Instituto Serzedello Corrêa

Planejamento
Governamental e
Gestão Orçamentária e
Financeira

Unidade 2

Gestão Orçamentária e
Financeira

Aula 2:

Lei Orçamentária Anual

 © Copyright 2015, Tribunal de Contas de União
<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a
fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO

Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Promoção de Ações Educacionais e Relações Institucionais
Serviço de Ações Educacionais a Distância

CONTEUDISTA
Leonardo Rodrigues Albernaz

TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Silvia Helena de Campos Martins

REVISÃO
Antonio José Saraiva de Oliveira Junior
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Centro de Documentação
Editora do TCU
PROJETO GRÁFICO E DIAGRAMAÇÃO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho
Vanessa Vieira

Atenção!

Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em março de 2015. As afirmações e
opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do Tribunal
de Contas da União.
Aula 2 – A Lei Orçamentária Anual

Qual é a composição da Lei Orçamentária Anual?

Quais são os limites constitucionais e legais à elaboração das
propostas orçamentárias?
O que é “Reserva de Contingência”?
O que é a chamada “Regra de Ouro”?

Ao longo das aulas do módulo anterior, estudamos o tema

Planejamento Governamental. Na ocasião, nosso objetivo primordial
foi conhecer a forma de concepção das políticas públicas e o seu papel
como norteadoras da ação do Estado, por intermédio da elaboração e
execução de programas de governo.

Como mencionamos naquele momento, nos órgãos e entidades

estatais as diretrizes serão estabelecidas pelo governo democraticamente
eleito, ocupante do Poder Executivo, cabendo a autorização dos planos
e o controle de sua execução ao Poder Legislativo. E, embora devendo
sempre respeitar certas particularidades do setor público, o planejamento
governamental irá tratar em essência dos mesmos aspectos que todo
plano deve ter:

• objetivos e metas;

• meios de realização: atividades e recursos;

• meios de avaliação e controle.

Estudamos ainda que a ação pública destinada a atender às

demandas da sociedade parte do planejamento, que por sua vez deve
estar integrado ao que denominamos “orçamento público”. Notamos que
essa integração é estabelecida pela própria Constituição e constitui fator
essencial para o êxito da ação do governo nos três níveis da federação:
afinal, é preciso estipular, para cada exercício, a distribuição de recursos
a cada programa, para prover as condições necessárias a sua execução.

Como vimos, a peça orçamentária é responsável por estimar

as receitas e fixar as despesas que os entes públicos deverão realizar
anualmente, em conformidade à legislação orçamentária e financeira
vigente no Brasil.

Entendemos também como a atual concepção de orçamento

público em nosso país tem o propósito de estabelecer uma relação lógica

Aula 2: Lei Orçamentária Anual [3]

 entre os gastos governamentais e os interesses públicos, explicitados
como objetivos e metas nos planos de governo.

Na aula de hoje, completaremos este curso, estudando a forma legal

definida pela Constituição do Brasil para o orçamento público no país: a
Lei Orçamentária Anual, comumente referida simplesmente como LOA.

Vamos conhecer as partes que integram a LOA, os limites

constitucionais e legais para a elaboração da proposta orçamentária
anual e um conjunto de tópicos complementares, que incluirão questões
relevantes, como a reserva de contingência, as vedações orçamentárias e
a “regra de ouro” para a gestão fiscal responsável.

Para facilitar o estudo, esta aula está organizada da seguinte forma:

Aula 2 – A Lei Orçamentária Anual����������������������������������������������������������������������� 3

1. Lei Orçamentária Anual – LOA���������������������������������������������������������������������������� 5
1.1. Limites constitucionais e legais �������������������������������������������������������������������� 7
1.2. Tópicos Complementares�������������������������������������������������������������������������������10
Síntese ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������16
Referências bibliográficas ������������������������������������������������������������������������������������17

Pronto para começar? Então vamos lá!

[4] Gestão Orçamentária e Financeira

1. Lei Orçamentária Anual – LOA

Neste tópico, vamos aprofundar nosso estudo sobre os aspectos

legais mais importantes relacionados ao orçamento público, concebido,
em nosso país, sob a forma da Lei Orçamentária Anual - LOA.

Ao contrário do PPA e da LDO, a LOA não constitui inovação

da Lei Fundamental de 1988, à exceção do fato de que a Constituição
Cidadã tripartiu a LOA em orçamento fiscal, orçamento da seguridade
social e orçamento de investimento.

Dispõe a Constituição de 1988 que:

Art. 165 [...]

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,

órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,

direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as

entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
poder público. (grifou-se)
Coube à doutrina tratar de
Em razão dessa formatação dada pela Constituição de 1988 – reconceituar o princípio
segundo a qual uma única LOA consolida três orçamentos – a doutrina da unidade de forma
tende a atualizar o princípio orçamentário da unidade substituindo-o que abrangesse as novas
pelo da totalidade. situações. Surgiu, então, o
princípio da totalidade, que
É oportuno realçar que os orçamentos fiscal e da seguridade social possibilitava a coexistência
alcançam órgãos e entidades da administração direta e indireta, enquanto de múltiplos orçamentos
o orçamento de investimento abrange as empresas controladas por ente que, entretanto, devem
público. Com essa estruturação, estão dispensadas de integrar a LOA, sofrer consolidação, de
por ilustração, as paraestatais (ex: SEBRAE) e os conselhos de fiscalização forma a permitir uma visão
profissional (ex: OAB), tendo em vista que essas entidades não compõem geral do conjunto das
a administração pública. finanças públicas.

Aula 2: Lei Orçamentária Anual [5]

 No tópico anterior, vimos que o orçamento é o documento legal que
estima receitas e fixa despesas para determinado período de tempo. O
conteúdo da LOA, portanto, deve obediência ao princípio orçamentário
da exclusividade, proclamado no art. 165, § 8º, da Constituição:

Art. 165 [...]

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho

à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na
proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei.

Quanto à autorização para a abertura de créditos suplementares,

é pertinente frisar que essa exceção ao princípio orçamentário da
exclusividade não contempla os créditos especiais ou extraordinários.
A ideia é simples: somente os créditos suplementares são destinados
a reforçar dotações orçamentárias já autorizadas Poder Legislativo, de
forma que este Poder deve ser envolvido nos demais casos – créditos
especiais (a priori) e extraordinários (a posteriori).

Os créditos especiais necessitam de autorização prévia do Poder

Legislativo pelo fato de que são autorizados por lei antes de serem abertos.
Já os créditos extraordinários são abertos de imediato por medida
provisória, a qual, posteriormente, deve ser submetida à apreciação
legislativa.

Na esfera federal, a autorização para a abertura de créditos

suplementares tem sido conferida a todos os Poderes, ao Ministério
Público e ao Tribunal de Contas da União, os quais, por ato próprio,
podem abrir créditos suplementares autorizados em LOA, observadas as
condicionantes fixadas em lei de diretrizes orçamentárias.

Mas a regra – cabe lembrar – é que a lei orçamentária anual deve se

limitar a estimar receitas e fixar despesas. Nesse contexto, em obediência
ao princípio da universalidade, devem estar compreendidas na LOA
todas as receitas e todas as despesas da administração direta e indireta.

Destaca-se, no entanto, que, embora esse princípio seja bem

aplicável no âmbito dos orçamentos fiscal e da seguridade social, sofre
restrições em relação ao orçamento de investimento, tendo em vista que
neste somente são contempladas as despesas com “investimento”. De
acordo com as LDOs da União, têm sido considerados investimentos,
basicamente, as despesas com aquisição de ativo imobilizado.

[6] Gestão Orçamentária e Financeira

 Ainda em relação ao objeto dos orçamentos que compõem a LOA,
é oportuno esclarecer que o orçamento da seguridade social guarda
correspondência com o conceito gravado no art. 194 da Constituição,
o qual informa que a seguridade social compreende um conjunto
integrado de ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social.

1.1. Limites constitucionais e legais

No momento da elaboração das propostas orçamentárias, a

definição do montante de recursos a ser alocado a determinadas áreas de
despesas não é totalmente discricionária; ao contrário, há uma série de
condicionantes constitucionais e legais que devem ser observadas, tais
como as abordadas nos tópicos a seguir.

Operações de Crédito e Garantias

Os limites para a contratação de operações de crédito e concessão

de garantias são fixados por Resolução do Senado Federal - RSF,
uma vez que o art. 52, incisos VII e VIII, da Constituição, estatui que
compete privativamente ao Senado Federal dispor sobre: limites globais
e condições para as operações de crédito externo e interno da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e
demais entidades controladas pelo poder público federal; e sobre limites
e condições para a concessão de garantia da União em operações de
crédito externo e interno.

No âmbito da União, a RSF nº 48/2007 fixou em 60% da Receita

Corrente Líquida – RCL o limite para o montante global do fluxo das Atenção!
operações de crédito realizadas em um exercício financeiro, enquanto o
art. 9º daquela norma fixou em 60% da RCL o limite para o montante do
estoque acumulado das garantias concedidas.

Para os entes subnacionais, a RSF nº 43/2001 estabeleceu,

basicamente, que o montante global das operações de crédito realizadas
por Estados, Distrito Federal e Municípios, em um exercício financeiro,
não pode ser superior a 16% da RCL. Quanto às garantias, o art. 9º da
mesma Resolução fixou em 22% da RCL o limite para o saldo global das
garantias concedidas pelos mencionados entes, podendo esse percentual
ser elevado para 32%.

A inobservância dos limites e condições fixados pelas Resoluções

em estudo constitui infração de natureza penal. Em relação a operações
de crédito, o Decreto nº 2.848/1940 (Código Penal) comina ao crime

Aula 2: Lei Orçamentária Anual [7]

 pena de reclusão. Em relação à concessão de garantias, a LRF estatui
que essa operação depende do oferecimento de contragarantia, em
valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida. A violação desse
preceito, consoante dispõe o Código Penal, sujeita o infrator à pena de
detenção.

Dívida Pública

Além de dispor sobre operações de crédito e garantias, compete ao

Senado Federal: fixar, por proposta do Presidente da República, limites
globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios; e estabelecer limites globais e
condições para o montante da dívida mobiliária (representada por
títulos) dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Já em relação
à dívida mobiliária federal, cabe à lei – e não a resolução Senado – fixar
o seu montante máximo, conforme definido pela Constituição.

Não há, até o presente momento, limites de endividamento

já aprovados para a União, tendo em vista que ainda se encontram
em tramitação no Senado Federal o Projeto de Resolução do Senado
nº 84/2007 (com o limite proposto de 350% da RCL, em termos de
dívida consolidada líquida) e o Projeto de Lei iniciado na Câmara dos
Deputados nº 54/2009 (com o limite proposto de 650% da RCL para a
dívida mobiliária federal).

Para os entes subnacionais, a RSF nº 40/2001 estabeleceu que a

dívida consolidada líquida (equivalente à dívida bruta deduzida dos
haveres financeiros) dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
até o final de 2016, não poderá exceder a:

• 200% da RCL, no caso dos Estados e do Distrito Federal e

Atenção!
• 120% da RCL, no caso dos Municípios.

Durante esse período, o endividamento excedente aos referidos

limites, apurado ao final do exercício do ano da publicação da Resolução
mencionada, deve ser reduzido, no mínimo, à proporção de 1/15 (um
quinze avos) a cada exercício financeiro.

Ao lado dessa disciplina particular, a LRF estatui que, se a dívida

consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao
final de um quadrimestre, o excedente deverá ser eliminado, em regra,
até o término dos três subsequentes, regra esta que também deve ser
observada nos casos de descumprimento dos limites da dívida mobiliária
e das operações de crédito internas e externas.

[8] Gestão Orçamentária e Financeira

 Nesse contexto, é relevante observar que o art. 60 da LRF prevê que
lei estadual ou municipal poderá fixar limites inferiores aos estabelecidos
por Resolução do Senado Federal, para as dívidas consolidada e mobiliária,
bem como para operações de crédito e concessão de garantias.

Despesas com pessoal

Estabelece o art. 169 da Constituição de 1988 que a despesa com

pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei
complementar.

À luz desse mandamento constitucional, a LRF estatuiu que a

despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente Atenção!
da Federação, não poderá exceder os seguintes percentuais da receita
corrente líquida: 50% para a União, 60% para os Estados e 60% para os
Municípios.

Considerando que esses limites são repartidos no âmbito de cada

Poder, o esquema adiante resume a repartição desses limites globais,
conforme disposto na lei em comento. Trata-se de esquematização
simplificada, já que há detalhes previstos na LRF que podem alterar essa
distribuição geral.

(% da RCL) União Estados Municípios

Limite Global 50,0% 60,0% 60,0%
- Executivo 40,9% 49,0% 54,0%
- Legislativo 2,5% 3,0% 6,0%
- Judiciário 6,0% 6,0% -
- Min. Público 0,6% 2,0% -

Em face do quadro apresentado, cabe registrar que o Supremo

Tribunal Federal (ADI 3.756, 2007), por unanimidade, decidiu que o
DF deve observar o limite global de 52% da RCL para as despesas com
pessoal (49% para o Poder Executivo e 3% para o Legislativo), já que
compete à União, nos termos da Constituição, organizar e manter o
Poder Judiciário e o Ministério Público do Distrito Federal.

Na hipótese de ocorrer a extrapolação desses limites máximos para

despesas com pessoal, a LRF estabelece o prazo de dois quadrimestres,
em regra, para a eliminação de percentual excedente. Em reforço, o art.
5º da Lei de Crimes Fiscais (Lei nº 10.028/2000) informa que constitui
infração administrativa contra as leis de finanças públicas “deixar de
ordenar ou de promover”, na forma e nos prazos da lei, a execução de

Aula 2: Lei Orçamentária Anual [9]

 medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que
houver excedido a repartição por Poder do limite máximo, sujeitando o
responsável à punição com multa de 30% dos vencimentos anuais.

Despesas com Saúde

Por força do art. 198, § 2º, da Constituição Federal, a União, os

Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem aplicar um valor
mínimo em ações e serviços públicos de saúde, cabendo destacar que,
atualmente, aplicam-se aos entes da Federação o disposto no art. 77 do
ADCT. Na esfera federal, por exemplo, o valor mínimo deve corresponder
ao montante apurado no ano anterior atualizado pela variação nominal
do Produto Interno Bruto – PIB.

Despesas com Ensino

Além do gasto mínimo com saúde, o art. 212 da Lei Magna

estabelece que a União deve aplicar, anualmente, nunca menos de 18%, e
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 25%, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências,
na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Despesas com Irrigação

O art. 42 do ADCT, com a redação dada pela Emenda Constitucional

nº 43/2004, determina que a União, durante os 25 anos subsequentes à
promulgação da Constituição Federal de 1988, deve aplicar, do total dos
recursos destinados à irrigação, 20% na Região Centro-Oeste e 50% na
Região Nordeste, preferencialmente no semiárido.

1.2. Tópicos Complementares

Compatibilidade com o PPA e a LDO

Do ponto de vista formal, as leis orçamentárias atinentes ao plano

plurianual, às diretrizes orçamentárias e aos orçamentos anuais não
guardam hierarquia legal entre si. São todas leis temporárias e ordinárias,
horizontalmente equiparadas.

No entanto, em homenagem à integração entre plano e orçamento,

a própria Constituição explicita a obrigatoriedade de observância do
encadeamento lógico que parte do PPA, passa pela LDO e se resolve na
LOA, ao estatuir, por exemplo,

[ 10 ] Gestão Orçamentária e Financeira

 • que as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias
não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o PPA
(art. 166, § 4º);

• que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos

projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso
sejam compatíveis com o PPA e com a LDO (art. 166, § 3º, I).

Estimativa de receita

Considerando que compete ao Poder Executivo enviar o Projeto

de Lei Orçamentária Anual – PLOA ao Legislativo, cabe àquele Poder
estimar as receitas quando da elaboração da proposta orçamentária.

Por outro lado, para prestigiar a autonomia financeira que

acompanha a tripartição funcional do Poder, a Lei de Responsabilidade
Fiscal estabelece que o Executivo de cada ente da Federação deve colocar
à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo
trinta dias antes do prazo final para o encaminhamento de suas propostas
orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício
subsequente.

Além disso, cabe ressaltar que, após o envio do PLOA ao Poder

Legislativo, este ainda pode reestimar a receita nele prevista, se
comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal, em conformidade
com o disposto na LRF.

Reserva de Contingência

Por força do princípio orçamentário da discriminação, as receitas Reserva de Contingência:

e despesas devem ser especificadas para evitar que sejam aprovadas Conforme o artigo 5º,
dotações globais destinadas a atender indistintamente gastos quaisquer, III, da LRF, o projeto de
pois, do contrário, o orçamento corresponderia a uma “carta branca” Lei de Orçamento Anual
para o gasto público e tornaria inócuo o controle político exercido pelo (LOA) conterá a Reserva de
Poder Legislativo sobre o documento orçamentário. Contingência, cuja forma
de utilização e montante
A Reserva de Contingência constitui exceção a esse princípio. serão estabelecidos
Conforme dispõe o art. 8º da Portaria Conjunta STN/SOF nº 163/2001, na LDO. A Reserva de
corresponde a uma dotação global a ser utilizada como fonte de recursos Contingência será destinada
para abertura de créditos adicionais e para o atendimento de passivos ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, devendo a sua contingentes e outros
forma de utilização e montante (definido com base na receita corrente riscos e eventos fiscais
líquida) ser estabelecidos em LDO. imprevistos.

Aula 2: Lei Orçamentária Anual [ 11 ]

 De acordo com as LDOs federais, os riscos fiscais podem ser
classificados como riscos orçamentários e riscos da dívida. Os riscos
orçamentários dizem respeito à possibilidade de as receitas e despesas
projetadas na elaboração do PLOA não se confirmarem durante o exercício
financeiro, ao passo que os riscos da dívida (mais especificamente da
dívida mobiliária – representada por títulos) relacionam-se ao impacto
de variações das taxas de juros, de câmbio e de inflação atreladas aos
títulos da dívida. Os riscos da dívida são especialmente relevantes,
porque afetam a relação Dívida Líquida/PIB, considerada o indicador
mais importante de endividamento do setor público.

Regra de Ouro

É regra que os orçamentos públicos sejam intrinsecamente

deficitários, não obstante sejam aprovados com equilíbrio formal. Isso
porque, para “fechar a conta”, as operações de crédito se somam às
receitas com vistas a equalizá-las ao total das despesas.

À luz dessa realidade, em que o equilíbrio formal é ineficaz para

combater o desequilíbrio orçamentário substancial, o constituinte de
1988 optou não por impedir, mas por qualificar desequilíbrios materiais
que se apresentam sob as vestes de equilíbrios formais.

Nessa esteira, dispõe o art. 167, III, da Constituição, que é vedada

a realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital. Trata-se da chamada regra de ouro das finanças
públicas, cuja ideia central é a de que o setor público não deve financiar
despesas correntes mediante endividamento, sob a perspectiva de
valores globais.

Conforme a Lei 4.320/1964, as despesas correntes são as de

a) custeio: destinadas à manutenção dos serviços criados

anteriormente à Lei Orçamentária Anual, e correspondem entre
outros gastos, os com pessoal, material de consumo, serviços de
terceiros e gastos com obras de conservação e adaptação de bens
imóveis;

b) transferências correntes: são despesas que não correspondem

a contraprestação direta de bens ou serviços por parte do Estado,
pois são transferidas para custeio de outros entes públicos ou
privados (empresas estatais, instituições de caráter assistencial
ou cultural sem fins lucrativos etc.)

[ 12 ] Gestão Orçamentária e Financeira

 Ainda segundo essa lei, as despesas de capital são as de:

a) investimento: dotações para o planejamento e a execução

de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis
considerados necessários à realização destas últimas, bem
como para os programas especiais de trabalho, aquisição de
instalações, equipamentos e material permanente e constituição
ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter
comercial ou financeiro;

b) inversões financeiras: despesas para aquisição de imóveis,

ou de bens de capital já em utilização; aquisição de títulos
representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer
espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento
do capital; e constituição ou aumento do capital de entidades
ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros,
inclusive operações bancárias ou de seguros;

c) transferências de capital: dotações para investimentos ou

inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou
privado devam realizar, independentemente de contraprestação
direta em bens ou serviços.

Importante observar que o art. 11 da Lei nº 4.320/1964 informa

que as operações de crédito representam espécie do gênero “receitas de
capital”, e que o art. 12 da mesma lei explicita que as despesas de capital
são compostas por três parcelas:

• investimentos;
• inversões financeiras;
• transferências de capital.

Segundo essa composição, para a verificação do cumprimento

da regra de ouro, deve-se comparar espécie de receita com gênero de
despesa, por intermédio da comparação entre “operações de crédito”
(espécie) e despesas de capital (gênero).

Juntamente com esse mandamento geral, a Constituição previu

exceção à regra de ouro ao ressalvar as operações de crédito autorizadas
mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa,
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.

Aula 2: Lei Orçamentária Anual [ 13 ]

 Com espírito semelhante, visando à gestão fiscal responsável, o art.
44 da LRF veda a aplicação da receita de capital derivada da alienação de
bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento
de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência
social, geral e próprio dos servidores públicos.

Vedações Orçamentárias

Relembrando os princípios orçamentários, é possível perceber que

alguns deles – como o da exclusividade e o da não vinculação – se referem,
na realidade, a vedações orçamentárias, as quais, no plano constitucional,
encontram-se gravadas em conjunto no art. 167, a seguir transcrito.

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária

anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que

excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante

das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta;

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas [...];

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia

autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos

de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro,
sem prévia autorização legislativa; VII - a concessão ou utilização de
créditos ilimitados;

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos

dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados
no art. 165, 5º; IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem
prévia autorização legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de

empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal

[ 14 ] Gestão Orçamentária e Financeira

e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas
com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios. (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais

de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata
o art. 201. (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
[...]

Em complemento, é oportuno realçarmos que há diversas outras

vedações em matéria orçamentária no plano infraconstitucional, a
exemplo da constante no art. 44 da LRF, a qual impede, em regra, o
financiamento de despesas correntes mediante a utilização de receitas de
alienação de bens, o que permitiria situações assemelhadas a “vender a
casa própria para pagar viagens de férias”.

Tal vedação torna-se necessária para não dar margem a condutas

inaceitáveis que caracterizariam gestão temerária (imprudente, arriscada,
perigosa, precipitada) de recursos públicos.

Aula 2: Lei Orçamentária Anual [ 15 ]

 Síntese

Neste Módulo, nosso objetivo foi compreender como ocorre a

integração entre o planejamento governamental e o orçamento público
no Brasil, a partir dos elementos estabelecidos pela própria Constituição
e por normas legais que regem o Direito Financeiro no âmbito público.

Conhecemos o PPA, a LDO e a LOA, assim como o relacionamento

entre as três peças com vistas à organização da ação estatal, permitindo
a tradução de estratégias, objetivos e metas em programas e ações de
governo.

Estudamos as funções e a composição do orçamento público, que

trata da estimativa das receitas e da fixação das despesas que o governo
irá realizar a cada exercício financeiro, e de aspectos importantes
relacionados à peça orçamentária, como seu ciclo de gestão e princípios
que regem sua elaboração e interpretação.

Nesta aula de conclusão, entendemos como o orçamento público

no Brasil é estabelecido sob a forma de uma lei ordinária e especial: a Lei
Orçamentária Anual – LOA, que, com caráter autorizativo, irá orientar
a aplicação dos recursos públicos arrecadados pelos governos nas três
esferas da federação.

Finalmente, estudamos os limites constitucionais e legais à

elaboração da proposta orçamentária e outros tópicos de interesse
especial, como a reserva de contingência, as vedações orçamentárias e a
regra de ouro para fins de equilíbrio fiscal.

[ 16 ] Gestão Orçamentária e Financeira

Referências bibliográficas

1.GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas, 2010.

2.Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de

Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Versão 2011.
Brasília, 2010.

3.Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria

de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Manual de Elaboração:
plano plurianual 2008-2011. Brasília: MP, 2007.

4.MACHADO JR, José Teixeira. A Técnica do Orçamento-Programa no

Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Administração Municipal,
1979.

Aula 2: Lei Orçamentária Anual [ 17 ]