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XLV Encontro da ANPAD - EnANPAD 2021

On-line - 4 - 8 de out de 2021


2177-2576 versão online

CFEM como Instrumento de Fomento para o Desenvolvimento Sustentável: Um olhar


para a dimensão educação

Autoria
ANGELICA CIDALIA GOUVEIA DOS SANTOS - angelicacidalia@gmail.com
Prog de Pós-Grad em Admin – PPGA - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Outro - Outra

Patrícia Bernardes - patriciabernardes0208@gmail.com


Prog de Pós-Grad em Admin – PPGA - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Outro - Outra

THIAGO JOSE ZANINI GODINHO - thiagozg@gmail.com


Prog de Pós-Grad em Admin – PPGA - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais

Matheus Pereira Libório - m4th32s@gmail.com


Prog de Pós-Grad em Admin – PPGA - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Outro - Outra

Resumo
Este estudo investiga os efeitos gerados pela Compensação Financeira pela Exploração
Mineral (CFEM) como norma, no tocante à promoção de bem-estar social em municípios de
Minas Gerais no período de 2017 a 2019. Para tal, ponderam-se os objetivos de
desenvolvimento sustentável da Organização das Nações Unidas (ONU), mais
especificamente a educação, sob a perspectiva da Análise Econômica do Direito (AED). Em
vista disso, propõe-se a avaliação da eficiência dos gastos com educação, utilizando-se a
Data Envelopment Analysis (DEA), e da associação entre o volume de CFEM e as variáveis
eficiência dos gastos de educação e Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB)
da rede municipal de ensino, por meio da correlação de Spearman. Os resultados indicam
que, mesmo os municípios mineradores possuindo um volume de recursos maior e
realizando investimentos maiores em educação, seus resultados não são melhores que os
apresentados por municípios não mineradores. Não se verifica correlação entre a CFEM, o
índice de eficiência dos gastos com educação e o IDEB. Os resultados obtidos apontam para
a necessidade de um aprimoramento da legislação pertinente à CFEM, de modo que a CFEM
se torne, de fato, um instrumento para o fomento do desenvolvimento sustentável dos
municípios mineradores.
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CFEM como Instrumento de Fomento para o Desenvolvimento Sustentável: Um olhar


para a dimensão educação

Resumo:

Este estudo investiga os efeitos gerados pela Compensação Financeira pela Exploração
Mineral (CFEM) como norma, no tocante à promoção de bem-estar social em municípios de
Minas Gerais no período de 2017 a 2019. Para tal, ponderam-se os objetivos de
desenvolvimento sustentável da Organização das Nações Unidas (ONU), mais
especificamente a educação, sob a perspectiva da Análise Econômica do Direito (AED). Em
vista disso, propõe-se a avaliação da eficiência dos gastos com educação, utilizando-se a Data
Envelopment Analysis (DEA), e da associação entre o volume de CFEM e as variáveis
eficiência dos gastos de educação e Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB)
da rede municipal de ensino, por meio da correlação de Spearman. Os resultados indicam que,
mesmo os municípios mineradores possuindo um volume de recursos maior e realizando
investimentos maiores em educação, seus resultados não são melhores que os apresentados
por municípios não mineradores. Não se verifica correlação entre a CFEM, o índice de
eficiência dos gastos com educação e o IDEB. Os resultados obtidos apontam para a
necessidade de um aprimoramento da legislação pertinente à CFEM, de modo que a CFEM se
torne, de fato, um instrumento para o fomento do desenvolvimento sustentável dos municípios
mineradores.

Palavras-chave: CFEM; Desenvolvimento Sustentável; Eficiência; Educação; Análise


Econômica do Direito.

1. INTRODUÇÃO
A atividade mineradora desempenha um papel relevante no desenvolvimento do
Brasil. Desde o período colonial, essa atividade faz parte de uma engrenagem que ajudou a
promover a ocupação e o desenvolvimento do país, e representa, até os dias de hoje, uma
fonte de recursos importante no desenvolvimento social e econômico em alguns estados,
nomeadamente Minas Gerais e Pará. Contudo, as características inerentes às atividades de
exploração mineral também têm seu lado perverso, suscitando aspectos cada vez mais
relevantes frente à sociedade (Fernandes & Araujo, 2016).
O dilema existente entre o bônus e o ônus gerado pela mineração, é tema bastante
debatido. O estudo de Enríquez (2008), um dos mais destacados na abordagem do dilema
entre “maldição ou dádiva mineral”, dá ênfase ao fato de, na maioria dos grandes municípios
mineradores, os recursos da CFEM entrarem no caixa das prefeituras e serem diluídos nas
despesas correntes, não desenvolvendo oportunidades de geração de emprego e renda que
poderiam amenizar os efeitos da pobreza e da dependência excessiva da mineração. Com esta
constatação, a autora demonstra que, os efeitos subjacentes resultantes não aderem aos
objetivos propostos em relação à CFEM. Na literatura internacional também existem diversos
estudos que consideram a existência de uma maldição gerada pelos recursos naturais,
abordando aspectos envolvidos na atividade minerária e sua relação com a promoção de
desenvolvimento ou melhorias de bem-estar para a população (Cust & Viale, 2016; Lawer;
Lukas & Jørgensen, 2017; Tyburski, Egan & Schneider, 2020).
Apesar do tema ser bastante estudado, ainda existem aspectos pouco claros,
principalmente no âmbito subnacional. Entre estas questões está o papel das instituições no
contexto da aplicação dos recursos oriundos da atividade de extração de recursos naturais
(Enríquez, 2008; Mehlun, Moene & Torvisk, 2006; Rodrigues & Rodrigues, 2019; Vijge,
Metcalfe, Wallbott & Oberlack, 2019).
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Consoante a esse debate, na história da mineração brasileira, a criação de uma


contrapartida pela exploração mineral toma forma na Constituição da República de 1988, com
o estabelecimento da Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais
(CFEM) no artigo 20, §1º, sendo instituída pelas Leis nº 7.990/1990 e nº 8.001/1990 (alterada
pela Lei n° 13.661, de 08 de maio de 2018).
A CFEM assegura aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como aos
órgãos da administração direta da União1, participação no resultado da exploração de recursos
minerais no respectivo território ou compensação financeira por essa exploração 2.No que
concerne ao perfil constitucional de tributos e outras receitas públicas, é imperioso salientar
que, por não se enquadrar como um imposto3, exação desvinculada de qualquer atividade
estatal específica em favor de contribuinte (artigo 16 do Código Tributário Nacional), é
possível que tanto a Lei Federal de regência, quanto legislação do ente beneficiário da CFEM,
dê destinação específica à receita, por não estar sujeita ao princípio constitucional de não-
vinculação (do seu artigo 167, IV)4.
Não obstante as normas federais pertinentes não determinarem em que se investe (ou
ainda, vincula) a arrecadação CFEM, há vedação expressa pelo art. 8º da Lei nº 7.990/89, ao
pagamento de dívidas e quadro permanente de pessoal, ressalvada a despesa com educação 5.
Em apertada síntese, tais recursos formam as receitas ordinárias e acabariam, em
descumprimento à legislação, complementando o orçamento e cobrindo despesas correntes6.
Dado o exposto, pondera-se que a falta de clareza da legislação pertinente a CFEM
reflete inconsistências institucionais, principalmente no que concerne a sua aplicação,
suscitando o uso inadequado dos recursos. Tal percepção, encontra sustentação em estudos
que apontam para a existência da armadilha do caixa único, na qual os recursos oriundos da
CFEM se diluem em despesas correntes, não gerando benefícios para a população (Enríquez,
2008; Marques, 2016; Scaff, 2014)
Nesse contexto, a Agência Nacional de Mineração (ANM, n.d.-b) sugere que os
recursos atribuídos pela CFEM sejam aplicados em “projetos que, direta ou indiretamente,
revertam-se em prol da comunidade local, na forma de melhoria da infraestrutura, da
qualidade ambiental, da saúde e da educação” (para. 2). A CFEM caracteriza-se, dessa forma,
como um instrumento econômico significativo na busca do desenvolvimento sustentável das
localidades mineradoras (Enríquez, 2008).
Corroborando a tese da vinculação da CFEM a planos que promovam o
desenvolvimento sustentável, cabe aqui mencionar a afirmação feita pelo conselheiro José
Alves Viana do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG, 2014), na qual
afirma não haver dúvida sobre a aplicação das receitas advindas da CFEM em projetos que se
revertam em benefícios para a comunidade local, uma vez que esse é o objetivo de sua
criação, não sendo admissível, à vista disso, a desvinculação de sua utilização na promoção de
melhorias na infraestrutura, na qualidade ambiental, na saúde e na educação.
O objetivo deste estudo é investigar os efeitos gerados pela legislação da CFEM na
promoção de bem-estar social. Em particular, tal investigação não se limita à questão
ambiental e considera a presença de outros Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)
da ONU, em especial, a dimensão da educação.
Para alcançar esse objetivo, busca-se atingir dois objetivos específicos. O Primeiro é
avaliar a eficiência dos gastos com educação em municípios mineradores utilizando-se a
(DEA) e o segundo consiste em avaliar, por meio da correlação de Spearman, a associação
entre a eficiência dos gastos de educação com o volume de CFEM distribuído aos municípios,
o resultado do IDEB da rede e, a existência de conselho municipal de educação e a presença
legislação municipal específica para uso da CFEM. O foco dessas avaliações são os
municípios de Minas Gerais que apresentaram um volume de recebimento de recursos da
CFEM superior ao equivalente a 5% do valor da Receita Líquida Corrente (RCL) municipal.
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O período de análise compreende os anos de 2017 a 2019. A Análise Econômica do Direito


(AED) foi a abordagem escolhida para fundamentar as análises dos efeitos gerados pela
legislação da CFEM na promoção de bem-estar social. A AED utiliza-se do instrumental
analítico e empírico da economia, em especial da microeconomia e da economia do bem-estar
social, para auxiliar na compreensão das implicações da norma no comportamento dos
agentes.
O estudo aqui apresentado é composto por 6 seções, incluindo esta introdução. A
seguir expõe-se a visão que envolve o desenvolvimento sustentável e sua afinidade com a
CFEM. A seção 3 apresenta o tópico referente à perspectiva da AED e o papel das
instituições, sendo seguida pela seção 4, que apresenta os métodos e materiais referentes à
análise empírica do tema abordado pelo estudo. A seção 5 traz os resultados dessa análise e na
última seção as conclusões são expostas.

2. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A CFEM


Dentro da abordagem do desenvolvimento sustentável da mineração, o Atlas:
Mapeando os Objetivos Sustentáveis da Mineração (Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento [PNUD], 2016), reforça a posição de que a mineração, quando gerida de
forma adequada, pode criar empregos, estimular a inovação e trazer investimentos em
infraestrutura, promovendo mudanças e melhorias de longo prazo. Bem como, alerta para o
fato da má administração, levar à degradação do meio ambiente, ao deslocamento de
populações, à desigualdade e aumento de conflitos, entre outros desafios (PNUD, 2017).
Em dados oficiais do Ministério da Economia, a indústria extrativa mineral
corresponde a 0,41% – que equivale a 187.507 empregos diretos, com investimentos de US$
53,6 bilhões no período de 2014 a 2018 (Instituto Brasileiro de Mineração [IBRAM], 2019),
sendo que a arrecadação nacional total da CFEM em 2020 fora de R$ 6,08 milhões, recorde
histórico, com destaque para os Estados do Pará – com arrecadação de R$ 3,11 milhões – e
Minas Gerais com R$ 2,4 milhões – em 2020 (ANM, n.d.-a).
Considerando que a atividade mineradora tem importância mundial e, frequentemente
está localizada em áreas remotas, ecologicamente sensíveis e menos desenvolvidas, que
incluem diversos territórios, inclusive os indígenas (PNUD, 2017), torna-se relevante
compreender como a mineração interage com os ODS.
Os ODS são 17 objetivos7, estabelecidos pela ONU em 2015 na chamada Agenda
2030, que representam um plano abrangente de ação no mundo para a inclusão social,
sustentabilidade ambiental e desenvolvimento econômico, para o período 2015 – 2030. O
cumprimento dessa agenda implica na promoção de políticas públicas e ações locais,
nacionais e internacionais. No tocante a mineração, as ODS configuram as áreas que
necessitam de atenção e investimentos por parte, tanto, da indústria extratora, quanto, do
poder público.
Nesse aspecto, o sucesso dessa agenda no Brasil está intimamente ligado à atuação de
governos locais, uma vez que, seus municípios têm autonomia política e administrativa, além
da responsabilidade compartilhada entre União, Estados e Municípios, no que se refere à
garantia de acesso a direitos básicos pela população, como saúde e educação.
Na visão de Arretche (1996), entre outros pontos, a agenda de redemocratização,
iniciada nos anos 80, incluiu um projeto de reformas setoriais do Sistema de Proteção Social
Brasileiro. Tal projeto propôs a descentralização e a regionalização dos programas nacionais
de saneamento e habitação, assim como, a descentralização, universalização e democratização
dos programas de educação básica; o abandono das práticas clientelistas e a municipalização
da assistência social; e a unificação e descentralização do sistema nacional de saúde em busca
da universalização do atendimento à população (Arretche, 1996).

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Considerando o contexto promovido pela agenda de redemocratização, os municípios


são destaque como titulares na prestação, diretamente ou por concessão, de serviços públicos,
como saneamento básico, distribuição de água, iluminação pública, coleta de lixo, postos de
saúde, creches e escolas do ensino básico (Frente Nacional de Prefeitos [FNP], 2020).
Tendo em mente os ODS, e sua relação com a mineração, é pertinente buscar-se a
associação destes com a CFEM, posto que se caracteriza como um instrumento que deve ser
aplicado em prol da comunidade, conforme exposto na introdução deste estudo.
O papel da CFEM na promoção de bem-estar social muitas vezes se torna obscuro, por
diversos motivos. Malgrado ser uma fatia importante da receita de municípios mineradores,
falta clareza nas regras que definem a aplicação de seus recursos. Destaca-se nesse sentido a
ausência de dados referentes à efetiva aplicação dos recursos da CFEM, assim como, a
inexistência, em muitos casos, de leis municipais que disciplinem a utilização desses recursos
e de fundos municipais específicos para eles8 (A. C. Santos, Bernardes, Pereira & Soares,
2020).
A associação da CFEM com os ODS mostra-se um caminho que possibilita um
direcionamento sobre que aspectos abordarem na avaliação da CFEM como promotora de
bem-estar social.
Nesse sentido, sendo a educação um dos pilares para o desenvolvimento humano, não
há dúvida que o ODS da educação de qualidade está interconectado com os demais, sendo
estratégico para o sucesso no alcance de todos. Em sua definição busca assegurar a educação
inclusiva, equitativa e de qualidade, e promover oportunidades de aprendizagem ao longo da
vida para todos.
Considerando a convergência do ODS da educação de qualidade com a orientação
dada pela ANM no direcionamento dos recursos da CFEM para investimentos que se
revertam em prol da comunidade local, na forma em melhoria, dentre outros, da educação
(ANM, 2021); o olhar mais atento à dimensão educação nos municípios mineradores é
fundamental na avaliação do papel da CFEM como promotora de melhorias do bem-estar
social e na busca do estabelecimento do desenvolvimento sustentável (Enríquez, 2008; TCE-
MG, 2014) tornando os municípios capazes de suprimir o fantasma da exaustão das fontes de
recursos minerais.

3. A PERSPECTIVA DA ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO E O PAPEL DAS


INSTITUIÇÕES

Com base nos ODS e no caráter de instrumento jurídico econômico da CFEM,


assume-se a perspectiva da AED como método para o desenvolvimento deste estudo, na busca
de uma melhor avaliação dos efeitos gerados pela CFEM para a sociedade.
A ação do Estado na ordenação da vida social, consoante Andrade e Santana (2017),
realiza-se através de políticas públicas, ocorrendo na forma da norma jurídica, da edição de
leis e atos normativos, que atribuem direitos e deveres aos integrantes da sociedade. Nesse
sentido, faz-se necessário compreender o comportamento dos agentes e suas reações frente às
estruturas de incentivos gerados, suscitando a necessidade da adoção de uma teoria sobre o
comportamento humano. A AED, a fim de superar essa necessidade, toma emprestado o
instrumental da teoria econômica, no que compete a investigar como tende a agir o ser
humano frente a escolhas (Gico Júnior, 2012).
De forma breve, Cooter e Ulen (2016) apresentam a AED como a aplicação do
instrumental analítico e empírico da economia, em especial da microeconomia e da economia
do bem-estar social, na tentativa de compreender, explicar e prever as implicações fáticas do
ordenamento jurídico, bem como da lógica (racionalidade) do próprio ordenamento jurídico.

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A AED parte do pressuposto que os recursos são escassos e as necessidades humanas


potencialmente ilimitadas (Gico Júnior, 2012). Isso quer dizer que não existe justificativa
ética ou moral, para a implementação, ou a manutenção de regras que gerarem desperdícios.
Isso quer dizer que é fundamental avaliar se os estímulos produzidos pelas instituições vão em
direção àquilo que aparentemente é desejável pela norma como promotora do bem-estar social
(North, 2006).
Sucintamente, a adoção da AED se embasa em duas premissas: 1. Os recursos são
escassos; 2. Os agentes econômicos9 buscam fazer escolhas racionais e aumentar suas
utilidades10.
Assim, os agentes econômicos obedecem a incentivos que balizam o seu
comportamento racional sendo que as regras legais podem ser avaliadas com base na
eficiência da promoção do bem-estar social (Saddi, 2012).
Um ponto de destaque na AED é a importância que os custos de transação e as
instituições assumem. Os Custos de transação podem ser definidos como custos envolvidos
no processo de negociação, da redação e garantia do cumprimento de um contrato, das falhas
de informação, entre outros aspectos que podem acarretar custos adicionais às transações.
“Quando os custos de transação são consideráveis, as instituições passam a adquirir
importância” (North, 2006, p.9). As instituições, segundo o autor, constituem as regras do
jogo numa sociedade, compreendendo as regras formais (como as leis) e o seu efetivo
funcionamento; e as limitações informais, relativas à tradição, cultura e replicadas pelas
pessoas, para garantir a interação entre elas numa sociedade.
Cavalcante (2014) enfatiza North (2006) e, sugere que os indivíduos são estimulados a
respeitarem as regras porque existem sanções implicadas em seu descumprimento. Na
perspectiva de Ostrom (2005), “os indivíduos interagem em situações estruturadas por regras,
enfrentando escolhas em relação às ações e estratégias adotadas, que geram consequências
para si próprios e para os outros” (p.3, tradução nossa), tendo em conta que, as instituições
ordenam as formas de interações, repetitivas e estruturadas, que ocorrem no cotidiano dentro
das famílias, bairros, mercados, empresa, igrejas, associações privadas e em todas as escalas
de governo.
Considerando essa significação, Ostrom (2005) pondera que as oportunidades e
limitações que os indivíduos enfrentam em qualquer situação particular, assim como, as
informações e os benefícios que obtêm, ou dos quais são excluídos, e a forma como
raciocinam sobre a situação, são todos afetados pelas regras (instituições) que estruturam a
situação ou pela ausência delas.
Dentro do debate referente à maldição dos recursos naturais, alguns autores advogam
que havendo a presença de instituições fortes a riqueza gerada pela exploração de recursos
naturais não será desviada para ações oportunistas (Enríquez, 2008; Mehlun, Moene &
Torvisk, 2006; Rodrigues & Rodrigues, 2019). O que reforça a vantagem da AED, para a qual
as instituições devem buscar conceder incentivos, a fim de reduzir os prejuízos e de melhorar
a utilização dos recursos escassos, considerando que as demandas humanas são ilimitadas
(Ferreira, Queiroz, & Gonçalves, 2018).

4. MATERIAIS E MÉTODOS
Para efetivar a avaliação da eficiência da CFEM como instrumento econômico
promotor de melhorias e bem-estar social para a população de municípios mineradores,
empregou-se os métodos DEA e de análise de correlação de Spearman.
Os cálculos pertinentes à avaliação aqui proposta foram realizados utilizando-se o
programa DEAP®, para o cálculo da eficiência, e o programa estatístico Minitab®, para a
realização dos testes de hipótese e análise de correlação de Spearman.

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A aplicação dos métodos propostos, assim como, as unidades de análise, variáveis e


fontes de dados adotadas são detalhadas a seguir.

4.1. Data Envelopment Analysis (DEA)


A abordagem DEA é considerada um método não paramétrico, baseado em
programação matemática, que avalia a eficiência relativa de Decision Making Units (DMUs)
em termos de múltiplas medidas de desempenho, que são classificadas como entradas (inputs)
ou saídas (outputs) (Cook & Zhu, 2013). Cabe salientar que, os inputs são aqueles fatores que
se pretende minimizar durante a análise e os outputs são aqueles que se objetiva maximizar
(Zhu, 2014).
O presente estudo adota o modelo DEA com rendimentos variáveis à escala de
Banker, Charnes e Cooper (1984) orientado pelos outputs (DEA BCC). Esse modelo
considera que nem todas as DMUs operam em sua escala ótima, ou seja, considera a
existência de retornos de escala variáveis. A orientação pelos outputs refere-se à visão de
maximizar os outputs sem alterar os inputs. O modelo DEA BCC orientado pelos outputs
pode ser representado pelo seguinte Problema de Programação Linear:

max 𝜃0
Sujeito a, ∑𝑛𝑗=1 𝜆 𝑋𝑘𝑗 𝜃 ≤ 𝑋𝑘0; ∑𝑛𝑗=1 𝜆𝑌𝑖𝑗 ≥ 𝜃0 𝑌𝑖0 ; ∑𝑛𝑗=1 𝜆𝑗 = 1; 𝜆𝑗 ≥ 0, ∀𝑗

Em que, a eficiência é dada por 1/𝜃0 ; e varia entre 0 e 1; 𝑋𝑘𝑗 representa o input k da
DMUj; 𝑌𝑖𝑗 representa o output i da DMUj; 𝜆𝑗 é a combinação ponderada de desempenho de
todas DMUs, em que para cada input, a combinação ponderada de inputs não excede a
combinação de inputs da DMU0; e ∑𝑛𝑗=1 𝜆𝑗 = 1 é uma restrição.
A utilização da DEA permite superar diversas dificuldades encontradas,
principalmente em avaliações do setor público, sendo adotada frequentemente em estudo
desse setor (Emrouznejad, Banker, Lopes & Almeida, 2014; Faria, Jannuzzi & Silva, 2008;
Reis, Silveira & Braga, 2013; R. R. Santos & Rover, 2019). Nesse sentido, Zhu (2014)
destaca que, na maioria das aplicações em gestão ou ciências sociais, os níveis de eficiência,
teoricamente possíveis, não serão conhecidos. Dessa forma, a definição inicial é substituída
por uma definição de eficiência relativa, que considere apenas informações disponíveis.
Assim, uma DMU pode ser avaliada como totalmente eficiente se, e somente se, o
desempenho das outras DMUs em análise não demonstrar que seus resultados podem
melhorar sem piorar qualquer dos outros resultados. Por essa perspectiva, obtém-se uma
medida de eficiência relativa, também denominada, “eficiência de Pareto”.

4.2. Correlação de Spearman


O coeficiente de correlação de Spearman equivale ao coeficiente de correlação de
Pearson, e oferece uma medida da dependência estatística do ranking entre duas variáveis
(Guimarães, 2017). A correlação de Spearman possui três características principais. Primeira,
não exige a suposição de linearidade entre as variáveis (Pontes, 2010). Segunda, permite
relacionar variáveis quantitativas não aderentes a distribuição normal (Bauer, 2007). Terceira,
mede a relação monotônica entre duas variáveis contínuas ou ordinais em que as variáveis
tendem a mover-se na mesma direção relativa, mas não necessariamente a uma taxa constante
(Minitab, 2020).
Essas características tornam a correlação de Spearman mais apropriada do que a
correlação de Pearson para avaliar relações quadráticas, cúbicas e exponenciais, relações com

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presença de outliers e relações crescente ou decrescente em formato de curva (Pontes, 2010).


O coeficiente de correlação de Spearman 𝑟𝑠 é obtido pela equação:
Σ𝑥𝑦
𝑟= = 𝑟𝑠 (1)
√Σ𝑥 2 Σ𝑦 2

Equivalendo a,

6 ∑𝑛 2
𝑖=1 𝑑𝑖
𝑟𝑠 = 1 − (2)
𝑛3 −𝑛

Onde,
𝑑𝑖 = 𝑥𝑖 − 𝑦𝑖 (diferença de postos dos escores X e Y).
𝑛 = número de pontos de dados das duas variáveis.
O valor de 𝑟𝑠 varia entre [−1 ,1]. A força da correlação entre as variáveis cresce na
medida em que 𝑟𝑠 se aproxima desses limites. A correlação pode ser negativa 𝑟𝑠 = −1 ou
positiva 𝑟𝑠 = 1. Valores positivos indicam que quando uma variável aumenta a outra tende a
aumentar, e valores negativos indicam que quando uma variável aumenta a outra tende a
diminuir (Minitab, 2020). A verificação da significância do valor observado de 𝑟𝑠 pode ser
obtida pela expressão de 𝑡 de Student
𝑟𝑠 √𝑛−2
𝑡= (3)
√1−𝑟𝑠2

Onde, 𝑡 tem n-2 graus de liberdade.

4.3. Unidades de Análise


São considerados como unidades de análise os municípios de Minas Gerais no período
de 2017 a 2019. Para proceder à análise proposta são utilizados dados secundários referentes a
dois grupos distintos de municípios, classificados como mineradores e não mineradores.
O grupo de municípios mineradores é composto por 20 municípios selecionados de
acordo com a relação CFEM/RCL igual ou superior a 5%, durante todo o período em análise.
A seleção aqui proposta considera o grupo de municípios que apresenta uma proporção
significativa da CFEM em relação às suas receitas. Os 264 municípios que compõem o grupo
de não mineradores são aqueles que não receberam nenhum valor de CFEM nos três anos em
análise, e apresentam a mesma faixa populacional, no ano 2019, dos municípios que
compõem o grupo de municípios mineradores, ou seja, entre 3.007 e 120.060 habitantes.

4.4. Variáveis e fontes de dados


As variáveis referentes a inputs e outputs, assim como a fonte de dados, utilizadas na
avaliação da eficiência da CFEM como promotora de bem-estar social são apresentadas a
seguir (Quadro 1).

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Quadro 1
Descrição e fonte das variáveis inputs e outputs
Variável Descrição Fonte
Compensação Financeira Valor per capita pago como
pela Exploração Mineral Contrapartida financeira para cada ANM (n.d.-b)
(CFEM) município em análise.
Somatório das receitas tributárias do
município, referentes a contribuições, Fundação João Pinheiro (FJP,
Inputs

Receita Corrente Liquida


patrimoniais, industriais, agropecuárias n.d.)
(RCL)
e de serviços, deduzidos os valores das
transferências constitucionais.
Calculado com base nos dados da
FJP (n.d.) e do Instituto Nacional
Gastos municipais por matrícula em
Gastos Educação de Estudos e Pesquisas
educação.
Educacionais Anísio Teixeira
(INEP, n.d.).
Razão turma por matrículas na rede
Turmas
municipal de ensino.
Razão escolas por matrículas na rede
Outputs

Escolas
municipal de ensino.
Razão docente por matrículas na rede
Docentes INEP (n.d.)
municipal de ensino.
Média dos resultados obtidos no IDEB
no ano de 2019 pela rede municipal de
IDEB 2019
educação Anos Iniciais e Anos Finais
do Ensino Fundamental.
Nota: Todos os outputs representam os valores médios no período de 2017 a 2019, com exceção do IDEB 2019.

As informações referentes à existência de conselho municipal de educação estão


disponíveis na base de dados do Índice Mineiro de Responsabilidade Social (IMRS), da
Fundação João Pinheiro. As informações referentes à existência de legislação específica para
uso da CFEM, foram coletadas por meio da verificação da legislação dos municípios.

5. RESULTADOS
Na comparação entre as médias obtidas para municípios mineradores e não
mineradores, os resultados apresentados na Tabela 1 indicam que para as variáveis de input,
RCL e gastos per capita educação, as médias dos municípios mineradores são
significativamente maiores que as médias dos municípios não mineradores, a um nível de
significância de 5%. Tal resultado está de acordo com o esperado, uma vez que, os municípios
mineradores analisados possuem, em médias, RCL mais elevadas, justificando maiores
investimentos em educação fundamental.
Os municípios mineradores não apresentam médias maiores para os outputs, tais
como, Escolas, Turmas e Docentes. Essas variáveis representam o acesso ao serviço de
educação, o que contrasta com o fato de apresentarem médias maiores das variáveis RCL e
Gastos Educação, que representam a disponibilidade de recursos. Referentemente à variável
IDEB, que reflete a qualidade do ensino da rede municipal, a média dos municípios
mineradores é maior que a média de municípios não mineradores, a um nível de confiança de
5%.

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Tabela 1
Resultado do Teste t para média de duas amostras (α = 0,05)

Mineradores Não Mineradores


Diferençadas
Variáveis médias
p-valor
Média Mínimo Média Mínimo
(desvio-padrão) Máximo (desvio-padrão) Máximo

5.965,60 2.441,00 2.909,00 1.306,60


RCL 3.056,60 0,001
(3.444,70) 18.208,00 (956,45) 10.508,50
Inputs

10.066,00 6.533,00 6.838,20 2.659,00


Gastos
3.228,10 0,001
Educação (3.408,00) 20.184,00 (1.765,30) 14.228,00

0,007101 0,002808 0,009598 0,001698


Escolas -0,0024977 0,988
(0,004243) 0,018127 (0,007097) 0,041522

0,06691 0,04773 0,06375 0,03916


Turmas 0,0031633 0,241
(0,01664)
Outputs

(0,01925) 0,11215 0,15915

0,07418 0,05207 0,07011 0,03891


Docentes 0,0040730 0,205
(0,02111) 0,12925 (0,01829) 0,17241

6,0221 5,078 5,6787 2,897


IDEB
0,34346 0,005
2019 (0,47105) 6,900 (0,84065) 7,800
Nota: O teste T foi realizado para verificar se as médias dos municípios mineradores são maiores que a média dos municípios
não mineradores, nível de confiança de 5%.

A análise comparativa da eficiência dos municípios assinala que os municípios


mineradores, em análise, não são eficientes nos investimentos em educação, em comparação
ao grupo de municípios não mineradores. Os resultados apresentados na Tabela 2 mostram
que na dimensão educação, é encontrado apenas um município minerador e 20 municípios
não mineradores com eficiência técnica, totalizando 21, são eles: o município minerador de
Desterro de Entre Rios, e os municípios não mineradores de Alvarenga, Barra Longa, Campo
do Meio, Capela Nova, Coroaci, Dom Cavati, Dores do turvo, Florestal, Francisco Badaró,
Imbé de Minas, José Raydan, Manhumirim, Maxacalis, Paineiras Rio Espera, Santana do
Manhuaçu, São João das Missões, São Pedro da União, Serra Azul de Minas e Virgínia. O
resultado do teste T para diferença de médias da eficiência confirma que a média dos
municípios mineradores não é significativamente diferente da média dos municípios não
mineradores.
A eficiência de escala foi alcançada apenas por 7 municípios não mineradores, são
eles: Alvarenga, Capela Nova, Imbé de Minas, Manhumirim, Monte Formoso, Santana do
Manhuaçu e São João das Missões. Uma informação a se destacar é o fato de todos os
municípios considerados ineficientes em relação à escala, apresentaram rendimentos
decrescentes à escala, ou seja, o aumento de inputs gera um aumento menos que proporcional
de outputs.

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Tabela 2
Resultado do Teste t da análise de eficiência (α = 0,05)
Unidades Eficiência Média
Indicadores Municípios Mínimo Máximo p-valor
Eficientes (desvio-padrão)
0,8349
Mineradores 1 0,7100 1,000
(0,0745)
Educação 0,533
Não 0,8461
20 0,5290 1,000
mineradores (0,0963)
Nota: O teste T foi realizado para verificar se as médias dos municípios mineradores são diferentes da média dos municípios
não mineradores, nível de confiança de 5%.

A análise de correlação, disponível na Tabela 3, indica que não existe uma correlação
significativa entre a CFEM, o Índice de eficiência e o IDEB, ao nível de confiança de 5%.
Contudo, é possível verificar uma forte correlação positiva entre a CFEM e os gastos com
educação. Tal resultado reforça a necessidade de uma maior atenção à aplicação aos efeitos
gerados pela CFEM nos municípios mineradores, uma vez que a maior disponibilidade de
recursos influência no aumento de gastos com educação, mas gera resultados aquém do que
poderia ser gerado.
Tabela 3
Resultados da análise de correlação de Spearman entre os resultados de eficiência, gastos educação, IDEB
e a CFEM nos anos de 2017 a 2019 (α = 0,05)

Variável 1 Variável 2 Correlação IC de 95% para ρ Valor-p

Índice Eficiência Educação CFEM -0,050 (-0,165; 0,067) 0,405

IDEB 2019 CFEM 0,118 (-0,007; 0,239) 0,064

Gastos Educação CFEM 0,307 (0,195; 0,411) 0,000

No que concerne à relação dos resultados com a existência de conselhos de educação


municipais, verifica-se que dos 20 municípios mineradores apenas o município de Itatiaiuçu
não possuía conselho de educação municipal, no período e análise11. O que tipifica a
fragilidade dessa instituição no referente ao direcionamento adequado dos recursos, dados os
resultados pouco animadores em termos de eficiência dos investimentos em educação.
No tocante a existência de legislação municipal específica referente a destinação dos
recursos da CFEM, assim como, de um fundo municipal próprio para receberem tais recursos,
não foram encontradas informações que evidenciem a utilização efetiva desses mecanismos
nos municípios mineradores em análise durante o período 2017-2019. Foram consultados,
além dos sites da FJP e IBGE, os sites dos municípios mineradores em questão, assim como
os portais de transparência municipais.

5.1. Contribuições e trabalhos futuros


A CFEM no seu papel de instrumento jurídico econômico assume como principal
diretriz o fomento do desenvolvimento sustentável nos municípios mineradores, devendo ser
destinado a investimentos em saúde, educação, infraestrutura, saneamento básico, assim como
na diversificação econômica (Cunha, et al., 2019; Enríquez, 2008; TCEMG, 2016).
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Tendo como método de análise a AED, o presente estudo aborda o tema sob a
perspectiva da eficiência da norma da CFEM e do papel das instituições envolvidas. Tal
perspectiva contribui com o melhor entendimento dos efeitos gerados pela CFEM, permitindo
apontar falhas e pontos críticos no tocante à aplicação e a gestão eficiente dos recursos
oriundos da CFEM.
Devido à falta de clareza na legislação federal, ausência de legislação municipal,
referente à aplicação dos recursos da CFEM e pouca transparência na destinação efetiva
desses recursos, há uma grande dificuldade no direcionamento dos estudos e na escolha de
variáveis para análise.
O presente estudo, tendo como orientação os ODS, optou por abordar a dimensão
educação. A escolha é embasada no papel primordial da educação no desenvolvimento
municipal, ao gerar melhorias em outras dimensões, tais como saúde e economia.
Mediante os resultados obtidos, verifica-se que os gastos com educação estão
correlacionados com a CFEM de forma positiva e significativa no nível de 5%, sendo tal
resultado esperado. O que chama atenção é o fato dos municípios mineradores, em análise,
não apresentarem, em média, uma proporção de escolas, docentes e turmas, todos por
matrícula, superior a municípios mineradores, ao nível de 5% de significância.
Quando analisado o resultado em relação ao IDEB, verifica-se que os municípios
mineradores obtiveram, em média, resultados melhores que os municípios não mineradores.
Um ponto de ressalva é o fato do município com melhor resultado para o IDEB da rede
municipal de ensino ser não minerador. Entretanto, o IDEB e o índice de eficiência obtido por
este estudo, não apresentam correlação significativa com a CEFM Tal resultado, em conjunto
com os obtidos para as variáveis que representam o acesso ao sistema municipal de educação
(escola, docentes e turmas) indicam a necessidade de estudos que abranjam mais variáveis e
informações que permitam a melhoria da análise.
No tocante a eficiência dos gastos em educação, os municípios mineradores não
apresentaram uma média de eficiência superior à dos municípios não mineradores, a um nível
de significância de 5%. Contudo, entre os municípios mineradores apenas 1 município foi
considerado eficiente, e 20 municípios não mineradores foram considerados eficientes. Este
resultado converge com o apresentado em estudos que tratam da existência de uma maldição
de recursos minerais, ou seja, a abundância de recursos pode levar a comportamentos
oportunistas dos agentes levando a ineficiência.
Tendo em vista o volume significativo de recursos envolvidos na atividade de
exploração mineral, assim como, os aspectos sociais e ambientais, o desenvolvimento de
estudos que abordem a questão da eficiência da norma e do papel das instituições em outras
dimensões, tais como, saúde, saneamento e diversificação econômica, assim como na própria
dimensão educação, são de grande importância na busca do desenvolvimento sustentável e de
melhorias do bem-estar social.

6. Conclusões

Este estudo sinaliza que a CFEM, como instrumento jurídico econômico, não gerou
resultados eficientes no sentido de promover melhorias de bem-estar social nos municípios
mineradores do estado de Minas Gerais. Nesse sentido, sob a perspectiva da AED, destaca-se
a necessidade de aprimoramento da legislação, para que haja orientação mais clara sobre a
destinação dos recursos oriundos da CFEM e, possibilite maior transparência destas ações
para a população. Destaca-se ainda a necessidade do fortalecimento dos conselhos municipais
de educação, para capacitá-los a aplicar os recursos adicionais oriundos da CFEM de forma
eficiente, promovendo de fato melhorias no bem-estar social e desenvolvimento sustentável
nos municípios mineradores.
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Notas:
1
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação
no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia
elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona
econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 102, de 2019).
2
De acordo com a legislação vigente, Lei 13.540, de 18 de dezembro de 2017 e Decreto Nº 9.407, de 12 junho
de 2018, o total de recursos arrecadados pela CFEM é distribuído na proporção de 60% para os municípios
produtores, 15% para os municípios afetados, 15% para o estado produtor e 10% para União (ANM 7%, Centro
de Tecnologia Mineral (CETEM) 1,8%, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (IBAMA) 0,2%, Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) 1%).
3
O STF já decidiu que não se trata de tributo (gênero) do qual imposto, taxa, contribuição são espécies. A
CFEM é receita patrimonial do ente federativo, oriunda da exploração de bem da União ((artigo 20, IX, CF).
Recurso Extraordinário nº 228.800, de 25 de novembro de 2001.
4
Art. 167. São vedados:
[...] IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da
arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços

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públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da


administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto
no § 4º deste artigo.
5
Art. 8º O pagamento das compensações financeiras previstas nesta Lei, [...], vedada a aplicação dos recursos
em pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal. § 1º As vedações constantes do caput não se
aplicam: [...] II - ao custeio de despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, especialmente na
educação básica pública em tempo integral, inclusive as relativas a pagamento de salários e outras verbas de
natureza remuneratória a profissionais do magistério em efetivo exercício na rede pública. (Alteração legislativa
trazida pela Lei nº 12.858, de 2013).
6
Há possível choque, aqui, com dispositivo da Lei de Reponsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), já
que esta determina que “Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e
direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei
aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos”.
7
1 – Erradicação da pobreza; 2 – Fome zero e agricultura sustentável; 3 – Saúde e bem-estar; 4 – Educação de
qualidade; 5 – Igualdade de gênero; 6 – Água potável e saneamento; 7 – Energia limpa e acessível; 8 – Trabalho
decente e crescimento econômico; 9 – Indústria, inovação e infraestrutura; 10 – Redução das desigualdades; 11 –
Cidades e comunidades sustentáveis; 12 – Consumo e produção responsáveis; 13 – Ação contra a mudança
global do clima; 14 – Vida na água; 15 – Vida terrestre; 16 – Paz, justiça e instituições eficazes; 17 – Parcerias e
meios de implementação.
8
Na Lei Municipal de Brumadinho nº 2.569, de 29 de dezembro de 2020, que dispõe sobre a criação do
Programa Municipal de Apoio a Inovação Tecnológica o Executivo está autorizado a, por intermédio de seu
artigo 40, a “vincular as receitas de CFEM [...] para pagamento e garantia de contratos realizados com a
administração indireta municipal ou em contratos de programa, em gestão associada, cujos objetos sejam os
serviços de limpeza urbana, gestão e tratamento de resíduos sólidos e saneamento básico, ou a atividades
fomentadas sob a égide da presente lei.”. Dispositivos semelhantes foram incluídos nas Leis Municipais de
Inovação e/ou criação de empresas estatais locais para prestação de serviços públicos de competência municipal
nos municípios de Ubatuba/SP, Duque de Caxias/RJ, Caucaia/CE, Ponto Novo/BA.
9
Agentes econômicos são todos que participam da economia como: consumidores, empresas, ONGs, Governos.
10
Para nossos objetivos, consideramos utilidade como uma medida abstrata de satisfação que ordena as
preferências individuais, ou de grupos.
11
Informação disponível em http://imrs.fjp.mg.gov.br/Consultas.

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