@ Gestao Publica Book

GESTÃO
PÚBLICA
C ÁTIA R EGINA R AULINO
C AMILA P HILIPPI
R ODRIGO G ONÇALVES R IBEIRO
W ILLIAM M ELO
GESTÃO
PÚBLICA
CÁTIA REGINA RAULINO
CAMILA PHILIPPI
RODRIGO GONÇALVES RIBEIRO
WILLIAM MELO
União Educacional de Cascavel
Presidência Renato Silva

Direção Geral Viviane da Silva
Direção de Desenvolvimento Nilton Nicolau Ferreira
Coordenação do Núcleo Tiago Francisco Buosi
de Educação a Distância
Designer Educacional Maria Françoise S. Marques
Caroline Isabel Guth
Designer Gráfico Wellingthon Lanzarini de Lima
Produção e Edição de Vídeo Mariza de Oliveira Mattos
Darci Ribeiro
Douglas Silva
Validador Técnico Eudiman Heringer
Autor da Disciplina Ângelo Augusto Ribeiro
Renata Tárrio
Banco de Imagens Shutterstock
Produção do Material Didático-Pedagógico

FabriCO
Copyright © Todos os direitos desta

obra são da União Educacional de Cascavel.
2017
Avenida Tito Muffato, 2317 - Bairro Santa Cruz

Fone: (45) 3036-3636 - Fax: (45) 3036-3638
CEP: 85.806-080 - Cascavel, PR
www.univel.br
APRESENTANDO A DISCIPLINA
Olá, aluno(a)!
Seja bem-vindo(a) à disciplina de Gestão Pública.
Nesta disciplina, trabalharemos com quatro temáticas centrais, sendo

elas: (1) os conceitos e normas de orçamento público, (2) as contas do
setor público com sua contabilização e prestação de contas, (3) a Lei
nº 4.320/1964 e o Projeto de Lei nº 135/1996 e, para finalizar, (4) as
receitas e despesas da arrecadação.
No primeiro Tema, você conhecerá todas as normas vigentes que regu-

lamentam o orçamento público, assim como seus princípios balizado-
res, que são uma peça-chave desse conhecimento. No segundo Tema,
será possível a você compreender como a contabilização e a presta-
ção de contas do poder público é feita e que tipo de regulamentação
seguem. No terceiro Tema, você conhecerá um das mais importantes
normas do orçamento público, a Lei nº 4.320/1964, na qual é possível
encontrar os três principais instrumentos de planejamento e orçamen-
to vigentes no cenário atual. São eles: Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Para finalizar, no quarto Tema, você compreenderá os conceitos de re-

ceitas e despesas no setor público, a classificação de ambas as espécies
contábeis e seus limites, impostos pela legislação orçamentária.
A partir de agora, você será inserido no mundo da Gestão Pública, que

lhe trará conhecimentos tão importantes não apenas em sua atuação
profissional, mas em sua vivência como cidadão e assim como os de-
mais de nós, fiscal de toda a atuação que envolva o dinheiro público.
Desejo que você tenha excelentes descobertas com essa disciplina!
Bons estudos!
Sumário
TEMA 1
A Administração Pública: conceitos e normas de orçamento............................................................. 9
1.1 O Estado e a Administração Pública moderna................................................................................10
1.2 A Constituição Federal e a Gestão Pública......................................................................................19
1.3 Os princípios orçamentários............................................................................................................29
1.4 As normas orçamentárias................................................................................................................39
1.4.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal................................................................................................... 40
1.4.2 Plano Plurianual (PPA).................................................................................................................... 42
1.4.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)............................................................................................ 43
1.4.4 Lei Orçamentária Anual (LOA)........................................................................................................ 46
Em resumo........................................................................................................................................... 50
TEMA 2
As contas do setor público: contabilização, controle e prestação de contas................................... 51
2.1 A contabilização: reconhecimento, arrecadação, classificação e recolhimento...........................53
2.1.1 Elaboração e execução orçamentária anual................................................................................... 53
2.1.2 A classificação orçamentária e sua importância............................................................................. 57
2.1.3 A classificação orçamentária via despesa...................................................................................... 58
2.1.4 A classificação orçamentária via receita......................................................................................... 59
2.2 Os controles e a fiscalização orçamentária e financeira...............................................................62
2.2.1 A finalidade da gestão orçamentária.............................................................................................. 63
2.2.2 Lei nº 4.320/1964 e a LRF............................................................................................................. 64
2.2.3 A Constituição de 1988.................................................................................................................. 67
2.2.4 As regras e diretrizes orçamentárias.............................................................................................. 68
2.3 A Lei de Responsabilidade Fiscal: conceitos, equilíbrio das contas públicas
e a receita corrente líquida............................................................................................................... 72
2.3.1 O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal?..................................................................................... 72
2.3.2 Principais pontos e objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal..................................................... 74
2.3.3 O legado da Lei de Responsabilidade Fiscal................................................................................... 76
2.4 Tecnologia e inovação com o Governo eletrônico (e-Gov) e o Portal da Transparência...............82
2.4.1 O governo eletrônico...................................................................................................................... 82
2.4.2 Rede de sites do governo brasileiro............................................................................................... 85
2.4.3 Portal da Transparência................................................................................................................. 87
Em resumo........................................................................................................................................... 91
TEMA 3
Lei nº 4.320/1964 e o Projeto de Lei nº 135/1996............................................................................... 93
3.1 O Plano Plurianual (PPA)..................................................................................................................94
3.2 A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).......................................................................................102
3.3 A Lei Orçamentária Anual (LOA)....................................................................................................111
3.4 O Projeto de Lei nº 135/1996..........................................................................................................119
Em resumo......................................................................................................................................... 127
TEMA 4
Receitas, despesas e arrecadação................................................................................................... 129
4.1 As receitas públicas: conceitos e classificações..........................................................................130
4.1.1 Conceitos e definições de receitas públicas................................................................................. 130
4.1.2 Classificações da receita............................................................................................................. 133
4.2 As despesas públicas: conceitos e classificações.......................................................................141
4.3 As limitações das despesas com pessoal.....................................................................................149
4.3.1 Limitações em relação a despesas orçamentárias....................................................................... 150
4.3.2 Limitações em relação a despesas totais com pessoal................................................................. 151
4.3.3 Impactos sobre a medida de redução de gastos com pessoal da LRF........................................... 154
4.4 Regime de execução orçamentária das receitas públicas...........................................................158
4.4.1 Natureza da LRF.......................................................................................................................... 159
4.4.2 A contabilidade pública e a execução orçamentária/fiscal............................................................ 160
4.4.3 Controle da execução orçamentária............................................................................................. 163
Em resumo......................................................................................................................................... 168
9
tema
A Administração Pública:
1
conceitos e normas de orçamento
OBJETIVO
Construir conhecimento sobre as bases conceituais e
contextuais da Gestão Pública.
NOSSO TEMA
A Gestão Pública é um tema que jamais deixou de ser atual. A forma como a
coisa pública é administrada e conduzida é um assunto que não deixará de ser
importante, isso porque todos os cidadãos são fiscais da execução dos serviços
públicos, bem como da maneira como o dinheiro é utilizado.
Mas quando adentramos nesse assunto, grandes dúvidas começam a surgir,

como: O que é Estado? É a Constituição Federal que regulamenta o orçamento
público? Quais sãos os princípios que devem ser seguidos? Quais são as normas
que existem hoje no Brasil? São inúmeras as dúvidas que provavelmente você e
grande parte das pessoas que conhece têm quando falamos sobre Gestão Pública.
Para responder essas perguntas de forma clara, precisamos compreender toda

a parte conceitual envolvida no orçamento público, depois é necessário analisar
sua regulamentação própria e como a questão está sendo tratada no país.
Esse conhecimento não se trata de informações que são importantes apenas

aos profissionais da área, mas a todos os cidadãos, afinal como cada um de nós
saberá se o emprego de nosso dinheiro está sendo correto se não compreender-
mos toda a regulamentação e conceitos existentes por trás disso?
No estudo da Gestão Pública, é muito importante começar pela análise de seus

conceitos iniciais, passando por todos os controles e leis que a regulamentam e
será assim que trabalharemos.
10 GESTÃO PÚBLICA GRADUAÇÃO UNIVEL EAD
1.1 O Estado e a Administração Pública moderna

O Estado moderno, também chamado de Estado Democrático de Direito, é
marcado por ser o governo de um povo, com seu próprio território, lín-
gua e soberania. Esses são os cinco requisitos essenciais para a existência
de um Estado.
No Brasil, vivemos em um Estado Democrático de Direito regido pelo presidencia-

lismo, em que o voto popular elege um representante único para sua administração.
Figura 1 – O Brasil
© rocharibeiro
Fonte: Shutterstock.
O conceito de Administração Pública é encontrado em todo o nosso dia a dia.

Quando você utiliza qualquer serviço público, como o transporte público, saúde
pública, educação, saneamento básico, você pode visualizar a atuação do Estado.
Hely Lopes Meirelles (1999, p. 219) define Administração Pública como: “[...] todo
o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando
à satisfação das necessidades coletivas”. De forma mais clara, podemos defini-la
como tudo aquilo que está contido na prestação de serviço do Estado, para que
possamos ter à nossa disposição serviços como saúde, educação e transporte.
É óbvio que nem todos os serviços públicos são oferecidos de forma direta, mas,
ainda, são de responsabilidade estatal. Assim, em diversas ocasiões, vamos nos
deparar com serviços oferecidos pela iniciativa privada, por meio de empresas
privatizadas, as quais são fiscalizadas pelo Estado. Para facilitar ainda mais a
compreensão, conceituamos Administração Pública como:
A Administração Pública: conceitos e normas de orçamento | TEMA 1 11
[...] o conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições

políticas de cúpula no exercício de funções de governo, que organi-
zam a realização das finalidades públicas postas por tais instituições
e que produzem serviços, bens e utilidades para a população, como,
por exemplo, ensino público, calçamento de ruas e coleta de lixo
(MEDAUAR, 2010, p. 48).
O conceito de Administração Pública é amplo, já que trata de todos os órgãos e

suas respectivas atividades estatais, seja no nível municipal, estadual ou fede-
ral. Em suma, pode ser entendido como uma gama de estruturas estatais com o
propósito de atendimento às necessidades da população.
A Administração Pública evoluiu muito nos últimos anos. Seu

crescimento gerou constantes modificações em seu conceito.
Realize uma pesquisa sobre a evolução do conceito de Administração
Pública. Outro ponto importante é verificar se existem divergências de
conceito dos doutrinadores?
Sobre a estrutura da Administração Pública, necessária para a prestação dos

serviços aos cidadãos, pode-se afirmar que a Gestão Pública é composta pela
União, Estados e Municípios e os respectivos poderes atribuídos a eles, quais
sejam o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, que são inde-
pendentes e harmônicos entre si e funcionam da seguinte forma:
[...] São eles o Legislativo, que elabora leis; o Executivo, que atua na
execução de programas ou prestação de serviço público; e o Poder
Judiciário, que soluciona conflitos entre cidadãos, entidades e o Es-
tado (OLIVEIRA, 2014, p. 32).
A Constituição Federal (CF) de 1988, com vistas a evitar que um dos poderes
ultrapasse o limite do outro, estabeleceu a separação das funções dos poderes,
determinando a independência e harmonia entre eles.
Com o intuito de organizar e executar as funções administrativas de forma efi-

ciente e eficaz, o Estado utiliza a descentralização e a desconcentração. Primeiro
vamos falar sobre a descentralização, que ocorre quando:
[...] o Estado desempenha sua função através de outras pessoas e

não pela sua administração direta. Será efetivada mediante outorga,
ou seja, quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere deter-
minado serviço público. Este processo se dará através de delegação,
ou seja, quando o Estado transfere por contrato ou ato unilateral

única e exclusivamente a execução do serviço [...] (ALEXANDRINO;
PAULO, 2009, p. 24).
Quando falamos da descentralização na Administração Pública, muitas vezes

nos deparamos com um conceito chamado privatização, que é uma das formas
de descentralizar.
Na privatização, o Estado cede à iniciativa privada a prestação de determina-

dos serviços que são de sua competência, mediante remuneração e fiscalização,
transferindo ao novo prestador algumas obrigações.
A concessão de rodovias é um exemplo claro de descentralização.

Nesse caso, o Estado concede a uma determinada empresa,
ou consórcio, o direito de explorar a circulação de veículos em
determinada rodovia, desde que ela seja mantida dentro de
determinados padrões de infraestrutura e pavimentação. Além dessa
situação, temos diversos outros exemplos de descentralização no
transporte público, no fornecimento de água, luz, entre outros.
Por outro lado, o Estado brasileiro também administra suas atividades por
meio da desconcentração, que é conceituada como a distribuição do serviço
dentro da mesma pessoa jurídica, no mesmo núcleo, razão pela qual há uma
transferência de funções na hierarquia da Gestão Pública. Dessa forma, a des-
concentração pode ser conceituada como o momento quando:
[...] o Estado, como também, outras pessoas de Direito Público, que

crie, têm de repartir, no interior deles mesmos, os encargos de sua
alçada entre diferentes unidades internas, constituindo, cada qual,
um núcleo com parcela de atribuições para decidir os assuntos que
lhe são afetos. Estas unidades são o que denominamos órgãos e se
constituem por um conjunto de competência (ALEXANDRINO; PAU-
LO, 2009, p. 29).
A partir do conceito apresentado pelo autor, podemos imaginar o Estado como

uma pirâmide hierárquica, sendo que o chefe do Poder Executivo (presidente,
governador ou prefeito) sempre estará no topo. Para conseguir governar, ele
contará com uma série de órgãos que desempenharão diferentes atividades,
as quais serão devidamente divididas, para tornar a Administração Pública
bem distribuída.
Figura 2 - Organograma da Administração Pública
Administração
Pública
Centralização Descentralização Desconcentração
Privatização, Distribuição de
Administração Administração
Terceirização e funções entre
Direta Indireta
Concessões órgãos.
Fonte: Elaborada pela autora (2017).
Tais divisões estão impostas pela Constituição Federal, ou seja, a própria lei
divide a Administração como direta e indireta. Dessa forma, a Administração
Pública pode ser direta quando se observa a composição dos entes federados
representados pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, ou indireta
quando se observa a composição por autarquias, fundações, sociedades de eco-
nomia mista e empresas públicas.
Figura 3 - A Administração Pública direta

© R.M Nunes
A Administração Pública direta pode ser vista como a prestação dos serviços
públicos aos cidadãos, ofertada diretamente pelo próprio Estado e seus órgãos.
Por sua vez, possui personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia
administrativa, visto que seus orçamentos são subordinados às esferas das
quais fazem parte.
Em razão disso, focaremos o estudo na Administração Pública indireta, que

possui uma série de particularidades. E está ligada a entidades com personali-
dade jurídica própria, possuem patrimônio, autonomia administrativa e execu-
tam atividades típicas da Administração Pública.
Você poderá visualizar essa classificação de modo mais simples na Figura 4

a seguir.
Figura 4 – A Administração Pública
União
Estados membros
Direta
Distrito Federal
Municípios
Administração
Pública
Autarquias
Fundações Públicas
Indireta
Empresas Públicas
Sociedades de
Economia Mista
Para iniciarmos o estudo da Administração Pública indireta, vamos come-

çar pelas autarquias. O artigo 5º, inciso I, do Decreto-Lei nº 200/1967, define
autarquia como:
[...] o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,

patrimônio e receita própria, para executar atividades típicas da Ad-
ministração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada (BRASIL, 1967).
Ou seja, são serviços que deveriam ser realizados pela Administração Pública,
mas que, por diversos motivos, acabam sendo repassados. Como exemplo,
podemos citar o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), uma autarquia
que nasceu como pessoa jurídica criada pelo Estado para tratar das questões
relativas à previdência social.
Também são exemplos de autarquias: o Instituto Nacional de Metrologia,

Qualidade e Tecnologia (INMETRO), o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente (IBAMA), a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), o Serviço
Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), a Agência Nacional
de Telecomunicações (ANATEL), o Instituto Nacional da Propriedade
Industrial (INPI) e o Instituto Brasileiro de Turismo (EMBRATUR).
Ainda sobre as autarquias, em relação a sua hierarquia administrativa, pode-

mos dizer que, por ser um ente autônomo:
[...] uma característica marcante das autarquias, que pode ser ex-
presso na ausência de qualquer controle hierárquico sob as mes-
mas, apenas com possibilidade de controle com relação à probidade
administrativa em geral e à consecução dos fins colimados (MEI-
RELLES, 1999, p. 327).
As autarquias não são subordinadas, porém são vinculadas à

Administração Pública à medida que são controladas no que tange
a probidade administrativa. E por executarem as atividades típicas
da Administração Direta, para as autarquias inexiste a falência. A
contratação de pessoal deve acontecer por meio de concurso público.
Compreendidas o que são as autarquias, vamos entender agora o conceito

das chamadas fundações públicas. O artigo 5°, inciso IV, do Decreto-Lei nº
200/1967 conceitua a fundação pública como a entidade:
[...] dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins

lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o de-
senvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos
ou entidades de direito público, com autonomia administrativa,
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes
(BRASIL, 1967).
Perceba que as fundações também possuem personalidade jurídica de direito

privado, contudo, não poderão ter fins lucrativos. A autonomia administrativa
é, também, uma característica marcante nas fundações públicas.
Para finalizar este tópico, vamos conhecer as sociedades de economia mista e as

empresas públicas. A sociedade de economia mista é:
[...] a pessoa jurídica, constituída por algum ente estatal (União, Es-
tados ou Municípios), sob o regime de Sociedade Anônima, no qual
o governo é o principal acionista, e os particulares são sempre mino-
ritários. Desta maneira podemos dizer que existe uma parceria entre
o poder público e as empresas privadas (TORRES, 2012, p. 103).
Por outro lado, as empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado
administradas exclusivamente pelo poder público, instituída por um ente esta-
tal, com a finalidade prevista em lei e sendo de propriedade única do Estado. A
finalidade pode ser de atividade econômica ou de prestação de serviços públicos.
As sociedades de economia mista são muito semelhantes às empresas públicas,

ambas possuem a mesma personalidade jurídica de direito privado, as duas
praticam atividade econômica, possuem os bens penhoráveis, além de possuí-
rem autonomia administrativa e financeira.
Porém, existe uma diferença entre os dois institutos: na sociedade de econo-

mia mista, o capital é diverso, ou seja, público e privado, e somente poderá
atuar sob forma de sociedade anônima, diferente das empresas públicas, onde
o capital é público.
No Quadro 1 a seguir, podemos observar alguns exemplos de empresas públicas

e de sociedades de economia mista.
Quadro 1 – Exemplos de empresas públicas e sociedades de economia mista
Empresas públicas Sociedade de economia mista

Correios Banco do Brasil
Caixa Econômica Eletrobras
Infraero Petrobras
As empresas públicas, fundações públicas, sociedades de economia mista e

autarquias sempre foram estudadas pela Administração Pública, mas agora
temos uma nova figura: as agências reguladoras.
As agências reguladoras são órgãos criados para ditar as normas de con-

dução entre o poder público e o prestador de serviço, que não necessariamente
será o Estado. Elas são responsáveis por captar receitas próprias, pois possuem
autonomia financeira. A função regulatória das agências pode ser definida como
a intervenção estatal na iniciativa privada.
Além da autonomia financeira, possuem autonomia política, normativa e admi-

nistrativa, sendo que:
[...] adotaram o modelo de formar conselhos compostos por profis-

sionais altamente especializados em suas áreas, com independência
em relação ao Estado, e com poderes de mediação, arbitragem e de
traçar diretrizes e normas, com o objetivo de adaptar os contratos
de longo prazo realizados a eventuais acontecimentos imprevisíveis
no ato de sua lavratura. A autonomia e independência concedidas
às agências reguladoras são fundamentais para que a mesma possa
exercer adequadamente suas funções, vez que o maior bem jurídico
sob tutela é o interesse comum, não podendo estar sujeita às cons-
tantes intempéries políticas (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 37).
O autor ressalta a importância da independência e autonomia das agências

reguladoras, para que possam avaliar e regular visando estritamente o caráter
técnico, que afasta a dependência na tomada de decisão vinculada à chefia do
Poder Executivo.
Portanto, podemos afirmar que, quando a União, os Estados, o Distrito Federal e

os Municípios prestam serviços públicos por seus próprios meios, identificamos
a atuação da Administração Direita. Se, por outro lado, criarem autarquias, fun-
dações, sociedades de economia mista ou empresas públicas, a fim de lhes repas-
sarem serviços públicos, identificaremos a atuação da Administração Indireta.
LEITURA COMPLEMENTAR
Leia o artigo “AGU e a autonomia das agências reguladoras” de Alessandra
Ourique de Carvalho e Carolina Chobanian Adas.
As agências, que são autarquias federais, foram criadas com características

especiais de independência em relação à chefia do Poder Executivo. Esse
artigo é importante para entender como essa autonomia se dá na prática.
Disponível em: <http://www.migalhas.com.br/dePeso/16,MI91938,51045-

AGU+e+a+autonomia+das+agencias+reguladoras>.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, M.; PAULO, V. Direito administrativo descomplicado. São
Paulo: Impetus, 2009.
BRASIL. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organi-

zação da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa
e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
decreto-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 16 fev. 2017.
CARVALHO, A. O. de; ADAS, C. C. AGU e a autonomia das agências reguladoras.

Migalhas, 1 set. 2009. Disponível em: <http://www.migalhas.com.br/dePeso/16,-
MI91938,51045-AGU+e+a+autonomia+das+agencias+reguladoras>. Acesso em: 07
mar. 2017.
LOPES, M. A. R. Ética e Administração Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais,

1993.
MEDAUAR, O. Direito administrativo moderno. Minas Gerais. Revista dos

Tribunais, 2010.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. São Paulo. Malheiros:

1999.
OLIVEIRA, D. P. R. Administração Pública. São Paulo: Atlas, 2014.
TORRES, M. D. F. Fundamentos de Administração Pública brasileira. Rio de

Janeiro: FGV, 2012.
1.2 A Constituição Federal e a Gestão Pública

A CF é nossa lei maior, sendo responsável por normatizar toda a estrutura
de nosso país, além de ser a base normativa às demais áreas do Direito. No
estudo das áreas ligadas à Gestão Pública e à Administração Pública, é muito
importante analisar a CF a fim de obter uma base normativa ampla e correta
para que, assim, você compreenda melhor o conteúdo.
Quadro 1 – Os princípios da Administração Pública
Princípios do art. 37 (CF/88) Previsão legal na CF/88

Legalidade Artigos 5º, II e XXXV, e 84, IV.
Impessoalidade Artigos 5º, I, e 19, III
Moralidade Artigo 37, § 4º
Publicidade Artigo 37, § 1º
Eficiência Artigo 37, caput
Fonte: Elaborado pela autora (2017).
Portanto, agora iremos iniciar nosso estudo constitucional, a partir dos princí-
pios constitucionais, ou seja, na origem da lei que regulamenta nosso Estado.
Segundo o artigo 37 da CF:
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicida-
de e eficiência [...] (BRASIL, 1988).
Todos os poderes devem verificar a aplicação dos princípios da Administração

Pública nas suas rotinas administrativas, para todas as esferas de Gestão
Pública, seja da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como na
Administração direta e indireta.
Para Denhardt (2012), todos nós devemos ter uma visão dos conhecimentos teó-
ricos, sob o olhar também da prática em diferentes realidades, ou seja, a teoria
deve vir em conjunto com a prática, tendo em vista que formam um conjunto na
ótica da Administração Pública.
Os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficiência não são os únicos princípios constitucionais
da Administração Pública, porém são adotados pela maioria dos
doutrinadores como os princípios basilares da Gestão Pública como
um todo. Todos esses princípios precisam ser observados pela
Administração Pública.
Os princípios constitucionais possuem especial importância para a

Administração Pública, fundamentando os atos e decisões administrativas, ou
seja, indicam a direção a ser seguida com base no Direito Administrativo. Nesse
sentido, os princípios administrativos possuem um significado fundamental
para a Gestão Pública. Para Oliveira (2012), existe o significado do começo, que
vem antes da causa, que são as normas utilizadas para indicar o norte para a
sociedade. Segundo o autor, isso constitui uma verdade incontestável e univer-
sal, cujos valores são inegociáveis.
Agora veremos os princípios constitucionais que regulamentam a Gestão

Pública de forma individual e específica.
• Legalidade
O princípio da legalidade está presente em toda e qualquer área do direito.
É um dos chamados princípios fundamentais do direito por ser respon-
sável por trazer uma garantia fundamental. É uma norma constitucional,
prevista no artigo 5º, inciso II, da CF, conforme se observa a seguir:
CF, Art. 5°- Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa

senão em virtude de lei (BRASIL, 1988);
Tal princípio é norma basilar de todo ordenamento jurídico brasileiro,

portanto, você não o encontrará somente na administração e na Gestão
Pública, mas também em outras diversas áreas do Direito, tais como
penal, civil, tributária.
O artigo 5º contém vários direitos fundamentais dos cidadãos brasileiros,

sendo de suma importância, pois é por meio dele que os direitos indivi-
duais são assegurados, fazendo diferença ao bem-estar de todos, já que

nele encontramos, por exemplo, o direito à vida e à dignidade humana.
Ainda, destacamos que o inciso II, do referido artigo, dispõe que, no caso
específico da Administração Pública, os atos administrativos somente serão
praticados se a lei permitir. Da mesma forma, nada que for proibido ou não
permitido poderá ser feito pelos gestores públicos durante sua atuação.
Tal regra é uma espécie de garantia de que somente o previsto em lei será
feito pelo gestor público, o qual deverá seguir todas as normativas legais.
Figura 1 - A justiça no Brasil
© niroworld
O princípio da legalidade é um dos mais importantes em todo o nosso

ordenamento jurídico, não apenas na legislação orçamentária, já que em
todas as áreas do Direito nada existirá sem lei anterior que o defina.
• Impessoalidade
Na Administração Pública, o princípio da impessoalidade é muito
importante, afinal garante que os gestores executem suas atividades sem
beneficiarem a si mesmos ou a qualquer outra pessoa específica, levando
em consideração sempre o bem público, ou seja, o interesse da coletividade.
Podemos definir impessoalidade como:
[...] prisma determinante da finalidade de toda atuação administra-

tiva é a acepção mais tradicional desse princípio e traduz a ideia de
que toda atuação da Administração deve visar o interesse público,
deve ter como finalidade a satisfação do interesse público (ALEXAN-
DRINO; PAULO, 2009, p. 200).
Ou seja, a satisfação do interesse público será sempre o objetivo da

Administração Pública, que jamais privilegiará qualquer interesse de
cunho pessoal.
O referido princípio também é chamado de princípio da finalidade, já que

o interesse público, ou seja, a finalidade pública, deverá ser sempre colo-
cada em primeiro lugar.
Quando falamos em interesse público não significa que, em alguns

casos, determinadas minorias não sejam beneficiadas. Isso porque
a própria CF indica que os diferentes deverão ser tratados de acordo
com suas diferenças, porém iguais perante a lei. Por exemplo, as
cotas em concursos, leis específicas para idosos ou pessoas com
necessidades especiais.
Podemos concluir que, na Administração Pública, os gestores públicos

sempre buscarão satisfazer os interesses coletivos, dessa forma, tal prin-
cípio limitará sua atuação nesse sentido, evitando qualquer tipo de priori-
zação de interesses particulares.
• Moralidade
O princípio da moralidade é responsável por nortear as ações do administra-
dor, o qual deverá agir dentro dos padrões éticos. Quando falamos em ética
e moral, estamos falando de conceitos que poderiam ser subjetivos e abs-
tratos. Esse princípio impõe ao administrador público que um ato deve ser
legal, mas também moralmente aceitável, visto que deve obedecer à ética, à
honestidade, e principalmente à boa-fé. Nesse sentido, Oliveira (2012, p. 39)
ensina que a Gestão Pública “[...] não dispense os preceitos éticos que devem
estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de con-
veniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o
que é honesto do que é desonesto”.
Esse princípio impõe ao administrador que, ao lidar com a chamada res

publica, ou seja, com a coisa pública, o faça sob a égide da moral, da ética e
dos bons costumes. Isso quer dizer que deverá administrar o bem público
com cautela, honestidade e dentro das limitações legais necessárias.
O princípio da moralidade é subjetivo, ou seja, não será igual para

todas as pessoas, não sendo possível defini-lo de maneira objetiva.
Isso porque as pessoas possuem conceitos distintos de moral e
ética, afinal existem muitos valores envolvidos em sua formação tais
como caráter, criação, ideologias, crenças culturais etc. Portanto, ele
sempre será usado em conjunto com o princípio da impessoalidade, o
que levará a limitar ao fim público.
Ademais, podemos afirmar que, no princípio da moralidade:
[...] não bastará ao administrador o cumprimento da estrita lega-

lidade, ele deverá respeitar os princípios éticos de razoabilidade e
justiça, pois a moralidade constitui pressuposto de validade de todo
ato administrativo praticado (MORAES, 2005, p. 96).
Quando os agentes públicos agem sem observar a moralidade, estão

praticando atos de improbidade administrativa, que serão averiguados,
podendo ter como consequência uma série de punições, inclusive a perda
do cargo ou da função pública.
Figura 2 – O certo e o errado
© Mahesh Patil
A moralidade deveria estar presente em todo comportamento humano,

não apenas na atuação da Administração Pública, afinal a convivência
social regida por princípios éticos seria muito mais fácil.
Para uma compreensão mais clara e prática sobre a aplicação do

princípio da moralidade na Administração Pública, busque em artigos
relacionados ao princípio da moralidade, bem como em publicações
oficiais, de que forma ele está ligado aos conceitos de moral e ética
nos atos dos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo.
• Publicidade
O princípio da publicidade pode ser definido como o ato de tornar público
os atos realizados pela Administração Pública. Tal princípio basilar será
encontrado em absolutamente todas as áreas do Direito, não sendo res-
trito à conduta dos agentes públicos. Isso porque todos os atos são públi-
cos, seja no Executivo, Legislativo ou Judiciário, exceto os que envolvem
segredo de justiça.
Podemos afirmar que o princípio da publicidade:
[...] diz respeito não apenas à divulgação do procedimento para co-

nhecimento de todos os interessados, como também aos atos da
Administração praticados nas várias fases do procedimento, que po-
dem e devem ser abertas aos interessados, para assegurar a todos
a possibilidade de fiscalizar sua legalidade. A não obrigatoriedade do
princípio em análise somente ocorre em casos de segurança nacio-
nal, investigações policiais ou interesse superior da Administração
Pública. Nesse caso, será previamente declarado o sigilo do proce-
dimento (DI PIETRO, 2009, p. 359).
Todo ato administrativo deve ser público, salvo em casos que seja legal-
mente necessário o sigilo. Esse princípio indica que aos atos do gestor
público seja, em regra geral, dada a devida divulgação, para que os inte-
ressados tenham ciência e, se for o caso, possam impugná-los.
O princípio da publicidade torna cada cidadão um fiscal da lei e de sua exe-

cução, pois todos terão acesso a tudo que está sendo feito. A falta de publi-
cidade poderá acarretar em diversas punições, desde a nulidade do que
foi executado, até a imputação de crimes, dependendo do que foi ocultado.
• Eficiência
O princípio da eficiência norteia a atuação de todo e qualquer agente
público. Esse princípio foi incluído no ordenamento jurídico, no artigo 37
da CF, após a constatação de que o Estado tinha muita dificuldade em
prestar serviços de qualidade e com a rapidez necessária.
Ressaltamos que o princípio da eficiência:
[...] impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes

a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas com-
petências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa,
eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando
pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor
utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se
desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social (MORAES,
2012, p. 30).
Isso quer dizer que a Administração Pública deverá executar seus serviços
tentando sempre diminuir a burocracia, buscar o bem público acima de
tudo, ser rápida na execução de suas atividades e sempre oferecer serviços
de qualidade à população.
Figura 3 – Os princípios legais
© BillionPhotos
Além das previsões dos princípios basilares, o Capítulo VII, da Constituição

Federal, é todo voltado para a Administração Pública, porém, de forma mais
específica. Nesse capítulo, além dos princípios norteadores da atuação dos
administradores públicos, serão encontradas as previsões legais orçamen-
tárias regentes da atuação do administrador público, entre elas a previsão da
criação da Lei Orçamentária Anual (LOA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e do Plano Plurianual (PPA).
CF, Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais (BRASIL, 1988).
Essas três normas são responsáveis por limitar a atuação do gestor público no
que se refere ao orçamento público, seu planejamento e sua execução, sendo
que serão sempre criadas com base em todos os princípios constitucionais estu-
dados, os quais são determinantes para garantir que a Administração Pública
atue dentro dos parâmetros corretos, buscando o bem coletivo.
Ademais, o artigo 165 prevê outras limitações dentro das normas orçamentá-
rias, como, por exemplo, em seu parágrafo 9º, o qual fala que:
CF, Art. 165. [...]
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elabo-

ração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orça-
mentárias e da lei orçamentária anual; (BRASIL, 1988).
Ainda, a Constituição traz algumas limitações à atuação dos agentes públicos

dentro desses instrumentos, como, por exemplo, a vedação prevista em seu
artigo 62, parágrafo 1º, inciso I, alínea “d”, ao estabelecer que:
CF, Art. 62. [...]
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I – relativa a:
[...]
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e crédi-

tos adicionais e suplementares [...] (BRASIL, 1988).
Além das mencionadas, podemos citar outras limitações constitucionais, tais

como a fiscalização da execução orçamentária pelo Legislativo, e o controle
interno integrado que deverá ser mantido por todos os três poderes, entre outras.
Figura 4 – A construção do orçamento
© hin255
Para que possamos compreender de que forma as previsões constitucionais

atingirão diretamente a questão orçamentária, é necessário estudar os princí-
pios específicos do orçamento público, para compreender como tudo isso será
efetivamente aplicado durante o planejamento e a execução orçamentária reali-
zada pela Administração Pública, assunto que será abordado no próximo tópico.
Leia o artigo “Princípios Constitucionais do Direito Administrativo”, de Ma-
ria Bernadete Miranda.
Esse texto é importante para que você realmente compreenda como cada
um dos princípios protege e delimita a atuação da administração pública,
garantindo a chamada segurança jurídica tão importante para a sociedade.
Disponível em: <http://www.direitobrasil.adv.br/artigos/ad.pdf>.

REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, M.; PAULO, V. Direito administrativo descomplicado. São
Paulo: Impetus, 2009.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em:
07 mar. 2017.
_____. Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o regime

e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes
políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do
Distrito Federal, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm>. Acesso em: 07 mar. 2017.
DENHARDT, R. B. Teorias da Administração Pública. São Paulo: Editora

Cengage, 2012.
DI PIETRO, M. S. Z. Parcerias na Administração Pública: concessão, permis-

são, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 7. ed. São Paulo:
Atlas, 2009.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. São Paulo. Malheiros: 2011.
MIRANDA, M. B. Princípios constitucionais do Direito Administrativo. Revista

Virtual Direito Brasil, v. 2, n. 2, 2008. Disponível em: <http://www.direitobrasil.
adv.br/artigos/ad.pdf >. Acesso em: 20 dez. 2016.
MORAES, A. Direito Constitucional. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
_____. Direito Constitucional. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
OLIVEIRA, R. Gestão pública: democracia e eficiência – uma visão prática e polí-

tica. Rio de Janeiro: FGV, 2012.
1.3 Os princípios orçamentários

Depois de ver a importância dos princípios constitucionais, que são responsá-
veis por limitar a atuação dos agentes públicos, e de conhecer outras limitações
trazidas pela CF, começaremos a analisar a parte da Gestão Pública, a qual trata
sobre orçamentos, execuções financeiras e normas de planejamento e controle.
Para Catapan, Bernardoni e Cruz (2013, p. 81), “Os princípios orçamentários

são regras que visam assegurar o cumprimento dos fins a que se propõe a Lei
Orçamentária Anual (LOA)”. Assim, verifica-se na Lei 4.320/1964, bem como
na CF, que estes princípios são fundamentais para que os atos orçamentários
sejam executados.
Nesse sentido, Castro e Castro (2014) afirmam que a nova gestão orçamentária
pública utilizou um processo de alocação de recursos integrado, no qual fazem
parte os princípios e leis, e que contemplam as atividades de planejamento e
orçamento do Estado.
Para começar, vamos conhecer os princípios específicos da área orçamentária,

os quais são a base para qualquer ato praticado pelos administradores públicos.
Para que o Poder Executivo possa executar os valores contidos nas Leis
Orçamentárias, os projetos de lei são apreciados pelo Congresso. Esse controle
parlamentar sobre o Poder Executivo garante a limitação da atuação dos gesto-
res públicos, quando se trata de questões orçamentárias. Para isso, os princí-
pios constitucionais garantem:
[...] permitirá a elaboração de um orçamento organizado, padronizado

e de fácil entendimento. E através dos princípios básicos que podem
apontar uma falha, erro ou inconstitucionalidade presente em um or-
çamento interferindo na sua aprovação (OLIVEIRA, 2014, p. 69).
Portanto, observamos que os princípios são de suma importância na criação,

execução e controle orçamentário, trazendo consigo a garantia de que a atuação
da Administração Pública esteja devidamente regulamentada. Agora, vejamos,
efetivamente, cada um dos princípios.
• Anualidade
O princípio da anualidade traz a regulamentação de que os orçamentos
tenham vigência pelo prazo mínimo de um ano.
Tal princípio é chamado também de princípio da periodicidade, pois, de

tempos em tempos, haverá a realização de um novo orçamento, bem como
de todos os instrumentos relativos a ele.
Figura 1 – O calendário
© Brian A Jackson
No Brasil, o exercício financeiro coincide exatamente com o ano civil,

isso porque se exige uma autorização legislativa sobre a anualidade fiscal.
Ocorre assim também em outros países, mas não é uma regra geral.
• Clareza
O princípio da clareza é muito importante, pois normatiza que o orça-
mento deve ser muito claro e de fácil compreensão, para proporcionar que
qualquer cidadão, com qualquer grau de instrução, consiga compreender
seu conteúdo.
• Especificação ou discriminação
Esse princípio é responsável por impedir a ocorrência de autorizações
genéricas que deem ao Executivo flexibilidade exagerada e total arbítrio
na programação das despesas, obrigando, portanto, que elas sejam devi-
damente discriminadas ou especificadas.
Esse princípio pode ser facilmente encontrado na Lei nº 4.320/1964, em

seus artigos 5º e 15, conforme podemos observar, a seguir:
Lei nº 4.320/1964, Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará do-

tações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de
pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer
outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
[...]
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no

mínimo por elementos (BRASIL, 1964).
As referidas disposições significam que as receitas e despesas devem ser

detalhadas no orçamento e não apenas seus totais globais. Essa medida
fará com que toda a sua execução seja fiscalizada, evitando, assim, que o
gestor faça uso de dotações globais para utilizar os valores como desejar.
Assim será possível saber a origem de cada recurso, bem como sua aplica-
ção exata, sem que existam brechas para a utilização indiscriminada. Não
haverá surpresas com quaisquer gastos que não eram imaginados.
• Exclusividade
O princípio da exclusividade é um princípio existente desde o orçamento
clássico e prevê que a lei orçamentária não conterá matéria estranha à
previsão da receita e à fixação da despesa. Localiza-se dentro da própria
CF, especificamente em seu artigo 165, parágrafo 8º. Vejamos:
CF, Art. 165. [...]
§ 8º: a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à

previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proi-
bição a autorização para a abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei (BRASIL, 1988).
Diz respeito à exclusividade do conteúdo da lei orçamentária, que deve

limitar-se à previsão de receita e à fixação de despesas. A exceção diz res-
peito somente à abertura de créditos e à contratação das operações.
Mas para que exatamente serve tal princípio? A exclusividade serve

para evitar que outros assuntos sejam incluídos no meio da lei
orçamentária, coibindo, assim, a aprovação de medidas diversas sem
a devida observação. Esse fato ocorria constantemente em nosso país
antes da promulgação da atual CF. Uma vez que os assuntos eram
colocados juntamente com o orçamento, acabavam sendo aprovados
sem que o Legislativo soubesse o que havia aprovado.
Para que a fixação desse princípio fique mais fácil, vamos analisar a Figura
2 a seguir.
Figura 2 – A exclusividade
A lei orçamentária não conterá matéria estranha à previsão

Descrição da receita e à fixação da despesa.
1) Autorização para o Poder Executivo de abertura de

créditos adicionais suplementares.
--> o único crédito adicional que admite autorização ex-
pressa na lei de orçamento é o crédito adicional suplementar.
2) Autorização para contratação de operações de crédito
Exceção
(empréstimos ou financiamentos obtidos pelo setor público
para financiar desequilíbrio orçamentário).
3) Autorização para contratação de operações de crédito
por antecipação da receita orçamentária.
Artigo 7º da Lei nº 4.320/1964 e Artigo 165, § 8º, da CF.

Fundamentos
O princípio da exclusividade, portanto, garantirá que apenas receitas e

despesas estarão previstas no orçamento, ressalvadas as devidas exce-
ções. Esse princípio determina que só deverá constar na lei orçamentária
anual matéria referente à previsão de receita e à fixação de despesa (CF,
art. 165, § 8º).
• Não vinculação de receitas

O princípio da não vinculação determina que todas as receitas sejam reco-
lhidas ao chamado “caixa único” do Tesouro Nacional, sem qualquer pré-
-vinculação em termos de destinação. Está disposto no artigo 167, inciso
IV da CF:
CF, Art. 167. São vedados:
[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a
que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as
ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvol-
vimento do ensino e para realização de atividades da administração
tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §
2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito
por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o
disposto no § 4º deste artigo [grifos próprios] (BRASIL, 1988).
Tal dispositivo diz que, em regra, é vedado que receitas de arrecadação de

impostos sejam afetadas, ou seja, reservadas para determinadas despesas
ou locais. Isso impede que o administrador utilize a arrecadação da forma
como quiser, sendo imposto o dever de seguir as determinações legais.
O princípio da não vinculação trata apenas da receita com a

arrecadação de impostos, pois existem algumas exceções que
possuem vinculação: fundo de combate à pobreza, recursos
para a saúde, recursos para a educação, antecipação de receita
orçamentária, repartição das receitas tributárias unificadas, recursos
para a administração tributária, entre outros.
Esse princípio também é responsável por limitar a atuação dos gestores

na administração da coisa pública, já que não podem utilizar a receita
de forma discricionária, ou seja, utilizá-la de forma livre, sem que exista
qualquer vinculação e limitação para tanto.
Figura 3 - A não vinculação

© Nobelus
A não vinculação evita, portanto, que os gestores direcionem as arrecada-

ções dos impostos para determinadas despesas.
• Unidade
O princípio da unidade é extremamente simples de ser entendido, porque
ele dispõe, basicamente, que o orçamento é uno, ou seja, somente haverá
um orçamento para cada ente ou unidade orçamentária durante sua res-
pectiva vigência. Está disposto no artigo 2º da Lei nº 4.320/1964, bem
como no artigo 165, parágrafo 5º, da CF.
• Universalidade
O princípio da universalidade é considerado um princípio clássico, já que
determina que todas as receitas e todas as despesas deverão ser incluídas
na lei orçamentária, ou seja, aquilo que não foi previsto não será executado.
Está disposto na Lei nº 4.320/1964, conforme observaremos a seguir:
Lei nº 4.320/1964, Art. 2º. A Lei de Orçamento conterá a discrimina-

ção da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômi-
ca financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os
princípios da unidade, universalidade e anualidade e Art. 6º. Todas
as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus
totais, vedadas quaisquer deduções.
Art. 3º. A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusi-

ve as operações de crédito autorizadas em lei (BRASIL, 1964).
Na prática, isso significa que todas as receitas e despesas de todos os pode-

res e órgãos da Administração Pública deverão estar inseridas em seu
orçamento, ou seja, ele será universal, devendo trazer todas as previsões.
• Equilíbrio
O princípio do equilíbrio é um dos mais importantes, pois garante que o
dinheiro público seja aplicado com cautela e com o devido cuidado.
Nesse princípio, encontramos a previsão de que, no orçamento, as receitas

nunca poderão ser menores do que as despesas, devendo existir um equi-
líbrio entre ambas.
Figura 4 – O equilíbrio
© AnatoliStyf
Sendo assim, podemos afirmar que o princípio do equilíbrio será respon-

sável por garantir que o gestor não gaste mais do que pode arrecadar.
• Exatidão
O princípio da exatidão é de simples entendimento, pois, basicamente,
regulamenta que as previsões devem ser mais exatas possíveis dentro do
orçamento.
No mais, podemos afirmar que se trata de um princípio orçamentário com:
[...] natureza complementar, segundo o qual as estimativas orça-

mentárias devem ser tão exatas quanto possível, a fim de dotar o
Orçamento da consistência necessária para que esse possa ser em-
pregado como instrumento de gerência, de programação e de con-
trole (SANCHES, 2004, p. 149).
Concluímos, diante da conceituação do autor, que o princípio mencionado

serve para impedir que os valores das despesas e receitas sejam lançados
sem exatidão.
• Flexibilidade
Trata-se de um princípio que prevê a necessidade de atribuir certo grau de
flexibilidade caso ocorram contingências operacionais ou disponibilidade
de novos recursos sempre que falarmos de orçamento, ou seja, ele não
poderá ser totalmente rígido. Podemos encontrar o princípio da flexibili-
dade no artigo 7º da Lei nº 4.320/1964.
Ademais, no artigo 165, parágrafo 8º, da CF, podemos encontrar o referido

princípio:
[...]
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à pre-

visão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição
a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação
de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos
termos da lei (BRASIL, 1988).
Isso significa dizer que a lei orçamentária poderá ser flexibilizada quando
for necessária a abertura de créditos suplementares ou a contratação de
operações de crédito.
• Programação
No Brasil, esse princípio se acha explicitado nas normas do Decreto-Lei nº
200/1967, sobretudo nos artigos 16 a 18, em que encontramos menção ao
chamado orçamento-programa.
A programação é considerado um dos mais modernos princípios

orçamentários, o qual surgiu com a evolução dos conceitos e técnicas
orçamentárias. Tal princípio é responsável por garantir que exista uma
programação prévia do orçamento para que sejam identificados os
programas de trabalho em que os recursos serão investidos.
Sobre a natureza do referido princípio, podemos afirmar que ela é:
[...] complementar, segundo o qual o orçamento público deve ser

estruturado sob a forma de programação, isto é, deve expressar o
programa de trabalho de cada entidade do setor público, detalhando
por meio de categorias apropriadas, como, onde e com que am-
plitude o setor público irá atuar no exercício a que se refere a Lei
Orçamentária (SANCHES, 2004, p. 283).
Os programas mencionados pelo autor estarão contidos no PPA - Plano

Plurianual, para que possam ter sua execução prevista na LOA - Lei
Orçamentária Anual. Isso ocorre para evidenciar que, no orçamento,
ocorra a execução dos programas de governo que estão contidos no PPA.
• Regionalização
Esse princípio é responsável por garantir que o orçamento público tenha
uma programação regionalizada, usando a melhor especificação possível da
base territorial. Está disposto no artigo 165, parágrafo 7º, da CF, que dispõe:
CF, Art. 165. [...]
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compa-

tibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional
(BRASIL, 1988).
Isso significa que os orçamentos devem ser regionalizados, ou seja, deta-

lhados por cada unidade territorial específica, conforme o nível da admi-
nistração da qual representa.
• Orçamento bruto
Esse princípio é conhecido como a extensão do princípio da universali-
dade, pois é por meio de ambos que se busca a transparência e a exatidão
nos valores orçamentários. Ele garante que todas as parcelas de receitas e
despesas deverão apresentar seus valores brutos, sem dedução. Está dis-
posto no artigo 6º, da Lei nº 4.320/1964.
O princípio da discriminação pede que sejam discriminadas receitas

e despesas de forma a demonstrar claramente cada uma das
destinações. Por outro lado, o orçamento bruto pede que não haja
dedução alguma quando elas forem informadas, ou seja, quando
cada um dos valores discriminados for informado, eles precisam ser
globais, sem descontos que possam ocorrer.
A intenção desse princípio é que não seja possível a inclusão de valores

líquidos ou de saldos resultantes do confronto entre receitas e despesas
de determinado serviço público, guardando, portanto, toda a história do
orçamento público.
Figura 5 – As deduções © topseller
Os princípios orçamentários caracterizam-se pelo fundamento normativo, que

servirão de referência para o administrador público. Outro fato importante
é, sem dúvida, a utilização em conjunto dos princípios constitucionais nas
questões de cunho orçamentário, característica necessária para a legalidade,
assunto que será abordado no próximo tópico.
Leia o artigo “Contabilidade pública e princípios orçamentários”, de Silva-
na Duarte dos Santos.
O artigo trata de nortear a contabilidade à luz dos orçamentos públicos,

objeto dos princípios orçamentários, que por sua vez determinam a elabo-
ração e execução dos orçamentos públicos.
Disponível em: <https://semanaacademica.org.br/system/files/artigos/

contabilidadepublicaeprincipiosorcamentarios.pdf>.
REFERÊNCIAS
07 mar. 2017.
______. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organi-

zação da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa
e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
decreto-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 16 fev. 2017.
______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito

Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 20 dez. 2016.
CASTRO, A. C.; CASTRO, C. O. Gestão pública contemporânea. Curitiba:

Intersaberes, 2014.
CATAPAN, A.; BERNARDONI, D. L.; CRUZ, J. A. W. Planejamento e orçamento

na Administração Pública. 2. ed. Curitiba: Intersaberes, 2013.
SANCHES, O. M. A Administração Pública moderna. Revista da Administração

Pública, Rio de Janeiro, 2004, v. 111, n. 21.
SANTOS, S. D. Contabilidade pública e princípios orçamentários. Disponível

em: <https://semanaacademica.org.br/system/files/artigos/contabilidadepublicae-
principiosorcamentarios.pdf>. Acesso em: 07 mar. 2017.
1.4 As normas orçamentárias

A CF de 1988 trouxe grandes avanços na área do planejamento, criando instru-
mentos e normas interligadas entre si, para que a administração orçamentária
ficasse mais segura.
Figura 1 – O PPA, LDO e LOA
PPA
LDO
LOA
Vamos iniciar nosso estudo com a previsão trazida pelo artigo 24, inciso II, da
CF, que fala sobre a competência da União, dos Estados e do Distrito Federal,
em legislar sobre o orçamento.
Sobre as normas orçamentárias, faz-se necessário iniciar seu estudo pelo artigo
165 da CF, em que encontramos a seguinte previsão:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Sobre os incisos do referido artigo, podemos afirmar que o Plano Plurianual é o

instrumento que engloba todos os programas de governo. O referido dispositivo
traz, ainda, outras previsões sobre as vinculações e sobre cada um dos instru-
mentos de planejamento, que serão observados, individualmente a seguir.
Além desses, outros instrumentos normativos são importantes no

estudo orçamentário, como a Lei Complementar nº 101/2000, que
trata da responsabilidade fiscal, bem como a Lei nº 4.320/1964.
Essas legislações orçamentárias tratam de regulamentar a elaboração
do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual.
Todas essas legislações trabalham de forma integrada para que o orçamento

seja devidamente planejado, executado e fiscalizado, assunto que será abordado
neste tópico.
1.4.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), estabelece previsões relativas aos gastos públicos de cada ente
federativo brasileiro.
Foi criada para regulamentar a CF no que diz respeito ao orçamento público, à

tributação e para atender ao seu artigo 163, que prevê a necessidade de
criação de uma lei complementar para estabelecer um rígido con-
trole da Administração Pública.
Figura 2 – O controle e a transparência

© iadams
A referida lei traz como premissa básica a necessidade de vinculação entre pla-
nejamento e gasto público, ocasionando uma atenção especial aos planos plu-
rianuais, leis de diretrizes orçamentárias e leis de orçamento anual.
A inovação é descrita por Catapan, Bernardoni e Cruz (2013), que afirmam que
o planejamento é o ponto inicial da LRF, tendo em vista que, por meio dele, são
estabelecidos os regulamentos acerca da gestão fiscal, determinando novas e
fundamentais funções para o LDO e a LOA, dentre eles incluem a participação
popular em audiências públicas, como forma de aproximação da sociedade e da
Administração Pública. É importante lembrar que a LRF trabalha em conjunto
com a Lei nº 4.320/1964, dando um caráter mais gerencial às questões por elas
tratadas, pois coloca limites para que despesas e receitas sejam administradas
com responsabilidade e, portanto, estejam dentro da legalidade orçamentária.
O grande objetivo dessa integração entre a LRF e a Lei nº 4.320/1964 é a cha-

mada responsabilidade fiscal social. A partir desse objetivo é que são defi-
nidas as questões mais importantes para a população e para o governo a serem
observadas na norma, quais sejam:
• participação da população na discussão e na elaboração dos planos e

orçamentos;
• publicação e disponibilidade integral das contas públicas para que a popu-

lação possa consultá-las a qualquer tempo;
• elaboração e publicação de relatórios de execução do orçamento, que tam-

bém deverão obedecer à transparência, se fazendo públicas e acessíveis a
todo cidadão, a qualquer tempo.
Sobre isso, Castro e Castro (2014) afirmam que um “governo accountable” é o

governo que demonstra ao cidadão, de forma transparente, como a Administração
Pública trabalha para o bem público, ou seja, possui o compromisso na prestação
de contas, responsabilização dos atos e atenção na boa gestão.
Para aumentar seu conhecimento sobre orçamento público faça

uma pesquisa sobre os crimes de responsabilidade mencionados
pela LRF, baseando-se nas seguintes questões: Existem crimes
quando as previsões orçamentárias não são cumpridas? Quais crimes
são esses? Que sanções esses crimes têm? Quem fiscalizará o
cumprimento de tudo que a LRF prevê?
A LRF determina que deverá ser alcançado o equilíbrio das contas primárias, o
qual busca a sustentabilidade das contas públicas, alcançando o resultado que
deveria ser regra: não gastar mais do que se arrecada.
Ainda em relação ao conteúdo da LRF, podemos destacar os seguintes pontos

mais importantes:
• a fixação de metas fiscais trienais pelos governantes;
• a proibição de criação de despesa continuada por prazo superior a dois

anos, sem que exista a indicação de uma nova fonte de receita ou a redução
de alguma outra despesa;
• as restrições para anos de eleição, como a de contratar operações de cré-

dito por antecipação de receita orçamentária;
• as sanções institucionais e pessoais em caso de não cumprimento da norma.
Portanto, todas as limitações legais, assim como a previsão da forma de execu-

ção dessas limitações são regulamentadas pelos dispositivos LRF.
Nos Estados, a LRF traz como limite de gastos com pessoal 60% da
receita corrente líquida, sendo que serão divididos da seguinte forma:
3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas, 6%
para o Poder Judiciário, 2% para o Ministério Público e 49% para as
demais despesas de pessoal do Poder Executivo.
A LRF é a principal fonte normativa dos gestores e seu objetivo é que estes con-
sigam compreender quais são as suas limitações no que se refere à aplicação das
despesas e às previsões de receitas.
1.4.2 Plano Plurianual (PPA)

O PPA é o principal instrumento de planejamento de médio prazo para ações
do governo, abrangendo, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as
metas da Administração Pública nos seus programas de governo.
De acordo com o artigo 165, parágrafo 1º, da CF, a lei que institui o PPA deve
estabelecer “[...] de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal, para as despesas de capital e outras delas decor-
rentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
O PPA possui um rito específico para ser enviado ao Congresso Nacional:
O PPA será encaminhado até quatro meses antes do encerramento

do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o en-
cerramento da sessão legislativa. Lembrando que em se tratando de
uma LC, deverão ser aprovadas pela maioria absoluta dos deputados
(OLIVEIRA, 2014, p. 119).
A cada quatro anos, o Poder Executivo deve elaborar o projeto de PPA, no

máximo até 31 de agosto, momento em que deve mandar sua proposta ao
Legislativo, para votação.
Figura 3 – Ciclo orçamentário
Planos nacionais,
Plano plurianual - PPA
regionais e setoriais
Controle e avaliação da execu- Lei de diretrizes

ção orçamentária e financeira orçamentárias - LDO
Execução orçamentária Elaboração da proposta

e financeira orçamentária anual - LOA
Discussão, votação e aprovação

da lei orçamentária anual
Dessa forma, o PPA é a base para a elaboração da LDO e da LOA, já que conterá
todos os programas de governo e ações prioritárias. Com base no PPA, se pro-
põe um plano para os próximos quatro anos, e por sua vez, a LDO, estabelece as
metas e prioridades para o próximo exercício, no qual se elabora a LOA.
1.4.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A LDO orienta a elaboração e execução do orçamento anual, contendo em seu
corpo outros temas, como alterações tributárias, gastos com pessoal, política
fiscal e transferências da União.
Encontramos o conceito da LDO na CF, artigo 165, parágrafo 2º:
[...]
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-

ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elabora-
ção da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legis-
lação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 1988).
Nesse sentido, mais uma vez é importante ressaltar que, baseando-se nas deli-
mitações constitucionais, bem como na LRF, cada ente elaborará sua própria
LDO, com suas respectivas previsões legais.
De forma simplificada, podemos dizer que a LDO tem por finalidade fazer a
conexão entre o planejamento de longo prazo, ou seja, do PPA, e as ações políti-
cas e necessárias no dia a dia, as quais serão concretizadas pela LOA.
O artigo 4º da Lei Complementar nº 101/2000 obriga que, junto com a LDO,

deverão estar presentes alguns anexos. Um dos mais importantes é o anexo das
metas fiscais, o qual deverá conter:
LRF, Art. 4° A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no

§ 2º do art. 165 da Constituição e:
[...]
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de

Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a
que se referirem e para os dois seguintes (BRASIL, 2000).
O Anexo de Metas Fiscais trará as metas de arrecadação tributária e deverá ser

elaborado conforme o parágrafo 2º, do artigo 1°, da LRF, pelo Poder Executivo
da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, no qual conterá os Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário.
LRF, Art. 4º
[...]
§ 2o O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e me-

todologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos,
comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evi-
denciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da
política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exer-

cícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com
a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores

públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza

atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de re-

ceita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter
continuado (BRASIL, 2000).
O dispositivo legal demonstra que, junto com a LDO, está o Anexo de Metas
Fiscais, em que são encontradas todas as metas anuais, além da avaliação do
cumprimento das metas do ano anterior. Por fim, ele deve conter, também, a ava-
liação da situação financeira do ente, da previdência e da renúncia de receitas.
A LDO deverá, ainda, possuir um anexo com os riscos fiscais, documento obri-
gatório que demonstrará todos os riscos financeiros previstos para o período.
Figura 4 – Financeiro
© WaelKhalillalfuzai
A LDO é o elo entre o PPA e a LOA, por isso sua importância no processo orça-
mentário como um todo. Será por meio da LDO que a LOA, que veremos a
seguir, encontrará as diretrizes para aquilo que deverá prever.
1.4.4 Lei Orçamentária Anual (LOA)

A LOA é elaborada pelo Poder Executivo e estabelece as despesas e as receitas
que serão realizadas no próximo ano. Possui sua regulamentação no artigo 165,
parágrafos 5º e 6º, da CF. Vejamos:
[...]
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,

órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fun-
dações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,

direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com di-
reito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as enti-

dades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indi-
reta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
Poder Público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstra-

tivo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente
de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza
financeira, tributária e creditícia (BRASIL, 1988).
Cada um desses orçamentos possui suas próprias especificidades e todos eles

precisam estar junto com a LOA para que possam ser aprovados. Lembrando
que todos eles seguirão as diretrizes da LDO.
Os orçamentos previstos na LOA, juntamente com os programas

do PPA, têm função conjunta de diminuição das desigualdades inter-
regionais, utilizando como base o critério populacional. O PPA deve
prever os programas de governo necessários para que as desigualdades
sejam diminuídas, e o orçamento terá a previsão das receitas que serão
utilizadas para que os programas sejam concretizados.
Com base nessas determinações, bem como pela observância das normas da
Lei nº 4.320/1964, os entes elaborarão sua LOA com previsões sobre sua forma
e conteúdo.
O Projeto de Lei da LOA deve ser composto com os requisitos previstos pelo
artigo 22 da Lei nº 4.320/1964:
Lei nº 4.320/1964, Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder

Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabele-
cidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, com-
por-se-á:
[...]
I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação

econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida
fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e
outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação
da política econômica-financeira do Governo; justificação da receita
e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;
II - Projeto de Lei de Orçamento;
III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita

e despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de compara-
ção (BRASIL, 1964).
As tabelas comparativas são muito importantes para que, ao analisar a pro-

posta, o Legislativo consiga compreender o motivo de cada uma das despesas,
sua evolução e o motivo pelo qual os valores estão previstos.
Vejamos, na figura a seguir, como ficam as relações entre as três normas de

orçamento e planejamento.
Figura 5 – PPA, LDO e LOA
· Objetivos
PPA · Indicadores e Metas
· Despesas de Capital e do custeio
(Quadrienal) derivadas
· Despesas Continuadas
PROGRAMAS
· Diretrizes e Prioridades
· Anexo Metas Fiscais
LDO · Anexo de Riscos Fiscais
(Anual) · Reserva de Contingência
· Critérios para Limitação de Empenhos e
para apresentar Emendas Parlamentares
· Detalhamento da Receita
LOA · Detalhamento da Despesa
· Créditos suplementares por decreto
(Anual)
· Referência para o cronograma mensal do
desembolso e previsão bimestral da receita
Verificamos que a CF identificou de forma detalhada a questão orçamentária,

descrevendo vários princípios que surgem para o devido respeito pela Gestão
Pública com o trato dos recursos públicos.
Pode-se dizer que o PPA faz parte da LDO e da LOA, uma vez que as leis se entre-
laçam, ou seja, a LDO e a LOA estão baseadas no PPA, porém cada uma delas
possui o seu alcance e objetivos. É por meio dessas normas de planejamento e
execução orçamentária que todo o processo orçamentário será realizado.
Leia o artigo “Planejamento orçamentário no Brasil”, de Deivy Tadashi Ka-
wasaki.
A leitura desse texto é muito importante para que você possa compreender
que as peças de planejamento são instrumentos vitais para o funciona-
mento da democracia, mas dependem, sobretudo, de participação ativa da
sociedade para o sucesso dos programas de governo e da cidadania.
Disponível em: <http://www.cfa.org.br/acoes-cfa/artigos/usuarios/plane-

jamento-orcamentario-no-brasil>.
REFERÊNCIAS
07 mar. 2017.
_____. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas

de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras pro-
vidências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.
htm>. Acesso em: 07 mar. 2017.
______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de

Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 20 dez. 2016.

Intersaberes, 2014.

KAWASAKI, D. T. Planejamento orçamentário no Brasil. Conselho Federal de

Administração, 30 mar. 2015. Disponível em: <http://www.cfa.org.br/acoes-cfa/
artigos/usuarios/planejamento-orcamentario-no-brasil>. Acesso em: 07 mar. 2017.
OLIVEIRA, D. P. R. de. Administração Pública. São Paulo: Atlas, 2014.

Em resumo
Ao longo deste Tema, você aprendeu que:
• o sistema de orçamento e planejamento é composto pela Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA) e Plano Plurianual (PPA);
• o PPA terá vigência de quatro anos e conterá os programas de governo;
• o PPA baseará a LDO, que baseará a LOA.
• a LDO e a LOA terão vigência de um ano, sendo que a LOA terá vigência exata
de um exercício;
• a LDO será responsável pelas metas e diretrizes para que os programas de

governo sejam devidamente executados;
• a LDO é o elo entre o PPA e a LOA, por isso sua importância no processo or-
çamentário como um todo.
• a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas vol-

tadas para a responsabilidade na gestão fiscal;
• a Lei de Responsabilidade Fiscal será responsável por colocar limites na exe-

cução orçamentária e em seu planejamento e por prever punições em caso de
descumprimento;
• o artigo 4º da Lei Complementar nº 101/2000 obriga que, junto com a LDO,

deverão estar presentes alguns anexos.
• a Lei nº 4.320/1964 e o Decreto-lei nº 200/1967 evidenciam outros princípios

orçamentários, além dos constitucionais;
• a Lei nº 4.320/1964 norteará a atuação orçamentária do gestor público;
• todas as questões referentes às normas constitucionais norteadoras da Admi-

nistração Pública são realizadas diretamente por seus princípios;
• os princípios constitucionais importantes para o orçamento são da legalidade,

da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência;
• os princípios da publicidade e da legalidade estarão presentes em todo o orde-

namento jurídico;
• além dos princípios constitucionais, pode-se observar os demais princípios

utilizados no âmbito da Administração Pública, tais como a universalidade, o
orçamento público, entre outros.
51
tema
As contas do setor público:

2
contabilização, controle e
prestação de contas
OBJETIVO
Identificar como é realizada a contabilização nas contas
públicas e o controle que é realizado em sua execução e
prestação de contas.
NOSSO TEMA
O orçamento público é atualmente um importante instrumento da Gestão
Pública, além de ser um dos mais antigos. Particularmente, essa ferramenta de
conhecimento é utilizada para organizar as entradas (inputs) e saídas (outputs)
de recursos financeiros. A finalidade de qualquer peça orçamentária é possibi-
litar aos gestores públicos o controle e a estimativa de receitas e despesas.
Sendo assim, a elaboração, a execução, as classificações de receitas e despesas

e a inserção de novas práticas e conhecimentos têm como pressuposto básico
servirem como instrumentos de controle, transparência, probidade, eficiência,
eficácia e efetividade no trato do erário público.
Toda sua concepção está balizada no artigo 2º da Lei nº 4.320/1964, que nos
diz que o orçamento deve conter a discriminação da receita e da despesa, evi-
denciando sua vertente programática, econômica e financeira, obedecendo, por
sua vez, os princípios da unidade, universalidades e anualidade.
Dessa forma, ficam evidenciados a contabilização nas contas públicas e o con-

trole realizado em sua execução e prestação de contas como tarefas fundamen-
tais e importantes para a Gestão Pública brasileira. Nesse sentido, será con-
textualizada a feitura de como são realizadas a contabilização e a prestação de
contas dos recursos públicos.
No que se refere às contas públicas, é preciso contabilizá-las, classificá-las e

depois recolhê-las, posteriormente, os recursos públicos são controlados e fis-
calizados. A Lei de Responsabilidade Fiscal e a arquitetura orçamentária aju-
dam no alcance desses objetivos, pois são ações que facilitam e ajudam nesse
processo de transparência e controle dos recursos públicos.
É importante salientar, que desde a década de 1990 o país passou, também,

a demonstrar suas contas por meio de sites de transparência, fortalecendo o
accountability e inovando com um sistema de governança eletrônica que se
tornou parte do processo do ciclo orçamentário brasileiro.
As contas do setor público: contabilização, controle e prestação de contas | TEMA 2 53
2.1 A contabilização: reconhecimento,

arrecadação, classificação e recolhimento
Este tópico tem a proposta inicial de identificar e descrever o reconhecimento,
arrecadação, classificação e recolhimento das receitas e despesas públicas.
Nesse sentido, é importante considerar que a partir da década de 1990 a his-
tória orçamentária brasileira tem passado por importantes mudanças, prin-
cipalmente no que se refere ao ciclo orçamentário e à implantação da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), consideradas
ações vitais para possibilitar ao Estado medidas de controle, transparência e
austeridade em relação aos gastos públicos.
Figura 1 – Importância de recursos analíticos para análise do orçamento público
© nito
Sendo assim, abordaremos as etapas do processo de elaboração e execução

orçamentária, a importância da classificação orçamentária, as funcionalidades
das classificações orçamentárias de despesa e de receita.
2.1.1 Elaboração e execução orçamentária anual

A elaboração e execução orçamentária é um importante passo para consoli-
dação da institucionalidade dos órgãos públicos responsáveis pelo controle e
arrecadação dos recursos públicos e apresentam como objetivo inicial a promo-
ção de ajustes das contas públicas, a construção de um regime fiscal condizente
com a necessidade de sustentar a estabilidade macroeconômica, reduzindo a
possibilidade de o país ficar vulnerável a crises externas.
Sobre o processo orçamentário brasileiro sob o ponto de vista da nova gestão:
A nova gestão orçamentária contemplou a definição de um processo

integrado de alocação de recursos no âmbito das atividades de pla-
nejamento e orçamento governamental, por meio do PPA, da LDO e
da LOA (CASTRO; CASTRO, 2014, p. 194).
Nesse contexto, as etapas necessárias para a composição do processo de ela-

boração e execução orçamentária da União são demonstradas na Figura 2 a
seguir. Na sequência, explicaremos cada uma dessas etapas.
Figura 2 – Elaboração e execução orçamentária anual
Cálculo NFCG
Previsão de Determinação dos
Meta fiscal
receitas limites para despesas
discricionárias
Valores para
despesas
obrigatórias
Processo Consolidação Elaboração e

Execução
legislativo e das propostas análise das propostas
orçamentária
sanção da Lei orçamentárias setoriais
Alterações
orçamentárias
(Créditos)
Fonte: ENAP (2013).
A meta fiscal foi idealizada a partir da LRF e da Constituição Federal (CF), e é

uma ação vinculada à política fiscal adotada pelo Governo de acordo com o Plano
Plurianual (PPA), sendo instrumento balizador para o controle dos gastos públicos.
A LRF foi elaborada para estabelecer, em regime nacional, um limite

seguro para os gastos públicos dos demais entes federativos, ou seja,
Estados e Munícipios brasileiros. Sua promulgação se deu com o objetivo
de preservar a situação fiscal da Federação, inibindo malversação do
erário público e a possibilidade de improbidades administrativas.
A previsão das receitas são cálculos que levam em conta variáveis como:
preços administrados, renda e legislação orçamentária, o que possibilita ao
ordenador de despesa e ao gestor público a realização de um planejamento
financeiro aderente às possibilidades de gastos que serão realizados.
O instrumento que monitora se as metas fiscais estão sendo obedecidas é o

Controle das Necessidades de Financiamento do Governo Central
(NFGC). Essa ação ocorre sempre na fase de elaboração e execução do processo
orçamentário, que são realizados levando em consideração o agregado de recei-
tas e despesas dos recursos públicos, evitando possíveis déficits orçamentários.
Todas as despesas que o Estado não pode deixar de realizar, tais como: trans-
ferências constitucionais, Fundos de Participação de Estados (FPE), Fundos
de Participação de Munícipios (FPM), despesas com pessoal, entre outras, são
conhecidas como despesas obrigatórias.
Já as despesas discricionárias são advindas do montante restante ao

pagamento das despesas obrigatórias, que, a partir da permissibilidade do PPA,
podem ser efetuadas para a realização de políticas setoriais, vinculadas a pro-
jetos específicos.
As despesas discricionárias permitem ao gestor público maior

flexibilidade quanto ao montante (valor) e ao tempo da utilização
(oportunidade de execução) daquela despesa, além de serem
despesas vinculadas à produção de bens e serviços públicos.
Ademais, essas despesas não são obrigatórias, ou seja, o Governo
pode ou não utilizar (executar) por decisão própria.
As propostas setoriais ocorrem quando, depois de realizada a análise fiscal,

juntamente com o enfoque programático, o Poder Público viabiliza, financeira-
mente, a realização de programas, objetivos e ações, obedecendo sempre às res-
trições orçamentárias definidas pela LRF e o enquadramento das metas fiscais
propostas pelo ciclo orçamentário.
Figura 3 – Análise de propostas setoriais
Plano Plurianual O que fazer

(Estratégia)
+
Informações
necessárias para a Orçamento Anual O que fazer (Ações)
programação das Qualitativo Onde fazer (Localização)
despesas
+
Orçamento Anual Quanto fazer
Quantitativo Quanto custa
Fonte: ENAP (2013).
Na Figura 3 verifica-se que é o PPA que dá princípio às propostas setoriais,

estabelecendo as estratégias de gastos realizadas pelos entes públicos. As pro-
postas orçamentárias ocorrem quando, depois de realizadas as estimativas
de receitas e despesas, torna-se necessário redesenhar a peça orçamentária,
levando, principalmente, em consideração: as metas fiscais, as estimativas de
receita, as despesas obrigatórias e os limites de despesas discricionárias, que
podem ser alterados de acordo com as necessidades e novas conjunturas rela-
cionadas à Gestão Pública.
No processo legislativo, a fase relacionada ao Poder Legislativo é o momento

final do ciclo orçamentário, que, após a sanção presidencial, vai para aprovação
no plenário do Congresso Nacional, passando os legisladores a corresponsáveis
juntos com o Executivo, pelas alocações dos recursos públicos do país.
O que é deficitário e superavitário? Na classificação financeira, a

expressão deficitária é utilizada quando um ente, ou pessoa, possui
receitas sempre inferiores a suas despesas. Já no caso de superavitário,
tal expressão significa o oposto, ou seja, quando um ente, ou pessoa,
apresenta receitas sempre superiores às suas despesas.
A execução orçamentária ocorre após aprovação da Presidência da República

e do Congresso Nacional, momento no qual se analisa a Lei Orçamentária Anual
(LOA) e se decide se esta será vetada, aprovada ou revista, finalizando, assim,
a elaboração do orçamento público e iniciando o controle dos gastos públicos, a
partir das metas fiscais estabelecidas pelo Legislativo.
Para Catapan, Bernardoni e Cruz (2013, p. 128), o acompanhamento da execu-

ção orçamentária e financeira pode ser definido como “[...] nada mais do que o
acompanhamento da execução do orçamento aprovado pelo Legislativo para o
exercício civil respectivo”.
O ciclo orçamentário pode ser definido como o período de tempo no

qual são processadas as atividades do orçamento público, desde sua
criação até a aprovação. Constituem as fases ou etapas necessárias
ao rito do processo orçamentário. Pesquise os prazos e o tempo
necessário para o trâmite, do início ao fim, para o PPA, LDO e LOA.
É importante salientar, entretanto, que, após o início da execução orçamentá-

ria, ela pode sofrer algumas alterações orçamentárias. Fatos novos, urgên-
cias e relevâncias impõem que, vez por outra, torne-se necessária a intervenção
do Poder Público na programação das despesas inicialmente estabelecidas.
Após a análise da elaboração e execução orçamentária, a etapa subsequente se

refere a classificar o orçamento. Essa ação é de vital importância para a continui-
dade do controle dos gastos e organização das receitas e despesas vinculadas ao
erário público, o que torna esta fase essencial para o orçamento público brasileiro.
2.1.2 A classificação orçamentária e sua importância

Por sua importância para a vida econômica, social e política de uma nação, o
orçamento público deve ser dotado de características que permitam responder
afirmativamente aos princípios do equilíbrio, da previsibilidade, da compreensão
e da contribuição para a vitalidade democrática das instituições. As classifica-
ções orçamentárias são vitais para a elaboração do orçamento público brasileiro:
[...] as classificações orçamentárias de receitas e despesas são de

fundamental importância para a transparência das operações cons-
tantes de um orçamento. Toda a informação orçamentária é organi-
zada e veiculada segundo um tipo de classificação. [...] No tocante
à despesa, às classificações, basicamente, respondem às principais
indagações que habitualmente surgem quando o assunto é gasto
orçamentário. A cada uma dessas indagações, corresponde um tipo
de classificação (CORE, 2001, p. 7-8).
Dessa forma, ao mesmo tempo em que a classificação orçamentária permite a

compreensão da origem das receitas e despesas, propicia certa padronização orga-
nizativa, bem como informações relevantes para a análise dos gastos públicos.
Já ao classificar o orçamento via despesas, evita-se a possibilidade de gran-

des distorções para o processo orçamentário, o que possibilita a superação de
importantes barreiras ao alcance do objetivo de melhorar a eficiência e a eficá-
cia da Gestão Pública no que se refere aos gastos realizados pelo Estado.
2.1.3 A classificação orçamentária via despesa

A partir de agora, serão apresentadas as classificações programáticas do orça-
mento público, no que se refere às despesas. Essas classificações são fundamen-
tais para o controle orçamentário, pois normatizam categoricamente as despe-
sas públicas, possibilitando uma padronização e uma transparência em relação
aos gastos realizados como podemos verificar de acordo com a ENAP (2013).
• Classificação institucional: identifica o gasto segundo os poderes,

órgãos e unidades orçamentárias. A finalidade dessa classificação é a de
identificar o gasto via institucionalidade.
• Classificação funcional: serve como um agregador de gastos do governo,

o que permite identificar a programação a partir das áreas de atuação do
governo. A partir dessa classificação é possível a consolidação nacional dos
gastos do setor público, como também a possibilidade de análises sobre fun-
ções e subfunções alocativas a níveis federativos.
• Classificação por natureza: tem por finalidade obter informações

macroeconômicas dos gastos públicos do país, facilitando, assim, o con-
trole contábil das despesas, que se subdividem em duas categorias econô-
micas de despesas: (a.1) despesas correntes e (a.2) despesas de capitais.
• Classificação por fontes de recursos: nessa classificação, se visuali-

zam os demonstrativos da receita para indicar a espécie de recursos, além
de apresentar o grupo da fonte e sua respectiva especificação.
• Identificador de uso: informa a aplicação dos recursos, especialmente

para destacar a contrapartida de empréstimos da União e possíveis doações.
• Esfera orçamentária: aqui é identificado a qual dos orçamentos defi-

nidos no artigo 165, § 5º, da CF, o recurso está associado, se dividindo em
três grandes classificações: (a) orçamento fiscal; (b) orçamento da seguri-
dade social; (c) orçamento de investimento.
• Identificador de resultado primário: é uma novidade da elaboração

orçamentária da União. É uma classificação utilizada, na fase da LOA,
permitindo a apreciação da proposta orçamentária, evitando desequilí-
brios no resultado primário do orçamento.
Verifica-se que a classificação de despesa apresenta sete tipos de classificações

diferentes, que possibilitam o controle e o planejamento da quantidade de gas-
tos realizados com a estimativa de receitas.
2.1.4 A classificação orçamentária via receita

Da mesma maneira que as despesas são classificadas, as receitas governamen-
tais também são, por diferentes aspectos. A finalidade de se classificar as recei-
tas advém da necessidade de facilitar e comunicar a sua origem, destinação e
disponibilidade, uma vez que todas as modernas ferramentas da gestão finan-
ceira priorizam a transparência e o controle dos gastos públicos.
As classificações de receitas são estabelecidas a partir de codificações e são

especificadas da seguinte maneira:
Quadro 1 – Classificações orçamentárias por código e especificação
Código Especificação
1000.00.00 Receitas Correntes
1100.00.00 Receita Tributária
1110.00.00 Impostos
1111.00.00 Impostos sobre o Comércio Exterior
1111.01.00 Imposto sobre a Importação
1111.02.00 Imposto sobre a Exportação
1112.00.00 Impostos sobre o Patrimônio e a Renda
1112.01.00 Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
1112.01.01 Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (Municípios Conveniados)
1112.01.02 Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (Municípios Não Conveniados)
1112.04.00 Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
1112.04.10 Pessoas Físicas
1112.04.11 Receita de Parcelamentos (Imposto sobre a Renda / Pessoas Físicas)
1112.04.21 Pessoa Jurídica Líquida de Incentivos
Fonte: ENAP (2013).
Quanto à existência de demais classificadores de receitas, ressalta-se que há

mais possibilidades que se subdividem, basicamente, em cinco categorizações,
que são: (1) Origem – divisão entre receitas correntes e de capital, (2) Espécie
– vinculada à origem do recurso, (3) Rubrica – detalhamento da espécie do
recurso, (4) Alínea – refere-se ao registro quando da entrada do recurso, (5)
sub-alínea – detalhamento da alínea.
No que se refere à origem dos recursos, essas receitas se subdividem em recei-

tas correntes e receitas de capitais e ambas apresentam uma variedade de clas-
sificações que as incorpora nestes dois grandes grupos:
Quadro 2 – Origem da natureza das receitas
Receitas correntes Receitas de capital

1. Tributária 1. Operações de Crédito
2. Contribuições 2. Alienação de Bens
3. Patrimonial 3. Amortização de Empréstimos
4. Agropecuária 4. Transferências de Capital
5. Industrial 5. Outras Receitas de Capital
6. Serviços
7. Transferências Correntes
8. Outras Receitas Correntes
Fonte: ENAP (2013).
Essas ações de classificação da receita e da despesa estão inseridas em uma nova

metodologia de trabalho que a contabilidade pública brasileira vem realizando ao
longo dos últimos anos, principalmente levando em consideração o cenário eco-
nômico e o novo papel das novas institucionalidades e poderes brasileiros, como
é o caso dos Tribunais de Contas, Ministério Público e Câmaras Legislativas.
Todos esses novos procedimentos levaram os processos de entradas e saídas de

recursos a serem padronizados a partir de classificações e destinação de seus
recursos, o que traz para o gestor público um maior grau de responsabilização
no gasto do erário público e, por sua vez, uma maior transparência e controle
institucionais. É a partir do aumento na qualidade e na quantidade do gasto
público que o Estado passa a adotar mais mecanismos de controle e fiscalização
do gasto público, como será salientado no próximo tópico.
Leia o artigo “Reforma gerencial dos processos de planejamento e orça-
mento”, de Fabiano Garcia Core.
Esse artigo é muito importante, pois mostra a evolução da reforma fiscal e or-
çamentária em nosso país, bem como seus respectivos antecedentes, demons-
trando a relevância da adoção das atuais medidas como forma de conter os
abusos dos gastos públicos, principalmente por parte de Estados e Munícipios.
Disponível em: <http://www.enap.gov.br/documents/586010/601535/

44texto.pdf/3f5c1b8c-33f8-42ef-8c9f-c0275c44f145>.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso
em: 16 fev. 2017.
______. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas

htm>. Acesso em: 16 fev. 2017.

Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 20 dez. 2016.
______. Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os

Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira
Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal,
e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
LEIS_2001/L10180.htm>. Acesso em: 16 fev. 2017.

Intersaberes, 2014.

CORE, F. G. Reforma gerencial dos processos de planejamento e orça-

mento. Brasília: ENAP, 2001. Disponível em: <http://www.enap.gov.br/document-
s/586010/601535/44texto.pdf/3f5c1b8c-33f8-42ef-8c9f-c0275c44f145>. Acesso em:
16 fev. 2017.
ENAP - Escola Nacional de Administração Pública. Orçamento público: visão geral.

Brasília: ENAP, 2013. Disponível em: <http://repositorio.enap.gov.br/handle/1/870>.
Acesso em: 16 fev. 2017.
2.2 Os controles e a fiscalização orçamentária

e financeira
Neste tópico, vamos apresentar os mecanismos que potencializaram os contro-
les e fiscalizações relacionados aos recursos públicos no Brasil. Uma boa parte
da literatura da Administração Pública brasileira, trata essa temática a partir
da chamada accountability – um termo recente utilizado no Brasil e na esfera
acadêmica, que significa, popularmente, responsabilização – e nada mais é do
que o aumento nas medidas de controle.
Ressalta-se que as medidas adotadas para beneficiar o país de mecanismos em

prol da accountability é, principalmente, a CF e a LRF, constituindo-se, definitiva-
mente, em um avanço considerável para promover o país a um modelo de política
fiscal e orçamentária mais condizente com a realidade e suas necessidades atuais.
Figura 1 – Controlando e fiscalizando as ações estatais
© TonSnoie
Para compreendermos a conjuntura e a importância de algumas medidas de

controle e fiscalização orçamentária, abordaremos, neste tópico, assuntos
importantes como a finalidade da gestão orçamentária, a Lei nº 4.320/1964, a
LRF e a CF, e também as regras e diretrizes orçamentárias.
O termo accountability é relativamente recente na Administração

Pública brasileira. Utilizado sem tradução direta para a Língua
Portuguesa, passou a ser empregado a partir da Reforma Gerencial do
Aparelho do Estado na década de 1990. Pesquise sobre o histórico e o
significado desse termo, para compreender sua importância ao longo
do material didático e de seus estudos como um todo.
2.2.1 A finalidade da gestão orçamentária

A gestão orçamentária tem como pressuposto e finalidade ajudar aos gestores
públicos a controlarem seus gastos, qualificarem suas receitas e gerar ações de
transparência e probidade para a sociedade civil.
De acordo com Denhardt (2012), a Administração Pública deve se fundamentar

nas teorias democráticas que priorizam questões importantes como liberdade,
justiça e igualdade. A fundamentação dessas questões está intimamente ligada à
capacidade de controlar e fiscalizar recursos financeiros muitas vezes escassos.
De forma geral, a captação de recursos para a Gestão Pública e para a promoção

do bem-estar social é oriunda de fontes distintas, como, por exemplo, recursos
fiscais, impostos, contribuições sociais e doações/empréstimos internacionais
(DRAIBE, 2015). Para isso, é necessário que existam normas preestabelecidas
que ajudem a orientar a gestão orçamentária e financeira.
Figura 2 – Fonte de captação de recursos da Administração Pública
Doações e
Contribuições Recursos Empréstimos
Sociais Fiscais Internacionais
Fonte de Captação
de Recursos
Promoção do Bem Estar

para a População
Fonte: Adaptado de Draibe (2015).
Antes de analisarmos as práticas e diretrizes para a fiscalização orçamentária e

financeira, é importante definir o conceito de orçamento público.
O orçamento público é a expressão financeira dos recursos que um ente público

prevê arrecadar durante determinado período e alocar em ações de governo
(CORDEIRO; LEVI, 2015). Deriva diretamente da tributação e dos gastos do
Estado, que se destinam a políticas públicas de diversos escopos.
O primeiro registro histórico sobre as origens do orçamento público

data de 1215, quando nobres ingleses se rebelaram contra os poderes
excessivos do rei e passaram a exigir que a cobrança de tributos
tivesse prévia aprovação de um conselho (CORDEIRO; LEVI, 2015),
demonstrando, assim, a excessiva preocupação que a sociedade e o
Poder Público estabelecem em relação ao controle dos recursos públicos.
É importante salientar que a concepção de novos procedimentos orçamentários

veio da crise de 1988, posteriormente ao país ter assinado um acordo com o
Fundo Monetário Internacional (FMI), que fez com que o país estabelecesse um
novo modelo de gestão fiscal para o país.
2.2.2 Lei nº 4.320/1964 e a LRF

O marco legal do controle e fiscalização orçamentária e financeira bra-
sileiro data de 1964, com a Lei nº 4.320, que passou a procedimentali-
zar normas gerais financeiras com o intuito de elaborar e controlar os
orçamentos dos três entes federativos (União, Estados e Munícipios).
Posteriormente, em 2000, entrou em vigência a Lei Complementar nº
101 (LRF), que muda consideravelmente a forma de se imaginar a peça
orçamentária e os mecanismos de gestão fiscal e orçamentária do Estado.
Figura 3 – Medidas fortalecidas da Lei nº 4.320/1964 pela LRF
Planejamento Execução LRF
PPA LDO
Fiscalização
LOA
- Superávit Primário (Metas Fiscais);

- Corte com folha salarial e
encargos sociais;
- Renegociação da dívida com
Estados e Municípios.
Fonte: Elaborada pelo autor (2017).

Depois de implantada a renegociação das dívidas dos entes federativos, o

Governo Federal, à época, passou a incentivar a retomada de procedimentos
normativos para a gestão do orçamento público. Para isso, a Lei 4.320/1964,
estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços do Estado, mais especificamente no artigo 2º:
Lei nº 4.320/1964, Art. 2º. A Lei do Orçamento conterá a discrimina-

ção da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e programa de trabalho do Governo, obedecidos os princí-
pios de unidade universalidade e anualidade (BRASIL, 1964).
Além disso, retomando a importância dos pressupostos já colocados como a

essa lei, passou-se a realizar o incentivo a esses importantes conceitos, tais
como receitas e despesas correntes e de capital na realidade da sociedade bra-
sileira. Todos esses novos pressupostos passaram a novamente reforçar os pre-
ceitos já então existentes na Administração Pública brasileira, e da importância
de se controlar os gastos públicos. Dessa forma, começou-se de forma efetiva
a se colocar, na prática, normas e procedimentos que anteriormente só eram
veiculados e interpretados procedimentalmente. Um desses pressupostos, con-
siderado vital para o controle das contas públicas, foi à implantação definitiva
de classificação de receitas, conforme podemos observar na Figura 4 a seguir:
Figura 4 – Classificação da receita
RECEITAS CORRENTES
• RECEITA TRIBUTÁRIA
• Impostos
• Taxas
• Contribuições de Melhoria
• RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES
• RECEITA PATRIMONIAL
• RECEITA AGROPECUÁRIA
• RECEITA INDUSTRIAL
• RECEITA DE SERVIÇOS
• TRANSFERÊNCIAS CORRENTES
• OUTRAS RECEITAS CORRENTES
RECEITAS DE CAPITAL
• OPERAÇÕES DE CRÉDITO
• ALIENAÇÃO DE BENS
• AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS
• TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL
• OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL
Fonte: Adaptado de Brasil (1982).
Estabelecido, assim, um padrão para fortalecer a accountability e gestão proba

e eficiente dos recursos públicos, os gestores públicos passaram a revigorar
demais decretos-leis que ajudassem os governantes na adoção dessa nova men-
talidade para a Gestão Pública e outro Decreto-lei revigorado, foi o 1.939/1982,
destacando-se, neste caso, o artigo 11, que assevera as receitas correntes como:
[...] receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária,

industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos
financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou priva-
do, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despe-
sas Correntes (BRASIL, 1982).
Esse decreto visava fortalecer a importância da classificação das receitas, a par-

tir do esclarecimento do conceito de receitas de capital. O Decreto-lei n° 1.939,
artigo 11, salienta, ainda, que as receitas de capital são:
[...] provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de

constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direi-
tos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou
privado, destinado a atender despesas classificáveis em Despesas de
Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente (BRASIL, 1982).
Ainda, podemos afirmar que as despesas correntes contemplam as despesas

de custeio e transferências correntes. Já as despesas de capital englobam inves-
timentos e aquisições, normalmente, de equipamentos e materiais permanentes.
O Decreto-lei nº 1.939/1982 alterou a classificação de receita e deu

outras providências referentes à Lei nº 4.320/1964, principalmente no
que se refere à classificação de receitas e despesas de capital. Além
disso, essa lei detalha conceitos adicionais, como, por exemplo, o de
superávit do orçamento corrente.
É preciso, porém, evoluir na direção de reformas institucionais que conciliem a

qualidade da gestão fiscal macroeconômica com a eficiência da gestão pública.
Em outras palavras, é preciso colocar a reforma orçamentária no topo da
agenda das reformas institucionais necessárias ao desenvolvimento do país e
em consonância com as prerrogativas da CF, grande desafio a ser enfrentado
pelos gestores públicos.
2.2.3 A Constituição de 1988

O compromisso para a elaboração da nova carta institucional brasileira teve
a finalidade de reestabelecer os direitos anteriormente suprimidos pela dita-
dura militar e, por sua vez, trouxe grande otimismo e satisfação para a opinião
pública do país, além da abertura de novas garantias, principalmente no que se
refere à seguridade social e interesses difusos.
A CF de 1988 é a mais detalhada de todas as constituições brasileiras.

Quando finalmente foi promulgada continha 245 artigos e mais outros
70 artigos no capítulo sobre disposições constitucionais transitórias.
Após algumas emendas constitucionais, esses números saltaram para
250 artigos e 94 artigos, respectivamente.
A CF tem por finalidade regular princípios, regras e direitos individuais, cole-

tivos e sociais, bem como estabelecer medidas de controle, transparência e
eficácia referentes às diversas políticas públicas que podem ser adotadas pelo
Estado. Cláusula
pétrea
Mesmo considerando que os direitos estabelecidos são muito positivos já que se Cláusula pétrea
tratam de cláusulas pétreas, a CF pode ser considerada um instrumento é uma limitação
ao poder de
rígido, com dificuldades de ser alterada pela necessidade de mudanças quanto reformar e/
ou alterar a
a circunstâncias conjunturais. Constituição,
nem mesmo por
É nesse cenário de judicialização do orçamento e da gestão fiscal que se passa a meio de Emenda
Constitucional.
atribuir um “receituário” para as receitas e despesas, que, posteriormente, irá Assim, garantem
que elementos
se tornar mais robusto devido à vigência da LRF.
constitucionais
básicos - como
Dessa forma, nasce a normatização da alocação de recursos, ação importante direito ao
voto direto e
para o avanço significativo da Gestão Pública de Estados e Municípios, no que separação de
tange a elaboração de orçamentos. Ou seja, é a partir de 1988, que passam a Poderes – sejam
mantidos ao
ser criados novos modelos de planejamento de orçamento e finanças, conforme longo do tempo.
podemos observar na Figura 5 a seguir.

Figura 5 – Importantes contribuições para normatização do orçamento público

a partir da Constituição de 1988
Cabe ressaltar que essas três leis ajudaram a identificar quais os controles uti-
lizados pela Administração Pública na execução e planejamento orçamentário,
sendo, também, muito aderentes às medidas orientadoras da LRF, quando da
sua publicação no ano de 2000.
É nesse sentido que o orçamento deve ser um instrumento por meio do qual as
escolhas públicas devem ser feitas, cabendo à execução orçamentária assegurar
sua implementação e incentivar a aplicação das regras e diretrizes orçamen-
tárias para todos os entes federativos, uma vez que são comuns para todos os
entes públicos.
2.2.4 As regras e diretrizes orçamentárias

O desenvolvimento da técnica orçamentária no Brasil é relativamente recente,
se comparado com outros países. Em nosso país, além do monitoramento do
Poder Legislativo sobre o Executivo, o orçamento público também é controlado
pelos recursos dos Tribunais de Contas, do Ministério Público e dos Conselhos
de Políticas Públicas.
As regras e diretrizes orçamentárias são fundamentais para nortear cada etapa

da prática orçamentária, além de proporcionar padronização, transparência,
estabilidade e consistência. O orçamento deve seguir alguns princípios orçamen-
tários, orientados pela Lei nº 4.320/1964, pela CF e pela LRF. Tais princípios
podem se dividir em dois grupos: os princípios orçamentários tradicionais, clas-
sificados como princípios básicos, e os modernos, considerados complementares.
Os princípios orçamentários tradicionais são os clássicos, consolidados

desde a Idade Média, fortemente associados a questões jurídicas. Já os princí-
pios orçamentários modernos tiveram sua consolidação com a moderni-
zação do orçamento, estreitamente associados ao planejamento e à gestão, além
das questões jurídicas. A seguir, destacamos alguns deles.
Quadro 1 – Princípios orçamentários
Tradicionais
• Anualidade
• Clareza
• Equilíbrio
• Especificação ou discriminação
• Exclusividade
• Não vinculação
• Unidade
• Universalidade
• Exatidão
• Flexibilidade
• Programação
• Regionalização
• Orçamento bruto
Modernos
• Simplificação
• Descentralização
• Responsabilização
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Em relação aos princípios orçamentários clássicos, podemos iniciar afirmando

que o princípio da anualidade determina que o orçamento deve ter vigência
limitada a um exercício financeiro, que, de acordo com a Lei nº 4.320/1964,
corresponde ao ano civil.
Ainda, o princípio da clareza prevê que o orçamento deve ser claro e inte-
ligível a qualquer indivíduo. Já o princípio do equilíbrio estabelece que é
necessário existir equilíbrio entre receitas e despesas, sendo fundamental para
o monitoramento da execução orçamentária.
O princípio da exclusividade determina que o conteúdo do orçamento deve

ser restrito à fixação das despesas e à previsão das receitas. Nesse sentido, o
princípio da legalidade diz que o desenho orçamentário deve estar aderente
às limitações legais em relação às despesas e às receitas, atendendo a normas
da Constituição.
De outro lado, o princípio da independência (não vinculação) das recei-

tas prevê que nenhuma receita pode ser reservada ou comprometida para aten-
der gastos não previstos, ou de outras funções. Já o princípio da publicidade
corresponde à garantia de transparência e à disseminação de informações.
O princípio da unidade orçamentária prevê que o orçamento deve ser

uno, ou seja, todas as receitas e despesas devem estar presentes em apenas uma
só lei orçamentária.
Em relação ao princípio da uniformidade, entendemos que ele determina a

padronização dos dados no orçamento, ou seja, a homogeneidade no que tange,
por exemplo, à classificação e outros aspectos envolvidos em sua elaboração, o
que permite a comparabilidade temporal.
Por fim, da mesma forma que o princípio da universalidade prevê que

todas as receitas e despesas devem estar discriminadas na lei orçamentária,
e o princípio do orçamento bruto estabelece que todas elas devem estar
discriminadas em valores brutos e não líquidos.
No que diz respeito aos princípios orçamentários modernos, podemos afirmar

que o princípio da simplificação determina que o orçamento seja baseado
em elementos de fácil compreensão e de forma simplificada, obedecendo a cri-
térios de parcimônia.
Ademais, o princípio da descentralização regulamenta que a execução das

ações deve ocorrer o mais próximo possível de seus beneficiários. Já o princí-
pio da responsabilização diz que os gestores públicos assumem responsa-
bilidade pelo desenvolvimento e consequências de ações.
Após a análise de todos os princípios orçamentários, verifica-se que as expe-

riências brasileiras legais demonstram que, antes de qualquer questão, nosso
país apresenta uma grande dificuldade para sustentar sua governança política,
econômica e jurídica, que, invariavelmente, é ameaçada pelo ambiente políti-
co-econômico, relacionado, quase sempre, a conjunturas de crises ou realinha-
mentos ideológicos.
Leia a cartilha “Entendendo o orçamento”, elaborada pela Consultoria de
Orçamento e Fiscalização Financeira (CONOF).
Essa cartilha explica, de forma clara e objetiva, a importância da estrutura

orçamentária brasileira e a LRF e ressalta a trajetória das verbas públicas
e todo o moderno processo orçamentário brasileiro.
Disponível:<http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamento-
brasil/entenda/cartilha/cartilha.pdf>.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Câmara dos Deputados. Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira
(CONOF). Entendendo o orçamento. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/ati-
vidade-legislativa/orcamentobrasil/entenda/cartilha/cartilha.pdf>. Acesso em: 22 fev. 2017.
______. Decreto-lei nº 1.939, de 20 de maio de 1982. Altera a Classificação da

Receita e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/decreto-lei/Del1939.htm>. Acesso em: 20 dez. 2016.

gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 20 dez. 2016.

htm>. Acesso em: 20 dez. 2016.
CORDEIRO, J. L.; LEVI, M. L. Orçamento público. In: DI GIOVANNI, G.; NOGUEIRA,

M. A. (Orgs.). Dicionário de Políticas Públicas. 2. ed. São Paulo: Editora da Unesp,
Fundap, 2015.
DENHARDT, R. B. Teorias da Administração Pública. São Paulo: Cengage

Learning, 2012.
DRAIBE, S. Sistemas Nacionais de Proteção Social. In: DI GIOVANNI, G.;
NOGUEIRA, M. A. (Orgs.). Dicionário de Políticas Públicas. 2. ed. São Paulo:

Editora da Unesp, Fundap, 2015.
2.3 A Lei de Responsabilidade Fiscal: conceitos,

equilíbrio das contas públicas e a receita
corrente líquida
A LRF, aprovada como Lei Complementar nº 101, em 4 de maio de 2000, surgiu
para harmonizar e consolidar um importante processo de mudança legal para
o regime fiscal e orçamentário no Brasil. Sua aplicabilidade vai ao encontro,
também, das práticas adotadas pela reforma gerencial do Estado.
Nesse sentido, podemos afirmar que a LRF se aplica à administração direta ou

indireta, ou seja, também se aplica às autarquias, fundações e empresas esta-
tais, regulando as despesas correntes, o custeio e os investimentos.
2.3.1 O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal?

Um marco importante das reformas promovidas no passado recente foi a apro-
vação da LRF. Mais importante ainda do que a aprovação dessa lei foi a afirma-
ção de uma nova cultura baseada no firme compromisso das lideranças políti-
cas com o equilíbrio das contas públicas e na adoção das medidas necessárias
para preservar a estabilidade da economia.
No que se refere particularmente à LRF, essa é uma lei complementar que:
[...] estabeleceu normas sobre a responsabilidade na gestão fiscal,

tendo como eixos: a) o planejamento; b) a transparência; c) a pre-
venção de riscos fiscais; d) o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas; e) a fixação de limites e condições para a
renúncia de limites e condições para a renúncia de receita, geração
de despesas, dívidas, operações de crédito e concessão de garantia
(KHAIR, 2015, p. 515).
A execução dessa lei tem como pressuposto ser um código de conduta e procedi-
mentos para os administradores públicos do sistema federativo, valendo como
parâmetro de atuação orçamentária para os três poderes (Executivo, Legislativo
e Judiciário) no que se refere aos governos municipais, estaduais e federal.
A aplicação dessa nova regra procedimental passa a obrigar que as finanças

dos entes federativos sejam apreciadas de forma detalhada pelos Tribunais de
Contas Estaduais e Municipais (quando for o caso). A LRF inova no que se refere
à contabilidade e ao orçamento público por ser uma medida que introduz e tipi-
fica limite de gastos públicos, seja para despesas em exercício (contingencia-
mento e empenhos) como também para gastos relacionados a endividamentos.

Essa medida visa o alcance de metas fiscais trienais, permitindo, por sua vez,
que o gestor público possa estimar suas receitas e despesas, via planejamento
orçamentário, corrigindo-as de acordo com as necessidades.
Dessa forma, verifica-se que a LRF tem como finalidade básica controlar os
custos envolvidos, estabelecendo por sua vez, a relação entre o programado e o
executado.
A reforma do Estado, proposta pelo Ministério da Administração

e Reforma do Estado (MARE), tinha como missão regulamentar
agências executivas autônomas em relação aos Ministérios,
estabelecendo o instrumento do contrato de gestão para dar mais
eficiência à Gestão Pública. A finalidade sempre foi a de estabelecer
reformas profundas que possibilitassem a capacitação institucional e
administrativa das burocracias públicas (COSTA, 2008).
Receita
A LRF passou a estabelecer o limite de 50% da Receita Corrente Líquida Corrente
(RCL) relativo às despesas de pessoal, para a União, e de 60% para os Estados e Líquida
Municípios. A RCL é definida como receita corrente deduzida a despesa da Receita Corrente
Líquida é um
União, das transferências constitucionais e das contribuições do INSS e PIS/ somatório de
tributos que
PASEP. Nos Estados e Municípios, deduz-se a contribuição dos servidores para um governo
o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas prove- pode adquirir,
referem-se a
nientes da compensação financeira do INSS (KHAIR, 2015). contribuições
patrimoniais,
industriais,
Figura 1 – A importância dos limites de despesas após a LRF agropecuárias
e de serviços,
deduzindo-se
os valores de
transferências
constitucionais.
© Nadir Gafarov
A LRF contribui para que a economia brasileira retome uma trajetória de cres-
cimento, que, embora exiba índices de expansão econômica inferiores aos
registrados pelos demais países emergentes, apoia-se em uma situação fiscal
mais sólida e em um sistema financeiro que goza de boa saúde, ao mesmo tempo
em que as disparidades sociais diminuem e o regime democrático se aperfei-
çoa. Assim, a LRF apresenta inúmeros novos objetivos e importantes pontos de
avanços para a realidade fiscal brasileira.
2.3.2 Principais pontos e objetivos da Lei de

Responsabilidade Fiscal
O principal objetivo da LRF é a otimização e o equilíbrio das contas públicas.
Nesse sentido, a lei se faz presente e tem sua concepção acabada pelos legisla-
dores, quando de sua aprovação no parlamento brasileiro e que tem por finali-
dade controlar os gastos públicos de Estados e Munícipios, estabelecendo metas
fiscais que são sancionadas ano a ano, em uma relação de equilíbrio e controle
entre os poderes legislativo e executivo.
Uma das medidas primordiais no combate a malversação do dinheiro público, é

o de exigir vinculação direta entre a despesa e a estimativa de receita, evitando,
assim, a insolvência orçamentária ou a paralisia da máquina pública, no que se
refere a investimentos e políticas públicas de médio e longo prazo.
O que é insolvência orçamentária? É uma condição na qual algum

ente federativo, instituição ou pessoa, está em situação de devedor,
com prestações a serem pagas, ou seja, não cumpridas, as quais são
superiores às receitas e entradas de recursos recebidos. Portanto,
a insolvência orçamentária é a condição de não cumprimento de
obrigações em relação a despesas adquiridas.
Em anos de eleições, a LRF estabelece algumas outras medidas restritivas, com

a finalidade de controlar e garantir o equilíbrio das finanças públicas, evitando
que o governante da atual gestão venha a prejudicar um adversário político e
gerar ingovernabilidade, em caso de sua derrota.
A LRF, bem como a legislação eleitoral, prevê algumas restrições

para o último ano de mandato dos governantes do Executivo, que são
a proibição do aumento de gastos com pessoal, o impedimento de
contratação de operações de crédito e de novas despesas no último
ano de vigência da gestão a ser finalizada.
Por fim, os munícipios apresentam, também, certos limites de gastos de no máximo

60% da RCL, sendo distribuídos da seguinte maneira: 6% para o Legislativo e
Tribunais de Contas, quando houver, e 54% para o Executivo (BRASIL, 2000).
Além disso, com a LRF, o gestor público passou a ter de se enquadrar aos limi-
tes de gastos, podendo, em até oito meses, se regularizar nos limites impostos,
pois, caso contrário, sofre penalidades ou, até mesmo, o impedimento de exer-
cer seu cargo.
No que se refere à dívida pública brasileira, afirmamos que os limites são

aprovados pelo Senado Federal, via proposta da Presidência da República,
sendo logicamente vinculados às metas e percentuais das receitas da União,
Estados, Distrito Federal e Munícipios. O descumprimento das regras pode
levar a Administração Púbica a ficar impedida de realizar novas operações de
crédito, dificultando as gestões locais.
Como o pressuposto básico da LRF é o controle das receitas e das despesas, pri-
vilegiando, assim, o superávit, ela estabelece a necessidade de metas fiscais
trienais.
Tais metas visam orientar os gastos públicos, servindo como medidas rígidas
contrárias às práticas de improbidade administrativa, malversação do erário
público e ineficiência dos gastos.
Destacam-se como restrições, em resumo:
• o impedimento de contratação de operações de crédito antecipado via

receita orçamentária;
• a proibição para o gestor público de realizar novas despesas que não pos-
sam ser pagas no mesmo ano de vigência. Ou seja, qualquer despesa só
pode ser transferida para o próximo ano de governo caso o gestor tenha
recurso em caixa;
• proibição de qualquer ação ou iniciativa que venha a provocar aumento no

gasto com pessoal nos Poderes Executivo e Legislativo, 180 dias antes do
final dos mandatos da legislatura e do executivo, nos âmbitos da União,
Estados e Munícipios (BRASIL, 2001).
Figura 2 – Principais pontos da LRF
Gastos com
pessoal
Ano de Eleição Dívida Pública

Pontos Principais
da LRF
Compensações Metas Fiscais
Por mais que os avanços com a LRF sejam importantes, é bom lembrar que uma
boa gestão fiscal não se confunde com uma boa Gestão Pública. A contribuição da
LRF para a gestão fiscal constitui um inegável avanço, que deve ser preservado.
2.3.3 O legado da Lei de Responsabilidade Fiscal

A LRF constitui-se, atualmente, como um dos principais instrumentos de regu-
lação dos recursos públicos do país, sendo que sua atuação, de certa forma,
possibilita o fortalecimento, mesmo via medida impositiva, de um regular ama-
durecimento da accountability no país.
Sobre os instrumentos de regulação, Catapan, Bernardoni e Cruz (2013)

asseveram que a Lei de Responsabilidade Fiscal está representada pela Lei
Complementar nº 101/2000 e pela Lei Complementar nº 131/2009, as quais
inseriram novas responsabilidades para o gestor público para o processo de
orçamento da Administração Pública, o que possibilitou a limitação de gastos
com pessoal, proibição de criação de despesas de duração continuada sem fonte
de receita, além da disciplina fiscal para os três poderes.
Accountability é uma expressão utilizada para tratar da obrigação

e capacidade de uma pessoa ou instituição prestar contas à outra
pessoa ou instituição. Criando a possibilidade de uma instituição
poder ser, de alguma maneira, responsabilizada, punida ou
recompensada por essas ações. Podemos afirmar que essa instituição
é accountable e existe uma relação entre a instituição e o conjunto de
pessoas que ela representa (MARQUES, 2015).
Na compreensão de autores como Vignoli (2002), a LRF se apresenta como rele-

vante, já que se corporifica como uma das medidas mais austeras a respeito do
tema fiscal e orçamentário.
Por sua vez, Dias Filho (2003) afirma, ainda, que se a referida lei é um avanço
para a questão fiscal do país, por outro lado, a sua realização e seu equaciona-
mento dependem fortemente da mobilização de recursos humanos mais capaci-
tados e recursos tecnológicos, os quais ajudariam no processo de transparência
e recursos financeiros para sanar o problema de recursos escassos que impe-
dem a realização de políticas e programas de médio e longo prazo.
Figura 3 – Objetivos da LRF
O fato de a LRF ter sido reconhecida e acatada a partir de um importante pro-

cesso de consulta pública e, principalmente, pelo acordo entre diferentes forças
políticas, faz com que essa medida, a despeito de todas as fragilidades expostas,
nasça com uma grande sustentabilidade, o que possibilita sua vigência até hoje,
mesmo que em alguns momentos, a presente medida engesse e amarre em dema-
sia a possibilidade de alocação de recursos para programas estratégicos e ações
de longo prazo.
Evidencia-se, nesse sentido, que a LRF impreterivelmente reforça as ações em

prol da accountability, pois O’Donnell (1998), por exemplo, estabelece que o
artigo 59 da referida Lei apresenta fortes características de accountability hori-
zontal, já que a fiscalização sobre as contas públicas passa a ser de responsabili-
dade do Poder Legislativo, com auxílio dos Tribunais de Contas.
Em contrapartida, na análise feita pelo mesmo autor, o artigo 48, maximiza

a accountability vertical, pois incentiva a participação popular e a constante
elaboração de audiências públicas durante os processos de elaboração, discus-
são de planos, da LDO e da LOA e em demais instrumentos de divulgação a
partir dos canais de transparência utilizados pelas gestões públicas, como vere-
mos mais a frente, o caso das ações da democracia digital, corporificadas como
E-Gov (O’DONNELL, 1998).
Outro grande avanço obtido com a LRF se dá na procedimentalização do ciclo

orçamentário, como poderemos ver na Figura 4 a seguir.
Figura 4 – Avanços da LRF no ciclo orçamentário brasileiro
Lei de
Plano Lei
Diretrizes
Plurianual Orçamentária
Orçamentárias
(PPA) Anual (LOA)
(LDO)
Procedimentalização entre essas instâncias a

partir da LRF, determinando % para endividamentos
e despesa de pessoal
Toda essa concepção e pressupostos maximizam, ainda, ações relacionadas

à informação e justificação, o que se denomina answerability, executada por
meio da realização de audiências públicas. Ademais, destacam-se as ações rela-
cionadas à execução e manutenção da lei, o que é denominado de enforcement,
realizadas por meio de penalidades aos descumprimentos dos procedimentos
legais por parte dos entes federativos e, respectivamente, dos ordenadores de
despesas e dos gestores públicos.
Figura 5 – Pontos importantes da LRF
Constituição Federal
Lei Complementar de LRF

Finanças Públicas
PPA LDO LOA
Levando em consideração que a LRF já está inserida na realidade brasileira

desde o ano 2000, e que é atualmente muito compreendida pelos gestores
públicos, verifica-se que sua inserção na política fiscal, mesmo com algumas
externalidades inerentes a uma ação impositiva como esta, trouxe avanços
importantes, principalmente no que se refere ao controle e responsabilidade
quanto ao erário público.
O objetivo de toda constituição política é, ou deveria ser, em primeiro lugar,

possibilitar ao posto de governante, os homens de maior sabedoria para identi-
ficar e buscar o bem público. Em seguida, seria necessário tomar todas as pre-
cauções para que os governantes se mantenham virtuosos, enquanto merecem
a confiança do povo (PRZEWORSKI, 1998).
Sobre a busca pelo bem público, Castro e Castro (2014) afirmam que a LRF
inseriu o planejamento e controle de forma mais rígida e responsável à conta-
bilidade pública, tendo em vista que possibilitou ao gestor público utilizar um
instrumento legal de gestão de finanças públicas para controlar o Estado.
A LRF é um avanço por estabelecer diversos mecanismos de correção de des-

vios, levando até a efetivação de sanções institucionais, no caso de descumpri-
mentos repetitivos.
Ressalta-se que sua aplicabilidade também passa a ser ancorada na participa-

ção do cidadão, denominada de controle social, que tem o poder de fiscalizar de
forma conjunta com o poder público, o que traz empoderamento para a socie-
dade civil em relação ao trato dos recursos públicos.
É nesse sentido que a promulgação da LRF e a adequação do processo orça-

mentário – PPA, LOA e LDO – ajudam em outras concepções para o Estado
Brasileiro, pois, inevitavelmente, passa a favorecer outras ações estatais, tal
como o fortalecimento da transparência via mecanismos como o E-gov e o
Portal da Transparência, conforme veremos no próximo tópico.
Leia o artigo “A reforma gerencial do Estado de 1995”, de Luís Carlos Bres-
ser- Pereira.
A leitura desse artigo é importante, pois mostra o cenário da reforma do

Estado Brasileiro como indutor de importantes alterações na Gestão Públi-
ca brasileira, principalmente no que refere ao equilíbrio macroeconômico
incorporado em nossa realidade e aos saltos de qualidade na alocação de
recursos do final da década de 1990.
Disponível em: <http://reformadagestaopublica.org.br/papers/2000/

608-RefGerencial_1995-RAP.pdf>.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas
htm>. Acesso em: 20 dez. 2016.
______ . Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000. Altera o Decreto Lei nº 2.848,

de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, e o
Decreto-lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/L10028.htm>. Acesso em: 17 fev. 2017.
______. Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001. Dispõe sobre

normas gerais de consolidação das contas públicas do âmbito da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.
orcamentofederal.gov.br/legislacao/portaria-interm-163_2001_atualizada_2015_
04jul2016_ultima-alteracao-2016.docx>. Acesso em: 13 jan. 2017.
BRESSER-PEREIRA, L. C. A reforma gerencial do Estado de 1995. Revista de

Administração Pública, v. 34, n. 4, jul./ago. 2000. Disponível em: <http://refor-
madagestaopublica.org.br/papers/2000/608-RefGerencial_1995-RAP.pdf>. Acesso
em: 13 jan. 2017.

Intersaberes, 2014.

COSTA, F. L. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 200
anos de reformas. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 42, n.
5, p. 829-74, set./out. 2008. Disponível em:<http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n5/
a03v42n5.pdf>. Acesso em: 22 fev. 2017.
DIAS FILHO, J. M. Gestão tributária na era da responsabilidade fiscal: proposta para

otimizar a curva da receita utilizando conceitos de semiótica e regressão logística. Tese
(Doutorado). FEA/USP, São Paulo, 2003.
KHAIR, A. A. Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). In: DI GIOVANNI, G.; NOQUEIRA,

M. A. (Orgs.). Dicionário de Políticas Públicas. 2. ed. São Paulo: Editora da Unesp,
Fundap, 2015.
MARQUES, F. G. Accountability. In: DI GIOVANNI, G.; NOGUEIRA, M. A. (Orgs.)

Dicionário de políticas públicas. 2. ed. São Paulo: Editora da Unesp, Fundap, 2015.
O`DONNELL, G. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova: Revista

de Cultura e Política, n. 44, 1998. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?s-
cript=sci_arttext&pid=S0102-64451998000200003>. Acesso em: 22 fev. 2017.
PRZEWORSKI, A. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent X principal. In:

BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. (Orgs.). Reforma do Estado e adminis-
tração pública gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1998.
RESTON, J. O município para candidatos. 4. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2000.
VIGNOLI, F. H. (Coord.). A Lei de Responsabilidade Fiscal comentada para

municípios. São Paulo: FGV / EAESP, 2002.
2.4 Tecnologia e inovação com o Governo

eletrônico (e-Gov) e o Portal da Transparência
Principalmente no final da década de 1990, com o advento da computação, da
internet e de diversas outras Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs),
a Gestão Pública se modernizou. Isso ocasionou o estreitamento da relação
entre o governo e a sociedade civil, sobretudo a partir de mecanismos de accou-
ntability e gestão social.
Sobre esse processo de transparência governamental, Castro e Castro (2014, p.

148) ensinam que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) também “[...] possi-
bilitou ao cidadão, por meio da transparência, verificar como são aplicados os
recursos públicos e como se dá a atuação do governo”.
Ações como o Governo Eletrônico (e-Gov) e o Portal da Transparência são

importantes instrumentos de gestão que propiciam maior responsabilização,
ética na gestão e, principalmente, transparência das ações do Estado.
Os recursos ligados à democracia digital visam estabelecer o

fortalecimento entre Estado e sociedade civil. A partir da aplicação
da conectividade, são potencializadas as práticas que se assentam
na coleta de assinaturas digitais ou mesmo a partir de manifestações
coletivas pelas redes sociais. Sobre as formas de participação da
sociedade nas decisões governamentais, pesquise em quais países,
além do Brasil, esses recursos são aplicados.
Os esforços e objetivos de uma boa parcela da sociedade que investe e fortalece

a democracia digital, imagina poder ser protagonista de discussões e manifes-
tações a partir de canais dinâmicos de atendimento de seus desejos e vonta-
des, estabelecendo, por sua vez, uma crítica perante as tradicionais instituições
políticas. É nessa conjuntura que interpretaremos questões como o sistema do
e-Gov, a rede de sites “gov.br” e o Portal da Transparência.
2.4.1 O governo eletrônico

O e-Gov é uma ferramenta de gestão pública que alia a utilização das TICs para
propiciar maior acesso da população à informação. Por meio dessa iniciativa,
viabiliza-se um novo canal de diálogo entre a sociedade e o Estado, adicionando
maior transparência nas ações dos gestores públicos. Nesse sentido, o e-Gov
tem o objetivo principal de aumentar e aprimorar a qualidade dos serviços

prestados à população:
Em termos gerais pode-se pensar nas seguintes relações susten-

tadas pelo governo eletrônico: 1) aplicações web com foco para o
segmento governo-negócio; 2) aplicações web voltadas para a re-
lação governo-cidadão; e 3) aplicações web referentes a estratégias
governo-governo (RUEDIGER, 2002, p.30).
Além disso, Ruediger (2002) destaca que o e-Gov pode ser um agente causador
de boas práticas de governança e gerar importantes mudanças estruturais na
Administração Pública. Nesse sentido, o referido sistema pode proporcionar
maior eficiência e transparência para as ações do Estado e ser um ambiente de
maior participação, favorecendo por sua vez a democracia digital.
A democracia digital nasce com o mesmo objetivo que a democracia

deliberativa. Esses processos reivindicam mais participação e
democratização. A diferença entre essas ações é que a deliberativa
estabelece a participação a partir da mobilização em conjunto, e a
democracia digital tem como seu ímpeto democratizante a matriz das
redes sociais e a conectividade.
Ainda, cabe ressaltar que a participação é um importante eixo de suas diretri-

zes, a saber: participação cidadã, melhoria do gerenciamento interno do Estado
e a integração com parceiros e fornecedores (BRASIL, 2016).
O e-Gov brasileiro foi implantado no ano de 2000, a partir de um grupo de

trabalho interministerial, o qual tinha a finalidade de propor novas formas de
interação entre a sociedade civil e o Estado.
Figura 1 – A implantação do e-Gov no país

© dencg
A participação via digital ajuda no controle, transparência e monitoramento das

ações do governo, possibilitando que a sociedade tenha mais um canal de acesso às
informações e fique ciente dos acontecimentos e ações do governo, principalmente
no que se refere a políticas que impactam na realidade da sociedade brasileira.
De acordo com Decreto Presidencial de 3 de abril de 2000 fica

instituído, no Âmbito da Casa Civil da Presidência da República, o
Grupo de Trabalho Interministerial com a finalidade de examinar e
propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas
formas eletrônicas de interação. Esse decreto institui, ainda, um grupo
de trabalho para o exercício das funções.
Há inúmeros órgãos específicos que compõem o Grupo de Trabalho

Interministerial, entretanto, é a Casa Civil da Presidência da República que
tem total liberdade para designar membros para o grupo. Em outras palavras,
além de um representante de cada órgão, o Chefe da Casa Civil pode atribuir o
cargo de colaborador do grupo que desejar.
No final da década de 1990, o investimento feito pelos governos em transpa-

rência via mecanismos digitais foi considerável, o e-Gov e os sites das pastas
ministeriais e de dados abertos para consulta pública foram cada vez mais for-
talecidos, o que possibilita maior robustecimento do accountability por parte
dos gestores públicos e a adoção de um modelo a ser seguido pelos demais entes
federativos, principalmente os Estados, que passaram a criar, controlar e gerir
suas páginas na internet como forma de divulgar seus resultados e suas agen-
das governamentais.
Considerando todos os aspectos apresentados, nota-se que o e-Gov trata-se de

uma ação interministerial, com gestão descentralizada, e é um importante ins-
trumento de gestão pública e participação democrática da população nas ações
do Estado, além de propiciar maior transparência na Gestão Pública. O governo
brasileiro apresenta inúmeros sites, que ajudam na perspectiva da transparên-
cia e controle propagados e defendidos pelo modelo e-Gov.
2.4.2 Rede de sites do governo brasileiro

O governo brasileiro conta com um conjunto de sites, os quais apresentam
informações específicas. O site principal é o portal oficial do Programa de
Governo Eletrônico Brasileiro (www.governoeletronico.gov.br), que abrange
temas específicos à realidade nacional, tais como a internet, sua acessibilidade,
banda larga e inclusão digital, compras eletrônicas, domínios de sites e softwa-
res livres. A seguir são apresentados todos os sites que compõem o e-Gov.
• Portal Brasileiro de Dados Abertos(www.dados.gov.br): disponi-

biliza grande acervo de dados diversos sobre o Brasil, tal como as estatís-
ticas públicas, sobretudo acerca da Administração Pública.
• Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (www.iti.gov.br):

trata-se de uma autarquia federal que tem o objetivo de manter a infraes-
trutura de chaves públicas brasileiras (ICP-Brasil), sendo a primeira autori-
dade da cadeia de certificação (AC Raiz). O certificado digital da ICP-Brasil
personifica o cidadão na rede mundial de computadores, o que garante vali-
dade jurídica aos atos praticados com seu uso.
• Ciência, tecnologia, inovações e comunicações (www.mc.gov.

br/telecentros): site vinculado ao Ministério das Comunicações que
possibilita ao cidadão conhecer informações sobre espaços públicos e gra-
tuitos, com computadores conectados à internet. Seu objetivo é promover
telecentros para ampliar o acesso à internet, por meio da inclusão digital,
o que acaba reduzindo, consequentemente, a exclusão social.
• Plataforma de Gestão de Indicadores (i3gov.planejamento.gov.

br): plataforma que possibilita obter diversas informações por meio de
séries históricas fornecidas pelos órgãos setoriais.
• Software Público Brasileiro (www.softwarepublico.gov.br):

outros sites apresentam conteúdo similar, que criam mecanismos para
participação colaborativa em desenvolvimento de softwares livres (www.
softwarelivre.gov.br).
Figura 2 – Ações do e-Gov para promoção do acesso e inclusão digital
TELECENTROS
Softwares Dados
livres abertos
Plataforma Infraestrutura
de Gestão de da navegação
Indicadores brasileira
• Portal de Compras (www.comprasgovernamentais.gov.br): por-

tal dedicado a apresentar orientações e regras para a aquisição de bens e
serviços. Além disso, são apresentadas legislações sobre licitação e contra-
tação por órgãos do Governo Federal.
• Portal de Convênios (www.convenios.gov.br): ferramenta de gestão

pública que propicia o gerenciamento online de todos os convênios cadas-
trados no Sistema de Gestão de Convênios e Contrato de Repasse (Siconv).
O Siconv é uma importante ferramenta de gestão pública criada

pelo e-Gov, pois automatizou os processos de transferências e
desburocratizou as atividades fins. Ela é responsável pela substituição
do processo físico pelo eletrônico, além de ser agente ampliador
da possibilidade de registro de diversos procedimentos da Gestão
Pública, como no orçamento público.
• Contratações Públicas Sustentáveis (cpsustentaveis.planeja-

mento.gov.br): portal voltado para os servidores públicos que atuam na
área de compras e empresas fornecedoras de bens e serviços aos órgãos
governamentais.
Figura 3 – Sites de compras públicas, licitações e convênios
Compras
Governamentais
Contratações
Portal de Públicas
Convênios Sustentáveis
Por fim, vejamos os sites que apresentam informações restritas e que compõem
a rede e-Gov.
• Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da

Informação (sisp.gov.br): esse site fornece informações e aplicativos,
por meio de uma estrutura de trabalho colaborativa aos seus usuários.
• Comunidade de Aprendizagem, Trabalho e Inovação em Rede

(www.catir.agricultura.gov.br): esse site oferece um ambiente virtual para
as organizações públicas brasileiras, para utilização e criação de comuni-
dades virtuais, visando à melhoria de conhecimentos entre seus servido-
res e funcionários.
Nesse sentido, verifica-se que os sites que compõem o e-Gov estão basicamente
relacionados a ações de administração de recursos de tecnologia da informação
e de inovação e trabalho, tendo por objetivo manter e desenvolver novas ferra-
mentas tecnológicas em prol da democracia digital.
Outra importante iniciativa de criação de mecanismos de accountability é

o Portal da Transparência do Governo Federal, assunto que será tratado no
próximo item.
2.4.3 Portal da Transparência
O Portal da Transparência (transparencia.gov.br) é uma iniciativa da
Controladoria-Geral da União (CGU), lançado em 2004, e propicia à sociedade
civil maior acesso a informações a respeito da Gestão Pública. Cabe ressaltar
que esse portal foi criado com o objetivo de auxiliar Estados e Municípios na
implementação de medidas transparentes de governo. Algumas dessas medidas
podem ser observadas na Figura 4 a seguir.
Figura 4 – Iniciativas da CGU
Capacitação E-Sic Material Técnico
A cobrança por uma Administração Pública mais transparente tem crescido no

Brasil em ritmo acelerado nos últimos anos. A promoção da transparência e do
acesso à informação é considerada medida indispensável para o fortalecimento
da democracia, bem como para a melhoria da Gestão Pública. Esse é o objetivo
principal do Portal da Transparência, o que pode ajudar a minimizar a corrupção.
O Portal disponibiliza informações sobre a execução orçamentária e financeira,

as quais são atualizadas periodicamente. Outra informação relevante é a pos-
sibilidade de obter informações sobre cargo, função e situação funcional dos
servidores e agentes públicos do Poder Executivo Federal.
Figura 5 – Consultas possíveis pelo Portal da Transparência
Despesas
Beneficiados
Receitas
L10.559/02
Imóveis Convênios
Funcionais
Empresas
Servidores
Sancionadas
Entidades Empresas
Impedidas Punidas

Além da iniciativa do Portal da Transparência, existe um esforço para que cada

órgão possua seu próprio portal de transparência. A seguir, são apresenta-
dos os órgãos e entidades que disponibilizam suas páginas de transparência
pública: Advocacia-Geral da União, Controladoria-Geral da União, Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério da Ciência e Tecnologia,
Ministério da Cultura, Ministério da Defesa, Ministério da Educação, Ministério
da Fazenda, Ministério da Integração Nacional, Ministério da Justiça, Ministério
da Previdência Social, Ministério da Saúde e Ministério das Cidades.
É importante salientar que os mecanismos de tecnologia e inovação relacionados

ao Poder Público são importantes iniciativas em direção às novas demandas de
uma geração que é intensamente conectada.
Dessa forma, todas as ações institucionais em direção à rede mundial de com-

putadores passam a ser uma nova ação estatal, denominada de governança ele-
trônica, que se caracteriza pela inclusão de ferramentas eletrônicas, sites de
acesso e busca de informações correlacionadas a informações do Poder Público,
inserindo, definitivamente, a esfera estatal nas novas linguagens digitais, o que,
por sua vez, leva a uma comunicação direta com uma boa parcela da população.
A governança eletrônica e a inserção desse novo pressuposto na realidade

governamental brasileira também trazem desafios e preocupações. Levando-se
em consideração que a base dessa ação é a internet, e que o país apresenta
deficiências claras de educação e de outras questões sociais básicas, tais como
moradia, saneamento básico, alimentação e saúde, como será possível a inclu-
são de toda a sociedade nesse novo pressuposto institucional?
E, além do mais, a governança eletrônica não se baseia apenas na possibilidade

de acesso à internet, mas tem como necessidade a instrumentalização e o domí-
nio das ferramentas vinculadas ao computador. Tais exigências levam, necessa-
riamente, a um segundo caráter de importância, que é o de incluir milhares de
pessoas que não dominam essas novas ferramentas tecnológicas. Como fazê-lo
em uma sociedade em que há uma boa parcela de analfabetos funcionais?
Ou seja, tais considerações realizadas são necessárias, pois esses novos pressu-
postos, ao invés de trazerem melhorias, maior controle e ação efetiva da popu-
lação em relação a seus governantes, podem levar uma massa de pessoas, que
já são privadas de muitos direitos, a terem um novo tipo de restrição: aquele
relacionado à inserção digital.
Assim, essa participação virtual poderia atender, por sua vez, apenas uma
pequena parte da população, que é privilegiada por ter uma educação de quali-
dade e por dominarem o conhecimento da informática.
Leia o artigo “Governo eletrônico e democracia: uma análise preliminar dos
impactos e potencialidades na Gestão Pública”, de Marco Aurélio Ruediger.
A leitura do texto é muito importante, pois ele é uma das principais refe-
rências sobre e-Gov no contexto nacional, apresentando características e
potencialidades do governo eletrônico no Brasil.
Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/osoc/v9n25/04.pdf>.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Histórico – Governo Eletrônico. 2016. Disponível em: <http://www.gover-
noeletronico.gov.br/sobre-o-programa/historico>. Acesso em: 25 out. 2016.

Intersaberes, 2014.
RUEDIGER, M. A. Governo eletrônico e democracia: uma análise preliminar dos

impactos e potencialidades na gestão pública. Organizações &Sociedade, v. 9, n.
25, set./dez. 2002. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/osoc/v9n25/04.pdf>.
Acesso em: 25 out. 2016.
Em resumo
• o orçamento brasileiro precisa ser contabilizado, recolhido, arrecadado e clas-

sificado via receitas e despesas, verificando o grau de importância dessas
classificações para a elaboração e execução orçamentária anual;
• a atual peça orçamentária brasileira se constitui de três procedimentos vitais,

que são a elaboração do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), que são discutidos via casas
legislativas e sancionadas pelo representante máximo do Poder Executivo de
cada respectivo ente federativo;
• os controles e as fiscalizações orçamentárias e fiscais ocorrem via mecanis-

mos procedimentais, principalmente a partir da Lei nº 4.320/1964, da CF e
das regras e diretrizes orçamentárias que tipificam e classificam as entradas
(inputs) e saídas (outputs), presentes no ciclo orçamentário brasileiro;
• a Lei de Responsabilidade Fiscal ainda necessita ser compreendida pela população

brasileira, principalmente no que se refere a seus pontos, objetivos e a sua impor-
tância para o alcance e desenvolvimento de ações de controle e accountability;
• a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê, de forma padronizada, a redução de

custos com pessoal para cada ente federativo e normatiza vários procedimen-
tos legais para combater o excesso de gasto público e a malversação dos
recursos estatais;
• a tecnologia e a inovação são novas e importantes ferramentas para facilitar

os mecanismos de transparência e de controle social frente às ações do ges-
tor público, principalmente a partir de institucionalidades inovadoras como o
e-Gov, os sites “gov.br” e o Portal da Transparência.
93
tema
Lei nº 4.320/1964 e o
3
Projeto de Lei nº 135/1996
OBJETIVO
Conhecer todas as normas do sistema orçamentário
brasileiro e sua aplicação prática.
NOSSO TEMA
O Brasil possui seu planejamento e sua gestão orçamentária bem definidos há
alguns anos. O chamado planejamento orçamentário é a técnica utilizada na
elaboração, execução e controle orçamentário em nosso país.
Esse planejamento é construído a partir de três instrumentos normativos, que pos-

suem elaboração e aprovação obrigatória, quais sejam o Plano Plurianual (PPA), a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Além
disso, devemos destacar que tais instrumentos serão regulamentados e controla-
dos pela Lei nº 4.320/1964 e delimitados pela Constituição Federal (CF).
A união de todos esses instrumentos resultará no modelo de planejamento

orçamentário, o qual traz limitações aos gestores em relação à utilização do
dinheiro e dos bens públicos, bem como delimitações de como deverá gerir o
patrimônio público.
Dessa forma, os conhecimentos a respeito da Lei nº 4.320/1964 são de suma

importância para o controle e equilíbrio financeiro na Administração Pública,
razão pela qual os mecanismos ligados ao orçamento estão minuciosamente
descritos em lei.
3.1 O Plano Plurianual (PPA)

O processo de planejamento do orçamento é conceituado como sendo contínuo
e simultâneo, passando por diversas etapas: elaboração, aprovação, execução,
controle e avaliação da programação financeira do setor público.
Na fase de elaboração, é formatado o Plano Plurianual (PPA), que é a base para

os demais instrumentos orçamentários, e pode ser visto sob dois prismas: o
do governo e o da sociedade. Pela visão do governo, será definido como uma
peça gerencial fundamental, capaz de organizar a Administração com o obje-
tivo de que as metas fiquem claras e bem definidas. Por outro lado, pela visão
da sociedade, trata-se de uma lei que torna possível verificar se o Estado está
cumprindo com aquilo que legalmente se propôs a fazer.
O PPA, como ferramenta de gestão, possui três diferentes visões gerenciais da

administração, ou seja, três dimensões: estratégica, tática e operacional.
Figura 1 – Visões gerenciais do PPA
ég ico
t rat
Es
o
tic
Tá
al
on
er aci
Op
Na visão estratégica, serão definidos os macrodesafios, ou seja, o que é neces-

sário fazer para que aquele ente seja efetivo em suas prestações. Em seguida,
são definidos os programas temáticos em cada uma das áreas, além do pro-
grama de gestão, o qual é responsável pela manutenção da máquina estatal.
Lei nº 4.320/1964 e o Projeto de Lei nº 135/1996 | TEMA 3 95
Após a definição de todos esses programas, entramos na visão tática, em que

serão determinados quais são os objetivos que deverão ser alcançados com cada
programa, para que eles sejam eficazes em sua execução. Com base nos obje-
tivos traçados, serão descritas todas as iniciativas a serem tomadas nesse sen-
tido, o que define, portanto, os chamados planos de ação ou ações prioritárias.
Figura 2 – Os objetivos
© VectorForever
Após essas definições, inicia-se a fase operacional, a qual tem muita impor-
tância para que se tenha eficiência na execução, de forma a buscar a otimização
na aplicação dos recursos e fiscalização em prazos mais curtos. Como planos
mais específicos, torna-se visível o atingimento dos objetivos traçados nos pla-
nejamentos a nível estratégico e tático.
Todas as dimensões estão diretamente interligadas e dependentes.

Qualquer erro em qualquer uma das etapas pode acarretar em falta
de efetividade, ineficiência ou ineficácia dos objetivos estratégicos. A
visão operacional é muito importante já que nela são desenvolvidas as
ações efetivamente traçadas para o alcance das metas dos programas.
Com relação às determinações e conceituações legais, vejamos a previsão tra-

zida pelo artigo 165, parágrafo 1º, da CF:
CF, Art. 165. [...]
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma re-

gionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada (BRASIL, 1988).
Sendo assim, podemos afirmar que cada ente deve trazer suas previsões
individuais sobre a elaboração e o conteúdo desse plano, com base na CF e
na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Ou seja, a União, os Estados e os
Municípios terão seu PPA elaborado conforme a previsão dos chefes de cada
nível governamental.
Figura 3 – A Constituição nacional
© niroworld
Quando a lei fala sobre a elaboração do PPA, é importante ressaltar que isso não
se trata apenas de ações para execução em um período, mas sim de instituir um
plano de ação que discrimine os objetivos de governo, estabeleça as ações prio-
ritárias a serem executadas nos programas e defina as fontes de financiamento
e como serão avaliados, geridos e revistos esses programas.
Devemos destacar que o planejamento estratégico “[...] é um

processo gerencial que se refere à formulação de objetivos para
a seleção de programas de ação e para sua execução, levando em
conta as condições internas e externas à empresa e sua evolução
esperada. Também considera premissas básicas que a empresa deve
respeitar para que todo o processo tenha coerência e sustentação”
(OLIVEIRA, 2014, p. 110).
O PPA, propriamente dito, é um documento legal dividido em duas partes bem

definidas: a parte estratégica e os programas, conforme a podemos verificar na
Figura 4 a seguir.
Figura 4 – Divisão do PPA
ESTRATÉGICA:
Contém a análise do estado social e da situação econômica em que o país
se encontra. Logo em seguida, prevê as diretrizes e os objetivos, as
prioridades por setor governamental, as estimativas de recursos por setor
e quais serão os objetivos dos órgãos de governo responsáveis por cada
um dos setores.
PROGRAMAS:
Traz quais são os problemas que aquele governo deseja tratar, quais os
objetivos deseja alcançar para isso e quais as ações deverão ser tomadas
para que cada um dos objetivos seja alcançado. Responsável, também,
por prever os chamados programas finalísticos, que são os que atenderão
diretamente as demandas da sociedade, cada um com sua respectiva
meta e forma de controle.
Com relação a seu processo de elaboração, o PPA envolve todos os órgãos da

Administração Pública, pois eles devem encaminhar suas propostas para que
sejam incluídos no projeto de lei orçamentária. Ou seja, o PPA trará a informa-
ção orçamentária minuciosa sobre cada órgão da Administração, obedecidas as
hierarquias.
Ademais, o PPA precisa trazer a correta definição dos atributos de cada pro-
grama, ou seja, qual o problema, qual o objetivo, quem é seu público-alvo, qual
a estratégia a ser tomada para sua execução e quais são os indicadores que
serão utilizados para medir a eficiência e a eficácia do programa em si.
A legislação determina que a participação popular seja considerada

durante a elaboração do PPA. Para que isso seja levado em
consideração, a maioria dos entes instituiu programas de PPA
participativos, onde a população é convidada a vir dar sua opinião
sobre os programas de governo que precisam ser desenvolvidos.
Quando falamos do PPA, é importante ressaltar que todas as despesas de capi-

tal e correntes devem obrigatoriamente estar incorporadas no projeto de lei
orçamentário, assim como todas as despesas de caráter continuado, para que
não sejam interrompidos planos governamentais em andamento, conforme
versa o artigo 2º da Lei 4.320/1964:
Lei 4.320/1964 [...]
Art. 2.º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e

despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o
programa de trabalho do Governo [...] (BRASIL, 1964).
Conforme determina a Lei 4.320/1964, as despesas podem ser classificadas por

categorias econômicas, em despesa corrente e despesa de capital, no qual a des-
pesa com capital é aquela que, em geral, de alguma forma implica o acréscimo
patrimonial, logo, são:
[...] despesas de capital as despesas que incidem diretamente para

a formação ou aquisição de um bem de capital pelo ente. Podemos
afirmar ainda que elas são feitas, por exemplo, com construções de
prédios, pontes, estradas e outras obras desse teor além de ocor-
rências como a compra de material permanente, como, por exem-
plo, computadores, carteiras, e outras (ALBUQUERQUE; MEDEIROS;
FEIJÓ, 2008, p. 211).
As despesas de capital são divididas em: despesa de capital de investimento

(na aquisição de um bem novo ao patrimônio), despesa de capital de inversão
(na ocorrência de uma espécie de substituição do bem) e despesa de capital
de transferência (quando um ente da federação faz transferência de recursos
financeiros para outro ente, para que realize despesas de capital).
Em sentido contrário, temos as chamadas despesas correntes, que são as des-

pesas de custeio de manutenção das atividades dos órgãos da Administração
Pública. São exemplos de despesas correntes: o salário dos servidores, juros
da dívida, compra de bens de consumo, serviços de terceiros, manutenção de
equipamentos, pagamento de água e luz, aquisição de livros para a biblioteca,
alimentos e outros bens de consumo.
Por fim, as despesas dos programas de duração continuada referem-se àque-

las que ultrapassam o exercício financeiro, como, por exemplo, as destinadas à
manutenção de escolas, hospitais, pagamento de pessoal, entre outros.
Para que a Administração Pública seja capaz de honrar suas despesas, deve
haver um planejamento amplo, de receitas e despesas, no qual devem cons-
tar no Plano Plurianual, para que aja previsão orçamentária de médio a longo
prazo. Dessa forma, o Projeto de Lei que contém o PPA para os quatro anos
seguintes será elaborado pelo chefe do poder e enviado ao Congresso, sempre
no máximo até 31 de agosto do primeiro ano de governo, mas ele só começa a
valer no ano seguinte, após devidamente votado e aprovado. O projeto de PPA
é, portanto, encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso, onde será apre-
ciado na forma do regimento interno da casa. Antes da votação, uma comissão

técnica permanente da casa irá analisar o projeto e emitirá parecer a esse res-
peito para que possa enviá-lo para a votação.
Figura 5 – O processo do PPA
Elaboração e Elaboração e revisão de Elaboração da Lei de

revisão do Piano planos nacionais regioinais Diretrizes Orçamentárias
Plurianual - PPA e setoriais LDO
Execução orçamentária e Discussão e aprovação da Elaboração da Proposta

financeira / Controle e Lei Orçamentária Anual - Orçamentária Anual -
avaliação da execução LOA PLOA
Fonte: Adaptado da Lei 4.320/1964 (2017).
A atividade de planejamento, que constitui o ciclo de gestão do PPA, possui um

desenvolvimento contínuo, onde cada período constitui uma fonte de orienta-
ção para o próximo passo. Esse ciclo compreende, além da elaboração do PPA,
a implantação dos programas que o compõem e o monitoramento dele, assim
como a avaliação e revisão de todo o PPA.
A respeito do processo legislativo do PPA, segundo Oliveira (2014), existem eta-

pas antecessoras à votação do projeto, compreendendo as seguintes etapas:
• a realização de audiências públicas com as autoridades governamentais e

a sociedade;
• a definição de regras para emendar o projeto de lei;
• a apresentação das emendas ao projeto de lei;
• a apresentação e votação do relatório sobre o projeto de lei e suas emendas
na Comissão de Orçamento;
• a apresentação e votação do parecer da Comissão de Orçamento no plená-
rio do Legislativo;
• o encaminhamento do autógrafo ao chefe do Poder Executivo, para sanção
ou veto; e
• a publicação da lei no Diário Oficial.
Os passos anteriores à votação de um projeto importante, como o PPA, são

minuciosos e imprescindíveis para as discussões sobre a relevância dos assuntos
tratados no projeto.
Após aprovado o PPA e iniciada sua execução, será necessário que exista um
controle, o qual tem previsão no artigo 74 da CF:
CF, Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão,

de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,

a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
(BRASIL, 1988).
A avaliação do cumprimento das metas do PPA é de suma importância para

que se possa formar uma base de conhecimento na elaboração do PPA seguinte.
Esse processo é responsável por tornar o PPA mais realista, para isso há uma
reavaliação constante e os poderes trabalham de forma integrada.
Realize uma pesquisa sobre o controle da execução do PPA. Tente

descobrir se existem indicadores que são monitorados, se existem
ações de responsabilidade que são aplicadas quando as metas não
estão sendo alcançadas e se existe alguma publicidade desse controle
na execução do referido instrumento de orçamento.
Sobre a carência de regulamentação de algumas etapas do PPA, Albuquerque,

Medeiros e Feijó (2008) demonstram que o conteúdo e o formato de elaboração
e execução do PPA, bem como a avaliação do plano, ainda necessitam de regu-
lamentação. Observa-se que a cada PPA são definidos os procedimentos para a
própria avaliação.
Dessa forma, podemos concluir que o PPA é um instrumento de iniciativa do

Executivo, com duração de quatro anos e é revestido de grande importância, já
que é por meio dele que é possível a elaboração dos demais instrumentos orça-
mentários, conforme veremos no próximo tópico.
Leia a cartilha ”Entenda o orçamento”, elaborado pela Consultoria de Orça-
mento e Fiscalização Financeira (CONOF), da Câmara dos Deputados.
O texto é muito importante para você, como cidadão, pois ele explica deta-
lhadamente o processo de criação do orçamento, bem como as formas de
participação da população.
Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orca-

mentobrasil/entenda/cartilha/cartilha.pdf>.
REFERENCIAS
ALBUQUERQUE, C.; MEDEIROS, M.; FEIJÓ, P. H. Gestão de finanças públicas:
fundamentos e práticas de planejamento, orçamento e administração financeira com
responsabilidade fiscal. Brasília: Edição dos Autores 2008.

(CONOF). Entenda o orçamento. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/ativi-
dade-legislativa/orcamentobrasil/entenda/cartilha/cartilha.pdf>. Acesso em: 14 fev. 2017.
______. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível

em: 24 out. 2016.

vidências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.
htm>. Acesso em: 24 out. 2016.

gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em: 24 out. 2016.

3.2 A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) foi estabelecida com o intuito de ser
um elo entre o PPA e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Fundamentada no PPA,
a LDO é elaborada anualmente pelos chefes do Poder Executivo de cada uma
das três esferas de governo – federal, estadual e municipal – e encaminhada
para as respectivas casas legislativas, no sentido de oferecer suporte e orienta-
ções à LOA. As propostas são, então, avaliadas e aprovadas nas casas legislati-
vas para dar início à elaboração da peça orçamentária.
Vale destacar que a LDO estabelece as metas, limites e prioridades no orça-

mento – após a reserva de recursos para as despesas obrigatórias, são estabe-
lecidas as despesas “preferenciais”, garantidas diante de cortes de gastos, por
exemplo –, além de dispor sobre alterações na legislação tributária e definir a
política de recursos das agências financeiras oficiais de fomento.
Figura 1 – O orçamento
© Andrey_Popov
A LDO está prevista na CF entre os artigos 165 e 169 que definem a interdepen-
dência em relação ao PPA e a LOA, a compatibilidade entre receitas e despesas
e a razoabilidade das decisões (BRASIL, 1988).
A CF aborda a necessidade da elaboração articulada entre as três leis

orçamentárias: o PPA, a LDO e a LOA. Em seu artigo 165, define as
atribuições da LDO (como o equilíbrio entre despesas e receitas, o
foco nas políticas das instituições oficiais de fomento, entre outras),
que serão detalhadas na LRF.
No PPA, nós tínhamos os planos de governo e seus objetivos. Já a LDO apre-

senta as diretrizes e as metas que serão seguidas para que os referidos objetivos
sejam alcançados. Além disso, a LDO traz em seu conteúdo a previsão das pos-
síveis alterações que podem ocorrer de acordo com as demandas.
Observe a definição das metas e prioridades da Administração Pública no

orçamento:
[...] as disposições que constarão do orçamento devem ser compa-

radas com as metas e prioridades da administração pública. Orien-
tação à elaboração da Lei Orçamentária Anual: reforça a ideia que
a LDO é um plano prévio à Lei Orçamentária, assim como o Plano
Plurianual é um plano prévio à LDO (DI PIETRO, 1999, p. 321).
É importante lembrar que, além da CF, a LRF também orienta a elaboração da

LDO em relação ao equilíbrio entre receitas e despesas, instituição de normas
e critérios para o controle nas decisões relativas aos gastos públicos, bem como
a exigência de avaliações e relatórios (BRASIL, 2000).
Realize uma pesquisa a partir da última edição da LDO elaborada em

seu município (ou em um município vizinho, caso não encontre no
de sua residência), e identifique: Como a LDO trata a destinação dos
recursos públicos? As metas propostas condizem com a realidade e
necessidades do município? Pesquise para compreender o tratamento
dado às principais demandas locais.
Faz-se mister destacar que a LRF, em seu artigo 4º, obriga que, junto com a
LDO, deverão estar presentes alguns anexos obrigatórios. O Anexo de Metas
Fiscais deve conter metas anuais, bem como seu cumprimento, demonstrativo
– de acordo com metodologia anteriormente estabelecida – avaliação e justifi-
cativa, que devem estar alinhados com a política econômica nacional. Devem
ser apresentados os resultados dos três exercícios anteriores, no sentido de sub-
sidiar o exercício a que se refere a LDO e os dois próximos (BRASIL, 2000).
A LDO apresenta, também, o cenário macroeconômico projetado pelo Governo, em

que constam todas as previsões de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB),
inflação, taxa de juros e câmbio. Outra atribuição direta da LDO é a de fixar as
metas fiscais de superávit primário e como isso se comportará em relação ao PIB.
A LDO deverá possuir, ainda, um Anexo de Riscos Fiscais, documento obriga-

tório que demonstrará todos os riscos previstos para o período. Este é outro
importante anexo dentre todos que estão acompanhando a LDO.
A elaboração da LDO é exclusivamente do Poder Executivo. Porém, ele não

poderá realizar a elaboração inteira sem apoio, pois, para que consiga desenhar
a situação fiscal e definir as prioridades para o orçamento seguinte, a elabora-
ção da LDO envolve um grande número de pessoas e, em muitos casos, é reali-
zada consulta aos demais órgãos do governo.
A Câmara dos Deputados elaborou uma cartilha na qual apresenta

as definições do PPA, da LDO e da LOA, no intuito de simplificar o
entendimento sobre cada um desses instrumentos e da relação entre
eles. O material contém, inclusive, as fontes de recursos obtidas e
os atores envolvidos na elaboração e desdobramentos do orçamento
(BRASIL, s/d).
A LDO serve como instrumento responsável pelo ajuste que ocorrerá todos os
anos das metas colocadas pelo PPA. Algumas de suas previsões são: reajuste
do salário mínimo, quanto deve ser o superávit primário do Governo em cada
ano e ajustes nas cobranças de tributos ou de regimes tributários. Ainda é sua
responsabilidade a definição da política de investimento das agências oficiais
de fomento, como o Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES).
Enquanto o PPA pode ser tratado como um documento de estratégia, a LDO é

considerada a norma que delimita o que realmente será possível realizar:
Uma vez montado e devidamente consolidado, o projeto de lei da LDO é

encaminhado ao Poder Legislativo ainda no primeiro semestre de cada
ano, em prazo definido pela Constituição Federal ou Lei Orgânica do
município. O Legislativo deverá analisar o projeto e aprová-lo rapida-
mente para que essa lei possa conseguir orientar a elaboração da pro-
posta orçamentária para o exercício seguinte (MORAES, 2014, p. 231).
Moraes (2014) estabelece o prazo de trâmite entre a elaboração e o encaminha-

mento ao Poder Legislativo, para que não prejudique a elaboração da LOA. O
Executivo, portanto, terá de enviar o projeto da LDO até, no máximo, 15 de abril
de cada ano. A votação deve, obrigatoriamente, ocorrer até 30 de junho sob
pena de suspender o recesso até que ocorra a votação da LDO.
Figura 2 – O processo de tramitação da LDO
Elaboração
Análise
Votação
Execução/Controle
Aprovação da execução
A análise do projeto da LDO pelo Poder Legislativo é composta dos seguintes

elementos:
• a realização de audiências públicas com representantes do governo

e da sociedade;
• a apresentação e publicação das emendas ao projeto de lei;
• a apresentação e votação do relatório sobre o projeto de lei e suas
emendas na Comissão de Orçamento;
• a apresentação e votação do parecer da Comissão de Orçamento no
Plenário do Legislativo;
• o encaminhamento do autógrafo ao Poder Executivo para sanção ou
veto; e
• a promulgação e publicação da lei no Diário Oficial (SANTOS, 2011, p. 39).
E para que o projeto de lei da LDO seja apreciado, torna-se necessário que sejam
observados leis e decretos que regem a sua elaboração, tramitação e acompa-
nhamento da execução. Dentre as leis que servem como base legal para a LDO,
as principais são: a CF, a Lei nº 4.320/1964, que formula normas para elabora-
ção e controle dos orçamentos nas três esferas, o Decreto-lei nº 200/1967, que
dispõe sobre a organização da Administração Federal e sua reforma, a LRF, que
estabelece normas para a gestão das finanças públicas e a Lei nº 10.180/2001,
que trata dos Sistemas de Planejamento e Orçamento.
A LDO, assim como o PPA e a LOA, possui grande importância, uma vez que
as leis orçamentárias determinam e autorizam o gasto público, bem como a
arrecadação de receitas, tais como os impostos e taxas. Dessa forma, pode-se
afirmar que as três normas balizam todo o processo orçamentário brasileiro. E
para que sejam aplicadas em harmonia, pode-se verificar uma hierarquia das
leis orçamentárias:
No caso da inclusão de prioridades e metas, o sentido é bem ób-

vio, quer dizer, orientar a elaboração da Lei do Orçamento segundo
aquilo que foi estabelecido na lei hierarquicamente superior, isto é, o
PPA. Quanto à inclusão de alterações da legislação tributária, reza a
legislação federal que nenhum imposto pode ser recolhido no mes-
mo ano em que for instituído (DI PIETRO, 2009, p. 121).
Para que o orçamento consiga efetivamente prever a receita, serão necessárias

algumas informações prévias como a legislação tributária com a qual se contará,
para que, por exemplo, não haja qualquer tipo de erro, ou seja, não se subestime
nem superestime a arrecadação, que é o ponto inicial de todo orçamento.
Ainda na LDO, serão inclusas as alterações com a política de pessoal em razão

de esses gastos serem efetivamente uma despesa que, se alterada, pode causar
grandes mudanças no orçamento final.
Figura 3 – Trabalhadores de diversas áreas

© tynyuk
É importante lembrar que os gastos com pessoal são legalmente limitados para
que exista alguma segurança nas previsões orçamentárias, porém, a falta de seu
devido planejamento pode resultar em liberação de recursos ou no impedimento
do Estado de investir e prestar novos serviços por incapacidade financeira.
Por isso, a definição do salário mínimo é discutida e decidida na LDO - elabo-

rada em nível nacional - levando em consideração as condições e projeções eco-
nômicas para o país. São avaliadas as variações do Índice Nacional de Preços
ao Consumidor (INPC) e o resultado do PIB dos dois anos anteriores, para que
o reajuste tenha alinhamento com o índice inflacionário (o que impacta direta-
mente o poder de compra e endividamento da população, quando o reajuste do
salário não supre a subida média de preços de bens e serviços).
O salário mínimo é definido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO) que é aprovada pelo Congresso Nacional, de acordo
com informação do Senado Brasileiro. O valor – que é base
para a remuneração de milhões de brasileiros – tem em vista o
acompanhamento do índice inflacionário do período (SIMÃO et al.,
2017).
Com o advento da LRF, a LDO recebeu novas atribuições. Entre elas, estão: res-
ponsabilidade de dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e
formas de limitação de empenho, condições e exigências para transferências de
recursos a entidades públicas e privadas etc.
Quando falamos em LRF, outra importante e didática previsão dela está nos
conceitos básicos ligados à LDO e que serão encontrados em seu conteúdo.
Concluímos, então, que a LDO é uma importante norma para a definição das
metas, criada a partir das delimitações do PPA e que baseará a LOA. Isso nos
permite notar de forma clara a interdependência entre as três normas (PPA,
LDO e LOA), que se complementarão e delimitarão.
A seguir, apresentamos o Quadro 1 com as principais questões a serem levadas

em consideração e as entregas previstas na LDO.
Quadro 1 – PPA (considerações e entregas)
Deve levar em consideração Deve apresentar como entrega

PPA. Anexos de metas.
Política econômica instituída. Anexos de riscos.
LRF. Base para a elaboração da LOA.
CF. Fixar as metas fiscais de superávit primário.
Lei nº 4.320/1964, Decreto-lei Definição da política de investimento das
nº 200/1967, Lei nº 10.180/2001. agências oficiais de fomento.
Definições de ações prioritárias para os
Equilíbrio entre receitas e despesas.
orçamentos.
Fonte: Elaborado pela autora (2017).
Pode-se dizer que a LDO funciona como um ajuste anual das metas estabeleci-
das pelo PPA, ao passo que o PPA é um documento de estratégia, no qual auto-
riza a delimitação determinada pela LDO, autorizando o que é possível realizar
no ano seguinte, na LOA.
Por isso, destacamos a importância da elaboração da LDO de acordo com as

normas previstas, contando com o enfoque às prioridades do setor público, ao
equilíbrio das contas e à transparência nas decisões. O controle social, previsto
na CF, é fundamental para incentivar o conhecimento por parte da população e
a necessidade de prestar contas e zelar pelas boas práticas na gestão de recursos
públicos (CASTRO; CASTRO, 2014).
A previsão da participação popular na elaboração do orçamento público é

abordada por Fonseca (2003), que destaca a importância da LRF e do Estatuto
da Cidade no sentido de estimular o acompanhamento efetivo da população na
discussão e elaboração das peças orçamentárias, em especial em nível municipal.
Figura 4 – Participação popular
© TairA
Fonseca (2003) lembra, também, que a CF define o controle social como fundamen-
tal para a construção de uma sociedade solidamente democrática, já que a defini-
ção do Orçamento está pautada nos anseios e interesses sociais. Conjuntamente
com o Tribunal de Contas, ente responsável pela verificação da aplicação de recur-
sos públicos, a população pode, por meio de audiências, expressar suas demandas
e preocupações, o que legitima as decisões e a soberania popular.
Leia o artigo “Das controvérsias doutrinárias quanto à natureza das leis
orçamentárias e suas implicações jurídicas na discussão acerca do modelo
impositivo de orçamento”, de Francisco Gilney Bezerra de Carvalho Ferreira.
O artigo apresenta o entendimento contemporâneo sobre orçamento como

instrumento de planejamento, aprofundando a discussão acerca das dis-
tintas correntes doutrinárias que abordam e discutem a temática. Assim,
articula o entendimento do orçamento como fruto de definições jurídicas
e o seu papel enquanto elaboração política e administrativa, que leva em
consideração a política econômica vigente, bem como a verificação do
contexto econômico, político e social da sociedade.
Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/21318/das-controversias-dou-

trinarias-quanto-a-natureza-das-leis-orcamentarias-e-suas-implicacoes-
-juridicas-na-discussao-acerca-do-modelo-impositivo-de-orcamento>.
REFERÊNCIAS
(CONOF). Entenda o orçamento, s/d. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/
atividade-legislativa/orcamentobrasil/entenda/cartilha/cartilha.pdf>. Acesso em: 14
fev. 2017.
_____. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível

em: 24 out. 2016.
______. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro 1967. Dispõe sobre a organização

da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá
outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 24 abr. 2017.

vidências. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.
_____. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito

_____. Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas

de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de
Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras
providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/
L10180.htm>. Acesso em: 24 abr. 2017.
_____. Senado Federal. Valor do salário mínimo será de R$ 979,00 em 2018. Senado
Notícias, 10 abr. 2017. Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/noticias/
audios/2017/04/valor-do-salario-minimo-sera-de-r-979-00-em-2018>. Acesso em:
25 abr. 2017.

Intersaberes, 2014.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Atlas, 1999.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2009.
FERREIRA, F. G. B. de C. Das controvérsias doutrinárias quanto à natureza das leis

orçamentárias e suas implicações jurídicas na discussão acerca do modelo imposi-
tivo de orçamento. Jus Navigandi, mar. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/
artigos/21318/das-controversias-doutrinarias-quanto-a-natureza-das-leis-orcamen-
tarias-e-suas-implicacoes-juridicas-na-discussao-acerca-do-modelo-impositivo-de-
orcamento>. Acesso em: 19 abr. 2017.
FONSECA, G. N. A participação popular na administração pública: audiên-

cias públicas na elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos dos municípios. 2003. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/
bitstream/handle/id/919/R160-20.pdf?sequence=4>. Acesso em: 22 abr. 2017.
MORAES, A. Direito Constitucional. 3º ed. São Paulo: Atlas, 2014.
SANTOS, R. de C. L. F. dos. Orçamento público. Florianópolis: CAPES/UAB, 2011.

Disponível em: <http://www.aedmoodle.ufpa.br/pluginfile.php?file=/66432/mod_
resource/content/0/Fasciculo_-_Orcamento_Publico_Miolo_Online_20-12-11.pdf>.
Acesso em: 25 abr. 2017.
SIMÃO, E. et al. Proposta da LDO 2018 prevê salário mínimo de R$ 979. Valor
Econômico, 07 abr. 2017. Disponível em: <http://www.valor.com.br/brasil/4931618/
proposta-da-ldo-2018-preve-salario-minimo-de-r-979>. Acesso em: 25 abr. 2017.
3.3 A Lei Orçamentária Anual (LOA)

O orçamento público é uma lei ordinária, com vigência anual e que é responsável
em prever, tecnicamente e financeiramente, as decisões políticas para alocação
das receitas públicas. Na LOA, o Governo referencia as prioridades, que já estão
presentes no PPA, e as metas que serão o alvo naquele exercício financeiro. A LOA
determina e autoriza as ações do Poder Executivo Federal, de forma que nenhuma
despesa pública seja executada sem que esteja referenciada no orçamento.
A importância do orçamento como roteiro de ação para a aplicação de recursos

públicos pode ser conferida a seguir:
Além de permitir o controle das finanças públicas, evitando que se-

jam realizados gastos não previstos, o orçamento público atua como
instrumento da programação de trabalho do governo como um todo,
e de cada um de seus órgãos em particular. O orçamento público, e
bem dizendo, as despesas e as receitas nele contidas, afeta de várias
maneiras a vida dos cidadãos (MEDAUAR, 2014, p. 45).
O conjunto das leis orçamentárias determina os gastos e estima as receitas de

recursos. Por meio da autorização para os gastos, o Governo executa seus pro-
gramas para a sociedade, por exemplo.
A falta de planejamento das receitas e das despesas pode acarretar em um caos

financeiro, bem como na suspensão ou diminuição da qualidade dos serviços
públicos. Isso pode ocorrer, pois as receitas e as despesas contidas no orça-
mento são utilizadas para a manutenção do serviço público como um todo.
É exatamente para evitar que tudo isso ocorra que o processo de elaboração da
LOA conta com participação popular, para que todos consigam ver seus direitos
atendidos, por exemplo, como cidadãos de um bairro que pedem por um posto
de saúde ou pela construção de uma escola ou creche etc.
Figura 1 – Serviços públicos

© magic pictures
A LOA estima todas as receitas para o próximo exercício, bem como autoriza os
gastos para o Poder Executivo:
Registra também, todas as despesas dos órgãos públicos, os gastos

com pessoal, os investimentos feitos e as dívidas contraídas. Ne-
nhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada
no Orçamento (MORAES, 2014, p. 219).
Isso faz com que a população tenha segurança jurídica de que tudo aquilo que
está sendo realizado com o dinheiro público está devidamente previsto para
que possa ser acompanhado, fiscalizado e avaliado.
Na LOA, podemos sintetizar que estão concretizados os programas definidos

anteriormente no PPA e que possuem suas metas identificadas na LDO. Com
base nas metas estabelecidas pelo PPA, que é o instrumento criado primeiro e
nas orientações dadas pela LDO logo em seguida, o Poder Executivo irá elabo-
rar o projeto de lei da LOA, ou seja, a principal função da LOA é prever receitas
e, portanto, conseguir fixar as despesas, tudo isso para o ano seguinte.
É importante ressaltar que o princípio do equilíbrio determina que ambas

deverão estar alinhadas e jamais as despesas poderão ser maiores do que as
receitas. Essa regra também pode ser vista como uma cobertura da receita cor-
rente sobre as despesas correntes, sendo caracterizada pelo montante previsto
para as receitas em operações de crédito não superior às despesas de capital
descritas na LOA.
No artigo 165, parágrafos 5º e 6º, da CF, é descrito o alcance da LOA, quanto aos
poderes e respectivos órgãos, empresas controladas pela União, bem como da
seguridade social.
A LOA nada mais é que uma autorização de gastos, não significando

que o previsto como gasto será efetivamente realizado. Por isso,
o orçamento é dito autorizativo, não impositivo. Não é pelo fato de
uma despesa estar prevista que ela precisa, necessariamente, ser
executada. É necessário observar a conveniência e a oportunidade.
Santos (2011) apresenta as etapas da elaboração da LOA, de acordo com pres-

supostos jurídicos e administrativos previstos. Destaca a importância da seto-
rialidade na elaboração do orçamento (levar em consideração as demandas e
especificidades de cada área de atuação da Gestão Pública) e a preocupação em
respeitar e verificar o equilíbrio entre receitas e despesas.
A partir da sequência exposta por Santos (2011), apresentamos um esquema

para apontar o roteiro da elaboração da LOA.
Figura 2 – Etapas de elaboração da LOA
Escolha do relator - geral e Preparação dos relatórios Discussão e votação do

1 dos relatores setoriais do 8 setoriais e dos pareceres parecer final da comissão de
projeto de lei. às emendas. 9 orçamento pelo plenário do
Poder Legislativo.
Realização de audiências Discussão e votação dos

2 públicas com os órgãos de 7 relatórios setoriais na
comissão de orçamento. 10 Encaminhamento das
governo e a sociedade. alterações ao Poder Executivo,
para sanção ou veto.
Preparação do relatório final
Definição de regras para
3 6 do projeto de lei pelo
emendar o projeto de lei. relator - geral. 11 Publicação da LOA no
Diário Oficial.
Apresentação de emendas Discussão e votação dos

4 5 relatórios setoriais na
ao projeto de lei.
comissão de orçamento.
Fonte: Adaptado de Santos (2011).
É possível perceber na Figura 2 acima, a preocupação com a participação social,

representada pelas audiências com setores da sociedade, que podem ser materiali-
zadas, por exemplo, pelas iniciativas de orçamento participativo, nas quais os cida-
dãos podem opinar e votar sobre segmentos da destinação de recursos públicos.
A LOA é acompanhada de alguns orçamentos: o orçamento fiscal e da seguri-

dade social, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e
à assistência social. A LOA prevê também os investimentos das estatais.
O orçamento fiscal, conforme ensina Oliveira (2014), compreende o orça-

mento dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, os fundos, órgãos, autar-
quias, inclusive as especiais e fundações instituídas e mantidas pela União. Vale
destacar que as empresas estatais que integram o orçamento fiscal se subme-
tem à Lei nº 4.320/1964.
O orçamento da seguridade social compreende um conjunto integrado de

ações de iniciativa do Poder Público e da sociedade. Destaca-se entre os tipos de
orçamento que acompanham a LOA por ser considerado um dos mais críticos,
já que envolve um grande número de beneficiários.
O orçamento da seguridade social pode ser visto sob os seguintes aspectos:
Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de recei-

tas vinculados aos gastos da Seguridade Social - especialmente as
contribuições sociais nominadas no art. 195 da Constituição. Com-
preende também outras contribuições que lhe sejam asseguradas
ou transferidas pelo orçamento fiscal, bem como do detalhamen-
to das programações relativas à saúde, à previdência e à assistên-

cia social que serão financiadas por tais receitas. Esse orçamento
abrange todas as entidades e órgãos vinculados à seguridade social,
da administração direta e indireta, bem como fundos e fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público (OLIVEIRA, 2014, p. 211).
Por se tratar de um orçamento que compreende direitos relativos à saúde, pre-

vidência e assistência social, bem como envolve recursos de diversas fontes –
Administração Direta e Indireta, fundos e fundações atreladas ao Poder Público
– deve ser pensado e elaborado de forma integrada pelos órgãos relacionados e
deve atender às demandas e especificidades de cada atendimento.
É importante destacar que a Seguridade Social e a Previdência

Social não são sinônimos. Enquanto a primeira trata da garantia de
condições básicas, a segunda refere-se ao sistema de proteção e
planejamento dos trabalhadores. A Previdência é uma das esferas do
rol de atribuições da Seguridade Social.
Já no orçamento de investimento em estatais, estão incluídas todas as

empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capi-
tal social com direito a voto. As empresas públicas e sociedades de economia
mista que não dependem de fonte estatal de financiamento não estão incluídas
no orçamento público.
Figura 3 – As engrenagens do orçamento

© Tatiana53
São considerados investimentos as despesas com aquisição de bens classificá-

veis no ativo imobilizado, exceto o arrendamento mercantil para uso próprio
da empresa ou para terceiros, e as benfeitorias utilizadas em bens da União por
empresas estatais.
Ainda sobre o orçamento de investimento das empresas públicas, as que têm rela-
ção com a Seguridade Social não terão um novo orçamento de investimento, evi-
tando-se, assim, retrabalho. Nessa seara, identifica-se a não inclusão das estatais:
Por uma questão de racionalidade, transparência e para evitar a du-

pla contagem não se incluem neste orçamento as programações de
estatais cujos trabalhos integrem os orçamentos fiscal e da seguri-
dade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM, EMBRAPA, RADIO-
BRÁS, SERPRO) (MORAES, 2014, p. 141).
As instituições estatais que já participam dos orçamentos fiscal e da Seguridade

Social não são aqui consideradas para evitar duplicidade e equívocos. No
entanto, o orçamento direcionado às estatais nem sempre foi submetido à ava-
liação legislativa. Até a década de 1980 as elaborações orçamentárias dessas
instituições ficavam dispersas, dificultando o controle e planejamento das
finanças públicas. Apresentamos, a seguir, um quadro com os aspectos gerais
de cada demonstrativo (orçamentos) que compõem o orçamento público.
Quadro 1 – Características de cada demonstrativo/orçamento
Orçamento fiscal
Inclui as despesas dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, seus fundos,
órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, inclusive fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público.
Orçamento da seguridade social
Inclui as despesas com saúde, previdência e assistência social.
Orçamento de investimento das empresas estatais
Inclui as despesas de capital das empresas em que o Governo detenha maioria do capital
social com direito a voto e dependentes de repasses da União para sua operação.
Assim, cada um desses três demonstrativos organiza e facilita o planejamento e

a compreensão de cada um desses setores. Ao mesmo tempo, esses demonstra-
tivos fazem parte de um conjunto maior: o orçamento público.
Os orçamentos previstos na LOA, juntamente com os programas

do PPA, têm o objetivo de diminuir desigualdades inter-regionais,
utilizando como base o critério populacional. Isso significa dizer que
as ações de governo prioritárias são voltadas aos locais com maior
número de pessoas e aos locais com maiores necessidades para que
consigam estar em estado de igualdade.
Para que o projeto de lei da LOA seja apreciado, a proposta deve ser enviada de
acordo com os prazos previstos na CF, nas constituições dos Estados e nas leis
orgânicas (dos municípios) e seguir os preceitos contidos no artigo 22 da Lei
nº 4.320/1964, o qual determina que, para a aprovação, são necessários alguns
componentes:
Lei nº 4.320/1964, Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder

Executivo encaminhará ao Poder Legislativo [...] compor-se-á:
I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação

econômico-financeira, [...] saldos de créditos especiais, restos a pa-
gar e outros compromissos financeiros exigíveis; [...]
II - Projeto de Lei de Orçamento;
III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e

despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de comparação:
IV - Especificação dos programas especiais [...] acompanhadas de

justificação econômica, financeira, social e administrativa.
As entregas solicitadas pela Lei nº 4.320/1964 devem apresentar detalhamento das

receitas e despesas dos exercícios vigentes, a que se referem a proposta (no caso
da despesa, deve-se incluir aquela realizada no exercício imediatamente anterior).
Além disso, para cada unidade administrativa, a proposta orçamentária deve des-
crever suas principais finalidades, indicando a referente legislação (BRASIL, 1964).
Figura 4 – Documentação detalhada e revisada a ser entregue
© Macrovector
Na CF, em seu artigo 167, encontramos a disposição de que nenhum programa

ou projeto pode iniciar se não estiver constando na LOA e sem que ela esteja
devidamente aprovada.
O cronograma de tramitação do projeto de lei orçamentária, como ocorre com

os demais instrumentos normativos, caso não seja aprovada no prazo, a LOA
suspende o recesso para que este somente se inicie após sua aprovação.
Após a aprovação da LOA, caso algum dos recursos constantes na lei não sejam
utilizados, ocasionando sobra, estes não poderão ser utilizados aleatoriamente
para outras finalidades, mas, caso haja a necessidade, poderá ser solicitada ao
Congresso a abertura de créditos suplementares ou especiais.
Portanto, podemos concluir que a LOA tem por finalidade colocar em prática os
programas do PPA dentro das diretrizes da LDO. É o que poderíamos chamar de
orçamento por excelência ou orçamento propriamente dito, pois é na LOA que
estão as previsões de receitas e a fixação de despesas para o próximo exercício.
Busque a Lei Orçamentária referente ao último exercício da cidade

onde você mora. Verifique se atende aos pré-requisitos e etapas
estabelecidos, aos diferentes setores de acordo com suas respectivas
dimensões e demandas. Confira se os processos estiveram de acordo
com as datas estipuladas pela Lei Orgânica Municipal.
Conhecer a legislação que rege o nosso cotidiano é essencial para o aprofunda-

mento do exercício da cidadania. Assim, entender os processos, suas concep-
ções e desdobramentos, bem como as possibilidades de participação são essen-
ciais para garantir o atendimento adequado das demandas sociais com enfoque
no interesse público.
Leia o artigo “O Plano Diretor e as leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA) como
instrumentos de planejamento na Administração Pública”, de Odilon Guedes.
A leitura do texto trará grandes contribuições, pois por meio dele você enten-
derá como a LOA se comunica com o Plano Diretor, que é outro importante
instrumento de gestão e planejamento público existente nos municípios.
Disponível em: <http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/cao_cidada-

nia/Congresso/II_Congresso/2odilon-leis%20or%C3%A7ament%C3%A-
1rias%20como%20instrumento%20de%20planejamento.doc>.
REFERÊNCIAS
em: 24 out. 2016.

GUEDES, O. O plano diretor e as leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA) como instru-
mentos de planejamento na Administração Pública. Ministério Público do Estado
de São Paulo. Disponível em: <www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/cao_cida-
dania/Congresso/II_Congresso/2odilon-leis%20or%C3%A7ament%C3%A1rias%20
como%20instrumento%20de%20planejamento.doc>. Acesso em: 31 mar. 2017.
MEDAUAR, O. Direito administrativo moderno. 18. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014.
MORAES, A. Direito Constitucional. 30 ed. São Paulo: Atlas, 2014.
SANTOS, R. de C. L. F. dos. Orçamento público. Florianópolis: Capes/Uab, 2011.

3.4 O Projeto de Lei nº 135/1996

O Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 135/1996, também denominado como
Nova Lei de Finanças, trata-se de um importante instrumento para orientar a ela-
boração orçamentária. Por permanecer até então em trâmite, há grande expecta-
tiva em relação a sua aprovação, já que possui como finalidade complementar e
detalhar as orientações trazidas pela CF acerca do processo orçamentário.
Mesmo com a regulamentação de algumas passagens relativas ao orçamento na

CF, várias questões permanecem dispersas – como a questão do detalhamento
dos instrumentos de controle - o que gerou um descompasso entre a Lei nº
4.320/1964 e a LRF. Como a Lei de Finanças vigente é de 1964, a atualização da
legislação se faz necessária.
Vejamos o que é previsto pelo projeto, de acordo com seu próprio texto: “Estatui
normas gerais de direito financeiro para elaboração, execução e controle dos
planos, diretrizes, orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios” (BRASIL, 1996).
O PLP nº 135/1996 orienta a constituição do orçamento, definindo e especi-

ficando as suas etapas – PPA, LOA, LDO – e agentes que o integram – Poder
Executivo, Legislativo e representantes de entidades da sociedade civil. Além
disso, define que “[...] o processo de planejamento será permanente, obede-
cerá a princípios técnicos e terá em vista o desenvolvimento do país e contínua
melhoria das condições de vida da população” (BRASIL, 1996).
A sigla PLP significa Projeto de Lei, portanto, tem tramitação de lei para que
possa ser aprovado e, consequentemente, dar origem a um dispositivo legal. Um
projeto de lei pode ser definido como sendo um conjunto de normas submetido
à tramitação no legislativo para que possa ser efetivado como uma lei. Contudo,
para que um projeto de lei seja criado, a sua tramitação pode ser iniciada tanto
na Câmara dos Deputados como no Senado Federal.
A nova lei tem buscado, em sua composição, tornar realidade tudo o que está
previsto no artigo 70 da CF, para que haja o efetivo controle financeiro:
CF, Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, ope-

racional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Parágrafo único: Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,

pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou ad-
ministre dinheiros, bens e valore públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária (BRASIL, 1988).
É importante destacar que as formas de controle – interno, externo e social –

das contas e atividades públicas são previstos na CF. O controle interno é aquele
realizado pelos três poderes por meio de setores de cada órgão responsáveis
pela auditoria das ações realizadas. O controle externo é de responsabilidade
do Poder Legislativo e é efetivamente exercido pelos Tribunais de Contas (nas
esferas federal e estadual) e conselhos de contas dos municípios. O controle
social é aquele exercido a partir da articulação dos indivíduos, das entidades
representantes de categorias profissionais ou segmentos da sociedade.
Figura 1 – Formas de controle previstas na CF
Controle social
(cidadãos e organizações
representativas da sociedade)
CONTROLE
Controle interno Controle externo

(poder ao qual está submetido) (Poder Legislativo - Tribunal de Contas)
Nesse sentido, pode-se dizer que é por meio da accountability, que denota a
transparência nas ações e prestações de contas públicas, bem como o uso das
boas práticas de gestão que podemos verificar a realização adequada dos con-
troles na Administração Pública (CASTRO; CASTRO, 2014).
Santos (2011) lembra que o controle social, devido à complexidade da

articulação entre indivíduos e instituições envolvidas, é, entre os três
tipos de controle previstos, o menos estruturado e regulamentado.
Assim, seu desenvolvimento avança de acordo com o aprofundamento
dos mecanismos de participação social e práticas de transparência na
Administração Pública.
Dessa forma, mais adiante, o artigo 74 da CF detalha a integração entre os

poderes para que haja o controle interno financeiro:
CF, Art. 74. Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão,

de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,

a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
I - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e

eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos ór-
gãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,

bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício da sua missão institucional.
§ 1° - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conheci-

mento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência
ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade soli-
dária (BRASIL, 1988).
O artigo descreve a forma de integração entre os três poderes para o controle

interno, de forma que, a qualquer momento que surja uma irregularidade, esta
seja comunicada. Além dos detalhamentos já visualizados, muitos outros serão
realizados por esse PLP para consolidar o disposto no referido artigo com o
objetivo do controle interno. É possível afirmar que, quanto mais eficiente for
o controle interno, ou seja, quanto melhor for a sua interação com o controle
externo, muito maior será a possibilidade de um efetivo controle sobre os atos
da Administração, em qualquer esfera de governo.
Figura 2 – O planejamento orçamentário

© TomeK K
O controle interno pode ser definido como os métodos e medidas que são ado-
tados dentro de algum órgão ou entidade para proteger os seus ativos, controlar
a exatidão e confiabilidade das informações contábeis, promover a eficiência
operacional e motivar a adesão às políticas de direção estabelecidas.
O Projeto de Lei nº 135/1996, em seu artigo 159, utilizou esse conceito de con-
trole e o aprofundou ainda mais, separando controle e racionalização de atua-
ção (desburocratização) dentro de uma mesma previsão:
PLP nº 135/1996, Art. 159. O controle interno compreende o plano

de organização e todos os métodos e medidas adotados pela admi-
nistração governamental para salvaguardar seus ativos, desenvolver
a eficiência nas operações, estimular o cumprimento das políticas
administrativas prescritas e verificar a exatidão e a fidelidade dos
dados contábeis e a exação no cumprimento da lei (BRASIL, 1996).
O artigo traz a compreensão sobre o controle interno no âmbito do plano de

organização, bem como os métodos e formas adotados pela Administração
Pública para salvaguardar seus ativos.
O PLP nº 135/1996 traz ainda outras mudanças em relação à Lei nº 4.320/1964,

a Lei das Finanças em vigor no país:
O projeto revoga expressamente a Lei nº 4.320/64, recepcionada

pela Constituição de 1988 com status de lei complementar para fins
de seu art. 165, § 9º, I. São pontos a destacar no projeto o novo
papel a ser assumido pela referida lei de diretrizes orçamentárias,
a ideia de um orçamento anual transparente, a fixação de um novo
calendário orçamentário e maior regionalização dos gastos, entre
outros (BRASIL, 1996).
A justificativa proposta observa a regulamentação das finanças públicas, como

forma de criação de um referencial normativo para a remodelação do processo
de planejamento do país, com atenção aos desafios, possibilidade e especifici-
dades da realidade brasileira.
Existem vários outros projetos apensados a este, que se encontram

ainda em tramitação. Entre eles podemos citar os seguintes projetos:
PLP 32/1999, PLP 88/1999; PLP 144/2000; PLP 166/1997; PLP
102/2003 e PLP 99/2011. Tramitam dentro dessa PLP, pois possuíam
conteúdo similar e com o passar do tempo foram sendo inseridos um
dentro do outro, até formar um projeto único.
O PLP nº 135/1996 reflete, também, a preocupação com a exequibilidade do

orçamento, visto que as metas devem trazer – com rigidez e precisão - os meios
de alcance e as fontes de recursos justificados. Da mesma forma, aprimora o pro-
cesso de estimação de receita e de discriminação de despesas (BRASIL, 2009).
Figura 3 – O equilíbrio entre receitas e despesas
© Natsmith1
No Quadro 1 a seguir são apresentados os objetivos do PLP nº 135/1996, que

disciplina vários temas relativos ao direito financeiro, com destaque para as
normas reguladoras do processo orçamentário:
Quadro 1 - Objetivos do PLP 135/1996
Conceituação do sistema de planejamento e orçamento (PPA/LDO/LOA),

1 solucionando inconsistências identificadas na definição de prazos, detalhamento
e vínculo entre os instrumentos.
Sistematização dos demais conceitos e princípios orçamentários estabelecidos
2
na CF, na Lei nº 4.320/1964 e na LRF.
Compatibilização e adequação, na edição de leis que criem despesa obrigatória
continuada e gastos tributários, entre o processo legislativo ordinário e o
3
orçamentário; execução provisória do orçamento no caso de não aprovação do
projeto enviado pelo Executivo.
Demais temas que constam de forma permanente da LDO, tais como o
orçamento dos demais Poderes e Ministério Público, os gastos com pessoal e
4
precatórios, conteúdo e formato dos anexos criados pela LRF, tais como o Anexo
de Metas Fiscais, riscos fiscais e outros.
Vinculações e rigidez orçamentária – criação de mecanismos que previnam o

5
caráter permanente de leis que tenham impacto na receita e na despesa pública.
6 Classificação funcional e programática criada a partir de 2000.
Caráter autorizativo ou obrigatório do orçamento em face da necessidade de
7
cumprimento das metas fiscais previstas na LDO.
Regulamentação das normas de gestão fiscal relativas à limitação de empenho e
8
pagamento.
9 Definição da margem de expansão do gasto continuado – conceito inserido pela LRF.
Atualização do sistema de contabilidade pública e normas contábeis, adaptação
10 às normas contábeis internacionais, competências, controle e contabilidade de
custos, restos a pagar.
11 Criação, financiamento e contabilidade de fundos.
12 Transferências voluntárias e para entidades privadas.
13 Normas simplificadas para Estados e Municípios.
Fonte: Adaptado de Brasil (1996).
Dentre as mudanças de maior impacto que a proposta prevê, temos a alteração

dos prazos de vigência do PPA. Com a aprovação do PLP nº 135/1996, o PPA
passaria a vigorar por 10 anos – ao invés dos atuais 4 – e seria submetido a
uma revisão e atualização de seu conteúdo a cada 2 anos, no intuito de garantir
a adequação da proposta ao contexto imediato em que se insere.
Sobre a tramitação de Projetos de Lei no Congresso Nacional,

acesse o Portal da Câmara dos Deputados e compreenda como
sua tramitação ocorre. Como tramitam? Possui algum prazo?
Existem comissões especializadas? Essa pesquisa ampliará o seu
conhecimento sobre esta importante Casa Legislativa, que representa
a todos nós cidadãos.
Devido à mudança significativa verificada no ordenamento das finanças públi-

cas, o projeto de lei tem como autores a Comissão Mista de Planos, Orçamento
Público e Fiscalização, que justifica o projeto como necessário para regulamen-
tar as finanças públicas, ao determinar um novo referencial legal para o plane-
jamento de políticas públicas no Brasil.
Por estabelecer uma inovação, primordialmente verificada no caráter de longo

prazo de vigência e sua revisão periódica, verifica-se um aperfeiçoamento do
processo de estimação da receita e de detalhamento da despesa.
O projeto prevê também a responsabilização dos agentes que operam as des-

pesas públicas e a definição das responsabilidades do agente responsável por
ordenar as despesas
Figura 4 – A responsabilidade do gestor
© Looker_Studio
A responsabilização dos gestores públicos, um dos destaques no PLP, proíbe os

titulares de poder ou órgão, de assumirem compromissos com pagamentos cuja
sua totalidade não possa ser acertada até o final do mandato, bem como que as
parcelas ultrapassem o tempo de permanência do gestor no poder.
O PLP nº 135/1996 apresenta algumas medidas no intuito de conferir

transparência ao processo orçamentário, como, por exemplo: o
detalhamento de despesas e receitas em casos específicos; exigência
de programa de trabalho para contratos de gestão; inclusão de
estudos setoriais para os projetos de lei, entre outros.
Dessa forma, o projeto pretende criar normas para orientar o planejamento da

prestação de serviços e da utilização de recursos públicos no país; para a sim-
plificação das peças orçamentárias, tornando-as mais transparentes, principal-
mente no tocante à execução orçamentária.
Uma reforma do processo orçamentário, além de prever a elaboração transpa-

rente das peças orçamentárias, deverá conter a construção de mecanismos de
participação da sociedade, bem como garantias de sua efetivação, para que ocorra
o processo de democratização do planejamento e dos orçamentos públicos.
Leia a Nota Técnica nº 09/2009, intitulada “Considerações sobre atualiza-
ção e apreciação do PLP 135 de 1996”.
O texto mostra uma análise sobre o PLP nº 135/1996, sob o ponto de

vista técnico da Câmara dos Deputados, para atendimento à solicitação
do relator do Projeto de Lei, Geraldo Pudim, no âmbito da Comissão de
Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC).
Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamen-

tobrasil/estudos/2009/NT%209%20%202009%20-%20Atualizacao%20
e%20aperfeicoamento%20do%20PLP%20135%201996.pdf>.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Considerações sobre atualização e apreciação do PLP 135 de 1996.
2009. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamento-
brasil/estudos/2009/NT%209%20%202009%20-%20Atualizacao%20e%20aperfei-
coamento%20do%20PLP%20135%201996.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2017.
______. Constituição da República Federativa do Brasil de 1998. Disponível

em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em:
24 out. 2016.


______. Projeto de Lei nº 135/1996. Estatui normas gerais de direito financeiro

para elaboração, execução e controle dos planos, diretrizes, orçamentos e balanços da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Brasília: Diário Oficial da
União, 1996.

Intersaberes, 2014.
SANTOS, R. de C. L. F. dos. Orçamento público. Florianópolis: Capes/Uab, 2011.

Em resumo
• atualmente, o sistema brasileiro de controle e execução do orçamento é com-

posto por uma série de normas: CF, Lei nº 4.320/1964, LRF, dentre outras;
• dessas normas, derivam-se os três principais instrumentos de planejamento e

orçamento: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO),
e a Lei Orçamentária anual (LOA);
• o PPA tem duração de quatro anos, enquanto a LOA e a LDO têm vigência de
apenas um exercício, ou seja, um ano;
• é a partir do PPA que é elaborada a LDO, instrumento que orienta a elaboração

da LOA;
• o processo de planejamento do orçamento é conceituado como um processo

contínuo e simultâneo, passando pelas etapas: elaboração, aprovação, execu-
ção, controle e avaliação da programação financeira do setor público;
• em 1996, foi apresentado o Projeto de Lei (PLP) nº 135, que tem como propos-
ta a revogação da Lei nº 4.320/1964 e a apresentação de uma nova regulamen-
tação do direito financeiro e elaboração orçamentária, mais técnica e detalha-
da, no intuito de aprimorar as formas de controle por meio da especificação da
estimação de receita e da discriminação de despesas;
• o PLP nº 135/1996 pretende instituir normas para o aperfeiçoamento do pla-

nejamento no país, visando à simplificação e à assertividade das peças or-
çamentárias, a partir da instituição de normas que garantam a fidelidade das
propostas e a responsabilização dos agentes que as elaboram;
• é importante a accountability na elaboração do orçamento público. O termo

pode ser definido como o emprego de práticas de prestação de contas e esco-
lhas pautadas na responsabilidade, e enfoque no interesse social;
• a accountability promove maior conhecimento e confiabilidade entre os agen-

tes da Administração Pública e os cidadãos.
129
tema
Receitas, despesas e arrecadação

4
OBJETIVO
Identificar as classificações das receitas, despesas e
suas limitações legais.
NOSSO TEMA
A preocupação com as receitas e despesas públicas é tema frequente de debate
e reflexão no cotidiano. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), instituída no
ano 2000, orienta formas transparentes de gerir recursos públicos, no intuito
de garantir o equilíbrio das contas e evitar desvios e problemas. Um dos gran-
des consensos entre os especialistas é que a efetivação da LRF se dá a partir de
uma conjuntura política favorável macroeconomicamente acrescida da necessi-
dade de controlar os desarranjos fiscais dos entes federativos.
Nesse sentido, a LRF se apoia particularmente em quatro eixos: a) planeja-

mento; b) transparência; c) controle e d) accountability, definidos logo no início
do documento, ao apresentar os objetivos, alcance e atribuições.
Assim, a LRF e o estabelecimento do ciclo orçamentário refletem a preocupação

com e o detalhamento das receitas, bem como o destino do erário público, em
busca de uma gestão fiscal equilibrada.
Para além desses objetivos, a LRF também se preocupa com a necessidade da

padronização dos gastos com pessoal e com a efetivação de um modelo eficiente
de controle da execução orçamentária e da execução financeira dos gastos
públicos. Todos esses procedimentos objetivam a adoção de ações mais probas,
eficientes e responsáveis em relação aos recursos públicos.
4.1 As receitas públicas: conceitos e

classificações
As receitas públicas são os principais fatores para o equilíbrio do orçamento
público. A partir delas é possível gerir a alocação de recursos e, consequente-
mente, as despesas públicas, propiciando ambiente favorável para uma Gestão
Pública de qualidade.
Nesse sentido, é importante conhecer os principais conceitos e classificações,

apresentados no Manual de Receita Nacional (BRASIL, 2008), que consolida e
normatiza as principais diretrizes para o ciclo orçamentário brasileiro, antes
fragmentados em decretos e demais documentos administrativos. Essas con-
cepções são estabelecidas levando-se em consideração os sistemas orçamentá-
rios, fiscais e atuariais dos três entes federativos, consolidando e padronizando
as regras para o equilíbrio das contas públicas, conforme ressalta a LRF.
Ainda em relação às receitas, neste tópico, entenderemos a sua conceituação,

classificações e enfoques, tendo em vista a importância de seu detalhamento
para o equilíbrio e transparência do orçamento público.
4.1.1 Conceitos e definições de receitas públicas

Receitas públicas são projeções de entradas estimadas a partir de acordos ou
processos - arrecadações de impostos, taxas, tributos, vendas e outros -, que
servirão para cobrir as despesas previstas pelo Poder Público.
A arrecadação das receitas públicas é fundamental para garantir o atingimento

de metas fiscais (e de governo) e garantir o bem-estar da população. Conforme
já destacado, os limites e condições para as receitas e despesas são regidos pela
LRF, que incorporou novas atribuições para que haja equilíbrio, que são funda-
mentais para a prevenção de riscos fiscais.
O Conselho Federal de Contabilidade (CFC) entende que o principal

objetivo da contabilidade é garantir que todos os usuários possam
compreender e analisar as informações contábeis sem riscos de
erros ou dubiedade. Assim, o CFC lança estudos, artigos e normas
no sentido de aprimorar a padronização e entendimentos sobre a
contabilidade pública.
Receitas, despesas e arrecadação | TEMA 4 131
As receitas públicas são obtidas de diversas formas, como a partir da arrecadação

de impostos, prestação de serviços e vendas de patrimônio, por exemplo. Santos
(2011) destaca que, geralmente, os recursos provêm de cinco origens principais:
Figura 1 – Origens das receitas públicas
Impostos,
contribuições
axas e serviços
Receitas advindas Tranferências

de operações de constitucionais
crédito (empréstimos, (repasses da União
financiamentos, para Estados e
emissão de títulos Municípios)
públicos) Receitas
Públicas
Tranferências
Tranferências
voluntárias
legais
(mediante convênios e
(royalties e fundos
contratos para ações
específicos)
e obras específicas)
Vale lembrar que essas são apenas algumas das classificações existentes de
receita pública. Elas estão em destaque por serem bastante frequentes na com-
posição do orçamento público.
Para facilitar a contabilidade e organização financeira pública, o Manual da

Receita Nacional (BRASIL, 2008) passou a classificar a receita a partir de dois
grandes grupos categóricos: o enfoque patrimonial e o enfoque orçamentário.
Segundo as regras de contabilidade da Administração Pública brasileira, as

entradas de recursos devem ser devidamente registradas quando da consta-
tação do recurso nas contas estatais, principalmente quando esta se referir a
patrimônio da União. Sendo assim, torna-se necessário detalhar sua classifica-
ção para facilitar o controle e aquiescência desses benefícios financeiros.
Assim, a consideração da receita sob o enfoque patrimonial prevê o ade-

quado registro do valor no momento de sua ocorrência, a fim de demonstrar a
efetiva variação no patrimônio.
A contabilização da entrada de recursos públicos, assim como a

despesa orçamentária, era regulamentada pelo CFC por meio da
Resolução CFC nº 750/1993. Em 4 de outubro de 2016, a Estrutura
Conceitual (NBC TSP EC) foi publicada pelo CFC, entrando em vigor
em 1º de janeiro de 2017. Esta norma apresenta os conceitos basilares
para a elaboração e divulgação de informação contábil de propósito
geral pelas entidades do setor público. Com isso, os Princípios de
Contabilidade, sob o ponto de vista das Estruturas Conceituais do
setor privado e, no caso do nosso estudo, o público, passaram a ser
comportados dentro das normas específicas, respectivamente, a
NBC TG Estrutura Conceitual (Resolução nº 1.374/2011) e NBC TSP
EC. Para maiores detalhes sobre você pode consultar o link a seguir.
Disponível em: <http://cfc.org.br/noticias/revogacao-da-resolucao-no-
7501993-contexto-e-consideracoes/>.
No que se referem aos princípios da contabilidade, mantidos mesmo após a

revogação da Resolução CFC nº 750/1993, esses são fundamentais para sua
aplicabilidade como ciência social, já que afetam e estão presentes na vida de
milhares de pessoas, ajudando na compreensão dos movimentos contábeis e
financeiros para salvaguardarem o patrimônio de diversas entidades públicas e
privadas. Esses princípios são:
• Princípio da entidade - a receita é considerada patrimônio e, dessa

forma, os recursos fazem parte da Administração Pública;
• Princípio da continuidade - nesse princípio, a receita está intima-

mente vinculada ao cumprimento de sua destinação final, social;
• Princípio da oportunidade - trata-se da integridade do registro do

recurso ou patrimônio público;
• Princípio do registro pelo valor original - serve para registrar os atos

e fatos contábeis no momento original de suas entradas nas contas públicas;
• Princípio da atualização monetária - serve para atualizar as entra-

das orçamentárias, levando em consideração a depreciação ou superva-
lorização. São realizadas análises por triênio a partir do Índice Geral de
Preços do Mercado (IGPM/FGV);
• Princípio da competência - utilizado para a apuração de resultados

entre as receitas e as despesas;
• Princípio da prudência - determina a possibilidade de equilíbrio entre

valores de ativos e passivos orçamentários, possibilitando uma gestão eficiente.
Os princípios apresentados têm como finalidade garantir a articulação entre as

etapas do processo de elaboração orçamentária e as práticas cotidianas refe-
rentes aos bens públicos, que devem zelar pela veracidade, responsabilidade,
transparência e pela soberania do interesse comum.
No que se refere ao enfoque orçamentário, a entrada de recursos a partir de

uma análise orçamentária deve inicialmente ser entendida como todo o tipo de
ingresso disponível para a cobertura e pagamento das despesas públicas. No mais,
pode ser considerado como entrada o financiamento de despesas orçamentárias.
Figura 2 – Receitas públicas
© Maglara
Assim, o reconhecimento da receita sob o enfoque orçamentário ocorre no

momento da arrecadação, que tem como finalidade evitar o desequilíbrio entre
as despesas e a arrecadação. Dessa forma, de acordo com o Manual de Receita
Nacional (BRASIL, 2008), as receitas públicas devem ser classificadas em dois
tipos, que são respectivamente: receitas correntes e receitas de capital, como
veremos no item a seguir.
4.1.2 Classificações da receita
Devido ao fato de classificar a origem dos recursos que irão compor o orça-
mento público, a codificação de receitas é uma importante ferramenta no sen-
tido de detalhar e facilitar o entendimento da peça orçamentária, proporcio-

nando, assim, maior transparência no processo e documentos.
O Manual da Receita Nacional (BRASIL, 2008) apresenta a codificação orçamen-

tária da receita, hierarquizada e detalhada de acordo com a Lei nº 4.320/1964,
que define as receitas de acordo com a sua natureza. A esquematização dos níveis
de classificação das receitas é apresentada a seguir:
Figura 3 – Codificação econômica da receita orçamentária a partir de níveis hierárquicos
∙ Categoria
1º Nível
Econômica
2º Nível ∙ Origem
3º Nível ∙ Espécie
4º Nível ∙ Rubrica
5º Nível ∙ Alínea
6º Nível ∙ Subalínea
Fonte: Adaptado do Manual de Receita Nacional (BRASIL, 2008).
Assim, cada nível de classificação corresponde a um maior refinamento e espe-

cificação das informações referentes à procedência das receitas públicas. Essa
forma de classificação - utilizada por todos os entes da federação -, além de deta-
lhar as características da receita, delineia a trajetória desse recurso, pois cada
nível corresponde a uma informação referente a sua origem (BRASIL, 2008):
• 1º nível – categoria econômica - definição básica das receitas, classi-

fica-as entre correntes e de capital;
• 2º nível – origem - identifica a procedência dos recursos das receitas cor-

rentes e de capital;
• 3º nível – espécie - detalha a origem do recurso (no caso de receitas

oriundas de tributo, especifica impostos, taxas, contribuições de melho-
rias, entre outros);
• 4º nível – rubrica - é a parte vinculada ao detalhamento da receita. A

rubrica qualifica mais especificamente a entrada do recurso, a partir de
verossimilhanças existentes nas categorias de receitas;
• 5º nível – alínea - corresponde ao detalhamento do nome da receita,

funciona como uma qualificação da rubrica;
• 6º nível – subalínea - corresponde ao nível mais analítico da receita,

utilizado quando há maior necessidade de detalhamento da receita.
Além desses níveis, é possível adicionar mais um nível de detalhamento – opta-

tivo –, que possa atender necessidades internas e específicas, da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Vale destacar que, enquanto o
nível optativo prevê margem de liberdade para a atuação e registro dos entes,
a gestão dos níveis anteriormente detalhados é de responsabilidade da União.
A seguir é apresentado um exemplo de classificação hierárquica da receita, pre-

sente no Manual de Receita Nacional, a saber:
Exemplo 1: 1.1.1.2.04.10 – Pessoas Físicas:

1 = Receita Corrente (Categoria Econômica);
1 = Receita Tributária (Origem);
1 = Receita de Impostos (Espécie);
2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda (Rubrica);
04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
(Alínea);
10 = Pessoas Físicas (Subalínea)
XX = NÍVEL DE DETALHAMENTO OPTATIVO (BRASIL,
2008, p. 30).
As receitas correntes podem ser classificadas em: originárias e derivadas. As

receitas originárias estão vinculadas à venda de produtos, à realização de serviços
ou à cessão remunerada de bens e valores. Já em relação às receitas derivadas,
estas são adquiridas a partir de arrecadação de tributos e multas (BRASIL, 2008).
Verifique nos relatórios de gestão do Estado onde você mora, quais

os montantes de despesas correntes estimadas para os últimos anos.
Os acréscimos ou diminuições apontam a capacidade dos Estados de
investirem em atividades, que podem ser observadas na oferta dos
serviços que utilizamos no cotidiano.
A classificação das receitas correntes - aquelas que passam a integrar os

recursos do ente sem incorporar-se ao patrimônio permanente - é realizada
de acordo com os seus níveis de origem (indicados, na peça orçamentária, por
meio de códigos crescentes). A categorização de cada ingresso tem como finali-
dade demonstrar o desempenho dos setores em questão:
• Receita tributária - oriundos de arrecadação de impostos, taxas e con-

tribuições estatais;
• Receita de contribuições - advindas de contribuições sociais e de cate-

gorias profissionais e econômicas;
• Receita patrimonial - entrada de receita relacionada ao patrimônio

público, obtida por bens imobiliários (ou mobiliários), bens intangíveis e
participação em sociedades de economias mistas;
• Receita agropecuária - receita proveniente da arrecadação econômica

de produtos agrários relacionados ao cultivo do solo, pecuária e atividades
de beneficiamento ou transformação de produtos agropecuários;
• Receita industrial - receitas obtidas pelas atividades de beneficiamento

industrial;
• Receita de serviços - receitas advindas da prestação de serviços por

instituições estatais;
Figura 4 – Receitas advindas de atividades industriais e de serviços

© bioraven
• Receita de transferência corrente - entradas de recursos advindas

de outros entes públicos. São efetivados por condições previamente acor-
dadas ou em caso de emergência e exigências específicas, quando associa-
das a gastos de despesas correntes;
• Receitas de outras receitas correntes - relacionadas a recursos cor-

rentes, não classificadas pela receita de transferência corrente;
• Receitas correntes intraorçamentárias - recursos obtidos a partir

do provimento de produtos e serviços, bem como recebimentos tributários,
repassados entre unidades da Administração Pública Direta ou Indireta,
desde que na mesma esfera de governo.
É importante destacar que as receitas correntes arrecadadas só podem ser alo-

cadas em despesas também correntes, que são aquelas relativas à manutenção,
à adaptação e à conservação do patrimônio e de prestação de serviços públicos.
As receitas de capital são aquelas que abarcam o recebimento, por parte das
instituições públicas, de valores relativos a empréstimos, emissão de títulos e
da venda de bens ou serviços. Essas receitas alteram o patrimônio permanente
do Estado, pois não são consumidas durante o exercício financeiro vigente.
A classificação das receitas de capital ocorre, também, a partir dos níveis de sua
origem. São eles:
• Receitas de operações de crédito - entradas de recursos obtidos a

partir de títulos públicos ou da contratação de empréstimos e financia-
mentos junto a instituições estatais e ao sistema privado nacional;
• Receitas de alienação de bens - recursos obtidos a partir da alienação

de componentes do ativo permanente;
• Receitas de amortização de empréstimos - recursos advindos de

amortizações de empréstimos ou financiamentos concedidos em títulos
ou contratos;
• Receitas de transferências de capital - recursos provenientes de

outros entes e entidades públicas. São efetivados a partir de condições
previamente acordadas ou em caso de emergência e exigências específicas,
quando associadas a gastos de despesas de capital;
• Receitas de capital intraorçamentárias - receitas originadas por

meio da aquisição de dívida, amortização de empréstimos, financiamento
ou alienação, repassadas entre unidades da Administração Pública Direta

ou Indireta, desde que na mesma esfera de governo;
• Outras receitas de capital - correspondem aos ingressos de capital

provenientes de outras origens, ou seja, não apresentados até então.
Assim como no caso das receitas correntes, as receitas de capital só podem ser
utilizadas para atender às despesas de capital, que compreendem a investimen-
tos para a construção ou aquisição de bens – como edifícios, pontes e afins – ou
equipamentos, para oferta de empréstimos pelo setor público ou, ainda, para a
amortização da dívida (SANTOS, 2011).
As receitas públicas são inicialmente estimadas no orçamento

público. A partir daí, ela é arrecadada por meio do pagamento de
taxas, impostos e afins, feitos a instituições bancárias autorizadas,
que repassarão os valores. O recolhimento ocorre quando os valores
são efetivamente repassados ao Tesouro.
Compreender o conceito e definições da receita pública é extremamente impor-

tante não apenas para as esferas e órgãos do Governo, mas também pela socie-
dade civil. A receita exerce papel fundamental da Administração Pública, sendo
ator principal do orçamento público. A ela estão atribuídas a distribuição e des-
tinação entre as esferas governamentais e o seu relacionamento com os limites
legais impostos pela LRF.
Figura 5 – Arrecadação de receitas públicas

© leosapiens
É a partir do entendimento teórico e da adequada estimativa das receitas, que

se pode ajustar as despesas públicas, garantindo, assim, a eficiência, a esco-
lha por boas práticas e a transparência na administração dos bens públicos
(CASTRO; CASTRO, 2014).
Neste tópico, foram expostos os principais conceitos e classificações das recei-

tas públicas, fundamentais para proporcionar maior transparência às ações do
Estado. Além disso, as classificações apresentadas são utilizadas para padronizar
os procedimentos contábeis, importantes para compreender o orçamento público.
Foram apresentadas, também, a receita sob seus dois enfoques, o patrimonial e

o orçamentário, bem como a codificação orçamentária. Por fim, vimos as clas-
sificações econômicas da receita orçamentária, por receitas correntes e receitas
de capital. A partir desses conceitos, foi possível conhecer os procedimentos
contábeis relacionados à receita orçamentária.
Assim, para entendermos os desdobramentos acerca das receitas públicas, é

fundamental conhecermos os fundamentos e as classificações das despesas
públicas, pois é partir dessa combinação que poderemos ter um entendimento
geral sobre a trajetória dos recursos públicos, critérios de alocação e elementos
que orientam as escolhas orçamentárias na esfera pública.
Leia o artigo “Orçamento público, região e financiamento em saúde: rendas
do petróleo e desigualdades entre municípios” de Delba Machado Barros e
Luciana Dias de Lima.
O trabalho aborda a arrecadação de receitas originadas pela exploração

da atividade petrolífera e as disputas que permeiam a sua arrecadação e
propriedade. Além disso, as autoras tratam do (des)equilíbrio entre a ar-
recadação de recursos públicos oriundos dos royalties do petróleo e a sua
alocação (em especial, na área da saúde).
Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/csc/v20n10/1413-8123-

csc-20-10-2973.pdf>.
REFERÊNCIAS
BARROS, D. M.; LIMA, L. D. de. Orçamento público, região e financiamento em saúde:
rendas do petróleo e desigualdades entre municípios. Ciência & Saúde Coletiva,
v. 20, n. 10, p. 2973-2984, out. 2015. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/csc/
v20n10/1413-8123-csc-20-10-2973.pdf>. Acesso em: 11 maio 2017.


gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 02 maio 2017.
_____. Manual de receita nacional: aplicado à União, aos Estados, ao Distrito

Federal e aos Municípios. Brasília, 2008. Disponível em: <http://www.cjf.jus.br/cjf/
unidades/orcamento-e-financas-na-justica-federal-1/manuais/manual-de-receita-
nacional/@@download/arquivo>. Acesso em: 01 maio 2017.

Intersaberes, 2014.
CFC - Conselho Federal de Contabilidade. Resolução CFC nº 750/1993: Dispõe

sobre os Princípios de Contabilidade. Disponível em: <http://www1.cfc.org.br/sisweb/
SRE/docs/RES_750.pdf>. Acesso em: 11 maio 2017.
_________. Revogação da Resolução nº 750/1993: contexto e considerações.

Disponível em: <http://cfc.org.br/noticias/revogacao-da-resolucao-no-7501993-con-
texto-e-consideracoes/>. Acesso em: 28 ago. 2017.
SANTOS, R. de C. L. F. dos. Orçamento público. Florianópolis: CAPES/UAB, 2011.

4.2 As despesas públicas: conceitos e

classificações
O orçamento público desempenha importante papel para o Estado e a socie-
dade civil, sobretudo devido ao impacto das despesas sobre a economia, como,
por exemplo, as compras, contratações e alocação de recursos em políticas e
programas sociais, realizadas pelo Governo. As despesas públicas estão direta-
mente ligadas ao bem-estar social da população e são decisivas para atingir o
equilíbrio do orçamento público.
É importante destacar que a despesa orçamentária é o conjunto de gastos

previstos para a manutenção dos serviços públicos como um todo. Os gastos
devem ter autorização legislativa, o que garante a análise, o acompanhamento e
o registro do uso dos recursos públicos.
Além disso, as despesas públicas devem ser registradas por meio de codifica-
ções que possuem como finalidade localizar sua destinação e tipologia, o que
padroniza e torna público, nos três níveis de governo, a consolidação dos gastos
governamentais.
As despesas públicas podem ser compreendidas por meio do enfoque orçamen-

tário e patrimonial, o que orienta a leitura de seus demonstrativos. Enquanto
no enfoque orçamentário é central o entendimento dos impactos nos registros
orçamentários, no enfoque patrimonial, a variação patrimonial é o objeto de
análise. Assim, também a classificação entre despesa institucional e funcional
nos aponta os destinos, vinculações e finalidades de cada gasto presente nas
peças orçamentárias.
As despesas públicas são dados que indicam gastos e investimentos públicos,

podendo ser entendidas como valores que reduzem o montante de recursos de
determinada instituição ou órgão público. Todas as despesas públicas, além de
prezarem pelo equilíbrio em relação à estimativa das receitas públicas - etapa
anteriormente realizada -, devem estar presentes nos registros contábeis de
cada instituição ou órgão por elas responsável.
O registro é imprescindível, pois garante a demonstração dos valores empre-

gados para a realização de atividades, bem como reflete as escolhas feitas para
cada alocação.
Figura 1 – Registro contábil das despesas públicas
© echoveg
Esses valores podem ser compreendidos de acordo com a forma e objetivos que
se pretende em determinada situação ou análise (qualificar os gastos, buscar
incongruências, propor alternativas, entre outros).
Assim, o enfoque com o qual se trata da despesa é uma primeira forma de rea-
lizar a leitura de uma situação orçamentária. Na contabilidade voltada ao setor
público, entende-se que a despesa pode ser apresentada sob o enfoque patrimo-
nial e o enfoque orçamentário.
A caracterização da despesa sob o enfoque patrimonial, que leva em considera-

ção as normas contábeis, define que os gastos de uma instituição pública devem
sempre ser registrados no momento de sua realização, independentemente da
realização de seu pagamento.
A despesa de enfoque orçamentário ocorre a partir da utilização de crédito con-

signado no processo orçamentário de cada instituição pública, o que pode acar-
retar ou não a diminuição do patrimônio líquido público.
As despesas de caráter orçamentário são classificadas de duas maneiras: quanto

à instituição que incorpora a despesa - pública ou privada -, e quanto à depen-
dência da execução orçamentária - que depende ou não da autorização orça-
mentária para acontecer (BRASIL, 2008).
É importante ressaltar que a despesa sob o enfoque patrimonial é denominada de

forma resumida como despesa. Nesses casos, é importante ter atenção, pois não
deve ser confundida com a despesa orçamentária. Vale destacar que a despesa sob
o enfoque patrimonial está também submetida aos princípios fundamentais da
contabilidade (princípio da entidade, da continuidade, da oportunidade, do regis-
tro pelo valor original, da atualização monetária, da competência, da prudência).
Diferentemente da despesa sob o enfoque patrimonial, a despesa sob o enfoque

orçamentário constitui-se no uso de crédito do orçamento de determinada uni-
dade que pode ou não diminuir a situação líquida patrimonial (BRASIL, 2008).
A classificação da despesa orçamentária pode ser realizada a partir da des-

tinação de seu orçamento: pública (se executada por instituição pública, que
demanda autorização legislativa) e privada (se executada por instituição pri-
vada e demanda autorização orçamentária de acordo com o regulamento espe-
cífico da entidade).
Figura 2 – Despesas públicas
© Amekop
Pode ser também classificada quanto ao impacto na situação líquida patrimonial:

despesa orçamentária efetiva ou não efetiva. A primeira forma corresponde à
operação que representa diminuição na situação líquida patrimonial da institui-
ção, enquanto que a segunda não apresenta alteração (constitui “fato contábil
permutativo”) e, muitas vezes, coincide com a despesa de capital (BRASIL, 2008).
A despesa sob o enfoque orçamentário está submetida aos princípios orçamen-

tários definidos na Constituição Federal (CF) de 1988 e pela Lei nº 4.320/1964
(BRASIL, 2008). São eles: princípio orçamentário da unidade, da universalidade,
da anualidade ou periodicidade, da exclusividade, do equilíbrio, da legalidade, da
publicidade, da especificação ou especialização e da não afetação da receita.
As despesas orçamentárias efetivas devem coincidir com as

despesas correntes, excetuando-se as despesas correntes não
efetivas. É importante ter atenção a este aspecto, pois apesar de
relacionadas não estão totalmente alinhadas, ou seja, não alteram a
situação patrimonial, já que constituem permuta, como no caso das
operações de crédito.
A despesa orçamentária é estruturada em relação à classificação de sua origem e

vínculo institucional, e quanto à sua destinação. Essas diferenciações correspondem
às chamadas classificações institucional e funcional. Existem ainda as classificações
baseadas na programação dos recursos e na natureza da despesa orçamentária.
A classificação institucional remete a vinculação de uma despesa aos órgãos e

unidades orçamentárias. Vale destacar aqui, que a unidade orçamentária repre-
senta um conjunto de serviços executados sob a tutela de um mesmo órgão orça-
mentário. As unidades orçamentárias não correspondem, no entanto, a uma
estrutura administrativa, como no caso de alguns fundos especiais (BRASIL,
2008). Assim, a despesa pode ser rastreada a partir de sua origem, tendo iden-
tificada a sua finalidade e responsabilidade, já que demonstra o volume e desti-
nação dos gastos das entidades.
A classificação funcional da despesa reflete o detalhamento de cada

gasto, ou seja, mostra qual o órgão responsável, a área de atuação,
que é denominada função – educação, saúde, transporte, entre outros
– e especifica a ação para a qual a despesa é destinada, a subfunção.
O uso dessa classificação é obrigatório nas três esferas de Governo:
Federal, Estadual e Municipal.
A classificação funcional tem como finalidade representar o objetivo da despesa

em questão. A codificação, que é dividida em função e subfunção, define o dire-
cionamento da despesa, no sentido de evitar desvios e/ou equívocos.
A função, representada pelos dois primeiros dígitos da classificação, corres-

ponde ao objetivo geral do órgão que realiza a despesa, enquanto que a subfun-
ção, representada pelos três últimos dígitos da classificação, detalha a ação a
ser realizada, articulando a finalidade e a especificação do objetivo que envolve
a despesa em questão.
Figura 3 – Representação do detalhamento entre função e subfunção
Função
12 - Educação
Subfunção
365 - Educação Infantil

As ações do Poder Público, no que se referem a gastos e execução de políticas

públicas, devem estar sempre delineadas no Plano Plurianual (PPA), sendo este
um planejamento das contas públicas por um prazo de quatro anos. Todos os
entes federativos devem pautar-se em organizar seus atos, trabalhos e progra-
mas de acordo com as normas orçamentárias, tendo a autonomia de estabelecer
suas agendas de governo como acharem mais eficientes. Nesse sentido, salien-
tam-se as ações que fazem parte da peça orçamentária: a classificação por pro-
gramas e a classificação por natureza da despesa orçamentária.
A classificação por programas constitui um instrumento que facilita a orga-

nização da atuação governamental vinculado a um objetivo preestabelecido. O
programa geralmente apresenta mensuração por indicadores, tendo por finali-
dade a solução de um problema da população ou uma ação estratégica presente
na agenda de governo.
Os programas devem apresentar objetivos, que atuarão como indicadores. As

ações serão apresentadas sob o formato de atividades, projetos e ações, no sen-
tido de facilitar a mensuração e a realização das metas e alcance de cada pro-
posta (BRASIL, 2008).
Figura 4 – Elaboração de programas

© ESB Professional
Em nível federal, as informações que devem ser apresentadas pelos programas

que compõem o PPA são: órgão responsável, unidade responsável, denominação,
problema, objetivo do programa, público-alvo, justificativa, objetivo setorial
associado, tipo de programa, horizonte temporal, estratégia de implementação
do programa, indicador (BRASIL, 2008).
O “Manual Técnico de Contabilidade – Despesa Nacional” (BRASIL,

2008) detalha os aspectos que cada eixo dos programas deve
apresentar. Assim, todos os programas previstos pelo Governo
Federal contarão com as informações e os detalhamentos necessários
para o entendimento das suas finalidades, alcance, impactos e ações.
A classificação a partir da natureza da despesa orçamentária padroniza

a sua apresentação por meio de códigos, representados por números decimais,
metodologia que deve ser realizada em todas as esferas de governo.
Uma orientação importante para a classificação em relação à natureza da des-

pesa é que estas devem ser feitas no momento do reconhecimento da obrigação.
Isso deve ser realizado pelo ente da federação. Cabe ressaltar, que é necessário
seguir alguns passos para proceder à adequada classificação, conforme apre-
sentado na Figura 5 a seguir.
Figura 5 – Passos para a classificação quanto à natureza da despesa
∙ Identificar se o registro do fato é de caráter orçamentário ou extra-orçamentário.

1º Passo
∙ Identificar a categoria econômica da despesa orçamentária, verificando se é uma

2º Passo despesa corrente ou de capital.
∙ Verificar o grupo de natureza da despesa orçamentária.

3º Passo
∙ Fazer a identificação do elemento de despesa, ou seja, o objeto final do gasto.

4º Passo
A definição dos passos necessários para a classificação da despesa leva em con-

sideração a preocupação com a apresentação das informações, de forma que
garantam a veracidade, a inteligibilidade e a fidedignidade dos dados expostos
(BRASIL, 2008). Assim, observadas as exigências de detalhamento, as despe-
sas classificadas a partir da sua natureza podem nos indicar os níveis de con-
sumo governamental em produtos de consumo corrente e investimentos em
bens de capital.
Investigue o orçamento do município onde você mora, dando enfoque

às despesas. Verifique se elas estão em equilíbrio com as receitas
estimadas. Descubra, também, se houve alguma despesa imprevisível
e/ou urgente, advinda de algum desastre ou calamidade. A partir daí,
analise a responsabilidade dos gestores em relação aos recursos
públicos, levando em consideração os princípios da LRF.
A despesa exerce papel fundamental para o bem-estar social da população e, por

meio de seu entendimento, é possível acompanhar melhor as ações do Estado.
Além disso, o que foi apresentado no material subsidia a realização de estudos
e análises acerca da qualidade do gasto público e do equilíbrio fiscal das con-
tas públicas, bem como de uma reflexão mais consistente sobre os destinos e
desafios dos gastos públicos no país, seja na compra de bens para manutenção,
investimento, pagamento e qualificação dos prestadores de serviços públicos.
A proposta de uma Gestão Pública baseada na excelência envolve fatores como

análise dos processos e resultados, bem como a preocupação com as pessoas e
a sociedade, o que nos leva a um olhar sistêmico do planejamento e execução e
políticas e serviços públicos (CASTRO; CASTRO, 2014).
Neste tópico, foram expostos os principais conceitos e classificações da despesa

no setor público, fundamentais para proporcionar maior transparência às ações
do Estado. O conhecimento das classificações apresentadas para despesa são
importantes para compreender o orçamento público e a alocação de recursos,
como, por exemplo, em políticas públicas.
Apresentamos a despesa sob seus dois enfoques, o patrimonial e o orçamentário.

Além disso, falamos da estrutura da despesa orçamentária e sua classificação
institucional e funcional. A partir da apresentação desses conceitos foi possível
conhecer os procedimentos contábeis relacionados à despesa orçamentária.
Compreender o conceito e definições da despesa é extremamente importante

não só pelas esferas e órgãos do Governo, mas também pela sociedade civil.
Após a compreensão da relação e da articulação entre as receitas e as despe-

sas orçamentárias, conheceremos as limitações no que tange ao pagamento de
salários no setor público. A limitação ocorre, em grande medida, orientada pela
preocupação de garantir eficiência na oferta de serviços públicos, pois evita que
o comprometimento das receitas com a folha de pagamento restrinja o alcance
e a qualidade dos serviços essenciais.
Leia o artigo “Receitas e gastos governamentais: uma análise de causalida-
de para o caso brasileiro” de Cleomar Gomes da Silva et al.
Esse artigo problematiza a relação entre receitas e despesas públicas, bus-

cando respostas para o desequilíbrio das contas públicas. De acordo com
os autores, ao invés de alocar a despesa a partir da receita estimada, o
Estado Brasileiro vem atuando – conforme análise econométrica realizada
nas contas públicas entre os anos de 1999 e 2008 - no sentido contrário.
Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pi-

d=S1413-80502010000400001>.
REFERÊNCIAS
em: 24 out. 2016.

______. Ministério da Fazenda. Manual técnico de contabilidade aplicada

ao setor público. Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, de 2008. Brasília: Manual de
Receita Nacional, 2008.

Intersaberes, 2014.
SILVA, C. G. et al. Receitas e gastos governamentais: uma análise de causalidade para

o caso brasileiro. Economia Aplicada, Ribeirão Preto, v. 14, n. 4, p.265-275, 2010.
Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/ecoa/v14n4/a01v14n4.pdf>. Acesso em: 02
maio 2017.
4.3 As limitações das despesas com pessoal

A questão das despesas com pessoal na Administração Pública é alvo de uma
série de reflexões e plataformas governamentais. A reforma gerencial do aparelho
do Estado implementada na década de 1990, sob coordenação do então presidente
Fernando Henrique Cardoso, tratou dessa questão no sentido de oferecer orien-
tações administrativas para as mudanças em relação ao funcionalismo público.
A reforma tinha como um de seus fundamentos, capacitar e avaliar constante-

mente os servidores públicos, bem como incentivar por meio de gratificações as
suas ações, aperfeiçoamento e a sua produtividade (BRASIL, 1995).
Figura 1 – Servidores públicos
© AnutaBerg
Da mesma forma, a LRF surgiu em um momento em que se entendia ser neces-

sário limitar os gestores públicos em relação a seus gastos, estabelecendo,
assim, metas fiscais e condutas orçamentárias a serem seguidas pelos vários
entes federativos, evitando déficits fiscais e insolvências orçamentárias que,
posteriormente, acabariam sendo absorvidos pela União.
Além disso, a LRF prevê a responsabilidade previdenciária, a definição e limi-

tação de gastos com os servidores públicos (BRASIL, 2000). Assim, é impor-
tante destacar que tanto o plano administrativo de reforma do aparelho estatal,
quanto a Lei n° 8.112/1990 e a LRF, refletem a intenção de repensar e adequar a
contratação e as despesas referentes aos servidores públicos.
O Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE),

que existiu entre os anos de 1994 e 1998, conduziu a reforma que
buscava reduzir dimensão e gastos estatais, modificando políticas em
diversas áreas: empresas públicas, imprensa, funcionalismo público,
entre outros. Foram lançados os Cadernos MARE da Reforma do
Estado, que apresentam diretrizes e justificativas da reforma.
As limitações de gastos com pessoal, suas motivações e procedimentos serão

trazidos a partir dos aspectos jurídicos e administrativos, bem como os desa-
fios, impactos e perspectivas dessa mudança, que interferem no cotidiano da
prestação de serviços públicos nas três esferas governamentais.
4.3.1 Limitações em relação a despesas orçamentárias

De acordo com a LRF, a geração de despesas orçamentárias – por meio de cria-
ção ou expansão – deve atender a pré-requisitos como a estimativa do impacto
orçamentário-financeiro e declaração de exequibilidade por parte do respon-
sável. Caso não sejam devidamente justificadas, essas despesas passam a ser
consideradas irregulares, lesivas ao patrimônio público (BRASIL, 2000).
O objetivo desse dispositivo é garantir que cada gasto tenha sua devida alocação
e que fundamentalmente haja recursos - ou previsão orçamentária - para hon-
rá-los. Assim, o controle estipulado pela LRF exige o detalhamento do impacto
do novo gasto e a definição da receita que custeará essa despesa, que deve estar
localizada em um prazo de até dois anos da execução. Da mesma forma, a respon-
sabilização do gestor exige que este declare ciência da adequação orçamentária,
de acordo com a Lei Orçamentária Anual (LOA) e compatibilidade com o Plano
Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) (BRASIL, 2000).
De acordo com a LRF, a LDO deve apresentar, além do equilíbrio entre

receitas e despesas, critérios de efetivação de empenhos, condições
para transferências de recursos a entidades públicas e privadas,
normas de controle de custos e avaliação de desempenho dos
recursos, demonstrativos de metas, objetivos das políticas monetária,
creditícia e cambial, metas inflacionárias, entre outros (BRASIL, 2000).
Outra questão importante a ser destacada é a adequação de que despesas cria-

das ou aumentadas não podem afetar as metas fiscais estabelecidas ano a ano
para cada ente federativo, devendo estas serem equilibradas ou com aumento
da receita ou com corte de gastos.
Nesse sentido, a expansão ou aperfeiçoamento de ações do Estado deve ser

acompanhado de perto. De acordo com os artigos 16 e 17 da LRF, todas as novas
despesas devem ter dotação específica, vinculando receitas com novas possí-
veis despesas a serem realizadas, constituindo-se como normas para despe-
sas como empenho, licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de
obras e desapropriação de imóveis urbanos.
Consideram-se, também, nesses artigos as mesmas resoluções no que se refe-

rem às despesas correntes, estas também devem ser aderentes a demonstrar a
origem dos recursos quando da necessidade de realização de novas despesas
e sem prejuízo às metas de resultados fiscais, estabelecidas anualmente pelos
entes públicos a partir das peças orçamentárias (BRASIL, 2000).
Vale lembrar que a preocupação com as despesas, bem com a sua limitação,
levam em consideração os instrumentos da elaboração orçamentária: o PPA, a
LDO e a LOA. Da mesma forma, procura comprometer os agentes envolvidos
no sentido de se responsabilizarem em relação a transparência com os recursos
públicos e ao cumprimento da legislação estabelecida.
Tendo em vista a responsabilidade e coerência na destinação de recursos, a

LRF estabelece a limitação de gastos com pessoal. No intuito de garantir que os
recursos possam atender a todos os gastos que envolvem a prestação de servi-
ços públicos, a LRF define limites para as despesas com a folha de pagamento.
4.3.2 Limitações em relação a despesas totais

com pessoal
Ressalta-se que as limitações de despesa com pessoal, ponto muito evidenciado
e considerado na LRF, ganham destaque nos artigos 18, 19 e 20, referindo-se a
todo tipo de despesa que a Gestão Pública tem com seus quadros funcionais –
civil e militar -, sejam essas despesas ativas ou já em inatividade.
Essas despesas englobam vencimentos, vantagens, pensões, horas extras, sub-

sídios, gratificações, encargos e contribuições recolhidas pelo ente responsá-
vel às respectivas entidades previdenciárias. Os valores relativos à contratação
de pessoal terceirizado com a finalidade de substituir servidores e empregados
públicos são classificados como “Outras despesas de pessoal” (BRASIL, 2000).
Foi aprovada em 2017 a Lei que regulamenta a terceirização no país.

Diferentemente do que era aceito anteriormente – a terceirização
apenas das atividades de suporte de uma instituição – a modificação
permite a terceirização de todas as funções relativas à produção e
oferta de serviços, em instituições públicas e privadas.
No que se refere à despesa com pessoal, esta também é analisada a partir de

referências com gastos anteriores, evitando, assim, aparelhamento da máquina
pública e malversação do erário público. Por isso, a LRF estipula uma métrica
para a definição das despesas com pessoal:
LRF, Art. 18. [...]
§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a

realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente
anteriores, adotando-se o regime de competência (BRASIL, 2000).
Quanto ao gasto com pessoal, a LRF é bem clara e objetiva, delimitando que
cada ente federativo não pode vir a exceder percentuais relativos às suas recei-
tas líquidas. Observe detalhadamente na Figura 2 a seguir.
Figura 2 – Limites de gasto com despesa total de pessoal versus receitas líquidas
LIMITES DE GASTO COM DESPESA TOTAL

DE PESSOAL
União
50%
Estados
60%
Municípios RECEITAS LÍQUIDAS

60%

A LRF detalha os limites das despesas vinculados à despesa total com pes-
soal, o que significa um avanço considerável para equilibrar as contas públi-
cas e estabelecer um padrão procedimental de despesas para todos os entes
federativos, delimitando irresponsabilidades de gestões locais, mesmo que, em
um primeiro momento, tais medidas engessem as agendas governamentais dos
entes estaduais e municipais.
Sendo assim, a despesa total com pessoal não pode exceder percentuais estipu-
lados. É importante destacar que são excluídas as despesas com indenização,
demissão e algumas questões em relação a inativos - como a arrecadação de
contribuições dos segurados; a compensação financeira para casos de conta-
gem recíproca para aposentadoria por contribuição no setor público e privado;
as demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finali-
dade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, e superávit
financeiro (BRASIL, 2000).
Quanto aos percentuais subdivididos para os limites de gastos com total de pes-
soal, temos o seguinte receituário (de acordo com o artigo 20 da LRF):
Figura 3 – Limites de gastos com despesas de pessoal por ente federativo
∙ 2,5% gastos totais com o Legistlativo; 6% gastos totais para o Judiciário;

40,9% para o Executivo; 0,6% para o Ministério Público da União.
União
∙ 3% gastos totais para o Legislativo; 6% para o Judiciário; 49% para o

Estados Executivo; 2% para o Ministério Público Estadual.
∙ 6% gastos totais para o Legislativo; 54% para o Executivo.

Municípios
Quando os gestores públicos excedem os limites estipulados, eles têm até um

ano para reequilibrar suas contas orçamentárias e se readequarem às normas
estabelecidas pela LRF. Caso isso não ocorra, algumas sanções são efetiva-
das, como, por exemplo, a destituição de cargos e funções dos ordenadores de
despesa e gestores públicos responsáveis, até que seja alcançado o equilíbrio
nas contas públicas. Caso os atos continuem a ocorrer, a LRF prevê que o ente
público fica impossibilitado de:
LRF, Art. 23. [...]

§ 3º [...]
I – receber transferências voluntárias;
II – obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III – contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das
despesas com pessoal (BRASIL, 2000).
Essas restrições são aplicadas imediatamente após ciência do aumento da des-

pesa com pessoal e ultrapassados o quadrimestre do último ano de gestão dos
titulares do poder público (BRASIL, 2000).
Os mecanismos de penalização dos entes que transgredirem os limites impos-

tos pela LRF têm como finalidade manter a viabilidade do cumprimento das
obrigações do Estado, garantindo que a contratação de servidores não extra-
pole a capacidade financeira dos contratantes.
Ao mesmo tempo, a efetivação dos limites e medidas previstos na LRF implica

em diminuição da margem de atuação de municípios, especialmente aqueles
com receita reduzida. A seguir, essa inflexão será detalhada e avaliada, no sen-
tido de entendermos os obstáculos e as possibilidades da medida.
4.3.3 Impactos sobre a medida de redução de gastos

com pessoal da LRF
De antemão, a LRF deve ser considerada como um avanço na relação entre os
entes federativos, principalmente no que se refere à União, Estados e Munícipios.
Ao ser sancionada, essa medida legal traz importantes normas e padronizações
em prol de um equilíbrio fiscal e orçamentário para a Gestão Pública.
Entretanto, verifica-se que os limites impostos, principalmente em relação ao

teto dos gastos e no que se refere aos entes municipais, se encontravam muito
distantes de suas realidades orçamentárias, ou seja, os gastos estabelecidos
pela LRF estavam acima dos resultados médios de muitas gestões locais.
Algumas análises demonstraram que, especificamente no caso da despesa total

com pessoal, a proporção da receita líquida corrente e a imposição de 60% de
gasto com pessoal, fez com que uma boa parte das gestões municipais, ao invés
de manter suas atividades de forma mais enxuta, passasse a contratar e receber
mais corpo funcional para que pudesse atingir o teto do gasto, já que muitos
municípios não chegavam perto desse percentual (IPEA, 2006).
Figura 4 – Salários no setor público
© Visual Generation
A proposta, ao ter um pequeno erro de calibragem em sua execução, não levou,

necessariamente, a apenas externalidades. Houve, sim, tanto no que se refere
a grandes Munícipios como também a alguns Estados, que ultrapassavam os
limites de gasto com pessoal, ações e medidas para se ajustarem aos tetos e
recomendações legais impostas pela LRF.
O que se percebe de imediato é que a LRF, principalmente no que se refere a des-

pesas com pessoal, trouxe à tona dois efeitos imediatos, que foram: (1) o controle
da dívida de alguns Munícipios e principalmente Estados com folha de paga-
mentos; e (2) concentração de endividamento de outros entes federativos, que
passaram a contratar mais a partir da fixação de 60% de gastos com pessoal.
Figura 5 - Efeitos relacionados aos limites de despesas com pessoal estabelecidos na LRF
Efeito 2: Aumento de
gastos com pessoal
Efeito 1: Diminuição de entes federativos
de gastos com pessoal L que anteriormente à
de entes federativos R
F LRF não chegavam
que excediam o limite nem perto do limite
estabelecido. estabelecido com
(+) folha salarial.
(-)
Fonte: Ipea (2006).
Nesse sentido, no momento em que a LRF dá muita prevalência à folha salarial

– que é apenas um item de despesa – passa a estabelecer, vez por outra, um
mecanismo perverso, que pode atrapalhar a eficiência alocativa de recursos,
principalmente no cenário dos entes federativos municipais.
Apesar de a LRF ter vigência desde o ano 2000, ela é interpretada apenas
como ação restritiva e não educadora, o que dificulta a autonomia de Estados e
Munícipios e acarreta o engessamento do orçamento, mantendo a União ainda
como a esfera governamental que dita a regra de alocação de recursos para boa
parte das gestões locais.
Verifique a quantidade e os vencimentos dos servidores públicos

em pelo menos duas áreas de atuação nas três esferas de governo.
A partir daí analise a proporção, levando em consideração os
respectivos percentuais, entre os recursos existentes e o montante
dos pagamentos de salários. Reflita sobre as diferenças entre a
realidade de Estados, Municípios e da União.
Neste tópico, foram expostas as limitações de despesas da LRF, em sentido

amplo, como também as despesas concernentes a pessoal. Posteriormente,
analisamos os impactos e externalidades advindos da implantação dos limites
fiscais e orçamentários da LRF.
Verificou-se que a LRF definiu padrões uniformes para os entes federativos,

principalmente no que se refere a gastos com pessoal, o que trouxe como efeitos
o fato de alguns Estados e Munícipios terem melhorado quantitativamente seus
gastos, mas, por outro lado, fez com que muitas gestões municipais passassem a
gastar mais com folha salarial para se adequarem ao teto de gasto estabelecido.
A LRF, por isso, constitui-se como importante e ao mesmo tempo complexo ins-
trumento, pois baliza os gastos com pessoal e garante a alocação adequada dos
recursos no intuito de que sejam estabelecidas prioridades e que setores não
fiquem sem os recursos necessários, ao mesmo tempo em que lança um grande
desafio de equilíbrio orçamentário, especialmente para os pequenos municípios.
A seguir, veremos que, além da questão da limitação com gasto de pessoal, a

LRF apresenta orientações e detalhamentos acerca da execução orçamentária,
importante etapa que envolve regras, padrões e a necessidade de controle -
tanto por parte dos entes e agentes públicos, como por parte da sociedade civil.
Leia o artigo “A Lei de Responsabilidade Fiscal Brasileira e sua relação com
os gastos públicos em saúde, educação e pessoal” de Vinícius Menezes
Santos e Carlos Eduardo Ribeiro Santos.
Esse artigo discute os parâmetros estabelecidos pela LRF e os desdo-

bramentos na alocação dos recursos nas áreas descritas, em especial na
esfera municipal, que encontra dificuldades muitas vezes para realizar a
prestação desses serviços.
Disponível em: <http://www.uesc.br/eventos/ivsemeconomista/anais/gt5-1.pdf>.
REFERÊNCIAS
_____. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurí-

dico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas
federais. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm>.
Acesso em: 02 maio 2017.
_____. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Brasília, 1995.

Disponível em: <http://www.bresserpereira.org.br/documents/mare/planodiretor/
planodiretor.pdf>. Acesso em: 02 maio 2017.
IPEA. Lei de Responsabilidade Fiscal e Finanças Públicas Municipais: impactos

sobre despesa de pessoal e endividamento. Brasília: IPEA, 2006. Disponível em: <http://
www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=4803>.
Acesso em: 11 de maio de 2017.
SANTOS, V. M.; SANTOS, C. E. R. A Lei de Responsabilidade Fiscal Brasileira e

sua relação com os gastos públicos em saúde, educação e pessoal. In: IV Semana do
Economista e IV Encontro de Egressos - UESC. Anais... Universidade Estadual de
Santa Cruz – UESC, 2014. p. 1-22. Disponível em: <http://www.uesc.br/eventos/ivse-
meconomista/anais/gt5-1.pdf>. Acesso em: 02 maio 2017.
4.4 Regime de execução orçamentária das

receitas públicas
No que se refere ao regime de execução orçamentária das receitas públicas,
estas se subdividem principalmente em seus processos de arrecadação e da
extensão de seus dispêndios, que são efetuados pelos entes federativos até para
realizarem a manutenção da máquina administrativa, investimentos e paga-
mentos de algumas dívidas ocorridas ao longo do tempo de Governo.
A natureza do controle das finanças públicas é de responsabilidade dos gestores

públicos em consonância com os ordenadores de despesa, que são os responsá-
veis diretos pela utilização, arrecadação, manutenção, gerenciamento e admi-
nistração dos recursos, bens e patrimônios públicos.
Vale lembrar que a LRF prevê também que os órgãos e entes públicos – da
Administração Direta e Indireta – entreguem relatórios de gestão contendo
todas as movimentações financeiras de forma evidente e detalhada, baseadas
em critérios e padrões compartilhados de elaboração, no intuito de promover a
transparência e o acesso à informação para toda a sociedade.
Figura 1 – Relatórios de Gestão

© davooda
Assim, para compreendermos o regime de execução orçamentária das receitas

públicas, devemos levar em consideração a natureza da LRF, a contabilidade
pública e a execução orçamentária/fiscal e o controle da execução orçamentária
4.4.1 Natureza da LRF
A LRF tem como fundamento a regularização e padronização de procedimen-
tos referentes às finanças públicas. Assim, apresenta inúmeros dispositivos que
têm por objetivo instrumentalizar os gestores públicos de planejamento de exe-
cução da despesa em contraposição à entrada de recursos.
Dentre eles estão a obrigatoriedade do equilíbrio entre receitas e despesas, a res-

ponsabilização dos gestores que decidem sobre a destinação de recursos públi-
cos, a previsão da transparência na prestação de contas públicas, entre outros.
A LRF visa estabelecer o entendimento sobre a importância do orçamento

público para as instituições públicas, levando em consideração o artigo 2° da
Lei nº 4.320/1964, sendo fundamental que:
[...] a lei de orçamento contenha a discriminação da receita e despesa,

de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa
de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da unidade, univer-
salidade e anualidade [...] programadas as ações a serem executadas,
visando alcançar os objetivos determinados (KOHAMA, 2001, p. 63).
Assim, pode-se entender que a legislação orçamentária reflete as escolhas e

orientações políticas e administrativas de uma entidade ou órgão, no sentido de
que a padronização garantirá a uniformidade do planejamento e da prestação
de contas, ao mesmo tempo em que cada unidade dará enfoque a suas atribui-
ções e finalidades.
Sendo assim, a LRF passa a estabelecer, por meio de sua arquitetura orçamen-
tária (PPA, LDO e LOA), a entrada de recursos e a previsão de saídas (ou des-
pesas) a partir do gerenciamento do gestor e do ordenador de despesas, que
elegerá os momentos estratégicos e oportunos para a realização de gastos, con-
tingenciamento de despesas e planejamento quanto ao controle das receitas.
Em síntese, com a LRF verifica-se que a decisão quanto aos gastos públicos passa
a ser vinculada a três pressupostos fundamentados na importância da razoabili-
dade na decisão sobre a alocação, estrutura e finalidade de cada órgão e da neces-
sidade de se planejar a partir das demandas e das condições concretas de investir
e alocar recursos. Esses pressupostos são apresentados no Quadro 1 a seguir.
Quadro 1 – Pressupostos orçamentários fundamentais
Fidedignidade Orçamentária
A decisão do gasto de recursos públicos, advém da proposta orçamentária que a partir
de regras legais, já previamente estabelece onde estas serão efetuadas, não dando
margem para malversação dos recursos públicos.
Organização Administrativa
Refere-se a capacidade virtuosa ou não de um órgão pôr em prática as ações
programadas pela agenda de governo dos entes federativos em consonância com as
necessidades e anseios da sociedade representada.
Controle Financeiro Eficiente
Partindo do pressuposto que não basta a previsão de recursos orçamentários,
mas haja a possibilidade que os recursos existam, de modo que os compromissos
assumidos possam ser cumpridos. É importante, que o fluxo operacional do controle
financeiro, estabeleça aderência à execução orçamentária, isto é, uma vez aprovado
o orçamento, pode o ente dispor dos recursos ali estabelecidos, a fim de prover as
demandas e anseios da coletividade.
Os pressupostos buscam articular as necessidades e objetivos de cada órgão ou

entidade, possuindo a preocupação com os recursos públicos, garantido, assim,
que as ações sejam realizadas de forma responsável e economicamente viável.
Da mesma forma, a LRF apresenta elementos que uniformizam os procedimen-

tos relativos ao orçamento público, garantindo assim a qualidade, a transparên-
cia e a fácil compreensão dos documentos.
4.4.2 A contabilidade pública e a execução

orçamentária/fiscal
A partir da LRF, a padronização dos procedimentos relativos à contabilidade pública
apresenta-se de maneira mais refinada e rígida, já que são instituídos diversos
mecanismos de prestação de contas, constituídos de prazos e limites percentuais.
Além disso, a LRF traz a oficialização dos instrumentos de transparência, pre-

vistos pela divulgação física e eletrônica de legislações, peças orçamentárias,
prestações de contas e relatórios derivados desses documentos (BRASIL, 2000).
Sendo assim, as informações relativas a volumes de gastos autorizados e recei-

tas estimadas são automaticamente vinculadas ao que a lei vigora. Efetuados os
registros de entradas e saídas orçamentárias,
[...] a Execução Orçamentária passa a vigorar com a realização do planeja-

mento público expresso na referida lei em conjunto com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias, Plano Plurianual e Anexo de Metas e Riscos Fiscais defini-
dos na Lei nº 101, de 4 de maio de 2000 (ANDRADE, 2002, p. 6).
Esse conjunto de normas e procedimentos tem como finalidade garantir a vera-

cidade dos dados relativos aos recursos públicos, bem como estimular a gestão
baseada na transparência, já que, por meio da emissão e publicização dos relatórios,
a destinação desses recursos pode ser acompanhada livremente pela sociedade.
Assim, a estrutura orçamentária se apresenta de forma coerente e articulada,

na qual a elaboração da peça orçamentária leva em consideração as metas esta-
belecidas na LDO, evitando desvios de prioridades e desequilíbrio na arrecada-
ção e alocação dos recursos.
A execução orçamentária trata da utilização de valores autorizados para deter-

minado projeto, custo ou ação, ou seja, dos créditos previstos na LOA. Assim, a
execução orçamentária envolverá e alinhará receitas e despesas públicas.
A execução orçamentária e a execução financeira, apesar de estarem

atreladas na prática, não correspondem à mesma coisa. Isso porque a
execução orçamentária trata da arrecadação e alocação dos créditos
orçamentários previstos, enquanto a execução financeira corresponde
aos valores financeiros em si.
A execução orçamentária da receita corresponde aos ingressos que se somarão

ao erário público, sejam eles arrecadados ou empenhados, representando com-
promisso de pagamento no exercício em questão. Ou seja, trata dos recursos
disponíveis para o exercício retratado.
A execução orçamentária da despesa pública pode ser entendida como a alocação

dos créditos previstos a partir das definições e destinações previamente estabele-
cidas na peça orçamentária, respeitando as limitações e segmentações de valores.
É importante destacar que a execução orçamentária da receita e da despesa é

relativa a cada exercício, que corresponde ao chamado ano civil - que vai de 1°
de janeiro até 31 de dezembro - e deve seguir os seguintes pressupostos:
Figura 2 – Execução de receitas e despesas
RECEITAS DESPESAS
a) Análise detalhada a partir dos a) Necessidade de haver saldo

créditos vinculados a lançamento disponível na conta crédito
fiscais; orçamentário;
b) Previsão de receitas (chancelado b) Relacionar a natureza devedora);
pelo poder Legislativo em forma c) Materialização da despesa
de Lei Orçamentária);
juridicamente aprovada como
c) Realização de processos de nota de empenho.
licitação, podendo ser efetuado
mesmo apenas com créditos
orçamentários
Importante salientar que o gestor e o ordenador de despesas somente podem rea-

lizar gastos após o registro da previsão/estimativa de receitas (chancelada pelo
Legislativo) e fixadas as despesas nos sistemas de contabilidade do Poder Público.
Pode ocorrer, em alguns casos, que mesmo não tendo havido o lançamento fis-
cal de constituição do crédito tributário, o gestor público e o ordenador de des-
pesa podem vir a contabilizar o crédito orçamentário. Isso ocorre a partir da
escrituração da fixação de despesa originária da previsão de receitas. Todavia,
para esse ato/ação ser resguardado, o ente federativo deve providenciar outro
ato administrativo, que é o de lançamento de crédito tributário.
Todas essas recomendações e pressupostos são diretamente relacionados à exe-

cução de despesas e receitas orçamentárias, sendo o entendimento para a exe-
cução financeira realizado de forma mais simples e objetiva.
Se analisarmos as duas formas de receitas existentes – a orçamentária e as

extraorçamentárias –, verificamos que somente a receita orçamentária apre-
senta uma maior rigidez em seus processos, pois, quanto às receitas extraorça-
mentárias, estas não precisam percorrer o mesmo fluxo para serem executadas.
As receitas extraorçamentárias são aquelas que não estavam

anteriormente previstas na peça orçamentária – como cauções,
fianças, retenções na fonte, entre outros. Além de não previstas,
essas receitas muitas vezes são transitórias, o que as diferencia das
receitas orçamentárias. Assim, o gestor público não pode contar com
elas para arcar com despesas anteriormente previstas.
Em relação à despesa, a execução financeira se inicia com as fases de liquidação

e do pagamento, ou seja, a fase de empenho, que requer mais atenção, neste
caso, já foi ultrapassada.
Figura 3 – Pagamento das despesas
© Jane Kelly
É importante salientar que, no sistema financeiro relacionado à Administração

Pública, essa fase se preocupa com a movimentação de recursos, quanto à sua
operacionalização, quando o ente, sendo credor ou devedor, estabelece o con-
trole sobre valores empenhados (liquidando-os) e sobre a realização de acordar
suas obrigações financeiras (pagando-as).
A execução orçamentária é exercício fundamental para o correto funcionamento

da dinâmica orçamentária, já que garante o equilíbrio entre receitas e despesas
e verifica periodicamente o cumprimento das metas estabelecidas na LOA.
O acompanhamento de sua consolidação é igualmente importante, pois busca

assegurar que as ações previstas para a execução ocorram de acordo com o que
havia sido determinado.
4.4.3 Controle da execução orçamentária

Torna-se relevante apresentar que o controle da execução orçamentária no país
não é uma atividade iniciada apenas com a vigência da LRF ou mesmo com a
CF, pois sua prática remonta à Lei nº 4.320/1964 e anteriormente ao Decreto-
lei nº 200/1967.
A função do controle orçamentário é o de confrontar as iniciativas planejadas e

executadas, levando o Estado, a partir de sua institucionalidade, a criar meca-
nismos de fiscalização do Poder Público, além de promoverem e maximizarem
a efetiva prática do cidadão em controlar a qualidade e quantidade de gastos
realizados pela Gestão Pública.
Figura 4 – Fiscalização de recursos públicos
© Bakhtiar Zein
Como modelos para o exercício de um efetivo controle da execução orçamentá-

ria têm-se: a arquitetura do ciclo orçamentário; fiscalização contábil financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União estabelecida na CF de 1988;
a elaboração de balanços públicos; o sistema contínuo de prestação de contas;
e difusão das receitas e despesas dos entes federativos a partir de canais de
transparência com a sociedade civil.
É importante frisar que a responsabilidade do controle da execução orçamentária

se resume a monitorar, prevenir e, por vezes, corrigir atos e ações contrários aos
princípios que regem a Administração Pública. Nesse sentido, torna-se fundamen-
tal que as práticas atualmente utilizadas sejam colocadas em funcionamento e
aperfeiçoadas ao longo de sua aplicabilidade, visando atender e agir em conformi-
dade com a contabilidade governamental, finanças públicas e o direito financeiro.
A entidade sem fins lucrativos “Transparência Brasil” desenvolve um

trabalho sólido e articulado de monitoramento dos órgãos e agentes
públicos, sendo uma importante ferramenta para proporcionar o
controle social, já que disponibiliza os dados, relatórios e estudos em
seu site: <http://www.transparencia.org.br>.
Com a atuação da LRF, avanços significativos foram conquistados. A própria

incorporação do Poder Legislativo em parceria com os Tribunais de Contas na
apuração e avaliação da gestão fiscal dos entes federativos foi um novo arranjo
institucional importante, que possibilitou o fortalecimento de mecanismo de
check and balance - sistema de freio e contrapesos, que objetiva independên-
cia e equilíbrio - entre os Poderes e trouxe como papel protagonista a ação do
Ministério Público, que passou a ter um função investigativa e punitiva no que
se refere a crimes contra o patrimônio público (CF, art. 74).
Nesse sentido, o orçamento passa a ser não apenas uma orientação, mas um
meio de programação de ações do Poder Público, em termos de planejar gastos
a partir da previsibilidade de receitas.
A execução orçamentária inicia-se, então, após o registro contábil da receita

prevista e da despesa planejada. Pelo lado da receita, ela ocorre com os lança-
mentos tributários efetuados pelo órgão competente, por outro lado, a execução
financeira vincula-se pelo recolhimento e arrecadação dos recursos financeiros.
Dessa forma, os gastos e sua respectiva execução se iniciam nos atos emana-
dos pelos gestores públicos e pelos ordenadores de despesa, que constituem
a emissão dos empenhos, enquanto a liquidação e seu respectivo pagamento
representam etapas da execução financeira. É dessa forma, estabelecendo uma
disjunção em padrões muito claros e, por vezes, rígidos para a realização de
gastos públicos, que podemos considerar que a LRF é um avanço na esfera con-
tábil, financeira e orçamentária para a Administração Pública.
Entretanto, por mais que a LRF seja considerada uma ação positiva e fecunda
para a Gestão Pública, é fundamental, como em outras providências ligadas a
esse campo de conhecimento, que os atores políticos e gestores públicos se ate-
nham a seu constante processo de aprimoramento, repensando o modelo, para
que este não venha a ser considerado um fim em si mesmo.
Investigue as iniciativas de orçamento participativo – já existentes

em cidades como João Pessoa (PB) e Biguaçu (SC) – e analise
a importante combinação entre o controle social e a perspectiva
de atuar diretamente no planejamento orçamentário (mesmo que
apenas em um segmento). Verifique os limites e possibilidades da
participação popular na construção da peça orçamentária.
É importante lembrar que o equilíbrio entre o controle interno – realizado pelo

próprio órgão ou ente -, o controle externo – realizado pelo Poder Legislativo
com suporte dos Tribunais de Contas - e o controle social – realizados pelos
cidadãos e suas organizações representativas - podem garantir não apenas a
transparência na execução e na prestação de contas, mas escolhas mais alinha-
das ao interesse social.
Leia o artigo “Execução orçamentária e financeira e a Lei de Responsabili-
dade Fiscal”, de Roberto Sérgio do Nascimento.
Nesse material, você vai perceber a importância dada ao poder de arreca-

dação das receitas e a extensão dos dispêndios que são realizados pelos
entes governamentais em termos de manutenção da máquina administra-
tiva, investimentos e pagamento das dívidas contraídas.
Assim, você poderá visualizar que a natureza do controle das finanças pú-
blicas passa, necessariamente, pelas mãos dos administradores denomi-
nados ordenadores de despesa, os quais são responsáveis pela utilização,
arrecadação, guarda, gerenciamento e administração do dinheiro, bens e
valores públicos.
Disponível em: <http://periodicos.tce.pe.gov.br/seer/ojs-2.3.6/index.php/

Revista_TCE-PE/article/view/926/854>.
REFERÊNCIAS
ANDRADE, N. A. Contabilidade pública na gestão municipal. São Paulo: Atlas,
2002.

em: 24 out. 2016.
_____. Decreto-lei nº 200, de 25 de Fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organiza-

ção da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e
dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decre-
to-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 11 maio 2017.
_____. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas

_____. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito

KOHAMA, H. Contabilidade pública: teoria e prática. São Paulo: Atlas. 2001.
NASCIMENTO, R. S. Execução orçamentária e financeira e a Lei de Responsabilidade

Fiscal. Revista do TCE, Pernambuco, v. 14, n. 14, 2003. Disponível em: <http://perio-
dicos.tce.pe.gov.br/seer/ojs-2.3.6/index.php/Revista_TCE-PE/article/view/926/854>.
Acesso em: 02 maio 2017.
TRANSPARÊNCIA Brasil. Informação pública à sua mão: achados e pedidos.

Disponível em: <https://www.transparencia.org.br/>. Acesso em: 18 ago. 2017.
Em resumo
Ao longo deste tema, você aprendeu que:
• as classificações das receitas, despesas e suas respetivas limitações legais

têm a finalidade de estabelecer um quadro de equilíbrio das contas públicas e,
assim, ser aderente à dinâmica do orçamento público brasileiro;
• a padronização das peças orçamentárias, projetos e demonstrativos buscam

garantir a inteligibilidade, a veracidade e o detalhamento do processo como
um todo;
• a implementação da LRF, no ano 2000, foi um marco na Gestão Pública nacio-

nal, já que se apresenta como um importante instrumento para a elaboração e
aperfeiçoamento do orçamento público;
• a LRF tem como principal objetivo o controle dos gastos públicos por meio da
apresentação de normas de elaboração – como a exigência da transparência
na apresentação de relatórios – e da responsabilização dos agentes públicos
envolvidos no processo;
• a limitação de despesas com pessoal, determinada pela LRF, é um aspecto

bastante polêmico e complexo, pois ao mesmo tempo evita que os entes extra-
polem seus gastos, engessa os municípios, especialmente aqueles de menor
porte, na realização de suas atividades e prestação de serviços;
• a execução orçamentária das receitas e despesas públicas depende da respon-

sabilidade e do comprometimento dos gestores públicos, que devem manter a
coerência dos gastos em relação às receitas de cada ente ou órgão;
• para garantir a completa satisfação do interesse social, é imprescindível a in-

tegração entre as três formas de controle existentes – interno, externo e social
–, com ênfase no desenvolvimento de ferramentas que proporcionem e forta-
leçam a participação social e a transparência na Gestão Pública.

Idioma

@ Gestao Publica Book

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

@ Gestao Publica Book

Título original:

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

GESTÃO

Presidência Renato Silva

Banco de Imagens Shutterstock

Produção do Material Didático-Pedagógico

Copyright © Todos os direitos desta

Avenida Tito Muffato, 2317 - Bairro Santa Cruz

Seja bem-vindo(a) à disciplina de Gestão Pública.

Nesta disciplina, trabalharemos com quatro temáticas centrais, sendo

No primeiro Tema, você conhecerá todas as normas vigentes que regu-

Para finalizar, no quarto Tema, você compreenderá os conceitos de re-

A partir de agora, você será inserido no mundo da Gestão Pública, que

Desejo que você tenha excelentes descobertas com essa disciplina!

Mas quando adentramos nesse assunto, grandes dúvidas começam a surgir,

Para responder essas perguntas de forma clara, precisamos compreender toda

Esse conhecimento não se trata de informações que são importantes apenas

No estudo da Gestão Pública, é muito importante começar pela análise de seus

1.1 O Estado e a Administração Pública moderna

No Brasil, vivemos em um Estado Democrático de Direito regido pelo presidencia-

O conceito de Administração Pública é encontrado em todo o nosso dia a dia.

[...] o conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições

O conceito de Administração Pública é amplo, já que trata de todos os órgãos e

A Administração Pública evoluiu muito nos últimos anos. Seu

Sobre a estrutura da Administração Pública, necessária para a prestação dos

Com o intuito de organizar e executar as funções administrativas de forma efi-

[...] o Estado desempenha sua função através de outras pessoas e

ou seja, quando o Estado transfere por contrato ou ato unilateral

Quando falamos da descentralização na Administração Pública, muitas vezes

Na privatização, o Estado cede à iniciativa privada a prestação de determina-

A concessão de rodovias é um exemplo claro de descentralização.

[...] o Estado, como também, outras pessoas de Direito Público, que

A partir do conceito apresentado pelo autor, podemos imaginar o Estado como

Figura 2 - Organograma da Administração Pública

Centralização Descentralização Desconcentração

Fonte: Elaborada pela autora (2017).

Figura 3 - A Administração Pública direta

Em razão disso, focaremos o estudo na Administração Pública indireta, que

Você poderá visualizar essa classificação de modo mais simples na Figura 4

Figura 4 – A Administração Pública

Para iniciarmos o estudo da Administração Pública indireta, vamos come-

[...] o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,

Também são exemplos de autarquias: o Instituto Nacional de Metrologia,

Ainda sobre as autarquias, em relação a sua hierarquia administrativa, pode-

As autarquias não são subordinadas, porém são vinculadas à

Compreendidas o que são as autarquias, vamos entender agora o conceito

[...] dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins

Perceba que as fundações também possuem personalidade jurídica de direito

Para finalizar este tópico, vamos conhecer as sociedades de economia mista e as

As sociedades de economia mista são muito semelhantes às empresas públicas,

Porém, existe uma diferença entre os dois institutos: na sociedade de econo-

No Quadro 1 a seguir, podemos observar alguns exemplos de empresas públicas

Quadro 1 – Exemplos de empresas públicas e sociedades de economia mista

Empresas públicas Sociedade de economia mista

As empresas públicas, fundações públicas, sociedades de economia mista e

As agências reguladoras são órgãos criados para ditar as normas de con-

Além da autonomia financeira, possuem autonomia política, normativa e admi-

[...] adotaram o modelo de formar conselhos compostos por profis-

O autor ressalta a importância da independência e autonomia das agências

Portanto, podemos afirmar que, quando a União, os Estados, o Distrito Federal e

As agências, que são autarquias federais, foram criadas com características

Disponível em: <http://www.migalhas.com.br/dePeso/16,MI91938,51045-

BRASIL. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organi-