http://www.unesco.org/most/dp60mexico.

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Mesa redonda
Gobernanza y gobernabilidad democráticas en México

Los autores

Javier Barros-Valero es Embajador de México ante la UNESCO y Jefe de la

Delegación Permanente de México ante la UNESCO.

Jaime Preciado Coronado es investigador en el Departamento de Estudios

Ibéricos y Latinoamericanos de la Universidad de Guadalajara.

María Isabel Blanco Velasco es investigadora en el Departamento de

Estudios Ibéricos y Latinoamericanos de la Universidad de Guadalajara.

Georges Couffignal es investigador en el "Instituto de Estudios Superiores de

América Latina" (Institut des Hautes Etudes de l�Amérique Latine) de la
Universidad de París III.

Alberto Aziz Nassif es investigador en el Centro de Investigaciones y Estudios

Superiores en Antropología Social (CIESAS) de la Ciudad de México.

Enrique Valencia Lomelí es investigador en el Observatorio Social del Centro

Universitario de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad de
Guadalajara.

Guy Hermet es investigador en el "Instituto de Estudios Políticos" (Institut

d�Etudes Politiques) de París.

Carlos S. Milani es experto analista y coordinador de proyectos del Programa

MOST de la UNESCO.

INDICE

Introducción

Presentación de la delegación permanente de México

Javier Barros-Valero

La gobernabilidad democrática en el México post-priísta

Jaime Preciado Coronado

Gobernabilidad y participación ciudadana. Sociedad civil y gobierno

panista
María Isabel Blanco Velasco

Comentario de las ponencias

Georges Couffignal
 La primera alternancia presidencial en México
Alberto Aziz Nassif

Límites y posibilidades de la actual política social

Enrique Valencia Lomelí

Comentario de las ponencias

Guy Hermet

Comentario final
Carlos S. Milani

Notas

Introducción

El pasado 4 de julio del 2001, aprovechando la presencia de varios politólogos

mexicanos en la UNESCO, Ali Kazancigil, Secretario ejecutivo del Programa MOST y
el Embajador Javier Barros-Valero, delegado permanente de México, acordaron
organizar en la sede de la UNESCO una mesa redonda acerca de la gobernanza y la
democracia en México. Retomando la discusión que se produjo en dicha ocasión, éste
documento de debate presenta a continuación un recuento tanto de las intervenciones
de cuatro investigadores, Jaime Preciado, Isabel Blanco, Alberto Asís y Enrique
Valencia, como de los comentarios a estas ponencias por parte de Guy Hermet,
Georges Couffignal, y Carlos Milani.

El tema de la gobernanza está estrechamente relacionado con los cambios

acontecidos en los últimos años en la escena mundial. La globalización económica y
financiera, los avances tecnológicos que producen alteraciones en todo tipo de
intercambios, el auge de organismos no-gubernamentales, el creciente papel político
de la sociedad civil y, en general, los fenómenos que implican la globalización, han
hecho que el Estado pierda su rectoría en lo relativo al desarrollo y a la regularización
pública, y que en la definición de estrategias y capacidades, aumente su interacción
con una multiplicidad de actores privados y públicos, nacionales e internacionales. Así,
en la actualidad, se ha generado la necesidad de una profunda revisión de los
conceptos a partir de los cuales en el pasado se analizaba el escenario político. Es en
este sentido que ya no sólo se habla de "gobernabilidad", sino que en forma creciente
los autores se refieren cada vez más a términos como "gobernancia" y "gobernanza".
En efecto, el término "gobernabilidad" aparece, a la luz de los cambios actuales, como
demasiado restringido al análisis clásico de lo político-institucional, ya que es con éste
que generalmente se traduce governability en inglés o gouvernabilité en francés, para
designar la "cualidad de gobernable", la doble capacidad para explicar exitosamente
un proyecto de gobierno y para procesar institucionalmente los conflictos derivados de
ello. Aunque según el marco de análisis que se adopte, algunos autores siguen
refiriéndose a la "gobernabilidad" (como se verá en algunas de las intervenciones
presentadas a continuación), si se integran procesos político-sociales y asociativos,
cada vez más comunes en el nuevo contexto mundial y abrir el marco de análisis a las
acciones de nuevos actores políticos, hay que referirse a una concepción más amplia.
Esta noción ha sido traducida al español en forma similar con el término de
"gobernanza" (1).

Hay que añadir finalmente que el primer uso de esta noción en el campo de la
cooperación multilateral, estuvo estrechamente ligado a la idea de "buen gobierno"
preconizada principalmente por el Banco Mundial o por el Fondo Monetario
Internacional, con los respectivos programas de ajuste estructural y los proyectos de
descentralización. Sin embargo, además de proceder de una visión político
institucional clásica de corte top-down, este sentido viene siendo reevaluado por el
riesgo ideológico que comporta, ya que presupone la legitimidad de ciertos actores
políticos hegemónicos para gobernar, cómo gobernar y a nombre de quién. De esta
manera queda claro que en lo que respecta a las dimensiones ética y política de la
gobernanza, la UNESCO tiene un papel importante: analizar los contenidos amplios de
la gobernanza, más allá de lo que se restringe tanto a la "gobernabilidad" como
también al "buen gobierno" y complementariamente, estudiar su posible normatividad y
concebir políticas independientes más justas.

Así, a la luz de las transformaciones mundiales actuales y en conformidad con el

mandato de la UNESCO, esta organización trabaja en las estructuras básicas y en los
procesos de gobernanza. Es importante para la UNESCO, particularmente a través del
programa MOST, concebido para atender la gestión de transformaciones sociales,
dado que las prácticas de gobernanza tienen implicaciones tanto éticas como
estratégicas.

El programa se propone trabajar sobre los parámetros de la gobernanza y articular la

noción de tal manera que las realidades y los valores locales sean respetados. La
ética puede así tomar la función de un meta-lenguaje capaz de guiar el debate en
torno al sentido de la gobernanza. Otro campo de acción es concebir medios
metodológicos de gobernanza, así como dar seguimiento y evaluar las políticas
sociales existentes.

El esfuerzo pasa por dar un contenido crítico y de base empírica a la gobernanza. Es

aquí donde se inscriben las intervenciones que se leerán a continuación. Una visión
comparativa de diversas posiciones en torno a los cambios que actualmente se están
produciendo en el caso particular de la política en México, permite debatir sobre la
gobernanza para intentar deducir visiones alternativas y metodologías innovadoras.
Así se incluyen tanto análisis políticos clásicos, como nuevas propuestas de estudios
que integran elementos sociales además de la participación de la sociedad civil y de
asociaciones ciudadanas como factores de presión y de acción política.

La intervención de Jaime Preciado parte de la noción de gobernabilidad democrática.

Presenta así una imagen de los desafíos que enfrentan las instituciones políticas,
importantes respecto a la acción y al efecto de gobernar. Pero el análisis va más allá:
si la gobernanza supone una interacción compleja entre diferentes actores políticos,
parece válido incluir elementos como la necesidad de transparencia, la lucha contra la
corrupción, la cohesión de la clase política o la situación económica, ya que estos
afectan a la sociedad en general y son además determinantes en la formación de un
consenso por parte de la sociedad civil, influyendo así tanto en la legitimidad y
viabilidad del poder político como en la capacidad de influencia de las formas de
autorregulación social sobre el Estado y el gobierno.

Esta primera propuesta es seguida por la intervención de Isabel Blanco, quien

completa el marco de análisis enfocando su estudio desde la capacidad política que
está mostrando la sociedad civil en México. Desde esta posición se examinan los
nuevos actores políticos y sus instituciones, y se muestran interacciones políticas
complejas, haciendo así mayor énfasis en un sentido más amplio de la gonernanza.
Desde esta óptica se ve claramente que las interacciones se dan en ambos sentidos
(top-down y botom-up). Por ejemplo, se resalta el desarrollo de la democracia local y
las reivindicaciones por parte de la sociedad civil para abrir espacios institucionales
que permitan su participación al debate público. Esto permite destacar la relación entre
Estado y sociedad. En este sentido la intervención de Isabel Blanco da una visión de la
gobernanza donde la participación ciudadana es fundamental.

Prosiguiendo con el diálogo entre gobernabilidad y gobernanza, Alberto Asís expone

los desafíos y obstáculos que representa la actual transición democrática mexicana
para la gobernabilidad institucional. El marco de estudio se centra especialmente en
elementos político-institucionales para analizar si la tan esperada alternancia y su
corolario de democracia representativa constituyen en México un aumento
democrático, o si por el contrario, las fallas de sus instituciones aún incipientes,
terminarán por crear un déficit democrático al generar frustración por no poder atender
realmente a las tan altas expectativas que la sociedad ha depositado en su actual
gobierno. Así, la gobernabilidad necesaria para poder concretar las promesas hechas,
necesitaría todavía de un cambio estructural para completar el sistema político que
surge con la llamada alternancia.

Finalmente, Enrique Valencia examina las necesidades y las expectativas de la

sociedad, produciendo un marco analítico sobre la relación que existe entre la
gobernabilidad, la gobernanza y la legitimidad social de la democracia. Muestra que el
campo social y el respeto a las libertades civiles son un punto fundamental tanto para
la estabilidad democrática como para la viabilidad de la gobernanza. Añade que las
políticas sociales deben atender riesgos y campos sensibles, como los problemas de
pobreza, educación, salud y bienestar social en general: con la primera alternancia en
México, la sociedad espera mejorar su representación política, lo cual facilitará
también avances en el desarrollo social, pero si no se satisfacen estas expectativas, la
frustración debilitará la gobernabilidad y creará incertidumbre en la gobernanza futura
en este país. En este sentido, la política social en México no sólo enfrenta los retos
propios de su campo, sino además el reto fundamental de "legitimar" la democracia.
Valencia aporta así el campo social al debate sobre la gobernanza: con la alternancia,
la cuestión social se convierte en un factor importante de la gobernanza.

A nombre del Secretario ejecutivo del Programa MOST, Ali Kazancigil, agradezco la
participación del delegado permanente de México ante la UNESCO, embajador Javier
Barros-Valero en esta actividad, ejemplo de la estrecha cooperación de los Estados
miembros con el programa regular de la UNESCO. Gracias a la complicidad con
Carlos Milani, podemos avanzar en los enfoques esenciales de la gobernanza
democrática. La edición del presente documento corrió a cargo de Ricardo
Rodamiláns, que siguió acuciosamente y de cerca todos los pasos de la Mesa
redonda. Por último, agradezco la buena disposición de los investigadores mexicanos
y franceses que participaron en ésta mesa, así como la ayuda final de Santiago
Castro.

Germán Solinís
Programa MOST

Presentación de la delegación permanente de México

Javier Barros-Valero
Embajador de México ante la UNESCO

Quisiera en primer lugar reconocer el esfuerzo visionario de la UNESCO por dotarse a

sí misma de un mecanismo de reflexión acerca de las transformaciones sociales. El
Programa MOST, que nació hace ya siete años en el seno de esta Organización, va
consolidándose gradual pero consistentemente como un magnífico observatorio de lo
que pasa en el mundo, ante las acechanzas del cambio tan acelerado que observa el
planeta desde hace unas pocas décadas. Desde el punto de vista mexicano, no podía
ser más pertinente la celebración de esta mesa redonda. Como saben ustedes,
estamos exactamente a un año de las últimas elecciones federales, mediante las
cuales finalmente se dio en México la alternancia. Resulta por tanto muy oportuno
hacer una recapitulación: ver qué ha acontecido desde entonces, analizar cuál fue el
significado verdadero de lo ocurrido hace ya doce meses, y sobre todo, averiguar
hacia dónde vamos y con qué elementos estamos equipados para alcanzar nuestros
objetivos nacionales.

Quisiera agradecer la invitación que me hizo el Programa MOST, cuyo Secretario

Ejecutivo, el Sr. Ali Kazancigil, tomó la palabra hace unos instantes. Cuando Germán
Solinís me transmitió dicha invitación, realmente esta mesa redonda estaba ya
estructurada. Nosotros nos sumamos con todo gusto y con toda convicción, sabiendo
que la calidad de los investigadores aquí presentes, tanto la parte mexicana (Jaime
Preciado, Isabel Blanco, Alberto Aziz y Enrique Valencia) como la parte francesa
(Georges Couffignal y Guy Hermet), iba realmente a aportar elementos sustanciosos al
análisis de fondo. Por eso no dudamos en subirnos al carro, en lo que yo espero que
sea el inicio de una fecunda relación de cooperación entre el Programa MOST y la
Delegación Permanente de México ante la UNESCO.

Como apuntaba antes, el 2 de julio del año 2000 se celebraron elecciones federales en
México. Estas elecciones tuvieron lugar dentro del mayor respeto a las leyes
electorales, y con una concurrencia sumamente significativa en las urnas. Finalmente
se dio la alternancia, se produjo la entrega del poder, y el nuevo gobierno tomó su
sitio. Hubo incluso un apunte inicial de cooperación interpartidaria, que permitió tener a
tiempo y en forma el presupuesto federal que rige este año. A partir de entonces, hay
mucho que discutir, y ésta será la labor de los distinguidos investigadores y
comentaristas que nos acompañan esta tarde. Pero les podría decir que es un hecho
que el barco está camino de altamar. Y es un hecho también que la alternancia por sí
misma no garantiza las transformaciones sociales que México está desde hace tiempo
demandando, lo cual nos obliga a todos a sumarnos al esfuerzo de gobernabilidad que
tenemos como propósito en un sentido positivo, y acaso como acechanza en un
sentido negativo.

La circunstancia actual es un gran reto para la cultura política de los mexicanos.

Enfrentamos un enorme desafío cuyo resultado dependerá en buena parte de lo que
hayamos podido acumular hasta ahora en materia de esa cultura política, de prácticas
cívicas, de participación ciudadana. Porque la gobernabilidad no tiene que ver
solamente con el ejercicio unilateral del poder público por parte del ejecutivo. Tiene
que ver con la participación de todo el gobierno, incluyendo significativamente al Poder
Legislativo (el Congreso en nuestro caso) y al Judicial, pero tiene que ver también con
la actitud que adopten los partidos políticos (el que está en el poder y las oposiciones),
las organizaciones de la sociedad civil, y los ciudadanos como tales. Además, el
gobierno no sólo tiene expresión federal; en nuestro caso, existen otros niveles de
gobierno. Por tanto, son todos estos actores políticos quienes tienen que participar en
esta gran tarea de gobernabilidad que tenemos como objetivo. Ni la sociedad ni el
gobierno por sí solos van a lograr que la alternancia se convierta en el cambio social
esperado.

Ayer, como parte de las recapitulaciones que ha hecho estos días el presidente Fox en
México, al cumplirse justamente un año de su triunfo electoral indiscutido, llamaba a la
sociedad, a los partidos y a las organizaciones a un pacto nacional. Decía
textualmente "convocar a un pacto, un nuevo pacto nacional para superar cualquier
vestigio de autoritarismo, impunidad y corrupción".

Cualquiera que lea en estos días los diarios nacionales mexicanos encontrará que hay
una atención quizá desmedida hacia ciertos detalles de la vida política cotidiana. Me
parece que existe un celo excesivo por parte de muchos de quienes generan opinión
en México por aplicar el microscopio electrónico a las tareas, incluso las más
minúsculas, del gobierno. Éste no es un ejercicio reprobable en sí mismo, aunque
tampoco podría yo decir que sea un ejercicio útil en sí mismo. En todo caso, en un
momento dado pudiera limitar, o poner una camisa de fuerza que parecería excesiva,
a la acción de este nuevo gobierno. Conviene recordar que en México,
tradicionalmente, había un periodo de gracia para las nuevas administraciones, una
especie de tregua o un lapso de espera para que mostraran qué clase de gobierno
estaban dispuestas y eran capaces de efectuar. Ahora nos está faltando, a mi juicio,
un poco de paciencia, de tolerancia. Sé que los reclamos sociales, sobre todo aquellos
que desde hace años no han tenido respuesta o, peor aún, que han tenido una
respuesta menos que deficiente, obligan a esperar que el cambio social se produzca
mucho más rápidamente. No culpo a estos grupos, entiendo el fenómeno, pero me
parece que podría limitar en una medida significativa el despegue de la que no es
solamente una nueva administración sino, se espera, un nuevo régimen.

Un nuevo régimen justamente está supeditado a que, una vez transcurridas las
elecciones, producida la alternancia y consolidado el nuevo gobierno, se den otros
hechos. La sociedad está atenta a que se haga una revisión de lo ocurrido en los
últimos lustros, en las últimas décadas en México. Si un partido político pierde unas
elecciones federales, sobre todo un partido político que ha estado tantas décadas en
el poder, ello quiere decir que sufrió en su largo proceso de gobierno un desgaste
natural. Que por distintas razones, objetivas y subjetivas, se fuera volviendo
insuficiente su imaginación, su capacidad de respuesta respecto de las demandas
sociales crecientes y múltiples que iban surgiendo, motivaría que la gente, a través del
voto, llamara a ese partido y a su gobierno, a cuentas.

Pienso que mucha gente está esperando precisamente eso, que se hagan las cuentas,
que se aclare el pasado. Es muy difícil opinar sobre la conveniencia de que esto
ocurra. Son temas muy ásperos, lo han sido en todos los países en donde se ha
producido un cambio análogo a éste. Las sociedades y los nuevos gobiernos, los
nuevos regímenes, se han topado con el problema de hasta dónde llegar, de si no es
mejor hacer borrón y cuenta nueva para garantizar la estabilidad.

En México sucedieron cosas lamentables, aunque no tanto en el capítulo de los

derechos humanos. Cierto que no tenemos un expediente pulquérrimo al respecto,
pero tampoco se llevó a cabo en México un abuso excesivo y sistemático de los
derechos humanos como en otros países latinoamericanos. En cambio, sí hay
problemas acusados en las cuentas del pasado inmediato en relación con el
enriquecimiento ilícito de funcionarios, con la prevaricación, y con prácticas corruptas
muy generalizadas.

Cómo habrá que proceder es lo que se está discutiendo ahora en México. Hay muchos
indicios de inquietud al respecto por parte de la opinión pública nacional. Y el gobierno
mismo, el Presidente en particular, ha ofrecido que en breve se sometería el tema a
escrutinio público. En México por desgracia no tenemos aún la figura del referéndum o
del plebiscito, pero hay otros mecanismos como la encuesta que podrían ayudarnos a
ver si la sociedad mexicana realmente quiere, y si es así cómo prefiere hacer sus
cuentas con el pasado reciente. No en ánimo vindicativo, yo creo que haríamos muy
mal, cualquiera haría muy mal, en intentar desangrarse, pero sí es importante saber
qué errores se cometieron y quiénes los cometieron, con el ánimo de que se deslinden
estas cuestiones, y sobre todo, con el ánimo de que este tipo de cosas no vuelva a
ocurrir.

Es hora, por tanto, de revisar las cuentas, y es hora también de darle contenido al
proyecto nacional. Yo creo, pero es una opinión muy personal, que en México
numerosos individuos y grupos buscaron durante mucho tiempo la alternancia en
cierta medida por la alternancia misma. Es decir, que para mucha gente lo importante
no era proponer un proyecto muy bien delineado de país con el cual queríamos entrar
en el siglo XXI, sino que lo importante era sacar al partido en el poder del poder
mismo. Bueno, esto último ya ocurrió, y ahora distintos observadores empiezan a
criticar la falta de un proyecto bien definido. No obstante, hay que mencionar que en
días pasados se publicó un Plan Nacional de Desarrollo, que contiene muchas
orientaciones útiles, y que yo les recomiendo consultar atendiendo a su curiosidad.

En todo caso, existe ahora toda una serie de elementos que constituyen una segunda
etapa, la que sigue a la alternancia que ya se dio: la revisión de cuentas, el ponerse en
paz con la memoria nacional de los últimos lustros y décadas, el convocar a la
sociedad a darle contenido y dirección al país, la celebración de pactos como el que
propone el Presidente de la República, y la distribución de responsabilidades en esta
nueva etapa de nuestra democracia. Estos elementos bien mezclados, bien
combinados, podrían dar lugar al cambio social efectivo. Dejo aquí las cosas y
devuelvo la palabra al moderador. Muchas gracias.

La gobernabilidad democrática en el México post-priísta

Jaime Preciado Coronado

Investigador de la Universidad de Guadalajara

Introducción

Entre los conflictos que cuestionaron la gobernabilidad del país entre 1982 y 1995, se
puede destacar: la virtual insolvencia del país para pagar la deuda externa en 1982,
que originó la aplicación de ortodoxas políticas de ajuste estructural cuyo costo social
ha sido incalculable; la escisión del PRI en 1987 y el fraude electoral en las elecciones
presidenciales de 1988, que tuvieron un desenlace democratizador en las elecciones
del 2 de julio de 2000, aunque todavía queda pendiente la democratización interna del
PRI y la profundización en algunos rasgos democráticos del sistema político,
particularmente en lo que respecta a la democracia participativa y a la reelección de
algunos cargos; el levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional,
en enero de 1994, que dejaron sin resolver los acuerdos de San Andrés Larrainzar; los
asesinatos de líderes políticos y religiosos en 1993 y 1994, que mostraron la
incapacidad del sistema de procuración de justicia; y la crisis del peso en 1994-1995,
que generó profundos problemas financieros, cuya resolución ha tenido dos lecturas
diferentes: la oficial, que logró "posicionar" la solución mexicana del "efecto tequila" en
los foros monetarios y financieros mundiales como una medida ejemplar, y la lectura
crítica, que prevé la llegada de nuevas crisis financieras que repercutirán en el
deterioro de la gobernabilidad democrática nacional y mundial.

�Governance o gobernabilidad?
En el análisis de los procesos de desarrollo, las ciencias sociales han dado origen a
dos enfoques divergentes. En primer lugar, está aquello que se conoce como la
governance theory, que es aplicada a los asuntos del "buen gobierno", bajo criterios
eminentemente relacionados con la eficiencia administrativa de las políticas públicas
en la escala nacional, o con el desempeño institucional en los asuntos relativos a la
política económica y a la inserción nacional en el mercado global. Las escalas de
actuación de este concepto van de la dimensión local hasta la supranacional y la
gobernabilidad global, pero otorgando un peso decisivo a la dimensión del Estado
nacional. En segundo lugar, el término "gobernabilidad democrática" ha venido
adquiriendo un peso mayor en la discusión relacionada con las ciencias sociales en
general. Si bien sus preocupaciones son similares a las de la teoría del governance, su
propuesta metodológica supera los asuntos de dirección de gobierno e incorpora el
tema de la participación ciudadana, de la llamada sociedad civil, de las redes de
intereses estratégicos agrupados en instituciones o en flujos organizativos que apenas
prefiguran instituciones, como es el caso de las Organizaciones Públicas No
Gubernamentales (OPNGs).

Mientras que para la teoría del governance el flujo de las decisiones va de arriba hacia
abajo, en el segundo caso se cuestionan esos mecanismos decisorios propios de la
democracia procedimental o delegativa, a los que se contraponen formas deliberativas
propias de un nuevo debate democrático. Las escalas de actuación del concepto de
gobernabilidad democrática abarcan de lo global a lo local, sin despreciar las
mediaciones que sigue articulando la dimensión nacional, aunque no adopta el
enfoque estatocéntrico de la governance theory.

El cambio reciente de gobierno federal en México ofrece un buen laboratorio de

observación sobre los alcances de esta gobernabilidad democrática, a partir de la
propuesta de gobierno de Vicente Fox, pues los desafíos que enfrentará son
mayúsculos: garantizar la transición política del régimen de partido de Estado a uno de
corte democrático; acentuar la gobernabilidad apoyándose en la sociedad civil, sin
renunciar a la creación de un sistema competitivo de partidos; redefinir la inserción
mexicana en el contexto global sin modificar esencialmente los aspectos exitosos de la
política económica de su antecesor; apostar por la creación de bienes públicos que
sean capaces de modificar sustancialmente la pobreza y la indigencia; crear las
condiciones para empezar a resolver las pesadas herencias autoritarias en torno a los
conflictos más agudos: Chiapas, inseguridad pública, procuración de justicia y nuevas
comisiones de la verdad (asesinatos políticos, represión del movimiento de 1968),
lucha contra la corrupción, renegociación del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte, redefinición de la agenda bilateral con Estados Unidos en materia de
migrantes, petróleo, narcotráfico y "certificación" unilateral del vecino del norte, un
nuevo emplazamiento de las estrategias integracionistas con la Unión Europea y con
Latinoamérica.

En síntesis, se trata de crear confianza en las nuevas instituciones y perfilar un

proyecto de futuro capaz de movilizar el respaldo popular al nuevo gobierno. �Se
hará esto con base en un proyecto de gobernabilidad democrática?

El concepto de gobernabilidad democrática describe un fenómeno pluridimensional, y

no existe, además, unanimidad metodológica entre los autores que abordan este
enfoque. Hay desfase entre la teoría democrática que aborda el ejercicio de poder
entre actores �incluyendo formas no institucionales de coordinación entre ellos-, y la
discusión sobre gobernabilidad que analiza la estructura política de control, sobre todo
gubernamental. Un enfoque que busca vincular democracia y gobernabilidad es el de
Arbós y Giner (citados en Alcántara, 1994), quienes reconocen cuatro niveles en los
que se mueve ese complejo proceso, los cuales pueden ayudar a identificar las
dimensiones teóricas de esta gobernabilidad democrática.

El primer nivel se refiere al dilema entre legitimidad y eficacia del gobierno; una tensión
que plantea la necesidad de incluir una cultura política plural y participativa, que
transforme los mecanismos de decisión "de arriba hacia abajo" (top-down), que
incorpore y concilie las iniciativas sociales "desde abajo" (bottom-up), como
ingredientes básicos de la gobernabilidad democrática. En particular, se trata de
evolucionar hacia formas de cultura participativa y de fomentar la pluralidad, a través
de los tres instrumentos que propician formas directas de participación ciudadana: el
plebiscito, la iniciativa popular y el referéndum, los cuales estén sustentados dentro de
una tendencia a formular políticas de Estado, elaboradas por encima de los intereses
partidarios, de tal forma que el interés social encuadre las políticas de gobierno que
influyen en los fenómenos locales y en la dimensión nacional.

El segundo nivel propone una identificación realista de las presiones y demandas vis-
à-vis el entorno gubernamental, lo cual supone una distribución de las
responsabilidades, en términos de la relación Estado-sociedad. La capacidad
institucional para el procesamiento del conflicto y la generación de consensos necesita
un nuevo diseño institucional que integre la evaluación de las políticas públicas por
parte de los actores involucrados, así como la rendición sistemática de cuentas. La
condición para que la cooperación entre los actores sea horizontal es la
implementación de metodologías participativas, que sean capaces de involucrar a los
actores preocupados por la solución de sus propios problemas, y que lleven a los
ciudadanos a saber exigir el cumplimiento de las obligaciones del Estado.

El tercer nivel que condiciona las cualidades de la gobernabilidad democrática, es la

manera en que se dé la regulación para alcanzar acuerdos que lleven, a su vez, a
establecer un pacto social consensuado. Mayntz (2000) identifica dos maneras de
negociación: una manera se refiere a los acuerdos neocorporativos, que implican
nuevas definiciones de los ámbitos público y privado, mediante políticas públicas, y la
otra manera toca a los acuerdos basados sobre la autoregulación social, en los que no
necesariamente participa el gobierno. En el primer caso, se busca una restructuración
corporativa de la sociedad que garantice la capacidad de los actores institucionales
(Coppedge, 1994), para concretizar un pacto social incluyente y participativo que
supere el corporativismo tradicional. El cual representa un factor decisivo para cubrir el
"déficit democrático" en el proyecto de gobernabilidad. En el segundo caso, la
autoregulación social, enfatiza la capacidad y el deseo de los grupos para establecer
determinados arreglos, pues ellos implican promover compromisos institucionales
democráticos que confieran mayor peso relativo a los grupos de masas políticamente
relevantes (sindicatos, OPNGs, partidos políticos...) por encima de grupos elitistas
(empresarios, militares, iglesia...), pero que permitan la representación política efectiva
de todos ellos, en un diseño institucional favorable a los arreglos institucionales.

Un cuarto nivel plantea que la gobernabilidad democrática está vinculada con los
temas del desarrollo y muy particularmente con la expansión y el cambio tecnológicos,
ya que éstos tienen repercusiones demográficas, ecológicas y sociales, las cuales han
sido subestimadas en cuanto a las limitaciones y posibilidades que ofrecen para la
democratización de las relaciones Estado-sociedad a partir del combate a la
desigualdad, la recuperación del Estado social y la reasignación de responsabilidades
en el marco del proceso de globalización. Aquí destacan las políticas de combate a la
pobreza, la definición de políticas sociales incluyentes contra la crisis del Estado de
bienestar, la revalorización de la planeación participativa y el reconocimiento de los
cambios que genera la globalización en las formas de regulación social en las escalas
local, nacional, supranacional y global. La ciudadanía y la gobernabilidad globales
sintetizan los desafíos de nuevas formas de coordinación entre los actores sociales,
estatales y del mercado, que pueden representar la interacción multi-escalas (local-
nacional-supranacional-global) entre una amplia gama de actores pertenecientes a la
sociedad civil organizada, al mundo de la empresa y, especialmente, a sectores
sociales empobrecidos sin representación.

1. Dilema entre legitimidad y eficacia.

El gobierno de Fox enfrenta una crisis de legitimidad política, combinada con la

imposición de la racionalidad de una eficacia macroeconómica exitosa:

• El régimen político autoritario del PRI creó un presidencialismo que

subordinaba los poderes republicanos al partido de Estado, una cultura política
de lealtades y compromisos clientelares que combinó el caciquismo en las
regiones con la sumisión corporativa de los trabajadores urbanos, y promovió
los arreglos institucionales cupulares de los gobiernos "emanados de la
Revolución" con el empresariado y la jerarquía católica.
• La falta de sincronización entre la liberalización económica y unos indicadores
internacionales de desempeño económico relativamente elevados, así como el
creciente deterioro del empleo y del salario, produjeron la polarización en la
concentración del ingreso, la exclusión social y un aumento galopante de la
pobreza y de la miseria.

Frente al dilema crisis de legitimidad - eficacia macroeconómica, las propuestas

foxistas apostaron por crear otras racionalidades que apelaran sobre todo a otros
procesos políticos legitimadores; entre ellos destacan:

• La alternancia en la presidencia de la República como condición sine qua non

de la transición política democrática. Esta consigna tuvo un papel destacado en
la convocatoria amplia y plural al voto opositor, que fue decisivo para el triunfo
foxista (Preciado, 2000).
• La tendencia a ocupar el centro político, haciendo concesiones hacia izquierda
y derecha. Para construir las nuevas legitimidades, Fox necesita del
potenciamiento del PAN, especialmente, de la corriente "neopanista" �ala
empresarial católica conservadora- a la que pertenece, pero al mismo tiempo
necesita del voto de la oposición de izquierda, con la cual tiene algunas
coincidencias en torno a los asuntos pendientes de la reforma política y la cual
le aporta un contrapeso en lo relativo a las demandas de equidad y justicia
social.
• La ubicación de los empresarios como interlocutores privilegiados. Desde el
lanzamiento de la pre-candidatura de Fox a la presidencia, sobresale el grupo
llamado "Amigos de Fox", el cual logró organizar grupos en todo el país que
reunieron, en torno de empresarios con protagonismo local, a unos dos
millones de ciudadanos. Además, de los 20 funcionarios de primer nivel del
gabinete, más de la mitad son empresarios cuyo mayor mérito es tener un
currículum político en blanco, lo cual es coherente con las estrategias
mercadotécnicas de la "calidad total" publicitadas por el gobierno foxista.
• Estrategias neocorporativas en el trato con el ejército, las burocracias
sindicales y las jerarquías eclesiales. Sin terminar de conducirse en términos
elitistas, el nuevo gobierno busca ganarse el aval y respaldo de las
corporaciones que privilegió el régimen de partido de Estado anterior. Respecto
al ejército, se han tratado de mantener las relaciones con un alto grado de
institucionalidad, lo que ha reportado aceptación de la población y de los altos
 mandos de las Fuerzas Armadas, particularmente aceptación de las difíciles
medidas implicadas en la desmilitarización del estado de Chiapas, para
generar condiciones aceptables por el EZLN para la pacificación de la
conflictiva región mexicana.
• La eficacia decisional en las políticas económica y social, exterior e interior,
está sometida a una visión gerencial que se encuentra invadida por consignas
mercadotécnicas como la "calidad total", aunque ello ha contribuido a un clima
de mejor acercamiento entre tres elementos claves de la gobernabilidad
democrática: buen gobierno, accountability y gestión del capital social
(Feldman, 2000).

2. Capacidad institucional para el procesamiento del conflicto.

Otras pesadas herencias del autoritarismo se refieren a algunos conflictos que

limitarán el nuevo proyecto de gobernabilidad; aquí destacan:

• Los conflictos asociados a la rendición de cuentas de los funcionarios del

"antiguo régimen", pues la corrupción endémica en las prácticas públicas, con
la complicidad de formas de corrupción privada, se ha combatido sólo de forma
retórica.
• La inseguridad pública, cuya transformación demandaron los electores de
manera insistente en las recientes elecciones presidenciales. El incremento de
la delincuencia común y del crimen organizado asociado con el narcotráfico, la
prostitución, el secuestro, el tráfico de armas y de órganos humanos, entre los
principales, ha vulnerado el Estado de derecho y ha mostrado la falta de
profesionalidad de la policía.
• La frágil situación de los derechos humanos, tanto en lo que respecta a
derechos individuales y colectivos como en lo que se refiere a derechos de la
llamada tercera generación, que aseguran el derecho a la diferencia étnica y
cultural.
• Si entendemos por conflictividad (CEPCOM, 1999) "la presencia de
movilizaciones, manifestaciones o confrontaciones dirigidas directa o
indirectamente contra políticas, decisiones o actos del gobierno federal por
parte de grupos o sectores específicos de la sociedad", encontramos que los
movimientos sociales -obrero, campesino, urbano, popular, estudiantil y
guerrillero-, se encuentran focalizados y sin formas de coordinación nacional
que los articulen entre sí.

Entre las apuestas del gobierno foxista para manejar institucionalmente el conflicto, se
pueden destacar:

• El encargo de las tareas de concertación política y formulación de consensos

en el gabinete del ejecutivo a destacados políticos, que representan tradiciones
democratizadoras: Santiago Creel, en la Secretaría de Gobernación, ex
diputado federal y ex consejero del Instituto Federal Electoral; Luis H. Álvarez,
ex candidato a la presidencia del país y experimentado dirigente del PAN, es el
Comisionado para Chiapas; Francisco Barrio, ex gobernador de Chihuahua, en
la Secretaría de la Contraloría, tendrá a su cargo los asuntos de prevención de
la corrupción; Rodolfo Elizondo, dirigente del PAN, tiene a su cargo una oficina
adjunta a la Presidencia de la República, que procurará nexos participativos y
diálogo con la sociedad civil; Adolfo Aguilar Zinzer, ex diputado y ex senador,
en una oficina también adjunta a la Presidencia se dedica al proyecto inter-
institucional de Seguridad Nacional.
 • Un nuevo diseño institucional para el manejo de los conflictos ligados con la
inseguridad y la procuración de justicia (Moloeznik, 2001). La creación de la
Secretaría de Seguridad y Servicios a la Justicia y de la Fiscalía General de la
Federación, en sustitución de la Procuraduría General de la República (PGR);
institución que tendrá plena autonomía respecto del ejecutivo, y que asumirá
las funciones acusatorias del orden jurídico, teniendo bajo su control a una
Agencia Federal de Investigación, que reemplazaría a la Policía Judicial
Federal.
• Con el nombramiento de Jorge G. Castañeda, intelectual de izquierda, al frente
de la Secretaría de Relaciones Exteriores, el gobierno de Fox apuesta por una
actualización de la política exterior mexicana (Preciado y Hernández, 2001), en
los polémicos temas relativos a la gobernabilidad global, el derecho de
"ingerencia humanitaria" en la promoción de la democracia y los derechos
humanos.
• Los gobiernos panistas han mostrado dificultades para lidiar con los conflictos
relacionados con asuntos de género, manejo de las diferencias culturales y
respeto a la libertad de creación. Hay sólo cuatro mujeres en el gabinete legal,
que lo forman 21 personas; a diferencia del equipo de trabajo del nuevo
gobernador del Distrito Federal, en el que la mayoría del gabinete son mujeres.

3. Regulaciones para alcanzar acuerdos que lleven a un pacto social

consensuado.

Hay tres aspectos que influyen decisivamente en la viabilidad de un pacto social

consensuado: la cohesión de la clase política, la confianza y autoconfianza en las
políticas públicas del gobierno y la capacidad de actuación y de generación de
iniciativas por parte de la sociedad civil. De aquí se derivan tres consecuencias: el
sistema de partidos como instancia intermediaria privilegiada entre sociedad y
gobierno; la capacidad reguladora del Estado frente a los intereses individuales y
corporativos �que se ha visto, sin embargo, deteriorada por el discurso avasallador
del pensamiento único y del Estado mínimo-, y la capacidad de influencia de las
formas de autoregulación social sobre el Estado y el gobierno. Estas consecuencias
aparecen en la herencia de la "gobernabilidad" autoritaria:

• Falta de cohesión de la clase política, la cual se expresa en un débil sistema de

partidos.
• Déficit de cohesión política en torno a una supuesta reforma del Estado, que se
acotó al ámbito político-electoral.
• La emergencia de la sociedad civil fue decisiva en la profundización de la
reforma político-electoral, único logro en materia de reformas institucionales de
amplio alcance, pues las organizaciones civiles influyeron en la
"ciudadanización" definitiva de las autoridades electorales, e introdujeron en la
conciencia ciudadana la necesidad de establecer pactos, o arreglos
institucionales, que favorecieran la transición política democrática estructurada
y pacífica en el país.

La vulnerabilidad del proyecto de gobernabilidad democrática foxista, se debe a la

incapacidad para construir consensos en torno a un nuevo pacto social favorable a la
reforma del Estado democrática. Algunas de las razones son:

• Debilidad del sistema de partidos y falta de acuerdos parlamentarios, que

aumentan las dificultades para gobernar con el ejecutivo y legislativo divididos,
producto de las votaciones del 2 de julio pasado.
 • Inexperiencia del PAN en las negociaciones con grupos intermedios de la
sociedad, tanto en lo que se refiere a la definición de estrategias
neocorporativas, como en lo que respecta a las formas de conciliación de las
múltiples formas de autoregulación social que se impulsan desde la sociedad
civil.
• Minusvalorización del proyecto de reforma del Estado y reforma constitucional,
como elementos centrales de la transición política, pues es probable que la
cultura partidaria subordine la reforma a las necesidades programáticas de los
partidos y no a políticas de Estado.

4. Las agendas del desarrollo, la innovación tecnológica y sus repercusiones

sobre la gobernabilidad democrática.

El autoritarismo priísta deja como herencia una creciente desigualdad social,

económica, sectorial y regional, un alejamiento del modelo de desarrollo
autosustentable al otorgarle al mercado la asignación total de los recursos, un
deterioro en espiral del Estado social al debilitar toda forma de regulación y planeación
del desarrollo, y una estrategia de inserción en el mercado mundial caracterizada por
la apertura unilateral, sin selectividad alguna y sin negociaciones que lleven al
establecimiento de reciprocidades y reasignación de responsabilidades en el marco
del proceso de globalización. En este escenario, las agendas del desarrollo que
condicionan el proyecto de gobernabilidad democrática se pueden sintetizar en:

• Integración comercial ortodoxa en el marco de la ideología del libre comercio,

con predominio creciente de relaciones económicas con Estados Unidos, lo
cual sujeta la gobernabilidad mexicana a la percepción de su influencia en la
seguridad nacional de los vecinos del norte.
• La falta de cohesión del Estado nacional mexicano se debe al "déficit
federalista", que no logró articular las regiones en un solo país, lo cual
profundizó las diferencias entre regiones ganadoras y perdedoras. El conflicto
chiapaneco y la presencia de grupos guerrilleros en una decena de estados del
país, testifican que el par pobreza - violencia obstaculiza y cuestiona las
reformas democráticas.
• Una desigual presencia de los partidos políticos en los gobiernos locales y en
las regiones del país, dificultará los planes y estrategias nacionales que se
plantee el nuevo gobierno.
• La pobreza y la desigualdad social cuestionan de fondo los temas del
desarrollo ligados con la gobernabilidad.
• Hay una doble limitación que impone el "modelo de desarrollo" heredado. El
privilegio al capital especulativo sobre el productivo, aunado a la llamada
"terciarización" de nuestras sociedades, vulnera las capacidades internas para
producir empleo, mejorar el salario y fortalecer el mercado interno. De igual
manera, la ausencia de una política industrial y el papel protagonista de las
maquiladoras en la economía nacional y en algunas regiones mexicanas, ha
impedido que se integren cadenas productivas y que se creen empleos
estables y bien remunerados. El abandono del campo y la precarización de las
ciudades genera nuevos problemas para acceder a la gobernabilidad
democrática.
• Amenazas al desarrollo autosustentable, conspiran contra la gobernabilidad
democrática: la subordinación de la biodiversidad a los imperativos de las
trasnacionales; el sometimiento de la "cláusula verde" �que junto con la
"cláusula azul", se impuso en los Acuerdos Paralelos que llevaron a la
aprobación final del TLCAN en 1994- a la productividad y a una inserción
inmediatista en el mercado mundial en las negociaciones comerciales; los
débiles controles del impacto ambiental del modelo de desarrollo; una política
 energética favorecedora del uso de recursos naturales -sobre todo los no
renovables- bajo la sola racionalidad del mercado; el desdén de las industrias
energéticas paraestatales hacia el desarrollo de las regiones donde se
implantan; una alta vulnerabilidad del espacio social frente a los desastres
naturales y los riesgos industriales; la ausencia de cálculos sobre los beneficios
del desarrollo considerando los costos ambientales, particularmente de la
contaminación de aguas, suelos y aire.
• La llamada "brecha digital" en México, aunada al débil presupuesto federal
destinado a la Investigación y Desarrollo, se constituyen en rezagos del país en
el campo de la innovación tecnológica.

Se puede sintetizar que la apuesta foxista en cuanto a gobernabilidad y temas del

desarrollo se concibe en el marco de la reforma gerencial -managerial reform-, que se
fundamenta en la creación de capital humano �desde una perspectiva individualista
al estilo self-made man- y concomitantemente en la generación de desarrollo humano.
Esta reforma es parte de estrategias inspiradas en el consenso post-Washington, que
plantea un marco flexible de las políticas monetaristas con tal de asegurar estabilidad
macroeconómica, lo cual supone nuevos atributos de la sociedad, mediante su activa
participación en las decisiones políticas y en el control del sistema de rendición de
cuentas, con un buen, honesto y eficaz gobierno. Estamos en el corazón de la teoría
del governance: formación de capital social (o humano), más accountability social, más
buen gobierno, igual a democracia. Pero estamos aún lejos de la gobernabilidad
democrática, aunque algunos de sus rasgos se empiezan a dibujar en el gobierno
foxista.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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STREECK, Wolfgang y SCHMITTER, Philippe (1985) (eds.), Private Interest

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Gobernabilidad y participación ciudadana. Sociedad civil y gobierno

panista

María Isabel Blanco Velasco

Investigadora de la Universidad de Guadalajara

1. Gobernabilidad y participación de la sociedad civil

El interés por la gobernabilidad se inició en México con los primeros gobiernos de

alternancia (2), y se acentuó notablemente tras la victoria de Fox en las elecciones del
2 de julio de 2000. Antes, el debate público giraba en torno a la democracia como
forma de gobierno; en concreto, acerca de si existía más o menos democracia.
Después del 2 de julio comenzó a discutirse sobre la manera de gobernar: si reflejaba
ésta otro tipo de gobernabilidad o si se repetían los viejos mecanismos aunque con
diferente envoltura (3).

Para el análisis de la gobernabilidad, Asís (4) destaca la importancia de contar con

unos parámetros a modo de guía. El autor propone la perspectiva de Tomassini (5),
que organiza el problema en base a tres círculos concéntricos:

• El primero se refiere a "la eficiencia, la predecibilidad, la honestidad, la

transparencia y la responsabilidad del sector económico del gobierno (...) la
capacidad del gobierno para aplicar las políticas económicas, administrar el
presupuesto y ejecutar proyectos de inversión" (6).
• El segundo tiene que ver con el manejo de la sociedad, el "mantenimiento del
Estado de derecho, la juridicidad de las actuaciones públicas, la elección del
régimen político, el gobierno interior, la función legislativa, la administración de
justicia, la administración urbana, la gestión de los intereses regionales y
locales, la seguridad ciudadana, y el control del terrorismo" (7) (para el caso de
México podría traducirse como crimen organizado, nos sugiere Asís (8)).
 • El tercero trata de la relación del Estado con la sociedad, de manera que sea
factible contar con un consenso para gobernar de forma legítima, estable y
eficiente. "Supone un amplio diálogo entre el gobierno, el sector privado, el
mercado, la sociedad civil y las comunidades locales. Ello incluye el
fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil creadas para manejar
asuntos de interés público, directamente o en asociación con el gobierno (...) la
práctica del gradualismo, la negociación y la convergencia" (9).

Este tercer espacio del concepto de gobernabilidad, el de la relación del Estado con la
sociedad, será el objeto de mi presentación. Hablaré de la gobernabilidad en la
alternancia desde la perspectiva de la relación del Estado con algunas organizaciones
de la sociedad, tomando en cuenta que se trata de una sociedad sumamente
compleja, socialmente heterogénea y políticamente plural (10). Hay que decir que la
sociedad civil sigue una "política de la influencia, es decir, de presión indirecta sobre el
sistema político, que se ejerce apelando a la crítica, a la movilización y al
convencimiento" (11). Los movimientos sociales, las asociaciones civiles, los grupos
informales y los individuos influyentes en la opinión pública, fundamentalmente buscan
el reconocimiento, es decir, la aceptación pública y la eventual institucionalización de
sus demandas (12); especialmente las organizaciones cívicas y los movimientos
prodemocráticos, cuyos objetivos y acciones se consideran de interés público. Uno de
sus objetivos es incidir en las políticas públicas, a través de propuestas y de reuniones
de discusión con grupos y redes de organizaciones, sobre puntos concretos de
programas de política social. La sociedad civil reclama participar en el debate público
sobre propuestas de programas sociales y apertura de espacios institucionales.

Los intentos de las organizaciones sociales por influir en las políticas gubernamentales
no son nuevos. Hace unos cuantos años que estos intentos se han hecho más
sistemáticos. Las acciones de protesta configuraron una parte importante de la vida de
las organizaciones civiles en México y en América Latina. En los ochenta se formaron
las grandes coordinadoras (13) y frentes sectoriales (CNPA campesino, CONAMUP
urbano-popular, CNTE maestros, COSINA sindical, entre otros) de corte clasista.
Operaron principalmente como gestoras de demandas reivindicativas (14). Estas
luchas de los sectores populares que habían sido centrales, perdieron eficacia política
y simbólica en la mitad de los ochenta y especialmente en los noventa (15). Entonces,
una parte del descontento social va a canalizarse hacia la arena electoral, con grandes
movilizaciones en torno a los partidos de oposición. Una parte de las ONGs no se
incorpora a esta fase política partidaria y decide mantener autonomía del Estado y de
los partidos. Un grupo de organizaciones se articularon en el marco de los derechos
humanos y políticos; esto dotó de identidad al movimiento ciudadano y los situó como
actores, no neutrales pero sí imparciales, comprometidos con la democracia (16).
Estos movimientos sociales los llama Olvera pro-democráticos (17). La nueva
tendencia a partir de los noventa es la formación de redes (18) temáticas, nacionales,
de organizaciones pluriclasistas e intersectoriales. Existen organizaciones
participantes de redes que están poniendo el acento en la búsqueda de una mayor
incidencia en las decisiones sobre políticas sociales, a través de la elaboración de
propuestas alternativas (19) que procuren contribuir al bienestar social, combatan la
pobreza o, como definieron en una reunión reciente, se comprometan "con el
desarrollo social justo y equitativo" (20).

En la alternancia política lograda en 2000, es importante reconocer la contribución de

estas organizaciones, mediante acciones en los últimos años tales como: la vigilancia
electoral, la lucha por el respeto al voto, la capacitación, o la información y
concienciación de grupos rurales y urbanos en diferentes regiones del país.
En la coyuntura electoral de 2000, diversas organizaciones se propusieron discutir con
el objetivo de "construir consensos sobre problemas y oportunidades de la relación
sociedad civil-gobierno en diferentes contextos políticos, para aportar una agenda
común nacional y diferenciada de las Organizaciones Civiles hacia el 2000" (21),
entendido como año electoral. Se trabaja por formular agendas ciudadanas para
comprometer a los candidatos en los aspectos sociales, económicos y políticos de la
transición democrática. Estos aspectos se encuentran sintetizados en los
planteamientos de Poder Ciudadano.

Desde la coyuntura electoral hasta el momento actual ha habido diferencias en el seno

de las organizaciones civiles en torno a la posición que debían asumir frente a la
candidatura, y ahora frente al nuevo gobierno, de Fox.

Mientras unos destacan las oportunidades que se abrieron en la alternancia y que hay
que saber aprovechar (Alianza Cívica, Causa Ciudadana), otros resaltan las amenazas
que se deben enfrentar (Movimiento Ciudadano por la Democracia, Red Todos los
Derechos para Todos, Centro Agustín Pro).

Dentro de la discusión, un grupo significativo de miembros de organizaciones y redes

coincide en considerar como oportunidades las siguientes (22):

• Es posible avanzar en la lucha contra la corrupción.

• El escenario es favorable para la incidencia y la interlocución de las
organizaciones civiles.
• Posibilidades para nuevos liderazgos de la sociedad civil y para que ésta se
fortalezca como actor público.
• Apertura de espacios de participación en el nuevo gobierno.

Por otro lado, señalan las siguientes amenazas:

• Riesgo de derechización y radicalización de ciertos grupos.

• Riesgo de continuismo, sobre todo en lo económico y en lo social.
• Posibilidades de ingobernabilidad producto de la polarización social, conflictos
entre los partidos y dentro del gobierno.
• Que la sociedad civil no aproveche el espacio, que se polarice y se fraccione.
• Caudillismo presidencial.
• Cierre de espacios y apropiación de la sociedad civil (nuevo corporativismo de
Estado)
• Parálisis en el congreso, producto de la polarización de intereses.
• Crisis de la izquierda como proyecto alternativo. (23)

En este momento un número importante de cuadros de ONGs se ha incorporado a las

instituciones federales con el presidente Fox, y a las instituciones de los gobiernos
estatales, como en el D.F. con el PRD y en Chiapas con la alianza de varios partidos,
entre ellos PRD y PAN, o como en Veracruz. En Jalisco al menos hay un cuadro que
trabajaba en Alianza Cívica y que se acaba de incorporar a un puesto que atenderá la
relación con organizaciones sociales. El caso de los Consejos Electorales estatales y
distritales a los que se han incorporado antiguos miembros de Alianza Cívica y otras
organizaciones sociales, ilustraría esta tendencia. Este fenómeno es nombrado por
Núñez, un profesional, académico y líder social (24) como "el vaciamiento de las
organizaciones de la sociedad civil"; los cuadros mejor preparados se pasan al lado
del gobierno y se presenta un debilitamiento de las organizaciones que les impide ser
un contrapeso; este problema no es nuevo en América Latina, afirma Núñez, ya se
había presentado en Chile, pero es difícil aprender de la experiencia ajena. En México
se han presentado varios casos. En tiempos de Miguel De La Madrid (1982-88)
encontramos un ejemplo, entre otros, de antecedente de colaboración de un cuadro
con experiencia en una ONG de vivienda: el arquitecto Enrique Ortiz, que dirigió
FONAPO (Institución de fomento a la vivienda popular), en la que implementó a través
de proyectos colectivos de autogestión y construcción de vivienda, su savoir faire.
Pero en esta coyuntura el fenómeno adquiere dimensiones colectivas. Ramírez Sáiz
afirma que la transferencia de dirigentes de las organizaciones al gobierno repercute
fuertemente en la afirmación autónoma y en el avance de la sociedad civil ante la
sociedad política (25). La problemática motivó importantes reuniones de los miembros
de organizaciones y de redes en el D.F. para discutir las "fuerzas, debilidades y retos
que implica la salida de varios participantes de estos organismos" (26).

Intentaré dar a conocer cómo se está viviendo esa nueva relación en nuestra reciente
alternancia, tomando como ejemplos dos casos en el ámbito nacional y uno a nivel del
estado de Jalisco.

2. Mesa de diálogo entre las organizaciones de la sociedad civil y el equipo de

transición (27)

Los equipos de transición de las áreas social y política convocaron a las

organizaciones de la sociedad civil a un diálogo para elaborar conjuntamente la
agenda relativa al fortalecimiento institucional de estas organizaciones.

Cuatrocientas organizaciones respondieron a este llamado. Se integraron 20 mesas de

trabajo. Se estableció una Secretaría Técnica a cargo del Centro Mexicano para la
Filantropía con el apoyo de la fundación Ford para facilitar este proceso de diálogo.
Esta Secretaría brindó apoyo metodológico y ofreció apoyo logístico y de coordinación
de las distintas mesas, y de éstas con el equipo de transición. Con estos apoyos y con
la participación de las organizaciones que asumieron la coordinación de las mesas, se
sortearon los obstáculos propios de estos procesos y se lograron resultados en tres
intensos meses de trabajo.

En esta experiencia es importante destacar la amplia respuesta obtenida, pues se

reunieron 400 organizaciones de diferentes tipos, alumnos y catedráticos de 20
universidades y cinco agrupaciones políticas, y entre todos actuaron para lograr un
documento final de trabajo.

Entre otras propuestas destacan:

• Establecer un marco legal para su reconocimiento y regulación: la "Ley de

Fomento a las Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles".
Esta ley fue elaborada y consensuada por las mismas organizaciones fruto de
8 años de trabajo; fue presentada a la Cámara de Diputados y se ha mandado
a la congeladora en dos ocasiones después de estar a punto de ser aprobada.
Esta ley contempla el reconocimiento como entidades de interés público de las
asociaciones de ciudadanos que trabajan en beneficio de terceros, y recoge
derechos y obligaciones, procedimientos simplificados y transparentes, un
registro nacional y una autoridad responsable de su ejecución.
• Crear fondos y mecanismos financieros que apoyen las iniciativas de bienestar
social y desarrollo de las organizaciones.
• Diseñar mecanismos e instrumentos para la participación de las organizaciones
de la sociedad civil en la política pública. Existen mecanismos pero han sido
insuficientes y han estado sujetos a la discrecionalidad de los funcionarios
públicos y legisladores.
 • Apoyo a la comunicación social en los temas de democracia y sociedad civil
(publicaciones, radio y televisión comunitaria).
• Fomento de la educación cívica y la participación ciudadana (cambio en cultura
sobre relaciones gobierno-sociedad, del paternalismo a corresponsabilidad).

El solo hecho de que se hayan reunido para discutir cómo se podría apoyar la
participación de las ONGs desde el gobierno, es relevante. Que estas organizaciones
hayan especificado en qué áreas les interesa participar y cómo podrían intervenir; que
hayan conocido e identificado otras organizaciones con objetivos similares o diferentes
pero muchas veces complementarios; el haber logrado propuestas discutidas y
consensuadas por sectores y por temáticas, constituye un avance y un reto para
ambas partes. Para el gobierno, �será una consulta más que no trascenderá? Y para
las organizaciones, �podrán aprovechar la puerta que se abrió para incidir en las
decisiones de las políticas públicas?

3. Seminario sobre los retos de las organizaciones civiles en el sexenio de

Vicente Fox

El 25 y 26 de junio de 2001 un grupo de organizaciones (28) conjuntamente con el

Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) convocaron a líderes sociales con
amplia trayectoria en organizaciones sociales para discutir el papel de estas
organizaciones frente al gobierno foxista.

Como fruto de las discusiones de esta reunión elaboraron una Síntesis General (29),
en cuyas consideraciones fundamentales se definen como: "organizaciones de la
sociedad civil comprometidas con el desarrollo social justo y equitativo, preocupadas
por la superación de las causas de la pobreza (y no sólo del enfrentamiento de sus
consecuencias), orientadas a la exigibilidad y ejercicio de derechos". Y dicen: "...nos
sentimos abiertos al debate, a la revisión de nuestros presupuestos y estrategias, a la
flexibilidad en nuestras búsquedas y propuestas". Perciben la alternancia política como
un paso en la democratización del país sin perder de vista que la tarea a mediano y
largo plazo es la superación del régimen autoritario y la construcción de un régimen
democrático.

En cuanto al contexto histórico plantean lo siguiente: en este ... "momento nuevo e

inédito para el país" ... "nos reconocemos marcados por la perplejidad y la
incertidumbre y vemos la necesidad de ser creativos y audaces en la construcción de
nuevos enfoques y lógicas de articulación y acción". Señalan que dentro de estos
enfoques "nos ayudaría la �mirada de la coalición� que reconoce la riqueza de la
diversidad, de la variedad de iniciativas y alternativas en construcción". Definen su rol
político como "la construcción de civilidad", es decir, "ambientes de diálogo y
construcción de consensos", y de "ciudadanía" como "sujetos con capacidad de
propuesta y exigibilidad". Continúan explicando: ... "percibimos que nuestro aporte en
este momento es favorecer la construcción de puentes entre diversos sectores para
encaminar energías hacia objetivos comunes". Y claramente señalan: "debemos
contribuir a la superación de las lógicas de polarización que sólo favorecen al
debilitamiento de la democracia hasta ahora construida. Por ello nos reconocemos con
una alta responsabilidad para ser factores de la resolución pacífica de los conflictos y
para seguir luchando por la paz con justicia y dignidad."

En lo referente a la construcción y consistencia de las organizaciones señalan como

un reto el "reconocer, sistematizar y difundir los procesos sociales y de desarrollo en
los que hemos colaborado y desde los que hemos generado conocimientos
pertinentes: construcción de redes, experiencias locales, metodologías educativas,
gobiernos locales". Propoponen continuar la reflexión con el fin de "fortalecer nuestra
sostenibilidad institucional que implica aspectos financieros, organizativos y éticos y
políticos". Y aseguran que "debemos asumir una nueva cultura de apertura a otros
sectores de la sociedad, de rendición de cuentas y transparencia y de presencia ante
la opinión pública".

Respecto a la formación de nuevos liderazgos de las organizaciones, destacan el

Diplomado de Convergencia y CEAAL, las iniciativas del ITESO en Jalisco y el
proyecto de construir un sistema Nacional de profesionalización de las organizaciones
civiles en INDESOL.

Acerca de las alianzas con otros sectores de la sociedad plantean que "se están
dando diversos procesos de articulación de redes nacionales de organizaciones
civiles, generación de espacios de debate y confluencia, el diálogo en torno a un pacto
social promovido por la Unión Nacional de Trabajadores, la solidaridad hacia los
Pueblos Indígenas expresada en la lucha por una reforma constitucional que exprese
plenamente los derechos de estos pueblos".

A nivel estatal sugieren que "hay que reconocer y valorar" ... "los procesos de
construcción de alianzas entre diversos actores (empresarios, gobiernos,
organizaciones civiles, movimientos sociales, organizaciones de base)". "La
experiencia de Poder Ciudadano en Jalisco y otras experiencias deben ser difundidas
y analizadas".

"Reconocemos que este aspecto de abrirnos a nuevas alianzas nos ayudará a tener
visiones más amplias del proceso de democratización y a generar también una fuerza
social necesaria para lograr cambios sustantivos en las orientaciones de las políticas
nacionales".

En cuanto a la relación con el gobierno federal, afirman: "reiteramos los principios y

valores en que se sustenta esta relación: autonomía, crítica, independencia, diálogo y
corresponsabilidad".

En el campo de la política social "hay un abanico amplio de posibilidades que se están

construyendo en las que podemos asumir un rol proactivo y facilitador de sinergias: los
proyectos de coinversión, los consejos ciudadanos, o la vigilancia del uso de los
recursos, entre otros". Especialmente "el acceso a recursos públicos por parte de las
organizaciones, tanto como ejercicio de un derecho y expresión de corresponsabilidad,
como en la construcción de procedimientos que faciliten la eficiencia, la rendición de
cuentas y la transparencia. El acceso a recursos públicos no implica la privatización de
éstos sino su mejor proyección en la atención a las necesidades sociales".

Señalan como un obstáculo a superar la "normatividad rígida y complicada que inhibe

las posibilidades de la corresponsabilidad y la eficacia de las políticas sociales". En
este sentido se ubica "la lucha por la aprobación de la Ley de Fomento a las
Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles, a nivel federal.
Complementariamente se deberá seguir insistiendo en la elaboración de una Ley de
Desarrollo Social y en una Ley de Participación Ciudadana en el ámbito federal".

Manifiestan su preocupación por "pensar la política social articulada a la política

económica. Es necesario analizar las políticas económicas en sus efectos distributivos
y por ende colocarles objetivos sociales a esas políticas". Por esta razón es
indispensable participar en el "debate sobre las orientaciones de los presupuestos
públicos (Congreso, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de
Desarrollo Económico)".

Señalan la importancia de incluir en la reforma del Estado, "la democratización de los

medios de comunicación" para "la construcción de una opinión pública informada y
comprometida con el bien público".

Destacan el "alto potencial" que existe en México para "la construcción de la

democracia y de modelos de desarrollo integrales desde los gobiernos locales".
Muchos de los puntos pensados en relación con el gobierno federal tienen como
finalidad pugnar por "una real descentralización y avanzar hacia un federalismo
democrático que fortalezca las capacidades de las comunidades y gobiernos locales".

Para las organizaciones civiles esto requiere "dar prioridad durante estos años al
diálogo activo con los procesos que se están generando en los estados". Plantean la
necesidad de "generar dinámicas de interlocución de apoyo mutuo que permitan por
un lado responder a las especificidades estatales y por otro, a la construcción de
agendas nacionales". Para contribuir a este proceso se proponen realizar "foros
regionales" durante julio y agosto para preparar "el foro nacional" que planean llevar a
cabo en septiembre de 2001 (30).

En resumen, las organizaciones manifiestan su interés por "definir políticas de Estado

(superar la tentación de quedarse en los programas inmediatistas y espectaculares
que tienen como fin último ganar simpatías entre la población para fines electorales)".
En el entendido de que "estas políticas económicas, sociales y políticas de Estado
deben contribuir a la construcción de ciudadanía y reconstrucción del tejido social
comunitario y societal" (31).

4. El llamado Pacto Ético Político

Cada vez más se ha presentado el caso de organizaciones civiles que, al margen de

los partidos, quieren intervenir y muchas veces trascender los procesos electorales. En
la coyuntura de las elecciones locales de noviembre del año 2000, grupos cívicos
propusieron a gobernantes (estatales y municipales), a partidos, a candidatos, a
autoridades electorales, al magisterio y a medios de comunicación la firma de un pacto
ético político por la dignificación de la política y del gobierno en Jalisco.

Guiados por la convicción de que para consolidar una democracia no basta con educar
a los ciudadanos para que comprendan los mecanismos y procedimientos
institucionales de la democracia sino que hay que intentar fomentar en los ciudadanos
y en los actores políticos un código de valores democráticos. El realismo político,
aseguran, puede salvaguardar lo formal de la democracia pero no su médula. Por eso
proponen un cambio de paradigma y defienden la difícil tarea de que la política se
desarrolle éticamente. Responden que la garantía del vigilante colectivo es
precisamente la pluralidad, que instituye una vigilancia interna de acuerdo con lo
propuesto para que no haya intereses ocultos (32).

Los convocantes del Pacto Ético Político estaban compuestos por un 20% de
empresarios (en donde se encontraban todos los organismos empresariales de mayor
relevancia), por un 5% de sectores de iglesias (estaban el cardenal, dos obispos y el
responsable de la comunidad judía), un 20% de académicos de las principales
universidades (entre ellos había rectores y profesores investigadores con prestigio en
la región), un 9% de artistas, un 6% de comunicadores, un 20% de organismos no
gubernamentales (entre los que se contaban los más activos de Guadalajara y de las
diversas regiones de la entidad), y un 20% de personas que no pertenecían a las
anteriores instituciones. Se hizo esta convocatoria porque en el proceso federal había
reinado el marketing político y una campaña no de propuestas sino de escándalo. Se
proponía a los candidatos y partidos no sólo acatar la ley sino impedir la compra y la
coacción del voto y llevar una campaña de discusión de propuestas. A los medios de
comunicación se les instaba a que respondieran a la objetividad y a la equidad. Y a los
gobernantes a ser transparentes en la utilización de los recursos públicos, a informar a
los ciudadanos, y a abrir cauces de participación ciudadana en la toma de decisiones.
El núcleo que inició esta idea dio dos pasos: primero conformar un amplio grupo
convocante; después emplazar a los convocados. Fue tan plural y representativa la
convocatoria que los principales actores políticos tuvieron que responder. Firmaron el
pacto el PAN, el PRI, el PRD y seis de los demás partidos. Sólo dos partidos (con
escasa inserción social) no lo hicieron. Las autoridades electorales alabaron ese
pacto, pero no quisieron firmarlo aduciendo que estaban por encima de la gente. Esta
actitud les reportó críticas de partidos y de ciudadanos. El gobernador aceptaba que
se dignificara la política, pero sentía que era un tanto injusto que se dijera que se
dignificara el gobierno. Mandó una carta a los convocantes en donde apoyaba la
iniciativa y aclaraba que la norma de su gobierno era precisamente cumplir con una
política digna. Dos de los más importantes medios de comunicación escritos lo
firmaron.

En el mes de marzo de 2001, después de que el gobernador electo fue ratificado por el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y asumió el poder, el grupo
promotor del Pacto presentó a la opinión pública una evaluación del proceso electoral
(33). En él señalan tres tipos de problemas: previos a la jornada, durante la jornada
electoral y posteriores a ella.

En los problemas previos señalan, entre otros, el rechazo de listas de candidatos a

diputados plurinominales del partido verde (PVEM), del auténtico de la revolución
(PARM) y del socialista (PSN) por parte del Consejo Estatal Electoral de Jalisco
(CEEJ) por no cumplir con los requisitos legales. Está decisión fue revocada por el
Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado (TEPJE) y se repusieron las listas con
substituciones. El entonces gobernador Alberto Cárdenas anunció que retiraría,
durante el periodo electoral, la propaganda oficial sobre las obras públicas del
gobierno estatal, como lo había hecho tres años antes, en las elecciones locales. Lo
anterior con la intención de no favorecer al partido en el gobierno, es decir, a su
partido. Pidió a los ayuntamientos que hicieran lo mismo y exhortó a los diputados que
estuvieran en campaña a que hicieran ésta sin ocupar su curul y sin cobrar en el
Congreso. El PAN no aceptó que los ayuntamientos lo hicieran y los diputados,
amparados en la ley, tampoco atendieron esta solicitud. Aparecieron panfletos
anónimos en contra del PAN y del PRI. El PAN se negó a debatir con los demás
partidos. El PRI quería debatir con el PAN pero no con los otros partidos.

Problemas durante la jornada electoral: 18 escuelas señaladas como casillas

electorales amanecieron cerradas con cadenas y con papel apócrifo del CEEJ.
Denuncias de acarreo y proselitismo del PRI en 5 poblaciones rurales. Las
impugnaciones fueron menores a las de los comicios locales de 1997 y 1995. Los
candidatos del PRI y del PAN, sin bases legales, se declararon ganadores.

Problemas posteriores a la jornada electoral. Aquí la lista se alarga a 13 puntos. Al

darse cuenta el PRI que la elección para gobernador había sido muy competida optó
por la estrategia de intentar anularla a través de impugnaciones y acusaciones en
contra de las autoridades electorales. El juicio de inconformidad interpuesto por el PRI
ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial "demuestra mala fe". Las causalidades
alegadas son errores de llenado en las actas, cambios de lugar o de nombres. Por
razones puramente formales se anularon el 3.8 % de los votos. El PRI se dedicó a
hacer una intensa propaganda pidiendo que se anularan las elecciones como en
Tabasco. Esta campaña estuvo basada en medias verdades, datos inexactos y
supuestos falsos. La mayor falta a la verdad fue decir que había ganado la elección
cuando real y legalmente se comprobaba que no había sido así. Había habido engaño
por parte del PRI para sacar ventaja. El ciudadano repudia ser engañado. Los políticos
y lo medios de comunicación no pueden estar por encima de la moral.

Terminan afirmando que los convocantes a la firma del Pacto seguirán con atención la
conducta del Ejecutivo, de los legisladores, y de los dirigentes de los partidos, ya que
un capítulo del pacto se refiere a la gobernabilidad democrática.

Este pacto, el primero de esa naturaleza que se hacía en el país, realizado el 4 de

octubre de 2000, fue valorado por autoridades electorales federales. Se trató de un
acto simbólico en el que se pudo apreciar la fuerza de organismos de la sociedad civil
que emplazaban a partidos, candidatos, gobernantes y medios de comunicación a
responder a demandas ciudadanas que trascendían el marco legal en aras de buscar
una democratización más amplia y profunda (34).

De acuerdo con Alonso, estos vigilantes de nuevo tipo surgen de acciones

convergentes. Esas convergencias incluyen a ese conjunto de sujetos plurales que
van coincidiendo, que van construyendo identidades puntuales, que tratan de lograr
una meta común. A través de nexos y redes particulares se articula y se teje un sujeto
social general. Se evita la desintegración propia de lo espontáneo, y se innovan
formas de organización y de contacto que posibilitan la acción (35).

5. Retos en la relación sociedad civil y gobierno: entre la resistencia y la

participación

Se ha presentado repetidamente una actitud de desconfianza de parte de funcionarios

hacia los grupos organizados que no son de ideología panista; sea porque los ubican
como participantes de cualquier otro partido o porque temen aun más a las
organizaciones independientes. A este fenómeno Ramírez Sáiz lo llama "ciudadanos
bajo sospecha" (36).

Los organismos de la sociedad civil tienen que superar su recelo hacia los funcionarios
panistas. En vez de meterlos a todos en el mismo cajón, deberían fijarse en la
diversidad y características de cada uno, para poder establecer relaciones puntuales
de colaboración y respeto mutuo. Ramírez Sáiz afirma que en el caso del área
metropolitana de Guadalajara, entre gobierno y organizaciones de la sociedad civil
privaron la desconfianza y el recelo mutuos (37).

Una de las características del gobierno panista en Jalisco, en cuanto a la

implementación de programas sociales y su relación con organismos de la sociedad
civil, ha sido su inclinación por la asistencia. Si bien con el objetivo explícito de mejorar
la eficiencia de los servicios prestados por los organismos de la sociedad civil, en su
relación con ellos privó más el afán controlador que la labor de impulso a estos
organismos.

Cuando menos en dos ocasiones la implementación autoritaria y vertical de lo que

pretendió ser un programa de asistencia (otorgar albergue), se acercó más a una
acción represiva, tan repudiada como inútil (retiro forzado de limpiaparabrisas en 1999
y de indigentes de la vía pública en 2001) (38) realizadas cada una en diferente
administración del Ayuntamiento de Guadalajara. Los abusos y el mal trato fueron
denunciados por organismos de defensa de derechos humanos. La indignación de
organismos y ciudadanos en la opinión pública obligaron a suspender el programa en
1999. Y el escándalo se repitió en 2001 ante el solo anuncio del programa. Estas
acciones dieron muestra de una concepción reducida de la problemática social, y
sobre todo, de que los funcionarios panistas no estuvieron dispuestos a acordar un
programa de política social con la participación de diferentes actores sociales como
académicos, organismos civiles con experiencia en el trabajo con indigentes,
adolescentes y niños en las calles, en educación popular, y con la intervención de los
propios afectados.

Ahora bien, el problema no es simplemente si las organizaciones civiles colaboran o

no con tal o cual gobierno de equis partido, sino cómo se implementan mecanismos de
participación social en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas que
trasciendan no importa qué partido esté en el poder, ni qué personas integren el
gobierno. El problema es más complejo: la participación ciudadana en las políticas de
Estado, en las acciones públicas que trascienden a los periodos gubernamentales y
que son necesariamente de largo plazo, duraderas.

En este contexto, el reto para la sociedad civil es incidir en la definición de políticas

públicas, participando en las instancias de discusión pública con el gobierno para
impulsar los programas que den alternativas a las problemáticas definidas
colectivamente. Así podrían recibir impulso las organizaciones que se dedican no sólo
a realizar acciones de asistencia sino también de capacitación, producción, o
prestación de servicios diversos. Una tarea pendiente sería lograr la vinculación entre
organizaciones similares o que realicen acciones complementarias, para romper con el
aislamiento. Esto ayudaría a reforzar los tejidos sociales o dicho de otra manera, el
capital social requerido para enfrentar los problemas del desarrollo. En esta dinámica
se detecta una tendencia hacia la integración de redes, que a su vez se interrelacionan
con otras redes y que se abren a una pluralidad cada vez mayor que converge en
determinados acuerdos.

Los organismos de la sociedad civil intentan, sin mucho éxito, romper la mancuerna de
partidos políticos y gobierno. En este sentido las propuestas presentadas por grupos
de ciudadanos u organizaciones sociales, la mayoría de las veces no son tomadas en
cuenta ni por gobiernos, ya sea ejecutivo o legislativo, ni por partidos políticos. A pesar
de que organizan foros de consulta y de participación ciudadana, y las organizaciones
y ciudadanos presentan sus propuestas, de acuerdo con la experiencia, éstas no son
valoradas y menos incorporadas por la autoridades implicadas. Generalmente los
formatos de las consultas son extremadamente estrechos y formalistas. Un ejemplo es
el caso del Foro sobre la ley Indígena organizado por legisladores en Jalisco, en
donde los representantes indígenas estuvieron ausentes porque a su vez participaban
en otro foro de organizaciones indígenas y sociales. Pareciera que, por una parte, a
los legisladores les cuesta trabajo bajar de su pedestal para escuchar y que, por la
otra parte, las organizaciones indígenas no están convencidas de utilizar los espacios
institucionales para expresarse. En repudio a la aprobación de la reforma indígena por
parte del Congreso en Jalisco, representantes de los pueblos huicholes y nahuas
tomaron el Congreso y en sesión simbólica, sentados en las curules como si fueran
diputados, votaron en contra de las reformas promovidas por el Congreso de la Unión
(39).

El rechazo y la distancia entre lo aprobado por el Congreso y el sentir de un grupo

significativo de organizaciones a nivel nacional quedó expresado el 10 de agosto de
2001: 100 ONGs y decenas de personalidades (abogados, antropólogos, académicos,
miembros de organizaciones civiles) señalaron que la legislación indígena contravenía
diversos instrumentos jurídicos internacionales y enviaron una misiva a la comisión
responsable de verificar la aplicación de las normas y convenios (como el 169) de la
OIT y otra al Relator Especial de las Naciones Unidas donde manifestaban su
preocupación por la falta de reconocimiento a los derechos fundamentales de los
pueblos indígenas (40).

La estrategia que parece perfilarse, en algunas organizaciones civiles, se ubica entre

la resistencia y la participación en acciones con el nuevo gobierno, promoviendo la
articulación de agendas y de propuestas ciudadanas que fortalezcan la capacidad de
incidencia en las políticas públicas, en los planes de gobierno y en los presupuestos
(41). Por ejemplo, los recursos que puedan fluir a los municipios serán significativos y
se podrán abrir nuevas oportunidades de desarrollo local. Incluso podría haber fondos
públicos federales para apoyar las actividades municipales. Un enorme reto en las
nuevas perspectivas de la sociedad mexicana es efectivamente el trabajo municipal,
en proyectos de desarrollo, de participación ciudadana, de impulso a nuevas culturas
(rendición de cuentas, perspectiva de género). El fortalecimiento institucional de estos
municipios será una tarea importante. El municipio constituye un nivel meso, o sea
intermedio entre el nivel regional o estatal y el micro o local de una comunidad. Para
ello, las organizaciones civiles que quieran trabajar en coordinación con los municipios
deberán capacitarse fuertemente: no es lo mismo trabajar en acciones de observación
electoral o en microproyectos comunitarios, que impulsar propuestas de desarrollo
local municipal. Las organizaciones civiles que quieran trabajar ahí requerirán de una
formación y de una planeación adecuadas. Podríamos decir que requerirán cambios
organizacionales significativos o estructurales; requerirán nuevas alianzas estratégicas
con sectores especializados (expertos en diversas áreas del desarrollo local, de
diagnóstico, de diseño, etc.).

De acuerdo con Bautista, además de la profesionalización se ve necesaria la revisión

del caudillismo, del centralismo, la escasa institucionalización y la democratización en
la toma de decisiones que se observa en buena parte de las organizaciones civiles.
Estos temas debieran formar parte importante de las agendas internas de estos
organismos (42). Atender las deficiencias internas de las organizaciones civiles y
aprovechar la capacidad instalada en ellas para renovarse y aprender de las
experiencias propias y de los demás, será una tarea central (43).

Como tratamos de insistir, los retos hacia una gobernabilidad democrática no sólo son
del polo gubernamental sino también del polo de las organizaciones sociales. La
consolidación de un capital social requerirá, pues, de la participación de todos los
actores en busca de una nueva gobernabilidad democrática (44). En México esto se
traduciría en romper las desconfianzas mutuas, los ideologismos y el aislacionismo
tanto del gobierno como de las organizaciones ciudadanas.

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VALENCIA, E., participante en Evaluación Inter. Pares Desarrollo y Paz. 2001.

Comentario de las ponencias

Georges Couffignal
Investigador de la Universidad de París III

Puesto que dispongo de un tiempo limitado para comentar las dos exposiciones
realizadas, me veo obligado a seleccionar algunos puntos, que naturalmente no
pueden reflejar toda la riqueza de las intervenciones. Me gustaría comentar
principalmente tres cuestiones, y luego hacer algunas reflexiones a modo de
conclusión.

En primer lugar, quisiera referirme a una expresión que Jaime Preciado ha utilizado, la
de �gobierno dividido�, y quizás reflexionar sobre la situación actual del gobierno
mexicano. En un segundo tiempo, me detendré sobre otro punto que ha sido abordado
en la exposición de Jaime Preciado, que es la cuestión de la legitimidad. Trataré de
comentar, de reflexionar un poco sobre esta cuestión: la legitimidad en México en sus
dos aspectos, a saber, el de la legitimidad que el electorado o la población aportan al
presidente electo, y la manera en la que el presidente mantiene, conquista, pierde esta
legitimidad a través del ejercicio cotidiano del poder, y de ese cambio necesario en las
formas, lo que Jaime Preciado denomina "la verticalidad de las políticas públicas", que
existía antes y que no puede ya existir. El tercer punto sobre el que quisiera reflexionar
es toda esta cuestión de la ciudadanía, del poder ciudadano, a la que se ha referido en
su intervención Isabel Blanco, y comentar lo que está sucediendo en México a este
respecto. Finalmente, como conclusión, quisiera aportar algunas reflexiones sobre la
cuestión de la democratización del sistema político mexicano y, en concreto, sobre uno
de los últimos puntos que la Sra. Blanco ha abordado, el del poder local.

En primer lugar, por tanto, �gobierno dividido�. Quisiera decir antes de nada que no
me gusta esta expresión. No me gusta esta expresión, igual que no me gusta el título
mismo que llevaba la intervención de Jaime Preciado, �el gobierno post-PRI�,
porque uno podría pensar que el fin de 71 años de gobierno del PRI ha supuesto eso
que hemos observado en Perú con la elección de Fujimori en 1990, la desaparición
completa del sistema de partidos, o en Venezuela con la elección de Chávez, la
desaparición completa de AD y del COPEI. Lo que caracteriza a México hoy en día es
mucho más una alternancia, con un PRI que conserva su fuerza, porque es fuerte en
el Congreso y porque mantiene gubernaturas importantes. Por otra parte, la
alternancia ya se había producido repetidas veces en estados de la federación, con
gubernaturas que fueron ganadas por el PAN o el PRD, y que incluso fueron de nuevo
conquistadas por el PRI, como es el caso de Chihuahua. Por tanto, en mi opinión
estamos en presencia de un sistema político que no hace sino reafirmarse o
confirmarse. (La victoria de Vicente Fox) es una enorme transformación, que ha tenido
lugar sin dramas, sin rupturas fundamentales, superando finalmente el sistema de
mono-partidismo real. Porque este sistema controlaba las urnas y permitía al PAN
ganar algunas elecciones tan sólo para crear la ilusión de una democracia, o en
ocasiones porque así se reclamaba en la calle. Estoy pensando en particular en el
caso de Chihuahua que acabo de mencionar, que fue la primera victoria del PAN en
unas elecciones a gobernador. El gran cambio que se ha producido ahora es que en
estas elecciones no ha habido un control de las urnas, han sido elecciones limpias, y
nos encontramos por tanto con un sistema político que se reafirma, un sistema con
tres partidos, y tres partidos fuertes.

La expresión "gobierno dividido" no da cuenta fiel de la realidad porque estamos ante

un sistema que es, a mi juicio, totalmente americano, es decir, un sistema en el cual el
presidente debe negociar con el parlamento. Y no se trata de una cohabitación a la
francesa, porque la cohabitación francesa es un ejecutivo dividido con un legislativo
que corresponde a uno de los miembros del ejecutivo. Se trata de un sistema de
�check and balance�, es decir, un sistema en el cual hay un ejecutivo de un color
político (en este caso, Fox fue elegido con el 42% de los votos y tiene toda la
legitimidad, cuestión sobre la que volveré más adelante), y un parlamento con el cual
debe negociar porque no tiene la mayoría en dicho parlamento.

Se trata de un cambio absolutamente radical en el funcionamiento político mexicano,

puesto que el presidente ya no puede hacer del parlamento la cámara del simple
registro de su voluntad. Debe permanentemente negociar. Debe negociar en primer
lugar sobre el presupuesto y sobre todas las políticas públicas, y esto es un cambio
muy importante. Me parece también importante subrayar, un año después de la
elección, seis meses después de la toma de funciones, hasta qué punto la
administración mexicana conserva un reflejo legalista. Y es que se podía temer todo
de esta alternancia. A comenzar por una administración que no ejecutase las
intenciones presidenciales y que no hiciese más que poner trabas al poder. Ahora
bien, parece ser que la alternancia no ha supuesto un cambio, como es normal en toda
alternancia, a nivel de dirección ministerial, sino que la administración ha permanecido
bastante leal al poder, así pues legalista. Y esto es, a mi juicio, prueba de la gran
solidez de este sistema político. La administración no se ha desmoronado con la
alternancia, y yo diría que felizmente para el nuevo presidente, que hubiera sido
verdaderamente incapaz con el equipo del PAN de reemplazar esta inmensa
administración que es la administración mexicana.

Segundo punto sobre el que me gustaría decir unas palabras es esta cuestión de la
legitimidad, que ha sido abordada repetidas veces. En primer lugar, encuentro que
aquí también el reflejo legitimista ha sido relativamente sólido, mostrando una gran
madurez de la cultura política mexicana. La elección de Salinas de Gortari,
acuérdense ustedes, provocó grandes protestas populares que contestaron esta
elección, y que la contestaron porque fue fraudulenta. En la elección de Fox, en
cambio, los anti-Fox eran numerosos, todas las tropas del PRI en particular, y sin
embargo no han contestado esta elección. Es cierto que estaban divididos y todo lo
que se quiera, pero el caso es que la elección del presidente Fox no ha sido
contestada, lo cual es algo importante a recalcar.

En segundo lugar, me parece muy importante subrayar que hay una sociedad
mexicana que está cada vez más presente en la vida del país. Volveré en un instante
sobre la cuestión de la ciudadanía, pero lo que me gustaría subrayar aquí es que seis
meses después de la toma de funciones, el estado de gracia se ha terminado y hoy
Fox es criticado. Nosotros en Francia tenemos los viajes del presidente, en México
tienen las cabañas del presidente. Fox es criticado en la prensa, y esto es un cambio
radical en el modo de funcionamiento mexicano. Antes había una persona intocable
que era el presidente. Esto había empezado a cambiar con Zedillo, pero no fue hasta
el final de su mandato que se le comenzó a criticar en la prensa. Ahora, seis meses
después de la toma de funciones, el estado de gracia se ha terminado. Es un signo de
salud democrática el hecho de no seguir deificando a la persona del presidente, que el
presidente se haya dado cuenta de que ya no puede contentarse con su carisma -que
es real-, con la exacerbación de sus botas y de su cinturón o bien, de una manera
menos anecdótica, con discursos de tipo neopopulista. Y aquí conviene recordar que
esto es algo característico del conjunto de América Latina en la actualidad. Todos los
candidatos a la elección presidencial, ya se llamasen Cárdenas, Labastida o Fox,
adoptaron el discurso más neopopulista y demagógico posible. Así, Fox anunció que
en el año 2000 habría un 7% de crecimiento. �Quién es el individuo que puede hoy
en día garantizar una tasa de crecimiento sólo porque dice �he sido elegido y voy a
lograr esta tasa de crecimiento�? Creo que es muy positivo que el cuerpo social
mexicano, la opinión pública mexicana, una vez terminado el estado de gracia, haya
entrado finalmente en una lógica de exigencia frente al poder político, que es una
exigencia de ciudadanía.

Paso ahora al tercer punto de mi comentario. La Sra. Blanco ha centrado su

exposición sobre la cuestión de la ciudadanía. Es cierto que es algo realmente
impresionante en México, y no sé si ha sido Isabel Blanco o Jaime Preciado quien ha
fechado en 1985 el comienzo de la constitución de una sociedad civil estructurada al
margen de las redes tradicionales del PRI. Comparto totalmente este punto de vista.
Desde 1985 hasta nuestros días ha existido un largo trabajo de concienciación
-perdónenme ustedes este barbarismo pero es utilizado a menudo- de un electorado,
aparte de las redes clientelares o clientelistas tradicionales. Y de una manera a mi
juicio muy interesante, porque se trata de asociaciones que no han sustituido a lo
político. Así, Perú es un país en el cual hay un tejido asociativo extraordinariamente
denso, pero en el cual los partidos han desaparecido: ya no hay más que una relación
directa entre Fujimori (hoy Toledo) y la población, sin ninguna mediación, lo que da
lugar a cesarismos democráticos que son, a mi juicio, muy peligrosos en más de un
aspecto.

Por otra parte, Isabel Blanco insistía mucho sobre Jalisco, y creo que es algo
interesante observar hasta qué punto la dimensión federal, que es a menudo
desconocida o sobre la que no se presta mucha atención, es una dimensión
importante de México. En México conviven diferentes identidades regionales:
Monterrey, Jalisco, Campeche o Chiapas no son en absoluto la misma cosa. Existen
identidades regionales y existen tejidos regionales -económicos, sociales, asociativos-,
que son muy diferentes y que, aquí también, en el plano político, están
estructurándose, introduciendo un nuevo modo de funcionamiento de este sistema
político, lo cual me parece francamente interesante.

Quisiera concluir mi comentario hablando sobre la cuestión de la gobernanza, ya que

es el tema que nos reúne hoy. Yo diría que mientras los tres grandes partidos, PRI,
PAN y PRD, estén presentes en la vida política mexicana, y mientras continúe la
solidez de la administración y de ese tejido asociativo sin pretensiones de ocupar el
lugar de los partidos, la gobernanza podrá mantenerse.

Está teniendo lugar, sin embargo, una transformación en profundidad de los partidos,
que están americanizándose cada vez más. Es decir, se están convirtiendo
básicamente en máquinas electorales. El PRI hoy en día ya no tiene el liderazgo. El
PAN es más un partido de ejecutivos que un partido de masas. El PRD se ve a sí
mismo como un partido de masas, pero funciona también cada vez como una máquina
electoral. Y esta es una evolución que no conviene pasar por alto, sobre todo en una
sociedad que por la lógica geopolítica y económica, está cada vez más enraizada
dentro de un orden. Perdónenme, pero creo que los 20 minutos ya han transcurrido.

La primera alternancia presidencial en México

Alberto Aziz Nassif

Investigador del CIESAS, México D.F.

1. Llegó la alternancia

Al filo de las 3 de la tarde del dos de julio del año 2000 empezaron a circular, de forma
muy restringida y en voz baja, los primeros resultados de encuestas de salida y la
noticia era: Vicente Fox tiene una ventaja de entre 8 y 10 puntos sobre Francisco
Labastida. En el Instituto Federal Electoral (IFE) la agenda del día transcurría con
puntualidad, el IFE tenía el control casi total de las elecciones y los problemas eran
menores, prácticamente inexistentes; su sistema de información le permitió localizar y
resolver las irregularidades. El logro era significativo, unas elecciones competidas,
transparentes y alternancia en el poder.

Las versiones preliminares se confirmaron más adelante en las transmisiones de

televisión. A las 8 de la noche un cintillo en las pantallas chicas de una empresa de
televisión corrió el resultado de su encuesta de salida: Fox estaba adelante. La victoria
parecía inminente y los medios de comunicación empezaron a manejar la nota del
triunfo de Fox. A las 10 de la noche el presidente Zedillo, con base en la información
del IFE, reconoció el triunfo de Fox; minutos después los candidatos perdedores
hicieron lo propio y el ganador empezó a hablar desde otro lugar social; la campaña
había terminado. El país miraba de frente un día histórico. Después de 71 años de un
solo partido en el poder, finalmente, con el anuncio del siglo XXI, llegaba a México la
última pieza de su cadena de alternancia: la presidencia de la República (45).

Cuando despertamos el 3 de julio de 2000 el dinosaurio ya no estaba, sólo habían

quedado partidos políticos. No tardaron en empezar los reacomodos, el espectáculo
más impresionante quedó a cargo del PRI. Se inició la cacería de brujas, el
linchamiento al presidente Zedillo por haber reconocido el triunfo de Fox, los arrebatos
de los grupos para quedarse con el aparato; alguien tenía que pagar los platos rotos;
muchos cobraban las facturas, pero no había nadie que quisiera pagarlas. Perder la
presidencia fue un golpe seco y contundente al corazón del poder priísta. Sin
embargo, en el Congreso el PRI no quedó desvalido, obtuvo el 42,2 por ciento de los
diputados y el 46,8 por ciento de los senadores. Esto significaba capacidad de vetar y
negociar cualquier proyecto legislativo. Los que perdieron no quedaron maltrechos,
sino en posición privilegiada para ser oposición al gobierno.

El tercer sitio fue para el PRD, se quedó con su voto duro, sus votantes históricos, sus
poco más de 6 millones de sufragios. Perdió importantes posiciones en el Congreso,
en donde sus integrantes tuvieron una disminución considerable de 125 a sólo 50
diputados; su triunfo importante fue retener el Distrito Federal, a pesar de que perdió
algunas delegaciones y la mayoría en la Asamblea de Representantes. Con esta
posición, la segunda en visibilidad del país, quedó también con una considerable
capacidad de oposición frente al gobierno federal.

El partido que ganó la presidencia tendría dos obstáculos de entrada: no logró tener
mayoría en el Congreso, se quedó con el 41,2 por ciento de los diputados y el 35,9 por
ciento de los senadores; y además, desde los primeros días se hizo patente el
laberinto de tensiones que habría entre el presidente y su partido. Los grupos
dominantes del partido no serían los grupos dominantes en el gobierno. El primer
gobierno de alternancia sería dividido. Los que ganaron tenían sólo una parte de las
canicas, y no podrían sacar adelante su proyecto sin lograr el consenso de los que
perdieron.

Después del dos de julio pasaron cinco largos meses para que el gobierno tomara
posesión. Entre julio y noviembre hubo de todo; una parte muy destacada de ese
periodo fue el trabajo de las mesas de la reforma del Estado, integradas por un equipo
plural de 150 personas, que presentaron un proyecto de cambio institucional, el cual
fue paradójicamente ignorado por los partidos y por el Congreso; el presidente Fox
hizo suyo el proyecto y en el aniversario de la Constitución propuso lanzar el proyecto
de cambio constitucional (46). Sin embargo, finalmente no salió adelante, y el propio
secretario de Gobernación propuso después algunos proyectos de reforma parciales
(reelección legislativa, información transparente), con lo cual se regresaba a la vieja
lógica de parchar y no presentar un proyecto integral.

Hace tiempo leí en un diario una nota que me llamó la atención: "A un año de su
victoria en las urnas, el gobierno de (...) no ha logrado cumplir sus promesas de
estabilidad, aumento del empleo, combate a la pobreza, y en cambio ha dictado
impopulares medidas de ajuste y austeridad" (La Jornada, 25/X/2000). La pregunta
inmediata fue: �qué tan lejos o qué tan cerca estamos de leer una nota similar en
México un año después de la elección presidencial? En este planteamiento se
encuentran contenidas las preguntas y las incertidumbres sobre lo que puede y hará, y
sobre lo que no puede y no hará como presidente Vicente Fox.

Un año después del 2 de julio de 2000 queda claro que la ruta de la transición puede
tener muchos rumbos, que los mapas para cruzarla pueden ser sólo buenos deseos y
expectativas y que la tarea de gobernar en nuestro sistema de democracia incipiente
es exponencialmente conflictiva, como hemos visto desde el 1� de diciembre de
2000. El sistema político que surge con la alternancia está impregnado del pasado, no
existen los incentivos para hacer una transformación constitucional, no se ha logrado
hacer un pacto político entre las fuerzas políticas y las decisiones del gobierno se
tropiezan cotidianamente con las inercias de viejo régimen (47).

Uno de los problemas de fondo es la puesta en marcha de nuestra incipiente

democracia. Quizá no resulte falso considerar que todavía no estamos de acuerdo
sobre las posibilidades y limitaciones de lo que significa la democracia. En síntesis, las
expectativas son muy altas y las posibilidades de concretar las promesas altamente
complejas.

2. Las expectativas del cambio

La bolsa de las expectativas sobre el próximo gobierno fue enorme y no podría ser de
otra forma después de 71 años de ejercicio del poder en manos de un partido político.
En cambio, las posibilidades de acción para satisfacer esas expectativas son limitadas
y están llenas de dificultades. Basta revisar lo que pasó después del 2 de julio para
comprobarlo: la contabilidad de aciertos y errores del presidente electo y sus equipos
de trabajo abultaron la visibilidad pública y cuestionaron un proyecto que todavía no se
iniciaba.

• Primero vinieron los cambios de actitud y la reconciliación de Fox con sus

adversarios.
• Luego vimos los manotazos de los grupos de la ultra derecha con el problema
del aborto y la censura, y a pesar de que Fox se deslindó y reprobó esos actos,
pagó un costo político.
• Más tarde, apareció el delicado manejo de los sueldos del equipo de transición,
las declaraciones sobre una reforma fiscal, y el equipo de transición quedó mal
parado por la inexperiencia.
• Siguió el malestar dentro de los equipos y la esquizofrenia de tener dos
cabezas; grupos de trabajo que empezaron a hacer propuestas y proyectos sin
tener ninguna certeza de quedarse, porque todo dependía de los famosos
cazadores de talentos.
• De forma intermitente se realizaron varias giras al extranjero y las batallas de
opinión pública sobre sus resultados. Por ejemplo, mientras que en Estados
Unidos se reconoció el éxito de la gira, ya que por primera vez un presidente
 mexicano proponía una agenda para la relación bilateral, en México algunos
medios de información afirmaron que había sido un fracaso.

La situación política es la de una sociedad que votó por un cambio, que tiene
expectativas amplias de que los grandes problemas nacionales -pobreza, inseguridad,
injusticia, impunidad, corrupción, falta de oportunidades-, se puedan empezar a
combatir. Una parte considerable de las esperanzas de un cambio se basa en la gran
oferta que el mismo Vicente Fox hizo durante su campaña. Pero firmar acuerdos con
los grupos sociales, y al mismo tiempo con los intereses económicos, es conflictivo a
la hora de hacer equipos y proyectos, porque necesariamente hay jerarquías, visiones
y proyectos no sólo diferentes, sino opuestos.

A pesar de que durante los primeros meses el gobierno se ha topado con un escenario
lleno de complicaciones y litigios, el presidente Fox mantiene un alto grado de
respaldo, como lo certifican algunas encuestas como la que señala que tiene el 67 por
ciento de aprobación, a pesar de que el 59 por ciento considera que ha habido pocos
cambios (48).

3. Los retos

�Qué tan plural e incluyente resulta el equipo de gobierno y el proyecto para el país?
�Es compatible el perfil marcadamente empresarial de algunos colaboradores, con
una agenda social y democrática? �Son conciliables los grandes intereses
económicos con políticas públicas de Estado, lo cual supone autonomía y
transparencia institucional? Quizá todas estas interrogantes se puedan sintetizar en
una sola: �hay espacio suficiente para hacer las reformas institucionales que
transformen México en un país democrático? Los retos y desafíos del próximo
gobierno tienen que ver principalmente con los siguientes temas:

• El mundo laboral y la gran ausencia, la democracia sindical. Es un hecho que

mientras el país avanzó en democracia electoral, en el mundo del trabajo
estamos 50 años atrás, y lo único que ha cambiado es el discurso. De la misma
forma como se organizaban las elecciones en los años cuarenta o cincuenta,
con violencia, inequidad, trampas, mafias, así se organizan hoy en día los
conteos para la titularidad de los contratos colectivos de trabajo. Hasta el día
de hoy la democracia electoral y la alternancia no han podido modificar las
relaciones laborales. Ningún gobierno democrático en los estados, ni en el
Distrito Federal, le ha querido entrar al problema. Parece ser que tanto la
izquierda como la derecha, el PRD y el PAN, han comprado el mito de que la
democracia laboral equivale a falta de estabilidad y, por lo tanto, ahuyenta a los
inversionistas. Lo cual es tan falso como el argumento de que en México la
alternancia en el poder produciría un caos. Se puede establecer un símil entre
el mundo laboral y el espacio electoral: sólo cuando tuvimos reglas de
competencia equitativas, instituciones autónomas, organismos ciudadanos,
transparencia y voto secreto, pudo haber democracia electoral y alternancia en
el poder. Mientras en el mundo laboral no se den ciertas condiciones
-autonomía para la impartición de justicia frente al poder ejecutivo, eliminación
de los trámites para autorizar un sindicato, un sistema público y transparente
de registro y de contratos colectivos, el respeto de los trabajadores a su
derecho de pertenecer o no a un sindicato, la elección democrática de las
directivas sindicales, los recuentos previos a la titularidad, condiciones de voto
libre y secreto y de equidad en los recuentos, el fin de la simulación que
sostiene actualmente a la mayoría de los contratos colectivos-, no habrá
 democracia y transparencia, ni grandes posibilidades de mejorar las
condiciones de vida de los mexicanos.
• La comunicación masiva y la necesidad de trasparentar las concesiones y
legislar el derecho a la información. Los problemas se pueden enumerar de la
siguiente forma: hace falta una reglamentación a los artículos 6 y 7 de la
Constitución, la libertad de expresión y el derecho a la información; en el primer
caso se trata de lo que el Estado tiene que respetar, lo que no debe hacer
frente a la sociedad y en el segundo, el derecho de la sociedad frente al Estado
para exigir información, desde aquella proporcionada por el Instituto Nacional
de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), hasta aquella otra relativa a
las cuentas públicas del gobierno y a la seguridad nacional. Se necesita
terminar con la impunidad que rodea y mantiene el otorgamiento de las
concesiones en materia de comunicaciones y al mismo tiempo, crear un
organismo público "ciudadanizado" que haga valer los derechos de la libertad
de expresión, derechos de réplica, cláusula de conciencia. El debate en esta
materia se da entre dos posiciones básicamente: los reguladores y los del libre
mercado, qué tanto hay que regular a los medios, qué tanto dejarlos a la
libertad del mercado y de sus públicos. En los medios se mueven grandes
intereses que seguramente no están dispuestos a ceder terreno.
• Una política económica que pueda recuperar el espacio del mercado interno y
de las deprimidas condiciones salariales que hoy dominan en el país. Hoy
sabemos que los recursos del presupuesto son muy limitados, que existen
fuertes compromisos con la deuda interna y externa y que el Fondo de
Protección al Ahorro Bancario (Fobaproa), será una sangría que nos quitará
posibilidades de desarrollo. �Cuáles son los márgenes de maniobra que
tendrá el próximo gobierno frente al actual modelo neoliberal, para corregir sus
efectos y excesos que han generado que más de la mitad de la población se
encuentre en situaciones de pobreza extrema, situación que no sólo es un
problema de México, sino de toda América Latina? Ese neoliberalismo es un
programa "comprometido en la obtención de la estabilización macroeconómica
ortodoxa, especialmente a través del equilibrio fiscal, alcanzado gracias a la
contención del gasto público más que a un incremento de la recaudación
impositiva" (49). Los perfiles del equipo de Fox en esta materia nos llevan a
pensar que los márgenes de maniobra o de cambio son muy estrechos; pero
algo es seguro: si este gobierno no logra empezar a revertir las tendencias al
empobrecimiento masivo de la población y la gran polarización en la
distribución del ingreso, producirá un malestar mayúsculo en el país, que
pagará en las urnas.
• Al principio del sexenio se estableció una política para resolver los conflictos
armados y el emblemático caso de Chiapas. La iniciativa de diálogo con el
EZLN tuvo tres requisitos por parte de éste: un retiro de siete campamentos
militares; una propuesta para traducir los acuerdos de San Andrés en una
iniciativa de ley que contuviese las necesidades de autonomía de los diferentes
grupos indígenas del país; y una liberación de los presos políticos zapatistas.
Si no se resuelve el conflicto zapatista y no se avanza en su resolución, será
muy difícil que prosperen soluciones de desarrollo económico y social para esa
región. Hemos podido ver cómo la ley sobre derechos y cultura indígena que el
presidente Fox envió al Congreso al iniciar su gobierno fue modificada a tal
grado que se volvieron a fracturar las relaciones entre el gobierno y los
zapatistas.
• Hacer el mundo de la justicia, la seguridad y los derechos humanos, un
territorio civilizado y confiable. Uno de los puntos más sensibles, quizá el más
sensible, es el universo de la impartición de justicia. Se necesita un cambio
integral de modelo. Todo lo que se logre avanzar en sanear los cuerpos
policiales, el sistema de justicia, desde los ministerios públicos hasta los
 jueces, será muy apreciado, y todo lo que se dilate este proceso tendrá un
costo político sumamente elevado. Un nuevo modelo de justicia para lograr que
México entre al mundo del Estado de derecho. Se necesita romper el círculo
vicioso de la desconfianza institucional, los ciudadanos no denuncian porque
no confían en que pase algo y a su vez crece la impunidad y la misma
criminalidad; es indispensable romper la espiral de descomposición en la que
ha caído el sistema de justicia en México. Lo menos que el Poder Ejecutivo
puede hacer es ser garante de la independencia del Poder Judicial.

El gobierno necesita convertir los temas importantes de una democracia sustentable

(libertades, equidad, transparencia, participación, justicia), en políticas de Estado que
puedan fincarse al margen de los intereses inmediatos de corto plazo. En este nivel
radica el mayor reto, y también la mayor dificultad.

En experiencias de alternancia a nivel estatal se puede ver que en nuestro futuro

tendremos que equilibrar los dos siguientes ejes:

• Grandes expectativas en la campaña y en el triunfo electoral y fuertes

limitaciones en el gobierno para hacer cambios.
• Muchas promesas de campaña y delgados laberintos para cumplirlas.

Pensar que el advenimiento de la democracia puede solucionar nuestros problemas

más sentidos y urgentes -mejores salarios, empleo, educación, seguridad pública,
oportunidades-, es la gran utopía de estos tiempos; pero, al mismo tiempo, vivir y
procesar una democracia implica ajustar en sus términos reales posibilidades
estratégicas, pero también limitaciones estructurales.

4. El capital político y las deudas

Prácticamente en todas las transiciones a la democracia hay un proceso de

desencanto de la sociedad porque las promesas de campaña de los candidatos y las
decisiones gubernamentales parecen ser dos mundos completamente diferentes.

El triunfo del 2 de julio generó, por tratarse de la primera alternancia presidencial en 71

años, un nutrido bono democrático al nuevo gobierno y sobre todo al presidente Fox.
Sin embargo, la práctica de gobierno, el déficit institucional, los errores de política, las
declaraciones en falso, la impopular reforma fiscal y la caída del crecimiento
económico, han empezado a comerse el bono de forma acelerada. Ese famoso bono
democrático, con el que Fox recorre el mundo, tuvo una composición muy diversa, fue
muy productivo durante los meses de la transición, cuando las expectativas todavía
estaban muy firmes, pero a medida que avanzan los meses del gobierno, el capital
político tiene rendimientos decrecientes. Ese bono fue el resultado de: el 2 de julio y
las expectativas de cambios; el optimismo por un gobierno que iniciaba y la estabilidad
económica del país en un cambio sexenal; una nueva etapa del país; el apoyo de la
comunidad internacional; el carisma del presidente Fox y la derrota histórica del PRI;
las ilusiones democráticas alimentadas por un estado de ánimo de "sí se pudo".

En la contraparte, hay un déficit político poblado de herencias problemáticas que poco

a poco consume el bono: una pobreza generalizada y creciente que no tiene solución
en el corto plazo (58 por ciento de los mexicanos, según el Banco Mundial),
acompañada de una polarizada distribución del ingreso, que tampoco parece
modificarse en las políticas públicas; una ciudadanía frágil formada por grandes
sectores del país que tienen derechos disminuidos por su condición de subalternidad y
que forman un círculo vicioso: por ser pobres y marginados no pueden ser ciudadanos
de plenos derechos y por lo tanto tampoco pueden salir de la pobreza; una
institucionalidad debilitada y sin credibilidad, sobre todo en las áreas de justicia y
seguridad, en combinación con la presencia cada vez mayor del crimen organizado y
el desdibujamiento entre policías y delincuentes, por lo que no se ha podido marcar la
frontera entre el mundo del crimen y el de la justicia. En este tablero es donde el
gobierno de alternancia tiene que tomar decisiones y reconocer que los resultados
están por debajo de las promesas de campaña.

Después de los primeros nueve meses de gobierno, se puede decir que el marcador
foxista no le favorece y que hasta la fecha no ha tenido un triunfo claro con el cual
pueda contrarrestar los goles que le han metido y los autogoles. El discurso político
empieza a tener dificultades para sostenerse y la popularidad inicia su bajada, a pesar
de que todavía se mantiene en niveles altos. El calendario ha marcado los problemas
que la opinión pública ha destacado, y mes con mes se ha experimentado algún
conflicto: diciembre del 2000, el presupuesto; enero, Tabasco y Yucatán; febrero y
marzo, la reforma indígena; abril, la posposición de la reforma fiscal; mayo y junio, los
ajustes económicos y la recesión; julio y agosto, las inercias de gobernar.

Los grandes momentos en donde el presidente Fox ha invertido su bono han tenido
soluciones poco favorables. Así, Fox prometió resolver el conflicto de Chiapas en 15
minutos, pero la ley sobre derechos y cultura indígena que se mandó al Senado desde
diciembre de 2000, se enfrentó a una posición conservadora que transformó el
proyecto en una ley y disminuyó las premisas de la ley Cocopa; en consecuencia, fue
repudiada por los zapatistas y llevó a un nuevo rompimiento de las negociaciones
entre el gobierno y los zapatistas. Otro flanco importante ha sido la iniciativa fiscal, que
no pasó en el primer intento, polarizó a los partidos y generó un rechazo masivo en la
población por el cobro del IVA en medicinas y alimentos. Además, hay un "atorón"
económico, se pierden empleos, los apoyos sociales disminuyen y el crecimiento baja.
Sin embargo, por otra parte, la inflación ha bajado a niveles del 5 por ciento anual; las
tasas de interés disminuyeron significativamente por debajo del 10 por ciento; la
moneda sigue fuerte y la inversión extranjera directa crece; tampoco ha habido fuga de
capitales.

En medio de estos escenarios ha habido una cantidad importante de detalles y errores

que han causado conflictos innecesarios en la opinión pública, desde la desafortunada
reunión del presidente Fox con los líderes sindicales el 1� de mayo, hasta el
escándalo por las toallas y sábanas del menaje de la casa presidencial. Si la curva del
bono sigue cayendo sin reinversiones, el déficit puede terminar por imponer sus
inercias y el país podría entrar en una situación difícil. Hasta hoy, déficit mata bono.

5. La imposibilidad de los acuerdos

Es muy común escuchar que el desfase entre las promesas de la campaña electoral y
los bajos resultados de la primera alternancia presidencial afectan a las expectativas
ciudadanas. Sin embargo, hay un enfoque del problema poco explorado, el cual tiene
que ver con el diseño de las instituciones políticas y con la dinámica de un gobierno
dividido. Más allá de las voluntades políticas en juego, de la habilidad, o de las
"visiones" y "misiones", el nudo radica en la mezcla conflictiva de un poder dividido y
un modelo político en el que no existen incentivos para cooperar y pactar.

�Por qué razón no hay un pacto político que haga posible consolidar la democracia y
estabilizar un nuevo sistema institucional? Scott Mainwaring, politólogo
estadounidense, formuló una hipótesis interesante que puede servir para el caso
mexicano: la combinación entre un sistema presidencialista y un formato
multipartidista, es un problema importante para lograr una democracia estable. Otras
combinaciones muestran estabilidad, ya sea el presidencialismo con un bipartidismo o
un multipartidismo con un régimen parlamentario. Mientras en el país hubo un formato
de presidencialismo y un partido hegemónico y dominante, el viejo régimen funcionó
con una lógica autoritaria. Ahora tenemos un gobierno dividido, un presidencialismo
sin los recursos corporativos del viejo régimen y un sistema multipartidista sin
capacidad de pactar las reformas para consolidar la transición democrática. Los
problemas más importantes de la mezcla mexicana son básicamente la polarización
ideológica y las dificultades extremas para formar coaliciones parlamentarias.

Veamos a los actores de un posible pacto. El caso más notorio de desajuste se da

entre la presidencia y su partido, el PAN. No logran encontrar la ruta de una relación
de cooperación y al mismo tiempo, de autonomía relativa, como decía el marxismo en
los años setenta. Cada reunión del panismo termina con la consigna de cerrar filas en
torno al presidente. Sin embargo, la terca realidad sigue imponiendo las fobias de los
dirigentes, la competencia entre grupos y la incapacidad panista para asumirse como
un partido en el gobierno (50). Los otros partidos no tienen incentivos para cooperar.
El PRI sigue en su crisis, en cada elección pierde un pedazo de sus votos y en cada
elección interna se hacen evidentes las rupturas que cada día expulsan a militantes
del partido por no encontrar un lugar. El perredismo se debate entre sus grupos que se
dedican a golpearse de forma permanente; la opción de una izquierda moderna se ha
desdibujado; el perredismo en el gobierno del D.F. no logra traducir el famoso proyecto
diferente contra el neoliberalismo, y se dedica a reproducir prácticas populistas y
posiciones de enfrentamiento cotidiano con el gobierno federal.

Veamos a los poderes institucionales. Ha cambiado la distribución del poder, lo cual

genera una actuación más dinámica de las partes, pero no existen los vínculos y los
incentivos para establecer el pacto y las reformas que se necesitan en una
consolidación democrática. El presidente tiene una activa presencia en los medios de
comunicación y ha generado un perfil excesivo de informar permanentemente, él y su
gabinete. La estrategia de "ir al público" todos los días tiene límites y riesgos muy
claros, la volatilidad de estar en los medios no garantiza mayor gobernabilidad y sí
desgasta la figura presidencial. El Congreso de la Unión es ahora muy celoso de su
nueva liberación del Poder Ejecutivo y en el afán de marcar distancias, ha modificado
las iniciativas más importantes del presidente, como los casos de la ley indígena y el
proyecto fiscal. Al parecer se ha generado en el Congreso una suerte de coalición
legislativa de corte conservador que previsiblemente dominará en esta legislatura.
Bajo este supuesto, hipotéticamente no es factible esperar que de este Congreso
salgan las reformas importantes, como la reforma del Estado. El Poder Judicial y su
órgano rector, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, han tenido en los últimos
tiempos una presencia muy destacada, y la Suprema Corte se ha convertido en el
árbitro del país. Ha emitido sentencias en todos los grandes temas, desde lo electoral
hasta lo laboral, pasando por lo económico.

Tenemos un país con una alternancia que se generó por la reforma de las reglas
electorales, un gobierno dividido, una estructura de los poderes con mayor autonomía,
y un proceso político con pocos márgenes para pactar las reformas y las nuevas
instituciones. En el ir y venir de todos los días se construye la historia de nuestra
incipiente democracia. Lo urgente y la coyuntura del día se comen las posibilidades de
planear y hacer un proyecto de mediano plazo y un cambio institucional. El gobierno
de alternancia se dedica a conducir y operar la nave, pero no se ven en el escenario
los pactos ni los proyectos para consolidar la democracia.
Tal vez, si nos costó prácticamente 30 años lograr la alternancia en el poder y la
democracia electoral, nos lleve otros 30 años -la tarea de una generación o más- crear
las instituciones democráticas, los equilibrios económicos y la sociedad que necesita
enfrentar los retos y dilemas del siglo XXI mexicano.

Límites y posibilidades de la actual política social (gobernabilidad y

legitimidad social de la democracia)

Enrique Valencia Lomelí

Investigador de la Universidad de Guadalajera

El objetivo de esta presentación será discutir los retos de la política social mexicana en
el marco de la alternancia y su relación con la gobernabilidad. Lo trataremos de hacer
en los siguientes cuatro apartados: la delimitación de nuestro campo de discusión, las
cargas y posibilidades que ofrece el pasado tanto en la política social en sí misma
como en su relación con la economía, y los nuevos retos de la política social en la
actual situación de alternancia.

I. Nuestro campo de discusión: política social, pobreza y gobernabilidad.

1) Nuestro presupuesto general es que la alternancia genera expectativas no sólo en

el campo democrático, sino también en el social. La sociedad espera mejorar no sólo
en el ámbito de la representación política y de las libertades ciudadanas, sino también
en el ámbito de su bienestar social (pobreza, educación, salud, ingresos).
Recientemente, una encuesta de opinión publicada por el diario Reforma (2 de julio,
2001) confirmaba esta idea y señalaba que, a un año de las elecciones, los
ciudadanos esperan también del actual gobierno la mejora en la situación social y en
los niveles de vida. El principal problema del país, destacado por más del 30% de los
entrevistados, es el del desarrollo social, por encima incluso del problema de
seguridad y criminalidad. Por supuesto, hay que señalar que la alternancia no es la
solución a todo problema; no es milagrosa ni va a resolver problemas que son
seculares en México. Sin embargo, la sociedad se ha creado expectativas de cambio
en muchos dominios, y particularmente en éste del desarrollo social.

2) Desde nuestro punto de vista, lo anterior significa que la política social no sólo
enfrenta los retos propios de su "campo", es decir, las transformaciones necesarias
para enfrentar los grandes déficits sociales de México (pobreza creciente en los
últimos 20 años, según coinciden prácticamente todos los análisis) en el contexto de
los profundos cambios económicos, de los problemas fiscales y de las políticas
salariales restrictivas de las últimas dos décadas. La política social también enfrenta el
reto de "legitimar" la democracia, la alternancia; paradójicamente, la cuestión social se
convierte en un factor importante de la gobernabilidad.

3) El problema es que la alternancia recibe un pesado legado: la cuestión social. La

misma que generó inconformidades que se levantaron poco a poco contra el régimen
del partido de Estado; la misma que ahora puede retornarse contra el gobierno de
alternancia. La famosa y publicitada paz social lograda por el régimen post-
revolucionario no fue suficiente para curar una herida profunda de la nación: la
pobreza -y su versión más aguda, la miseria o pobreza extrema-, símbolo de los
enormes límites económicos y sociales de un proyecto de sociedad vigente durante
casi todo el siglo XX. La herencia ni es nueva ni es simple; ha estado presente desde
el surgimiento mismo de la independencia mexicana hasta los diferentes gobiernos
priístas que debatían internamente qué hacer con los pobres. A pesar de los progresos
económicos (zigzagueantes), de la creación de una clase media (a veces tambaleante)
y de la construcción de una red de seguridad social (incompleta), la pobreza en el país
sigue presente, grave, imbatible, y en los últimos años creciente según la constatación
de los diversos estudios sobre la pobreza en los últimos decenios.

4) La alternancia misma no será milagrosa. La pregunta es cómo el gobierno de

alternancia podrá conducir a una democracia que podríamos llamar sustantiva, que
permita enfrentar eficientemente la cuestión social mexicana. La legitimidad de las
urnas, valiosa en sí misma, logro esencial del fin de siglo, no es condición suficiente
para alcanzar el bienestar de los ciudadanos. Sin embargo, una alternancia soberbia,
que mire con el rabillo del ojo esta secular problemática, se podría enfrentar tarde o
temprano con cuestionamientos de legitimidad social y con riesgos de gobernabilidad.
Una alternancia sin una política social poderosa, integral, no será sostenible. La
pobreza reta a la alternancia y le advierte sobre riesgos de gobernabilidad.

5) En este sentido, la política social mexicana (y en especial las formas de combate a

la pobreza) enfrenta el enorme reto de su transformación, en busca no únicamente de
la eficacia social en el largo plazo (generación de programas sustentables
financieramente, sólidos socialmente), sino también de lograr "efectos de
demostración" en el corto y mediano plazo. Sería muy riesgoso para la gobernabilidad
que las expectativas sociales generadas por la alternancia resultaran simplemente en
mayor frustración; pero también es peligrosa la tentación de recurrir a nuevas formas
de populismo.

6) La viejas políticas sociales mostraron ya sus límites y sus posibilidades.

Ciertamente lograron la creación y consolidación de un sector medio en la sociedad
mexicana, que tenía la posibilidad de recurrir a un sistema de seguridad social
limitado; pero también excluyeron a grandes sectores de la población, sobre todo en el
sector rural (los indígenas y campesinos mestizos pobres) y en algunos ámbitos del
sector urbano (aquellos desplazados del trabajo formal asalariado).

II. La carga y las posibilidades del pasado (I): Hacia la transformación de las
viejas políticas sociales.

7) La política social ha perseguido tres objetivos íntimamente relacionados: el

propiamente social (mejora en las condiciones de vida de la población), el legitimador
del régimen político, y el de apoyar al proceso económico o al modelo económico
vigente. La vinculación de estos tres objetivos se ha expresado de manera diferente en
dos grandes periodos recientes de la vida nacional: el periodo sustitutivo y el periodo
de las reformas liberales. Estos tres objetivos se aglutinaron en un pacto social
(implícito), elemento central del modo de regulación mexicano sobre todo en el periodo
sustitutivo; estos tres objetivos se han expresado de forma nueva en la ya larga etapa
de las reformas de mercado, periodo que destaca por la inexistencia de un nuevo
pacto social dinámico.

8) Durante el periodo sustitutivo de las importaciones, la política social de corte

universalista fragmentado reunió con claridad estos tres aspectos: fue factor de
legitimación del régimen político fundamentalmente a través del apoyo a los sectores
corporativos, fue también un factor de impulso a la extensión del mercado interno con
la consolidación de una clase obrera y de sectores medios asalariados (el gasto social
como salario indirecto), y además fue sin lugar a dudas un factor clave para la
sobrevivencia de los hogares de los trabajadores y de los sectores medios (creación
de una red social fragmentada, apoyo en subsidios a la alimentación �precios- y a la
vivienda �créditos-, generación de un sistema educativo nacional con incorporación
también fragmentada).

9) Esta vinculación funcional de la política social se expresaba tanto en la creación de

un sistema de contratación rígido como en la negociación de los aumentos salariales:
éstos eran negociados con los organismos corporativos y con los sectores
empresariales a través de la inflación ex post (constatada cada fin de año), para
asegurar la recuperación del poder de compra, consolidar el mercado interno e
incorporar a los trabajadores asalariados a la seguridad social a través de los
contratos colectivos centrados en los grandes sindicatos. Efectivamente, el poder de
compra de los asalariados mejoró significativamente, en especial durante el periodo
1952-1976, si tomamos en cuenta el comportamiento del salario mínimo.

10) Si bien esta política social fue implicando la creación de instituciones sociales en la
época sustitutiva, los gastos sociales en relación al PIB permanecieron en niveles
modestos apenas cercanos al 5%, hasta que en los años 70 llegaron a superar el 7% y
acercarse al 8%. México quedaba lejos de las recomendaciones de instituciones
internacionales, como la UNESCO, en relación al gasto social: por ejemplo, en los
años 70 apenas se llegaba a un gasto educativo del 3.5% del PIB (1979). No era de
extrañar, por tanto, el freno en el incremento de la cobertura del sistema de seguridad
social, la creación de instituciones débiles en el campo de las pensiones, y la
inexistencia de instituciones de atención al desempleo.

11) Esta vinculación funcional tenía así serios riesgos de conflictividad social, debido a
que excluía a sectores importantes de la sociedad: en especial a los sectores del
campo no beneficiados por la reforma agraria o afectados por el proceso de
industrialización, y a los sectores asalariados del sector informal no incorporados a
ninguna forma de negociación ni a la red de seguridad social. Se había generado así
todo un sistema de regulación de la cuestión social, y en específico de la pobreza, que
impedía la explosión desordenada de los problemas de gobernabilidad; en esta forma
de regulación intervenían el incremento o simple mantenimiento de la cobertura en la
seguridad social, el aumento de los salarios durante varios decenios, el gran fenómeno
migratorio hacia los Estados Unidos, la generación de mecanismos de asistencia
social y, en caso de ser necesaria, la represión selectiva de los inconformes sociales.
Pero el sistema llegaría a sus límites en algunos periodos destacados.

12) A partir de 1977, la vinculación funcional de la política social con el modelo de

desarrollo sustitutivo inicia una fase de acumulación de conflictos, dado que los
salarios empiezan a ser negociados con la inflación ex ante (es decir, la inflación anual
esperada y calculada al inicio de cada año), que casi invariablemente resulta menor
que la inflación ex post (el aumento de precios anual real, constatado cada diciembre);
de esta manera, desde 1977 comienza la fase de caída del poder de compra de los
salarios reales (especialmente de los mínimos, y en menor medida de los
contractuales y de los manufactureros). Además, desde los años 80 la capacidad de
generación de empleo formal se agota, lo que genera serios problemas de legitimidad
social y de reproducción de los sectores trabajadores (caída del salario, freno a la
población asegurada); esta situación se agudiza con la caída del salario indirecto
(gasto social por persona), debida al periodo de ajustes presupuestarios drásticos del
sexenio de Miguel De La Madrid Hurtado. El universalismo fragmentado no podía ya
aspirar a ampliarse aún más y a minimizar el carácter fragmentario. Sin embargo,
aunque la política social no pudo continuar siendo el impulso decisivo del mercado
interno, el stock acumulado de instituciones sociales (educación, salud) de los años de
la ISI, sirvió de amortiguador de la crisis social de los años 80. Además, la crisis de
legitimidad social debía enfrentarse con nuevas políticas o con el reimpulso de las
viejas políticas: el régimen eligió la búsqueda de legitimación a través de las políticas
más focalizadas. A estos límites del universalismos fragmentado responden desde los
años 70 los diferentes programas de combate a la pobreza que fueron creándose
paulatinamente (Pider, Coplamar, Sam, Fonahpo y otros más, hasta llegar a Pronasol).
Se completa así el sistema de regulación mexicano frente a la pobreza. Pero el
balance en los años 90 era severo: la pobreza seguía creciendo a pesar de los
programas dirigidos hacia los pobres, en el marco de las grandes crisis económicas,
en especial las de 1982, 1987-88 y 1994-95.

13) Con varios años de retraso, entonces, las políticas sociales entran en la fase de
reformas a la mitad de los años 90. Las políticas económicas habían cambiado
claramente de orientación desde mediados de los 80 (apertura comercial, ingreso en el
GATT); sin embargo, las reformas en profundidad de todo el sistema de política social
no comienzan hasta la segunda mitad de los años 90: el objetivo fue ajustar las
políticas sociales hacia una mayor orientación de mercado, hacia una "liberalización"
de las mismas. Los reformadores de mercado sostenían que una reforma mejoraría la
situación social y haría más eficiente el combate a la pobreza. En este sentido, la
reforma del sistema de pensiones apunta hacia la individualización de las cuentas de
retiro y hacia una consolidación de la privatización del sistema financiero; la reforma
del seguro social se dirige hacia la coexistencia de diferentes sistemas de salud, más
acordes con la capacidad adquisitiva de los asegurados y con la polarización de la
escala salarial: un sistema "pobre" (para el que incluso se abarata el ingreso) que
servirá a los trabajadores con menores ingresos, y un sistema subrogado que permitirá
la incorporación del sector privado y servicios de más calidad y más costosos para los
trabajadores con mayores ingresos; la reforma del sistema de atención a la pobreza
extrema, con la creación de Progresa, que apunta hacia el abandono de la política de
subsidios a la oferta (abandono de los apoyos a precios subsidiados, por ejemplo
Conasupo y el control de precios de alimentos) y el paso hacia los subsidios a la
demanda, a través de la focalización sofisticada que busca el desarrollo del capital
humano (atención a algunas necesidades alimenticias, educativas y de salud de los
pobres extremos).

14) La búsqueda de bienestar por parte de las políticas sociales tenderá, pues, hacia
un carácter fragmentado de nuevo cuño (focalización); la búsqueda de legitimidad
social difícilmente pasa por los sectores corporativos masivos y se dirige a individuos o
a sectores corporativos "privilegiados" (pensiones individuales, seguro subrogado); y la
búsqueda de consolidación del nuevo proceso económico se dirige al apoyo del
sistema financiero (ahorro forzoso) y del desarrollo del capital humano de los pobres
extremos. Las políticas salariales son abandonadas como factor de vinculación entre
la política económica y la social; en teoría, la política salarial deberá ser "liberalizada" y
deberá ser considerada como una política amigable con el mercado, pero en los
hechos continuará como fuertemente controlada para apoyar el modelo de
competitividad (exportaciones más bien intensivas en mano de obra). En los hechos,
con sus vaivenes, los salarios reales han continuado sin recuperarse (el salario
mínimo sobre todo: representa en 2001 apenas una cuarta parte del salario de 1976).

III. La carga y las posibilidades del pasado (II): politica social y política
económica.

15) Sin la coherencia entre la política económica y la política social, el combate a la

pobreza no será posible. La política social puede buscar atender a la población en
situación de riesgo social y evitar un mayor empobrecimiento a través de los sistemas
de salud, educación y vivienda, mientras que la política económica puede privilegiar,
como lo ha hecho en el último cuarto de siglo, el control salarial para sofocar la
demanda y frenar la inflación. Mientras por un lado se combate la pobreza, por el otro
se fabrican pobres. Esta contradicción es también evidente si se analizan los métodos
para competir. Cómo competir y cómo combatir la pobreza, no son dos preguntas
extrañas con respuestas alejadas. A estas preguntas tiene que responder la
alternancia si quiere ser sostenible. En el contexto de una economía cerrada, el
impulso a la competitividad externa del aparato productivo nacional no es un objetivo
central de la política económica. Ello genera el sesgo anti-exportador de las
economías nacionales. En cambio, en un contexto de economía abierta, el objetivo de
impulsar la competitividad se convierte en un elemento central; aún más, en el marco
de políticas competitivas coincidentes de varios países, este objetivo tenderá a
reforzarse. Este último es el caso en los decenios recientes, cuando las políticas de
ajuste y de reestructuración económica han promovido a escala mundial la apertura
económica y la promoción de las exportaciones. Las políticas de ajuste han
desencadenado una feroz batalla por ganar mercados. En los últimos quince años
nuestra respuesta como sociedad ha sido competir con políticas efímeras como las
políticas salariales restrictivas o las devaluaciones competititivas cuando se revelaban
necesarias; y enfrentar la pobreza con políticas de corte compensatorio sin un
programa profundo de consolidación y ampliación del sistema de seguridad social. La
política de competitividad ha generado en los últimos años un país
extraordinariamente exportador, pero socialmente endeble. México industrial, nuevo
actor en los mercados internacionales; México social, vieja y redundante sociedad
polarizada.

16) La pregunta es si la alternancia creará un clima político favorable al cambio de

esquema competitivo y al cambio en las prioridades económicas frente a la inflación, lo
que impulsaría una nueva relación entre política económica y política social. La tarea
no es fácil y se requiere un manejo sólido y pragmático de las principales variables de
la política económica tomando en cuenta la relación persistente en los últimos años
entre tipo de cambio, productividad y salarios, además de la insuficiencia estructural
de la economía mexicana (déficit externo estructural). Sin embargo, si el gobierno de
alternancia prefiere mantener las políticas de competitividad vigentes, en el marco de
nuestro déficit externo creciente, la economía no superaría la recurrencia a las crisis
devaluatorias y a una política social de mero corte compensatorio; la política salarial,
desarticulada de la política social, contribuiría de nuevo a empobrecer a sectores
importantes de los trabajadores mexicanos. Las viejas heridas sociales de la nación no
harían sino reabrirse y generar problemas serios de legitimidad e incluso de
gobernabilidad entre los sectores perdedores. La alternancia sin sustentabilidad social
no sería tampoco sustentable políticamente.

IV. Los retos de la política social para la gobernabilidad en el marco de la

alternancia.

17) El escenario es complejo; los retos también. En un país como México, la pobreza
es punto nodal de atención de la política social; el problema es que esta última fue
usada durante muchos sexenios como soporte alternativo a la legitimidad electoral;
recientemente como tapón insuficiente de los límites de la política económica. Las
acciones frente a los pobres paradójicamente deslegitimaron muchas veces las
políticas sociales. En diversos análisis o en la percepción de miles de ciudadanos la
política social huele y sabe a rancio. Por ello una de las discusiones presentes es
cómo reconstruir o reformar las políticas de combate a la pobreza y para ello hay
muchas concepciones: desde la idea de instrumentos políticos para preparar las
elecciones en regiones en peligro para el partido gobernante (uso electoral del
presupuesto social, actividad tradicional que puede renacer), hasta la propuesta
economicista de compensación de los defectos del mercado o de las políticas
económicas; o desde la práctica caudillista de las acciones clientelares para mejorar la
imagen del jefe máximo local, regional o nacional, hasta la concepción más integral de
acciones de Estado que buscan asegurar un piso social básico para todos y la
vigencia de los derechos sociales. Las acciones "electoreras", economicistas o
clientelares han mostrado sus serios límites tanto desde el horizonte democrático
como desde la eficacia económica y social. La alternancia requiere de políticas
integrales, en coherencia con una política económica eficaz, pero de contenido social y
no creadora de más pobres; sin una política social integral coordinada con una política
económica de este tipo, la pobreza se convertirá de viejo reclamo en renovada crisis
de legitimidad.

18) Al inicio del periodo de alternancia, no queda claro aún el nuevo rumbo (o la
continuidad) de las políticas sociales y su relación con las políticas económicas.
Pareciera que lo que predomina es la inercia en las instituciones sociales, sin un
proyecto claro de consolidación de la red de seguridad social, en parte debido a la
incertidumbre en cuanto a la reforma fiscal y a la debilidad en los ingresos fiscales (de
los más bajos entre los países de la OCDE). Actualmente se encuentran en debate
diversas posibilidades, que podrían resumirse en los siguientes proyectos:

a) Un proyecto coherente con la reforma de mercado de la política social iniciada en el

periodo de Ernesto Zedillo y que implicaría ampliar y completar las políticas de
transferencias de recursos directos a los pobres, como el Progresa, impulsar la
inversión en infraestructura privada en el Sur-Sureste, y buscar la resolución de los
problemas financieros del IMSS y el ISSSTE. En este proyecto de política social no
está incluida la cuestión salarial. Este proyecto cuenta con un fuerte apoyo teórico del
Banco Mundial. El problema de este proyecto es que difícilmente superaría la nueva
fragmentación implícita en la política social vigente.

b) Un proyecto de transformación de la política social que busca romper la dualidad de

la vieja política social que dejaba fuera a grandes sectores de la población, que
propone objetivos de trabajo y desarrollo productivo (crear empleos, mejorar salarios
�un 34% en el sexenio), que impulsa la microeconomía social (microempresas,
empresas sociales, instituciones de la banca social, acceso al financiamiento crediticio,
acceso al capital de riesgo, entre otros elementos) y que intenta una gran movilización
social y de recursos para enfrentar los altos índices de pobreza en México. El
problema de este proyecto es su inadecuación con los elementos centrales de la
política económica vigente. Transformar la política social en el sentido propuesto en
este proyecto implicaría resolver algunas contradicciones con la política económica
(por ejemplo, en el tipo de competitividad efímera y la propuesta de dinamismo
salarial).

c) Es de destacar la ausencia de un proyecto panista o emanado de sectores panistas

acerca de la política social. La preocupación central por la transición política tomó a los
panistas por sorpresa en el campo social, sin una propuesta sólida en este sentido.

19) La falta de proyecto sólido de transformación de la política social y de combate a la

pobreza, podría llevar a la inercia, lo que no es un escenario muy prometedor. La
inercia significaría no resolver durablemente (o no encaminarse hacia ello) el problema
de la pobreza y de la debilidad del sistema de seguridad social en México. El sistema
de regulación social frente a la pobreza ya ha mostrado sus límites en el México de fin
de siglo; en el inicio de una nueva etapa democrática, el nuevo gobierno podría
enfrentar problemas de legitimidad social acentuados por las expectativas no
cubiertas. Frustración e inercia social podrían conducir a problemas de gobernabilidad.
BIBLIOGRAFÍA

Hernández Laos, Enrique, La competitividad industrial en México, México: UAM-Plaza

y Valdés Editores.

Chamboux-Leroux, Jean-Yves (2000), "El desequilibrio y la deuda externa como

limitantes al desarrollo" en Renglones, No. 47, Vol. 15, págs. 54-68.

Valencia Lomelí, Enrique (1996), Deux ajustements, deux trajectoires: les politiques
d�ajustements de la Corée du Sud et du Mexique, Tesis de Doctorado en Economía,
París: Universidad de París VII.

Valencia Lomelí, Enrique, y Aguirre Reveles, Rodolfo (1998), "Discursos, acciones y

controversias de la política gubernamental frente a la pobreza" en R. Gallardo y J.
Osorio, Los rostros de la pobreza, Tomo 1, Guadalajara: Iteso-Uia, págs. 27-99.

Comentario de las ponencias

Guy Hermet
Investigador del Instituto de Estudios Políticos de París

No es sorprendente que el PAN, el partido del presidente Fox, no tenga un programa

social. En realidad, el presidente Fox, y esto se ha sugerido pero hace falta insistir, se
impuso como candidato a la presidencia. Ganó las elecciones prácticamente solo y, en
un principio, más bien contra la voluntad de su partido. Ello explica que el PAN no
haya estado preparado para presentar una política social, un programa social, e
incluso que no haya estado preparado quizás para gobernar, desde el punto de vista
de los conocimientos técnicos necesarios sobre muchas cuestiones.

Por otra parte, creo que ello perfila el marco general de lo que hablamos. Se utilizan
muchas palabras: transición, alternancia, democracia, como si todas ellas fueran
sinónimas. Sin embargo, una transición no es en absoluto una alternancia. El Dr. Aziz
ha utilizado a menudo esta palabra, y estoy totalmente de acuerdo con él, por cierto,
sobre las restricciones que precisamente hacía de ella, pero creo que es necesario
insistir: una transición, en general, es una operación dirigida por un grupo de actores,
de gente, de responsables, que tienen un plan para ir de un punto a otro, para pasar
de un cierto régimen a otro. Ese régimen inicial puede ser, por ejemplo, una dictadura
militar, una dictadura civil o una semi-dictadura. Este último era un poco el caso en
México, y recordemos que Vargas Llosa llamaba a México, al régimen mexicano, "la
dictadura perfecta". En una transición hay un grupo de gente que se propone, durante
un periodo de tiempo indeterminado, pasar de un régimen a otro. Y en México yo creo
que sucedió otra cosa. Quizás mis colegas mexicanos me contradirán, pero en mi
opinión ningún actor importante, desde luego no los actores del PRI, pero tampoco los
grandes actores del PRD ni del PAN, con la excepción de Vicente Fox, querían
modificar considerablemente el sistema, pasar de un régimen a otro. Lo que querían
era participar en el régimen, ser admitidos en el régimen más o menos tal como éste
existía en el fondo, aunque sin que siguiera siendo ese régimen de monopolio del PRI.
Así pues, una transición es algo distinto, ya que en México nadie, aparte de algunas
individualidades como sin duda el Sr. Fox, se proponía verdaderamente transformar el
régimen.
El Sr. Aziz hacía esta pregunta: �cuándo comienza la transición y cuándo termina?
No se sabe muy bien cuándo comienza y, en todo caso, quizás no ha terminado. En
realidad, jamás ha comenzado, porque el PRI, el Partido Revolucionario Institucional,
se proponía liberalizar el sistema y no democratizarlo. Liberalizarlo para que fuera más
sólido, modernizarlo en un cierto sentido, por así decirlo. Se produjo así, en primer
lugar, la liberalización económica, el paso de una gesticulación si ustedes quieren un
poco socialista a eso que en América Latina se llama liberalismo o neoliberalismo.
Después se hizo la liberalización política, por círculos, o por arenas, como se dice
también. Liberalización política que ha consistido justamente en dejar a la oposición
ganar ayuntamientos, estados, y escaños en el parlamento. Incluso hubo sorpresas
desagradables, como cuando la oposición ganó en el Distrito Federal, aunque en este
caso no se sabía muy bien si era realmente la oposición, porque el PRD de hecho
provenía del PRI. De tal forma que estamos ante una situación muy particular en
México: no se produjo una transición sino una liberalización, que después
efectivamente desembocó en una alternancia con la llegada de Fox al poder, de otro
equipo, de otro espíritu. Fue todo lo contrario de una transición. Se trató de una
alternancia, de una democratización de un solo golpe, lo cual puede ser a veces
catastrófico, ya que más vale quizás que se haga lentamente. �Cuál es la relación de
todo esto con esa otra palabra que se ha utilizado, gobernabilidad?

En primer lugar, me gustaría contribuir a clarificar un poco las cosas sobre el concepto
de gobernabilidad. El concepto de gobernabilidad es muy antiguo, y privilegiaba al
comienzo la noción de gobierno. �Cuál es el significado original de gobernabilidad?
Se trataba de saber si un gobierno podía gobernar un país, y existía entonces aquella
fórmula tan utilizada: "este país es ingobernable". El general De Gaulle decía de
Francia: "este país es ingobernable"; y también decía de Brasil: "este país no es serio",
lo que significaba que era un país ingobernable como Francia. Después se mezclaron
las cosas, porque existe toda otra noción que se introdujo a dos niveles, en dos
esferas diferentes.

En primer lugar, hoy existe un nuevo "régimen internacional". La noción de

gobernanza, �governance� en inglés, es una noción que describe un régimen
internacional donde los Estados soberanos ya no pueden hacer y deshacer a su antojo
como antes. Nos encontramos dentro de un sistema de conducción de los asuntos
nacionales e internacionales que está de hecho más o menos determinado por juegos
de actores muy diversos. Hace falta introducir al respecto la teoría de los juegos. El
nuevo régimen internacional está determinado por juegos entre los gobiernos
nacionales, las organizaciones internacionales, las grandes organizaciones financieras
internacionales como el Banco Mundial, etc. Es un juego determinado por flujos
financieros, por flujos ideológicos como el islamismo, por las multinacionales, y por
otros muchos factores. Así pues, la gobernanza actual es eso, un régimen
internacional. Pero esta es la primera esfera, y yo he mencionado una segunda esfera.

Dentro de las democracias, suele decirse, normalmente las decisiones se tomaban por
mayoría, y la mayoría se suponía que representaba el interés general. Esto podría
discutirse, pero de hecho eso se decía, que las decisiones se tomaban de esa forma y
después el gobierno las aplicaba. Claro, era el gobierno el que tenía la mayoría, el que
tomaba las decisiones y después decía a su mayoría en el parlamento que las
adoptara. Pero se dieron cuenta cada día más de que este mecanismo se deterioraba;
ya no había interés general, sino que había un gran fraccionamiento del interés en el
seno del país, de la región, y hacía falta llegar a compromisos. A partir de este
momento, se pusieron en marcha procedimientos de consulta, que se han vuelto cada
vez más deliberativos, no oficialmente pero cada vez más decisorios, y dirigidos,
además, conducidos por un Estado que se conforma con ser simplemente mediador,
un árbitro, con sus funcionarios. Este proceso generó una paradoja: ahora el alto
funcionario es más democrático quizás que el diputado electo. El alto funcionario
consulta más. Corresponde mejor al esquema de la nueva gobernanza globalizada.
Como ustedes ven, gobernabilidad y gobernanza no son la misma cosa.

Creo que en el caso de México, todos los argumentos que desarrollamos se refieren
en general a la gobernabilidad �es decir, �puede el gobierno gobernar el país?- y,
sólo en algunas ocasiones, a la gobernanza de veras; así, al tratar de la política
económica que el gobierno del presidente Fox puede llevar a cabo, ya que dicha
política está completamente condicionada por el nuevo "régimen internacional".

Quisiera añadir un par de cosas a este respecto. El asunto de la gobernanza es

bastante divertido, si ustedes me permiten la falta de respeto. El año pasado los
traductores de la ONU en Nueva York tenían que traducir un documento en inglés
titulado "gobernability and governance" y primero lo tradujeron al español por
"gobernabilidad y gobernabilidad". Naturalmente, esta solución no era en absoluto
satisfactoria, y he aquí que uno de los traductores españoles, un buen "gachupín",
consultó el diccionario de la Real Academia, una edición antigua, y descubrió el
término "gobernanza". Es un término que existe en español, como existe en portugués,
como existía en francés. Es un término del siglo XVII, sinónimo de la técnica de
gobierno; se decía también "policía", aunque esta policía no era la de la sirena en el
techo sino el buen gobierno, y se decía también el cameralismo.

Finalmente, para tratar de comprender un poco mejor la situación de México, me voy a

referir al tema que ha abordado el Dr. Enrique Valencia en su exposición: la política
social, la democracia social, sustantiva. Aquí nos movemos en un terreno minado. Si
realmente hubo una transición en México, algo similar a lo que sucedió en España, en
Chile, o en Brasil, entonces podría producirse una situación parecida: durante la
transición se consideró que era necesario primero estabilizar la democracia,
consolidarla como sistema o procedimiento de gobierno. Después se verá si se puede
hacer algo más, es decir, una democracia más social, más sustantiva, pero mientras
tanto se puede decir a la gente: "durante algunos años, no esperen milagros, ya que
primero hace falta construir el sistema que será más transparente, democrático, y que
permitirá después hacer cosas". Pero esta situación no puede producirse en México.
Lo que pasó realmente fue que la democracia cogió a México por sorpresa y de golpe;
de tal forma que en su caso no es posible decir: "bueno, que nos dejen cuatro o cinco
años, porque vamos a estabilizar, a consolidar el sistema, a llegar al fin de la
transición".

Otro punto relacionado. Una transición se acaba cuando todos los actores están de
acuerdo sobre las reglas del juego: que ya no van a llamar a los militares para dar un
golpe de estado, que los que son de izquierda no van a organizar manisfestaciones
multitudinarias en lugares públicos para desestabilizar todo o provocar huelgas
generales. Así pues, están de acuerdo en no abusar de estos medios, pero para que
pueda existir semejante acuerdo o pacto, porque aquí se ha hablado de pacto, hace
falta estar en transición. Pero si todo se produce en una forma súbita, tratar de
negociar el pacto después es muy difícil, sobre todo cuando el terremoto hirió sin
previo aviso a todo el aparato de contención social del anterior régimen: a los
sindicatos corrompidos, los sindicatos oficiales o de Estado. Agrego esta especie de
anécdota: el Dr. Aziz mencionó al presidente Sanguinetti, el presidente de Uruguay en
el momento de la vuelta de este país a la democracia, al decir que quería "armonizar
la impaciencia" (me imagino que querría decir "calmar, terminar con la impaciencia").
�Saben ustedes qué había hecho para preparar esta transición el presidente
Sanguinetti, de acuerdo con los militares, con el almirante Medina que tenía el poder?
Hicieron volver a los comunistas del exilio, un año y medio antes, para que creasen de
nuevo los sindicatos, para que el gobierno democrático tuviese interlocutores, y
pudiesen "calmar la impaciencia" de los trabajadores, que habían visto disminuir un
50% su salario desde hacía cinco o seis años. Esto fue un trabajo de artista, pero no
es posible algo semejante en México. Discúlpenme por ser tan directo.

Comentario final

Carlos S. Milani
Programa MOST

No es tarea fácil hacer una síntesis en cinco minutos de lo que hemos escuchado aquí
esta tarde. En general, podría decirse que las ponencias y los debates de esta mesa
redonda nos muestran que el fenómeno de la globalización -en el caso de México su
integración regional a través del Tratado de Libre Comercio-, produce un impacto sin
precedentes en la democracia: en las estructuras de poder, como decía el Dr. Aziz, o
en la formulación de políticas públicas para el desarrollo social, como señalaba el Dr.
Valencia.

De este fenómeno, demasiado complejo para ser abarcado de manera completa en

una síntesis, quisiera destacar dos dimensiones, que me parece que cortan
transversalmente las cuatro ponencias que fueron hechas esta tarde.

En primer lugar, quisiera señalar el hecho de que hoy en día, en el contexto de las
transformaciones sociales contemporáneas, ya no es posible concebir lo político en
términos tradicionales: lo político abarca más que el Estado y más que el Gobierno. En
segundo lugar, hay que tener en cuenta que la sociedad es bastante más amplia que
la sociedad civil, que esta sociedad civil es a su vez más amplia que las ONGs, y que
éstas constituyen asimismo un universo más grande que la mera filantropía. La Dra.
Blanco ha proporcionado algunos elementos de reflexión bastante interesantes al
respecto.

Los análisis de esta tarde nos enriquecen y son de gran valor para el Programa
MOST, y yo destacaría tres puntos principales de interés para nuestro Programa:

En primer lugar, nos parece fundamental la cuestión del análisis crítico de los sentidos
de las palabras, de los términos, cuestión a la que hizo referencia el Dr. Hermet en su
exposición. Nos parece esencial, no por el mero placer de realizar estudios semánticos
o lingüísticos, sino porque resulta realmente necesario clarificar algunos términos, ya
que existe un riesgo bastante grande de manipulación e instrumentalización ideológica
en su utilización. Es el caso, por ejemplo, de la palabra "governance", que pudiera
remitirnos a procesos políticos completamente diferentes, algunos incluso que
pretenden no ser ya políticos y tampoco históricos. El debate semántico enriquece por
tanto nuestro trabajo.

El segundo punto, que es justamente el análisis crítico que intentamos desarrollar en

el ámbito del Programa MOST, es el análisis de los procesos y actores de esta
gobernancia o gobernación (en portugués, en Brasil, utilizamos hoy en día el término
"gobernança"), que nos remite al análisis de la conflictualidad de las transformaciones
sociales. Y es que, a grandes rasgos, puede decirse que los análisis basados en una
ética de mercado de la gobernanza han intentado sacar, abstraer de los procesos
políticos, toda la conflictualidad que es inherente a los procesos históricos. Así pues,
para nosotros es tremendamente importante -en nuestros análisis, en las redes que
animamos y coordinamos en el Programa-, recuperar la dimensión conflictual,
conflictiva, de las transformaciones sociales en general.

Un tercer y último punto que me parece importante destacar es que la UNESCO no es

una universidad y que, por tanto, para nosotros es también tremendamente importante
concebir el enfoque de la gobernanza como un medio de entender las relaciones que
se establecen entre producción de ciencias sociales por un lado, y formulación de
políticas públicas por otro. Para evitar así un análisis que pudiera ser demasiado lineal.
Se trata de observar un problema social, definir el problema científico a partir de este
problema social, y montar un equipo de investigación que proponga resultados que
resulten en políticas públicas más convenientes y adecuadas. El proceso de análisis
de las relaciones entre los que producen conocimientos y los que eventualmente los
utilizan en políticas públicas es muy complejo, y creo que los ejemplos que fueron
dados aquí esta tarde contribuyen a arrojar un poco más de luz sobre este tipo de
análisis.

Finalmente, quisiera concluir informándoles que el Programa MOST tiene la intención

de seguir organizando este tipo de debates, con otros contextos sociogeográficos y
otros subtemas, dentro de ese tema principal que venimos desarrollando en el
Programa: la gobernanza democrática o la democracia en los procesos políticos de
desarrollo en general. Muchas gracias.

Notas

1. A diferencia de gobernanza, la palabra gobernancia no figura en el diccionario

de la Real Academia Española. Adoptaremos así el término de gobernanza,
por el que se designará tanto la acción y el efecto de gobernar como, en un
sentido más amplio, las nuevas modalidades de dirección y coordinación
intersectoriales entre políticas e intereses diversos que se observan en
múltiples niveles, tanto en el plano local como nacional e internacional y que
articulan una relación virtuosa que promueve un equilibrio entre el Estado, el
mercado y la Sociedad civil, en la que se busca finalmente el logro de un
desarrollo económico, social e institucional duradero, dejando en claro que la
gobernanza supera el proceso simple de toma de decisiones lineal y jerárquico
que va de arriba hacia abajo (top-down) y permite integrar procesos más
complejos donde aquellos que participan están al principio pero también hacen
parte de éste.
2. AZIZ NASSIF, Alberto y ALONSO SÁNCHEZ, Jorge. 2001. Del viejo orden a
los gobiernos de alternancia. En prensa, pág. 29.
3. Op. cit.
4. Op. cit. pág. 32.
5. TOMASSINI, Luciano. 1993. Estado, Gobernabilidad y Desarrollo. Monografías
núm.9. BID, Washington, D.C. pág.5 citado por: AZIZ NASSIF, Alberto y
ALONSO SÁNCHEZ, Jorge. 2001.Op. Cit. .
6. Op. cit, pág. 5.
7. Op. cit. pág. 5
8. AZIZ, 2001, op. cit. pág. 33.
9. TOMASSINI, Luciano, 1993, citado por AZIZ, 2001, op. cit. pág. 33.
10. OLVERA, Alberto, 2001, Movimientos sociales prodemocráticos,
democratización y esfera pública en México: el caso de alianza cívica en
México. Cuadernos de la sociedad Civil No. 6, Sociedad Civil y gobernabilidad
en México, Universidad Veracruzana.
11. COHEN y ARATO 1992, citado por OLVERA, Alberto 2001, op.cit. pág. 9
12. OLVERA, Alberto, 1999, La Sociedad Civil, de la teoría a la realidad, Colegio
de México, pág. 343
13. Ver, HERNÁNDEZ, Luis "Las Coordinadoras de Masas. Diez años de
trincheras" en El Cotidiano, , UAM Azcapotzalco, julio-agosto 1990, núm 36.
14. RAMÍREZ SÁIZ, Juan Manuel, 2001, "Democratizar la sociedad y el sistema
político" en prensa. pág.8.
15. OLVERA, Alberto, Sociedad civil, gobernabilidad democrática, espacios
públicos y democratización, Cuadernos de la Sociedad Civil 1 Universidad
Veracruzana, 2001 p.44.
16. GÓMEZ HERMOSILLO, Rogelio, "La observación electoral desde la sociedad
civil: la experiencia de Alianza Cívica en México" en Protagonismo e incidencia
de la sociedad civil, Red Alforja, Cifs Iteso, 2000, pág. 59.
17. OLVERA, Alberto, 2001-1 op. cit. p.44
18. Como: Red Nacional de Organismos de Derechos Humanos: Todos los
derechos para Todos, Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia,
Movimiento Ciudadano por la Democracia, Acuerdo Nacional por la
Democracia y Alianza Cívica entre otros.
19. BAUTISTA, José, 2001 "Las organizaciones civiles ante el gobierno de Fox,"
Avances, Iteso. P.105.
20. Síntesis general: Seminario sobre retos de las organizaciones civiles en el
sexenio de Vicente Fox. Coyoacán, México D.F., 26 de junio de 2001,
fotocopia.
21. CONVOCATORIA al Foro Nacional "Participación Política de la Sociedad Civil",
10 y 11 de septiembre de 1999, Centro Cultural San Ángel, San Ángel, México
D.F. Convocan: Alianza Cívica, Convergencia, Ceaal y Cencos.
22. BAUTISTA, José, 2001, op. cit. págs. 110, 111.
23. BAUTISTA, José, 2001, op. cit. pág. 111.
24. NÚÑEZ, Carlos Arq. Entrevistado por la autora el 17 de marzo 2001.
25. RAMÍREZ SÁIZ, Juan Manuel, 2001, Democratizar la sociedad y el sistema
político, en prensa pág. 20.
26. VALENCIA, E., participante en Evaluación Inter Pares Desarrollo y Paz. 2001
27. Conclusiones y propuestas de la Mesa de diálogo entre las organizaciones de
la sociedad civil y el equipo de transición en las áreas social y política del
gobierno del presidente Vicente Fox Quesada. Reporte final, diciembre del año
2000, 26 págs.
28. Alianza Cívica, Consejo de Educación de Adultos de América Latina,
Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, Instituto Nacional de
Desarrollo Social, se presentan como organizaciones convocantes.
29. Síntesis general: Seminario sobre retos de las organizaciones civiles en el
sexenio de Vicente Fox. Coyoacán, México D.F., 26 de junio de 2001,
fotocopia.
30. Op. cit. pág.4.
31. Op. cit. pág. 3.
32. ALONSO, Jorge 2001, �Las elecciones del cambio?, ponencia presentada en
la mesa "México un balance de su tránsito democrático" en el congreso de
LASA2001 en Washington, D.C. septiembre 6-8. pág. 8.
33. Documento interno: Propuesta de evaluación del proceso electoral 2000-2001,
Grupo Promotor del Pacto Ético Político, 7 de marzo 2001, Guadalajara, Jal. Se
publicó un resumen en la prensa local.
34. ALONSO, Jorge, BLANCO Isabel, 2001 Organizaciones de la sociedad civil y
gobierno. Una visión regional desde Jalisco. en prensa.
35. ALONSO, Jorge, 2001, �Las elecciones del cambio?...pág. 8.
 36. RAMÍREZ, SÁIZ, Juan Manuel, "Ciudadanos bajo sospecha. El movimiento
Alianza Cívica y el gobierno panista de Guadaljara" en Revista Sociedad Civil
No 8, 1999.
37. Op. cit. pág. 187.
38. GARCÍA NAVARRO, Manuel, "El retiro de los indigentes. Otra historia de
política vertical" en Nueva síntesis No. 34, 18 de mayo 2001, pág.35 y ss.
39. ALONSO, Jorge, 2001, Un ejemplo sobre las resistencias al cambio: los
poderes ante la ley sobre derechos y cultura indígena, En prensa, pág. 21.
40. Op. Cit. pág.35.
41. BAUTISTA, José, 2001, op. cit. pág. 111.
42. Op. cit. pág. 111.
43. Op. cit.
44. Ver, la ponencia de PRECIADO, Jaime, en esta misma publicación.
45. Muchos años antes de 2000 la lucha de la oposición por la alternancia había
llegado a los municipios, después a los congresos estatales y a las
gubernaturas a partir de 1989; en 1997 llegó al Congreso de la Unión en la
Cámara de diputados y en 2000 a la presidencia de la República.
46. El 5 de febrero del año 2001.
47. El presidente Fox reconoció en su primer Informe de gobierno, el 1� de
septiembre de 2001 que la sola voluntad no era suficiente para hacer los
cambios y que la pura alternancia no garantizaba un sistema democrático.
48. Diario Milenio 31 de agosto de 2001.
49. Roberto Mangabeira, La segunda vía, Miguel Angel Porrúa, México 2000, pág.
86.
50. En una reunión celebrada a fines de agosto de 2001 entre el PAN y algunos
funcionarios del gabinete, la idea que más sonó en la prensa fue el reclamo por
la exclusión de más panistas en el gabinete.

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