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CADERNOS DE ESTUDOS SOCIAIS - Recife, v. 26, n o. 2, p. 227-238, jul./dez.

, 2011

DAS INTER VENÇÕES


INTERVENÇÕES
DE COMBA
COMBATE TE À SECA ÀS
AÇÕES DE CONVIVÊNCIA
COM O SEMIÁRIDO:
TR AJETÓRIA DE
TRAJETÓRIA
‘EXPERIMENT ALISMO
‘EXPERIMENTALISMO
INSTITUCIONAL’’ NO
INSTITUCIONAL
SEMIÁRIDO BR ASILEIRO
BRASILEIRO

O.. Diniz*
Paulo César O
Marc Piraux**

Das intervenções Introdução De forma mais ampla, ao longo do século


de combate à
seca às ações O início da década de 90, do século pas- XX, analisando as principais concepções de
de convivência
com o semiárido: sado, marcou uma profunda mudança nas desenvolvimento para o semiárido brasileiro,
trajetória de
concepções sobre o desenvolvimento no Nor- Silva (2006) resgata, na história das práticas
‘experimentalismo
institucional’ deste brasileiro, especialmente numa grande governamentais na região, algumas formas
no semiárido
área conhecida como semiárido.1 De acordo de intervenção “pública”, destacando-se, prin-
brasileiro
com Magalhães (1998), o ciclo de políticas cipalmente, as práticas de assistência emer-
Paulo César voltadas para o desenvolvimento do Nordeste, gencial aos flagelados, as ações de “combate
O. Diniz & iniciadas com o GTDN (Grupo de Trabalho à seca e aos seus efeitos”, por meio da “so-
Marc Piraux
para o Desenvolvimento do Nordeste), no fi- lução hidráulica” e as políticas voltadas para
nal da década de 1950, coordenado por Celso a modernização da base econômica regional.
Furtado, entrou em declínio, especialmente Assim, diante da “crise institucional” por
quando a própria Sudene começa a se enfra- que passou a Sudene, bem como as estra-
quecer institucionalmente e perder o seu fô- tégias de planejamento regional, nas últimas
lego “desenvolvimentista”. três décadas, há sinais de uma nova con-

* Doutor em Sociologia. Professor da Universidade Federal ** Doutor em Agro-economia. Professor visitante da


Rural de Pernambuco (UFRPE/DED) e pesquisador do Universidade Federal de Campina Grande (UFCG/PPGCS)
CNPq.E-mail: p.diniz@uol.com.br e pesquisador do Centre de Coopération Internationale en
Recherche Agronomique pour le Développement (CIRAD).
E-mail: marcpiraux@uol.com.br

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cepção para se pensar o desenvolvimento governo e sociedade civil, de corresponsa-
no semiárido. Levada a cabo por novos ato- bilidades e de parceria, que estamos defi-
res sociais, essa concepção alternativa de nindo como “experimentalismo institucional”;
planejar o desenvolvimento regional passou processo no qual são experimentadas no-
a resgatar e a desenvolver propostas e prá- vas formas de governança na relação entre
ticas orientadas pela ideia de que a susten- governo e sociedade (Santos e Avritzer,
tabilidade do desenvolvimento no semiárido 2002). Nesse processo, o governo, objeti-
implica a concepção da “convivência com o vando incentivar a participação da socieda-
semiárido”. de civil, e os atores sociais, na base de suas
As condições para que esse “ciclo” alter- experiências tecnológicas, culturais e or-
nativo de práticas e de políticas de desenvol- ganizativas, experimentam novas formas de
vimento regional fosse se configurando - bem governança. Trata-se, para o governo, de
como para o surgimento de novos atores na criar, melhorar e/ou inovar nos mecanismos
cena política- têm como especificidade as institucionais por meio de um processo de
características dos anos 1990, especialmen- experimentação, transferindo – ou devol-
te o retorno do Brasil ao regime democrático, vendo – à sociedade formas deliberativas e/
criando espaço para um amplo processo par- ou prerrogativas decisórias até então sob sua
ticipativo na sociedade, além da emergência responsabilidade unilateral. Para a sociedade
do conceito de desenvolvimento sustentável, civil, o desafio é obter a ampliação da cidada-
a partir do Relatório Brundtland e da Rio-92 nia, a inclusão de grupos excluídos, enfim criar
(MAGALHÃES, 1998, p. 417-418). Entre- referências para um modelo diferente de pla-
tanto, no semiárido, o conceito de desenvol- nejar, elaborar e executar políticas públicas.
vimento sustentável vem associado a outra Nesse percurso, o tema da participação é
noção muito cara nesse período, quase como central. Governo e sociedade civil experi-
irmãs siamesas, qual seja, a convivência com mentam novas formas de participação, novas
o semiárido. condutas coletivas e novos procedimentos
Quer dizer, os novos atores sociais e polí- normativos. O formato dessa participação não
ticos que entraram em cena passaram a apre- é dado a priori, em cartilhas, e não pode ser Das intervenções
sentar um discurso renovador, comprovando, imposto por decreto; vai sendo adquirido ex- de combate à
seca às ações
com seus “experimentos sociais”, a possibili- perimentalmente, ao longo do caminho. de convivência
dade de um desenvolvimento sustentável com Aprende-se a participar, participando, cons- com o semiárido:
trajetória de
base na convivência com o semiárido brasi- truindo uma nova institucionalidade, novas ‘experimentalismo
institucional’
leiro. De modo que essa região passou a ser regras e normativos, com base numa nova no semiárido
concebida enquanto um espaço no qual é gramática social e política (Diniz, 2007). brasileiro
possível construir ou resgatar relações de A análise dessa capacidade de estabe-
convivência entre os seres humanos e a na- lecer formas de experimentalismo institu- Paulo César
O. Diniz &
tureza de forma sustentável. A partir desse cional e o entendimento de seu caráter e Marc Piraux
momento, essa noção, ganhando força polí- mecanismos aparece com uma importância
tica, foi capaz de mobilizar a sociedade civil significativa para planejar e favorecer a cons-
no sentido de construir programas específicos trução de políticas mais adequadas às reali-
com foco na convivência com o semiárido, dades locais e suas especificidades. Após a
como no caso do P1MC. apresentação da trajetória da emergência da
Neste artigo, busca-se demonstrar como noção de convivência com o semiárido,
a trajetória da mobilização social e da cons- apontam-se as características desse expe-
trução dessa ação vai se refletir num “expe- rimentalismo institucional e conclui-se refle-
rimentalismo institucional”. É exatamente a tindo sobre a importância dessa noção na
construção processual desse diálogo entre construção das políticas públicas.

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A emergência da noção de convivência vernamentais para que se estabelecessem
com o semiárido processos mais contínuos e duradouros em
É fato que a ideia de convivência com o que o objetivo fosse a convivência com o
semiárido, enquanto uma ideia política agre- semiárido.
gadora, foi motivada por uma conjuntura Enfim, afirmava-se, naquele momento,
política favorável (característica dos anos que “a convivência do homem com a semia-
1990, conforme dito acima) e, também, pelos ridez” poderia ser assegurada. O que faltava
problemas sociais, em razão de uma seca eram medidas eficazes de política agrária e
(das tantas que ocorreram ao longo do sé- agrícola, tecnologias apropriadas, gestão
democrática e descentralizada dos recursos
culo XX) que se configurou na região a partir
hídricos e da coisa pública. Medidas como
de 1993. Nesse ano, centenas de trabalha-
essas levariam à correção das distorções
dores rurais nordestinos (e suas organi-
estruturais e seculares, responsáveis pela
zações) fizeram uma grande mobilização,
perpetuação da miséria e da pobreza no
ocupando a sede da Sudene, em Recife (PE),2
meio rural (Fórum Nordeste, 1993).
exigindo que os governos, federal e estaduais,
Esse é o primeiro momento da trajetória:
tomassem providências eficazes na intenção
a emergência da noção de convivência com
de amenizar a situação de “sofrimento” da po-
o semiárido como potencial articulador de
pulação do semiárido brasileiro. uma “identidade coletiva”. Na realidade, uma
Fruto dessa mobilização regional surge identidade é construída por meio de um “pro-
o Fórum Nordeste no qual o movimento de- cesso de significado” com base em um atri-
positava certa esperança na perspectiva de buto cultural (ou em um conjunto de atributos
que a ação pudesse influir na desestrutura- culturais interrelacionados), no caso do se-
ção e no abandono definitivo das práticas miárido, uma (re)significação da visão sobre
assistencialistas e clientelistas das oligar- o fenômeno da seca: da ideia de combate à
quias locais. Para tanto, bastava superar o seca para a noção de convivência com o
desafio e elaborar um programa de ações semiárido. É bem verdade que essa (re)-
permanentes que adotasse medidas a se- significação não ocorre gratuitamente. As
Das intervenções rem executadas pelo governo, garantindo, propostas assumidas pelas políticas e ações
de combate à
seca às ações desse modo, o desenvolvimento sustentá- governamentais no semiárido, historica-
de convivência
com o semiárido:
vel beneficiando o trabalhador e o pequeno mente, afirma Silva (2006), ocorreram em
trajetória de produtor rurais. Ou seja, um programa de proveito de uma elite política e econômica
‘experimentalismo
institucional’ caráter imediato que, mesmo emergencial, cujo grande objetivo foi o de exercer a domi-
no semiárido deveria levar em consideração o fato de que nação local. Assim, é em contextos de rela-
brasileiro
as famílias atingidas pela seca eram com- ções de poder e conflito, como no semiárido,
Paulo César
postas de trabalhadores e não de indigen- que se pode falar em construção de identi-
O. Diniz & tes e, portanto, deveriam ser tratadas como dades, de acordo com Castells (1999). Essa
Marc Piraux
cidadãos pelas intervenções governamentais construção pode ter por base uma “resistên-
(Diniz, 2002). cia” coletiva – daí, a noção de “identidade
Não se negava a necessidade das ações de resistência” – que passa a ser construída
governamentais de caráter emergencial em por atores em posições ou condições des-
situações limites, contudo enfatizava-se o valorizadas e/ou estigmatizadas pela lógica
fato de que a intervenção governamental no da dominação, criando trincheiras de resis-
semiárido não tinha um caráter permanen- tência e sobrevivência com base em princípios
te, isto é, eram ações nas quais os atores diferentes dos que permeiam as instituições
coletivos não vislumbravam um processo da sociedade, ou mesmo em princípios opos-
“sustentável” de desenvolvimento na região. tos a estas instituições (Castells, 1999). Nes-
Assim, as ações de combate à seca, deveriam se casso, a consolidação de uma “identidade
ser abolidas da “gramática” e da prática go- destinada à resistência” dá origem a formas

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de resistência coletiva diante de uma opres- Quando a estiagem se prolonga, trans-
são (em geral, definidas em função da his- formando-se em “seca”, as fontes e reser-
tória, da geografia, da biologia etc.). vatórios de água disponíveis (os barreiros e
A “resistência” aí vai identificar uma ação mesmo os açudes maiores e mais próximos
coletiva que, por um lado, vai de encontro das comunidades rurais) acabam secando,
aos interesses das oligarquias sertanejas na entrando em cena a prática do assistencia-
formulação e execução das políticas de lismo. A situação de “calamidade pública” é
“combate à seca” e, por outro, às políticas declarada e as autoridades organizam a dis-
de modernização econômica “conservado- tribuição de água por carro-pipa para os “fla-
ra” que atenderam aos interesses de parte gelados da seca”, e as filas são formadas
dessas oligarquias (com os investimentos na ao longo do itinerário ou ponto de distribuição
modernização da pecuária) e, sobretudo, dos de água – e, muitas vezes, comida, pelo me-
grupos empresariais que passam a investir nos foi assim em dois momentos nos anos
nos polos agropecuários na região, sob a de 1990, segundo Araújo (2001). Essa polí-
orientação técnica e burocrática do Estado tica assistencialista – e secular, diga-se de
autoritário (Silva, 2006). A afirmação da pro- passagem – alimenta o clientelismo, preser-
posta de “convivência com o semiárido” é, vando, de geração em geração, o poder de
justamente, a consolidação dessa “identi- grupos políticos e famílias dominantes na
dade de resistência” e tem como protago- região (resquícios dos antigos “coronéis”).
nistas um conjunto de “novos” atores sociais Em contraposição às práticas assistencia-
oriundos das organizações da sociedade ci- listas e às ações de “combate à seca” e aos
vil (ONG’s, igrejas, movimento sindical etc.) seus efeitos (basicamente, pela via da so-
que buscam construir uma nova prática po- lução hidráulica: açudes e barragens), se-
lítica na região. gundo Silva (2006), pode-se falar também
Uma “nova” prática política significava, de políticas voltadas à “modernização da
exatamente, não aceitar mais as práticas de base econômica regional”, fortalecendo grupos
intervenção de “combate às secas”. Ora, as dominantes na região (fazendeiros, latifundiá-
secas, além da crise na produção, trazem à rios, empresários no ramo da agropecuária Das intervenções
tona uma série de problemas no que se re- etc). O investimento da Sudene, por exemplo, de combate à
seca às ações
fere ao acesso à água, já que nas comuni- no setor agropecuário, foram mais dirigidos de convivência
dades e nas moradias dispersas no meio à agricultura irrigada e à pecuária de grande com o semiárido:
trajetória de
rural ela não é disponibilizada da mesma porte ao longo das últimas décadas, conforme ‘experimentalismo
institucional’
forma que nas cidades (pelos sistemas pú- constatação de Palmeira (1998).3 no semiárido
blicos de distribuição). Grande parte das fa- É nesse contexto, então, que se conso- brasileiro
mílias rurais recorre aos reservatórios lida no semiárido uma ação coletiva que pas-
disponíveis nas localidades (açudes, bar- sa a contestar toda a lógica de intervenção Paulo César
O. Diniz &
reiros, poços etc.), percorrendo distâncias pública para lidar com o fenômeno da seca. Marc Piraux
significativas diariamente. Esse trabalho, Essa contestação – um “movimento de con-
muitas vezes, é feito pelas mulheres e não é testação”, segundo Almeida (1999) – ocorre
raro que elas tenham que sair, ainda na frente a uma “racionalidade instituída” pelo
madrugada, para conseguir água, fazendo modelo de desenvolvimento e contra a ex-
várias viagens e, gastando nesse serviço, clusão que ele provocou.
várias horas. O tempo gasto nessa tarefa e Na América Latina, de modo geral, esses
as dores no corpo devido ao esforço repeti- movimentos sociais de contestação cum-
tivo, além da qualidade duvidosa da água, priram um importante papel no processo de
são problemas que não podem ser descon- redemocratização. Para Santos e Avritzer
siderados, em se tratando da qualidade de (2002), suas experiências de luta e reivindi-
vida das populações no semiárido. cação se inseriram num profundo movimento

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pela ampliação do político e pelo aumento da agressiva do século, tendo como “vilão” um
cidadania, bem como pela transformação – e fenômeno climático que ficou muito conhe-
mudança – das políticas dominantes e pela cido pelo que se divulgava nos noticiários
inserção na política de atores sociais excluí- brasileiros: El Niño (Diniz, 2007).
dos. Foi essa trajetória de experimentação Apesar de a conferência oficial ter como
social que, então, teve um papel importan- tema central o “combate” aos efeitos da de-
te no sentido de negar as concepções e as sertificação e da seca em todo o mundo, em
formas homogeneizadoras de organização paralelo, organizações da sociedade civil
política e social. Esse processo de experi- nordestina estabeleceram um fórum de de-
mentação levou à construção de uma nova bates (palestras, seminários, conferências
“gramática social”, apontando na direção de etc.) sobre as questões do semiárido brasi-
novas formas e mecanismos que buscam leiro – dentre elas, as questões ligadas ao
alargar e aprofundar as mudanças políticas fenômeno das secas e à convivência com o
levando a um “novo paradigma” da dialé- semiárido – provocando repercussões tanto
tica entre Estado e sociedade civil. no âmbito regional quanto no nacional. Jus-
Enfim, no semiárido, foi esse movimento tamente nesse fórum ganha visibilidade a
que conduziu a manifestações de contrarie- Articulação no Semiárido Brasileiro (ASA-
dade em relação ao padrão de intervenção Brasil), consolidando-se como uma “arti-
pública e ao modelo de desenvolvimento e culação política da sociedade civil” na região.
de combate à seca, instituídos na região, Essa articulação vai resgatar a trajetória e a
fazendo surgir um sentimento coletivo de experiência dos atores coletivos que “resis-
resistência – uma “identidade de resistên- tem” às ações de combate à seca, dando
cia” – baseado na ideia de convivência com um caráter político-institucional às iniciativas
o semiárido. no campo da convivência com o semiárido.
Das trincheiras da resistência A base de constituição da ASA-Brasil foi
à ofensiva prática a “Declaração do Semiárido”,6 documento
O segundo momento importante da emer- que buscava sintetizar e unificar as percep-
Das intervenções gência e trajetória da ideia de convivência com ções e entendimentos das organizações so-
de combate à
o semiárido é quando os atores coletivos de- ciais e atores coletivos em torno de um ponto
seca às ações
de convivência cidem sair de suas “trincheiras de resistên- central: o semiárido e a “convivência” nesse
com o semiárido: espaço geográfico e social. A “Declaração”,
trajetória de cia”, passando a conceber um “programa” de
‘experimentalismo convivência com o semiárido. Com um nome além de resgatar a experiência do movimen-
institucional’
no semiárido até certo ponto audacioso – Programa de to social e suas formas de luta e resistência
brasileiro Formação e Mobilização para a Convivência (fazendo referência, inclusive, à ocupação da
com o Semiárido: Um Milhão de Cisternas Sudene, em 1993), recomendava uma série
Paulo César Rurais4 – o programa partiu de uma ação con- de medidas práticas e políticas que deveriam
O. Diniz &
Marc Piraux creta e integradora que pudesse articular os ser adotadas nas intervenções governamen-
atores coletivos identificados com a convivên- tais, consubstanciadas num “programa” de
cia no semiárido, isto é, a construção de cis- convivência com o semiárido. Dois pilares
ternas, porém, que fosse para além de simples básicos dariam sustentação ao “programa”.
construção. Definido simbolicamente como Por um lado, a conservação, uso sustentável
P1MC, o programa começou a ser concebido e recomposição ambiental dos recursos na-
em 1999, ano em que se realizava, no Brasil, turais e, por outro, a quebra do monopólio de
a Terceira Conferência das Partes da Con- acesso à água, à terra e outros meios de pro-
venção de Combate à Desertificação e à dução (Diniz, 2007).
Seca, organizada pela ONU.5 Além do mais, Uma “política adequada” ao semiárido:
naquele mesmo ano, o semiárido passava por essa era a intenção vislumbrada na “Declara-
mais um período de seca – falava-se na mais ção”. Foi com esse sentido que a Asa-Brasil

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se empenhou na elaboração do P1MC. Du- jeto de vida diferente (de organização política
rante os anos 2000 e 2001, as organizações diferente), expandindo-se no âmbito da trans-
sociais e atores coletivos, agora politicamen- formação da sociedade como um todo, con-
te articulados na ASA-Brasil, empreenderam clui Castells (1999).
um esforço de preparação do programa (se- É desse modo que compreendemos a
minários estaduais, encontros nacionais, es- ideia de convivência com o semiárido, carac-
tudos exploratórios, projetos demonstrativos terizando-se como uma perspectiva cultural
etc.), visando a criar um novo padrão de rela- orientadora de processos emancipatórios, de
cionamento das populações com o seu ambi- expansão das capacidades criativas e cria-
ente. O processo desencadeado pelo P1MC doras da população da região. Em síntese, a
previa, inicialmente, a mobilização das famí- convivência com o semiárido significa uma
lias, seguido de capacitações (de pedreiros, nova orientação estratégica para intervenção
de gestão em recursos hídricos etc.), e se naquela realidade (Silva, 2006), enquanto um
materializava na construção de cisternas para processo em construção e de experimentação
captação de água de chuvas. O objetivo ge- de alternativas apropriadas, buscando apren-
ral era o de contribuir para ampliar a compre- der a conviver com as suas especificidades
ensão e a prática da convivência sustentável ambientais, e formulando proposições que
e solidária com o ecossistema do semiárido. visam à promoção e o alcance do desenvol-
Contribuição essa oriunda de um processo vimento sustentável.
educativo, para a transformação social, vi- Por fim, vale ressaltar que, nesse per-
sando à preservação, o acesso, o gerencia- curso de construção do P1MC, duas etapas
mento e à valorização da água como um foram importantes, apontando para o que
direito essencial da vida e da cidadania (Asa- viria a ser o experimentalismo institucional
Brasil, 1999). mais adiante. Inicialmente, a Asa-Brasil con-
Percebe-se, então, como os atores cole- tou com apoio do Ministério do Meio Ambi-
tivos, inicialmente “entrincheirados” em torno ente que, durante a COP 3 (conforme citada
de uma “identidade de resistência”, partem acima), anunciou o financiamento do pro-
para uma ofensiva, identificando-se com um cesso de mobilização social, de debate, de Das intervenções
“projeto político e social” mais amplo, extra- demonstração e de elaboração do P1MC. de combate à
seca às ações
polando suas “articulações” políticas com re- Contudo, não havia perspectiva de financiar de convivência
percussão, de forma geral, na sociedade. A a execução do programa. O objetivo era a ela- com o semiárido:
trajetória de
convivência com o semiárido, materializada boração do programa para que a Asa-Brasil ‘experimentalismo
institucional’
num programa de construção de cisternas, pudesse negociar com outros parceiros (que no semiárido
passa a ser a porta de entrada para o que não exclusivamente o governo) a sua imple- brasileiro
Castells (1999) vai definir como “identidade mentação. Uma segunda etapa do programa
de projeto”, ou seja, identidades construídas contou com apoio da Agência Nacional de Paulo César
O. Diniz &
numa base de “resistência” coletiva e que, Águas (Ana) que financiou a construção de Marc Piraux
progressivamente, vão se transformando à cisternas (cerca de doze mil) em áreas que
medida que atores sociais, utilizando-se de estavam sofrendo os efeitos da seca, justa-
qualquer tipo de material cultural ao seu al- mente com sobras de recursos que tinham
cance, constroem uma nova identidade ca- como objetivo o “combate à seca” no Nor-
paz de redefinir sua posição na sociedade e, deste. Essa etapa ficou denominada de fase
ao fazê-lo, de buscar a transformação de toda de “transição” do P1MC, entretanto ainda
a estrutura social. É uma identidade que pro- não se caracterizava como a execução do
duz “sujeitos” (isto é, um ator social coletivo programa, tampouco como de experimenta-
pelo qual “indivíduos atingem o significado lismo institucional, pois o apoio era apenas
holístico em sua experiência”). Nesse caso, a no sentido de “gastar” os recursos e não
construção da identidade consiste em um pro- havia nenhum esforço de mudar as concep-

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ções sobre as ações no semiárido. Todavia, compartilhada (a concepção, execução e
foram etapas importantes para que a socie- gestão seriam da sociedade civil organizada,
dade civil, articulada na Asa-Brasil, apresen- especialmente integrada na Asa-Brasil); re-
tasse a engenharia do programa e lação de parceria (com governos, empresas,
divulgasse a ideia (Diniz, 2007). ONG’s etc., para sua execução, a partir de
Da experimentação social ao critérios pré-estabelecidos); descentrali-
experimentalismo institucional zação e participação (a execução dar-se-ia
através de uma articulação em rede com
O último momento a destacar nessa tra-
várias organizações); mobilização social (sua
jetória tem a ver com a conjuntura política inau-
natureza era de mobilização social e fortale-
gurada com a eleição do Presidente Lula, em
cimento institucional para a convivência com
2003. Essa conjuntura abriu janelas de opor-
tunidades para a sociedade civil, de forma o semiárido brasileiro); educação-cidadã
geral, e para a Asa-Brasil, em específico. Sim- (situando criticamente a realidade histórico-
bolicamente, logo no primeiro dia de sua ad- cultural e visando a convivência com o se-
ministração, o governo lança o Programa miárido); direito social (afirmação dos direitos
Fome Zero, chamando a atenção da socie- da população de acesso aos recursos hídri-
dade brasileira para a problemática social da cos e sua gestão); desenvolvimento susten-
“(in)segurança alimentar”. Nesse programa, tável (afirmação da viabilidade do semiárido,
uma das áreas prioritárias era justamente a desmistificando a fatalidade da seca); e
região do semiárido brasileiro. emancipação (construção de uma nova cul-
Assim, quase que imediatamente à elei- tura política, rompendo com a dominação
ção de um presidente “formado” no campo secular das elites sobre o povo, a partir do
da esquerda, uma parcela da sociedade civil controle da água), de acordo com a Asa-
no semiárido começa a interpelar o Governo, Brasil (1999).
exigindo (ou talvez forçando) um “olhar” dife- A partir desse momento – envio da “car-
rente sobre as experiências de convivência ta” – fez-se todo um esforço de diálogo para
desenvolvidas no campo da sociedade civil a concretização de uma agenda entre o Go-
Das intervenções em todo o semiárido. Vale ressaltar que a Asa- verno e a Asa-Brasil no sentido de estabele-
de combate à
Brasil havia enviado ao Presidente Lula sua cer uma parceria em torno de programas que
seca às ações
de convivência “carta política”,7 destacando “a esperança de tivessem como princípio a convivência com
com o semiárido: o semiárido.
trajetória de se avançar na construção de uma nova socie-
‘experimentalismo dade no semiárido”. Para isso, as interven- A resultante desse esforço foi a constru-
institucional’
no semiárido ções governamentais e as políticas para o ção de uma parceria “triangular” entre a Asa-
brasileiro semiárido deveriam ter como objetivos a sus- Brasil, o Governo Federal e a Febraban
tentabilidade da agricultura familiar, respei- (Federação Brasileira dos Bancos) que pas-
Paulo César tando a dignidade dos homens e das mulheres sou a vigorar no segundo semestre de 2003.
O. Diniz &
Marc Piraux do campo, resgatando suas experiências Dentro do Sede Zero (um braço do Programa
bem-sucedidas e indicando os caminhos a Fome Zero), o governo previa a construção
serem trilhados para vencer a fome e a mi- de cisternas para captar água da chuva, pois,
séria numa região que abrigava mais de um de acordo com o Governo, não se tratava mais
terço das unidades familiares de produção do de falar em combate à seca. Trata-se, agora,
país (Asa-Brasil, 2002). de saber conviver com o semiárido, constru-
Foi exatamente nessa “carta” que o indo um novo modelo de desenvolvimento
P1MC foi apresentado ao governo como um para a região (FOME ZERO, 2003, p. 49).
programa concebido para a convivência com Não se pode negar a importância dos “ex-
o semiárido. Ou seja, priorizando as famí- perimentos” e demonstrações anteriores,
lias rurais do semiárido, o P1MC norteava- apontando que o P1MC havia conseguido
se pelos seguintes princípios básicos: gestão mobilizar e capacitar famílias, garantindo uma

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convivência adequada e digna com a região. dades compartilhadas na concretização dos
Nesse tempo, o programa havia provocado objetivos pretendidos por ambos. Acredita-
mudanças sociais, políticas e econômicas: se que foi assim que eles – Governo e Asa-
aumento da frequência escolar, diminuição do Brasil – procederam.
número de pessoas com doenças em virtude Nessa aprendizagem, para que o P1MC
do consumo da água contaminada e geração fosse implementado de forma descentraliza-
de emprego e renda para os moradores das da, foi necessária a criação de alguns dispo-
comunidades (Asa-Brasil, 1999). sitivos legais, dentre eles a institucionalização
Entretanto, embora importantes, essas de uma Oscip (Organização da Sociedade
primeiras experiências foram pontuais, pois, Civil de Interesse Púbico), com nome AP1MC
esgotando-se os recursos destinados à par- – Associação Programa Um Milhão de Cis-
ceria, esta também estaria consequentemente ternas. A AP1MC era composta por dois re-
encerrada. Ao contrário do momento atual, presentantes de cada estado do semiárido,
a parceria estabelecida com o Governo e escolhidos pelas “Articulações” e/ou fóruns
Febraban a partir de 2003 tinha como meta a estaduais. A AP1MC ficou responsável pela
construção de cisternas (um milhão no total). gestão central do programa além da função
Para isso, buscava-se garantir recursos no de coordenar o processo de descentralização
sentido de não perder a continuidade da para os estados (Asa-BRASIL, 1999). Esse
ação, não perder a capacidade mobilizada processo resultou na constituição de quarenta
dos diversos atores e organizações sociais e oito unidades gestoras (UG) nos onze es-
da região, bem como da “força do povo” do tados da região: Alagoas, Bahia, Ceará, Es-
semiárido. pírito Santo, Maranhão, Minas Gerais,
De modo geral, a construção de cister- Paraíba, Pernambuco, Piauí, Sergipe e Rio
nas tornou-se o elemento mais visível do Grande do Norte.
P1MC, talvez o que todo mundo desejasse Pode-se dizer que a ação da Asa-Brasil
mais intensamente – as famílias participan- – e a concretização do P1MC – foi muito mais
tes, pelas necessidades e comodidade do que um programa de cisternas. Todo o es-
acesso à água; os financiadores privados, forço acumulado possibilitou a entrada do
Das intervenções
pela sua visibilidade como uma instituição movimento social na esfera política, demons- de combate à
de responsabilidade social; o governo, para trando que a efetivação de políticas e pro- seca às ações
de convivência
se mostrar atuante em relação aos proble- gramas públicos não está restrita ao campo com o semiárido:
trajetória de
mas do país – todavia, o programa tentava governamental, mas que também pode ser ‘experimentalismo
superar alguns entraves em torno das efetivada pela esfera da sociedade civil (Asa- institucional’
no semiárido
ações destinadas ao semiárido. Com o Brasil, 2003). Essa mudança de enfoque – brasileiro
P1MC (e toda a ação da Asa-Brasil), por embora não sendo iniciada com o Governo
exemplo, vão ocorrer algumas mudanças Lula – é experimentada concretamente com Paulo César
no enfoque de várias políticas e programas o P1MC, destacando-se a inovação na re- O. Diniz &
Marc Piraux
(Pronaf Semiárido e Programa Conviver lação entre governo e sociedade civil (no
etc.), direcionados para o semiárido: das caso a Asa-Brasil), de forma continuada,
ações de “combate às secas” às políticas sem rupturas, ao contrário das experiências
de convivência com o semiárido. anteriores.
Justamente por isso, definiu-se esse pro- Evidentemente que esse “experimenta-
cesso de experimentalismo institucional; for- lismo institucional” começou a despertar in-
mas inovadoras na relação entre governo e teresses por parte dos governos dos estados
sociedade. Na prática, o desafio do experi- do Nordeste e dos prefeitos no semiárido.
mentalismo institucional, tanto para gover- Ora, tal ação, alvo de tamanha dedicação
no, como para as organizações da sociedade do Governo Federal (que visitou comunida-
civil é investir num processo de aprendiza- des no interior do semiárido para inaugurar
gem, de formação mútua e responsabili- cisternas),8 e de grande interesse e mobili-

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zação de populações rurais pela obra em si, constituindo “competências” de negociação
e pela facilidade de acesso e do montante e de governança nos processos de experi-
de recursos disponíveis (recursos públicos mentalismos institucionais. Assim, pode-se
e privados), “naturalmente” levou os gover- apontar para a construção de uma nova iden-
nantes e políticos locais a pressionar para tidade a ser compartilhada por esses atores
que eles também pudessem fazer cisternas sociais e políticos – uma identidade de ne-
– afinal era preciso respeitar e aprofundar o gociação e/ou de governança. Sem essa
“pacto federativo!”. capacidade de diálogo e a competência de
Não era aceitável que uma ação de gran- negociação – construídas ao longo do per-
dioso alcance social passasse ao largo de curso da aprendizagem – tanto de um lado
estados e municípios. No entanto, apesar de (Governo), como de outro (sociedade civil),
muitos governos (estaduais e municipais) te- possivelmente esse experimentalismo não
rem acessado recursos públicos para cons- tivesse rendido os frutos atuais.
trução de cisternas, a mobilização social Considerações Finais
desencadeada pela Asa-Brasil conseguiu con-
O desafio, nesse texto, foi o de caracte-
ter muitos dos abusos e vícios antigos dos
rizar o processo de experimentalismo insti-
governantes. Foi essa criatividade do progra-
tucional; caracterização necessária para
ma e do controle social que foi servindo como
guia na construção de um “novo” modelo de entender como a noção de convivência com
políticas públicas, contribuindo para um “novo o semiárido vai influenciando, pouco a pou-
pacto social” e resgatando uma parte da dí- co, a construção de políticas e ações públi-
vida social na região: “a água deixa de ser cas baseadas, justamente, nessa noção
um instrumento de poder e passa a ser um (convivência com o semiárido).
dever do Estado”. Portanto, essa era uma ino- Duas fases, necessárias à emergência
vação, que rompia com as práticas das oli- desse processo, foram apontadas: uma eta-
garquias nordestinas que tanto usaram esse pa de quebra do “paradigma” de desenvol-
bem comum como instrumento de poder (Asa- vimento tendo como concepção o combate
Brasil, 2003). Na realidade, esse processo à seca; uma segunda etapa de experimen-
Das intervenções tação social, baseada na ideia de convi-
de combate à continuado de aprendizagem coletiva (envol-
seca às ações vendo grupos, famílias, comunidades e não vência com o semiárido. Cada uma destas
de convivência
com o semiárido: apenas indivíduos) e de “experimentações” fases é caracterizada por processos de
trajetória de
(técnicas, organizativas, políticas etc.) para aprendizagem e pela construção de com-
‘experimentalismo
institucional’ convivência com o semiárido foi fundamental petências específicas ligadas a três formas
no semiárido
para superar antigas práticas políticas de de identidade – de resistência, de projeto e
brasileiro
“combate à seca”, de assistencialismo e clien- de negociação – permitindo à sociedade
Paulo César telismo; enfim, do sistema de dominação mul- avançar do “lugar do contra” para o “lugar
O. Diniz & tidimensional (cultural, política, econômica, do com” o Estado.
Marc Piraux
social, ambiental etc.), tratado como “indús- Verdade que, para isso tornar-se possí-
tria da seca” (Diniz, 2002). vel, janelas de oportunidades foram abertas
Todo esse esforço coletivo, os ajustes ao pelo Governo Federal, institucionalizando a
longo do processo, os acordos e alianças, capacidade de experimentar instrumentos e
bem como os conflitos e a própria gestão mecanismos na relação com a sociedade,
desses conflitos, foram criando capacidades baseados nos resultados das experimenta-
de diálogo até então pouco desenvolvidas ções sociais locais; o reconhecimento de sua
e/ou exploradas quando se tratava da re- importância e valor político.
lação entre Estado e Sociedade Civil (vale Não se pode negar o fato de que o con-
citar uma expressão dos analistas da socio- texto mundial – a discussão sobre o desen-
logia política: a sociedade ficava de “costas” volvimento sustentável – e o local – a
para o Estado). Essas capacidades vão repetição de secas importantes – influencia-

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ram, e como, nessas decisões e “mudanças”. apropriadas, compatíveis com a preser-
Contudo, percebe-se, também, como o papel vação e renovação dos recursos na-
do Estado (mesmo que seja uma ação de um turais” (SILVA, 2006, p. 272).
Governo: Presidente Lula), atuando em di- Finalmente, voltando ao caráter de
reção da sociedade e de sua capacidade de aprendizagem e de “experimentação” que vai
avançar nos processos de aprendizagem, tor- estabelecendo um novo comportamento no
nou-se fundamental nesse percurso e para âmbito da sociedade civil brasileira, sem
esse tipo de experimentalismo. Essa é a es- entrar no mérito do debate (que não é pou-
sência dos processos de experimentalismo. co), ressalte-se aí a maneira como essa so-
Apesar desses avanços, ainda subsiste ciedade civil passa a conceber seu papel na
um dilema que deve ser enfrentado perma- sociedade brasileira como um todo, confor-
nentemente: de um lado, a necessidade de me afirma Nogueira (2005). É bem verdade
experimentar e de fazer evoluir as normas que a fronteira entre o papel do Estado e da
institucionais e regras de gestão, do outro sociedade civil é bastante ambíguo (e con-
lado, a necessidade de assegurar um mínimo flituoso, por vezes), mas os atores coletivos
de estabilidade das normas e regras para articulados politicamente na Asa-Brasil, ain-
permitir a implementação dos programas da que de forma incipiente, construíram cer-
(não mudar as regras do jogo o tempo todo, ta hegemonia em torno de um projeto de
enfraquecendo os processos sociais). Ou sociedade no semiárido, tendo como pers-
seja, é essencial uma sedimentação de pectiva norteadora a “convivência” com o
avanços institucionais construídos nesse semiárido e não o “combate às secas”. Isto
percurso de experimentalismo (não se pode é, embora por vieses diversos, atualmente
ficar experimentando “eternamente”). A es- é difícil encontrar qualquer ação governa-
tabilidade e a sedimentação têm importância, mental direcionada ao desenvolvimento no
justamente para a consolidação de um “pro- semiárido que não aponte, ao menos discur-
jeto de sociedade”, com base na noção de sivamente, para a noção de convivência.
convivência com o semiárido, uma vez que Assim, para se pensar a “convivência” –
ele ainda está em processo de formulação. e, portanto, o desenvolvimento sustentável
Das intervenções
Mesmo que esse “projeto social” ainda não – no semiárido brasileiro é preciso também de combate à
seja vislumbrado claramente, não se pode (re)pensar as formas de relação entre o Es- seca às ações
de convivência
negar que a noção de combate à seca (como tado e a sociedade civil, ampliando a partici- com o semiárido:
pação política a partir da afirmação e do trajetória de
uma estratégia de desenvolvimento para o ‘experimentalismo
semiárido) está claramente em crise, por- reconhecimento de direitos da população, institucional’
no semiárido
tanto numa transição paradigmática, carac- em relação às definições sobre o seu futuro brasileiro
terizada por uma situação de passagem entre (Silva, 2006). A ampliação da esfera pública
a falência de um paradigma dominante e a também deverá levar em conta um conjunto Paulo César
emergência de um novo paradigma que não considerável de iniciativas bem-sucedidas de O. Diniz &
Marc Piraux
está plenamente definido, conforme as pa- promoção do desenvolvimento, que vêm
lavras de Silva (2006, p. 28). sendo experimentadas por diferentes orga-
Apesar da falta de clareza em torno do nizações da sociedade civil nessa região. A
projeto social de convivência com o semiá- Asa-Brasil, através do programa convivên-
rido, existem alguns indícios, definindo-o como cia com o semiárido, pode ser considerada
sendo um desses atores coletivos no semiárido a
uma perspectiva cultural orientadora da ter dado um grande passo visando a refletir
promoção do desenvolvimento susten- sobre a desigualdade e a justiça social nes-
tável no semiárido, cuja finalidade é a se mundo globalizado, ao mesmo tempo em
melhoria das condições de vida e a pro- que vem construindo identidades articuladas
moção da cidadania por meio de inicia- na perspectiva de um desenvolvimento re-
tivas socioeconômicas e tecnológicas gional com igualdade e justiça social.

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Notas

1 5
O semiárido brasileiro se estende por uma área que abran- A COP 3, como ficou conhecida a conferência da ONU, foi
ge a maior parte dos estados da Região Nordeste (86,48%), realizada na cidade do Recife/PE, entre os dias 15 e 26 de
a região setentrional do estado de Minas Gerais (11,01%) e novembro de 1999.
o norte do Espírito Santo (2,51%), ocupando uma área total 6
Cf. página da internet da ASA-Brasil. Disponível em: <http:/
de 974.752 Km 2 . Disponível em: <http://www.asa- /www.asabrasil.org.br/>. Acesso em: 02 Jul. 2009.
brasil.org.br>. Acesso em: 02 Jul. 2009. 7
A “Carta Política” é um documento propositivo, síntese
2
A mobilização para ocupação da SUDENE ocorreu em 16 dos debates que giram em torno dos Encontros Nacionais
de março de 1993. da Articulação no Semi-Árido. A citada carta foi elaborada
3
Palmeira (1989), apud Diniz (2007, p. 100) afirma que, en- por conta do terceiro encontro nacional – III EnconASA,
tre 1975 e 1985, o FINOR (Fundo de Investimento do Nor- realizado em São Luis, Maranhão, entre os dias 20 e 23 de
deste) destinou cerca de um bilhão de dólares (de um total novembro de 2002. Portal da ASA. Disponível em: <http://
de 1,3 bilhões) através de incentivos fiscais, aos latifundiári- www.asabrasil.org.br/>. Acesso em 15 Set. 2006.
os do Nordeste com propriedades de 4.500 hectares, em 8
“Era o dia 30 de outubro quando o Presidente Lula e sua
média, (enquanto o tamanho médio das propriedades no comitiva vieram à Paraíba [Lagoa Seca] para “celebrar” a
Nordeste, nessa época, era de 37 hectares). parceria entre governo, sociedade civil e a iniciativa privada
4
Conferir mais informações sobre o programa na página da (no caso, a Federação Brasileira dos Bancos – Febraban)
Articulação no Semi-Árido Brasileiro na internet. Disponível para construção de cisternas no semiárido” (DINIZ, 2007,
em: <http://www.asabrasil.org.br/>. Acesso em: 02 Jul. 2009. p. 55).

Das intervenções
de combate à
seca às ações
de convivência
com o semiárido:
trajetória de
‘experimentalismo
institucional’
no semiárido
brasileiro

Paulo César
O. Diniz &
Marc Piraux

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