2006, p. 4).
Entretanto, a economia brasileira experimentou uma inflexão desde
o começo dos anos 2000, quando o período de semiestagnação econô-
mica parecia ter sido encerrado, sob o efeito do fim da política de pari-
dade cambial, que elevou a competitividade dos produtos nacionais em
face dos estrangeiros e deu novo fôlego às exportações (POCHMANN;
AMORIM, 2009, p. 135).
Porém, mais precisamente em 2004, a referida inflexão tornou-
se mais nítida. Com efeito, desde então, o Produto Interno Bruto (PIB)
brasileiro passou a experimentar um crescimento mais vigoroso, tendo
atingido o índice de 5,4% em 2007. Consequentemente, segundo a Re-
lação Anual de Informações Sociais (RAIS) do Ministério do Trabalho e
Emprego (MTE), no período de janeiro de 2003 a setembro de 2008,
foram gerados 11,010 milhões de postos de trabalho formais (LIMA et
al., 2009).
Ademais, segundo Ramos e Cavaleri (2009, p. 152), entre 2001
e 2007, o nível de ocupação total apresentou uma variação de 16,8%.
Ainda segundo esses autores, examinando-se a evolução da ocupação
entre 2006 e 2007, observou-se que o crescimento dos postos de tra-
balho protegidos (assalariados com carteira, estatutários e militares) foi
maior do que a variação do total de ocupados. Isso provocou uma queda

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Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

do grau de informalidade, que, em 2007, atingiu o menor nível da déca-


da, correspondente a 50,9% (RAMOS; CAVALERI, 2009, p. 155).
Os dados das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios
(PNADs) demonstram claramente a melhoria do desempenho do mer-
cado de trabalho brasileiro, sobretudo entre os anos de 2005 e 2008.
De fato, o percentual de empregados no total de ocupados saltou de
55,2%, em 2005, para 58,6%, em 2008, estabilizando-se nesse pa-
tamar até 2009. No que se refere ao percentual de trabalhadores com
carteira de trabalho assinada, este passou de 63,6% do total de empre-
gados, em 2005, para 67,9%, em 2009, tendo inclusive aumentado
neste último ano em relação a 2008, apesar da crise financeira interna-
cional, quando o percentual de empregados com carteira correspondia
a 66,7% (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA,
2010).
Indagando-se sobre os determinantes desse melhor desempenho
do mercado de trabalho brasileiro nos anos 2000, a resposta não se
relaciona a mudanças significativas introduzidas no Sistema Público de
Emprego no que se refere às chamadas políticas de mercado de trabalho.
Para além de algumas iniciativas de cunho residual, a mudança mais
significativa foi a retomada do crescimento econômico, acompanhada de
políticas distributivas que possibilitaram a redução da pobreza e da desi-
gualdade e a consequente incorporação de parcela significativa da popu-
lação brasileira ao padrão de consumo de massa, promovendo, assim, a
expansão e dinamização do mercado interno. Entre essas políticas, des-
tacam-se os programas de transferência de renda de cunho assistencial e
previdenciário e a política de valorização do salário mínimo.
Há que acrescentar como medidas de caráter inovador as ações
voltadas a dar sustentação ao novo ciclo de investimentos que acom-
panhou o Brasil nos anos 2000. Merecem destaque, nesse campo, a
retomada dos investimentos públicos em infraestrutura, viabilizada pelo
Plano de Aceleração do Crescimento e o reforço aos bancos públicos
(Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e Banco de Desenvolvimento

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

Econômico e Social). Estes receberam aporte significativo de recursos


para atender às necessidades de capital de giro das empresas, fortalecer
os investimentos em infraestrutura e apoiar a reestruturação patrimonial
dos grandes grupos econômicos privados em operação no Brasil (PO-
CHMANN, 2010, p. 133).
No plano fiscal, vale ainda salientar, como medida destinada à
redução e simplificação de tributos, a Lei Complementar n.º 123, de
14 de dezembro de 2006, a qual foi um marco na legislação referente
às pequenas e microempresas, tendo por um de seus objetivos elevar
o nível de formalização da economia brasileira. Ela estabelece normas
gerais relativas ao tratamento diferenciado às microempresas e empresas
de pequeno porte, no âmbito da União, Estados e Municípios, especial-
mente no que tange a três temas: a) recolhimento dos impostos mediante
regime único de arrecadação; b) cumprimento de obrigações trabalhis-
tas e previdenciárias; e c) acesso ao crédito e ao mercado, inclusive à
preferência nas aquisições de bens e serviços pelos poderes públicos, à
tecnologia, ao associativismo e às regras de inclusão.
Com base na referida lei, instituiu-se o Regime Especial Unifica-
do de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microem-
presas e Empresas de Pequeno Porte (Simples Nacional), implicando o
recolhimento mensal, mediante a reunião de impostos e contribuições
como o IRPJ (Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica), IPI (Imposto
sobre Produtos Industrializados), CSLL (Contribuição Social sobre o Lu-
cro Líquido), COFINS (Contribuição para financiamento da Seguridade
Social), Contribuição para PIS/PASEP, CPP (Contribuição Patronal Pre-
videnciária), ICMS (Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de
Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual
e Municipal e de Comunicação), ISS (Imposto sobre Serviços de qualquer
Natureza). Por outro lado, as MEs e EPPs são dispensadas do pagamento
de contribuições para entidades privadas de serviço social e de formação
profissional, vinculadas ao sistema sindical, de que trata o art. 240 da
Constituição Federal (BRASIL, 1988).

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Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

Cumpre registrar que, segundo estudo do Instituto de Pesquisa


Econômica e Aplicada IPEA (2010), as MPEs, com até dez trabalhado-
res, foram responsáveis pela maior parte dos empregos criados na inicia-
tiva privada entre 1989 e 2008. Os pequenos empreendimentos (de até
dez trabalhadores) foram responsáveis por dois de cada três empregos
gerados na iniciativa privada não agrícola, entre 1989 e 2008. Ainda
segundo o IPEA (2010), 54,4% (38,4 milhões) do total das ocupações
nacionais do setor privado (70,6 milhões), em 2008, foram criados nes-
sas empresas. Os trabalhadores por conta própria geraram 48,7% dos
postos de trabalho, equivalentes a 18,7 milhões de vagas.
Por último, neste breve balanço da década de 2000, cumpre ainda
ressaltar a atuação do governo federal ante os desdobramentos da crise
financeira internacional iniciada nos Estados Unidos, em setembro de
2008. Essa atuação se centrou, em primeiro lugar, nas tradicionais políti-
cas de natureza anticíclica de cunho fiscal e monetário, tais como: a am-
pliação da liquidez, a queda da taxa de juros, os subsídios e as isenções
tributárias; em segundo, concentrou-se na ajuda a setores econômicos
em dificuldades, bem como no apoio a famílias pobres e a trabalhadores
ocupados, mediante a ampliação do Programa Bolsa Família e a elevação
do salário mínimo.
Centrando-se o foco da análise na década de 2010, pode-se iden-
tificar, sobretudo a partir de 2013, uma inflexão no mercado de traba-
lho brasileiro. De fato, conforme advertem Holanda e Anchieta Júnior
(2014), de acordo com dados do CAGED, enquanto em 2010, diante
dos 7,5% de avanço do PIB, o país abriu 3,1 milhões de postos de
trabalho formais (média mensal de 265 mil novas vagas). Em 2013,
esse número caiu para 1,1 milhão (uma média mensal de 91 mil novas
vagas), menor até do que em 2009, ano dos desdobramentos da crise
financeira internacional, evidenciando uma forte desaceleração no ritmo
de contratações durante esse período.
Por outro lado, e paradoxalmente, os autores citados afirmam que,
segundo a Pesquisa Mensal de Emprego (PME), divulgada pelo Instituto

60 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o índice de desocupação no


Brasil fechou, em 2013, em 4,3%, o menor nível da série iniciada em
2002. A pequena elevação, observada em janeiro de 2014, para 4,8%
não impediu que a marca fosse a mínima histórica para o referido mês.
Surge, então, a pergunta: como é possível conciliar tamanha contração
no mercado de trabalho formal com esse índice de desocupação que
indica situação de pleno emprego?
A resposta começa a ser esboçada observando-se a recente traje-
tória declinante do ritmo de crescimento da População Economicamente
Ativa (PEA) e da População Ocupada, medidas pela PME. Em dezembro
de 2012, a PEA brasileira cresceu 1,7%, em comparação com o mesmo
mês do ano anterior. Em dezembro de 2013, em confronto com o mesmo
mês de 2012, foi registrado crescimento de 0,6%. Em relação à Popu-
lação Ocupada, o comportamento foi muito parecido, com o índice de
crescimento recuando de 2,1% para 0,7% no mesmo período.
Uma parte da explicação para o recuo da PEA se relaciona às
mudanças demográficas. Quando a população passa a crescer mais len-
tamente, por consequência, o número de trabalhadores disponíveis para
serem empregados também cresce mais devagar. A outra parte da expli-
cação para a menor procura de emprego está no índice de participação
dos jovens entre 18 e 24 anos, no total da População Ocupada e no total
da PEA. O que se observou foi uma contínua redução da participação dos
jovens dessa faixa etária, isto é, os jovens entre 18 e 24 anos, economi-
camente ativos, no início de 2005, eram 18,6% da PEA total, reduzindo-
se a 13,6% no início de 2014. Da mesma forma, os jovens naquela faixa
etária, ocupados, representavam 16,4% do total de ocupados em 2005,
caindo para 12,7% no início de 2014.
As razões apontadas para essa fuga de jovens do mercado de
trabalho estão relacionadas com a busca por melhor qualificação, a
qual foi favorecida pela criação e ampliação de alguns programas do
governo federal voltados para esse fim, o que foi o caso do Fundo de
Financiamento Estudantil (FIES), programa do governo federal destina-

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Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

do a financiar a graduação em nível superior, que passou por mudan-


ças significativas em 2010, saltando de 76 mil contratos formalizados
naquele ano para 556,5 mil em 2013. O PROUNI, outro programa do
governo federal, ofereceu 191,6 mil bolsas de estudo somente para o
1.º semestre de 2014. Merece destaque também o Programa Nacional
de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), criado pelo go-
verno federal em 2011, por meio da Lei n.º 12.513/2011, vinculado
ao Ministério da Educação, com o objetivo de expandir, interiorizar e
democratizar a oferta de cursos de educação profissional e tecnológica
no país, além de contribuir para a melhoria da qualidade do ensino
médio público. Vale destacar que, segundo dados da SETEC/MEC de
maio de 2013, entre 2011 e 2012, o número de matrículas realiza-
das no âmbito do Pronatec saltou de 893.270 para 1.656.348. Para
os anos de 2013 e 2014, as metas previstas eram, respectivamente,
de 2.290.221 e 3.104.936 matrículas, o que resultaria em um total
acumulado de matrículas, no período de 2011 a 2014, da ordem de
7.944.775.
Apesar de não ser possível neste espaço a mensuração exata do
efeito desses programas, é razoável supor que tenham contribuído para
adiar a entrada de jovens no mercado de trabalho. Se isso é verdade,
também é razoável supor que somente a deterioração acelerada das
condições macroeconômicas (fatores conjunturais da economia) poderia
influenciar, em curto prazo, o índice de desemprego (HOLANDA; AN-
CHIETA JÚNIOR, 2014). Foi exatamente o que se passou a observar,
sobretudo, desde o início de 2015.
De fato, analisando os rebatimentos da atual conjuntura de reces-
são e de ajuste fiscal vivenciada pela economia brasileira nos indicadores
de ocupação/desocupação, Lima, Anchieta Júnior e Sousa (2015) des-
tacam que os dados dos primeiros quatro meses de 2015 apontaram o
fechamento de 137 mil postos de trabalho formal. Nos últimos doze me-
ses, encerrados em abril de 2015, o resultado foi ainda pior, com mais
de 263 mil vagas encerradas.

62 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

Segundo os autores citados, a indústria e a construção civil termi-


naram o ano de 2014 com desmobilização líquida de trabalhadores (total
de 265 mil postos de trabalho formal encerrados nos dois setores), apro-
fundada durante o último trimestre. O saldo positivo foi garantido pelo
comércio e pelo setor de serviços. Entretanto, no início de 2015, esses
setores também deram sinais de enfraquecimento. O ciclo de elevação
da taxa de juros SELIC iniciado em 2014, que termina por se espalhar
para todas as demais modalidades de crédito, o reajuste de preços admi-
nistrados (energia elétrica e combustíveis) com a consequente aceleração
da inflação no 1.º trimestre de 2015, que reduz a renda disponível para
o consumidor e, ainda, os efeitos da Operação Lava-Jato (sobretudo na
construção civil) têm afetado negativamente o desempenho do mercado
de trabalho.
Ainda de acordo com os mesmos autores, a resiliência do índi-
ce de desocupação em patamares historicamente baixos foi discutida
anteriormente como resultado da redução absoluta da população eco-
nomicamente ativa jovem. Esse foi o principal fator explicativo para a
desaceleração da demanda por trabalho não ter-se traduzido no aumento
da população desocupada e, consequentemente, no aumento do índice
de desocupação, pelo menos até o fim de 2014.
Não obstante, a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) estimou um ín-
dice de desocupação, nas seis principais regiões metropolitanas brasileiras,
de 6,0% nos primeiros quatro meses de 2015 contra 5,0% nos primeiros
quatro meses de 2014 (média das estimativas mensais de janeiro a abril).
O contingente da População Desocupada estimado pela PME incorporou
mais 384 mil pessoas entre abril de 2014 e abril de 2015, crescimento
de 32,0%(LIMA; ANCHIETA JÚNIOR; SOUSA, 2015).
De acordo com a PNAD Contínua, que tem abrangência maior que
a PME, o contingente de desocupados aumentou em quase 1,5 milhão
de pessoas na passagem do último trimestre de 2014 para o 1.º trimes-
tre de 2015, e o índice de desocupação deu um salto de 6,5% para
7,9% no mesmo período (LIMA; ANCHIETA JÚNIOR; SOUSA, 2015).

| 63
Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

Exatamente no momento em que o mercado de trabalho brasileiro


começa a dar sinais de rápida deterioração, duas propostas prometem
impactar diretamente os trabalhadores. A primeira delas é a Medida Pro-
visória 665, que alterou regras da concessão do seguro-desemprego no
bojo do ajuste fiscal proposto pelo governo federal em 2015. Na proposta
original, por ocasião da primeira solicitação do benefício do seguro-de-
semprego, o trabalhador teria que ter trabalhado por 18 meses nos 24
meses anteriores – a exigência anterior era de seis meses. Após muita
discussão no Congresso, a exigência passou a ser de 12 meses. Na se-
gunda solicitação do benefício, ele teria de ter trabalhado por nove meses
nos 16 meses anteriores e, na terceira solicitação, pelo menos durante
seis meses ininterruptos nos 16 meses anteriores.
A MP 665 também alterava regras para concessão do abono sa-
larial. A ideia era que o benefício passasse a ser proporcional aos meses
trabalhados (o trabalhador teria de comprovar no mínimo 90 dias traba-
lhados no ano), repetindo a regra do 13.º salário. Após muita discussão
no Senado, a presidente Dilma Rousseff acabou vetando esse item. Por
enquanto, o abono salarial fica como está: um salário mínimo anual pago a
quem recebe remuneração mensal de até dois salários mínimos, bastando
a comprovação de trabalho por 30 dias (consecutivos ou não) no ano.
A segunda proposta, tão polêmica quanto a anterior, é a Lei n.º
4.330/2004, que pretende regular o contrato de prestação de serviço por
terceiros e as relações de trabalho dele decorrentes, quando o prestador
for sociedade empresária que contrate empregados ou subcontrate outra
empresa para a execução do serviço. A Lei das Terceirizações, como está
sendo chamada, prevê a ampliação das possibilidades de terceirização
para as atividades-fim das empresas – hoje uma súmula do TST restringe
a prática a atividades-meio. O texto original previa também a ampliação
das possibilidades de terceirização em todo o setor público, mas, após
ampla discussão, as empresas estatais foram excluídas.
Os defensores da proposta afirmam que a ampliação da possibili-
dade de terceirização tende a aumentar a produtividade do trabalho e a

64 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

competitividade das empresas, além de garantir maior segurança jurídica


aos terceirizados (pelo texto, as empresas que contratam terceirizados
passam a ter responsabilidade solidária sobre o pagamento de direitos
trabalhistas). Os críticos da proposta temem pelo rebaixamento de salá-
rios e pela maior precarização das relações de trabalho que possa advir,
sinalizando a possibilidade de retrocesso em direção às tendências de
desestruturação do mercado de trabalho brasileiro, vivenciadas na déca-
da de 1990, em um contexto de recessão e de avanço das medidas de
flexibilização das relações de trabalho, já referido anteriormente (LIMA;
ANCHIETA JÚNIOR; SOUSA, 2015).

CONSIDERAÇÕES FINAIS
À guisa de conclusão, pode-se confirmar, pela argumentação de-
senvolvida ao longo deste texto, que nem sempre as chamadas “políticas
de mercado de trabalho” têm efetividade para enfrentar as problemáticas
do desemprego e da informalidade das relações de trabalho.
Com efeito, há de se reconhecer que programas dessa natureza,
em sua maioria, não têm a capacidade de contribuir para o crescimento
das oportunidades de emprego para o conjunto da economia. Isso por-
que, evidentemente, o número de postos de trabalho gerado é o resultado
da dinâmica de acumulação capitalista, cujos condicionantes têm lugar
fora do mercado de trabalho.
Portanto, embora as políticas de mercado trabalho cumpram o im-
portante papel de prestar assistência aos trabalhadores desempregados,
elas se revelam de pouco valor em um quadro geral de desaquecimento
da economia, no qual deixam de ser produzidos bons empregos. Não
obstante, o reconhecimento dos limites de programas dessa natureza
não deve levar ao extremo de negar a sua importância como parte inte-
grante de um sistema público de emprego que visa a fornecer assistência
e proteção aos desempregados e aos trabalhadores sob o risco de deso-
cupação.

| 65
Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

De fato, cumpre destacar o relevante papel que esses programas


têm a desempenhar em termos de democratização das oportunidades de
acesso às iniciativas de formação profissional e das chances de encontrar
emprego, de socialização e integração dos excluídos, bem como de ele-
vação do nível de organização e de consciência social e política dos tra-
balhadores beneficiados. Ou seja, tanto mais verdadeiro se consideradas
algumas especificidades da sociedade brasileira que revestem de maior
complexidade a questão do enfrentamento do desemprego.
Nesse sentido, os novos desafios, pelo prisma do mercado de tra-
balho, advindos da mudança de paradigma tecnológico, da abertura dos
mercados e da globalização financeira, sobrepõem-se aos velhos proble-
mas já herdados do nosso passado de atraso.
Por conseguinte, considerando as características históricas do nos-
so mercado de trabalho – caracterizado tradicionalmente por alto grau
de informalização e de precarização das relações de trabalho, por sérias
deficiências do sistema de proteção social, particularmente no que se
refere ao trabalhador desempregado, bem como por um baixíssimo ní-
vel de escolaridade da força de trabalho – e as recentes transformações
experimentadas pela economia mundial, sobressai mais do que nunca a
premência de se desenvolverem iniciativas públicas voltadas para pro-
mover a maior adequação entre a oferta e a demanda de trabalhadores,
sobretudo no que tange ao perfil de qualificação, sob pena de reforçar no
Brasil um padrão de reestruturação capitalista fundado no trabalho des-
qualificado que venha a aprofundar as desigualdades sociais já herdadas
do passado e que submeta o país a uma inserção subordinada à nova
ordem mundial que se redesenha.
Contudo, pensadas como estratégia de enfrentamento do desem-
prego, o sucesso de tais iniciativas pressupõe o atendimento de alguns
requisitos fundamentais: primeiramente, a retomada do crescimento
econômico com distribuição de renda, em padrões que possibilitem a
inclusão social e a ampliação da demanda por trabalho; segundo, para
o sucesso de tais iniciativas do ponto de vista de emprego é que se pro-

66 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

mova maior articulação entre o sistema de ensino formal e o sistema pro-


dutivo para que, em um quadro de retomada do crescimento econômico,
seja possível compatibilizar as exigências da demanda do mercado com
o perfil da oferta de trabalho em termos de requisitos de qualificação; e,
finalmente, mas não menos importante, no âmbito do próprio Ministério
do Trabalho, é fundamental que haja maior articulação entre os diversos
programas constitutivos da Política Pública de Trabalho e Renda apoia-
dos pelo FAT.
Portanto, articular os universos das políticas econômicas e sociais
e integrar a diversidade de instrumentos consubstanciados principalmen-
te no seguro-desemprego, na intermediação da mão de obra, nos pro-
jetos de geração de renda e na qualificação profissional constitui ação
estratégica principalmente para fazer face à profunda heterogeneidade do
mercado de trabalho brasileiro.

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| 67
Valéria Ferreira Santos de Almada Lima

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

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| 69
capítulo 4

UMA DÉCADA PERDIDA: O


SUBFINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS
SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

Max Freitas Mauro Filho


César Albenes de Mendonça Cruz

INTRODUÇÃO
O Fundo de Desenvolvimento da Atividade Portuária (Fundap) foi
criado para estimular a dinâmica das atividades no Porto de Vitória, ainda
que nem todas as operações tenham passado necessariamente por esse
porto brasileiro. São conhecidos os casos em que apenas a nota fiscal
era carimbada pelas autoridades locais e as mercadorias desembarcadas
em outras regiões do país. O Ministério Público Federal no Estado do Rio
de Janeiro denunciou, em 2001, à Comissão de Fiscalização e Controle
do Congresso Nacional fatos relacionados a esse tipo de operação (BRA-
SIL, 2001). Desse modo, procuramos reconstruir a conjuntura do estado
do Espírito Santo, por ocasião da criação do Fundap, dentro da dinâmica
econômica do Brasil, inserida no quadro maior das relações internacionais
do capitalismo globalizado. Para tanto, algumas forças sociais e políticas
atuaram internamente nesse processo, segundo seus vínculos, motivações

| 71
Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

e percepções. Examinamos o índice da destinação de recursos pelo estado


do Espírito Santo para financiar as políticas sociais nos diferentes anos do
período epigrafado. Tudo isso, no intuito de recuperar as perdas para as
políticas sociais de educação e saúde no estado do Espírito Santo, nos úl-
timos dez anos, com a não contabilização dos recursos do sistema Fundap
nos percentuais definidos pela Constituição Federal.

PANORAMA HISTÓRICO
O Brasil, diferentemente dos países centrais, se inseriu tardiamente
no capitalismo (MELLO, 1982). No Espírito Santo, de forma ainda mais
retardatária, as relações de produção capitalista se consolidaram, pois,
desde o império, se determinou que essa região não deveria desenvolver-
se, porque era necessário preservar o controle da produção mineral do
estado de Minas Gerais sob os auspícios da Coroa Portuguesa. O contexto
histórico em que se deu a instituição do Fundap é exatamente um perí-
odo em que a nação brasileira estava sob a vigência de uma ditadura;
portanto, além da repressão aos dirigentes oposicionistas, foi interditada
a eleição direta para os seus representantes; período chamado por Flo-
restan Fernandes de autocracia burguesa (1974)1. Consequentemente
a essa análise, o Congresso foi fechado, as liberdades democráticas ex-
tintas, forte repressão aos movimentos sociais, com prisões arbitrárias
acompanhadas em muitos casos de tortura e morte. Também as eleições
diretas foram suprimidas. Para os estados, houve indicação de interven-
tores, também conhecidos como governadores biônicos.
No governo biônico de Cristiano Dias Lopes, fora instituído o Fun-
dap. Certamente o que levou o governador, à época, a criar esse sistema
de incentivo foi o atraso econômico do estado capixaba ante os demais
estados que integram a região sudeste do país. De fato, o governo Cris-

1 No capítulo 7, intitulado “O modelo autocrático-burguês de transformação capitalista”, Florestan


explica que o golpe militar, seguido da ditadura militar, foi na verdade um empreendimento da
grande burguesia, e não apenas ação das forças armadas (1974, p. 289-366).

72 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

tiano Dias Lopes se mostrou um governo de matriz desenvolvimentista.


Suas ideias e contribuições podem ter auxiliado, sobretudo, a promover
incremento às atividades portuárias em Vitória. O Espírito Santo passou a
ser destaque na logística portuária. Ao todo, no cenário nacional, existem
32 portos organizados, com moderna infraestrutura, contribuindo para
aumentar a competitividade do setor. Nesse contexto, o complexo portuá-
rio do Espírito Santo tornou-se o maior do Brasil em volume de carga mo-
vimentada: mais de 100 milhões de toneladas anuais. É também o maior
complexo portuário da América Latina (BITTENCOURT, 2006, p. 473).
Retomando o contexto histórico acima informado, o Espírito Santo,
como parte dos estados brasileiros, passou a ter produção econômica
digna de nota com o desenvolvimento da cafeicultura. De meados do
século XIX até a década de 1950, os ciclos econômicos estaduais esti-
veram umbilicalmente ligados à atividade cafeeira. A própria ocupação
do território capixaba coincidiu, em grande parte, com a marcha do café,
que, em sua expansão, ia derrubando matas, criando vilas, abrindo es-
tradas, povoando o estado [...] (ROCHA; MORANDI, 1991, p. 34). Mas
a economia cafeeira por si só não foi suficiente para que tivéssemos
aqui uma alavanca que puxasse o desenvolvimento do Estado. Mesmo
porque, com a crise nessa produção, na segunda metade da década de
1950, exigiu a adoção do “programa de erradicação, executado entre
junho/62 e maio/67” (ROCHA; MORANDI, 1991, p. 36), sendo mais da
metade do cafezal capixaba destruído, ao atingir 71% da área territorial
plantada. A crise cafeeira resultou numa crise social.
A viabilização do Porto de Vitória, como depois se mostrou acerta-
da a medida, era algo já preconizado como prioritário para o salto que a
economia capixaba pudesse dar no futuro. O atraso do desenvolvimento
econômico do Espírito Santo fez o governo capixaba buscar alternativas
que pudessem alavancar o seu crescimento. O Fundap foi concebido nes-
sa perspectiva e cumpriu o seu papel na medida em que o Estado passou
a ser um centro relevante de comércio exterior. Os primeiros meses de
vigência da redução drástica dos recursos do Fundap ocorreram simulta-

| 73
Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

neamente ao da conclusão de nossa pesquisa. Sobre a perspectiva dos


desdobramentos das mudanças recentes, transcrevemos abaixo o ponto
de vista do então presidente do Bandes, respondendo às questões da
entrevista a nós concedida:

Com as mudanças impostas recentemente, o Fundap teria pers-


pectiva de continuar existindo? Que importância ele continuaria
tendo?

R.: Sim, pois das 300 empresas certificadas para operar com o
Fundap, grande parte tem sua estrutura logística, administrativa
e financeira no ES e devem mantê-las aqui no ES. É certo que
outras, com menor porte ou estrutura, poderão deixar de operar ou
transferir suas atividades para outros estados.

Examinando a tendência do fluxo do comércio exterior, passando


pelos portos capixabas, nosso entrevistado emitiu a seguinte declaração.

Sem o Fundap nos moldes anteriores, quais empresas continua-


rão importando pelos portos do Espírito Santo?

R.: Não temos como precisar o número, mas as empresas que


diversificaram seus investimentos e atividades tendem a permane-
cer, acreditamos que essas serão a maioria. Enquanto outras, que
acreditamos ser em menor quantidade, que não se prepararam ou
que possuem estrutura menor poderão deixar de operar aqui.

Entrevistamos também um empresário que opera com o suporte


deste sistema, o qual avalia a possibilidade de continuidade de existência
do incentivo Fundap:

Com a unificação das alíquotas a partir de janeiro deste ano de


2013, é possível continuar operando pelo sistema Fundap?

R.: Com aprovação da Resolução 13 do Senado da República ficou


mais difícil, visto que o atrativo era a devolução de parte do ICMS
através do sistema Fundap. Empresas que querem atuar por Con-
ta e Ordem de Terceiros através da sistemática do Fundap, estão

74 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

tendo que agregar outros serviços para que consigam se sobres-


sair e continuar competitivo no mercado. É bem verdade, que, as
empresas pequenas foram exumadas e ou estão fadadas a fechar
as suas portas, pois tínhamos anteriormente um retorno de ICMS
líquido em média de 6% e agora temos fatídicos 2,8%, enfim, um
esmagamento do ganho dos empresários capixabas.

Respondendo a indagações outras, relatou os procedimentos ado-


tados por sua empresa para suprir a falta do incentivo Fundap:

Com a redução das atividades oriundas do Fundap, quais são as


medidas estudadas pela empresa para compensar essas perdas?

R.: A nossa empresa se preparou dois anos antes para essas re-
formas e mudanças. Quando observamos a fragilidade política do
nosso estado migramos boa parte das nossas operações de im-
portação por conta e ordem para o estado de Santa Catarina, que
estava na mesma condição do Espírito Santo. Porém o Estado de
Santa Catarina vinha nos últimos dez anos investindo pesadamen-
te em sua estrutura logística compreendida em Portos, Aeroportos,
estrada e vias de acesso, só faltando incremento em ferrovias. Vale
aqui ressaltar que o estado de Santa Catarina, sofreu duas gran-
des enchentes, uma delas destruiu parte do Porto. Felizmente e
construtivamente os Catarinenses, souberam dar a volta por cima,
sendo considerado hoje o segundo melhor porto para se operar
no comércio exterior no Brasil. O nosso estado nada fez, cruzou
os braços, ficou esperando cair do céu um porto e um aeroporto.
Politicamente somos fracos e sem força, não temos voz. Mas só a
título de curiosidade, Santa Catarina pelas dimensões parecidas
com nosso estado, vive um bom momento no que se refere ao
comércio exterior.

Ao defender o Fundap, nosso entrevistado discorda de seu fim,


afirmando tratar-se de um incentivo financeiro vitalício, como também,
nessa direção, sugere medidas a serem adotadas em resposta a quesitos
que indicariam tendências futuras da economia capixaba.

| 75
Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

DO FUNDAP AO SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Do nosso ponto de vista, o Fundap é muito mais um incentivo às
importações do que qualquer outra coisa, portanto não gera emprego
no mercado local. No caso capixaba, uma importante via de valorização
fora da órbita produtiva se daria pelo uso indiscriminado do Fundap –
instrumento utilizado para ampliar as importações pelo Porto de Vitória,
que possibilitou a um grupo de empresários ligados às atividades mer-
cantil-portuárias, beneficiários da abertura comercial, o uso contínuo dos
incentivos dados pelo estado do Espírito Santo (MOTA, 2002, p. 96-97).
Esta não é a opinião do então presidente do Bandes, que ressaltou a
função social do Fundap como gerador de empregos, conforme se vê na
entrevista por nós realizada:

Qual avaliação se faz sobre o legado deixado pelo Fundap ao lon-


go de seus 40 anos de existência? Teria sido pouco criativo em
sua proposição?

R.: Foi um mecanismo altamente criativo [...]. Outro fator, é ter


sido utilizado como “funding”, via Fundapsocial2 para a geração
de um novo grupo de empreendedores, até então, sem muito apoio

2 Conforme especifica o entrevistado em nossa entrevista: “O Fundapsocial foi criado em 2004


pelo Governo para ampliar o campo de atuação do Fundap - até então restrito a investimento em
empresas, gerando recursos para ampliar a oferta de crédito para micro e pequenas empresas,
microempreendedores, incluindo o setor informal, e beneficiar ainda projetos sociais e culturais.
Na prática, o Fundapsocial é resultado de recursos gerados pelo Fundap por meio de parte do va-
lor dos financiamentos concedidos às empresas a ele vinculadas. Do total financiado via Fundap,
9% ficam retidos no Bandes como caução, para aplicação em projetos que irão incrementar a
economia capixaba. As empresas que optam pela adesão ao Fundapsocial podem destinar me-
tade do valor retido (4,5%) para o fundo e recebem, em contrapartida, o benefício de poder usar
imediatamente o valor restante para incremento próprio e/ou para investimento em projeto. Os
aportes feitos por empresas Fundapeanas no Fundapsocial tiveram uma alavancagem média de
2,5, ou seja, cada R$ 1,00 de opção para o fundo se transformou em R$ 2,50 de financiamento
liberado para os empreendedores. A concentração de aplicações dos recursos do Fundapsocial é
no Programa Nossocrédito, programa de microcrédito produtivo orientado que concede emprésti-
mos a empreendedores formais e informais. Desde sua criação, foram mais de 82 mil operações
realizadas, com R$ 334 mi de financiamentos, isso significa: a) uma média de R$ 2,17 mi /
município; b) 55% de tomadores de crédito são do sexo feminino, demonstrando sua importância
na constituição da renda familiar e na autoestima”.

76 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

das instituições financeiras tradicionais que passaram a ter uma


fonte de financiamento e, em muitos casos, gerando outros postos
de trabalho, com incremento da economia local (município) e, por
consequência, estadual.

No entanto, contrariando a posição do ex-presidente do Bandes, o


então secretário da Fazenda, respondendo a questões por nós formula-
das, diz explicitamente tratar-se de um esquema marginal direcionado
para uma elite de empresários atravessadores, o que corrobora nossa
definição do Fundap:

Após todos esses anos que o ICMS do Fundap ficou excluído do


gasto com educação e saúde no ES, o Senhor acha que a medida
foi a mais acertada sob todos os aspectos da receita e despesa
pública?

R: Insisto na visão de que o Fundap foi um esquema marginal di-


recionado para uma elite de empresários atravessadores, oriundos
da comercialização do café. É possível contestar todas as razões
alegadas para a sua existência. Teriam que empregar seus ganhos
na industrialização do Estado. O Fundap serviu foi para importar
matéria-prima para a indústria de São Paulo. Noventa por cento de
seu movimento destina-se a São Paulo. O que equivale dizer que
nem emprego gerou no Espírito Santo. Foi gerar em São Paulo.

Agrega ainda uma declaração, respondendo a outras questões, mais


assertiva sobre sua opinião negativa sobre o legado deixado pelo Fundap:

Depois de cerca de 40 anos de existência, qual teria sido, em sua


opinião, o maior legado do FUNDAP?

R: Criou uma casta de exploradores que modificaram perfis impor-


tantes da economia capixaba. Atuou, sobretudo, em especulações,
imobiliário, de terras e de ações.

Embora não tivesse acesso à entrevista do ex-secretário da fazenda


nem aos dados revelados por nossa pesquisa, o empresário entrevistado

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Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

defende “de unhas e dentes” o sistema, em face das questões provocati-


vas por nós formuladas:

O Fundap é um clube fechado; como conseguiram operar pelo


sistema? Por que as grandes empresas monopolizaram elevado
percentual das operações do Fundap?

R.: O Fundap não é um clube, e sim um sistema financeiro bem


elaborado. Qualquer empresa que possuir os requisitos solicitados
pelo Bandes, pode obter o benefício (Fundap), benefício este, que
garante ao estado desenvolvimento econômico e produtivo. No iní-
cio do Fundap, grandes empresas fizeram grandes investimentos
em EADIS e Armazéns, tornando o custo logístico atrativo para
os clientes importadores de outros estados, as mesmas tinham os
melhores profissionais, mas hoje está bem dividido.

Não obstante, quando responde a outra indagação, o empresário


revela que realmente o Fundap é um mecanismo diretamente a serviço
do empresariado capixaba do comércio exterior, garantindo seus elevados
lucros:

Quais efeitos sua empresa sentiu com o fim dessa vantagem com-
parativa para o ES?

R. Redução do faturamento líquido, perda de capacidade econômi-


ca e de investimento e baixa competitividade.

O Fundap opera com base na seguinte lógica: as mercadorias en-


tram no Brasil, pelo porto do Espírito Santo, e são distribuídas no mer-
cado interno nacional. Neste momento elas circulam; pela lei brasileira,
tal operação constitui fato gerador da incidência de um imposto: o ICMS
(Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços). A alíquota, em geral,
é de 12% do valor do produto, Desses 12 pontos percentuais, 3 per-
tencem aos municípios. O capítulo que trata da repartição das receitas
tributárias na Constituição Federal estabelece que vinte e cinco por cento
da receita do ICMS pertence aos municípios. Dos 9 pontos restantes,

78 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

apenas 1 permanece nos cofres estaduais. Os outros 8 pontos percen-


tuais se constituem nessa fabulosa receita que passaremos a analisar
de forma mais atenta nesta pesquisa. Observando o quadro 1, a seguir,
temos que os 8 pontos percentuais – que não são contabilizados desde
1995 pela contabilidade pública para efeitos de aplicação dos percen-
tuais obrigatórios em políticas sociais – atingiram um montante de R$
9.504.000.000,00 (nove bilhões, quinhentos e quatro milhões de reais)
no período entre 2001 e 2010. E por que esse montante não é contabi-
lizado desde 1995?
Em primeiro lugar, porque esses recursos não ficam com o poder
público. Essa quantia vultosa é transferida às pessoas jurídico-privadas
que operam o sistema. E como são transferidos esses valores? É o que
tentaremos explicar agora. Não se trata de uma tentativa de justificar
a transferência dessa renda (transferência de renda? Poderíamos então
chamar de bolsa empresa fundapeana?). Tão somente esboçamos a ex-
plicação teórico-jurídica que sustentou o modelo na última década. Tal
situação contraria a lógica da boa gestão pública e da boa política. No
Espírito Santo, a lógica se inverteu: os sentimentos aqui estimulados são
no sentido de que nos conformemos com a transferência do público para
o privado, arrepiando cabalmente a lógica da boa política, mais se apro-
ximando do velho e – por que não? – velhaco patrimonialismo da política
brasileira. A comunidade política conduz, comanda, supervisiona os ne-
gócios públicos como negócios privados seus, na origem; como negócios
públicos depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O súdito e a
sociedade se compreendem no âmbito de um aparelhamento a explorar,
a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa realidade se projeta,
em florescimento natural, a forma de poder, institucionalizada num tipo
de domínio: o patrimonialismo, cuja legitimidade assenta no tradiciona-
lismo – assim é porque sempre foi (FAORO, 2012, p. 819): O montante
de recursos (ou poderíamos chamar de montanha de recursos?), repito,
no valor de R$ 9,504 bilhões, fora transferido aos operadores do cha-
mado sistema Fundap. O governo do estado do Espírito Santo recolhera

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Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

o tributo, no caso o ICMS, das operações de comércio exterior3 e promo-


vera a devolução dos mencionados valores aos importadores, conforme
explicação já exposta acima. O empresário fundapeano tem, em tese, 20
anos de prazo para pagar ao Estado o dinheiro que recebera, a título de
incentivo financeiro, acrescidos de 5 anos de carência.
É importante notar que sobre essa dívida não incide nenhuma cor-
reção monetária e, ainda por cima, incorre em apenas um juro de 1% ao
ano. Não obstante essas condições creditícias diferenciadas, o governo
estadual cunhou uma nova fórmula, dentro da lógica do compadrio es-
tatal, qual seja, o chamado leilão da dívida do Fundap, antes de com-
pletados os 20 anos de prazo, ocasião em que o devedor comparece e
tem a possibilidade de pagar seu empréstimo com 90% de deságio, ou
seja, paga apenas 10% da dívida. Sobre essa questão, o ex-secretário da
Fazenda defende posição contrária:

Com a abertura da economia ao mercado estrangeiro em meados


de 1994, as importações cresceram enormemente e com elas o
Fundap. Como o governo estadual se comportou naquele período
econômico do país?

R: Não cresceram vegetativamente como sugere a pergunta. O go-


verno Vitor interveio no sistema Fundap. Acabou com a rotina de
que nenhum governo, inclusive do nosso querido Max Mauro, de
não fazê-los colocar o dinheiro nos cofres do governo. Pelo contrá-
rio, o Estado ainda pagava o PIS-PASEP das suas operações co-
merciais. O governo Vitor estabeleceu uma alíquota para que eles
pudessem operar seus negócios em longo prazo. Gerou aumento
dos seus negócios revertendo-se em dinheiro para os cofres do Es-
tado. De início representou 12 milhões mensais que foi crescendo
com o tempo chegando ao patamar dos 150 milhões anuais. Até
então a sua receita não passava de 60 milhões anual. Criou os lei-
lões para resgatar as dívidas, já que o processo Fundap, diferente

3 Estamos falando das importações, pois o mundo construiu a ideia de que não se exportam im-
postos – para isso o Brasil já tem a lei Kandir para compensar os estados que perderam receita
com a desoneração das exportações.

80 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

em ser um incentivo fiscal, é um empréstimo para ser resgatado


em 25 anos com 1% de juros ao ano. Tanto que quando venceram
os primeiros 25 anos, nenhum deles teve o que pagar.

Esses recursos não são contabilizados, em nenhum momento,


para efeito de aplicação do percentual a que têm direito as políticas de
educação e saúde: nem no momento da entrada, quando é recolhido o
imposto ICMS, nem quando há o pagamento da dívida (apenas os 10%
já descontado o deságio). Aliás, quando da apreciação pelo Tribunal de
Contas do Espírito Santo, o tema fora sobejamente discutido no âmbito
do Núcleo de Orientação Técnica, que afirmara na ocasião:

Finalmente não pode prosperar a assertiva de que as verbas des-


tinadas ao Fundap sofreriam duas vezes a gravação dos 25% da
educação, se fossem afetadas na primeira entrada nos cofres pú-
blicos, porque novamente neles ingressam, quando retornam sob a
forma de pagamento dos financiamentos concedidos. Não se pode
esquecer que a Constituição vinculou à manutenção e desenvolvi-
mento do ensino, 25% da receita resultante de impostos, e a par-
cela do ICMS que vem sendo destinada ao Fundap somente ingres-
sa nos cofres públicos como receita corrente tributária na primeira
entrada, através de guia de recolhimento do imposto. Quando re-
torna do financiado pelo sistema Fundap, essa receita tem outra
classificação orçamentária, que é receita de capital para o principal
e receita de serviços para os juros, não podendo mais ser consi-
derada na base de cálculo para a destinação constitucional para
a educação, o que constitui irremediável sangria na educação, em
afronta à Constituição Federal (ESPÍRITO SANTO, 1996, p. 150).

Como vamos provar mais à frente, o Fundap não consiste em um


negócio de risco, visto que o sistema sobrevive basicamente a expensas
dos recursos “doados” pelo povo capixaba. Na entrevista concedida pelo
ex-secretário da Fazenda, este chega a adjetivar nos seguintes termos,
respondendo à pergunta por nós formulada:

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Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

Quais fatores relevantes levaram o governo do Estado a excluir


as receitas do FUNDAP do cômputo do percentual da receita de
impostos devido à educação?

R: É o resultado de um sistema feito para enriquecer empresários


à custa do governo. Um negócio da China. O governo ficar com o
lucro, que é nenhum, e os Fundapeanos com o tributo, que é mui-
to. É algo mais rendoso do que assalto a banco. Até o governo de
Vitor Buaiz não entrava dinheiro do Fundap nos cofres do Estado.
Depois de Vitor começou a entrar, como dito antes. Continuou até
a pouco quando Dilma deu um emagrecimento enorme no sistema.

O Espírito Santo é um dos menores estados da federação em ter-


mos populacionais. Proporcionalmente à sua população, certamente é
um Estado que tem destinado um dos menores percentuais de sua re-
ceita para atendimento a essas políticas, fato esse já trazido a público
pelos conselhos temáticos respectivos de abrangência nacional. Uma
controvérsia fundamental foi estabelecida quando da reinterpretação das
normas de contabilidade pública no que diz respeito ao Fundap. Des-
de sua criação, o estado do Espírito Santo sempre destinou os recursos
arrecadados com o ICMS do Fundap para a aplicação do percentual da
educação, uma vez que já havia, anteriormente à Constituição de 1988,
tal vinculação (ESPÍRITO SANTO, 1996, p. 167). Ocorre que os ventos
liberalizantes que sopraram sobre o Brasil, especialmente desde o go-
verno de Collor, e posteriormente seus sucessores sem exceção, levaram
o país a abrir ainda mais sua economia ao capital internacional e, por
consequência, a mercadorias importadas. Foi uma verdadeira avalanche,
chegando a grande mídia a apresentar o fato como a farra dos importa-
dos. “[...] aproveitando-se da abertura comercial e da redução das tarifas
de importação, nos anos 1990, o Fundap foi um estímulo ao crescimento
das importações pelo Espírito Santo em um momento em que o país era
inundado por elas” (MOTA, 2002, p. 106).
Com o crescimento exponencial do volume das importações e, con-
sequentemente, das receitas oriundas dos impostos sobre o consumo,

82 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

do qual o ICMS é o representante por excelência, o governo procurou


criar alternativas jurídicas que lhe possibilitassem a desvinculação das
receitas de seus impostos. Foi o que aconteceu. Nessa reinterpretação da
prática contábil do Estado, o Fundap deixou de ser incentivo fiscal, pas-
sando a ser tratado como incentivo financeiro. O governo construiu uma
enorme blindagem institucional em torno do tema, e não tardou para que
até o Tribunal de Contas do Estado se posicionasse em defesa do novo
entendimento politicamente majoritário. A esse respeito, coube ao consti-
tucionalista Celso Ribeiro Bastos a inglória tarefa de produzir argumentos
jurídicos que pudessem dispensar o Estado de destinar o percentual do
ICMS arrecadado por meio do Fundap para a educação; tais argumen-
tos foram também utilizados posteriormente para a saúde. É o próprio
jurista quem recupera um pouco da história da vinculação constitucional
à educação, quando, em seu parecer, afirma que a afetação de certo
percentual mínimo da receita orçamentária para fins de educação não
é novidade de nosso texto constitucional vigente. Na verdade, já era ela
determinada, embora, é certo, em proporção inferior, pela Constituição
de 1934, art. 156, e pela Constituição de 1946, no art. 169 (ESPÍRITO
SANTO, 1996, p. 13). O estado do Espírito Santo chegou a se posicionar,
em determinados anos do período considerado, com o maior orçamento
por habitante do Brasil. No entanto, é uma unidade da federação que
ostenta indicadores sociais desastrosos. Na área da educação, por exem-
plo, é conhecida a incapacidade do Estado de formar os seus jovens. Há
vagas de trabalho no mercado, mas não existe mão de obra qualificada.
Aliás, um processo histórico, diga-se de passagem.
A existência prolongada do sistema de incentivo do Fundap pouco
contribuiu para alterar essa deficiência histórica no nosso Estado. O tra-
balhador convive hoje com a preocupação tanto de acessar o emprego
quanto de permanecer nele, mantendo-se competitivo em um mercado
de trabalho em constante mutação. Deve-se preparar, então, para várias
carreiras e diferentes trabalhos (SERRA, 2009, p. 248).

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Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

O Espírito Santo tem apresentado índices baixos no ENEM e no


IDEB. Apesar do aumento da população jovem, vê-se reduzir o número
de matrículas no ensino médio. Como consequência, assiste-se à explo-
são da violência no seio da juventude. Também na área de saúde, vive-se
um caos, onde os profissionais de medicina precisam decidir diariamente
sobre quem vive e quem morre, em face do insuficiente número de leitos
de UTI, sobretudo as pessoas mais idosas. Tudo isso levou o Espírito
Santo a essa situação histórica. Talvez seja o Estado de maior prática
fundamentalista neoliberal. Como bem sentenciou Evilásio Salvador, de-
finindo o que seja fundo público: “[...] o orçamento é financiado pelos
pobres via impostos sobre o salário e por meio de tributos indiretos,
sendo apropriado pelos mais ricos, via transferência de recursos para o
mercado financeiro e acumulação de capital” (SALVADOR, 2012, p. 10).
O Espírito Santo levou a fundo tal conceito. Ainda nesse sentido, Salvador
(2012, p. 10) acrescenta: “O sistema tributário foi edificado para privile-
giar a acumulação capitalista e onerar os mais pobres e os trabalhadores
assalariados, que efetivamente pagam a conta”. É importante observar
que, num primeiro momento, o sistema preserva a quota parte do ICMS
a que têm direito os municípios capixabas. Pelo exposto no capítulo da
Ordem Tributária da Constituição Federal, pertence aos municípios 25%
da receita do Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS),
cuja arrecadação é atribuição dos estados federados. É apenas num se-
gundo momento em que o município se vê prejudicado. Pelas normas em
vigor, especialmente as normas que estabeleceram o Fundo de Desenvol-
vimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef), e
depois com o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Básico e Valorização
do Magistério (Fundeb), os municípios passaram a ser diretamente pe-
nalizados. O Fundeb se constitui na integralização de recursos oriundos
de parcela percentual da receita dos entes federados em cada unidade
da federação brasileira; ou seja, 20% (25% vão necessariamente para
a educação) da receita do Estado e dos municípios sob sua jurisdição
integralizam esse fundo, criado por Emenda à Constituição Federal, que

84 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

remunera cada ente federado à razão do número de discentes matricula-


dos nas respectivas redes de ensino.
O nível de perdas que o sistema capixaba gera de forma direta aos
municípios, como exemplo o município de Vila Velha, detentor do maior
contingente populacional do estado do Espírito Santo, é enorme. Acres-
ça-se a isso o fato de que o Fundeb vincula parte de sua receita (60%)
à remuneração do magistério. O Estado, ao sonegar aos municípios os
recursos oriundos do ICMS do Fundap, termina por pilhar os próprios
salários dos profissionais do ensino, desvalorizando a mão de obra tão
necessária ao desenvolvimento humano em seu território. De forma se-
melhante, pode-se observar no campo da saúde; em que pese ao fato de
que na saúde são mais incipientes os instrumentos de compartilhamento
de recursos entre os entes federados, o rebatimento da ausência de fi-
nanciamento por parte do poder público é sentido de forma ainda mais
aguda. Isso se reflete, sobretudo, na realidade social vivida no contexto
das cidades. Segundo dados da Organização Mundial da Saúde (OMS),
se comparada à média dos demais países do globo, a média do Brasil
mostra que somos um país que destina para a saúde um percentual
inferior de seu Produto Interno Bruto (PIB). A luta por aporte maior de
recursos públicos para a saúde também constitui agenda estratégica de
movimentos sociais brasileiros.

Quadro 1 – Números da receita oriunda do ICMS das atividades do Fundap


no
descrição 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
período

Vila Velha 3,0% 3,1% 3,8% 4,3% 4,8% 4,9% 6,3% 5,9% 5,5% 5,4% 5,1%
Municípios (Excluído Vila Velha) 40,8% 42,6% 44,0% 46,0% 47,6% 59,6% 58,6% 57,8% 55,9% 56,4% 53,7%
Estado 56,3% 54,3% 52,2% 49,7% 47,6% 35,6% 35,0% 36,3% 38,6% 38,2% 41,2%
receita icms-fundap não
592,9 687,1 530,0 806,3 887,0 1.029,7 1.239,5 1.418,6 1.221,6 1.094,1 9.506,7
contabilizada para o fundep/fundeb
% não aplicado no fundef/fundeb 88,9 103,1 79,5 120,9 133,0 154,5 206,5 260,0 244,3 218,8

Fonte: Fundap (2011).

No quadro 1, apresentam-se os números da receita oriunda do


ICMS das atividades do FUNDAP, ano a ano, de 2001 a 2010, as

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Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

quais foram desconsideradas para efeito de aplicação dos percen-


tuais devidos à educação. Em destaque, o município de Vila Velha.
Eis a explicação do quadro tomando por base as perdas que tiveram
os municípios num segundo momento. Por que chamamos um “se-
gundo momento”? Porque num primeiro momento, os municípios não
deixam de receber os recursos do ICMS do Fundap, apenas o ente
chamado Estado em razão da sistemática do Fundap. É precisamente
nesse segundo momento que os municípios deixam de realizar suas
receitas. Ou seja, os municípios recebem sua cota parte do ICMS do
Estado, nela inclusa a receita do ICMS do Fundap. Já por intermédio
do Fundeb (antigo Fundef), os municípios, ao serem reembolsados em
razão da quantidade de matrículas de sua rede de ensino, deixam de
receber um valor maior porque o ICMS do Fundap não foi integraliza-
do ao Fundo da Educação. O Fundef, depois substituído pelo Fundeb,
é constituído por um percentual de recursos tanto do estado do Espíri-
to Santo quanto dos municípios capixabas (cada estado da federação
tem o seu Fundeb). O estado do Espírito Santo, ao deixar de destinar
recursos gravados constitucionalmente para a educação, terminou por
minguar o montante que financia o sistema público de ensino, uma vez
que cada município (e também o próprio sistema estadual de educa-
ção) recebe seus recursos do Fundef/Fundeb, levando-se em conside-
ração a quantidade de alunos matriculados nos respectivos sistemas
de ensino. O campo em branco, na tabela acima, aponta exatamente
o percentual que coube do Fundef/Fundeb ao município de Vila Velha,
aos demais municípios capixabas, bem como o percentual que coube
ao estado do Espírito Santo, a cada ano da primeira década do século
XXI. Na quarta linha do quadro, está registrada a quantidade de re-
cursos que deixaram de ser contabilizados para efeito de aplicação no
Fundef/Fundeb, bem como o montante que a esse fundo seria devido,
se fosse corretamente cumprida a Constituição Federal. Observa-se,
da leitura do quadro acima, uma acentuada aceleração do crescimen-
to percentual na quantidade de recursos recebidos pelos municípios.

86 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

Isso indica claramente um processo de municipalização da educação,


elevando-se o número de matrículas, ou seja, o Estado tem-se eximi-
do cada vez mais de sua responsabilidade com o ensino, entregando
um número cada vez maior de unidades escolares aos municípios
capixabas. Ao tempo que entrega os prédios escolares, entrega junto
o número de alunos, uma vez que o cálculo da quantidade de recur-
sos recebidos corresponde ao número de matrículas gerenciadas pelo
sistema de ensino. No mesmo período em que cresceu o percentual
recebido pelos municípios, decresceu o quantum recebido pelo siste-
ma de educação mantido pelo estado do Espírito Santo.
No período acima assinalado, foram municipalizadas, somente no
município de Vila Velha, 21 unidades escolares. Isso ajuda a explicar
o crescimento percentual que teve o município vila-velhense no rateio
dos recursos que compõem essa cesta estadual chamada Fundeb. Na
última linha do quadro acima, percebe-se o crescimento do valor que,
neste estudo, seria devido ao Fundef/Fundeb. Tal crescimento se deve,
em primeiro plano, ao incremento no volume das importações pelo Porto
de Vitória, com a expansão do comércio exterior no Espírito Santo. Como
consequência direta está a elevação da receita oriunda do ICMS do Fun-
dap. Num segundo plano, o crescimento desse valor se deve à elevação
do percentual constitucional que financia a educação via Fundef/Fundeb.
Quando criado, o Fundef concentrava 15% da chamada receita resul-
tante de impostos. Após a transformação para Fundeb, o percentual fora
elevado para o patamar de 20%. Chama-nos a atenção o montante de
aproximadamente nove bilhões e quinhentos milhões de reais que deve-
riam ter sido aplicados na educação e que tiveram outro destino, durante
mais de dez anos, pela nova orientação adotada pela contabilidade do
Estado. Segundo entrevista concedida pelo presidente do Banco de De-
senvolvimento do Espírito Santo, isso representou 30% do total arreca-
dado pelo governo do estado do Espírito Santo. Tal afirmativa fora dada,
ao responder às questões abaixo, na seguinte forma:

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Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

Que percentual sobre as aplicações do Bandes representou o


Fundap nos anos de 2001 a 2010? Que percentual ele represen-
tou sobre a receita do Estado no período?

R.: Para o Estado, representou algo em torno de 30% de arreca-


dação de ICMS. Para receita do Bandes, também algo próximo a
30%.

Sem dúvida, ficou comprovada a relevância do tema, por repre-


sentar percentual tão expressivo da receita pública em nível de estado
do Espírito Santo. É exatamente sobre esse montante de recursos que
se deixou de aplicar em políticas públicas elementares como saúde e
educação.

Tabela 1 – Prejuízo na saúde – Estado – Período: 2001-2010


Valores em R$ milhões
descrição 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 total
I - Receita
ICMS-Fundap
não 592,29 687,1 530,0 806,3 887,0 1.029,7 1.239,5 1.418,6 1.221,6 1.094,1 9,506,7
contabilizada
para saúde
II - % mínimo a
11,0% 11,3% 11,5% 12,0% 12,0% 12,0% 12,0% 12,0% 12,0% 12,0%
aplicar
III - Prejuízo
da saúde do 65,3 77,4 61,0 96,8 106,4 123,6 148,7 170,2 146,6 131,31 1.127,3
Estado

Fonte: Espírito Santo (2011).

Na tabela 1, temos, na primeira linha, os valores que foram des-


considerados da receita pública do ICMS das operações do Fundap, sobre
os quais deveriam ter incidido os percentuais devidos à saúde e também
à educação. De fato, esses números se repetem, pois a base é a mesma
da configuração do quadro 1. Na segunda linha, temos os percentuais
que, segundo a Emenda Constitucional n.º 29, deveriam ter sido aplica-
dos da receita de impostos na saúde pública. A Emenda Constitucional
n.º 29 fora promulgada durante o ano 2000, sendo sua aplicação de
forma gradativa nos anos subsequentes, até alcançar o percentual de
12% da receita resultante de impostos para fins de aplicação na função

88 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

governamental chamada “saúde”. Na terceira linha, temos os valores


desconsiderados para efeito do cômputo da receita de impostos que de-
veriam ter ajudado a financiar essa importante política pública – saúde.
É relevante na discussão dessa problemática o parecer que reorientou a
prática da contabilidade pública no estado do Espírito Santo. É impor-
tante a avaliação desse tema porque, neste momento, é preciso sair de
um campo difuso, determinado por interesses, tópicos, de perguntas vas-
tas, até o ponto bem preciso do problema da pesquisa (NASCIMENTO,
2002, p. 137). O problema surge quando se pretende definir o montante
sobre o qual incidirá a alíquota constitucional. A Constituição não impôs
nenhuma compreensão de receita como se referindo a qualquer entrada
de verbas. E a razão de ser dessa limitação não foi gratuita. Procurou o
constituinte incidir naquelas verbas que entram nos cofres públicos com
maior possibilidade de sofrerem essa extirpação de 25% sem distorcer
a própria operação financeira que estiver produzindo (ESPÍRITO SANTO,
1996, p. 13-14).
Essa discussão fora levada para um campo onde se procurou dar
a compreensão de que o percentual dos 25% da receita de impostos
que deveriam ser destinados à educação seria obtido apenas com os
recursos que permaneceriam nos cofres públicos, excluídos os recursos
que financiam as operações financeiras do Fundap. É exatamente essa
problemática, qual seja, a reorientação jurídica provocada pelo parecer
do jurista Celso Bastos, que terminou por remodelar a prática contábil
pública no Espírito Santo. Pela tese esposada pelo “ilustre parecerista”,
o poder público já seria detentor de recursos sobejos para financiar suas
políticas públicas, o que termina por não se constatar na dura realidade
social do povo capixaba. Eis o que exprime seu pensamento: A realização
de despesas pelo Estado pressupõe a disposição de recursos para lhes
fazer frente, ou seja, requer a existência de receitas. E os poderes públi-
cos detêm uma grande variedade de meios para assegurar o financia-
mento e a cobertura dos diversos encargos públicos (ESPÍRITO SANTO,
1996, p. 14). Quando avançamos no estudo dessa temática, vemos que

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Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

o novo entendimento dominante considera como receita pública apenas


o montante que, uma vez internalizado como arrecadação, não consti-
tuirá recursos a serem repassados a terceiros, na forma do verbalizado
por Celso Bastos: As quantias que, de acordo com as regras do Fundap,
são trasladadas do orçamento ao fundo estão fadadas a retornar, e com
um benefício, que é o estímulo à atividade de exportação e importação.
Nesta altura é que elas efetivamente se tornarão receita, no pleno senti-
do da palavra (ESPÍRITO SANTO, 1996, p. 24). Ainda a respeito dessa
problemática, e no mesmo sentido, o aludido parecerista vai mais longe,
pois não é outra a lição de Antônio L. de Sousa Franco, ao precisar o con-
ceito do que seriam as receitas públicas: As receitas públicas podem ser
assim genericamente definidas como qualquer recurso obtido durante um
dado período financeiro, mediante o qual o sujeito público pode satisfazer
as despesas públicas que estão a seu cargo. Com esta caracterização da
receita pública, ficarão excluídas do seu âmbito algumas realidades afins,
as mais importantes das quais são os recursos de tesouraria, as entradas
de caixa vinculadas a fundos de garantia e as antecipações (que podem
servir para pagamentos futuros, só então dando origem a receitas:<pre-
paros>, v.g.) (ESPÍRITO SANTO, 1996, p. 25).
É interessante notar que tal conceito terminou por acomodar pra-
ticamente toda a classe política, certamente porque seus interesses
estavam associados aos interesses do empresariado fundapeano. Por
exemplo, afastaram a “incômoda” cobrança por recursos que pudessem
garantir políticas sociais de qualidade promovidas de forma universaliza-
da, ou seja, a todos que dela precisam fazer uso. Em contradita ao ponto
de vista do parecerista, o Núcleo de Orientação Técnica do Tribunal de
Contas do Espírito Santo esclarece que, por outro lado, a Constituição
Federal foi de uma clareza solar, ao estabelecer quais as receitas seriam
afetadas pelos 25% para a educação. Não mencionou receitas generica-
mente, como conceito passível de interpretação, e sim, indubitavelmen-
te, receita de impostos (ESPÍRITO SANTO, 1996, p. 149). Não é que
o Estado não tivesse arrecadação suficiente para cobrir tal demanda.

90 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

Simplesmente por questão de decisão política, tais recursos foram des-


viados para aplicação em outras funções de governo, especialmente para
a construção de estradas. Tal verificação pode ser constatada mediante
a pesquisa sobre a execução orçamentária do Estado, em seu relatório
de indicadores contábeis no site do governo do estado do Espírito Santo.
Faz-se mister aqui ressaltar o fato de que os mesmos governos que aca-
taram, de forma entusiástica, a nova orientação jurídica, não aplicaram a
mesma fórmula por ocasião do fechamento das contas para fazer face ao
cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Vejamos o que afirmam os autores Debus e Morgado (2000, p.
129) enunciando o texto da LRF, em que, segundo eles, de acordo com
o art. 20 da LRF, na repartição dos limites globais das despesas com
pessoal, serão observados os seguintes percentuais, nas esferas: “[...] b)
Estadual: 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Esta-
do; 6% para o Judiciário; 49% para o Executivo; 2% para o Ministério
Público dos Estados. Ou seja, na hora de apresentarem suas contas e
atenderem ao índice de responsabilidade fiscal, as receitas são todas
consideradas. Em outras palavras, para efeito dos percentuais a que têm
direito os poderes para suas folhas de pagamento, contabilizam-se todas
as receitas, inclusive a oriunda do Fundap. Os poderes do Estado pos-
suem um dado percentual da receita para fazer face aos pagamentos de
remuneração de seu pessoal, incluindo os membros de cada poder com
todas as suas vantagens. Para conceder uma dimensão mais elástica
desse montante e não bater no teto dos limites afetados pela Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal, o total apresentado referente à receita sobre a qual
incidem os percentuais legais inclui a arrecadação do ICMS do Fundap.
Concedeu-se à função de governo remuneração de pessoal uma dignida-
de que não mereceram as funções saúde e educação. Reiteramos porque
as prioridades foram outras.
É bem verdade que a estratégia política adotada por um dos go-
vernos do período foi a de ameaçar os prefeitos das cidades capixabas
com a figura tributária chamada de crédito presumido, isto é, o dinheiro

| 91
Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

deixaria de ser arrecadado para fazer parte diretamente do caixa das


empresas, com a consequente não entrada nos cofres dos municípios
capixabas. A estratégia política do governo mostrou-se exitosa no desvio
de recursos das políticas sociais, uma vez que essa posição mobilizou
prefeitos de todos os matizes ideológicos e de todos os partidos políticos
existentes. O consenso poderia ser desfeito, porque, em contraposição
à unidade que unia governo, estrato político e empresariado, o próprio
corpo técnico do Tribunal de Contas elaborava a antítese desse pensa-
mento. Em primeiro lugar, discute a vinculação dos recursos do Fundap,
afastando a tese de que tal vinculação veio primeiro. A vinculação legal
que afirma o recorrente existir entre a receita do ICMS e o Fundap, ampa-
rada por lei estadual de 1969, maculou-se de antijuridicidade mediante
a promulgação da Carta Magna, que vedou, em seu art. 167, inciso IV,
essa vinculação, dispositivo que consagrou a norma princípio da não afe-
tação (ESPÍRITO SANTO, 1996, p. 148). No combate aos argumentos e
procedimentos adotados em relação ao Fundap, é da lavra do Núcleo de
Orientação Técnica daquela Corte de Contas que, quando afirma que as
verbas destinadas ao Funres e ao Fundap não são a receita do Estado e
não têm natureza orçamentária, o parecer sob análise comete erros que
ferem de morte a tese abraçada. Em primeiro lugar, porque as receitas
só podem ser orçamentárias ou extraorçamentárias; segundo, em virtude
da classificação que lhes atribui a Lei n.º 4320/64. Assim sendo, a re-
ceita destinada aos fundos entra nos cofres do Estado por meio de guia
de recolhimento do ICMS, sob a classificação orçamentária de receitas
correntes tributárias (ESPÍRITO SANTO, 1996, p. 148). Aprofundando
tal problemática, o núcleo acima mencionado traz à baila importante
fundamentação doutrinária, segundo a qual nenhuma influência exerce
sobre a natureza jurídica do tributo a circunstância de o tributo ter uma
destinação determinada ou indeterminada; ser ou não ser, mais tarde,
devolvido ao próprio e mesmo contribuinte em dinheiro, em títulos ou
em serviços. Nada disso desnatura o tributo que continuará sendo juridi-
camente tributo, até mesmo se o Estado lhe der uma utilização privada

92 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA DÉCADA PERDIDA: O SUBFINANCIAMENTO
DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO ESPÍRITO SANTO

(não estatal) e esta estiver predeterminada por regra jurídica (ESPÍRITO


SANTO, 1996, p. 149). Hoje em dia, os incentivos têm sido adotados
em vários países do mundo para variadas utilidades, atribuindo uma for-
ma utilitária até para as relações interpessoais. Não há pauta específica,
muito menos enxuta; há um clamor generalizado pela certeza de que
existe muita coisa errada. Sim, algo fora do lugar.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Estamos convictos de que grande parte da insatisfação popular
existente hoje no Brasil, sem dúvida, tem origem no subfinanciamento
das políticas sociais. No caso do Espírito Santo, pelas razões alinhava-
das neste texto. Examinando o voto do relator das contas do governo do
Estado, quando da reorientação contábil no Espírito Santo, tem-se que
os desvios levaram a um quadro gravíssimo no campo desse subfinan-
ciamento, pois o valor aplicado em educação, em todo o exercício de
1995, na ordem de R$ 250.226.582,41 (duzentos e cinquenta milhões
duzentos e vinte e seis mil quinhentos e oitenta reais e quarenta e um
centavos), corresponde apenas a 21,10% da receita de impostos, cujo
valor alcançou o montante de R$ 1.186.065.137,45 (um bilhão cento
e oitenta e seis milhões sessenta e cinco mil cento e trinta e sete reais e
quarenta e cinco centavos), insuficiente para elidir a obrigação do gover-
no, uma vez que 25% do total arrecadado com impostos corresponde a
nada menos do que R$ 296.516.284,34 (duzentos e noventa e seis mi-
lhões quinhentos e dezesseis mil duzentos e oitenta e quatro reais e trinta
e quatro centavos) (ESPÍRITO SANTO, 1996, p. 166). Ainda explorando
tal documento jurídico, mesmo que a força de sua convicção não tenha
sido suficiente para convencer o colegiado daquela corte de contas, foi
contundente ao afirmar que, para colocar uma pá de cal sobre o assunto,
a Constituição Federal não impede, não proíbe nem limita a aplicação de
outros recursos, que não tributários, em educação. O que ela estabelece
é o mínimo a ser aplicado, nada impedindo que se aplique, no setor edu-

| 93
Max Freitas Mauro Filho
César Albenes de Mendonça Cruz

cacional, maior concentração de recursos, inclusive como estava previsto


na Lei Orçamentária, cujo descumprimento resultou nesta e em outras
irregularidades já tratadas anteriormente (ESPÍRITO SANTO, 1996, p.
167). Na verdade, o cenário da vida econômica e social no Espírito San-
to, sem a muleta de desenvolvimento chamada Fundap, está a exigir
uma dinâmica de investimentos na área social que implique um ciclo de
desenvolvimento humano.
Acreditamos que este texto tenha problematizado a questão do
subfinanciamento das políticas sociais e esperamos que seja útil diante
de novos cenários em que a receita pública esteja sendo corretamente
aplicada naquilo que é essencial à vida humana, e vida humana com
qualidade.

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96 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


capítulo 5

O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA


AMBIENTAL: O CASO DA UNIDADE DE
CONSERVAÇÃO PARQUE ESTADUAL
PAULO CESAR VINHA

Rafael de Rezende Coelho


Larissa Letícia Andara Ramos

INTRODUÇÃO
Este capítulo resulta de uma pesquisa desenvolvida como disser-
tação de mestrado em Políticas Públicas e Desenvolvimento Local, cujo
objetivo geral consistiu em estudar o controle social da política ambien-
tal, exercido na Unidade de Conservação Parque Estadual Paulo Cesar
Vinha, sediada no estado do Espírito Santo. Para tanto, procedeu-se ao
exame da literatura corrente sobre a ecologia numa interface com as
disciplinas das ciências humanas, mais especificamente a sociologia, an-
tropologia e história. Aliado a isso, realizou-se pesquisa empírica com os
atores sociais que atuam no Conselho Gestor do Parque Estadual Paulo
Cesar Vinha (PEPCV), com vistas a descrever a atuação dos conselheiros
na efetivação de práticas sociais voltadas ao controle social em políticas
públicas direcionadas à proteção do meio ambiente.

| 97
Rafael de Rezende Coelho
Larissa Letícia Andara Ramos

POLÍTICA AMBIENTAL E CONTROLE SOCIAL EM


CONTEXTO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Como técnica de pesquisa, adotou-se a entrevista semiestruturada,
pois esta é utilizada pela Sociologia como uma técnica de coletar de da-
dos e captar principalmente informações subjetivas. As entrevistas foram
realizadas com os membros do Conselho Gestor do PEPCV. Os represen-
tantes do conselho foram identificados pelas letras SC, representando
os conselheiros da sociedade civil, e pelas letras SP, representando os
conselheiros da sociedade política.
As entrevistas foram analisadas com base nos fundamentos teóri-
cos de Antônio Gramsci, mais especificamente no conceito de hegemo-
nia, quando o pressuposto é o controle social mediante a relação entre
sociedade civil (representantes dos movimentos sociais no conselho) e
sociedade política (representantes do poder público).
A biodiversidade na Terra é resultado de três bilhões e meio de
anos de evolução e tradicionalmente ela é medida de acordo com o nú-
mero de espécies de organismos vivos. O Brasil é o país com maior
biodiversidade no mundo (LEWINSOHN; PRADO, 2002). Porém, os pro-
cessos degradantes evidenciam uma situação de vulnerabilidade no país,
pois a contaminação e a destruição ambiental são visíveis; já as ações de
proteção efetivas são frágeis se confrontadas com as forças econômicas
que alteram o ambiente.
Embora o país tenha registrado avanços significativos, ainda são
insuficientes e, de fato, entram em contradição com medidas não adota-
das para debelar, ou mesmo impedir, de forma preventiva, as atividades
produtivas incompatíveis com o ideal de sustentabilidade. O Brasil, país
de economia emergente no jargão atual, deve prestar atenção aos prin-
cípios de adequada gestão de seus recursos naturais. De mais a mais,
o país tem de conceber formas de promover o bem-estar humano, sem
aceitar que seu capital natural seja usado ou degradado como se nada
valesse quase nada. O país deve enfrentar o desafio de lutar a favor

98 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA AMBIENTAL: O CASO DA UNIDADE
DE CONSERVAÇÃO PARQUE ESTADUAL PAULO CESAR VINHA

da economia, fazendo simultaneamente uma criteriosa consideração dos


custos ambientais e sociais envolvidos como parte das políticas de de-
senvolvimento.
A preocupação com a devastação ambiental no Brasil data de sé-
culos passados. No entanto, as vozes que sinalizavam nesse sentido ocu-
param historicamente um lugar marginal no pensamento nacional.
Não há como desconsiderar o crescimento do movimento ambien-
talista internacional e nacional, com respostas no âmbito institucional
da estrutura governamental nas últimas décadas, o que ocorreu na con-
tramão da ideologia neoliberal que pregava a redução no tamanho e
orçamento do Estado, contrariando, de forma positiva, o cenário am-
biental brasileiro. Conforme Mittermeier (2007), o Brasil fez, nas últimas
décadas, um enorme empenho para estacionar a degradação, e áreas
foram protegidas com a criação das Unidades de Conservação (UC). Esse
empenho nacional excede a média de qualquer outro país tropical e é
comparável ao dos países desenvolvidos.
A política ambiental no Brasil, baseada na Union International
for the Natural Conservation (IUCN), instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação. Em 2000, a Lei n.º 9.985 regulamentou o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), segregando-as
em duas categorias, cada uma com seus objetivos em decorrência de
suas características e relevância, a saber: as Unidades de Proteção
Integral e as de Uso Sustentável. Santos (2012) sustenta a tese de
que o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) e, mais
recentemente, o Plano Nacional de Áreas Protegidas (PNAP) tiveram
importante papel na orientação e criação das normas para o manejo
dessas áreas (BRASIL, 2012).
Entre as formas de controle e gestão propostas pela política am-
biental brasileira em relação às unidades de conservação, destacam-se o
Plano de Manejo e a conformação de conselhos gestores. O objetivo geral
do conselho do PEPCV, segundo o seu regimento, é fazer uma gestão

| 99
Rafael de Rezende Coelho
Larissa Letícia Andara Ramos

participativa visando atender às metas e diretrizes estabelecidas em seu


Plano de Manejo.
Segundo o Ministério do Meio Ambiente (MMA), em seu Relatório
Parametrizado de junho de 2012, o Brasil tem um total de 1.649 Uni-
dades de Conservação inscritas no Cadastro Nacional de Unidades de
Conservação (CNUC), que totalizam 1.515,195 Km² do território nacio-
nal. No Espírito Santo, o Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos
Hídricos (IEMA) é o órgão responsável pela administração de 16 Unida-
des de Conservação, totalizando 45.9,57 Km² do território do Estado
(ESPÍRITO SANTO, 2007).
Destaca-se, no ES, o Parque Estadual Paulo Cesar Vinha (PEPCV),
uma Unidade de Conservação Estadual de Proteção Integral, com intuito
de preservar uma faixa contínua de restinga, um ecossistema associado
à Mata Atlântica, o dos biomas mais fragmentados e ameaçados do país.
O PEPCV foi instituído pelo Decreto n.º 2.993-N/ 1990, com a denomi-
nação inicial de Parque de Setiba, que, por meio da Lei n.º 4.903/ 1994
passou a ser denominado, quatro anos mais tarde, Parque Estadual Pau-
lo César Vinha, em homenagem ao biólogo Paulo César Vinha, morto em
1993, por atuar contra a extração de areia na região.
O biólogo Paulo Cesar Vinha tem um histórico político e de militân-
cia ambiental no Espírito Santo e, segundo os militantes da época, a sua
morte em 28 de abril de 1993 repercutiu na sociedade civil e culminou
em uma reação política que teve forte influência na efetiva implementa-
ção do Parque Estadual Paulo Cesar Vinha em uma vegetação de restinga
localizada entre os municípios de Vila Velha e Guarapari.
Para Lopes (2006), a industrialização, urbanização e adoção do
modelo econômico repercutem na forma como se organizam os movi-
mentos sociais, que são tratados como se fossem políticas desconectas
das questões ambientais. A industrialização no entorno do PEPCV ain-
da não se configura no principal problema, porém a extração de areia,
de exemplares da flora e fauna, a regularização fundiária, queimadas,

100 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA AMBIENTAL: O CASO DA UNIDADE
DE CONSERVAÇÃO PARQUE ESTADUAL PAULO CESAR VINHA

a especulação imobiliária, a conurbação1 e o turismo são questões que


devem ser monitoradas.
O controle social voltado para os problemas ambientais ocorreu
na mesma conjuntura em que surgiram os novos movimentos sociais
no Brasil, ou seja, desde a segunda metade da década de 1970. Na
década de 1980, com o enfraquecimento da ditadura militar, houve um
fortalecimento dos movimentos resultantes da crescente mobilização so-
cial, na ocorrência dos movimentos sociais que deflagraram o processo
de redemocratização da sociedade brasileira depois de duas décadas de
regime militar.
No que concerne à participação do cidadão nos conselhos, Jacobi
(2003) refere que a forma de organização dos conselhos municipais de
meio ambiente e da sua representação em reuniões normalmente mos-
tram os efeitos de dominação exercidos pela presença ora de técnicos
da área e donos do saber científico, ora de representantes do Estado que
detém o poder, e ambos os segmentos tendem a não valorizar o espaço
e o discurso do saber leigo. Mas o mesmo autor refere também que, com
o exercício da participação, os representantes da sociedade civil terão
condições para interferir, de forma consistente e sem tutela, nos proces-
sos decisórios de interesse da coletividade, legitimando e consolidando
propostas de gestão baseadas na garantia do acesso à informação e na
consolidação de canais abertos para a participação.
Ampliar o controle social é criar condições para a participação e
para a ruptura da cultura política dominante. A informação e a educação
para a cidadania representam as possibilidades de sensibilizar e motivar
pessoas para a participação social. Para que o controle social seja efetivo
sobre as políticas ambientais, o cidadão deve inicialmente participar dos
espaços públicos voltados para as questões ambientais, e o conjunto dos
cidadãos que participam deve valorizar a troca de saberes dos diferen-

1 Conurbação (do lat. urbis, cidade) corresponde a um fenômeno de unificação da malha urbana
de duas ou mais cidades vizinhas, em consequência de seu crescimento geográfico.

| 101
Rafael de Rezende Coelho
Larissa Letícia Andara Ramos

tes segmentos da sociedade representada nesses espaços; além disso,


esses cidadãos devem preservar os valores éticos como fundamentais,
para fortalecer a complexa influência mútua entre sociedade e natureza
(JACOBI, 2003).
Pela configuração e composição do Conselho do PEPCV e seu re-
gimento, a proposta de gestão da UC parece estabelecer uma relação de
construção coletiva entre os representantes da sociedade política e os da
sociedade civil presentes no conselho. Assim, entende-se que essa rela-
ção se configura no controle social sobre as políticas de gestão vigentes
no PEPCV.

O CONCEITO DE HEGEMONIA SEGUNDO GRAMSCI


Para Gramsci (1978), um estudioso da teoria marxista, não existe
uma oposição entre Estado e sociedade civil, mas, sim, uma relação
orgânica. Para esse teórico, a oposição real só acontece quando duas
classes sociais distintas têm interesses antagônicos. Com base nessa li-
nha de pensamento, o controle social acontece nos momentos de disputa
entre as classes em busca da hegemonia, que se opera ora na sociedade,
ora no Estado.
A hegemonia em Gramsci (1978) tem dois significados e ambos
intrínsecos: quando o pressuposto é a relação entre sociedade política, re-
presentada pelo governo, e sociedade civil, representada pelos organismos
privados de hegemonia (movimentos sociais, associações, escolas, igrejas,
ONGs). Assim, a noção de Estado, para Gramsci, é ampliada porque o
Estado se completa na relação orgânica entre as sociedades política e civil.
O conceito de hegemonia é a principal contribuição de Gramsci: a
teoria marxista. Tal conceito é transversal à teoria política de Gramsci,
que, em toda sua amplitude, opera tanto sobre as estruturas econômicas
e a organização política da sociedade quanto sobre o modo de pensar e
agir do homem em sociedade. Ou seja, sobre as orientações ideológicas
e culturais do homem em sociedade (COUTINHO, 1992).

102 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA AMBIENTAL: O CASO DA UNIDADE
DE CONSERVAÇÃO PARQUE ESTADUAL PAULO CESAR VINHA

Coutinho (1992) nos ensina que foi aprofundando seus estudos


sobre a construção do Estado com base na relação entre a sociedade
política e sociedade civil, em que Gramsci elaborou o seu conceito de
hegemonia.
Um dos significa de hegemonia descrito por Gramsci é a hegemo-
nia como domínio, que implica a utilização da força e da coerção para
dar a direção. Ocorre sempre em Estados autoritários, ou em Estados
democráticos, nos momentos em que a sociedade política lança mão
dos instrumentos burocráticos de coerção (leis, normas, forças armadas,
poder judiciário, poder legislativo), para impor sua direção política; em
outras palavras, é a forma estatal assumida pela hegemonia.
Já o outro significado de hegemonia é o consenso que se apoia
na ideia de direção obtida por meio de convencimento que conduz ao
consentimento. Esse significado realiza-se na sociedade civil, nos mo-
mentos em que os diversos segmentos da sociedade criam um sistema
de alianças que permite, em função da ideologia dominante, mobilização
contra as formas de coerção do aparelho Estado. Ou seja, tal significado
de hegemonia é observado quando a sociedade se organiza para exercer
a função da democratização do Estado.
A hegemonia nos regimes democráticos emerge durante os mo-
mentos de disputas entre os dois segmentos: sociedade civil e sociedade
política (GRAMSCI, 1978). No caso deste estudo, a hegemonia foi ana-
lisada nos momentos em que os representantes da sociedade política e
os da sociedade civil que compõem o Conselho Gestor do PEPCV dispu-
taram a direção sobre a política de gestão no PEPCV.
Para alcançar a hegemonia, as classes em disputa agem por meio
da correlação de forças, que acontece em diferentes momentos históri-
cos. Com base nessa correlação de forças, avalia-se que classe obtém o
controle.
O controle social que se baseou no significado de direção com con-
sentimento de Gramsci envolve a capacidade que os movimentos sociais
organizados no seio da sociedade civil têm para interferir na gestão pú-

| 103
Rafael de Rezende Coelho
Larissa Letícia Andara Ramos

blica, orientando as ações do Estado na direção dos interesses da maioria


da população (CORREIA, 2005).

SOCIEDADE CIVIL E SOCIEDADE POLÍTICA


NO CONSELHO GESTOR DO PEPCV E SUA
RELAÇÃO COM O CONTROLE SOCIAL EFETIVO
O funcionamento do Conselho Gestor é regulamentado pelo seu
regimento interno. Nesse regimento, ressalta-se que o conselho é con-
siderado uma instância de caráter consultivo. Já em outra seção do re-
gimento, chama a atenção o caráter participativo dos conselheiros na
elaboração, implantação e revisão do Plano de Manejo do PEPCV (ESPÍ-
RITO SANTO, 2005). Nesse sentido, observa-se que existem contradi-
ções no regimento interno do PEPCV em relação aos pressupostos da de-
mocracia. Se, por um lado, quando o regimento cita que o conselho tem
caráter consultivo, nos remete a ideia de uma tendência conservadora da
democracia consultiva, por outro, o caráter participativo dos conselheiros
nos remete aos pressupostos da democracia participativa.
Jacobi e Barbi (2007), analisando os pressupostos da democra-
cia nos conselhos, referem que, na democracia consultiva, a sociedade
é consultada sobre uma proposta política previamente elaborada pelo
poder público. Já na democracia participativa, a proposta ou regulamen-
tação de uma política pública é construída no conjunto com a sociedade.
Isso implica dizer que, sob o pressuposto da democracia consul-
tiva, é exigida dos conselheiros e representantes da sociedade civil do
PEPCV uma participação apenas de caráter complementar, de conteúdo
mais consultivo e legitimador das propostas elaboradas previamente pe-
los conselheiros e representantes da sociedade política. Já sob os pres-
supostos de democracia participativa, pressupõe-se a participação direta
de ambos os segmentos na construção e deliberação das políticas que
envolvem a gestão do PEPCV.

104 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA AMBIENTAL: O CASO DA UNIDADE
DE CONSERVAÇÃO PARQUE ESTADUAL PAULO CESAR VINHA

Reforçando a ideia da democracia participativa no art. 3.º do re-


gimento interno do PEPCV, consta que o conselho tem por objetivo geral
a gestão participativa e integrada desse parque, a implementação das
políticas nacional, estadual e municipal de proteção ao meio ambiente e
do Sistema Estadual de Unidades de Conservação (SISEUC).
De acordo com o que está escrito no regimento interno do PEPCV,
podemos inferir que o conselho é um espaço de exercício da democracia,
porém de acordo com os pressupostos ora da democracia participativa,
ora da democracia representativa ou consultiva.
Os representantes da sociedade política no Conselho Gestor do
PEPCV representam os interesses do Estado, portanto se configuram na
classe dominante. Já os representantes da sociedade civil representam
os interesses da sociedade que, pela fragmentação na sua forma de or-
ganização, se configuram na classe dominada. Assim, quando os conse-
lheiros representantes da sociedade civil buscam a direção da política do
parque devem ter por estratégia aliarem-se a outros segmentos da socie-
dade civil. Nesse sentido, o controle social envolve a capacidade que os
representantes da sociedade civil presentes no conselho têm para se alia-
rem a outros segmentos, para interferir na condução política do parque,
orientando as ações do Estado na direção dos interesses da sociedade.
Tanto para representantes da sociedade política como para repre-
sentante da sociedade civil, a proposta de participação da sociedade civil
na gestão do parque foi considerada um avanço em termos de democra-
cia participativa.

[...] um dos grandes avanços que eu vejo, por exemplo, é na ques-


tão da participação social. Essa questão vem sendo tratada muito
no âmbito federal e os estados vem buscando também trabalhar o
caso... Aqui no Espírito Santo, a gente já vem a alguns anos ten-
tando trabalhar com isso lá no IEMA, com a gestão participativa.
(SP – IEMA)

| 105
Rafael de Rezende Coelho
Larissa Letícia Andara Ramos

Eu morei ao lado do parque por dez anos né e eu acompanhei


muita coisa e teve muita mudança mesmo. No começo a rejei-
ção era muito grande em relação ao parque. A gestão do parque
ainda não tinha uma relação com a comunidade [...] as pessoas
não podiam construir uma casa de dois andares, tá na lei da APA,
e as pessoas não tinham consciência de que aquilo ali era uma
Unidade de Conservação e que era importante e tal e ai embar-
gavam a casa, ai já viu né a revolta era grande. (SC – Associação
de Moradores)

Mas com o passar do tempo, com as políticas que o parque foi


implantando, de aproximação, de levar as pessoas ao parque,
de conversar com a comunidade e dar palestras tanto no parque
como na comunidade. Eu mesmo cheguei a receber muitas li-
gações de pessoas da comunidade denunciando caçador, então
era a população denunciando pessoas que estavam pondo fogo,
caçando e etc. Eles passaram a comprar a briga e o parque con-
seguiu se aproximar da comunidade. (SP – IEMA)

Já para outro representante da sociedade política, a participação


em conselhos demanda dedicação e tempo, e a participação nesses
espaços se dá mais nos momentos de necessidade dos segmentos em
questão.

[...] a gente vê a dificuldade de envolvimento, pois muitas vezes


as pessoas se envolveram quando precisavam. Para fazer parte do
conselho é necessário tempo, dedicar algum tempo. (SP – IEMA)

Das falas desses representantes da sociedade civil apresentadas abai-


xo, extraímos que a participação no conselho se apoia mais nos pressupostos
da democracia consultiva, uma vez que refere não participar das decisões.

Eu acho que eles deveriam chamar mais os pescadores para fazer


parte das reuniões e não só chamar, deixar participar das decisões
também é muito importante. (SC – Associação de Pescadores)

106 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA AMBIENTAL: O CASO DA UNIDADE
DE CONSERVAÇÃO PARQUE ESTADUAL PAULO CESAR VINHA

Eu vejo que o conselho ainda é pouco decisivo né, ainda falta


muito para que ele tome as régias, para que auxilie na tomada
de decisões mesmo. As reuniões que eu participava, era muito
debate e pouca ação. Discutia-se muito, mas pouca decisão era
tomada. (SC – Associação de Moradores)

Esses fragmentos de entrevistas vão ao encontro do que dizem


Jacobi e Barbi (2007), quando analisam os pressupostos da democracia
nos conselhos e referem que, na democracia consultiva e participativa,
conforme supramencionado nesta obra.
A fala dos dois entrevistados abaixo, nos remete ao pensamento
de Gramsci sobre o significado de hegemonia como domínio, em outras
palavras, é a forma estatal assumida pela hegemonia.

A antiga diretoria dizia que era vantajoso a gente participar, mas


pra mim era perda de tempo e tinha reuniões ali que não valia
de nada, porque quem manda mesmo ainda é o governo. (SC –
Associação de Moradores)

As decisões mesmo são tomadas pelo gestor do parque, aliás pelo


IEMA né, pelo Governo. (SC – Associação de Moradores)

[...] a gente tentava chegar num consenso e se não houvesse con-


senso a gente ia para a votação e aí as pessoas tinham de acatar
a decisão e isso não é tão fácil assim. (SP – IEMA)

Quando os sujeitos foram estimulados a falar sobre os conflitos


durante as reuniões do conselho, eles se manifestavam referindo que os
conflitos acontecem por diversidade de ideias, por conflitos em razão da
cultura artesanal da pesca; e o mais marcante refere-se às questões da re-
gularização fundiária do parque e suas consequências na desapropriação.

Os problemas estão ligados à documentação das propriedades,


porque antigamente não era assim e quase ninguém tinha a do-

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Rafael de Rezende Coelho
Larissa Letícia Andara Ramos

cumentação certinha. Então isso ainda gera muito conflito. Gera


conflito com pessoas de poder aquisitivo alto e isso dá pano pra
manga tem também pessoas mais simples que não possuem do-
cumentação. Tinha comércio e tudo. Foi tudo desapropriado. (SP
– IEMA)

[...] eu já vi alguns conflitos entre representantes do poder públi-


co e da sociedade civil, mais eram suaves, nada muito gritante,
diversidade de ideias e de opiniões gera conflitos, mas nada mui-
to sério, nada fora do normal. (SP – IEMA)

Eu sou até novo aqui, mas esse senhor aqui, por exemplo, mora
aqui há 50 anos e conhece isso como se fosse o quintal da casa
dele, então eu acho que ninguém pode chegar assim e tomar
uma área do nada, sem falar nada com você e eles fizeram muita
coisa aqui. Infelizmente é isso que tem acontecido né, não só
aqui, eles querem acabar com o pescador artesanal, deixar só a
industrial né, e assim eles podem cobrar o que quiser, mas eles
esquecem que o pescador artesanal respeita mais a natureza e
alimenta muitas famílias daqui tá. Então é isso. (SC Associação
de Pescadores)

[...] havia alguns conflitos sim, conflitos de ocupação, alguns re-


gulares, outros irregulares e essa questão de regularização do
terreno, existiam conflitos. Na verdade, existia uma equipe, uma
câmara técnica para tratar exclusivamente desse assunto [...].
(SP – IEMA)

Observa-se que, nas duas últimas falas, a correlação de forças


entre os segmentos representados no conselho se dá em virtude de inte-
resses distintos. Um exemplo pode ser o dos pescadores, que reivindicam
para si a manutenção da pesca artesanal na região, sob a alegação de
que já faziam o uso regular da área havia anos. Ademais, consideram que
a pesca industrializada, que beneficia financeiramente o Estado, tem de-

108 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA AMBIENTAL: O CASO DA UNIDADE
DE CONSERVAÇÃO PARQUE ESTADUAL PAULO CESAR VINHA

gradado mais o meio ambiente do que a pesca artesanal. Por outro lado,
o representante da sociedade política, mesmo admitindo o uso regular
da terra, reivindica para o Estado a posse e domínio da terra ocupada do
entorno do parque.
Essas questões reforçam o entendimento de que os representantes
da sociedade política no conselho representam os interesses do Estado;
portanto, configuram-se na classe dominante. Já os representantes da
sociedade civil representam os interesses da sociedade, que, pela frag-
mentação na sua forma de organização, se configuram na classe domi-
nada.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os resultados apontam que, apesar dos avanços observados na
política ambiental brasileira em geral, que sugere propostas participati-
vas, democráticas em relação às políticas voltadas para as Unidades de
Conservação, em particular o PEPCV, as ações do Conselho Gestor ainda
são pouco efetivas na prática social, uma vez que se observa, no cenário
eleito, descrença sobre a efetiva participação dos conselheiros da socie-
dade civil nas deliberações relativas à gestão do parque.
A composição do conselho segue os princípios democráticos,
porém com dupla interpretação de seu caráter, que a refere ora como
democracia consultiva, ora como democracia participativa. Mas, in-
dependentemente de seu caráter, o conselho é considerado espaço de
discussão pública do funcionamento de uma Unidade de Conservação,
aproximando-se do pensamento de Antônio Gramsci, na conformação da
democracia, quando o pressuposto é a relação entre a sociedade civil e
a sociedade política.
Os maiores conflitos da relação entre sociedade civil e sociedade
política durante as reuniões do conselho acontecem por diversidade de
ideias, em razão da cultura artesanal e da regularização fundiária prin-
cipalmente. Nessa correlação de forças, os representantes da sociedade

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Rafael de Rezende Coelho
Larissa Letícia Andara Ramos

política representam os interesses do Estado, portanto se configuram na


classe dominante. Já os representantes da sociedade civil representam
os interesses da sociedade, que, pela fragmentação na sua organização,
se configuram na classe dominada.
Órgãos internacionais em parcerias com o Estado brasileiro já rea-
lizam a medição da efetividade de gestão em Unidades de Conservação.
Essas ferramentas, mesmo produzindo excelentes indicadores para for-
mulação de políticas públicas, ainda hoje não são monitoradas. Estudos
que realizam a avaliação de políticas públicas possuem um importante
valor social para o país, pois se traduzem em indicadores para as ações,
permitem decisões com maior possibilidade de acertos e promovem a
otimização dos gastos públicos. Se levarmos em consideração o baixo
aporte financeiro que o Estado brasileiro direciona para as Unidades de
Conservação, esse valor será ainda maior.
Os autores deste estudo reconhecem a relevante atuação dos con-
selheiros na efetivação de práticas sociais fortalecedoras da gestão demo-
crática e do controle social de políticas públicas direcionadas à proteção
do meio ambiente. Por fim, manifestam sua admiração pelos conselhei-
ros, que, como cidadãos, dedicam seu tempo, independentemente das
dificuldades, interesses e representação, contribuindo não só para o difí-
cil exercício da democracia no Brasil, como também para a preservação
de uma Unidade de Conservação que representa uma pequena realidade
no vasto cenário nacional.

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Sustentável. Código Florestal e a Ciência: o que nossos legisladores ain-
da precisam saber. Brasília-DF, 2012.

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110 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA AMBIENTAL: O CASO DA UNIDADE
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y Ciencias Sociales Universidad de Barcelona. 2012.

| 111
capítulo 6

O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO”


NOS ENSINAR? EDUCAÇÃO,
DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA1

Alexsandro Rodrigues
Pablo Cardozo Rocon
Mateus Dias Pedrini
Steferson Zanoni Roseiro

INTRODUÇÃO
Na condição de trabalhadores culturais implicados em problema-
tizar os discursos que tomam as sexualidades como alvo de julgamentos
e condenações e buscam, pelo exercício de poder-saber, barrar os fluxos
que expandem sentidos de uma vida a ser vivida como obra de arte,
aventuramo-nos numa escrita polifônica comprometida com os proces-
sos de significação envoltos no universo trans (BENEDETTI, 2005) em
suas redes educativas. Nessa aventura ensaística, colocamo-nos no lugar

1 Este é um recorte da pesquisa intitulada “Outras histórias porque possíveis: narrativas da Diver-
sidade Sexual entre o dentrofora da escola, da produção cultural dos corpos trans ao acesso á
saúde” realizada com o apoio financeiro da Fundação de Amparo a Pesquisa do Espírito Santo e
da Universidade Federal do Espírito Santo.

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Alexsandro Rodrigues
Pablo Cardozo Rocon
Mateus Dias Pedrini
Steferson Zanoni Roseiro

de produzir, com a narrativa de corposujeitoidentidadetrans2 de Afrodite,


rupturas nos currículos pedagogizantes e normalizadores. É que, como
Afrodite nos faz sentir em suas histórias, a própria escola tem um corpo
e cotidianamente ele também parece passar por transformações; parece
também fazer-se trans em dada medida.
Assim, seguindo Benedetti, optamos por usar

[...] o termo universo trans em função de sua propriedade em am-


pliar o leque de definições possíveis no que se refere às possi-
bilidades de “transformação de gênero” [...], [indicando] pessoas
que cruzam e deslocam as fronteiras do gênero, afastando-nos das
imagens exóticas e das perspectivas vitimizantes, que ainda são
correntes no senso comum. O universo trans é um domínio social
que tange à questão das (auto)identificações (BENEDETTI, 2005,
p. 17, grifo nosso).

Portanto, em diálogo com o autor, tomamos como premissa que


esse desprendimento das tradicionais pedagogias normatizadoras dos
corpos existente no universo trans permite aos seus integrantes, em seus
processos curriculares de (des)construções e (des)aprendizagens, a pro-
dução de uma vida feito obra de arte. Nesse sentido, este texto objetiva
discutir a vida que assume o corpo e as subjetividades como ação, como
modos de criar, nos espaços duros e segmentarizados da escola, ruptu-
ras produzindo vidas bonitas. Ética, estética e politicamente, trata-se de
movimentos que (re)desenhamações possíveis sobre os corpos que trans-
cendem a constituição de um sujeito universal, dando lugar a um corpo
dito “mal-educado” ante as pedagogias tradicionais.
É desse modo, portanto, que essa escrita se apropria do conceito
de crítica de Foucault (apud RAGO, 2015), para fazer não uma crítica
de julgamentos, mas uma crítica afirmativa, uma crítica que diz sim à
existência. Como também não poderia deixar de ser, é justamente nessa
direção que a narrativa de Afrodite caminha – trata-se menos de contar

2 Tentativa de fazer as palavras dizer e produzir outros sentidos.

114 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA

a respeito de uma escola em que nada se pode e mais, ao contrário, de


falar das coisas que a escola produz. Afinal, Foucault (2006) aponta
muito bem: o poder não visa à repressão, mas, antes, à produção de um
modo de vida. Nesse sentido, ao longo do texto, serão discutidos lugares
conceituais concernentes à vida trans, os quais, no diálogo, forçam sem-
pre a escola a se metamorfosear.
Metodologicamente, tratou-se de uma pesquisa qualitativa desen-
volvida no biênio de 2013-2014, cujos objetivos giraram em torno da
apreensão da vida trans e seus desenvolvimentos nas instituições esco-
lares. O texto aqui apresentado foi elaborado com base em uma conver-
sa/narrativa autobiográfica de um corposujeitoidentidadetrans chamada
Afrodite e visa, de algum modo, não apenas apresentar a vida bonita – a
vida trans –, mas também problematizar a vida escola, o corpo escola
em suas transformações diante do encontro com essas vidas “fugidias”.
Eis, portanto, o título de nosso trabalho: afinal, o que pode um
corpo “mal-educado” nos ensinar?

A PRODUÇÃO DO CORPO “MAL-EDUCADO”


O corpo trans se move, transforma-se, modifica-se, vive-se, enfim,
exercita-se. Ao viver, fabula o próprio mundo, movimenta-o, fazendo de
seu agir uma ação trans. No exercício dessa ação trans – ou seja, no
conjunto de conhecimentos, saberes, estratégias e modos de vida empre-
endidos por sujeitos trans na direção de (re)construção e (res)significa-
ção de si e do mundo –, o sujeito da ação exercita uma prática criativa
e ética em si, fazendo de seu corpo escultura e sua vida obra de arte.
Esses sujeitos, buscando a perfeição nos dispositivos e tecnologias que
podem manipular, tornam-se ação explorativa, referências em si, para as
suas ações. O outro da relação trans, fronteiras de contatos que se tecem
em redes de amizades, é apenas um rascunho de ações sobre ações. É
no teste, na experiência – nas conversas com os mestres/amigos/expe-
rientes, na maioria das vezes, mestres trans, nas respostas que o corpo

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Alexsandro Rodrigues
Pablo Cardozo Rocon
Mateus Dias Pedrini
Steferson Zanoni Roseiro

oferece das ações, na combinação de elementos farmacológicos e ali-


mentares – que esforços novos tendem a acontecer. O corpo e o desejo
de uma prática trans é sempre projeção, um ciclo inacabado. O devir é a
companhia que se procura na aventura de produzir uma vidacorpoiden-
tidadetrans3 como obra de arte.
Num exercício curioso e cuidadoso de si, atento ao contexto das
relações pedagógicas de ensino e aprendizagem, a vidacorpoidentida-
detrans vai-se organizando com a participação de um mestre que (des)
educa. É de (des)educação, de rompimento com as tradicionais peda-
g,gias do corpo, que a relação de uma vida trans acontece, desfazendo
um corpo de sujeito universal. Este acontecimento é sempre desejo de
quem se coloca em práticas de fronteiras trans: Quem é este mestre?
Poderíamos e deveríamos perguntar-nos. Não existe, afinal, um mestre
personificado na ação trans – muitos são os mestres, e entramos nas re-
des de aprendizagens também com eles. Assim, os mestres da ação trans
tornam-se referência na construção de um corpo e gênero (des)educado,
que não mais corresponde à pedagogia da linearidade causal entre corpo,
gênero e sexualidade.
Nas ações sobre ações, a presença de mestres das práticas trans
implicam redes de amizades, de afetos, solidariedades e relações de po-
der. Não há ordem cronológica ou hierárquica na busca entre os mestres,
cada um apresenta limitações nas respostas e possibilidades para trans-
formação dos corpos. Os sujeitos trans não recorrem necessariamente a
todos eles. A bombadeira da pensão, as amigas da pista com truques e
hormônios, o médico do hospital, entre outros, a diversidade de lugares
onde habitam os mestres expõem a inexistência de consensos sobre a
construção trans e revelam uma pluralidade de prescrições a serem se-
guidas, uma vez que as práticas trans não estão descoladas de um con-
texto sociocultural marginal. Apesar de manipularem a escultura corpo

3 Aprendemos, nos estudos com o cotidiano e especificamente com Nilda Alves, a fazer uso da
junção das palavras como tentativa de fazer as palavras dizerem coisas que não diriam isolada-
mente.

116 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA

e a tela vida em suas singularidades e subjetivações, seguem um ideal


de sujeitos homens e mulheres quase unânimes entre os mestres que,
muitas vezes, ao reafirmarem o binarismo dos gêneros como fronteira,
reafirmam a própria marginalização. Nesse sentido, a relação pedagó-
gica de uma vidacorpoidentidadetrans é uma relação desejante e fron-
teiriça. O mestre da ação trans (des)educa a si e ao outro, no exercício
de aprenderensinar na relação pedagógica. Papel educativo que não se
capitaliza e não se captura; saberes manipuladores de conhecimentos
dos mais diversos sobre o corpo, desenvolvidos em processos curiosos
de experiências desejantes de si na relação com outro que se encanta
com a aventura da viagem de quem se (des)aventura nas práticas de um
corpo mal-educado. A pedagogia trans é subversiva. Praticá-la significa
“questionar, problematizar, contestar, todas as formas bem-comportadas
de conhecimento e identidade” (SILVA, 1999, p. 106).
Os corpos e as vidas trans, (des)educados, mal-educados, em seus
processos inacabados e de constante (re)construção e (res)significação,
precisam ser reconhecidos como uma obra de arte. Foucault nos chama
a atenção para o fato de que “a arte se transformou em algo relacionado
apenas a objetos, e não a indivíduos ou à vida” (DREYFUS; RABINOW,
2013, p. 306). Nessa perspectiva, corpo e vida se transformam em obra
de arte. Para o autor, “não deveríamos referir a atividade criativa de al-
guém ao tipo de relação que ele tem consigo mesmo, mas relacionar a
forma de relação que tem consigo mesmo à atividade criativa”. É nesse
jogo que os corposidentidadestrans têm muito a nos ensinar em nos-
sos desapegos com as tradicionais pedagogias, legitimadoras de uma
fabricação de normativas para um ideal de corpo, gênero e sexualidade
biologicamente definidas em processos históricos de significação sob as
fronteiras do binarismo dos gêneros. Ensinam-nos não por ordens, pro-
cessos duais, por dicotomias ou exemplos morais, mas, ao contrário, por
afetos e afecções, ao fazerem a própria vida na/com a arte.
Ao trabalharmos neste texto com a junção: corpo, identidade, su-
jeitos e ações trans –, defendemos com Silva (1999), em seus estu-

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Alexsandro Rodrigues
Pablo Cardozo Rocon
Mateus Dias Pedrini
Steferson Zanoni Roseiro

dos curriculares, que uma vida, um corpo trans, busca pôr em xeque
a normatividade da identidade que se produz como desejo hegemônico
de significados de uma construção social e cultural heteronormativos.
A heteronorma é a norma invisível da estratégia e ideal de padrão po-
lítico-avaliativo ao qual todas as outras sexualidades, produzidas como
diferenças pejorativas, devem submeter-se. Burrillo explica:

A heterossexualidade aparece, assim, como o padrão para ava-


liar todas as outras sexualidades. Essa qualidade normativa - e o
ideal que ela encarna – é constitutiva de uma forma específica de
dominação, chamada de heterossexismo, que se define na crença
na existência de uma hierarquia das sexualidades, em que a hete-
rossexualidade ocupa a posição superior. Todas as outras formas
de sexualidade são consideradas, na melhor das hipóteses, incom-
pletas, acidentais e perversas; e, na pior, patológicas, criminosas,
imorais e destruidoras da civilização (BURRILLO, 2010, p. 31).

Assim, grupos sociais, valendo-se de histórias e práticas binárias


sexistas e heterossexistas na construção da normalidade sexual, nos usos
desiguais de saberes e poderes, impõem sobre outros seus significados e
os perseguem nas mais diferentes pedagogias sociais e sexuais. O sujeito
da ação trans diz não a tudo isso, ao buscar “radicalizar a possibilidade
do livre trânsito entre as fronteiras da identidade, a possibilidade de cru-
zamentos de fronteiras” (SILVA, 1999, p. 106).
De um lugar que se constrói com os rastros – pegadas e com as
pinceladas das muitas histórias de insistências e resistência cotidianas
que pintam muitos dos quadros que contestamos –, não buscamos em
nossas redes de produção a tão desejada suposta neutralidade dos dis-
cursos de verdade que nos produzem como sujeitos/objetos e nos classi-
ficam em uma condição sexual, racial, religiosa ou em outras quaisquer.
Essa condição dos quadros epistemológicos, estado de perpetuação de
desejos pelo poder que aniquila a expansão da diferença, ainda trabalha
com a lógica binária que reifica desigualdades que marcam corpos e gê-
neros na obsessão de manutenção dos discursos de verdade.

118 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA

De forma contextual, não podemos esquecer-nos do que nos fala


Foucault sobre a ordem do discurso e de nossa capacidade de fazer-
mos uma analítica interpretativa do presente, pois estamos vivendo um
bom momento das histórias de lutas em que “[...] questões cotidianas,
marginais, mantidas em relativo silêncio, atingem um nível de discurso
explícito, em que as pessoas aceitam não apenas falar delas, mas entrar
no jogo dos discursos e tomar partido em relação a elas” (FOUCAULT,
2004b, p. 46). E é tomando partido, dizendo não aos modos de funcio-
nar de uma maquinaria produtora de formas de estar no mundo com o
outro, e questionando, de modo propositivo, os fios de narrativas com
seus dispositivos de verdade, que o presente se configura minimamente
num bom momento.
Num exercício de experimentações de uma curiosidade que nos
movimenta a devires de uma ação prática comprometida com a produção
de realidades sobre a população enquadrada nas categorias da diversida-
de sexual, estamos percorrendo caminhos investigativos que nos fazem
querer responder a demandas de pesquisas interpretativas em educação
com o cotidiano. Procuramos diferir-nos das hegemônicas pesquisas que,
na ordem macro, costuram, fomentam e dão o tom para as políticas dos
chamados grupos minoritários, ao tomarem como verdade absoluta os
dados quantitativos por elas produzidos com dados tabulados e bem
organizados pelos mais sofisticados softwares das engenharias tecnoló-
gicas com seus programas estatísticos e tabulação para os chamados.
Em nossos inconformismos com os dados dessas pesquisas, te-
mos, de forma artesanal, nos lançado em aventuras metodológicas quali-
tativas e interpretativas, buscando, nesses esforços de ações sobre ações
possíveis, pensar e também problematizar os processos educativos e os
sujeitos da educação, juntando elementos da narrativa para com eles
dialogar. Dos lugares que nos permitem entrar na ordem discursos, te-
mos desconfiado dos efeitos de poder de pesquisas e de discursos que ao
pensar/produzir/inventar os sujeitos da educação, no recorte da diversi-
dade sexual, os tomam como dados quantitativos desencarnados. Esses

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Alexsandro Rodrigues
Pablo Cardozo Rocon
Mateus Dias Pedrini
Steferson Zanoni Roseiro

dados muitas vezes mapeiam a baixa escolarização dessa população; a


qualificação do aluno, da escola, dos professores; a violência e precon-
ceitos vividos. Esses dados frios, que se dizem neutros, mensurados em
tabelas e gráficos que só existem com a ação manipulativa de elementos
heterogêneos que foram higienizados, são obrigados a mostrar aquilo que
o pesquisador e a pesquisa desejam dizer e responder. “Fique à vontade
para falar o que quiser” parece dizer tanto pesquisa quanto pesquisa-
dor, sempre nessa relação politicamente correta; diz-se. E, como Certeau
(2012) evidencia, produz-se clareza e exorcismos da fala que, então,
passa a ser considerada ficção, feitiçaria ou o canto da sereia. Assim,
como Foucault (2013) já chamava a atenção, cria-se um dispositivo de
fazer falar.
Ora, mas não apenas esse aparato tecnológico faz falar: é pos-
sível dizer que os dados não existem e só passam a existir à medida
que os olhamos e os fazemos dizer aquilo que interessa ao pesquisador
e à instituição proponente. Essa forma de fazer pesquisa revela e pro-
duz uma faceta parcial das condições sociais; diz muito sobre nossas
escolas e nossos alunos, mas não diz tudo. É preciso fazer lei, criar o
mínimo comum a tudo (SANTOS, 2010). Com seus limites em busca
de credibilidade, neutralidade e confiabilidade, desconsideram-se, por
não ser possível manipular, a complexidade do que acontece na escola,
os processos de amizades e solidariedades que ali são construídos, os
sujeitos em práticas e, consequentemente, os processos de produção de
subjetividades e afecções.
Os caminhos investigativos que estamos percorrendo, abertos a
errâncias e a novas itinerâncias, têm-nos deixado alerta e preocupados
com os discursos de verdade que historicamente têm sido produzidos
na escola, suas práticas e os sujeitos de direitos que vêm sendo enqua-
drados nos discursos que os/nos classificam nos limites da diversidade
sexual, do menos e da culpa. Tomamos esse cuidado com nossos modos
de investigar e produzir conhecimentos, uma vez que consideramos esses
sujeitos que conosco compartilham sua vida, como autores e narradores

120 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA

que, ao produzirem narrativas de si, colocam modos outros de se relacio-


narem com os espaços educativos. Tais sujeitos, narrando fragmentos de
uma história viva, tecem sua vida com múltiplos sentidos, com saberes e
sabores dispersos e diversos que se juntam a outras narrativas por muitos
de nós conhecidas e sentidas no corpo.
As narrativas, depoimentos, autobiografias, ao serem tecidos em
conjunto, formam um tecido político de um tipo novo e instalam, nas re-
lações do ato de conversar, uma consciência crítica do presente. Falamos
de vida, não de uma vida qualquer que se conforma com dados estáticos,
mas de uma vida que se constitui na contramão de um modelo que a
todos buscam tomar como medida. Temos defendido os sujeitos em prá-
ticas como aqueles que, ao se porem em movimentos de rememoração,
ação sobre suas ações, são capazes de nos contar, por assim desejarem,
outras histórias de si e de nós mesmos. Suas/nossas histórias, mistura-
das, aproximam-nos de leituras possíveis e de algumas possibilidades de
reflexão da presença de um corpo trans, afetando a cena normativa da
escola e alterando-a.
Percorrendo caminhos nem sempre bem definidos no exercício da
escuta e da escrita, por compreendermos que os instrumentos metodoló-
gicos de captura do outro sempre nos oferecem limites, debruçamo-nos
em estudos, trabalhos e ensaios, especificamente os de Foucault, que
buscam responder e também perguntar sobre o que temos feito de nós
mesmos. Essa preocupação com os nossos limites metodológicos nos
aproximam desse autor, em sua mutação, quando ele se põe a proble-
matizar os rumos de sua produção em seus deslocamentos investigativos
entre arqueologia (o como) e genealogia (o porquê) em suas análises
interpretativas sobre as ciências e os efeitos de saber-poder na população
e no sujeito. Segundo Machado:

A arqueologia, procurando estabelecer a constituição dos saberes


privilegiando as interrelações discursivas e sua articulação com as
instituições, respondia a como os saberes apareciam e se trans-
formavam. Podemos então dizer que a análise que em seguida é

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Pablo Cardozo Rocon
Mateus Dias Pedrini
Steferson Zanoni Roseiro

proposta tem como ponto de partida o porquê. [...] É a análise do


porquê dos saberes, que pretende explicar sua existência e suas
transformações situando-o como peça de relações de poder ou in-
cluindo-o em um dispositivo político (MACHADO, 2006, p. 10).

Pensar a nossa condição humana entre o comoeporque, atrelada


aos dispositivos da sexualidade, envoltas as redes de saberes e poderes,
só nos é possível e desejável uma vez que sentimos em nossos corpos
que somos resultados sempre in aberto dos efeitos de poder e saber.
Somos todos corpossujeitosidentidadestrans operando nessas redes polí-
ticas. Sempre trans, somos (in)conclusões, corpos e subjetividade trans.
Nessa experiência inconclusa, o sujeito objeto dos efeitos de poder e
saber torna-se centro de transmissão dessas narrativas trans. Se somos
efeitos e centros de transmissão de poder e saber, como bem nos ensina
Foucault (2006), experimentamos, na mais intima relação com o como e
o porquê, que podemos, ao praticarmos espaços de liberdade em nosso
cotidiano, alterar as formas e as linhas duras de um certo modo de usos
do saber e poder com a educação. É o corpo mal-educado que questiona
a verdade dos discursos sobre o corpo e sua identidade, um corpo maqui-
naria, indisciplinado, corpo de resistência, que tem muito a nos ensinar
em suas lutas cotidianas.
Duas questões se fazem necessárias no encaminhamento desta
narrativa que aposta nos espaços de resistência e do corposujeitoiden-
tidadetrans em ações resistentes. Em primeiro lugar, interessa-nos dizer
que o sujeito/indivíduo/objeto humano existindo na descontinuidade da
história ao modo de Foucault (2006) é efeito, é produto, é uma produção
de poderes e saberes que se implicam mutuamente e se relacionam em
ações resistentes. Em segundo, resta-nos dizer que o tempo histórico
que nos interessa problematizar é o tempo intensidade, tempo dentro
do tempo, feito de gente e de práticas sociais que, em seus paradoxos,
manipulam discursos, saberes e poderes a favor de certa configuração
identitária normatizada pelos padrões da heteronormatividade. O tempo

122 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA

que nos interessa é o praticado por forças resistentes que, ao se porem


em movimentos de lutas, suspendem os dispersos discursos de verdades
que produzem vidas abjetas e “corpos constituídos como sujeitos pelos
efeitos de poder” (FOUCAULT, 2013, p. 183). Por isso, a genealogia,
como ferramenta analítica interpretativa, tanto nos interessa em nossos
estudos sobre as relações entre corpo, identidade, sexualidade e educa-
ção, visto que, segundo Foucault, podemos pensar “a genealogia como
ponto de articulação do corpo com a história. Ela deve mostrar o corpo
marcado de história e a história arruinando o corpo” (FOUCAULT, 2006,
p. 24).
Assim, colocamo-nos atentos aos paradoxos do tempo e às ações
sobre ações presentes na fabricação de corpos, de sujeitos e identidades,
que interessam a uma configuração social excludente. A escola situada
como espaço de (des)aprendizagens entra no jogo e põe sua maquinaria
pedagógica, moral e normativa para funcionar na fabricação de gêneros
e sexualidades inteligíveis.

PARA ONDE ESTAMOS INDO COM NOSSAS APOSTAS


EPISTEMOLÓGICAS E POLÍTICAS?
Nos estudos sobre educação em suas interfaces com a sexuali-
dade, investimos, cada vez mais, em ensaios que nos aproximem das
dimensões éticas e estéticas dos sujeitos trans em suas práticas cotidia-
nas. Por meio de um caminhar conjunto, atentos aos discursos episte-
mológicos não hegemônicos produzidos no universo trans, é que vamos
apreendendo tanto palavras e ações quanto os silêncios e as reticências
do que nos é familiar.
Os discursos e as práticas políticas que desejamos compartilhar se
desinteressam pelas políticas de igualdade, pautando o direito à diferen-
ça como princípiomeioefim. O direito à diferença, almejado em nossos
modos políticos de fazer e desejar a educação, busca a “radicalidade na
análise e na luta contra as estratégias que sistematicamente transfor-

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Steferson Zanoni Roseiro

mam diferenças em desigualdades sociais” (SEFFNER, 2011, p. 69).


Contrariando, portanto, as políticas inventoras dos sujeitos universais,
somos orientados a modos comportados de ser/estar no mundo, por meio
das diversas faces dos sexismos, que limitam os espaços de experimen-
tação, a fim de estarmos “[...] bem na foto, e com isso perdemos energia
criativa para mudarmos o mundo e, a nós mesmos” (SEFFNER, 2011,
p. 69). Ao refletir sobre as políticas da igualdade para a diversidade
sexual, o autor as coloca como formas de sentir a vida com a educação
e os discursos da sexualidade/identidade, questionando os estatutos de
verdade, naturalidade e originalidade das configurações normativas para
a identidade sexual.
O acesso à cidadania pelas políticas de igualdade tem colocado as
classificações biopolíticas como via única de acesso que inclui/exclui4,
por meio das identidades sexuais (LGBTTTI)5 forjadas com os aparatos/
dispositivos discursivos e institucionais que as definem, referenciados por
binarismos engendrados nas redes de saber/poder, as quais tomam tais
identidades por sujeitos abjetos, subversivos alijados de participação e
representação no campo dos direitos ao acesso e à longevidade escolar.
Ao determinarem os sujeitos da norma, de uma norma relacional e arbi-
trária, como é o caso da heteronormatividade, produz-se o outro como
relação, nomeado e posto num sistema de medidas e valores desiguais,
(re)inventado e (re)afirmado cotidianamente nos jogos/usos de saberes e
poderes.
Foucault nos diz que “o exercício do poder não é um fato bruto, um
dado institucional, nem uma estrutura que se mantém ou se quebra: ela
se elabora, se transforma, se organiza, se dota de procedimentos mais
ou menos ajustadas” (2013, p. 292). Assim, dialogando com o autor,
acreditamos em exercícios de poder, jogos relacionais, ações de experi-

4 As políticas de igualdade, ao não abarcarem a pluralidade do universo trans, podem excluir pela
via de inclusão. Um exemplo claro é o processo transexualizador do SUS, que, ao eleger um
sujeito transexual oficial, priva do acesso à saúde os demais sujeitos que não se enquadram nos
“termos” do diagnóstico.
5 Lésbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais, transgêneros e intersexos.

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O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA

mentações em um campo que se constitui em possíveis que vão se dese-


nhando como um palimpsesto, ações, desenhos, desejos e esperanças,
sub-repostos uns aos outros.
Essa dimensão relacional do exercício de poder nos jogos de ex-
perimentações com o outro não é algo da filosofia em sua busca pela
verdade filosófica, muito menos uma dimensão distante a ser apreendida
e perseguida em práticas de empoderamento. Como todos os sujeitos são
participantes dos jogos de poderes e saberes, burlar as regras ou negar o
jogo, “este jogo eu não quero jogar” (FOUCAULT, 2004b, p. 47), torna-se
possível. Nessa perspectiva, os sujeitos do universo trans em sua ética e
estética negam o jogo da heteronormatividade compulsória, fragilizam as
políticas de educação normatizadoras, questionam e ressignificam identi-
dades, gêneros e corpos. Ao negarem ou burlarem essas regras impostas
e as recriarem, abrem-se ao exercício da pergunta prática, inaugurando
um movimentar na construção de uma vida como obra de arte.
O exercício da pergunta é algo que nos acompanha na fluidez do
cotidiano, é intensidade e potência da dimensão do vivo e de uma vida
que se recusa a assumir uma identidade. Fazemos perguntas num exer-
cício curioso de nós mesmos e do outro, e, na duração do tempo vivido,
nas intensidades dos encontros, outras redes de saberes e poderes di-
ferentes das normatizadoras podem tornar-se inventivas no exercício de
liberdade e abrir outras possibilidades para nossas histórias, gêneros,
corpos e nossa humanidade.
Fazer perguntas a uma curiosidade que nos acossa e nos movi-
menta, misturando coisas simples e complexas, pode aproximar-nos de
(des)aprendizagens que muito nos interessam, mediante aquilo em que
estamos nos tornando. Fazer perguntas a nós mesmos e àquilo que nos
provoca a perguntar de novo apresenta-se como exercício corajoso de
(des)educação, dos processos que esgarçam, silenciam e apagam as di-
mensões de autorias dos sujeitos da educação, enquadrados nas catego-
rias que limitam a multiplicidade da vida nas gavetas da diversidade e de
uma identidade sexual.

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Mateus Dias Pedrini
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Apesar de muitos estudos revelarem a face opressora, reguladora


e normalizadora da escola, percebemos com nossa narradora a fragili-
dade dos dispositivos da sexualidade em impedir os sujeitos trans de
desafiar as normas da heterossexualidade compulsória e do binarismo
dos gêneros, ao (res)significarem a si e o mundo pela produção de novas
subjetividades nas margens da escola e da sociedade. Exemplificamos
com a fala de Afrodite.

Afrodite: Eu tinha amigos gays dentro da escola. A gente se jogava


na escola. Fazia grupo de teatro. Fora as pegações que rolavam
por ser um lugar onde só tem homens no quarto, era ali que você
começava a se descobrir. Já havia me descoberto, lá dentro foi
onde a gente colocou em prática6.

A narradora nos revela outra escola, invisível, onde as boas histó-


rias contadas pelos sujeitos do universotranspodem existir, ainda que,
para isso, seja necessário que burlem as fronteiras (im)postas pela es-
cola tradicional. Entretanto, nessa mesma instituição, onde percebemos
vislumbrar novos processos de viver no mundo, são evidentes os incan-
sáveis esforços para a manutenção dos quadros da normatividade e da
heteronormatividade em suas paredes curriculares. Os quadros do sexis-
mo e da homofobia institucional estão pendurados e parafusados nas
paredes epistemológicas que nos ensinam o que vem a ser uma escola.
Todavia, Afrodite nos mostra que, apesar de esses quadros permane-
cerem pendurados, suas linhas, traços, cores já não dizem as mesmas
coisas. Os corpos que desfilam como obras de arte e borram os quadros
normatizadores pelos jogos de saber-poder estão provocando mudanças
estruturais e epistemológicas na escola tradicional e nas políticas de edu-
cação, inaugurando um verdadeiro processo de (des)educação tanto dos
corpos quanto da vida.

6 A narradora relata as experiências vividas nos quartos de um internato.

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O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA

As constantes reconfigurações dos jogos de poder-saber “nem sem-


pre ganhando, nem sempre perdendo, mas sempre aprendendo a jogar”7,
têm possibilitado à escola mudar. Os sujeitos trans transcenderam a con-
dição de alunos subjugados e marginalizados para se tornarem gestores
e elaboradores da escola e das políticas de educação. Cada vez mais, a
presença de pais, mães e trabalhadores da escola, gays, lésbicas, tran-
sexuais, travestis e tantos outros sobreviventes de uma escola que insiste
pelo caminho da normatividade têm desmistificado paradigmas e rompi-
do com preconceitos, permitindo, assim, que boas histórias comecem a
ser contadas.

POR UMA VIDA BONITA: O QUE PODE


UM CORPO (DES)EDUCADO COM A ESCOLA?
Neste texto/ensaio de nós mesmos, não houve a pretensão de per-
seguirmos fios de uma história de exclusões dos corpossujeitosidenti-
dadestrans com os processos educativos, muito menos perseguir ações
sobre ações para pensar os processos de lutas e resistências a favor do
direito de produção de uma vida bonita. Fizemos perguntas, caminhamos
e nos interrogamos. Estamos em lutas bonitas em nosso cotidiano, que
questiona o estatuto do indivíduo e daquilo que o liga à identidade e ao
corpo de modo coercitivo, como é o caso das pessoas trans, e, no limite
de suas proposições, a categoria da diversidade sexual. Ao dizermos isso,
não estamos sendo negligentes com a necessidade de desenvolvermos
“uma consciência crítica da situação presente para compreendermos
como fomos e somos capturados em nossa própria história” (DREYFUS;
RABINOW, 2013, p. 274). Todavia, optamos, ao contrário, por produzir
uma crítica que “[...] procurasse fazer existir uma obra” em que “[...]
multiplicaria não os julgamentos, mas os sinais de existência; ela os
provocaria, os tiraria do sono” (FOUCAULT apud RAGO, 2015, p. 255).

7 Da música “Aprendendo a Jogar”, de Ellis Regina.

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Fios dispersos historicamente definidos em legislações, em currí-


culos escolares, na própria escola, em práticas docentes e discentes que
afinam e desafinam a ordem do discurso, podem e devem ser persegui-
dos como investimento político de pesquisas. Ao puxarmos esses fios
que podem ser localizados – sobre os usos de poderes e saberes sobre
corpo, identidade e sexualidade –, percebemos seus cruzamentos, pro-
ximidades, pontos de intersecções, matizes de intenções múltiplas que
produzem sujeitos educados por pedagogias normativas.
É no campo aberto das práticas políticas da vida cotidiana que
vamos melhor compreender os exercícios de poder distribuídos na popu-
lação como força e vontade de verdade. Se é possível jogar o jogo dos
efeitos de saberes e poderes fragilizando-o na ação, então, entramos na
disputa pelo tempo que nos interessar, no qual podemos recusar o que
estamos sendo, e, quando não nos interessar, possamos também dizer
não ao jogo. Ressaltamos, implicados pelo sentido da experiência, aquilo
que nos transforma, que, nesse jogo, não existe ganhadores, apenas in-
tenções. O jogo se renova no interior do próprio jogo com velhas e novas
formas de agenciamentos e endereçamentos. Fiquemos atentos, alerta e
cuidadosos. Não temos salvo-conduto, “existe sempre algo em nós que
luta contra outra coisa em nós” (FOUCAULT, 2006, p. 257). Por amar-
mos o poder, há necessidade de atenção, não displicentemente, mas
cuidadosamente, diante do nosso amor pelos mecanismos e usos de uma
forma de poder que podem também violar e dominar. É que a dominação
não é apenas um fato global “de um sobre os outros ou de um grupo so-
bre outro, mas as múltiplas formas de dominação que podem se exercer
na sociedade” (FOUCAULT, 2013, p. 181).
À procura de outras narrativas de nós mesmos, no dentroefora da
escola, como contraponto aos processos de eliminação, apagamentos,
mortes e silenciamentos – muito já explorados pelos discursos das políti-
cas de educação –, é que buscamos narrativas de corposujeitoidentidade
do universo trans com a escola, por acreditarmos na capacidade dessas
práticas em nos ensinar aprendizagens que não se aprendem nas lições

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O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA

da pedagogia pública. Ainda que saibamos que a escola se apropria de


mecanismos e tecnologias panópticas, como estratégia para a dociliza-
ção dos corpos, sabemos também que este olhar distribuído como força
biopolítica na população não consegue cobrir todos os espaços e tempos
de circulação e encontros nas escolas. É Afrodite corposujeitoidentidade
do universo trans que nos fala sobre isso:

Afrodite: Na quinta série minha família se mudou para outro mu-


nicípio aqui do Estado. Fomos morar na zona rural e fui estudar
numa escola que você fica uma semana em internato e uma se-
mana em casa. Lá dentro da escola você faz de tudo: você come
dorme, brinca, faz atividades, estuda e até namora. Lá você tem
dormitórios de meninos e de meninas. Naquela época eu já me
identificava como um menino gay. Eu ainda não tinha me desco-
berto como trans feminina. Eu tinha cinco amigos gays na escola.
A gente se jogava em tudo. Fazíamos grupo de teatro e partici-
pávamos de todas as atividades da escola. Fora as pegações que
rolavam às escondidas, é claro. Também não era para menos, nos
quartos só tinham meninos. Nos quartos não se tinha controle dos
monitores e professores. Fazíamos coisas escondidas e proibidas
dentro da escola. Sabíamos que ninguém poderia saber. Fazíamos
escondidos, sabíamos que precisávamos ter cuidado. Dentro dos
dormitórios não se descobria nada, mas, o que acontecesse fora
dos dormitórios, todos ficavam sabendo. Neste período, já tinha
me descoberto como gay. Sabia que eu não sentia desejo pelas
meninas. Foi dentro da escola que entrei em práticas sexuais
homossexuais. Dentro da escola não pode acontecer estas coisas,
mas quando se trata dessa, as coisas acontecem. Eu fazia visi-
tas noturnas. Os meninos gostavam de uma sacanagem. Os que
dormiam no mesmo quarto sempre estava com o rabo preso. Eu
estudei nesta escola até a sétima série. Na roça não existem lu-
gares para pegação e namoricos, só tínhamos a escola. Na escola
eu nunca sofri preconceito, mas fui conhecer o preconceito em
Vitória já na oitava série.

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A narrativa/testemunho de Afrodite tem muito a nos ensinar sobre


as faces da escola que não se revelam aos olhos que buscam capturar
o incapturável nas fronteiras. Corpos, identidades e sexualidades que,
ao se movimentarem na clandestinidade, produzem outra escola onde
os sentidos cartesianos são insuficientes para dizerem sobre os sujeitos
da educação e suas experiências, que precisam ser escritas e publicadas
no intuito de nos revelar outras histórias possíveis dos sujeitos trans na
educação. Os corpos que circulam nas escolas e nas redes educativas
produzem afecções desejantes com outros corpossujeitosdesejantes que,
circulando em espaços de liberdade, criam práticas e relações criativas
de amizade e solidariedade.

Afrodite: Foi na oitava série e morando aqui em Vitória é que eu


vim a ter e a conhecer nas ruas as pessoas trans. Eu ficava admi-
rada, fui conhecendo as trans, cada uma mais linda que a outra.
Gostei do que vi. Eu não gostava de ser gay. Foi aí que eu comecei
minha transformação de gay para travesti. Me coloquei em mu-
dança, em aprendizagens e a fazer perguntas, sobre como mudar.
Virei travesti. Comecei a metamorfose, a deixar o cabelo crescer,
a tomar hormônios. Foi assim que vim a sofrer e conhecer o que é
o preconceito. Nesta escola quem mais me agredia verbalmente
era uma menina lésbica. Aí eu me atraquei com ela na hora do
recreio, dei lhe uma surra babado. Foi aí que as pessoas da escola
começaram a me respeitar. Foi depois desta briga que eu cheguei
para minha família e me assumi. Saí de casa como travesti com
dezesseis anos.

No entrelugar da escola, os corpos se cruzam, desejam-se e se


afetam, produzindo efeitos e relações que as estatísticas não conseguem
sentir e ouvir. Os corpos de nossas escolas têm nomes, endereços, ida-
des, cheiros, cores, crenças e sexualidades. Os corpos de nossas escolas
não são produtos naturais, resultados biológicos em ritmos e desenvol-
vimentos seguros. Os corpos nos traem, recusam-se a aprender a lição
da cartilha da pedagogia tradicional sobre a sexualidade e de uma moral

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O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA

heteronormativa. Os corpos, independentemente de quais sejam, são po-


tências, lugar de risco, construção e desconstrução. Nossos corpos são
sempre trans, caminhos de passagens para a novidade em nós mesmos:
corpos que se fabricam, se modelam, se esculpem e se (re)desenham.
Em um corpo, elementos heterogêneos se encontram, dispersam-se, fi-
xam-se e se desvanecem. Ele, em toda sua plasticidade, será sempre
resultado de saberes e poderes que o afetam como desejo e o convidam a
assumir uma determinada configuração que não necessariamente corres-
ponde à expectativa da identidade sexual correlata a um gênero. Corpos
mutantes, metamorfoseados e transformados, que, embora se enqua-
drem na maquinaria do dimorfismo, serão sempre outro.

Afrodite: No ensino médio eu não sofri preconceitos. O diretor da


escola é gay. Na escola não tinha mais ninguém com quem eu
me identificasse. Eram todos encubados. Eu sempre andei com
as meninas. Foi neste tempo que eu comecei a frequentar a Pra-
ça dos Namorados. Comecei a frequentar grupinhos LGBT. Neste
processo de transformação de menino, menino gay, adolescente
gay, travesti e trans, fui percebendo como o preconceito é dife-
rente. Quando você é feminina, as coisas apertam. Comecei a to-
mar hormônios na praça, por orientação das minhas amigas para
crescer peitinhos. Ainda não coloquei silicone, mas pretendo este
ano colocar. Silicone industrial nem pensar. Este ano vou entrar
na academia e fazer um corpo proporcional com formas mais ar-
redondadas. Já pensei em procurar bombadeiras. Mas o medo me
impede. Tem homens que gostam de meu corpo assim. Gostam
das delicadinhas, acham mais femininas.

Confiança e riscos, eis a potência agonística que estabelecemos


com o corpo. E por ser essa relação, aventuras, exercícios e escritas de
si, investimentos tecnológicos, farmacêuticos, terapêuticos, estéticos se
desenvolvem a serviço desse corpo. Um corpo nunca é o que pensamos
ou acreditamos que ele é ou deva ser; sua condição é de rascunho, de
práticas de si, desejo e também abandonos. Nunca sabemos, de ante-

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mão, de quais afetos, de quais potências um corpo é capaz (DELEUZE,


2002) e, portanto, toda escrita sobre/com o corpo é um mapa aberto ao
infinito. (Des)educamo-nos cada vez que os corpos saltam ao prescriti-
vo corpóreo, ao prescritivo curricular do corpo. Como Silva (1999) nos
diria, pensando a dimensão curricular do corpo em seus processos de
aprendizagens e de desapego, o corpo quando curricularizado torna-se
um documento de identidade, autobiografia, texto, discursos e práticas.
O corpo é relação de poder e saber. E, por ser tudo isso, cabe a pergunta:
O que pode um corpo que não se conforma nas formas das identidades
normativas no dentroefora da escola?

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Afrodite, decerto, é aquele corpo “mal-educado”, aquele corpo
que, sob quaisquer ópticas, seria taxado das mais infinitas (des)educa-
ções. Parece haver uma tese geral a esses corpos que, como dissemos
antes, não podem ser “educados”; portanto, só lhes restariam os pesares.
Todavia, esse próprio jogo parece não se exercitar muito bem. Na
relação entre o corposujeitoidentidadetrans e o corpoescola, algo parece
acontecer, e ironicamente parece que é o próprio corpo escolar que co-
meça a se modificar, a se fazer fármaco, tecnológico, hormonal, sexual...
É esse desvio do próprio corpoescola que nos interessa. Cada vez
mais, somos convocados a pensar e problematizar a condição da sexua-
lidade e da diversidade sexual com a escola, uma vez que estamos com-
preendendo que a multiplicidade de configurações desejantes que um
corpo/sujeito pode assumir, ao se pôr em movimento nas redes de poder,
pode sempre produzir respostas a meio caminho, respostas desviantes,
que nos fazem querer continuar na aventura investigativa e no exercício
da pergunta.
Quando nos propomos a contar outras histórias envoltas na escola,
podemos compreender que, por dentro dela, existem espaços-tempos de
aprendizagens que nenhuma pedagogia consegue capturar. O corpo da

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O QUE PODE UM CORPO “MAL-EDUCADO” NOS ENSINAR?
EDUCAÇÃO, DIVERSIDADE SEXUAL E CIDADANIA

escola não lhes pertence. Os corpossujeitosidentidades se ligam e se


conectam a vetores e forças criativas que a escola não consegue pedago-
gizar e muito menos matematizar e didatizar. A narrativa de Afrodite nos
mostra outras escolas dentro de uma escola. É a metamorfose da própria
escola. O sujeito da educação nunca é quem pensamos que é, assim
como a escola tem se constituído num devir outro.
Acreditamos na impossibilidade de uma coerência temporal para
o que não é coerente: corpos e identidades que nos ensinam sobre a
inexistência de um natural padronizado sobre um corpo, no sujeito da
identidade social, sexual, de gênero e em tantas outras. Pensamos nas
identidades definidas no âmbito da cultura e da história. A narrativa de
Afrodite dialoga com o que nos diz Guacira Lopes Louro sobre corpo e
identidade e identificações.
Essas múltiplas e distintas identidades constituem os sujeitos, na
medida em que esses são interpelados a partir de diferentes situações,
instituições e agrupamentos sociais. Reconhecer-se numa identidade su-
põe, pois, responder afirmativamente a uma interpelação e estabelecer
um sentido de pertencimento a um grupo social de referência. Nada
há de simples ou estável nisso tudo, pois estas múltiplas identidades
podem cobrar ao mesmo tempo, lealdades distintas, divergentes ou até
contraditórias. Somos sujeitos de muitas identidades. Essas múltiplas
identidades sociais podem ser, também, provisoriamente e, depois, nos
parecerem descartáveis; elas podem ser então, rejeitadas e abandona-
das. Somos sujeitos de identidades transitórias e contingentes. Portanto,
as identidades de sexuais e de gênero, como todas as outras identidades
sociais têm o caráter fragmentado, instável histórico e plural (LOURO,
2001, p. 12).
Assim, Afrodite parece mostrar-nos, em sua narrativa, que um cor-
po e identidade não se conformam, que a condição trans ultrapassa o
que supomos saber sobre a condição dos sujeitos do universo trans e de
nossas escolas. Somos trânsitos em nós mesmos. E também a escola
aprende a transitar! O dentrofora da escola encontra no corposujeitoi-

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dentidadetrans um outro dentrofora que lhe arranca do ponto estático.


Mas isso não basta para nos incluir a todos num discurso confortável
no tempo do corpo, com suas marcas contextualizadas em processos
representacionais dominantes. O corposujeitoidentidadetrans é abjeto, é
estranho, é fluídico, e não se captura com as meias palavras dos discur-
sos de verdade da pedagogia tradicional normatizadora da sexualidade.
O corposujeitoidentidadetrans é sempre processo de (des)aprendizagem
e, por ser processo, tem muito a nos ensinar sobre identidades e escolas.
Afrodite, em sua narrativa, apresenta-nos espaços de liberdade,
redes de amizades e solidariedades no dentroefora da escola. O dentro-
efora se mistura, se funde formando um tecido complexo de endereça-
mentos e agenciamentos trans. Não há distinção entre tempos e espaços
para uma vida que se fabrica como obra de arte na relação de (des)
aprendizagens em nossos desapegos com o corpo identidade. Na (in)
conclusão deste texto, com os limites de nossa capacidade de concluí-lo,
lançamos mais uma pergunta: O que pode um corposujeitoidentidade
mal-educado do universo trans nos ensinar em nossos (des)apegos com
as nossas tradicionais pedagogias, para pensarmos e praticarmos uma
sala de aula e o sujeito da educação cotidianamente?

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134 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


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capítulo 7

POLÍTICAS PÚBLICAS E CULTURA


POPULAR: UM ESTUDO DE CASO

Ubirajara Corrêa Nascimento


Soraya Gama de Ataíde Prescholdt
Angela Maria Caulyt Santos da Silva

INTRODUÇÃO
Pretende-se, por meio deste capítulo, contribuir no processo de
discussão no que tange à identificação dos impactos das políticas públi-
cas de cultura do município da Serra, mais especificamente focados na
comunidade de Nova Almeida, a partir da década de 1990, o qual não
tem a pretensão de exaurir o tema. A riqueza do contexto histórico dessa
comunidade possibilita uma gama de eixos temáticos a ser analisada,
especialmente no que concerne à cultura popular. Para esta categoria, de
acordo com Chauí (2006, p.133-134), tem-se que ela compreende tudo
“[...] aquilo que é elaborado pelas classes populares, em particular, pela
classe trabalhadora, segundo o que se faz no polo da dominação, ou seja,
com repetição ou com contestação, dependendo das condições históricas
e das formas de organização populares”.

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Ubirajara Corrêa Nascimento
Soraya Gama de Ataíde Prescholdt
Angela Maria Caulyt Santos da Silva

A importância deste estudo tem seu valor devido às interferências


que interagem nos aspectos culturais dessa comunidade, influenciados
pelos interesses do modo de produção capitalista. Uma análise de maior
profundidade pode colaborar no processo de reflexão e sensibilização da
comunidade, de maneira que esta possa, mediante sua iniciativa, buscar
novos modelos que valorizem seus elementos culturais. Essa questão é
o que estimula a discussão teórica, a pesquisa, a análise e o posiciona-
mento quanto às implicações do capitalismo nos aspectos voltados à
cultura. Desta forma, necessita-se de uma ação que fomente o domínio
das questões inerentes à política, à economia e à cultura, esta última
embasada na renovação ideológica e cultural. Desta maneira, a formação
cultural é uma condição essencial para a emancipação proposta pela
perspectiva socialista.
Com essas reflexões, percebe-se que se torna necessária a criação
de uma base militante preparada e capaz de propor estratégias e delibe-
rações com base em sua realidade. Para viabilizar a proposta, é preciso
promover espaços de discussão dos problemas, a busca de soluções e
a propagação das reflexões e intervenções sugeridas. Com essas ações,
será possível dispor de atores sociais que detenham argumentos, de ma-
neira a questionar o modelo em vigor, propor e defender os direitos das
classes trabalhadoras e estimular uma ação crítica e coletiva. Com base
nessas ideias, defende-se a proposição de que haja a maior participação
e contribuição da população no que se refere à discussão dos problemas
existentes, em especial as questões inerentes à luta de classes e à explo-
ração e as contradições às quais se está submetido.
Na perspectiva teórica adotada, a primeira indagação sobre o cam-
po da cultura está relacionada ao desenvolvimento das políticas públicas
no âmbito municipal. Mediante as categorias apresentadas por Karl Marx
e Antônio Gramsci, pode-se refletir sobre o que tem ocorrido no Brasil,
com enfoque nas relações vinculadas à disputa de classes que tem gera-
do impactos nas expressões populares, basicamente no presente objeto
de estudo.

138 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS E CULTURA POPULAR: UM ESTUDO DE CASO

Partindo das reflexões de Karl Marx, foram observadas as diver-


sas categorias que compõem essa base teórica, entre as quais classes
sociais, antagonismo, contradições, conflitos, desigualdade social, prole-
tariado, burguesia.
Todo o processo do Materialismo Histórico Dialético buscou teori-
zar a interação entre as relações sociais e as forças produtivas oriundas
do capitalismo. Este método possibilitou a análise do objeto de estudo
com a construção da síntese e a identificação de tendências da realida-
de global e local. Este processo, aliado ao aprofundamento teórico e ao
levantamento de dados documentais e pesquisas de campo, viabilizou a
fundamentação do estudo de caso proposto.
Desse modo, a metodologia utilizada contemplou o uso de pesqui-
sa qualitativa e técnicas que incluem entrevistas semiestruturadas, pes-
quisa documental, pesquisa bibliográfica e estudo de caso. Para viabilizar
a pesquisa, optou-se pela amostragem por tipicidade (ou intencional).
Alguns critérios prioritários foram propostos para definir os entre-
vistados que compuseram a amostra (os quais deviam gerar influência
nas questões da comunidade de Nova Almeida), entre os quais ator social
no setor cultural; gestor municipal de políticas públicas da cultura que
influencie a elaboração e implantação de planos, programas, projetos e
ações com foco na comunidade; liderança da instância de governança
com representatividade do poder executivo; liderança de entidade cultural
com representatividade no bairro; membro da comunidade religiosa que
colabora para a manutenção do Ciclo Folclórico Religioso local; membro
de entidade do terceiro setor e/ou instituição paraestatal que colabore na
gestão da cultura; empreendedor formal ou informal com atuação na área
de abrangência da comunidade e/ou entorno da comunidade, perfazendo
um total de 15 entrevistados.
Para viabilizar o elenco dos entrevistados, houve a consulta dos
anexos do Atlas Folclórico Capixaba editado em 2009. Além dessa
fonte, foi realizada consulta aos técnicos da pasta municipal de cul-
tura que dispunha de um registro dos representantes do setor cultural

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Ubirajara Corrêa Nascimento
Soraya Gama de Ataíde Prescholdt
Angela Maria Caulyt Santos da Silva

local aliado a endereços eletrônicos de instituições que atuam nesse


segmento, as quais colaboraram no processo de identificação dos ato-
res culturais. O pré-teste de aplicação do instrumento de pesquisa foi
realizado na segunda quinzena de outubro de 2013, o que contribuiu
para a aplicação do instrumento de pesquisa aos demais entrevista-
dos, além de apresentar questões complementares de procedimentos
para a realização das entrevistas. Ao dar curso às atividades e realizar
a aplicação dos questionários, e de posse das gravações, houve a
transcrição delas viabilizando a análise que segue. O sigilo das in-
formações extraídas das entrevistas foi assegurado para preservar a
privacidade dos sujeitos, de maneira a não identificá-los de acordo
com a Resolução n.º 466/2012 do Ministério da Saúde, que regula-
menta pesquisa com seres humanos. De modo aleatório, os sujeitos
da pesquisa receberam pseudônimos relativos a monumentos naturais
do estado do Espírito Santo.

POLÍTICAS PÚBLICAS E CULTURA:


UM ESTUDO DE CASO EM NOVA ALMEIDA-ES
Ao iniciar a discussão sobre as práticas das políticas públicas no
Brasil, faz-se necessário discorrer sobre as questões concernentes à ter-
minologia proposta. Buscou-se apoio em fatos históricos que alicerçaram
a formação do país.
Para a categoria Políticas Públicas, Heidemann e Salm (2010)
apresentam a necessidade de descrever, de forma independente, cada
termo. No caso de Política, esta é compreendida como as práticas de-
senvolvidas pelo Estado, com a finalidade de promover interações que
resolvam questões relacionadas à sociedade. Desta maneira, faz-se ne-
cessária uma interação prática e direta com uso do planejamento que
tenha alcance setorial, como as relacionadas à cultura.
Nesse sentido, exige-se um aparato estatal que organize e ordene a
administração (federal, estadual ou municipal), para atender às deman-

140 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS E CULTURA POPULAR: UM ESTUDO DE CASO

das da vida particular e coletiva dessa sociedade, que tem caráter públi-
co, isto é, de interesse comum. Toda ela deve estar fundada na legislação
e organizada em ações promovidas pelo Estado. O modelo que gera a
estrutura estatal é a repartição pública, que é o aparato que concentra os
trâmites para definição das demandas, projetos e ações, assim como o
elemento que colabora para a implementação das atividades, neste caso,
o funcionário público.
Diante do exposto, para fins de comparação, tornou-se necessário
promover alguns destaques. Quando se consulta a existência do Sistema
de Cultura em âmbito federal, estadual e municipal, observa-se que,
respectivamente, há o Ministério da Cultura, a Secretaria de Estado da
Cultura e a Secretaria Municipal de Turismo, Cultura, Esporte e Lazer,
criados de acordo com a legislação em vigor. Ao pesquisar a legislação de
incentivo à cultura, o Governo Federal tem suas prerrogativas na Consti-
tuição Federal de 1988, além da Lei Rouanet. O Governo do Estado em
destaque na Constituição Estadual de 1989 e o Governo Municipal na
Lei Orgânica de 1990 e a Lei Projeto Cultural Chico Prego de 1995 (com
suas reformulações).
No que tange à fonte de recursos, o país tem o Fundo Nacional de
Cultura. O Estado tem o Fundo de Cultura do Espírito Santo (Funcultura)
desde 2008 e o município ainda não dispõe desse instrumento de incen-
tivo. Ao observar a existência de instâncias de participação social, existe
o Conselho Nacional de Política Cultural, o Conselho Estadual de Cultura
e o Conselho Municipal de Cultura da Serra. Ao identificar os fóruns de
debate em todos os níveis, há a Conferência de Cultura. Ao enfocar o
âmbito do planejamento, foram identificados o Plano Nacional de Cul-
tura e o Planejamento Estratégico 2011-2014 da Secretaria de Estado
da Cultura. Registra-se que, em âmbito estadual e municipal, não há um
plano específico para o setor.
Ao enfocar as atividades culturais da Serra, de acordo com Bor-
ges (2003), tem-se que o Ciclo Folclórico Religioso de Nova Almeida,
que ocorre com maior intensidade em janeiro. Inicia-se com as home-

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Ubirajara Corrêa Nascimento
Soraya Gama de Ataíde Prescholdt
Angela Maria Caulyt Santos da Silva

nagens aos Reis Magos (6 de janeiro) com apresentações de Folia de


Reis acompanhada de procissão e trovas. Há também a cortada dos
mastros de São Sebastião e São Benedito. Até 19 de janeiro, comemo-
ra-se o nascimento de Jesus. Já em 20 de janeiro, é comemorado São
Sebastião, dia em que ocorrem procissões, apresentações de bandas de
congo1 e a fincada do mastro2 em frente à Igreja e Residência de Reis
Magos3, onde se destacam a Banda de Congo de São Benedito e São
Sebastião (adulto) e a Banda de Congo Mirim União de Jovens Reis
Magos (infantojuvenil).
Ao considerar os dados obtidos durante a aplicação da pesquisa,
foi possível identificar informações e peculiaridades inerentes ao perfil
socioeconômico dos entrevistados, que são apresentadas por categoria.
Ao caracterizar o perfil dos entrevistados por gênero, foi observado que
60% do perfil é feminino e 40% masculino. A maior concentração dos
entrevistados nasceu nos municípios de Vitória-ES (27%) e Serra-ES
(20%). Entretanto, há entrevistados de outros estados, como Paraíba
(7%), Bahia (7%) e Minas Gerais (7%).
É interessante destacar o local de residência, que 73% dos entre-
vistados não residem na comunidade de Nova Almeida, mas que, mesmo
assim, promovem interferências nas atividades relacionadas ao Ciclo Fol-
clórico Religioso de Nova Almeida. Quando perguntados sobre o tempo

1 De acordo com o Espírito Santo (2009), Congo ou Banda de Congo é um grupo típico capixaba
formado de um número variável de homens e mulheres que se apresentam em festas de santos
(especialmente as de São Pedro, São Sebastião e São Benedito) notadamente nas puxadas de
mastro ou em outras ocasiões festivas.
2 As Puxadas de Mastro são eventos que compreendem três etapas distintas nas festividades di-
rigidas aos santos. Compõem-se da derrubada ou arrancada do mastro; puxada, levantamento
e fincada do mastro; retirada ou descida do mastro. A primeira etapa corresponde à retirada de
uma árvore na mata, a qual conta com a participação da Banda de Congo. No dia da festa do
santo ou na véspera, ocorre a Puxada do Mastro, que, depois de ornamentado, é fincado em fren-
te à Igreja Católica local. Completadas as festividades, é realizada a retirada do mastro, quando
da conclusão do ciclo de homenagens. Em Nova Almeida, o ciclo folclórico religioso inicia-se no
Dia de São Benedito (26 de dezembro) e encerra-se no Dia de São Sebastião (20 de janeiro).
3 Um ícone existente em Nova Almeida que se destaca como elemento da arquitetura local são a
Residência e Igreja dos Reis Magos, datadas do século XVI. No interior da igreja jesuíta, destaca-
se o imponente retábulo entalhado com elementos da fauna e flora, além da exposição do quadro
Adoração dos Reis Magos, cuja pintura é uma das mais antigas do continente americano.

142 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS E CULTURA POPULAR: UM ESTUDO DE CASO

de residência na localidade atual, um entrevistado mora entre 1 e 3


anos e outro entre 3 e 6 anos. A grande maioria tem moradia fixa entre 6
e 10 anos, o que propiciou maior identificação com a atividade cultural,
independentemente da distância geográfica.
Outro dado relevante foi quanto à etnia4, em que os entrevistados
se declararam, em grande parte, como brancos (46%). Os que se reco-
nhecem como pardos e negros representam, cada um, 27%. Para o que-
sito número de filhos, dos dez entrevistados que informaram ter filhos,
70% têm dois filhos, 20% apenas um filho e 10% cinco. No que tange
a trabalho e renda, foi identificado que todos os entrevistados atuam no
mercado de trabalho: 67% são servidores públicos, 13% são consultores
da área de turismo e cultura, 7% atuam em instituições paraestatais, 7%
do terceiro setor e 6% são empresários.
A renda familiar de 73% dos entrevistados está na faixa acima
dos cinco salários mínimos. Dos entrevistados, 27 declararam possuir
algum benefício social: bolsa família (25%), pensão (25%), auxílio-do-
ença (25%) e aposentadoria (25%). Ao analisar os dados inerentes à
escolaridade e acesso aos meios virtuais, todos os entrevistados afirma-
ram possuir equipamentos de informática, entre os quais computadores e
periféricos. Somente 7% informaram não ter acesso à Internet. Quanto à
escolaridade, 80% afirmaram ter concluído a graduação (nível superior).
Os demais têm ensino médio incompleto (7%), ensino médio completo
(7%) ou fundamental incompleto (6%).
No que se refere aos dados relativos à religião e aos vínculos com
organizações comunitárias, 80% participam de grupos religiosos, dos
quais 50% se declararam católicos e 50% evangélicos. Quando a ques-
tão é a participação em movimentos ou organizações sociais, 67% res-
ponderam positivamente.

4 Registra-se que a identificação da etnia foi de forma espontânea, sem apresentar aos entrevista-
dos quaisquer conceitos ou estímulos complementares. Essa categoria foi inserida no instrumento
de pesquisa para identificar como os entrevistados se reconhecem.

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Ubirajara Corrêa Nascimento
Soraya Gama de Ataíde Prescholdt
Angela Maria Caulyt Santos da Silva

É interessante destacar que a maioria dos entrevistados participa


de entidades sem fins lucrativos e colabora em várias instâncias sociais:
movimentos populares, entidades folclóricas, associações de classe, pas-
torais sociais, conselhos ou fóruns populares. Essa participação é um
fator relevante, dada a capilaridade dessas instituições e do fomento à
sensibilização de novos indivíduos quanto às questões relacionadas à
manutenção da cultura popular.
Foi possível relacionar diversos elementos de referência à cultura
de Nova Almeida, como comprovam as falas a seguir:

Nós temos tanto os elementos religiosos que é a Igreja e Residên-


cia dos Reis Magos lá e temos a parte gastronômica que são os
elementos que... (Entrevistado Calçado)

Conheço a banda de Congo do Mestre Zé Bento. Conheço o pro-


cesso da Folia de Reis que embora não esteja em atividade, é
uma manifestação muito importante prá Serra. Fundamental-
mente prá Nova Almeida, em função da Igreja de Reis Magos, né.
É um ícone. É o sonho de toda a Folia de Reis do Espírito Santo é
tocar na Igreja de Reis Magos. (Entrevistado Pontões)

As variáveis destacadas foram as seguintes: memória; gastrono-


mia; Igreja e Residência dos Reis Magos; Banda de Congo adulto e in-
fantil; questão religiosa; Folia de Reis; Congo; Mestre Zé Bento; festas
religiosas; eventos; Ciclo Folclórico Religioso de Nova Almeida; processos
culturais singulares; Passarela do Congo; mestre Nelson Ramos; instru-
mentos de congo; identidade do povo serrano; homenagem aos Reis Ma-
gos; Cultura Popular Capixaba; cortada, puxada, fincada e derrubada do
mastro; comunidade tradicional; capoeira e artesanato.
No que concerne à proposição do estudo, este abarcava elementos
dirigidos ao congo, mas, ao promover as pesquisas documentais e as
respectivas entrevistas, foi possível identificar uma riqueza de elementos
além do previsto. A riqueza dos dados e a percepção dos entrevista-

144 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS E CULTURA POPULAR: UM ESTUDO DE CASO

dos ampliaram os horizontes da pesquisa, desdobrando-se em precio-


sas contribuições no que tange à temática tratada. Um destaque a ser
apresentado é a Folia de Reis e as Pastorinhas, que até o momento não
haviam sido identificadas no levantamento inicial. Ao referenciar no Atlas
do Folclore Capixaba de 2009, não há registro de grupos de Folia de Reis
em Nova Almeida.
Ao questionar o conhecimento do entrevistado sobre algum ele-
mento da cultura de Nova Almeida que hoje não é mais lembrado pelas
pessoas e pela sociedade, foram citados estes: o legado cultural da
comunidade de Nova Almeida; saberes das comunidades pesqueiras;
Folia de Reis; festa cultural e religiosa; questões afetas à paisagem de
Nova Almeida aliada aos hábitos e costumes locais; memória dos an-
tigos mestres e rainhas de Congo; Igreja de Reis Magos; gastronomia;
Festa de São Benedito; Festa de Reis; comunidades tradicionais e as
Pastorinhas.
Ao aplicar o questionamento aos entrevistados quanto sua per-
cepção sobre o Ciclo Folclórico Religioso de Nova Almeida, todos apre-
sentaram contribuições, a saber: cortada, escondida, procissão marítima
e terrestre, puxada, fincada – ou infincada – e posterior derrubada dos
mastros com as imagens de São Benedito e São Sebastião; devoção e
festa de São Benedito e São Sebastião; procissões fluvial, marítima e
terrestre; Ciclo Folclórico Religioso de Nova Almeida; naufrágio do navio
Palermo na costa de Nova Almeida; Igreja e Residência dos Reis Magos;
Folia de Reis; folclore; representatividade da fé do povo brasileiro; aten-
dimento às preces dos negros pelo santo negro, os quais se salvaram
agarrados ao mastro do navio; a ligação do ciclo às matrizes africana e
indígena; congueiro e casaca.
Ao questionar os entrevistados sobre os eventos ou atividades que
ele relaciona, associa ou lembra quando há a divulgação do Ciclo Fol-
clórico Religioso de Nova Almeida, todos apresentaram contribuições,
a saber: procissões e cortejos; festividades em honra a São Benedito, a
São Sebastião e aos Santos Reis; missas e celebrações; apresentação

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Ubirajara Corrêa Nascimento
Soraya Gama de Ataíde Prescholdt
Angela Maria Caulyt Santos da Silva

das bandas de congo; Ciclo Folclórico Religioso de Nova Almeida; show


pirotécnico; reuniões da comissão de festas para preparação das ativida-
des; relação inadequada do Ciclo Folclórico Religioso com a programação
profana; questões religiosas; Festival de Verão da Universidade Federal
do Espírito Santo; Festival da Canção de Nova Almeida e a Associação
das Bandas de Congo da Serra.
Ao questionar os entrevistados sobre “os elementos que ele acre-
dita ajudar na manutenção da cultura do morador de Nova Almeida”,
todos apresentaram contribuições, tais como: participação e envolvimen-
to da comunidade; cultura local; resgate do processo cultural; resgate
da natureza do evento; Igreja e Residência Reis Magos; atuação dos
presidentes de comunidade; Associação das Bandas de Congo da Serra;
valorização dos idosos que detêm a tradição do saber e do fazer; trans-
missão do saber às crianças; e geração de trabalho e renda voltada aos
moradores de Nova Almeida.
Ao observar as questões relativas à gestão pública, destaca-se o
art. 37 da Constituição Federal do Brasil (1988): “a administração públi-
ca direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (BRASIL, 1988).
Entre os princípios acima destacados, o da publicidade é o que ganha-
rá maior enfoque neste momento, porque no levantamento houve baixa
disponibilidade de dados referentes às políticas públicas municipais de
cultura5.
Esta constatação é reforçada quanto à carência de registros for-
mais referentes a investimentos bem como dos programas, projetos e
ações dirigidas à manutenção da cultura no município da Serra, nas
últimas décadas. Relativamente ao questionamento aos entrevistados, a

5 Os esforços se concentraram em buscar publicações da Prefeitura Municipal da Serra, na Bi-


blioteca Pública Municipal, no site da Câmara de Vereadores da Serra, em jornais do município
disponíveis na internet, entre outras fontes. Até fevereiro de 2014, não foram identificadas pelo
pesquisador fontes primárias ou secundárias que pudessem fornecer subsídios para ampliar a
discussão proposta neste tópico.

146 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS E CULTURA POPULAR: UM ESTUDO DE CASO

maioria afirmou desconhecer a existência de informações formais, como


publicações que registram a existência de planos, programas e projetos
anteriores à década de 1990.
Com a utilização do referencial desde a década de 1990, houve a
exposição da existência de alguns documentos. Em questões referentes
à Política Municipal de Cultura, encontrou-se certa dificuldade em obter
registros que apresentassem dados referentes a essa pauta. Há uma ca-
rência de fontes de dados que apresentem, de modo sistêmico, informa-
ções sobre programas, projetos e ações de todo o período.
Analisando as declarações dos entrevistados quanto aos estímulos
promovidos pela prefeitura dirigidos à manutenção da cultura em Nova
Almeida, destacam-se os que têm visão otimista quanto à intervenção
da prefeitura nas demandas locais: a elaboração e implementação de
atividades promovidas pela estrutura institucional da prefeitura por meio
de sua Secretaria de Turismo, Cultura, Esporte e Lazer em prol do de-
senvolvimento da cultura de Nova Almeida; a parceria com o Instituto de
Patrimônio Histórico Artístico Nacional (IPHAN); a promoção de shows
variados para a Festa de Reis Magos no início do ano (mas só começam
as discussões sobre o evento em meados de novembro do ano anterior); a
prefeitura disponibiliza uma programação com shows diversificados, mas
o apoio é pontual (próximo a novembro).
Já os de visão pessimista, quando questionados sobre a interven-
ção da prefeitura nas demandas locais, as citações foram sobre o or-
çamento da cultura, que é insuficiente para atendimento às demandas
municipais do setor; a existência de poucas ações concretas com vistas
ao desenvolvimento da cultura; e a carência de prestadores de serviços
privados em Nova Almeida (hotelaria, alimentação, artesanato, entre
outros).
Um fato que ainda se observa (nos âmbitos federal, estadual e
municipal) é a baixa prioridade que a indicação de recursos direciona-
dos à área cultural. Ainda há uma carência de criar instrumentos legais
que determinem índices percentuais significativos para o orçamento

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da cultura. Normalmente há prioridade para áreas como a saúde e a


educação, o que não necessariamente (no caso da segunda) correspon-
derá satisfatoriamente à produção afeta à cultura popular, por exemplo.
Desse modo, fazem-se necessárias a discussão e a efetiva criação e
aplicação de instrumentos legais que fortaleçam as políticas públicas
voltadas à cultura.
Ao analisar as declarações dos entrevistados quanto as suas
“sugestões para promover e estimular a cultura em Nova Almeida”,
observa-se uma gama de proposições, a saber: a ampliação do apoio
governamental para a Associação de Bandas de Congo da Serra por
meio de alguns instrumentos, como convênio de cooperação técnico-
financeira; maior valorização das bandas de congo; desenvolvimento
de atividades voltadas ao artesanato local; realização de ações de
fortalecimento da cultura das comunidades tradicionais, com vistas
a estimular a perpetuação das tradições sem desconsiderar a cultura
contemporânea; elaboração, execução, mensuração e acompanha-
mento de políticas públicas dirigidas à preservação da cultura popular
do município da Serra.
Quanto aos desafios apresentados com vistas a promover e esti-
mular a cultura em Nova Almeida, há uma diversidade de elementos,
entre os quais se destacam: promover a continuidade das ações que
têm apresentado resultado positivo e a proposição de novas intervenções
com foco nas carências da cultura; promover ações integradas com foco
na cultura entre os moradores de Nova Almeida (Serra) e Praia Grande
(Fundão), além de muitas proposições.
Conforme disposto acima, muitas são as demandas voltadas à ma-
nutenção do Ciclo Folclórico Religioso de Nova Almeida. Pode-se sinteti-
zar a preocupação dos entrevistados quanto à necessidade da formatação
do Plano Municipal de Cultura, de modo que este seja um instrumento a
ser aplicado com vistas a colaborar na execução de seus projetos e ações;
tenha indicadores mensuráveis; disponha de mecanismos de financia-
mento das atividades culturais; contemple toda a estrutura física, legal e

148 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS E CULTURA POPULAR: UM ESTUDO DE CASO

financeira para propiciar a execução das atividades propostas de maneira


a ser executável; e apresente resultados que atendam às necessidades
das comunidades.
Para a questão final, ao analisar as declarações obtidas nas entre-
vistas, há registros que apontam as conquistas, avanços, retrocessos e
desafios na intervenção da prefeitura em demandas locais. Foram citados
como pontos positivos por alguns entrevistados: estímulo à cultura por
meio da pasta municipal de cultura; interação da prefeitura e do IPHAN
para a manutenção da Igreja e Residência dos Reis Magos; repasse de
recursos financeiros da municipalidade para a Associação de Bandas de
Congo da Serra; realização de uma programação variada na Festa de São
Benedito e São Sebastião em Nova Almeida. Há ainda posicionamentos
de outros entrevistados que apontam carência de ações concretas por
parte do município na comunidade, cujo orçamento da pasta de cultura
é insuficiente para a promoção de ações na região.
Mediante o desenvolvimento das atividades, foram observadas di-
versas carências que se relacionam com a fragilidade do Sistema Muni-
cipal de Cultura, no qual o cidadão precisa influenciar urgentemente no
que se refere a sua real participação, ou por meio de seus representantes
eleitos, ou por ações de iniciativa popular. Isso se torna urgente, pois o
Ciclo Folclórico Religioso de Nova Almeida é uma tradição que é reali-
zada anualmente, vinculada aos eventos e aos marcos religiosos com
influências de várias etnias. Fatos históricos, como o naufrágio do navio
Palermo, a crença São Benedito, as influências indígenas, africanas e
portuguesas, bem como a religiosidade e as tradições do povo, propi-
ciaram em Nova Almeida a criação e a manutenção das festividades em
devoção aos Santos Reis, a São Benedito e São Sebastião.
Outros dados se tornaram possíveis de relatar em decorrência da
aplicação dos instrumentos de pesquisa. Há registros que apontam as
conquistas, avanços, retrocessos e desafios na intervenção da prefeitura
nas demandas locais. Com a participação dos atores sociais, foi possível
identificar iniciativas do poder público, da iniciativa privada, do terceiro

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setor, bem como da comunidade que busca viabilizar atividades que sub-
sidiem a manutenção da cultura local.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com base na proposta em discussão, foi possível identificar fa-
tores relativos ao Ciclo Folclórico Religioso de Nova Almeida que são
influenciados pelas políticas públicas de cultura do município da Serra.
Com embasamento nos referenciais teóricos, especialmente na perspec-
tiva marxista, observa-se claramente o conflito existente entre o interesse
do capital e as demandas sociais existentes na comunidade da área de
estudo. Há uma necessidade de mudança desse modelo de exploração
que demande uma nova ordem social, política, educacional e cultural
e colabore positivamente na superação da alienação, para estimular a
emancipação política e cultural que valorize o pensamento crítico do
trabalhador.
É mister que as iniciativas relacionadas à manutenção da cultura
deixem de ter como origem ações de governo (de efeito transitório) e
passem a ser efetivamente ação do Estado (de efeito constante), as quais
devem ser caracterizadas como Políticas Públicas de Cultura. Registra-se
que os governos (nos âmbitos municipal, estadual e federal) desenvol-
vem atividades, mas identificou-se uma carência na publicidade desses
atos, o que justifica parte do desconhecimento das ações realizadas por
parte da comunidade.
Desse modo, ao analisar os dados obtidos, sugere-se o fortaleci-
mento do Sistema Municipal de Cultura, de maneira que propicie uma
ambiência que favoreça ao desenvolvimento das demandas das ativi-
dades culturais. As carências e sugestões para a manutenção do Ciclo
Folclórico Religioso de Nova Almeida são amplas e merecem ser objeto
de atenção e intervenção, não somente no âmbito da cultura, mas ainda
nas demais políticas públicas e no desenvolvimento local.

150 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


POLÍTICAS PÚBLICAS E CULTURA POPULAR: UM ESTUDO DE CASO

REFERÊNCIAS

BORGES, C. J. História da Serra. Vila Velha: Editora Canela Verde, 2003.

______. ______ 2. ed. Vila Velha, Editora Canela Verde. 2003.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do


Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988, atualizada até a Emenda
Constitucional n.º 39, de 19 de dezembro de 2002. 31. São Paulo: Sa-
raiva, 2003.

CHAUÍ, Marilena. Cidadania Cultural: o direito a cultura. 1. ed. São Pau-


lo: Fundação Perceu Abramo, 2006.

ESPÍRITO SANTO. SEBRAE. Atlas do Folclore Capixaba/ Usina de Ima-


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– Espírito Santo. Vitória: SECULT / SEBRAE, 2009.

HEIDEMANN, F. G; SALM, J.F. (Org.). Políticas Públicas e desenvol-


vimento: bases epistemológicas e modelos de análise. 2. ed. Brasília:
Editora Universidade de Brasília, 2010.

| 151
capítulo 8

UMA PEDAGOGIA SOCIAL


COMO POLÍTICA PÚBLICA, PRODUZIDA
POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO
DE SEU FILHO GAY, BOBBY:
CINEMA, EDUCAÇÃO & INCLUSÃO

Hiran Pinel

INTRODUÇÃO
O objetivo aqui é o de descrever narrativamente algumas cenas do
filme produzido pela/para a televisão, intitulado “Orações para Bobby”
(ESTADOS UNIDOS, 2009, “Prayers for Bobby”, direção de Russell Mul-
cahy), procurando desvelar a Pedagogia Social produzida/criada/inven-
tada, de modo não consciente, pela personagem Mary, mãe de Bobby,
rapaz que se suicidou justamente por encontrar resistência materna
quando confessou ser gay. Descrevemos uma resistência materna, sur-
gida nos Estados Unidos, em um período muito repressor nessa esfera,
que, no filme, é pautado, no microcotidiano, por duas formas de praticar
uma mesma religião – um modo rígido e arcaico e o outro libertador–,

| 153
Hiran Pinel

mesmo mantendo o discurso religioso, mas sob novas interpretações,


mais sociais e históricas. No seu esforço, era possível que Mary estivesse
lutando por uma Pedagogia Social atrelada às Políticas Públicas pelos
direitos dos gays naquele período, direito de desvelar-se socialmente gay,
direito de cuidados psicossociais ante os preconceitos recebidos devido
aos impactos negativos no processo de subjetivação.
O tema é relevante, pois aborda assuntos muito complexos, como
sociedade moralista, neoliberalismo, preconceitos contra os gays, temas
como microintervenções de sentidos, no caso a produção/invenção/cria-
ção de uma Pedagogia Social, emergidas de pessoas simples; mais: fa-
mília, figura materna repressora e libertadora, figura paterna tolerante,
religião e pastorais; ainda: o impacto negativo desses e outros eventos
na subjetivação dos “modos de ser-sendo gay junto ao outro no mundo”
(PINEL, 2006).
Nosso tema já foi muito estudado, como em Ferrari (2011); Natali
(2001); Aquino (2013); GGB (2014); Castañeda (2007); Supremo Tri-
bunal Federal – STF (2015) com alguns de seus ousados pareceres nessa
esfera; Rover (2015).
Como metodologia da investigação, recorremos fundamentalmente
à fenomenológica (FORGHIERI, 2001; PINEL, 2006, 2013).
O material utilizado é o referido filme, a obra de arte. O filme foi ba-
seado no livro homônimo de Aarons (1995), que narra dados da vida real.
A narrativa é do ponto de percepção de uma mãe. O livro original tem uma
estrutura jornalística, com dados históricos muito interessantes, desvelan-
do uma sociedade predominantemente religiosa e moralista. Nele constam
também alguns relatos íntimos de Bobby, entre outros dados. O texto es-
crito não é a mesma história do filme, o qual apenas se baseou ordenando
os dados e colocando-os em uma divisão tradicional de tempo com início,
meio e fim. A mãe, na realidade, tornou-se uma das militantes pelos direi-
tos humanos dos gays, após o suicídio do filho Bobby. Ripardo (2009) faz
uma sinopse: “Um jovem se suicida [aos 20 anos de idade] após se sentir
rejeitado pela mãe religiosa [ligada às doutrinas, de interpretações mais

154 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA PEDAGOGIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA,
PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE SEU
FILHO GAY, BOBBY: CINEMA, EDUCAÇÃO & INCLUSÃO

rígidas, da Igreja Presbiteriana]. A morte provoca um terremoto na família


conservadora, e a história fica mais interessante com os desdobramentos:
os parentes ficam se remoendo de culpa até encontrarem um caminho
mais digno de superar o trauma” (p. 1).
O marco teórico nos leva a três temas: [1] arte e realidade como
indissociáveis (cineasta iraniano Bahman GHOBADI, in PINEL, 2005);
[2] identidade ou ser alguém (ou “modos de ser sendo junto ao outro no
mundo” de PINEL, 2006 – SAWAIA, 2001; CIAMPA, 2012); [3] Pe-
dagogia Social (TRILLA, PETRUS e ROMANS, 2003; MORAES, 2010;
SENGER e BRANDENBURG, 2013; PINEL, 2003).
Vamos descrever um pouco mais acerca desse marco.
O cineasta iraniano, de origem curda, Bahman Ghobadi diz algo
de profunda relevância aqui-agora. Ele vai esclarecer-nos que a arte
“e realidade se complementam”. Ele diz que, sem “realidade, a arte
não faz sentido, [e] sem arte, a realidade não tem significado” (PINEL,
2015, p. 1).
Como perspectiva teórica, recorremos ao conceito de identidade
(SAWAIA, 2001; CIAMPA, 2012). A identidade é algo produzido cons-
tantemente na sociedade (junto ao outro), uma produção complexa e rica
simultaneamente. Na nossa sociedade neoliberal, a identidade é algo
ligado ao individualismo. Por outro lado, é possível encontrar pessoa,
na tentativa de ser-sendo alguém, produzindo resistência e resiliência
contra o estabelecido pela ideologia dominante, reinventando-se sempre,
renascendo com sentido – consentido ou se permitindo consentir-se “ser-
sendo junto ao outro no mundo” (PINEL, 2006, p. 1). Nesse contexto,
constatamos que se podem (re)inventar identidades locais em oposição
à globalização. A identidade aqui é um fenômeno social: “Em cada mo-
mento da minha existência, embora eu seja totalidade, manifesta-se uma
parte de mim como desdobramento das múltiplas determinações a qual
estou sujeito” (CIAMPA, 2012, p. 67) nas relações de poder, dos modos
de ser da cidadania e ética. O ser é sendo, e um ser-no-mundo, carecen-

| 155
Hiran Pinel

do de sua contextualização. Há uma singularidade de ser, mas sempre


na pluralidade do mundo.
A Pedagogia Social, que dará identidade ao profissional no labor
dele, pode ser considerada como uma ciência (e arte) que se produz pela
prática (e práxis) educacional e pedagógica, bem como social, psicope-
dagógica, psicossocial. É não escolar, que, entre outras tarefas-saberes,
propõe ser uma forma de trabalho social de ajuda e cuidado, consideran-
do as necessidades dos educandos.
É também a Pedagogia Social a revitalização crítica da solida-
riedade e cidadania como parte do processo de socialização, havendo
mais perspectivas que podem ganhar sentido dentro do contexto social
e histórico. Produz críticas nesse contexto, entendido como espaço/
tempo de metamorfoses, bem como no cotidiano real vivido, emergido
como um esforço de inserir o educando no mundo, em movimentos
políticos não moralizantes (e não totalitários), ou o que isso pode sig-
nificar mediante práticas dialógicas e reflexivas acompanhadas de ação
educacional. A Pedagogia Social pode ser encarada como um saber-
fazer que se liga diretamente às Políticas Públicas (SENGER e BRAN-
DENBURG, 2013), bem como aos mais diversos modos de construí-las
(PINEL, 2003).
Envolve também esse saber-fazer a luta por uma ecologia social (e
qualidade de vida), defesa da escolaridade, dos serviços de saúde e de
justiça – entre outros – como espaços dos possíveis, ou seja, lutar por es-
sas organizações como espaços criativos dos “modos de ser sendo junto
ao outro no mundo” (PINEL, 2006, p. 1).
Moraes (2010, p. 1) esclarece que a Pedagogia Social vem sendo
estudada por diferentes pesquisadores e apresenta múltiplas definições,
o que dá a ela uma característica peculiar. Poderíamos defini-la inicial-
mente como uma ação teórico-prática e socioeducativa realizada por
educadores sociais. Ela pode ser vista como um campo de estudo no qual
a conexão entre Educação e Sociedade acontece de forma prioritária, ou
ainda, uma esfera de atividades que acontece em diferentes espaços não

156 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA PEDAGOGIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA,
PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE SEU
FILHO GAY, BOBBY: CINEMA, EDUCAÇÃO & INCLUSÃO

formais de educação, que combate e ameniza os problemas sociais, por


meio de ações educacionais – muitas vezes revertendo o microssocial e,
com isso, de modo lento e gradual, o macrossocial.
Outros autores procuram obstinadamente especificar a Peda-
gogia Social na ânsia de encontrar um objeto único – de pesquisa e
de intervenção – definindo o seu lugar no âmbito referencial da Pe-
dagogia Social. Esse referencial está formado por todos os processos
educativos que compartilham no mínimo dois ou três dos seguintes
atributos: “[1] dirigem-se prioritariamente ao desenvolvimento da so-
ciabilidade dos sujeitos; [2] têm como destinatários privilegiados in-
divíduos ou grupos em situações de conflito social; [3] têm lugar em
contextos ou por meios educativos não formais” (TRILLA; PETRUS;
ROMANS, 2003, p. 29).

PEDAGOGIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA: O


CONTEXTO DE SUA PRODUÇÃO

Bobby, um “viado” no mundo


Do microcontexto da intimidade familiar, emergem diversos senti-
dos do público e de política, no sentido do comum de muitas famílias,
não apenas no daquela. Deste pequeno mundo, começa a esboçar uma
mãe interessada em transformar seu vivido em algo mais amplo, em uma
Política Pública – é algo sutil e simultaneamente árduo.
Diz Vidal (1986, p. 77) que, antes de narrar, “tão precisamente
quanto possa, (...), creio ser preciso fornecer certas informações a meu
próprio respeito e sobre as circunstâncias a que a Providência houve por
bem reduzir-me”. Vamos então?
A família Griffith está reunida. Trata-se de uma casa típica de uma
família classe média estadunidense. Uma identidade grupal de ser famí-
lia – companheirismos, amores, rancores, arrogâncias. E, a um só tempo,

| 157
Hiran Pinel

em cada um há um ser diferente existindono mundo – uma singularidade


na pluralidade.
Estamos em 1982. Está sendo projetado um vídeo de 1979, feito
pelo pai, e ele desvela seu filho Bobby brincando com a namorada, em
meio a família. Mas o foco é nele, no filho, como se fosse o protagonista,
talvez a intenção paterna, “diretor” do filme. O pai filma de modo orgu-
lhoso, compreensivo, mas quase passivo. A Mary (a mãe) está sorridente
– ela é a estrela, ela domina, de fato é a protagonista.
De repente, sabemos que hoje é o dia de aniversário da avó – mãe
de Mary, que de chofre se desvela arrogante – não gosta de dizer a idade,
desfaz dos presentes, avarenta, vaidosa ao extremo, dona de verdades.
Um jogo familiar emerge, quando a Mary diz um versículo da Bíblia
e os membros da família devem “adivinhar” o “autor”. Bobby participa,
ele acerta. “Que aqueles que o amam, sejam como o sol quando nasce
na sua força”, diz a legenda. Identidade de ser, sendo forjada com base
no texto bíblico lido na fé. O sol, em algumas simbologias, corresponde
à figura paterna como metáfora do renascimento, ele mesmo emergindo
do amor, nascendo daí, desse lugar inventado socialmente e introjetado
por ele (por nós).
A avó pede que lhe traga a bolsa, e a pessoa que vai buscar (sua
neta) é chamada de “mula da bolsa” – uma bandida que não domina
seu labor, uma espécie de “laranja” do tráfico, a que é usada, e não
é proprietária, não é dona do “pedaço”. A bolsa chega e vai parar nas
mãos do irmão de Bobby que, pondo-a a tiracolo, imita gays afetados na
feminilidade – “você, daqui do grupo, é a mais afeminada”, diria uma
atual gíria dos gays brasileiros marcante no personagem criado pelo ator
Paulo Gustavo.
A mãe condena aquele comportamento de imitar, e a avó dá o
veredito final: “-‘viados’ deviam ser todos colocados enfileirados e assas-
sinados”. A avó, assim, descreve o tom do filme, sua narrativa. Estamos
em uma família com duas mulheres – Mary e sua mãe – quase nazistas,
fascistas no cotidiano. Elas estão com os “pés à beira do abismo”.

158 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA PEDAGOGIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA,
PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE SEU
FILHO GAY, BOBBY: CINEMA, EDUCAÇÃO & INCLUSÃO

A câmera foca o rosto de Bobby, ainda imberbe. A fala da avó tem


um significado de ele ser o que é numa determinada cultura, sociedade e
em um contexto histórico. Estamos em 1982, e já se trata do começo da
síndrome HIV/Aids, seu surgimento e classificação clínica. Os primeiros
casos, popularmente conhecidos, acontecem nos Estados Unidos, depois
no Haiti e África Central, descrevendo essa nova síndrome. O medo, o
pânico, a culpa, a vergonha, a morte, tudo irrompe dando novos contor-
nos a já tão fragilizada sexualidade humana – apesar de prazerosa. O
processo de subjetividade passa a correlacionar sexo com morte, e Bobby
está aí nesse mesmo mundo.
O rapaz está no sofá e escuta o vaticínio da avó. Mary descreve a
cena do filho imitando “viado” como algo nojento, indigno.
Mas Bobby é o favorito materno, sendo identificado como perfeito.
E o jovem termina sua relação com a namorada quando ela pede algo
mais, a prática do sexo. Beijar ele pode fazê-lo, mas de ir além ele não
tem condições. Ele começa a sentir o que sente, mas sofre com isso,
desespera-se. O ator, na pele de Bobby, desvela um rosto triste e sozinho
– com uma tristeza infinda diante de seus limites – limites determinados
por sua sociedade, que impõe os seus “modos de ser sendo junto ao ou-
tro no mundo” (PINEL, 2003). Repetindo o machismo que o impregnou,
ele prefere dizer à namorada que não quer nada sério. Bobby assim é o
autoengano e o autoflagelo. E, finalmente, diz algo do lugar comum: O
problema não é você, sou eu. Mas dizendo isso, ele diz uma verdade –
um lado dela.
Nesse contexto social e histórico, sua ingenuidade está começando
a se fragmentar e talvez, com isso, terminar. Nesse caso, algo maléfico é
essa sensação, no modo de ser-sendo ingênuo, ele precisa amadurecer.
Vemos Bobby dirigindo seu carro, passeando próximo a uma boate (e
bar) gay chamada “Amory”. Vemos dois homens de mãos dadas. É do
gueto que os gays falavam à sociedade de então – e talvez continuem fa-
lando, denunciando, protestando, tendo prazer. Ali é o espaço reservado
para dizer, “sou”, mesmo que sendo sempre, é a vida. À porta daquele

| 159
Hiran Pinel

estabelecimento, há um jovem tal qual Bobby, que se insinua a ele, faz


um gesto convidando-o a entrar, e talvez as duas solidões amenizassem.
Nesse ano, em Vitória-ES, já havia boates gays. Elas abriam e
fechavam, mas sempre tinha uma aberta, um bar convidativo e multi-
cultural, como o Britz Bar. Havia um bar com misto de boate chamada
Vitorinha (PINEL, 2003, p. 46-47). “A Aids era abordada por algumas
pessoas do grupo gay capixaba como algo distante, ou mentiroso. A sín-
drome funcionava como indo contra algumas (e parcas) vitórias brasilei-
ras nessa esfera” (p. 121).
Há na boate, mesmo por fora, na iluminação e no letreiro, luzes
coloridas, quase um arco-íris, mas de uma sensualidade carnal, um
clima dos prazeres noturnos – soturnos. Inebriados. Cobertos do áci-
do da noite. Ambiguidade. Mas essa experiência (“Amory”) é também
possível de Bobby viver, graças a muita coisa de bom (e ruim) que
aconteceu até o ano em que o personagem está vivendo. Gays, lésbi-
cas, travestis, transgêneros, ambissexuais, etc., na ‘práxis’, criaram o
que seria denominado Rebelião de Stonewall - 1969. Essa revolta foi
um conjunto de episódios de conflito violento entre os gays em geral e
a polícia de Nova Iorque, os quais se iniciaram com uma carga policial
em 28 de junho e duraram vários dias, sendo televisionados. Teve lugar
no Bar StonewallInn e nas ruas circunvizinhas. O que aconteceu ali é
reconhecido hoje como o conjunto de eventos que foram catalisadores
dos modernos movimentos em defesa dos direitos civis LGBT, e o que
contemporaneamente se denomina movimento queer. Foi assim um
marco por ter sido a primeira vez que um grande número de pessoas
LGBT em uma ação de resistência contra o poder estabelecido, repre-
sentado pela polícia agindo explicitamente contra a comunidade, e o
que emergiu daqueles espaços-tempos foi o descrito como vitória dos
marginalizados. É interessante como fatos acontecidos positivos não
adentram algumas subjetividades.
Bobby, de imediato, parece ter passado distante de Stonewall e de
outras experiências provocadoras.

160 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA PEDAGOGIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA,
PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE SEU
FILHO GAY, BOBBY: CINEMA, EDUCAÇÃO & INCLUSÃO

Leite, copo, luz e veneno

...o excesso de luz é desastroso (VIDAL, 1986; p. 28).

Bobby fica assustado com o convite (gestual) do rapaz à porta da


“Amory”. Acelera o carro e vai para o porto seguro de seu lar. Seguro?
A mãe assiste a um velho filme na TV, um filme preto e branco de
Alfred Hitchcock (1899-1980), um cineasta que se popularizou em fazer
filmes de suspense – trata-se do filme “Suspicion” (1941), denominado
cinema de suspense, que produz medo e pavor. Mary sente-se feliz com a
chegada do filho, que sendo fã de cinema – sua identidade com as artes.
Bobby é descrito como aquele que deseja ser escritor, mas a mãe não
apoia. A par disso, a mãe diz que quer conversar com ele sobre aquele
estranho filme. Bobby cede, senta no sofá. Ele veio da boate gay, a que
lhe provocou medo e suspense.
Numa cena da referida película, um jovem misterioso sobe a es-
cada de uma velha mansão levando um copo de leite para uma vítima.
A mãe comenta que o marido, pai de Bobby, só assiste a filmes de John
Wayne. O pai é descrito como um machista, pelo que o ator Wayne re-
presenta na tela de mais macho, e como celebridade moralista da/na sua
sociedade, a estadunidense.
Mary pontua o pai ali junto a Bobby, que, ao longo do filme, se
desvela silencioso, quase omisso, mas tolerante, com dificuldades de
lidar com os reais problemas. Eles acontecem, e ele assiste a tudo sem
agir explicitamente – um ser quase passivo.
Bobby, aparentemente um cinéfilo, comenta que a “cena do copo de
leite” é famosa. Ele pergunta a Mary se ela sabe porque o copo de leite bri-
lha – dentro do copo parece ter algo que produz luz. O cineasta, responde
o filho, colocou uma lâmpada dentro do copo para que o espectador sou-
besse que aquele alimento estava envenenado – na época algo ousado. O
filho parece pontuar que sempre há algo que precisamos (des)cobrir acerca
do outro e que o veneno pode ser apenas uma luz, ou vice-versa.

| 161
Hiran Pinel

A mãe o reinterroga acerca do motivo dele saber desse dado. Ele


responde: “Porque eu sou brilhante!”, e fala brincando consigo mesmo,
como escuta da família, especialmente da figura materna. Ele não se
sente assim.
Metaforicamente Bobby brilha em um copo de leite, mas a luz é
uma pista para que entendamos o veneno que o consome. Uma pureza,
o leite branco que assim o representa, está contaminado, e isso foi pro-
duzido no mundo, incluindo aí seu país moralista, a igreja, sua família,
e nela sua mãe.
Bobby frequenta a igreja presbiteriana tradicional – que considera
a homossexualidade como um pecado de morte. Mas ele vai a “Amory”,
beija um rapaz e, quando sai, quase em frente, ele vê uma igreja, cuja
placa em frente anuncia tolerância e acolhimento aos gays. Isso tudo o
atormenta. Ele percebe que há saída para ser gay.
Conta então ao irmão, “eu sou gay”, e pede segredo. Na fragilidade,
o irmão não obedece à ética entre eles estabelecida e conta tudo à mãe.
Mary se desespera. Babby não perdoa ao irmão. A tormenta começa a se
instaurar – o leite envenenado constituindo sua identidade, e não a luz.
Pensar é perigoso, diz o irmão que é desportista na escola. “Às vezes me
sinto à beira do precipício, olhando para o nada, sem nenhum lado mais
para eu ir, senão para baixo”, diz Bobby. Há nele um desejo de ser livre,
diante da pressão materna que reproduz a igreja que a pressiona.
Angustiado ele olha para uns fios elétricos de um poste e se imagi-
na executado, morto, simultaneamente em estado de transe.
Agora a TV transmite o filme “Spartacus” (1960, dirigido por Stan-
ley Kubrick). Bobby assiste justamente a uma parte também famosa, a
de um homem dando banho no outro, ou como é reconhecida “a cena do
banho” com os personagens conversando sobre o que é moral e imoral.
Bobby parece agitado, mas está (pré)sentindo algo. Vai ao banheiro e
se olha no espelho – enfim, um rosto triste. Pensa em tomar remédios
e suicidar-se. O veneno está tão perto, e ele deseja algum alívio desse
distresse de ser o que se é sendo.

162 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA PEDAGOGIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA,
PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE SEU
FILHO GAY, BOBBY: CINEMA, EDUCAÇÃO & INCLUSÃO

O discurso de Mary é romântico, apelando para a união da famí-


lia. E, na sua fragilidade e domínio, procura os pastores que são rígidos
demais, condenam ao fogo do inferno o que eles denominam homosse-
xualismo. Vai a uma psicoterapeuta que, de modo distante, o atende,
desconsidera sua autonomia e pede que Bobby saia: “vou conversar com
sua mãe”, ação hoje inadmissível em clínica psicológica, desprezar a
autonomia do paciente adulto; mas também essa profissional é ser-no
-mundo, com o tempo sem eu ser-sendo. A mãe se interessa pela cura,
e a terapeuta diz que é possível. Muito provavelmente essa profissional
deve estar voltada para os treinamentos comportamentais de terapia de
aversão. “Se confiarmos em Deus podemos superar isso. Tem cura com
a ajuda de Deus”, proclama Mary. A mãe espalha, na casa toda, bilhetes
com versículos da Bíblia e mensagens de otimismo. “Aconselho a você
Bobby a viver sua vida de acordo com o Espírito Santo, e então não vai
fazer aquilo que sua natureza pecadora deseja”, fala a mãe. Ela procura
livros de sexologia em um período muito moralista, que ainda se apre-
goava o tratamento clínico do homossexualismo (o terminal ismo indica
doença). A mãe fantasia, de acordo com o que se dizia na época, que os
gays gostam de fazer sexo em banheiros públicos, que são pedófilos (ela
usa o termo “os gays recrutam crianças”). O marido denuncia: Você está
perdendo a cabeça!
O pastor tradicional diz no aconselhamento pastoral à Mary: “Quan-
do a tentação nos cerca, fé não é o bastante. É necessário ter disciplina
não só mental, mas física”. Bobby passa a fazer exercícios, correndo
sempre. Em um culto coletivo, o pastor usa do segredo de sua mãe e
pede que Bobby se desvele, pois ele percebeu que tem acontecido coisas
estranhas com o rapaz – perversão pastoral. A cena seguinte é Bobby
saindo da igreja correndo, correndo. Corra, Bobby, corra!
O rapaz abandona a faculdade e vai ficar dois meses, em outro
Estado, com a prima Janette, sintonizada com o movimento gay, a qual
frequenta bares e boates nessa esfera. Bobby conhece David e começa a
namorar. David o estimula a enfrentar a mãe e a morar com ele.

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Hiran Pinel

Bobby retorna e decreta: ou me aceite como sou, ou me esqueça.


A mãe opta por esquecer, pois o filho está em pecado, envenenado, sem
luz. Ele diz que está apaixonado por um homem, então com luz, uma
cara de alegria. A família finge que não escuta, e a irmã mais nova des-
mascara isso, dizendo que vão fingir que nada foi escutado. “Odeio aquilo
que se tornou”, diz Mary.
Bobby parte abandonando a família – a mãe – e na TV anuncia que
a maioria das pessoas infectadas pelo vírus HIV pertence à comunidade
homossexual, que começa a ser conhecida como a “praga gay”.
O primeiro caso de Aids registrado no mundo foi no início da dé-
cada de 1980. A Síndrome da Imunodeficiência Adquirida, contudo, foi
descrita em 1981. Mas em 1977 chegou-se a descrever um caso clínico
que se assemelhava ao quadro. Nesse ano, a correlação Aids e homos-
sexualidade era então vital, pesquisava-se algo como “paciente zero”.
Toda essa descrição, em um país extremamente religioso, como são os
Estados Unidos (e o nosso Brasil), começou a inventar sombrio, longe
da alegria dos holofotes de Hollywood, uma de suas mais metafóricas
representações sociais.
Em 1982 acontecia o primeiro caso diagnosticado no Brasil, em
São Paulo, e se dizia “câncer gay”. Os modos indenitários de Bobby se
dão nesse tempo sombrio, e, mesmo que a morte componha o sentido
da vida, ela, a intrusa, passa a trazer a lume discursos mais moralistas,
e o fundamentalismo começa com força a transitar no Brasil. As igrejas,
já poderosas, vão ganhando mais força, para que se efetue o controle dos
corpos e com isso das mentes.
Distante da família, Bobby recebe da mãe, pelo correio, um fôlder
da igreja – “Aids, a ira de Deus”–, é o título envenenado.
Bobby mora com David, mas está atordoado. Pensamentos suici-
das aparecem com frequência. Na solidão do trabalho de cuidador que
executa, ele telefona para David, que não está em casa. Sai do trabalho.
Pega o carro na madruga dirigindo-se a casa e, na rua, vê David fazendo
carinhos em outro rapaz. Ele fica emocionado e numa angústia que o fere

164 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA PEDAGOGIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA,
PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE SEU
FILHO GAY, BOBBY: CINEMA, EDUCAÇÃO & INCLUSÃO

cada vez mais – luz e veneno simultaneamente, amor e traição. Dirige-


se a um viaduto da grande metrópole, deixa o carro e sai andando até
o muro de toda a ponte. Sobe nesse muro, e, com os pés literalmente à
beira do abismo, memórias irrompem, tais como a mãe dizendo que ele
deve encontrar o caminho da retidão, da pureza. Ele, de costas, abre os
braços e pula como pluma, como pássaro que não se liberta, mas que
toma uma decisão. No momento de sua queda, carros passam na estra-
da de baixo muito movimentada. Viver para Bobby foi algo muito difícil,
um veneno sem luz.
Bobby desvelado pela mãe como puro (tal qual o leite), brilhante
como a luz, pois é ela que pede a descrição da cena. Mas gradualmente
ela também colocou veneno, algo que o faz menor, sofrido, a faz no mun-
do da repressão, menor, sofrida. O copo de leite derramou-se, e o veneno
apareceu, para dar luz à mãe, que emergira nesse caos sorumbático. Ela
tinha uma luz, que nós, meros espectadores, fomos impedidos de ver,
mas não sentir.

A PEDAGOGIA SOCIAL COMO CAMINHO ESCOLHIDO


A notícia da morte de Bobby pega a todos numa experiência de ser
melodramáticos. De ser cinéfilo passa a ser submisso e opositor criativo,
agora “ser-nada”. Eis Bobby! E, a partir daí, da morte, Mary procurará
sua libertação pela redenção de ser-no-mundo. A redenção1, no cris-
tianismo, é a crença na libertação do homem por meio do sacrifício de
Jesus Cristo. No conceito cristão, os privilégios da redenção incluem o
perdão dos pecados (Efésios 1:7), a justiça (Romanos 5:17) e a vida
eterna (Apocalipse 5:9,10).
Já em uma narrativa fílmica, a redenção de um personagem (ou
mais de um) é a libertação digna do personagem, geralmente um herói –

1 A redenção, com diferentes explicações (e compreensões), está presente em diversas religiões,


como o islamismo, o budismo, o hinduísmo, além do cristianismo.

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Hiran Pinel

depois de estar metaforicamente mergulhado no inferno. A redenção aca-


ba por evocar um alívio na/da dor, uma restauração, sua reabilitação, seu
reparo – o personagem nasce, cresce, odeia, sofre, e é então narrado em
redenção, em sua viagem de soltura, causando bem-estar ao espectador,
um alívio, um descanso na loucura – renascimento do personagem. É o
ato de adquirir de novo, resgatar, retirar-se do poder alheio, do cativeiro.
É livrar-se de um passo arriscado, é livrar-se das penas de Satanás. Um
personagem sem redenção está numa situação de não alívio, sempre em
dor ou rancor. A redenção, no sentido figurado no cinema, é o auxílio ou
recurso capaz de livrar ou salvar alguém de situação aflitiva, danosa e/ou
perigosa. A mãe vai (des)velando luz, e não mais o veneno. Mas tudo isso
é um processo nunca completado, sempre devir com o outro no mundo.
Nesse filme, a mãe de Bobby é a protagonista (heroína) da história
que se narrou em primeira pessoa, é a estrelar. Como diz o personagem
de Leonardo de Caprio em “Titanic” (ESTADOS UNIDOS, 1997, direção
de James Cameron): “Sou o rei do mundo”, indicando um dos possíveis
sentidos da identidade de ser herói caminhando para o estado incomple-
to e inconcluso, sempre de ser em redenção.
Há uma cena em “Orações para Bobby” em que a mãe se apronta
para ir ao enterro do filho, que é prenhe de significados. Ela se preocu-
pa com as roupas, com a gravata do marido – ela se limpa, arruma-se
exageradamente, está desarrumada interiormente. Está em um mundo
de aparências, mas prestes a ruir, e acreditamos nisso, tendo em vista o
talento da atriz que dá esse sentido – o rosto tenso, a preocupação com
os detalhes inúteis.
O enterro é um dos mais cínicos da história do cinema feito para
a televisão. Todos estão na igreja, inclusive Janette e David. O corpo
do garoto exposto no caixão, e o pastor faz o seguinte sermão, cuja in-
trodução é bem geral, e até comum: “A morte de uma pessoa amada é
sempre trágica, mas a morte de um jovem pode ser particularmente dolo-
rosa, porque aquela pessoa tinha uma vida toda pela frente. Bobby tinha
apenas 20 anos. Nunca saberemos o que ele poderia ter se tornado ou

166 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


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PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE SEU
FILHO GAY, BOBBY: CINEMA, EDUCAÇÃO & INCLUSÃO

alcançado”. E arremata com moralismos arrogantes: “Bobby era um bom


jovem, mas estava perdido. Deixando-se cair na tentação, ele escorregou.
Então, desiludido, ele escolheu acabar com sua própria vida. Apesar de
sabermos que devemos condenar o pecado, e não o pecador, foi com
esse pecado que Bobby sucumbiu-se. Isso o conduziu a infelicidade, e o
levou a acabar-se. A bondade alimenta a bondade, mas o pecado alimen-
ta o pecado”. Ser pastor moralista, fundamentalista – ser pressionado a
“ser-isso-daí-mesmo”.
Diante do discurso do pastor, todos parecem aceitar como um des-
tino o que Bobby produziu para si mesmo, como se não tivesse mundo,
e o ser, como defendemos, é ser-no-mundo. Fora da igreja, em casa
de Mary, apenas Janette e David questionam o discurso pastoral rígido,
arcaico, preconceituoso, prepotente. E será Janette que vai confrontar
Mary, dizer sobre esse sermão, sobre a culpa materna. Mary, sozinha, é
capaz de chorar compulsivamente.
A morte de Bobby é um leitmotiv para ela ir atrás da sua “cura”.
Ela procura cuidar de si mesma (no mundo), enquanto há tempo – para
ver se consegue cuidar do outro. Curar tem esse sentido de cuidar. En-
controu nos guardados de Bobby um diário íntimo escrito pelo filho, no
qual se desvela um processo identitário de estar sendo difícil viver, ambí-
guo, doloroso. Ela lê com calma e vai detectando profundos sentimentos
de alguém que escolheu abandonar o filho – abandonou-se, por suas
próprias vontades, em seu contexto marcantemente religioso.
Duas cenas que podem mostrar esse clima ocorrem quando Mary
define o suicídio como pecado sem salvação, e outra quando David se
despede dela e deixa um pires na mesa com comida que ele degustava
no enterro. Ela pega o pires, joga-o no lixo e lava as mãos quase que as
ensanguentando, desejando tirar o pecado, limpar-se. Ela tem essa ob-
sessão e compulsão em limpar-se, arrumar as coisas desfocadas. É uma
mulher subjetivamente em destroços, cacos não colados – um jogo que
não desvela uma regra – não há, a não ser que a sinta bem no fundo de
si, estando nesse mundo.

| 167
Hiran Pinel

O drama materno é saber se o filho vai encontrar-se com Deus no


céu. E, apoiada nesse motivo, ela vai-se interrogando. Com os pastores
tradicionais, ela encontra sempre um discurso indicando que o filho era
um pecador e a ele cabia apenas a morte. Mas lendo o diário de Bobby,
ela lê um fôlder dentro – “marca página”, indicando a Igreja da Comuni-
dade Metropolitana – aquela que ele viu, ao sair da “Amory”. Ela parece
cansada de culpar Bobby como único responsável por sua vida, seu exis-
tir e sua finitude; ela precisa incluir-se na história, considerando-a inse-
rida no contexto mais amplo, mais democrático, mais ético – um texto
humanista com ação compatível.
No diário há um discurso afetivo dos desesperados, daqueles que
estão afundando lentamente em “vasto lago de areia movediça”. Ele pon-
tua: “Gostaria de rastejar para baixo de uma pedra e dormir para sempre
(...) Posso sentir os olhos de Deus vendo-me com piedade, pena (...)
Disseram que se deve odiar os gays, e que até Deus os odeia”.
Diante do testemunho fenomenológico existencial de Bobby, ela
vai-se possibilitando recriar-se, renascer do melodrama de existir-se de
ser (sendo) mãe no mundo. Ela resolve ir àquela igreja nova. E ela come-
ça a descobrir que ele a frequentou. O reverendo Whitsell se recorda de
Bobby sentado sempre no fundo da igreja, mas atento.
De chofre, sua intenção materna é bastante cognitiva – ser infor-
mada –, mas aqui defendemos que a cognição acontece indissociável da
afetividade. O que deseja uma mãe? Saber sobre os textos bíblicos? O que
de verdade contém ali: existe verdade? Sua proposta não é sair da igreja,
mas ficar dentro de uma que lhe dê as respostas que agora demanda ter
(e ser), apaziguando interiormente seus conflitos com o passado recente.
Viúva do filho, é drama ser isso-aí no mundo dos abandonados; e foi ela
que rejeitou, menosprezou.
Os pastores da sua igreja tradicional até reconhecem que há ou-
tras e diferenciadas igrejas, até da própria denominação, que percebem
os gays de modo mais humanista, aceitando-os dentro dos limites de
ser-no-mundo, ainda que em um discurso preconceituoso, mas bastante

168 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


UMA PEDAGOGIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA,
PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE SEU
FILHO GAY, BOBBY: CINEMA, EDUCAÇÃO & INCLUSÃO

minorado. Mary, atormentada, diz que precisar perdoar e perdoar-se, e


ela se complica mais, encontrando um texto que agora lhe agrada de-
sagradando: “Deus diz que os impuros [Bobby] serão atirados no lago
de fogo. Mas Bobby pecou e posso afirmar que ele era puro de coração,
em sã consciência ele nunca magoaria seja quem fosse”, assim torna-se
mais mãe, compreendendo o sujeito de si, nomeando, de outra forma,
aquele que ela infernizou a vida;ela precisa viver.
Um diálogo alternativo ao discurso bíblico, que ela fazia até então,
precisa de novos interlocutores que associem o conhecimento à emoção,
correspondendo sua carência humana, e não mais do pecado. Chega à
igreja e encontra o reverendo Whitsell. Ela se assusta com as pessoas
circulando em torno do pastor e entre si mesmas; a maioria são jovens
e, pelo visto, gays. Ficamos logo percebendo que ele envolve os jovens
em programas sociais ou de Pedagogia Social, diríamos aqui-agora, con-
siderando nosso contexto brasileiro (e capixaba); mas isso não é dito,
estamos “in+ferindo”.
Mary se comporta como aluna interessada em uma temática, no
caso dela, os gays, o pecado, seu filho e sua redenção. Astuta que é,
quer salvar-se nesse tempo, nesse espaço. Ela está curiosa ao extre-
mo, e é essa estética que a move. Ela interroga sempre, o reverendo
contrapõe ao dito, de modo insubmisso ao que a mãe discursa sempre
descontextualizada. Na época, no Brasil (comparando ao do filme),
era um tempo em que se ampliava mais e mais as pastorais comuni-
tárias eclesiais de base da igreja católica, por exemplo, revelando um
Jesus Cristo homem e histórico, como ser existente, com uma lingua-
gem mais de oposição à pura espiritualidade, mas sem negá-la – algo
complexo, pois.
O reverendo recorre a uma “didática da confrontação”, ser da opo-
sição ao estabelecido, uma identidade de “sair de cima do muro”, ele
estimula suportar as consequências dessas descobertas (nova leitura do
texto bíblico), pelo apoio local que recebe – os fiéis são unidos, fazem
grupos, discutem. Eis um exemplo: – A Bíblia diz que a homossexualida-

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Hiran Pinel

de é um pecado punido com a morte. Acredita nisso? – pergunta Mary.


O reverendo responde que há diversas interpretações da Bíblia. Na ânsia
de encontrar respostas, Mary escuta que Levítico 18:22 se refere a outro
tipo de abominação, que na época significava impuro, e não pecado.
Diante de um versículo, Whitsell responde com outro mais escabroso, por
exemplo: Levítico diz que dois homens que dormem entre si merecem ser
punidos com a morte, mas a Bíblia diz a mesma coisa (com o mesmo
vaticínio) sobre adúlteros, assim como sobre crianças que desobedecem
aos pais. O reverendo critica a interpretação literal da Bíblia e descreve
que existe uma interpretação perversamente intencional – que se esco-
lhe, que se interpreta e não se permite confrontação advindas dos pró-
prios escritos, das próprias contradições dos textos sagrados, de outras
interpretações mais livres e libertárias. Escolhe-se uma parte da Bíblia,
mas desconsidera o resto dela.
O reverendo pode funcionar bem como um educador social estimu-
lando pensamentos mais opositivos, críticos e inventivos, que vão contra
uma hegemonia, mesmo que mantenha a ideia-chave de que é preciso
manter a Igreja, as religiões, mas propõe outras perspectivas, diferentes
das tradicionais. “Eu digo aos gays aqui na minha paróquia que Deus os
amam como o são”. Mas retruca a mãe: “A vingança de Deus é terrível”,
ao que escuta como devolução: “Tal qual a compaixão”.
Mary, curiosa feito ela só, aguerrida, relê a bíblia, reinterpreta –
apaixona-se, pois, faz descobertas de sentido. Consulta mais livros. Há
nela vontade de novos conhecimentos provocados pela motivação, senti-
mentos, emoções, desejos, pensamentos, raciocínios. Eis uma mãe que
caminha para a redenção. O cinema ama a redenção e não será ao con-
trário nesse filme – o público ama a “viagem” de transcender. Ela chora
de modo histérico, ela se submerge, ela se alivia da/na dor do viver. “Vi-
ver é muito difícil, mas pode ser algo agradável, bom, prazeroso, alegre,
bacana” (PINEL, 2013, p. 121). O reverendo provoca nela uma catarse
– essa mulher precisa ensanguentar-se para encontrar a vida e sentido
dela produzido pela sua sociedade.

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PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE SEU
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Cansada e perdida nas palavras da Bíblia, ela, por ora, se entrega


ao entrelugar do tradicional (no filme representado pelo preconceito) e do
novo (representado por uma nova Igreja que prega a aceitação dos filhos
de Deus). Nesse lugar das dificuldades, o reverendo, que parece pres-
sentir mudanças, dá-lhe um cartão com o endereço de uma organização
social denominada P-Flag.
P-Flag, estadunidense, significa “Parents, Families, and Friends
o fLesbians and Gays” (ou PFLAG), em português “Pais, Famílias e
Amigos de Lésbicas, Gays”. É uma organização de familiares e amigos
de lésbicas, gays, bissexuais, transexuais, intersexuais, transgêneros
e outras denominações, fundada em 1972, em Nova Iorque. Entre os
objetivos da P-Flag, estão estes: [1] promover a saúde e o bem-estar
de pessoas LGBT, suas famílias, e amigos por meio de apoio (e cuida-
dos) para enfrentar nossa sociedade adversa (e diversa na diferença), e
muitas vezes numa vicissitude de preconceitos; [2] levar ao seu público
educação nessa esfera – inclusive educação em saúde, educação em
cidadania, etc.; [3] defender as pessoas e o grupo gay contra a discrimi-
nação, assegurando a igualdade dos direitos civis e direitos humanos. A
PFLAG ou P-Flag tem mais de 400 filiais nos Estados Unidos, em Porto
Rico e em 11 países.
O reverendo pede que Mary procure Betty Lambert, que coordena
algum setor de tal organização e que, tendo um filho gay de 30 anos de
idade e o aceitando, pode atuar como referência modelar – “aprendiza-
gem através de referências” (testemunho). Mary lhe telefona. Há uma
cena a destacar. Toca o sinal à porta de sua casa, Mary vai atender, mas
antes arruma, na parede, um quadro desalinhado, desvelando, ao nosso
olhar de sentido, mais uma desorganização interior no mundo. Quem
aparece, ao seu convite, é a senhora Lambert, que vem contar-lhe sobre
a P-Flag, seu filho gay, o trabalho desenvolvido, e pede o envolvimento
dela. Essa visita é por si só uma ação de uma educadora social. Mary
ainda se sente perdida diante do pecado do seu filho – fato é que agora
ela lê e reinterpreta a Bíblia a seu bel-prazer, provando que Bobby não

| 171
Hiran Pinel

pecou – que está no céu. Nesse sentido (e contexto), Mary ousa redefinir-
se e o faz com novas leituras e interpretações da Bíblia, a seu arbítrio,
contextualizando o texto.
Há pouco mais de seis meses, Mary perdeu Bobby e ela diz isso à
senhora Lambert. Ela começa a restaurar-se, permitir-se. É como se ela
começasse a contar a história para nós, os espectadores. Das cinzas ela
renasce. Há esperança, diria Paulo Freire.
A visitante diz frases humanistas: “nós mães sabemos sempre”
(que seus filhos são gays, insinuando que elas têm um “sexto sentido”);
“acho que nenhum pai que escuta que o filho é gay, pensa: ‘que bom’-”.
Mary começa a sorrir, quando escuta o “que bom”. Dá ainda dicas de
como é a Pedagogia Social da P-Flag: orientação educacional não escolar
individual (marcada pela “escuta”), trabalhos de grupos (preferencial-
mente): “acho que ficará chocada com a quantidade de pessoas que
pensam que são as únicas famílias estadunidenses a ter um filho gay”,
diz Betty para Mary.
Mary vai a uma reunião. E como se envolver? Como boa parte da
redenção fílmica, a personagem está desconfiada – “eu vim, mas não vou
ficar muito tempo”. Ela é excelentemente acolhida por todos – a escuta
acompanhada pelo acolhimento é outro tema caro à Pedagogia Social
(PINEL, 2003), o outro a vai constituindo. Todos a ouvem, inclusive
o reverendo, além de Betty, pais e amigos dos gays. São falas tristes e
alegres, contando acerca da cultura gay no discurso dos filhos – a par-
te alegre de ser gay – como o interesse por moda, cor, artistas. Escuta
discursos paternos acerca das agressões que o filho recebeu na escola
e da desatenção da instituição pedagógica, bem como das autoridades
em geral. Outro homem diz que chamava os gays de “frutinhas”, boio-
las, bichas e completa: “Eu não tinha noção do que eu falava e levei um
tempo para aceitar meu filho Sam”. Mary vai escutando as narrativas e
se inserindo como cidadã no mundo; ela não está só, não mesmo. Outro
testemunho é acerca de um filho gay levado ao psiquiatra que usou ele-
trochoque, objetivando a cura da homossexualidade do seu filho – algo

172 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


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PRODUZIDA POR MARY, DEPOIS DO SUICÍDIO DE SEU
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infelizmente comum naquela época, mas no Brasil isso era condenado,


mas devia ter os repressores em nome da ciência.
O reverendo chega propondo criar o “Dia da Liberdade Gay” ao
conselho de Walnut Creek. Chega entusiasmado. O conselho vai votar
nessa proposta dentro de um mês: “eu preciso do apoio de todos e de
todas”. Mary abaixa a cabeça, e aí se esboça o começo do fim do filme,
tornando-se heroína: de preconceituosa e fundamentalista, ela seguirá
em frente com novas subjetividades e comportamentos, novas atitudes
mais positivas junto aos outros, homossexuais, seus familiares e amigos
– mais democrática, mais cidadã, numa visão social e política. Essa mu-
lher vai perturbar o estabelecido estadunidense – microintervenção em
um mar de (im)possibilidades.
Ela retorna ao lar, arranca os bilhetes moralistas espalhados pela
casa – veja o espectador (e leitor deste artigo) que ela toma essa decisão
de modo gradual – em todo seu existir sempre foi assim, nada de muito
radical, infelizmente. Parece ficar evidenciado que foram os testemunhos
vitais, vividos no P-Flag, que também facilitaram a ela ser menos arcaica,
optar por deixar de ser vítima, retomar o seu destino de cidadã. Ao jogar
fora essas mensagens bíblicas, ela se alivia chorando, mas sem negar o
ódio a si mesma – uma perversa que agora se escuta, e por isso deixa um
pouco de ser “cabeça dura”, afinal mãe, figura inventada para ser amada
pela sociedade: “Hoje, quando vejo o mundo, sei que, em parte, o vejo
[pelos olhos de minha mãe] (...), com um olhar que ela me ensinou e que
eu signifiquei da minha maneira, a partir de meu processo de formação
histórico-cultural” (CALDAS, 2015, p. 1).
Com Whitsell ela descreve o impacto positivo do grupo sobre ela,
suas mudanças. Relata um sonho (seu sonho, é claro – sonho produ-
zido por ela): Bobby era criancinha, um bebe ainda. E ela o percebe
a diferença – ele é gay, vaticina a percepção biológica da homosse-
xualidade. A diferença do filho gay, destaca, começou na concepção:
“Eu sabia disso. Eu podia sentir isso. Agora sei porque Deus não curou
Bobby. Não o curou porque não havia nada de errado com ele. Eu

| 173
Hiran Pinel

fiz isso, matei meu filho”, e chora compulsivamente. “Como Deus vai
me perdoar? Como Bobby vai me perdoar?”. O reverendo usa frases a
bel-prazer, para tranquilizar a mãe, já que, como diz Pinel (2013), “o
problema dos mortos são os vivos, eles que ficam para contar história,
sentimentos, desejos, emoções, raciocínios – esvaziarem-se e entrega-
rem-se à vida que clama vir a lume” (p. 97). “Deus já te deu o perdão,
agora você deve perdoar a si mesma”, anuncia o reverendo, e ela, final-
mente, se autoriza a escutar.
Mary vai ao cemitério e se perdoa. O aconselho do reverendo serviu
para algo que estava com ela. E será ali que ela tomará a decisão de ser
educadora social: ela pede força para educar os outros: “transmitir as ou-
tras pessoas cujas vidas nunca serão as mesmas por causa da morte de
entes queridos. Eu não decidi ter olhos castanhos, e agora compreendo
que Bobby não decidiu ser gay, não foi sua escolha”. Ela vai-se reinven-
tando nos seus modos de ser (sendo) junto ao outro no mundo.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Mary vai ao Conselho Público objetivando legalizar o “Dia da Liber-
dade Gay”, e a proposta é negada. Ela almeja com desejo profundo, com
os outros no mundo, construir uma Política Pública, tendo por foco uma
Pedagogia Social, que dali emerge, subjetiva/objetiva. Diz Pinel (2006)
que a subjetividade, aquela que se desvela nos “modos de ser sendo
junto ao outro no mundo”, se dá no mundo, na objetividade desse mes-
mo lugar-tempo, sendo então indissociáveis. Assim, para construir uma
Política Pública, “um grupo, que muitas vezes se constituiu devido uma
pessoa que contagia positivamente, precisa de uma subjetividade de re-
siliência, e acima de tudo, de resistência” (p. 12).
O finco desse grupo que luta pode ser, evocando um programa edu-
cacional como Política Pública (GRIGOLETO, 2010), minimizar e até ex-
tinguir as injustiças, as quais podem ser cometidas por ação ou omissão
contra os homossexuais. Entretanto, está-se vivendo um arcadismo, uma

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repressão e um moralismo estadunidense, e lutar contra isso é provocar


árduas batalhas com vitórias esporádicas.
Mas, em compensação, o espectador vê (e sente) o renascimento
desta outra mulher – um processo de ser (identidade) sempre em fazi-
mento, que, com resistência, levanta e conta toda sua história, alivia-se
dos seus pecados, dá seu testemunho, recurso comum em igrejas. O
“e+vento” – fenômeno que nos toca a pele, alma, mente – é televisio-
nado, e sua família a escuta orgulhosa. O marido é convocado pelo filho
para assistir, justo ele que ama o ator John Wayne. “Aos olhos de Deus,
amor e gentileza é tudo que importa”. Ela defende uma nova igreja que
escute os gays, os aceita, os acolhe. Recomenda uma educação para a
família, para o lar, uma escola doméstica, uma educação não escolar –
mas sempre com a bíblia e sua nova leitura. Todos aplaudem, mantém-
se a religião, permanece a bíblia, o mito.
Mary planeja ir a São Francisco com sua família, e seu domínio
prossegue, pois sua meta agora é a de levar todos ao evento da “Parada
Gay” de 1984, famosa nesse Estado. Na mala leva o retrato do filho
e seu diário íntimo – ele queria ser um escritor, finalmente –, mas é a
mãe que escreve o livro narrando; ela é aquela que rouba o ofício filial.
Todos estão com broche da organização, dispositivo que pode incre-
mentar a identidade de ser mãe de filho gay, o qual se suicidou, e que
agora é uma educadora, uma ativista. Mary, à frente da parada, vê um
adolescente que pensa ser seu filho e o beija – essa cena é a redenção
maior ainda. Junto a ela, sua família e amigos seguram uma faixa com
discurso a favor dos gays. O close é na mãe, de baixo para o alto, in-
dicando novos tempos de ser, sua grandeza em ser mãe – um ser em
fazimento sempre.
Antes do the end, somos informados de algo que ela escreveu, a
nosso ver, marcada de literatura de autoajuda: a) “(...) por favor não de-
sistam da vida (...)”; b) que Mary, em 06/12/1995, testemunhou perante
o Congresso dos Estados Unidos “seu trabalho incansável protegendo

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Hiran Pinel

os direitos dos jovens gays e lésbicas, tornando-a porta-voz dos Direitos


Humanos”.
Mary continua dominando, sendo a “rainha do mundo”, agora com
outra produção discursiva, subjetividade e comportamento. Uma identi-
dade que pode ir para outra prepotência ou não.
A Pedagogia Social praticada por ela, ela-mesma (junto ao outro no
mundo), mesmo atrelada à sua igreja (e religião), ainda assim pode des-
velar-se levemente insubmissa, por opor-se ao fundamentalismo cristão.
Mary coloca potência na vida.
Enfim, vemos nesse instante, uma mãe protagonista de seu existir,
portando em si seu filho. Imaginamos que, no filme, ela já tinha sido des-
crita na sua identidade pelo filho sensível: um copo de leite com luz dentro,
indicando que ali tem algo estranho, talvez veneno, algo provoca(dor), dis-
para(dor) de novos sentidos identitários de ser (e estar) no mundo.

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https://www.facebook.com/photo.php?fbid=10206357971138888&-
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SOBRE OS AUTORES

Alexsandro Rodrigues
Pedagogo. Doutor em Educação pela UFES. Mestre em Educação pela
UFF. Professor adjunto do Centro de Educação, do Programa de Pós-
Graduação em Psicologia Institucional da Universidade Federal do Es-
pírito Santo. Coordenador do Núcleo de Estudos e Pesquisas e Sexua-
lidades (NEPS).
E-mail: xela_alex@bol.com.br.

Angela Maria Caulyt Santos da Silva


Assistente social. Especialista em Políticas e Práticas Sociais em Saú-
de. Mestra e Doutora em Educação pela Universidade Federal do Espí-
rito Santo (UFES). Professora adjunta da Escola Superior de Ciências
da Santa Casa de Misericórdia de Vitória –Emescam. Desenvolve pes-
quisas na área de políticas públicas: educação, cultura e saúde; Serviço
Social e diversidade humana: gênero, geração, etnia/raça, classe social
e sexualidade.
E-mail: angela.silva@emescam.br.

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César Albenes de Mendonça Cruz
Graduado em Filosofia. Mestre em Educação pela Universidade Federal
do Espírito Santo (UFES). Doutor em Serviço Social pela Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Professor adjunto e coordenador do
Mestrado em Políticas Públicas Desenvolvimento Local da Escola Supe-
rior de Ciências da Santa Casa de Misericórdia de Vitória – Emescam.
Desenvolve estudos e pesquisa na área de trabalho e políticas públicas.
E-mail: cesar.cruz@emescam.br.

Hiran Pinel
Bacharel em Psicologia. Formação de Psicólogos. Licenciado em Psico-
logia, Pedagogia, Filosofia. Pós-doutorado em Educação, Universidade
Federal de Minas Gerais, UFMG. Doutor em Psicologia, Universidade de
São Paulo, USP. Mestre em Educação, Universidade Federal do Espírito
Santo (UFES). Especialista em Saúde Pública, Universidade de Ribei-
rão Preto, UNAERP. Professor titular (UFES), Centro de Educação, De-
partamento de Teorias do Ensino e Práticas Educacionais, Programa de
Pós-Graduação em Educação. Líder da linha de pesquisa “Diversidade e
Práticas Educacionais Inclusivas”.
E-mail: hiranpinel@gmail.com.

Larissa Leticia Andara Ramos


Arquiteta e Urbanista. Doutora em Tecnologia e Projeto para Qualidade
Ambiental pelo Politécnico de Milão. Professora e pesquisadora do Curso
de Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Vila Velha
(UVV).
E-mail: laleticia2004@hotmail.com.

180 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


Maísa Miralva da Silva
Assistente social pela PUC Goiás. Mestra e doutora em Política Social
pela Universidade de Brasília. Professora adjunta na Pontifícia Univer-
sidade Católica (PUC), de Goiás na Graduação e Mestrado em Serviço
Social. Coordenadora do Programa de Pós-Graduação em Serviço So-
cial da Pontifícia Universidade Católica (PUC) de Goiás. Pesquisadora
da linha de pesquisa Política Social, Movimentos Sociais e Cidadania,
dedicando-se principalmente à temática assistência social e sua interface
com a educação. Experiência profissional na gestão da política municipal
de assistência social em Goiânia, na Coordenação do Serviço Social da
Pró-Reitoria de Assuntos da Comunidade Universitária da Universidade
Federal de Goiás.
E-mail: maisasilva@uol.com.br.

Mateus Dias Pedrini


Psicólogo. Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Psicologia Ins-
titucional da Universidade Federal do Espírito Santo e membro do Núcleo
de Estudos e Pesquisas e Sexualidades (NEPS).

Max Freitas Mauro Filho


Graduado em Administração de Empresas pelo Centro Superior de Ci-
ências Sociais de Vila Velha e em Direito pela Universidade Federal
do Espírito Santo (UFES). Atualmente é Analista Judiciário do Tribu-
nal Regional do Trabalho - 17ª Região. Foi vereador de Vila Velha/
ES, Deputado Estadual por dois mandatos consecutivos. Atualmente
é Deputado Federal. Mestre em Políticas Públicas e Desenvolvimento
Local pela Escola Superior de Ciências da Santa Casa de Misericórdia
de Vitória - Emescam.

| 181
Pablo Cardozo Rocon
Assistente Social. Mestrando em Saúde Coletiva na Universidade Federal
do Espírito Santo e membro do Núcleo de Estudos e Pesquisas e Sexua-
lidades (NEPS).

Rafael de Rezende Coelho


Biólogo. Tutor da especialização em Educação Ambiental, Espaço Edu-
cadores Sustentáveis do CEAD UFOP. Extensão em Ecologia e Manejo
de Sistemas Florestais pela UFES. Mestre em Políticas Públicas e De-
senvolvimento Local pela Escola Superior de Ciências da Santa Casa de
Misericórdia de Vitória – Emescam.
E-mail: rafael_apt@hotmail.com.

Raquel de Matos Lopes Gentilli


Assistente social. Mestra em Ciências Sociais e doutora em Serviço Social
pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Professora
adjunta da Escola Superior de Ciências da Santa Casa de Misericórdia de
Vitória – Emescam. Desenvolve pesquisas na área de políticas públicas,
relações entre Estado e sociedade e serviço social.
E-mail: Raquel.gentilli@emescam.br.

Soraya Gama de Ataide Prescholdt


Assistente social, graduada pela Universidade Federal do Espírito Santo
(UFES). Mestra e doutora em Serviço Social com área de Concentração
em Trabalho e Política Social pela Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ). Professora adjunta do quadro permanente da Universi-
dade Federal do Espírito Santo (UFES). Desenvolve estudos e pesquisas

182 | ABORDAGENS E NARRATIVAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS | Estado, sociedade e cidadania


na área de trabalho, Política Social, Desenvolvimento Urbano, Saúde do
Trabalhador e Meio Ambiente.
E-mail: soraya.ataide@ufes.br.

Steferson Zanoni Roseiro


Pedagogo e membro do NEPS.

Valéria Ferreira Santos de Almada Lima


Economista e doutora em Políticas Públicas pela Universidade Federal
do Maranhão (UFMA). Professora do Departamento de Economia e atual
coordenadora do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da
UFMA. Pesquisadora Nível II do CNPq e do Grupo de Avaliação e Estudo
da Pobreza e de Políticas Direcionadas à Pobreza (GAEPP www.gaepp.
ufma.br), em que vem desenvolvendo pesquisas sobre a Política Pública
de Trabalho e Renda no Brasil e no Maranhão. Vem desenvolvendo tam-
bém estudos no campo da avaliação de políticas e programas sociais.
E-mail: valmadalima@gmail.com.

Ubirajara Corrêa Nascimento


Turismólogo. Mestre em Políticas Públicas e Desenvolvimento Local pela
Escola Superior de Ciências da Santa Casa de Misericórdia de Vitória–
Emescam. Especialista em: Educação e Gestão Ambiental, Administração
Pública e Docência para o Ensino Superior. Tem experiência profissional
em cargos públicos (em âmbito municipal) e privados na área de Turis-
mo, Esporte e Cultura, além de instrutoria para cursos de capacitação
profissional na rede privada de ensino técnico. Ação de voluntariado na
Associação da Cultura Italiana de Cariacica e na Associação Brasileira de
Turismólogos e Profissionais de Turismo. Gestor de projetos do SEBRAE/
ES na Unidade de Atendimento Setorial Serviços.
E-mail: ubirajara.nascimento@uol.com.br.

| 183
Os Organizadores A coletânea Abordagens e Narrativas em Política Públicas expõe debates
César Albenes que argumentam a respeito das relações entre o Estado e a sociedade,
de Mendonça Cruz democracia, cidadania e direitos sociais tomados a partir do universo das
Graduado em Filosofia e Mes- políticas públicas. Resulta de um esforço conjunto de unir debates que
tre em Educação pela Univer- se realizam por meio de estudos e pesquisas sobre a política pública nas
sidade Federal do Espírito suas possibilidades de efetivação e em seus desafios face às relações exis-
Santo (UFES), Doutor em
tentes entre a sociedade civil e o Estado, atravessadas por questões de
Serviço Social pela Univer-
sidade do Estado do Rio de
ordem econômica, política, culturais, na dinâmica da sociedade contem-
Janeiro (UERJ). Professor Ad- porânea. Representa uma interlocução possível entre olhares e sentidos,
junto e Coordenador do Mes- sensíveis e críticos, na estimulante tarefa de agregar ideias, concepções e
trado em Políticas Públicas abordagens sobre temas diversos inerentes às políticas públicas na con-
Desenvolvimento Local da temporaneidade.
Escola Superior de Ciências
da Santa Casa de Misericór-
César Albenes de Mendonça Cruz
dia de Vitória - Emescam
Silvia Moreira Trugilho
Silvia Moreira Trugilho
Assistente social. Mestre e
Doutora em Educação pela
UFES. Docente do Curso
de Graduação em Serviço
Social e do Mestrado em
Políticas Públicas e Desen-
volvimento Local da Esco-
la Superior de Ciências da
Santa Casa de Misericór-
dia de Vitória – Emescam.
E-mail: silvia.trugilho@emescam.br

substituir

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