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Curso autoinstrucional

Elaboração de Termo de Referência e Projeto Básico

Susana Gercwolf
Professora, advogada e pesquisadora. Mestre em Direito
Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie. Especialista em Direito Público e formada em
Direito pela Universidade do Estado do Amazonas. E-mail:
susanagercwolf@gmail.com.

SUMÁRIO
4. Como elaborar o termo de referência ou projeto básico
4.1 Objeto
4.2 Justificativa
4.3 Elementos
4.4 Obrigações da contratada e da contratante
4.5 Estimativa de custos
4.6 Prazo de vigência do contrato
4. Como elaborar o termo de referência ou projeto básico (objeto, justificativa,
elementos, estimativa do valor da contratação, obrigações das partes, vigência do
contrato)

Existem requisitos, parâmetros a serem observados ao longo do processo de


elaboração do termo de referência e projeto básico a serem descritos de maneira lógica
e racional.
Mostra-se imprescindível que tais elementos estejam descritos de maneira
detalhada e clara no projeto básico/termo de referência, de modo que não reste
configurado vício ou falha na sua elaboração. Passaremos a abordá-los na sequência.

4.1 Objeto

Antes de mais nada, a realização da licitação deve ocorrer face a uma


necessidade da Administração. Uma vez detectada a necessidade, pode-se definir o
objeto e iniciar o processo de contratação.
O levantamento da necessidade dar-se-á pelo dimensionamento real ou
potencial de uma demanda. Para tanto, deve-se conhecer todas as peculiaridades e
detalhes que envolvem a demanda, ouvir os setores envolvidos e buscar as alternativas
disponíveis.
Evidente que o objeto deverá existir em função da necessidade, não o contrário.
Ou seja, a solução (objeto) deve ser adequada à resolução do problema da
Administração (necessidade) e não o problema deve se adaptar à solução.
Eventual equívoco na definição da necessidade desencadeará problemas na
definição do objeto, daí a importância de dimensionamento da demanda.
A fim de melhor identificar se a solução atende à demanda do órgão, e antes de
avançar para a especificação do objeto, sugerimos que sejam feitas algumas reflexões,
como por exemplo:
1 - Qual é a situação concreta que demanda uma solução?
2 - A solução é uma contratação de bem ou serviço?
3 - O objeto atende a necessidade do órgão, inclusive quanto aos aspectos
técnicos/tecnológicos?
4 - Há disponibilidade de recursos orçamentários suficientes para custear as
despesas referentes ao objeto a ser licitado?
5 - A solução escolhida garante a competitividade na licitação?
6 - Essa solução é a mais vantajosa para a Administração?
4.2 Justificativa

Sabemos que a motivação é um dos princípios basilares do Direito


Administrativo. Além disso, os atos da Administração Pública estão sempre voltados à
persecução do interesse público.
Em se tratando de licitações e contratos administrativos, ambos os princípios
devem se fazer presentes ao longo de todo o procedimento licitatório.
Dessa forma, quando da definição da solução escolhida pela Administração, a
fundamentação dessa escolha deve ser sempre motivada, de modo a esclarecer o
porquê dessa escolha em detrimento das demais.
Nesse sentido, orienta o TCU: “consigne, previamente, nos autos dos
procedimentos licitatórios, os motivos e fundamentos da necessidade de realização do
objeto das licitações” (Acórdão nº 254/2007 – Primeira Câmara).
Em se tratando de serviços de reparos e/ou consertos de bens, convém que se
analise o custo benefício da contratação, isto é, o custo do reparo frente ao valor atual
do bem.
Vimos que o que sustenta as escolhas do órgão demandante em relação à
contratação em si e às especificações do objeto é a necessidade. Conseguintemente, as
razões que justificam a necessidade do objeto devem estar nitidamente relacionadas ao
cumprimento da missão institucional da organização.
Devem ser abordados, portanto, aspectos de caráter geral e específico de
necessidade do objeto a ser licitado. Quando for o caso, deve ser estabelecida relação
com a contratação anterior, e com os quantitativos pedidos na última contratação.
Assim, a justificativa da contratação deve conter ao menos:
1- O motivo da contratação (breve histórico, relação entre a contratação e a
missão institucional da unidade, obrigações legais ou judiciais que imponham a
contratação, etc.);
2- A relação entre a demanda e o pedido;
3- A metodologia de cálculo utilizada para quantificar o objeto;
4 - Os benefícios diretos e indiretos para a Administração que resultarão da
contratação;

5 - A conexão entre a contratação e o planejamento existente;

6 - Referência a estudos preliminares, se houver;


7 - Agrupamento de itens em lotes;
8 - Os critérios ambientais adotados, se houver;
9 - A natureza do serviço (se continuado ou não);
10 - Inexigibilidade ou dispensa de licitação, se for o caso.

4.3 Elementos

a. Projeto básico

Segundo dispõe o artigo 6º, IX, o projeto básico deve contemplar:

• o desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da


obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
• soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de
forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante
as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e
montagem;
• a identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e
equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que
assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o
caráter competitivo para a sua execução;
• informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos
construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a
obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
• subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra,
compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as
normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
• orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;

b. Termo de referência

Consoante o disposto pelo art. 8º do Decreto 3.555/2000 (pregão presencial), a


fase preparatória do pregão observará as seguintes regras:

I - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara,


vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou
desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou a
realização do fornecimento, devendo estar refletida no termo
de referência;

II - o termo de referência é o documento que deverá conter


elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela
Administração, diante de orçamento detalhado, considerando
os preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a
estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato.

III - a autoridade competente ou, por delegação de


competência, o ordenador de despesa ou, ainda, o agente
encarregado da compra no âmbito da Administração, deverá:

a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em


planilhas, de forma clara, concisa e objetiva, de acordo com
termo de referência elaborado pelo requisitante, em conjunto
com a área de compras, obedecidas as especificações praticadas
no mercado;

b) justificar a necessidade da aquisição;


c) estabelecer os critérios de aceitação das propostas, as
exigências de habilitação, as sanções administrativas aplicáveis
por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com
fixação dos prazos e das demais condições essenciais para o
fornecimento; e

d) designar, dentre os servidores do órgão ou da entidade


promotora da licitação, o pregoeiro responsável pelos trabalhos
do pregão e a sua equipe de apoio;

(...)

IV - constarão dos autos a motivação de cada um dos atos


especificados no inciso anterior e os indispensáveis elementos
técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o
orçamento estimativo e o cronograma físico-financeiro de
desembolso, se for o caso, elaborados pela Administração;

(...).

O Decreto n. 5.450/05, que regulamenta o pregão na modalidade eletrônica,


também dispõe acerca dos mesmos elementos caracterizadores do pregão presencial
(art. 9º, §§1ºe 2º).
Em suma, portanto, o termo de referência deverá conter os seguintes elementos:
• descrição do objeto do certame, de forma precisa, suficiente e clara;
• critérios de aceitação do objeto;
• critérios de avaliação do custo do bem ou serviço pela Administração,
considerando os preços praticados no mercado;
• valor estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários, se for o caso;
• prazo de execução do serviço ou de entrega do objeto;
• definição dos métodos e estratégia de suprimento;
• cronograma físico-financeiro, se for o caso;
• deveres do contratado e do contratante;
• prazo de garantia, quando for o caso;
• procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato;
• sanções por inadimplemento.
➢ E com relação a garantia e assistência técnica, deve constar do projeto
básico/termo de referência?

Somente se o órgão demandante entender ser necessário/conveniente exigir um


prazo mínimo de garantia de determinado produto ou serviço superior àquele
comumente disponível no mercado. Sendo o caso, deverá justificar tal exigência nos
autos, bem como sua previsão no instrumento de contrato.
No caso de aquisição de bens passíveis de reparos, poderá ser exigida a
disponibilização de rede de assistência técnica autorizada.
Observação: Prazo de garantia superiores ao que o mercado oferece geralmente
resultam em contratos mais onerosos à Administração Pública. Daí a necessidade de
prazos específicos ser minuciosamente avaliada, justificada e orçada.

➢ Como e quando devem ser exigidas amostras?

A solicitação de amostras/protótipos visa averiguar as características do produto


ofertado com as especificações estabelecidas no projeto básico/termo de referência
voltado às compras de bens de consumo e permanentes.
Por constituir situação mais excepcional, sua solicitação pelo órgão demandante
deverá ser pautada na razoabilidade e devidamente justificada no projeto básico/termo
de referência, tendo em vista que implica custos adicionais aos participantes da
licitação.
Tal exigência tem sido admitida com fundamento no art. 43, IV e V, da lei geral
de licitações. Não é demais frisar que além da justificativa, também devem ser elencados
os critérios objetivos a serem utilizados para análise das amostras, bem como os prazos
de apresentação e recolhimento dos materiais
Em que pese a exigência de amostras soar incompatível com a modalidade
pregão – que deve ser célere, ultimada numa única sessão, sem interrupções, bem como
ser destinada à contratação de bens e serviços comuns que se supõe não demandar
análise tão detalhada a ponto de exigir amostras –, a doutrina vem defendendo a
possibilidade de amostras no pregão. Isso porque pode constituir-se num procedimento
altamente benéfico para boas aquisições.
Nesse sentido, o TCU vem evoluindo seu entendimento, aceitando amostras no
pregão desde que se mostrem indispensáveis e que sejam solicitadas apenas ao licitante
vencedor da melhor proposta (Acórdãos 2368/2013-Plenário, 1.291/2011-Plenário,
2.780/2011-2ª Câmara, 4.278/2009-1ª Câmara, 1.332/2007-Plenário, 3.130/2007-1ª
Câmara e 3.395/2007-1ª Câmara).
Frise-se que a solicitação de amostra não pode acarretar custos excessivos ao
licitante (por exemplo, não se mostra razoável exigir amostra na aquisição de
helicóptero). Ademais, a amostra poderá ser exigida desde que não possa ser substituída
por outros meios suficientes de verificação (requisitos de habilitação ou, já na fase do
contrato, acompanhamento e aprovação da produção do objeto pela Administração ou
verificação no recebimento provisório).
Acerca do tema, o TCU recomendou por meio do Acórdão 1168/2009 - Plenário,
que “adote em editais de pregão critérios objetivos, detalhadamente especificados,
para avaliação de amostras que entender necessárias a apresentação. Somente as exija
do licitante classificado provisoriamente em primeiro lugar no certame”.
Em caso de exigência de amostra, sugere-se que conste claramente no
instrumento convocatório:
• A exigência de amostra em destaque;
• A justificativa da necessidade de amostra, demonstrando o porquê de ser
indispensável;
• A exigência de amostra apenas do vencedor da melhor proposta;
• O critério de avaliação da amostra (objetividade do julgamento);
• A possibilidade de acompanhamento de todos os licitantes interessados na
avaliação da amostra (transparência);
• Se a amostra será descontada do quantitativo total a ser entregue ou
consumida/utilizada nos testes de avaliação e não poderá ser descontada.

➢ Vistoria técnica

A realização de vistoria nos processos de aquisição de bens é bastante incomum.


Não obstante, a realização de vistoria pode ocorrer excepcionalmente, como por
exemplo quando se tratar de equipamentos com instalação e/ou peças de reposição,
desde que devidamente justificada no projeto básico/termo de referência.
Saliente-se que, sempre que possível, ela deve ser substituída pela divulgação de
fotografias, plantas, desenhos técnicos e congêneres. Quando a descrição detalhada do
objeto for suficiente para o adequado conhecimento das condições para a elaboração
de uma proposta fidedigna, a realização de vistoria torna-se desnecessária.

4.4 Obrigações da contratada e da contratante

É imprescindível descrever as obrigações da contratada para resguardar a plena


execução das ações e serviços a serem desenvolvidos, tais como registros, controles e
informações que deverão ser prestados pela contratada.
A lei geral de licitações traz algumas das obrigações do contratado nos artigos 67
e seguintes. Não obstante, deve-se considerar que cada objeto terá obrigações
específicas a depender de sua natureza. Tais obrigações deverão estar discriminadas no
projeto básico ou termo de referência, bem como todos os deveres, ainda que
acessórios.
4.5 Estimativa de custos

O projeto básico/termo de Referência deve trazer a estimativa do custo da


aquisição/contratação, conforme rezam o art. 7°, II, § 2º, da Lei n. 8.666/1993 e os arts.
3º, III da Lei n. 10.520/02, c/c art. 9°, § 2°, do Decreto n° 5.450/2005 e art. 8°, II, do
Decreto n° 3.555/2000.

A estimativa de custos será obtida mediante a realização da pesquisa de preços


que, por sua vez, somente poderá ocorrer quando todas as especificações do objeto
tenham sido reunidas.
Ademais, a pesquisa deverá ser processada com, no mínimo, 3 (três) preços
válidos e compatíveis com as especificações do objeto, observadas as disposições a
seguir:
➢ utilizar preços praticados na Administração Pública, provenientes de
contratos ou atas de registro de preços vigentes ou ainda aqueles fixados
no Banco de Preços do Sistema e-Compras ou outra base de dados;
➢ na ausência comprovada do mínimo de 03 (três) preços praticados na
Administração Pública, poderão ser utilizadas propostas válidas obtidas
mediante pesquisa de mercado.
Cabe lembrar ainda que o orçamento deve conter, no mínimo, as seguintes
informações:
• a discriminação de cada material/serviço;
• a unidade de medida;
• a quantidade;
• o custo unitário;
• o custo mensal (no caso de execução ou entrega parcelada); e
• o custo total, representado pela soma dos custos unitários ou mensais.
A pesquisa, elaborada com base nos documentos ou informações apuradas pela
própria equipe responsável pela confecção do termo de referência/projeto básico em
decorrência das consultas realizadas, deve ser juntada nos autos do processo licitatório
e tem por objetivo:
➢ estimar o valor da despesa com a pretensa contratação;
➢ fundamentar a declaração de disponibilidade orçamentária;
➢ fixar o preço máximo aceitável para a licitação;1 e
➢ embasar indício de preço inexequível.

4.6 Prazo de vigência do contrato

Nos termos do art. 57, a duração dos contratos ficará adstrita à vigência dos
respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

➢ aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no


Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da
Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;
➢ à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter
a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção
de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta
meses;
➢ ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática,
podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses
após o início da vigência do contrato;

1
Segundo o Acordão nº 2.170/07 do TCU: “Preço aceitável é aquele que não representa claro viés em
relação ao contexto do mercado, ou seja, abaixo do limite inferior ou acima do valor constante da faixa
identificada para o produto ou serviço”.
➢ às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos contratos
poderão ter vigência por até 120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse da
administração.
Forçoso lembrar que os prazos devem ser sempre pautados na razoabilidade, nas
condições comumente praticadas no mercado ou na necessidade fundamentada da
Administração.
Via de regra, nos contratos de prestação de serviços de natureza continuada, o
prazo de vigência originário é de até 12 meses. Excepcionalmente, este prazo poderá
ser fixado por período superior nos casos em que, (i) diante da peculiaridade e/ou
complexidade do objeto, fique tecnicamente demonstrado o benefício advindo para a
Administração; e (ii) seja juridicamente possível tal prorrogação.
Saliente-se que a Administração pode estabelecer a vigência por prazo
indeterminado nos contratos em que seja usuária de serviços públicos essenciais
(energia elétrica, água e esgoto, serviços postais monopolizados pela Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos e ajustes firmados com a Imprensa Nacional), desde que no
processo da contratação estejam explicitados os motivos que justificam a adoção do
prazo indeterminado e comprovadas, a cada exercício financeiro, a estimativa de
consumo e a existência de previsão de recursos orçamentários.

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