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CAIO AUGUSTO TOLEDO PADILHA

EDUCAÇÃO E INCLUSÃO NO BRASIL


(1985 – 2010)

CAMPINAS
2014

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE

CAMPINAS FACULDADE DE EDUCAÇÃO

CAIO AUGUSTO TOLEDO


PADILHA

“EDUCAÇÃO E INCLUSÃO NO BRASIL (1985-2010)”

Orientadora: Profª. Drª. Maria Teresa Eglér Mantoan

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de


Pós- Graduação em Educação da Faculdade de Educação da Universidade Estadual
de Campinas para obtenção do título de Mestre em Educação, na área de
concentração de Ensino e Práticas Culturais.

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA


TESE DEFENDIDA PELO ALUNO CAIO AUGUSTO TOLEDO
PADILHA
E ORIENTADA PELA PROFª. DRª. MARIA TERESA EGLÉR MANTOAN

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CAMPINAS
2014
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas
Biblioteca da Faculdade de Educação
Rosemary Passos - CRB 8/5751

Padilha, Caio Augusto Toledo, 1988-


P134e PadEducação e inclusão no Brasil (1985-2010) / Caio Augusto Toledo
Padilha. – Campinas, SP : [s.n.], 2014.

PadOrientador: Maria Teresa Eglér Mantoan.


PadDissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Campinas,
Faculdade de Educação.

Pad1. Educação especial. 2. História da educação. 3. Políticas


Educacionais. 4. Brasil - História - 1985-2010. I. Mantoan, Maria Teresa
Eglér,1943-. II. Universidade Estadual de Campinas. Faculdade de
Educação. III. Título.

Informações para Biblioteca Digital

Título em outro idioma: Education and Inclusion in Brazil (1985-2010)


Palavras-chave em inglês:
Special
Education
History of
education
Educational
policies
Brazil - History - 1985-2010
Área de concentração: Ensino e Práticas
Culturais Titulação: Mestre em Educação
Banca examinadora:
Maria Teresa Égler Mantoan
[Orientador] Newton Antonio Paciulli
Bryan
Vitor Barletta Machado
Data de defesa: 10-10-2014
Programa de Pós-Graduação: Educação

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE EDUCAÇÃO

DISSERTAÇÃO DE MESTRADO

EDUCAÇÃO E INCLUSÃO NO BRASIL (1985 – 2010)

Autor: Caio Augusto Toledo Padilha


Orientadora: Profª. Drª. Maria Teresa Eglér Mantoan

Este exemplar corresponde à redação final da Dissertação


defendida por Caio Augusto Toledo Padilha e aprovada
pela Comissão Julgadora

Data: __/__/__
Assinatura:.....................................................................

Orientadora

COMISSÃO JULGADORA:

2014

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Aos milhões de indivíduos, que, ignorados pelo sistema, permaneceram à
margem da sociedade, excluídos do sistema educacional comum. Este trabalho foi feito
em respeito à histórica luta de vocês.

Aos meus avós, Miguel, Virgínia e Sidney


(in memoriam) e Anna Therezinha.

Ao meu padrinho, Natal (in memoriam), um dos


meus maiores incentivadores.

Aos meus pais, Silvana e Miguel.

Ao amigo desta e de outras vidas, Vung.

Aos meus sobrinhos pequenos, Giovana, Bruno


(meu querido afilhado), Marcos e Luhara (minha
sobrinha-neta), na expectativa que vivam e façam
um mundo melhor.

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RESUMO

Esta pesquisa tem por objetivo a composição de um estudo histórico da evolução da


Educação e, mais especificamente, da Educação Especial no Brasil pós-Ditadura Militar
(1985-2010), a partir da análise crítica das políticas educacionais formuladas e
implementadas pelo governo federal no período. Para tanto, foi realizada uma pesquisa
qualitativa, voltada à análise de conteúdo de fontes primárias (documentos nacionais e
internacionais) e fontes secundárias (produções científicas de diferentes naturezas), que
permitiu a confirmação da hipótese de que, apesar dos esforços estatais no sentido de
universalizar o acesso dos indivíduos à educação comum, inexiste, no país, um sistema
educacional verdadeiramente inclusivo.

Palavras-chave: Educação Especial; História da Educação; História das Políticas


Educacionais; Brazil — História — 1985-2010

ABSTRACT

This paper aims to depict a historic study of the Education evolution, more specifically
the Especial Education in the post-Military Dictatorship Brazil (1985-2010), based on
the critical analysis of educational public policies formulated and implemented by the
Federal Government in that period. For this purpose it was made a qualitative research
dedicated to the analysis of the primary sources’ (national and international documents)
and secondary sources (scientific productions of different natures), which allowed the
confirmation of the hypothesis that, despite the State’s efforts towards an
universalization of the people access’ to common education, the country lacks of a
wholly inclusive educational system.

Keywords: Especial Education; History of Education; Educational Policies’ History;


Brasil — History — 1985-2010

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AGRADECIMENTOS

Este trabalho é fruto do coletivo. Uma dissertação de mestrado não nasce


somente da inspiração e dos esforços do seu autor. Ao contrário. Cabe ao autor o dever
de trazer para o papel a história, a própria história, os conhecimentos produzidos nas
inúmeras relações que constrói ao longo de sua trajetória. Sendo assim, é mister
agradecer a todas e todos envolvidos neste processo pela generosidade em me apoiarem
e compartilharem suas experiências comigo.
À professora Maria Teresa Eglér Mantoan, o meu mais profundo agradecimento
pela generosidade em me acolher como orientando, respeitar minhas características,
estimular minhas potencialidades e apoiar continuamente minhas iniciativas tanto no
âmbito pessoal como no âmbito acadêmico.
Ao professor Newton Antônio Paciulli Bryan pela incrível oportunidade de
aprendizado, pelas preciosas contribuições tanto no exame de qualificação quanto na
defesa, pela paciência em me responder os e-mails e, sobretudo, pelo grande estímulo
que me concedeu para prosseguir na trajetória acadêmica.
Ao professor Vitor Barletta Machado, um grande mestre, que me mostrou, desde
a educação básica, os encantos da História, o meu agradecimento pela presença e pelas
contribuições teóricas de grande relevância na ocasião da defesa.
À professora Norma Trindade de Lima, por ter aceitado o convite para o exame
de qualificação e ter me proporcionado novos olhares sobre a pesquisa.
Ao professor José Claudinei Lombardi, que me abriu as portas da vida
acadêmica no início da graduação em Pedagogia, incentivou-me e foi meu orientador
por dois anos, nas iniciações científicas e no trabalho de conclusão de curso.
Aos colegas do LEPED (Laboratório de Estudos e Pesquisas em Ensino e
Diferença) pelos debates realizados, os conhecimentos produzidos, e a oportunidade de
aprender mais sobre a inclusão.
À minha avó, Anna Therezinha, pelo amor incondicional que deposita em todas
as suas relações e por ter me apresentado àqueles que serão meus maiores amigos por
toda a vida: os livros.
Aos meus pais, Miguel e Silvana, meus verdadeiros heróis. Mais do que a vida,
me mostraram o que é o amor. Ensinaram-me a sonhar e realizar meus sonhos, a
compartilhar, a lutar com todas as forças por aquilo que acredito, a desapegar, a
entender o exercício da liberdade, as aventuras da vida. Este trabalho jamais existiria se

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não fosse pela entrega de vocês. As noites sem dormir, as palavras de apoio, o carinho, a
torcida. Tudo, tudo o que eu fizer nesta vida, será dedicado a vocês — e mesmo assim
eu nunca conseguirei retribuir minimamente o universo que me foi ofertado.
Aos meus antepassados, das famílias Augusto, Barboza, Toledo e Padilha, todo
o agradecimento pela vida que tiveram e pelos ensinamentos que me deixaram. Mesmo
não conhecendo boa parte dessas pessoas, pude ouvir suas histórias e muito aprender.
De modo a representar todos os meus familiares, agradeço meus tios Nelson (in
memoriam) e Carlos Eduardo por terem acreditado em mim, investindo em meus
estudos num momento muito difícil da minha vida, a meu tio Amauri por ter alimentado
meu gosto pela História e pelos livros, e à tia Cristina por ter me incentivado tanto, a
começar do meu apelido — “Campeão”.
Aos amigos:
Fábio Bonillo Fernandes Carvalho, futuro editor, amigo dos tempos de bebê, que
muito me apoiou em todos os momentos, leu diversos trechos, elogiou, criticou, propôs
e fez uma preciosa revisão final do texto;
Renan Salomon Müller, outro companheiro de todas as horas, que se dispôs até
mesmo a virar noites em claro para editar o texto para a defesa;
Guilherme Plácido Campos pelas conversas noite afora na Romana sobre
inúmeros temas desta vida, pela leitura atenta de diversos trechos e pela propositura de
novas fontes;
Henrique Corrêa Lima, um verdadeiro professor, criterioso, crítico, ácido, soube
detectar erros, propor soluções e valorizar quando preciso, além de ser um grande
companheiro em todos os momentos;
Diogo Valmor Pereira, um amigo que se identificou desde o primeiro momento
com os propósitos da pesquisa, colocando sua experiência pessoal como um estímulo
para a conclusão desse trabalho;
David Rodrigues Menezes pelo incentivo, pelas leituras e pelo companheirismo;
Nacim Elias Romanelli, pelo bom humor, pelas boas conversas, que me fizeram
esquecer dos maus momentos;
Gabriel Rosa, um artista nato, que me presenteia com compreensão,
companheirismo e muito bom humor em todos os momentos;
Francisco Lima Baca, o mexicano mais brasileiro de todos, que me propiciou
debates esplendorosos;

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Igor Figueiredo, o camarada de todas as horas, com quem muito aprendo sobre a
vida em todos os momentos;
Giulia Ozi, pelo apoio irrestrito, as palavras de companheirismo e a presença
amiga;
Luísa Maria Rutka Dezopi, pelo apoio, pelas leituras e pelos apontamentos;
Lívia da Costa Quezado Ribeiro, pelo incentivo inicial, pelo companheirismo de
muitos momentos;
Colegas do curso de Pedagogia, que muito me ensinaram sobre a vida e sobre a
Educação.
Colegas do curso de Ciências Sociais, pela oportunidade de viver grandes
momentos, ampliar meus horizontes acadêmicos e construir grandes amizades.
E a todos os demais, que me enobrecem pela participação ativa nos diferentes
momentos da vida.
Muito obrigado!

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Sumário

Introdução ....................................................................................................................... 1
CAPÍTULO 1 – A necessária compreensão da Educação Inclusiva para entender a
Educação Especial nessa perspectiva ............................................................................ 9
CAPÍTULO 2 – Educação para quase todos: o longo percurso de exclusão da
pessoa com deficiência no sistema educacional comum ............................................ 24
2.1. Uma breve história da formação de um sistema educacional excludente: da
Colonização ao fim da Ditadura Militar ................................................................. 24
2.2. O longo processo de exclusão da pessoa com deficiência ............................... 42
2.2.1. A exclusão da pessoa com deficiência no Brasil e a questão da Educação
Especial: um percurso histórico dos primórdios da Colonização até o fim da
Ditadura Militar .................................................................................................... 53
CAPÍTULO 3 – As atuações dos governos José Sarney (1985-1990), Fernando
Collor (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1995): avanços e retrocessos na
Educação Especial ........................................................................................................ 67
3.1. O governo José Sarney (1985-1990) ................................................................. 67
3.2. A Educação Especial no governo José Sarney ................................................ 82
3.3. O fim do governo José Sarney e a eleição de Fernando Collor ..................... 86
3.4. O governo Fernando Collor (1990-1992) ......................................................... 88
3.5. A Educação Especial no governo Fernando Collor ........................................ 94
3.7. O governo Itamar Franco (1992-1995) .......................................................... 100
3.8. A Educação Especial no governo Itamar Franco ......................................... 109
CAPÍTULO 4 – A era Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) e a atuação na
Educação Especial ...................................................................................................... 120
4.1. O primeiro governo FHC (1995-1999) ........................................................... 120
4.2. A reeleição de Fernando Henrique Cardoso em 1998 .................................. 158
4.3. O segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2003) ................... 161
4.4. A Educação Especial na era Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) ..... 177
4.5. O fim do governo e a chegada de Luiz Inácio Lula da Silva ao poder ........ 199
CAPÍTULO 5 – A era Luiz Inácio Lula da Silva e a atuação na Educação Especial
...................................................................................................................................... 206
5.1. O primeiro governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2007) ........................ 206
5.2. A reeleição de Luiz Inácio Lula da Silva em 2006 ........................................ 262

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5.3. O segundo governo Lula (2007-2011) ............................................................. 267
5.4. A Educação Especial na Era Lula (2003-2011): a opção pela inclusão ....... 302
Conclusão .................................................................................................................... 331
Referências bibliográficas .......................................................................................... 342

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Introdução

Em 2008, dois anos após o início de seu segundo mandato, o governo Lula lançou
um novo marco institucional: a Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da
Educação Inclusiva. O sistema educacional comum viu-se, então, desafiado a incluir um
expressivo contingente de alunos que, no decorrer da história brasileira, tiveram ignorado o
direito à educação. Desde esse momento, suscitaram-se transformações nos currículos
escolares; nos cursos de formação docente; nas práticas pedagógicas; nos mecanismos de
avaliação; na gestão do ensino; nos espaços físicos; na participação da sociedade no
cotidiano escolar; e nos processos de formulação e implementação das políticas
educacionais. Ao invés de diferenciar para excluir, como se fez até então no país, a escola
deveria diferenciar para incluir. Alunos, famílias, professores e gestores viram-se
provocados a assumir novos papéis no processo educativo. E os resultados não poderiam
ser mais expressivos: milhares de novos alunos têm se matriculado, no decorrer dos últimos
anos, em escolas comuns públicas e privadas, desafiando Estado e sociedade a procederem
a uma ampla revisão de suas concepções pedagógicas, de modo a reconstruírem o sistema
educacional.
Esse processo transformador imediatamente nos provoca alguns questionamentos.
Por que essa mudança paradigmática somente agora, em meados do século XXI? Por que a
Educação Especial se afirmou, no decorrer da história, como principal alternativa para o
aluno com deficiência? Quais os fatores que nos levaram a constituir um sistema
educacional excludente? O que tem feito o Estado, em matéria de política educacional, para
modificar essa lógica e efetivar o direito de todos à educação?
Incitado por esses questionamentos e ciente da existência de múltiplas respostas
para cada um deles, pus-me a pesquisar a evolução da Educação e, mais especificamente,
da Educação Especial, desde o Brasil do fim da Ditadura Militar, em 1985, até 2008, ano do
lançamento da Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação
Inclusiva, através da análise das políticas educacionais formuladas e implementadas pelo

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governo federal num período marcado por uma série de iniciativas que interferiram
diretamente na educação da pessoa com deficiência.ϭ
Trata-se de um tema que ainda não foi abordado na perspectiva da Educação
Inclusiva, como se pode observar nas obras de pesquisadores como Jannuzzi (2012), Kassar
(1999), Mazzotta (2001) e Carvalho (2006), entre outros. Mesmo os pesquisadores que se
dedicaram ao estudo de questões gerais sobre a história da educação brasileira, como
Hilsdorf (2005), Saviani (2010), Romanelli (1978) e Ribeiro (2001), não abordaram
diretamente em suas obras a questão da inclusão total das pessoas com deficiência no
sistema educacional comum. A questão permaneceu, portanto, distante da centralidade
imposta a outras temáticas nessas produções acadêmicas.
Nesse sentido, ainda que a presente pesquisa se limite a um período recente (1985-
2008) da história brasileira, trata-se de uma iniciativa que vem preencher uma lacuna, pois
oferece uma análise histórica, abrangente e crítica — fundamentada na perspectiva
inclusiva — das políticas educacionais brasileiras desde a redemocratização até os dias
atuais, o que contribui para a ampliação do debate acadêmico sobre uma temática polêmica
e de fundamental importância para a transformação do sistema educacional.
A opção pela composição de um estudo histórico a partir da análise crítica das
políticas educacionais se deu em função do entendimento que possuo das políticas públicas.
Entendo-as, aqui, em meio a inúmeras definições propostas por um campo notadamente
marcado pela multidisciplinaridade, como o “Estado em ação” (Cf. JOBERT & MULLER,
1987), a partir da implantação, por parte dos governos, de programas e ações destinados ao
atendimento das demandas provenientes dos diferentes setores da sociedade. Por
conseguinte, faz-se necessário explicitar aqui o que se entende por Estado e Governo. Para
tanto, recorro à definição proposta por Höfling (2001, p. 31):

Para se adotar uma compreensão sintética compatível com os objetivos


deste texto, é possível se considerar Estado como o conjunto de

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Dentre as principais iniciativas, destacam-se, além de uma série de programas e documentos, a Constituição
de 1988, a Lei nº 7.853 de 24 de outubro de 1989, o Estatuto da Criança e do Adolescente (1990), a Política
Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência, a Política Nacional de Educação Especial
(1994), a Lei de Diretrizes e Bases (1996), o Plano Nacional de Educação (2001) e as Diretrizes Nacionais
para a Educação Especial (2001).

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instituições permanentes — como órgãos legislativos, tribunais, exército e
outras que não formam um bloco monolítico necessariamente — que
possibilitam a ação do governo; e Governo, como o conjunto de
programas e projetos que parte da sociedade (políticos, técnicos,
organismos da sociedade civil e outros) propõe para a sociedade como um
todo, configurando-se a orientação política de um determinado governo
que assume e desempenha as funções de Estado por um determinado
período.

Portanto, qualquer ação no sentido de promover a construção da inclusão no sistema


educacional comum está relacionada à efetivação de um direito social e depende,
necessariamente, da intervenção estatal. Dá-se aí a implementação de uma política
educacional, de corte social, pois esta é voltada, “em princípio, para a redistribuição dos
benefícios sociais visando à diminuição das desigualdades estruturais produzidas pelo
desenvolvimento socioeconômico” (HÖFLING, 2001, p. 31). Contudo, cabe ressaltar que a
política pública, mesmo de responsabilidade do aparelho estatal, não é concebida
exclusivamente por este. Outros atores e organizações tendem a participar ativamente do
processo, tornando-o ainda mais complexo, conforme afirma Villanueva (2003, pp. 25-26):

En efecto, una política es en un doble sentido un curso de acción: es el


curso de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción
efectivamente seguido. No sólo lo que el gobierno dice y quiere hacer.
También lo que realmente hace y logra, por sí mismo o en interacción con
actores políticos e sociales, más allá de sus intenciones. […] Es entonces
una estrategia de acción colectiva, deliberadamente diseñada y calculada,
en función de determinados objetivos. Implica y desata toda una serie de
decisiones a adoptar y de acciones a efectuar por un número extenso de
actores.

Como se pode apreender, o processo de elaboração de uma política pública sofre a


interferência de inúmeros fatores — culturais, políticos, econômicos, sociais, etc. — e é
dividido em quatro grandes etapas interdependentes, que ocorrem com duração e qualidade
heterogêneas e são permeadas por conflitos de poder, instabilidade e contradições: 1 —
agenda; 2 — formulação; 3 — implementação; e 4 — avaliação.
Na primeira etapa ocorre a percepção dos problemas que afetam a sociedade em
diferentes campos. Os grupos sociais tendem a apropriar-se de diferentes tipos de estratégia
para conferir visibilidade às suas demandas, mas nem sempre essas são incorporadas à
agenda governamental. Daí decorre a diferenciação, proposta por Kingdon (1984), da

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agenda em três tipos: sistêmica ou não governamental, governamental e de decisão.
Segundo Viana (1996), a primeira contém a lista de assuntos que preocupam a sociedade,
mas não foram incorporados à rotina governamental; a segunda estabelece os problemas
que merecem a atenção do governo; e a terceira elenca os problemas a serem decididos na
esfera governamental. Cabe ressaltar que é neste momento da elaboração da política
educacional, segundo Mainardes (2006, p. 50), apoiado pela teoria de Ball (1998),

[…] que grupos de interesse disputam para influenciar a definição das


finalidades sociais da educação e do que significa ser educado. Atuam
nesse contexto as redes sociais dentro e em torno de partidos políticos, do
governo e do processo legislativo. É também nesse contexto que os
conceitos adquirem legitimidade e formam um discurso de base para a
política. O discurso em formação algumas vezes recebe apoio e outras
vezes é desafiado por princípios e argumentos mais amplos que estão
exercendo influência nas arenas públicas de ação, particularmente pelos
meios de comunicação social. Além disso, há um conjunto de arenas
públicas mais formais, tais como comissões e grupos representativos, que
podem ser lugares de articulação de influência.

Devido, entre outras coisas, ao grau de influência dos atores governamentais e não
governamentais; à influência internacional exercida por organismos multilaterais como o
Banco Mundial, a Unesco e a OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico), por exemplo (Cf. BALL, 1998 apud MAINARDES, 2006); à gravidade do
problema num determinado momento histórico; e à avaliação dos impactos da ação ou da
omissão, somente alguns itens provocarão a intervenção estatal.
A formulação da política é o momento em que “são definidas quais ações ou
alternativas estão disponíveis e quais são as mais pertinentes e viáveis” (PASSONE, 2012,
p. 27). Nesta etapa também ocorrem novos diálogos e tensões entre atores governamentais
e não governamentais; são definidas diretrizes, objetivos e metas; avaliam-se riscos;
asseguram-se os recursos; e são estabelecidas alternativas para colocá-la em prática. Ainda
sobre o processo de formulação, e pautado na teoria de Hoppe, Van de Graaf & Van Dijk
(1985), afirma Viana (1996, p. 13):

A fase da formulação pode ser ainda desmembrada em três subfases:


primeira, quando uma massa de dados transforma-se em informações
relevantes; segunda, quando valores, ideais, princípios e ideologias se
combinam com informações factuais para produzir conhecimento sobre

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ação orientada; e última, quando o conhecimento empírico e normativo é
transformado em ações públicas, aqui e agora.

A implementação é a terceira etapa do ciclo da política pública. Este é o momento


em que ela tende a “sair do papel”. O complexo processo requer a utilização dos recursos
humanos e econômicos presentes no aparelho estatal, envolve novas tomadas de decisão,
monitoramento contínuo e uma coordenação eficiente, pois diferentes tipos de problemas
acabam surgindo, fazendo com que nem sempre a política venha a alcançar os resultados
esperados pelos seus formuladores — uma vez que os implementadores, que atuam no
contexto da prática, fazem suas próprias reinterpretações da política. Sobre isso, afirmam
Bowe, Ball & Gold (1992, p. 22 apud MAINARDES, 2006, p. 53):

os profissionais que atuam no contexto da prática [escolas, por exemplo]


não enfrentam os textos políticos como leitores ingênuos, eles vêm com
suas histórias, experiências, valores e propósitos (…). Políticas serão
interpretadas diferentemente uma vez que histórias, experiências, valores,
propósitos e interesses são diversos. A questão é que os autores dos textos
políticos não podem controlar os significados de seus textos. Partes
podem ser rejeitadas, selecionadas, ignoradas, deliberadamente mal-
entendidas, réplicas podem ser superficiais etc. Além disso, interpretação
é uma questão de disputa. Interpretações diferentes serão contestadas, uma
vez que se relacionam com interesses diversos, uma ou outra interpretação
predominará, embora desvios ou interpretações minoritárias possam ser
importantes.

Finalmente, há a etapa de avaliação da política pública, momento responsável por


determinar em que medida os objetivos estabelecidos por ela foram cumpridos. Todavia,
este não se trata um instrumento analítico necessariamente posterior à implementação. Ao
contrário: deve ser utilizado em outras etapas, de modo a corrigir eventuais problemas e
assegurar eficiência, eficácia e efetividade ao processo. Desse modo, produz-se
conhecimento acerca da “realidade social, bem como sobre os resultados de uma dada
política, programa ou projeto, fornecendo insumos ao processo de elaboração,
implementação e execução de políticas e programas” (PASSONE, 2012, pp. 27-28).
Cabe ressaltar que o presente trabalho não tem a pretensão de realizar uma avaliação
das políticas educacionais implementadas pelos governos que se sucederam entre os anos
1985 e 2010, mas sim de ofertar uma análise crítica destas, a partir da compreensão da
educação como um fenômeno concreto, influenciado por fatores econômicos, políticos,

ϱ
sociais e culturais; da compreensão das políticas públicas como intervenções estatais no
sentido de satisfazer demandas da sociedade através da realização de determinadas ações; e
da compreensão da inclusão como um fenômeno necessário ao sistema educacional
brasileiro. Essa opção procurou, de alguma forma, atender ao que Mainardes (2009, p. 08)
entende ser necessário para a construção deste tipo de análise:

— articular o tema de pesquisa com o contexto político e socioeconômico


mais amplo (determinações mais amplas), bem como com o conjunto de
políticas implementadas;
— evitar análises voltadas à mera legitimação de políticas ou à sua
justificação;
— buscar explicitar possíveis processos de reprodução de desigualdades,
de exclusão ou de inclusão “precária, instável, marginal” (MARTINS,
1997);
— assumir uma atitude contrária a qualquer seletividade no processo de
distribuição do conhecimento e o compromisso com a elevação do nível
cultural das massas (DUARTE, 2006).

Tem-se por hipótese central desta pesquisa a inexistência, no país, de um sistema


educacional comum inclusivo, apesar dos constantes esforços estatais no sentido de
universalizar o acesso dos indivíduos à educação. Consoantes a essa hipótese principal,
consideraram-se como hipóteses secundárias, que contribuíram para nortear o trabalho,
certos fatores culturais (a disseminação, no decorrer da história, de práticas de exclusão
subsidiadas por perspectivas culturais preconceituosas, homogeneizantes, segregacionistas
e opressoras, que ignoram a diferença); econômicos (a fidelidade do Estado e de grande
parte da sociedade às bases do sistema capitalista de produção e a dificuldade de prover
investimentos nas áreas sociais); e políticos (os entraves burocráticos, a formação de
controversas alianças político-partidárias, a presença de elementos conservadores em
posições ascendentes no interior do aparelho estatal e a constituição de agendas de governo
com interesses).
Para atender aos desafios aqui impostos, procedi a uma pesquisa qualitativa, voltada
à análise de conteúdo de fontes primárias e fontes secundárias. Em função disso, foram
escolhidos, portanto, documentos nacionais (leis, decretos, portarias ministeriais e
interministeriais, resoluções, notas técnicas, políticas, planos educacionais, programas de
governo e mensagens presidenciais), internacionais (declarações, programas e textos
produzidos por convenções de organismos multilaterais) e produções científicas (artigos,
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dissertações, teses e livros). Assim, foi realizada uma pesquisa histórica que não é,
portanto, desinteressada, pois:

[…] o que provoca o impulso investigativo é a necessidade de responder a


alguma questão que nos interpela na realidade presente. […] Trata-se,
antes, da própria consciência da historicidade humana, isto é, a percepção
de que o presente se enraíza no passado e se projeta no futuro. (SAVIANI,
2010, p. 4.)

Isto posto, dividi esse trabalho em cinco capítulos, afora a introdução e a conclusão.
No primeiro capítulo, faço uma discussão das questões relativas à identidade e à
diferença, fundamentais à compreensão da perspectiva da Educação Inclusiva, e identifico
algumas das principais mudanças que o sistema educacional comum deve sofrer para
alcançar a condição de inclusivo. Para tanto, apoio-me sobretudo nas contribuições teóricas
de Mantoan (2003, 2007, 2012), Freire (1987, 1996), Deleuze (2006), Bauman (1999,
2005), Silva (2000), Carone (2009), Santos (1999), Gallo (2008) e Derrida (1991).
No segundo capítulo, apresento uma breve história do percurso de exclusão, no
sistema educacional, da pessoa com deficiência, atentando para o fato de que esse processo
atendeu a imposições culturais, políticas e econômicas, responsáveis por disseminar o
preconceito, a discriminação e a segregação desses indivíduos da totalidade da vida em
sociedade. Em razão disso, apoio-me, fundamentalmente, nos estudos de Prado Júnior
(2008), Saviani (2010), Hilsdorf (2005), Mazzotta (2001) e Jannuzzi (2012), e na pesquisa
junto a fontes documentais nacionais e internacionais.
No terceiro capítulo, contextualizo o cenário brasileiro entre o fim dos anos 1980 e
o início dos anos 1990, rediscuto questões políticas, econômicas e sociais, apresento as
políticas educacionais dos governos José Sarney, Fernando Collor e Itamar Franco e
analiso, a partir da perspectiva da Educação Inclusiva, em que medida essas gestões
contribuíram para a construção de um sistema educacional comum que garanta o acesso e a
permanência de todos os indivíduos em seu interior. Nessa etapa, valho-me da pesquisa de
leis, decretos, mensagens presidenciais, programas e políticas elaboradas no período, textos
de convenções realizadas por organismos internacionais e as produções acadêmicas
produzidas em diferentes campos do conhecimento.

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Por fim, no quarto e no quinto capítulo, valendo-me de uma diversificada gama de
fontes primárias e secundárias, recontextualizo o cenário brasileiro nos anos Fernando
Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva e apresento as políticas educacionais
formuladas no decorrer dos dois mandatos presidenciais de cada líder político — o que
permite identificar a contribuição de FHC à manutenção da perspectiva integracionista em
detrimento da construção da inclusão no sistema educacional e também a mudança de
perspectiva promovida por Lula em nome da Educação Inclusiva.

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CAPÍTULO 1 – A necessária compreensão da Educação Inclusiva para
entender a Educação Especial nessa perspectiva

“Temos o direito de sermos iguais quando a diferença nos


inferioriza e diferentes quando a igualdade nos
descaracteriza” (SANTOS, 1999, p. 44)

Ao observarmos mais atentamente a educação brasileira em seu percurso histórico,


logo identificamos um cenário complexo, problemático, imerso em contradições.
Questionamos a possível ausência de investimentos ou as formas como os recursos são
aplicados. Discutimos a formação do professorado, pondo em xeque a sua qualidade;
constatamos a presença de condições inadequadas de trabalho na maior parte das
instituições de ensino do país e as precárias remunerações dos profissionais da educação.
Percebemos que alunos, professores e gestores estão insatisfeitos com conteúdos, métodos
de ensino e mecanismos de avaliação, visto que esses alcançam suas finalidades poucas
vezes. Lamentamos os parcos espaços de diálogo entre escolas, universidades e a
sociedade. Criticamos cotidianamente as opções governamentais, pois estas nos mostram
que a educação parcas vezes é a prioridade na agenda. Reclamamos do fato de a escola
privada ser, na maioria das vezes, de melhor qualidade que a pública; entre outras tantas
coisas.
Afora a insatisfação, não nos sentimos aceitos e respeitados nos espaços
educacionais, fato que nos provoca a contínua sensação de não pertencimento.
Reconhecemos a importância da educação, mas não nos adaptamos às suas instituições. E
essas também não se adaptam às nossas individualidades e potencialidades. Permanece o
desencontro.
Diante disso, o cenário impõe-nos o desafio de repensar a educação a partir de um
questionamento que possui poder de síntese: qual é a educação que queremos?
A história brasileira nos mostra, em diferentes períodos, projetos educacionais
sendo apresentados pelos mais diversos setores da sociedade. Em meio a uma intensa

ϵ
circulação de ideias pedagógicas, o Estado foi se apropriando, ora parcialmente, ora
integralmente, de concepções que não colocassem em risco a manutenção do status quo.
Assim, as elites se mantiveram, desde o princípio, na condução das políticas educacionais
do país, determinando não somente os participantes do sistema educacional, mas também
os momentos em que estes seriam inseridos e seus respectivos trajetos em seu interior, fato
que provocou a criação de modelos específicos de formação para os diferentes setores da
população, e colaborou para que, durante muito tempo, se ignorasse a efetivação do direito
de todos à educação.
No decorrer desse percurso histórico, as pessoas com deficiência estiveram entre as
que menos receberam atenção do Estado e da sociedade. O fantasma do estranhamento
sempre os acompanhou. Os indivíduos considerados “normais” continuamente enxergaram
com grandes ressalvas a possibilidade de esse público participar ativamente da vida em
sociedade. Desta forma, a oferta educacional praticamente inexistiu durante os três
primeiros séculos da história brasileira pós-invasão portuguesa. E quando passou a existir,
se deu de forma controversa, com o advento da Educação Especial — modalidade
responsável pela oferta educacional às pessoas com deficiência — e a contínua
transferência de responsabilidades estatais para a iniciativa privada. Os resultados desse
modelo de atuação consistiram na criação de “classes especiais” e instituições
especializadas (públicas e privadas) no atendimento às pessoas com deficiência, elementos
que contribuíram com a manutenção da exclusão, uma vez que esses indivíduos eram — e
ainda são — incitados a permanecer fora do sistema educacional comum.
A construção de uma educação excludente não ocorreu sem resistências. À medida
que o país foi se desenvolvendo, construindo sua independência e, posteriormente,
modernizando suas estruturas políticas, sociais e econômicas, os setores marginalizados
procuravam — e ainda procuram — subverter a ordem imposta pelas elites, se mobilizando
em torno do direito de participar da vida em sociedade, mediante a concessão e a efetivação
de direitos civis, políticos e sociais. A educação logo foi inserida no contexto das lutas, pois
havia — como ainda há — o desejo de participar do sistema e modificá-lo radicalmente.
Por conseguinte, novas ideias pedagógicas emergiram acompanhadas de propostas de
modelos educacionais mais democráticos. O discurso esteve sempre vinculado a um grande
mote: a igualdade de direitos e oportunidades.

ϭϬ
Não tardou para que houvesse reação aos avanços dos movimentos marginais.
Gradualmente, a oferta de serviços educacionais foi estendida àqueles que reivindicavam a
inclusão no sistema. Direitos foram incorporados aos textos legais, sem que o Estado se
comprometesse a efetivá-los mediante a formulação de políticas públicas. E oportunidades
foram criadas em nome da modernização econômica, gerando mobilidade apenas na base
da pirâmide social, pois as riquezas e os meios de produção continuariam a ser dominados
pelas elites. Propagandeava-se a ilusória promessa de ascensão econômica e social através
do trabalho, acompanhada de “liberdade” e das possibilidades de usufruir das benesses do
capitalismo — os bens de consumo, a tecnologia, etc. Neste sentido, a educação exerceria
um papel fundamental: manter percursos educacionais diferentes para as elites e para as
massas; inculcar valores capitalistas em todos os setores da sociedade; nivelar — por baixo
— a qualidade da oferta de serviços destinados aos marginalizados (índios, negros,
mulheres, pobres e pessoas com deficiência) e, finalmente, aquilo que seria mais perverso:
homogeneizar, ignorando completamente o direito dos indivíduos à diferença.
Como ignorar as diferenças entre os homens? As elites se apropriaram do discurso
em torno da igualdade, conferindo-lhe uma nova roupagem: ao invés de igualar direitos e
oportunidades, objetivava-se igualar identidades. Como apontou Carone (2009, p. 172):
“Do máximo de igualdade, pensada por Babeuf como ‘égalité de fait’, fomos para os
mínimos garantidos pelo sistema liberal: a igualdade perante a lei e a igualdade de
oportunidades”. Desta forma, o sistema produziu um tipo desejável de indivíduo,
obrigando-o a construir uma identidade em conformidade com os padrões hegemônicos, de
modo a tornar-se ainda mais produtivo para o capitalismo e pouco ameaçador à ordem
social e à unicidade (Cf. BAUMAN, 1999 apud MANTOAN, 2007). Assim, as diferenças
ficariam marcadas apenas pela distribuição dos indivíduos em classes sociais.
Consequentemente, aquele que melhor se adaptasse a essa lógica seria considerado
“normal”. Sobre o processo de “normalização”, afirma Silva (2000, p. 83):

A normalização é um dos processos mais sutis pelos quais o poder se


manifesta no campo da identidade e da diferença. Normalizar significa
eleger — arbitrariamente — uma identidade específica como o parâmetro
em relação ao qual as outras identidades são avaliadas e hierarquizadas.
Normalizar significa atribuir a essa identidade todas as características
positivas possíveis em relação às quais as outras identidades só podem ser
avaliadas de forma negativa. A identidade normal é “natural”, desejável,

ϭϭ
única. A força da identidade normal é tal que ela nem sequer é vista como
uma identidade, mas simplesmente como a identidade.

As constantes tentativas de normalização dos indivíduos colocaram em discussão a


identidade e a diferença. A identidade — relacional, vinculada a condições materiais e
sociais, fluida, singular, dependente de representações — está diretamente relacionada à
diferença, ao contrário de como é concebida por determinados grupos — fixa, imutável,
essencialista, pré-determinada. Não há identidade sem que exista diferença. Todavia, a
fixação de identidades em nome de determinados padrões e da manutenção da ordem social
nos levou a compreender a diferença como algo destrutivo, constituído de oposições
binárias. Estabelecemos o “eu” em oposição ao “outro” da mesma forma que o “nós” em
relação a “eles”. Agimos, portanto, em função de relações de poder ao hierarquizar as
identidades e estranhar, contestar e oprimir tudo aquilo que não está próximo ao que
julgamos aceitável, compreensível, desejável. Geramos, por consequência, estereótipos,
estigmas, rótulos, que apenas reafirmam uma desigualdade baseada em diferenças. Sobre os
desmembramentos dessa questão na atualidade, aponta Bauman (2005, p. 45):

As guerras pelo reconhecimento, quer travadas individual ou


coletivamente, em geral se desenrolam em duas frentes […] dependendo
da posição conquistada ou atribuída segundo a hierarquia de poder. Numa
das frentes, a identidade escolhida e preferida é contraposta,
principalmente, às obstinadas sobras das identidades antigas, abandonadas
e abominadas, escolhidas ou impostas no passado. Na outra frente, as
pressões de outras identidades, maquinadas e impostas (estereótipos,
estigmas, rótulos), promovidas por “forças inimigas”, são enfrentadas e —
caso se vença a batalha — repelidas.

Prossegue ele:

Mas mesmo as pessoas a quem se negou o direito de adotar a identidade


de sua escolha (situação universalmente abominada e temida) ainda não
pousaram nas regiões inferiores da hierarquia de poder. Há um espaço
ainda mais abjeto — um espaço abaixo do fundo. Nele caem (ou melhor,
são empurradas) as pessoas que têm negado o direito de reivindicar uma
identidade distinta da classificação atribuída e imposta. Pessoas cuja
súplica não será aceita e cujos protestos não serão ouvidos, ainda que
pleiteiem a anulação do veredicto. São as pessoas recentemente
denominadas de “subclasse”: exiladas nas profundezas além dos limites

ϭϮ
da sociedade — fora daquele conjunto no interior do qual as identidades
(e assim também o direito a um lugar legítimo na totalidade) podem ser
reivindicadas e, uma vez reivindicadas, supostamente respeitadas. Se você
foi destinado à subclasse (porque abandonou a escola, é mãe solteira
vivendo da previdência social, viciado ou ex-viciado em drogas, sem-teto,
mendigo ou membro de outras categorias arbitrariamente excluídas da
lista oficial dos que são considerados adequados e admissíveis), qualquer
outra identidade que você possa ambicionar ou lutar para obter lhe é
negada a priori. O significado da “identidade da subclasse” é a ausência
de identidade, a abolição ou negação da individualidade […].

Como se pode constatar, construímos nossas identidades com base em uma


concepção negativa da diferença. Somos estimulados a acreditar em sua limitação a partir
de oposições binárias tais como nós/eles, bons/maus, racionais/irracionais,
normais/anormais (Cf. SILVA, 2000) e forçados a adotar como nossos os padrões e valores
que nos são impostos, contribuindo, sobremaneira, para a manutenção da ordem social.
Somos aceitos ou rejeitados pela sociedade em função disso. Assistimos, portanto, à
propagação de um ideário de diferença marcado por uma suposta estabilidade e voltado
somente à exclusão. Mas seria a diferença concebida apenas dessa forma?
Intelectuais como Jacques Derrida e Gilles Deleuze propuseram diferentes
interpretações para o conceito de diferença. O primeiro, focalizando a questão da
linguagem, empenhou-se em desconstruir as oposições binárias, indicando a possível
existência de uma relação móvel entre significado e significante e defendendo a
impossibilidade de conceituação absoluta de qualquer tipo de conceito. Para Derrida (1991)
a diferença não é, portanto, um conceito, mas a possibilidade de conceituar um processo.
Ao criar o termo différance, o filósofo afirmou a fluidez, a instabilidade, o dinamismo e o
deslocamento das oposições, nos provocando a refletir sobre a pertinência do modelo de
diferença que nos é historicamente imposto. Sobre o conceito, afirma Heuser (2008, p. 78):

Différance é, pois, produzida e produtora de efeitos de diferenças na


língua: movimento pelo qual a língua, ou qualquer código, qualquer
esquema de reenvios (num código, um signo reenvia necessariamente para
outros de que é diferente) em geral, se constitui “historicamente” como
tecido de diferenças; é origem não plena, não simples, a origem
estruturada e diferente das diferenças; mas não é, como produtora de
efeitos de diferenças, anterior a elas porque não há uma substância como
causa, uma coisa em geral, um ente presente que escape ao jogo da

ϭϯ
différance — nada escapa ao jogo da différance, nem ela mesma. […] Pelo
movimento da différance, rompe-se com a conceitualidade clássica.

Deleuze, por sua vez, esforçou-se em defender a tese de que é preciso tirar a
diferença do seu estado de maldição, ou seja, de sua condição de submissão total à
identidade. Desta forma, em sua obra Diferença e repetição, o autor afirmou a
multiplicidade da diferença, pensando-a como algo interior à Ideia, e conjunto à repetição
— fenômeno compreendido como uma oposição à generalidade, pois é singular,
insubstituível e atua como potência e criação. Assim, a diferença seria estabelecida pelo
pensamento e seria “[…] ao mesmo tempo, a origem e o destino da repetição” (DELEUZE,
2006, p. 52).
Esse caráter múltiplo da diferença passou a ser mais bem compreendido pelos
grupos sociais excluídos somente nos últimos tempos. A anterior satisfação que seria
provocada pelo pertencimento a uma classe social teria se tornado insuficiente diante do
desejo de afirmar a singularidade a partir da construção de novos modelos de identidade; as
condições materiais não seriam mais as únicas determinantes das relações sociais. Com
isso, novos grupos foram criados com base nos papéis sociais ocupados pelos indivíduos,
nos hábitos que desenvolvem, nos lugares em que se situam ou mesmo nos interesses que
possuem em relação a determinadas questões. Isso mudou definitivamente a compreensão
dos indivíduos acerca da igualdade e dos processos de diferenciação. Ao discurso acerca da
igualdade de direitos e oportunidades, foi incorporado o da igualdade no direito à diferença.
E ao invés de diferenciar para excluir, a sociedade deveria diferenciar para incluir. Sobre a
questão, disserta Carone (2009, p. 171):

Os vários universos e as várias coletividades dentro da mesma sociedade


têm alcançado o espaço público, formalizado as suas demandas
específicas, alterado as mentalidades por meio de discursos ilustrativos,
impondo um patamar novo para a discussão dos direitos à diferença.
Depois de séculos de lutas contra a discriminação por sexo, raça, cor,
religião, convicção filosófica ou política, diferenças culturais etc., as
sociedades democráticas estão sendo perpassadas por questões novas de
grupos minoritários que reclamam para si mesmos uma nova forma de
discriminação, dita positiva. O paradoxo gerado por esses novos atores
sociais, que foram, de modo geral, excluídos da hierarquia ocupacional e
da cultura hegemônica, é, de fato, meramente aparencial. Buscam não
apenas o reconhecimento social de suas demandas específicas e de

ϭϰ
algumas linhas a mais dos textos constitucionais com referência aos seus
direitos políticos e sociais, mas retraçar o mapa da geografia identitária
do nosso século. Não lutam, é óbvio, pela desigualdade, mas sim pelos
contornos das diferenças. O que traz de volta o velho tema da igualdade,
com uma nova música.

As novas mobilizações dos grupos historicamente excluídos passaram a reivindicar


a necessidade de os países formularem políticas de ação afirmativa que, respeitando a
multiplicidade das diferenças, “[…] reconheçam as demandas diferenciadas e a
pluralidade de coletividades que formalizaram suas necessidades no espaço público”
(CARONE, 2009, p. 178). Era preciso que as conquistas consagradas pelas legislações
deixassem definitivamente de viver somente no papel. Daí resulta uma série de medidas,
como a criação de sistemas de cotas nos sistemas político e educacional e na própria mídia,
programas de acessibilidade, políticas de distribuição de terras e de habitação popular, entre
outras, que serviriam de base para mudanças mais profundas na sociedade.
Todavia, essas medidas acabaram funcionando apenas como medidas paliativas
contra a tensão social derivada dessas mobilizações. O sistema capitalista não mudou sua
filosofia para reconhecer a inclusão como um direito. Ao contrário: aproveitou-se de seu
caráter camaleônico e do advento da globalização para fortificar antigos mecanismos de
exclusão, conferindo-lhes novas roupagens. Entraram em cena o toyotismo e o
neoliberalismo. Como consequência, a teoria do Capital Humano foi ressignificada, o que
fez com que a educação incorporasse aos seus programas o neotecnicismo, o
neoprodutivismo, mecanismos de avaliação e práticas pedagógicas, fato que corroborou o
recrudescimento da exclusão no interior do sistema.
Desse modo, a educação viu-se, mais uma vez, entre dois destinos: servir ao
capitalismo e às elites, reproduzindo seus valores e perpetuando a desigualdade, ou auxiliar
na transformação radical da sociedade, ao promover a inclusão e garantir a equidade. A
primeira opção é deveras conhecida de todos e nos apresenta um modelo educacional que
compreende a diferença como um modelo de oposições binárias, atribui à identidade um
caráter inflexível, essencialista, permanente, e força os indivíduos a se adaptarem à sua
filosofia para acessarem e permanecerem integrados às suas estruturas. A segunda opção
consiste em um modelo cujas premissas são o respeito à diferença, a promoção de
oportunidades a todos e a adaptação da educação ao indivíduo e não o contrário. Assim, é

ϭϱ
preservado o caráter múltiplo da diferença, e a identidade passa a ser compreendida como
algo dinâmico, instável, definitivamente atrelado à diferença, aqui encarada não como
oposição, mas como criação, potencialidade.
Nesse sentido, a educação inclusiva está articulada com o combate a problemas
estruturais da sociedade mediante transformações radicais nas bases do sistema capitalista
de produção. Trata-se de uma concepção educacional que propõe “[…] a desigualdade de
tratamento como forma de restituir uma igualdade que foi rompida por formas
segregadoras do ensino especial e regular” (MANTOAN, 2007, p. 2). Logo, os processos
de igualização dos indivíduos no interior das instituições educacionais, com vistas a
garantir uma formação padrão em conformidade com os pressupostos capitalistas, deveriam
ser substituídos pela profusão das diferentes identidades, pelo aproveitamento das
potencialidades de cada um e, sobretudo, pelo estímulo à criatividade, à gênese de uma
consciência cidadã e à plena participação da vida em sociedade.
O fato de a educação inclusiva atribuir maior importância à diferença não significa
que esta caia em suas ciladas. Como bem sinaliza Mantoan (2007, p. 03): “[…] tratar as
pessoas diferentemente pode enfatizar suas diferenças, assim como tratar igualmente os
diferentes pode esconder suas especificidades e excluí-las do mesmo modo”. Isto
impossibilita que a educação seja acrítica e se mantenha omissa diante dos conflitos
envolvendo a diferença. Pelo contrário: cabe a ela o dever de combater os modelos de
diferenciação entre os sujeitos (Cf. BURBULES, 2008), responsáveis por impor sistemas
classificatórios e comparações que continuamente levam ao desrespeito, à discriminação e,
finalmente, à exclusão. Nenhuma das políticas educacionais até hoje conseguiu combatê-la
eficazmente, promovendo a sua “gestão controlada” somente. Sobre a questão, aponta
Santos (1999, p. 19):

Tratou-se de diferenciar entre as diferenças, entre as diferentes formas de


exclusão, permitindo que algumas delas passassem por formas de
integração subordinada, enquanto outras foram confirmadas no seu
interdito. No caso das exclusões que foram objeto de
reinserção/assimilação, significou que os grupos sociais por elas atingidos
foram socialmente transferidos do sistema de exclusão para o sistema de
desigualdade.

ϭϲ
Essa concepção educacional torna-se, portanto, um instrumento indispensável no
combate à diferenciação para excluir, que historicamente tem privado grupos sociais de
participar ativamente de todas as nuances da vida em sociedade. Em função disso, é a
educação inclusiva que está na vanguarda da inclusão total das pessoas com deficiência no
sistema educacional comum, com vistas a efetivar o direito de todos à educação, o qual tem
sido negligenciado a determinados indivíduos por causa do advento da Educação Especial,
modalidade responsável pela criação de instituições especializadas e classes separadas
destinadas a contemplar as necessidades educacionais das pessoas com deficiência.
Tornar inclusivo o sistema educacional comum exige, portanto, uma nova postura
do Estado e dos participantes do sistema. É imprescindível que o tema se torne, de fato,
prioridade na agenda governamental, pois exige conscientização, ampla participação,
planejamento, financiamento e tempo; ou seja, a educação inclusiva deve ser a base de uma
política de Estado, e não de governo. Isto fará com que as sucessivas gestões priorizem
quatro elementos em suas atuações no campo educacional: 1 — o efetivo cumprimento dos
dispositivos educacionais, que definem a educação como um “direito de todos e um dever
do Estado” (Cf. BRASIL, 1988, grifo nosso); 2 — a definitiva compreensão da área como
propulsora do desenvolvimento e uma força motriz no combate à desigualdade social; 3 —
o compromisso com a democratização de todo o sistema, de modo a garantir a participação
de todos nas diferentes instâncias; 4 — a intervenção direta em favor de uma escola
pública, gratuita, laica e comum a todos, efetivamente universal.
Construir um sistema educacional inclusivo não significa, portanto, somente
expandir a oferta de vagas ou adaptar as instituições escolares a alguns padrões de
acessibilidade, de modo a facilitar o acesso do alunado às suas dependências. Significa
tornar a instituição escolar pública, integral, acolhedora, dinâmica, interessante, criativa,
contestadora, reflexiva, e social, cultural e politicamente ativa. Implica modificar
radicalmente os programas de formação de professores, as estruturas físicas escolares, os
mecanismos de avaliação da aprendizagem, os currículos, os projetos político-pedagógicos,
as práticas pedagógicas e, finalmente, o cotidiano escolar.
O sistema educacional deve promover educação pública, laica, gratuita e comum a
todos, pois só isso permitirá que as diferenças se disseminem em seu interior, provocando,
necessariamente, o embate, a reflexão, o conflito. Esse modelo garantirá uma igualdade

ϭϳ
democrática, que combine a igualdade de oportunidades com o princípio da diferença (Cf.
RAWLS, 2002 apud MANTOAN, 2007), pondo assim fim à segregação imposta pela
diferenciação entre modelos escolares ofertados a ricos, pobres, pessoas com deficiência ou
sem deficiência, etc.
Dentro do sistema inclusivo, o professorado deverá ter outro tipo de postura e, para
tanto, acesso a outro modelo de formação. Não cabe mais a figura do professor reprodutor
de conteúdos, repressor, que insiste cotidianamente em reafirmar sua centralidade no
processo educativo, fazendo valer a cada prática pedagógica a sua autoridade. Nem mesmo
aquele educador politizado, que anuncia a necessidade de transformações no mundo e
vislumbra as possibilidades de viabilizá-las, figura que se assemelha — em expressão
cunhada por Gallo (2003) — à de um profeta, é considerada a que melhor se adapta ao
sistema educacional inclusivo. As instituições escolares carecem do “professor militante”
(Cf. GALLO, 2003), um indivíduo crítico, criativo, humilde, solidário, engajado,
preocupado em agir coletivamente, consciente do dinamismo, da multiplicidade e do
caráter ideológico do fenômeno educacional, capaz de compreender a diferença e se deixar
desafiar por ela. É, finalmente, um educador “[…] que seria não necessariamente aquele
que anuncia a possibilidade do novo, mas sim aquele que procura viver as situações e
dentro dessas situações vividas produzir a possibilidade do novo” (GALLO, 2003, p. 73).
Tendo em vista esse perfil de educador, os cursos de formação de professores
devem ser amplamente reformulados. É preciso garantir ao profissional uma base teórica
ampla e o contato desde cedo com a prática, ofertando-lhe oportunidades de potencializar
sua criatividade; construir sua criticidade; compreender a realidade de seu tempo, a
diferença e seu papel na sociedade; além de estimular o contato permanente com as
instituições escolares. Neste sentido, é imprescindível readequar os currículos, concedendo
maior espaço à arte, ao audiovisual, às novas tecnologias e, sobretudo, aos temas
considerados transversais — sexualidade, meio ambiente, diversidade cultural, trabalho,
consumo, saúde, ética, cidadania, entre outros — que em muito têm afetado a vida em
sociedade e exigido intervenções do campo educacional. Trata-se, portanto, de romper com
o caráter fragmentário imposto à formação do educador nos tempos atuais, de modo a
assegurar a articulação entre teoria e prática e a efetivação do trinômio “ensino-pesquisa-
extensão”.

ϭϴ
Não basta, contudo, que o profissional da educação tenha acesso a esse tipo de
formação para que todo um sistema educacional se torne, de fato, inclusivo. É preciso
garantir condições satisfatórias de trabalho e isto implica remunerar satisfatoriamente,
possibilitar que os planos de carreira sejam construídos coletivamente — e não de cima
para baixo, como ocorre com frequência —, valorizar a formação continuada, respeitar a
autonomia do educador, estimular a ação coletiva, a construção de projetos
transdisciplinares e disponibilizar uma gama de recursos materiais (leia-se, aqui, material
audiovisual, livros, jogos, equipamentos pedagógicos de diferentes tipos) para viabilizar a
produção de novas práticas no processo educativo. Caso contrário, todo o caráter inovador
da formação sucumbe às dificuldades cotidianas da prática e o sistema volta a reproduzir as
práticas excludentes de outrora.
Quebrar quaisquer tipos de barreiras — físicas, comunicacionais, sociais,
atitudinais, metodológicas, instrumentais, entre outras — é outro aspecto imprescindível à
construção de um sistema educacional inclusivo. Atualmente, muitas das instituições de
ensino não permitem sequer o acesso, em suas dependências, das pessoas com deficiência
ou com mobilidade reduzida, tampouco garantem o acesso à comunicação, à informação,
aos mobiliários e equipamentos pedagógicos. Não se faz uma escola democrática,
efetivamente para todos, nesses moldes. A ruptura com esse modelo excludente se faz
2
também por meio da adequação das instituições escolares às normas de acessibilidade,
assegurando a todos não só o acesso a novas estruturas arquitetônicas, como também a
novas práticas pedagógicas.
Nessa perspectiva de transformação, as escolas não podem manter os currículos
atualmente instaurados. É preciso oferecer uma formação emancipatória e, por isso, a
escola não pode continuar a se afastar da realidade, ignorando os anseios de todos aqueles
que participam do processo educativo. Tampouco deve priorizar a formação de
competências e habilidades, a reprodução de conteúdos isolados e a dissociação entre teoria
e prática. Cabe, portanto, não só o melhor aproveitamento dos conhecimentos produzidos
por áreas como a História, a Filosofia, a Sociologia, a Arte, a Antropologia e a Ecologia,

Ϯ
De acordo com a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), entende-se por acessibilidade: “[...] a
possibilidade e condição de alcance, percepção e entendimento para a utilização com segurança e autonomia
de edificações, espaço, mobiliário, equipamento urbano e elementos”.

ϭϵ
como também o incentivo à transdisciplinaridade, à pesquisa, à problematização da
diferença, à crítica, à criatividade, à solidariedade, ao diálogo e à construção da cidadania.
É preciso que se construa um currículo dentro da perspectiva rizomática, ou seja,
que se abandone quaisquer processos de hierarquização em nome da transversalidade, de
modo a possibilitar que as áreas do saber se integrem de forma mais abrangente. Sobre a
aplicação do conceito de rizoma 3 à organização curricular da escola, afirma Gallo (2003, p.
97):

Para a educação, as implicações são profundas. A aplicação do conceito


de rizoma na organização curricular da escola significaria uma revolução
no processo educacional, pois substituiria um acesso arquivístico estanque
ao conhecimento que poderia, no máximo, ser intensificado pelos trânsitos
verticais e horizontais de uma ação interdisciplinar que fosse capaz de
vencer todas as resistências, mas sem conseguir vencer, de fato, a
compartimentalização, por um acesso transversal que elevaria ao infinito
as possibilidades de trânsito por entre os saberes. O acesso transversal
significaria o fim da compartimentalização, pois as “gavetas” seriam
abertas; reconhecendo a multiplicidade das áreas do conhecimento, trata-
se de possibilitar todo e qualquer trânsito por entre elas.

Essas mudanças possibilitarão que a educação seja um efetivo instrumento de


transformação da realidade social, pois deverão contribuir, sobremaneira, para a superação
da contradição “opressor-oprimido”, fortemente criticada por Paulo Freire (2013).
Colocando o aluno no centro do processo educacional, concedendo-lhe voz ativa e as
devidas oportunidades de compartilhar suas experiências de vida, suas criatividades e
construir suas criticidades, essas mudanças o ajudariam a tornar-se autônomo e praticar a
liberdade. Significaria o fim da “educação bancária”, dado que a escola teria um currículo
que possibilitaria ao professor o papel de formar o alunado, se formando, ao passo que o

ϯ
O conceito de rizoma foi desenvolvido por Gilles Deleuze e Félix Guattari na obra Capitalismo e
esquizofrenia: mil platôs. Trata-se de um conceito que se refere à multiplicidade, se opõe à hierarquização,
subvertendo a ideia de que a “árvore é a imagem do mundo ou melhor, a raiz é a imagem da árvore-mundo”
(DELEUZE e GUATTARI, 1980, p. 11 apud GALLO, 2003, p. 92). A compreensão de uma imagem
rizomática do saber levou Gallo (2003) a discutir questões educacionais sob essa perspectiva, integrando-a,
entre outras coisas, à ideia de transversalidade — outra construção teórica de Guattari, que, segundo o
intelectual brasileiro, seria “[...] a matriz da mobilidade por entre os liames do rizoma, abandonando os
verticalismos e horizontalismos que seriam insuficientes para uma abrangência de visão de todo o ‘horizonte
de eventos’ possibilitado por um rizoma” (GALLO, 2003, p. 96).

ϮϬ
alunado, ao formar-se, também contribuiria para a formação do professor (Cf. FREIRE,
2010). Sobre esse processo, afirma Freire (2013, pp.77-78):

Educador e educandos (liderança e massas), co-intencionados à realidade,


se encontram numa tarefa em que ambos são sujeitos no ato, não só de
desvelá-la e, assim, criticamente conhecê-la, mas também no de re-criar
este conhecimento.

A escola inclusiva não é uma instituição ingênua que aprova os alunos sem nenhum
tipo de critério ou mecanismo de avaliação. Ao contrário: compreendendo a necessidade de
se respeitar o direito à diferença, caberá à instituição de ensino produzir uma avaliação
dinâmica, qualitativa, processual que identifique as possibilidades de aprendizagem de cada
aluno; e garantir espaço para que suas experiências de vida se manifestem tanto quanto os
trabalhos desenvolvidos individual e coletivamente no interior da escola. Deste modo, sem
incorrer em práticas classificatórias e segregacionistas, as provas e testes de outrora
deverão ser substituídos pelos portifólios e pelos projetos transdisciplinares, instrumentos
verdadeiramente formativos e emancipatórios.
A escola inclusiva provoca a participação dos diferentes setores da sociedade em
seu cotidiano, pois os indivíduos tendem a resgatar sua identificação com ela. Nesse
sentido, o Projeto Político Pedagógico deve, na lógica inclusiva, ser mais bem aproveitado.
É esse o espaço que efetivamente criará uma cultura inclusiva, pois possibilitará que a
escola construa coletivamente sua própria identidade, conceda espaço ao diálogo, à reflexão
e à crítica; incorpore e problematize a diferença; promova a liberdade e a autonomia;
garanta a implantação do Atendimento Educacional Especializado; efetive os princípios da
gestão democrática; e reorganize o trabalho pedagógico em sala de aula. Trata-se, portanto,
da construção da base que garantirá, no campo político, a formação do indivíduo para uma
sociedade inclusiva e, no campo pedagógico, a “possibilidade da efetivação da
intencionalidade da escola, que é a formação do cidadão participativo, responsável,
compromissado, crítico e criativo” (VEIGA, 1995, p. 13).
Como se pode apreender, a perspectiva inclusiva produz uma escola para todos,
diferentemente do que foi historicamente construído em termos de Educação Especial. Ao
invés de classes e instituições segregadas, o sistema educacional comum é o ponto de

Ϯϭ
encontro de todos os indivíduos, que ali terão a oportunidade de construir seus próprios
percursos de aprendizagem, tendo respeitados, de fato, seus direitos, suas capacidades e
seus talentos em “ambientes humanos de convivência e de aprendizado” que “são plurais
pela própria natureza” e devem produzir um “ensino participativo, solidário, acolhedor”
(MANTOAN, 2003, s/p).
Esses preceitos não são novos. Há muito tempo os diferentes setores da sociedade
os colocam em pauta em distintas propostas de intervenção no campo educacional, e elites
e classes populares confrontam continuamente seus projetos educacionais. Todavia, devido
aos poderes usurpados pelos primeiros desde os primórdios da colonização brasileira,
prevaleceu a implantação de um projeto educacional excludente, promovedor da
manutenção do status quo. Consequentemente, o aparelho estatal — utilizado de forma
eficaz pelas elites — adotou uma postura desertora no campo educacional, enquanto as
massas gritavam por inclusão.
Como, então, viabilizar essas transformações no sistema educacional? O processo é
complexo, demanda tempo, recursos, reflexão e ação cotidiana. Não se constrói um sistema
educacional inclusivo apenas com a ação estatal, de cima para baixo, através de um
conjunto de leis ou da disponibilização de recursos financeiros e execução de ações
pontuais. É preciso que a sociedade ressignifique a sua compreensão acerca das teses
capitalistas, de modo a modificar radicalmente sua postura frente à questão educacional.
Isso implica, entre outras coisas, substituir o fetiche do consumo pela participação
crítica na vida em sociedade, o individualismo pela solidariedade, construir a cidadania
para efetivar direitos e deveres, compreender a diferença para aceitar e respeitar a si mesmo
e ao outro, agir coletivamente.
Ao não admitir mais a desigualdade social e a desumanização impostas
cotidianamente pelo sistema, os indivíduos terão a possibilidade de entender o
funcionamento da educação como meio de reprodução da exclusão, do preconceito, da
injustiça e da exploração a serviço do capitalismo. Assim, poderão os indivíduos
compreender, definitivamente, seu papel inclusivo, emancipador, libertário, dialógico,
criativo e crítico ao transformá-lo no dia a dia, no interior das instituições de ensino e do
aparelho estatal, de forma que o processo ocorra democraticamente, de baixo para cima,
com a assegurada participação de todos.

ϮϮ
Desse modo, com a sociedade construindo a inclusão em seu interior e com o
Estado incorporando suas demandas à agenda e modificando sua forma de atuação, o
sistema educacional se tornará verdadeiramente inclusivo.

Ϯϯ
CAPÍTULO 2 – Educação para quase todos: o longo percurso de exclusão
da pessoa com deficiência no sistema educacional comum

A promulgação da Constituição de 1988 contribuiu, sobremaneira, para a


consolidação do processo de redemocratização e o estabelecimento de direitos sociais,
indispensáveis para o avanço da construção da cidadania no país. Dentre os direitos
afirmados, está o direito de todos à educação, conforme dispõe o artigo 205, cabendo ao
Estado o dever de ofertar, através de um complexo sistema, modalidades de ensino
(educação infantil, Ensino Fundamental, médio e superior) aos diferentes públicos-alvo. Há
mais de duas décadas, seria adequado se imaginar que, atualmente, todos os brasileiros
estariam incluídos no sistema educacional comum, tendo acesso a serviços de qualidade.
Contudo, o que ainda se vê hoje é a persistência de um sistema excludente (ainda há um
considerável público fora das instituições educacionais comuns) cuja prestação de serviços
é, majoritariamente, de qualidade duvidosa.
Nos últimos vinte e cinco anos, diferentes governos esforçaram-se na tarefa de
cumprir os preceitos constitucionais e fazer com que o Estado garantisse, na prática, o
direito de todos à educação. Políticas e programas foram formulados e implementados,
vultosas quantias de dinheiro foram investidas e o sistema caminha rumo à universalização
da educação básica. O quadro pareceria animador — não fosse o fato de a lógica do sistema
não ter sido substancialmente alterada, permanecendo o caráter excludente, discriminatório,
preconceituoso e homogeneizador em detrimento do respeito à diferença e à necessária
inclusão de todos os indivíduos.
Desta forma, é necessário compreender a formação do sistema educacional
brasileiro, identificando os fatores culturais, políticos, econômicos e sociais que
possibilitaram a criação de um sem-número de mecanismos de exclusão envolvendo as
pessoas com deficiência.

2.1. Uma breve história da formação de um sistema educacional excludente: da


Colonização ao fim da Ditadura Militar

Ϯϰ
O sistema educacional brasileiro teve sua construção alicerçada na segregação. Nos
primórdios da invasão portuguesa, o objetivo da Coroa de garantir a exploração do rico
território e colonizá-lo desafiou os dominadores a conviverem com o outro, o diferente.
Consequentemente, era necessário intervir no campo educacional e exigir que a população
indígena, aqui instalada, se aculturasse em nome da cultura dos exploradores. Coube, então,
às ordens religiosas o dever de educar o índio através de uma rígida pedagogia — que
incluía, entre outras coisas, o uso de violência e a catequese, com vistas a “humanizá-lo”,
torná-lo “menos diferente”, mais dócil e servil. Submetida a tamanha violência, a
população indígena tentou resistir.4 Sem força suficiente para derrotar um império, foi
escravizada e, por pouco, não foi dizimada. As diferenças, ao menos no Brasil, começavam
a ser desprezadas pelas instituições a partir daquele momento. Sobre isso, afirma Hilsdorf
(2005, p. 4):

Ora, apagar as diferenças é o mesmo que negar a alteridade, a existência


do Outro. Os jesuítas querem tornar o outro, o não cristão — seja
indígena, seja infiel ou herege —, em cristão, para tornar os homens o
mais possível iguais.

O propósito de educar o indígena logo foi substituído pela necessidade de educar as


elites. O processo de colonização demandava a vinda de portugueses para o Brasil com
vistas a comandar o processo de exploração. Se em Portugal não poderiam ser considerados
representantes das elites econômicas e políticas, aqui o eram e, portanto, careciam de
serviços educacionais de qualidade. A ordem jesuítica incumbiu-se do dever, amparada
pela Coroa portuguesa, e impôs às elites o Ratio Studiorum, plano de ensino conhecido pela
severidade de suas regras, a ser aplicado em seus colégios, composto por cursos de
humanidades (formação básica) e cursos de filosofia e teologia (destinados, no país, à
formação de padres catequistas) (Cf. SAVIANI, 2010). As mulheres também não foram
incluídas nesse sistema, ficando estas relegadas à participação nas catequeses ou à

ϰ
Os índios tentaram resistir inúmeras vezes. Distintas estratégias eram utilizadas, tais como o assalto a
estabelecimentos de brancos e a destruição de núcleos coloniais. No entanto, após os conflitos entre brancos e
indígenas ficarem cada vez mais frequentes, a Coroa portuguesa interviu e legislou sobre a questão,
permitindo a escravidão daqueles que fossem aprisionados pelos brancos (Cf. PRADO JÚNIOR, 2008).
Como se pode notar, a exploração do indígena durou séculos, só sendo abolida definitivamente no século
XVIII.

Ϯϱ
formação religiosa (Cf. STAMATTO, 2002). Conclui-se, a partir disso, que os índios e as
mulheres foram os primeiros excluídos do sistema educacional na história do país.
A estruturação do sistema fortaleceu o poder da Igreja em detrimento do poder do
Estado. A resposta da Coroa portuguesa foi dada por Marquês de Pombal, espécie de
primeiro-ministro durante o reinado de D. José I e representante do despotismo esclarecido,
a partir da expulsão dos jesuítas do território português, da vinculação da Igreja ao Estado e
da utilização da Inquisição como instrumento estatal. As consequências no campo
educacional foram inevitáveis em Portugal: ampliação dos estudos sobre humanidades;
instruções estatais aos professores de diferentes disciplinas; reformulação das escolas de
primeiras letras e, por fim, reforma do Ensino Superior. No Brasil, as mudanças só foram
sentidas pelas mulheres, agora incorporadas — ainda de maneira restrita — ao sistema (Cf.
STAMATTO, 2002) e, novamente, pelas elites, que usufruíram da expansão das aulas
régias e da criação de uma embrionária instituição de Ensino Superior no Brasil: o
Convento de Santo Antônio do Rio de Janeiro, organizado pelos franciscanos, com o
objetivo de oferecer cursos de teologia e filosofia a leigos e sacerdotes em formação (Cf.
SAVIANI, 2010).
Enquanto as elites eram prestigiadas pelo sistema educacional, os indígenas eram
excluídos, escravizados e mortos, e as mulheres só tinham acesso a determinados conteúdos
nas escolas (que lhes propiciava formação para tarefas domésticas, numa clara
manifestação preconceituosa). Não tardou e o ciclo de exploração do pau-brasil teve seu
fim decretado, as plantações de cana-de-açúcar o substituíram e exigiram novas forças de
trabalho para as atividades especializadas dos engenhos (Cf. MARQUESE, 2006). A Coroa
portuguesa acabou se valendo do tráfico negro e, novamente, entre violências de todos os
tipos, preconceito, hiperexploração do trabalho e mortes, a cultura branca foi imposta, e o
eurocentrismo, reafirmado. Desta vez, ao coisificar o negro, o Estado ignorou quaisquer
possibilidades de educá-lo, promovendo sua exclusão e continuando a beneficiar somente
as elites com um sistema educacional segregacionista.
A cana-de-açúcar não só rendeu no primeiro momento, através do plantation, 5 bons
frutos à Coroa portuguesa, como permitiu ainda o início da ocupação efetiva do Brasil (Cf.

ϱ
O sistema de plantation se dava a partir de grandes propriedades, doados pelos donatários das capitanias
hereditárias, que se concentravam na produção de um único produto, no caso, a cana-de-açúcar. De acordo
com Caio Prado Júnior, a plantation nasceu nos Estados Unidos, antes da independência. Segundo ele: “Ao

Ϯϲ
PRADO JÚNIOR, 2008). No entanto, após o aparecimento de concorrentes entre as
colônias da América Central e a invasão holandesa, o produto começou a ser desvalorizado,
pois Portugal não avançara no desenvolvimento de técnicas para o seu beneficiamento. Foi
preciso, portanto, que a metrópole instaurasse um novo ciclo de exploração na colônia, com
vistas a manter seu poderio econômico. A saída encontrada foi o desenvolvimento da
mineração do ouro e de atividades agropecuárias com manutenção da mão de obra escrava.
A opção adotada garantiu a prosperidade da metrópole portuguesa durante algum
tempo. No entanto, com a ocorrência da Revolução Francesa e da Revolução Industrial no
final do século XVIII, o continente europeu passaria por grandes transformações sociais,
culturais, políticas e econômicas. Ao passo que o primeiro evento histórico determinou a
queda do absolutismo, a ascensão da burguesia e a laicização do Estado na França, o
segundo formulou as bases de um “capitalismo industrial propriamente dito, autônomo e
independente do comercial, e dedicado exclusivamente à produção manufatureira”
(PRADO JÚNIOR, 2008, p. 124), pondo fim aos monopólios e ao capitalismo comercial.
Diretamente afetada por esse contexto, a Coroa Portuguesa não reunia condições políticas e
financeiras favoráveis para aderir à industrialização e rever seu modelo político. Não
tardou, portanto, para que se iniciasse uma crise, agravada pelo ultimato de Napoleão
Bonaparte — no auge de seu projeto imperialista — para Portugal aderir ao bloqueio
continental imposto pela França à Inglaterra, velha aliada do império português. Desse
modo, após hesitar entre aderir “ao sistema napoleônico e à fidelidade à sua aliança
tradicional, a Inglaterra” (PRADO JÚNIOR, 2008, p. 126), D. João VI resolve
desembarcar em terras brasileiras, transformando a colônia em sede do império português.
A família real portuguesa esforçou-se em acelerar o desenvolvimento da colônia
quando aqui esteve pelo fato de o território tornar-se a sede administrativa do império. Era
necessário, portanto, que o desenvolvimento do sistema educacional colonial fosse levado a
sério pela Coroa. Contudo, os investimentos foram centrados na manutenção das parcas
escolas e aulas régias e na criação de instituições educacionais para as elites, voltadas à
expansão do Ensino Superior, estruturado à época por instituições esparsas como as

sul da baía de Delaware, nessa planície litorânea úmida e quente, onde já nos encontramos em meio físico de
natureza subtropical, estabeleceu-se pelo contrário a grande propriedade trabalhada por escravos, a
plantation” (PRADO JÚNIOR, 2008, p. 33).

Ϯϳ
Faculdades de Medicina da Bahia e do Rio de Janeiro, por exemplo. Desta forma,
indígenas, negros e brancos pobres permaneciam excluídos do sistema educacional.
O Brasil chegaria à Independência, portanto, sem expandir a oferta de serviços
educacionais a todos os brasileiros. Caberia, finalmente, ao Império independente modificar
o cenário caótico. Neste sentido, houve um importante avanço, ao menos no campo legal: o
artigo 179 da primeira Constituição do Império do Brasil, em seu inciso 32, afirmava a
instrução primária gratuita a todos os cidadãos (Cf. BRASIL, 1824 apud SAVIANI, 2010).
Todavia, a cidadania era, à época, restritiva, não incorporando a maior parte da sociedade
brasileira. Portanto, a exclusão não era combatida e, sim, reafirmada. É o que afirma
Hilsdorf (2005, pp. 43-44):

Dissolvida a Assembleia, foi promulgada a Constituição do Império


(25/3/1824). De orientação liberal, mas não democrática, esse documento
assegurava direitos civis (de cidadania) aos brasileiros brancos que
tinham, no mínimo, renda de 100 mil réis anuais: quem é “coisa” não tem
direitos, quem é “povo” ou plebe” tem direitos civis e políticos
diferenciados, proporcionais à renda. Considerando a questão do ângulo
do princípio liberal proclamado de igualdade, essa repartição mostrava-se
enormemente restritiva, pois, na época, três quartos da população
compunha-se de escravos e grande parte do restante era de brancos livres
e pobres.

Durante o período imperial, muito se discutiu sobre a implantação de um modelo


educacional brasileiro. Surgiram propostas de diferentes origens, algumas reconhecendo os
princípios liberais da Revolução Francesa, outras, de cunho conservador. Somente um
pensamento era consensual: a educação pública brasileira era um grande problema a ser
combatido.
Surgiram, então, as Escolas de Primeiras Letras, destinadas a disseminar em todo o
país conteúdos basilares, de modo a garantir que boa parte da população, exceto as já
excluídas, aprendesse a ler, escrever, fazer algumas operações matemáticas e compreender
“princípios da moral cristã e de doutrina da religião católica e apostólica romana”
(TAMBARA &ARRIADA, 2005, p. 24 apud SAVIANI, 2010, p. 126). O método de ensino
adotado seria o “mútuo”, difusor da meritocracia e responsável por inserir mecanismos
rígidos de disciplina, opressão e homogeneização, excluindo os alunos dentro do próprio
ambiente escolar, uma vez que as diferenças culturais e de aprendizagem eram ignoradas

Ϯϴ
em favor da extensão da instrução a um grande público. Além disso, as mulheres eram
separadas dos homens no processo de aprendizagem, em mais uma clara demonstração de
discriminação ao público do sexo feminino.6 Entretanto, as Escolas de Primeiras Letras
sucumbiram devido à falta de investimentos do poder público e à consequente ausência de
condições estruturais para a realização do processo educacional.
Outros métodos foram propostos por reformas que se sucederam sem solucionar o
problema da educação pública. A questão se tornou ainda mais grave a partir da reforma
Leôncio de Carvalho, responsável por introduzir no país o método intuitivo, cujo propósito
era o de estimular a aprendizagem a partir da utilização de materiais didáticos, e disseminar
o “ensino livre”, fato que abriu caminho para a iniciativa privada passar a ofertar serviços
educacionais, substituindo — ao menos durante grande parte do período imperial — as
funções estatais. Era o início de um processo de deserção do Estado na educação, cujos
resultados se configurariam não somente nos futuros conflitos entre público e privado, mas,
sobretudo, na estruturação de escolas diferentes para pobres e ricos, reafirmando princípios
excludentes.
7
Além de permitir a expansão do privado em detrimento do público, o Império se
viu diante de um grande problema: a educação dos negros após a abolição da escravatura. A
substituição do trabalho escravo, agora localizado nas lavouras de café, pelo trabalho livre,
com recrutamento de imigrantes, foi pensada em longo prazo, com a elaboração de variada
legislação — Lei Eusébio de Queiroz (1850), que proibiu o tráfico negreiro; Lei do Ventre
Livre (1871), responsável por libertar os filhos de escravas a partir daquela data; Lei dos
Sexagenários (1885), cujo propósito era o de alforriar os escravos após completarem 65
anos de idade; e, por fim, a Lei Áurea (1888), que pôs fim à escravidão negra —, e atendeu
as necessidades de organização de um novo sistema produtivo, adequado à ordem mundial.
Logo, os novos trabalhadores livres deveriam se qualificar para o exercício do trabalho no
campo, haja vista que a complexa estrutura do sistema de produção cafeeiro e o convívio
com imigrantes exigiam um novo tipo de postura da população negra.

ϲ
As mulheres só viriam a estudar conjuntamente com os homens a partir da fundação de escolas protestantes,
ligadas aos metodistas e presbiterianos, em meados da década de 1870 (Cf. BERGER, 1984 apud
STAMATTO, 2002).
ϳ
Cabe esclarecer que as escolas privadas da época eram fundadas por “entidades particulares de
benemerência que se propunham a oferecer ensino gratuito” (SAVIANI, 2010, p. 140).

Ϯϵ
Escolas agrícolas foram então propostas como uma possível solução para o
problema, mas não se efetivaram devido à rápida ocupação dos postos de trabalho no
campo pelos imigrantes, vindos, sobretudo, da Europa — à época em grave crise de
superprodução (Cf. SAVIANI, 2010). Assim, os negros libertos não tiveram acesso à
educação, tampouco permaneceram trabalhando de forma remunerada nas lavouras
cafeeiras. Marginalizados, excluídos, não tiveram durante longo tempo quaisquer
oportunidades de inserção social e, a partir dessas propostas não concretizadas, o sistema
educacional brasileiro conheceria uma iniciativa segregacionista presente até os dias atuais:
o estabelecimento de uma educação profissional, voltada à população pobre, que se tornaria
força de trabalho no campo e, futuramente, na indústria, e de um nível superior, destinado à
formação das elites.
O período imperial findaria sem cumprir o propósito de criar um sistema
educacional que incluísse, senão todos, grande parte da sociedade brasileira. Indígenas,
negros, pobres de maneira de geral e mulheres ainda eram substancialmente excluídos do
sistema público de ensino. As inúmeras reformas não incorporavam um ideal inclusivo de
educação, tampouco eram implementadas em função da escassez de recursos materiais.
Sobre isso, afirma Saviani (2010, p. 168):

Conclui-se, pois, que as dificuldades para a realização da ideia de sistema


nacional de ensino se manifestaram tanto no plano das condições
materiais como no âmbito da mentalidade pedagógica. Assim, o caminho
da implantação dos respectivos sistemas nacionais de ensino, por meio do
qual os principais países do Ocidente lograram universalizar o Ensino
Fundamental e erradicar o analfabetismo, não foi trilhado no Brasil. E as
consequências desse fato projetam-se ainda hoje, deixando-nos um legado
de agudas deficiências no que se refere ao atendimento das necessidades
educacionais do conjunto da população.

A instauração do regime republicano não modificou o cenário excludente dos


tempos imperiais. Ao contrário: embora o ideário republicano pressupusesse a ampliação de
direitos, o que se viu, na prática, foi a manutenção do status quo e a crescente
marginalização de determinados setores da sociedade. Em meio a esse cenário, as elites
políticas e econômicas encontraram condições favoráveis para avançar no processo de
modernização do país. Desejosas de uma nova estrutura socioeconômica, essas elites
incentivaram a imigração como meio de garantir a ocupação dos postos de trabalho

ϯϬ
decorrentes do fim da escravização e passaram a alimentar, com os lucros da atividade
agropecuária, os processos de industrialização e urbanização do país. Com isso, imaginava-
se construir uma “nova” sociedade, composta de uma população majoritariamente branca e
fiel à cultura europeia. Para tanto, era preciso continuar a excluir os discriminados de
outrora — negros e indígenas — e produzir um novo modelo educacional, com vistas a
inibir o surgimento de novos “Jecas-Tatus”.8
Em resposta aos anseios elitistas, nas primeiras décadas do novo regime foram
apresentados diversos projetos de reforma educacional, manifestando ora o apoio à
centralização do sistema, ora o incentivo à transferência de responsabilidades para a
sociedade civil. No entanto, nenhuma das iniciativas logrou o êxito que teve a reforma
paulista,9 comandada pelos educadores Caetano de Campos e Rangel Pestana, responsável
por instituir os grupos escolares, instituições de ensino destinadas à escolarização das
crianças em nível primário.
Os grupos escolares primeiro foram instalados no estado de São Paulo e,
posteriormente, acabaram sendo adotados como modelo em outras unidades da federação.
A rápida expansão nacionalizou uma instituição educacional caracterizada pela divisão em
classes, sob a autoridade do professor, cujas composições eram determinadas pelos níveis
de aprendizagem dos alunos (Cf. VIDAL, 2006). Estes, ao ingressarem nessas instituições,
eram submetidos ao método intuitivo — em franca expansão pelo continente europeu,
sobretudo em países como Alemanha, Áustria, Bélgica e Suíça (Cf. SCHELBAUER, 2006)
— e a mecanismos de avaliação responsáveis por determinar ou não a passagem para as
próximas séries.
Os grupos constituíram um avanço na construção do sistema nacional de educação,
permeado, todavia, por contradições. Ao passo que diferentes regiões do país passavam a
ter acesso à escola pública — fato relevante, tendo em vista a inoperância estatal durante os
primeiros séculos de ocupação oficializada do país —, a permanência não era garantida
justamente em razão do regime de seriação, dado que só ascendiam aos próximos níveis os
alunos considerados bem-sucedidos no aproveitamento das tarefas escolares. Tratava-sede

ϴ
A figura do Jeca-Tatu simboliza bem a ânsia higienista das elites nos primórdios da República. O
personagem do campo, criado por Monteiro Lobato, era doente, fraco e indigente e evidenciava não só a
ineficiência da saúde pública no país, mas o preconceito elitista contra o pobre e o campesinato.
ϵ
A reforma paulista foi oficializada pela Lei n. 88 de 8 de setembro de 1892, apesar de seu início ter se dado
dois anos antes, na Escola Normal de São Paulo.

ϯϭ
algo absolutamente incompatível com uma perspectiva inclusiva, universalista, de
educação, pois o modelo afirmava a meritocracia e ignorava problemas estruturais
históricos, continuando a privilegiar a formação das elites, os únicos setores da sociedade
em condições de aproveitá-lo. Reiterava-se, portanto, a exclusão, agora também no interior
do sistema educacional.
Nos anos 1920, uma nova onda de reformas acometeu o país. Desta vez, os
educadores e especialistas afinados à concepção de educação como instrumento
indispensável ao desenvolvimento nacional propuseram modelos pedagógicos com o
intento de construir uma nova escola, com mentalidade progressista, em substituição à
tradicional. Nascia, assim, o “otimismo pedagógico” em defesa do que se convencionou
chamar de escolanovismo, substituindo o “entusiasmo pela educação” manifestado nos
primeiros anos de República a partir da expansão da rede pública (Cf. NAGLE, 2001).
O escolanovismo, adaptado das teorias de John Dewey, filósofo estadunidense
10
notabilizado pelo pensamento pragmático, teve ampla repercussão no país, influenciando
a formação de um movimento envolvendo parcelas significativas da comunidade
educacional. Dentre as principais bandeiras do movimento estava a defesa de uma educação
pública, laica, obrigatória e gratuita; a defesa do modelo universitário para o Ensino
Superior; a descentralização e a inserção de técnicas de planejamento no sistema, de modo
a promover a autonomia da unidade escolar; além da propositura de currículos escolares
mais funcionais, destinados a modificar completamente o processo de aprendizagem ao
transformar o professor em pesquisador e compreender o aluno como indivíduo ativo no
processo de aprendizagem (Cf. MANIFESTO, 1984).
Sobre o surgimento do movimento escolanovista, lembra Paschoal Lemme:

As ideias e diretrizes que procuravam concretizar-se nas realizações


dessas reformas, evidentemente, não surgiram por geração espontânea na
cabeça dos educadores. Elas eram impulsionadas, de um lado, pelas
condições objetivas caracterizadas pelas transformações econômicas,
políticas e sociais que delineamos anteriormente. De outro lado,
começaram a chegar até nós, da Europa do pós-guerra, um conjunto de
ideias que pregavam a renovação de métodos e processos de ensino, ainda
dominados pelo regime de coerção da velha pedagogia jesuítica. Esse
movimento de renovação escolar, que passou a ser conhecido como o da

ϭϬ
Em 1932, um conjunto de educadores publicou o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, expondo as
teses escolanovistas.

ϯϮ
“Escola Nova” ou “Escola Ativa”, baseava-se nos progressos mais
recentes da psicologia infantil, que reivindicava uma maior liberdade para
a criança, o respeito às características da personalidade de cada uma, nas
várias fases de seu desenvolvimento, colocando o “interesse” como o
principal motor de aprendizagem. (LEMME, 2005, p. 171)

O escolanovismo consistia, portanto, num importante avanço pedagógico rumo à


democratização do ensino. No entanto, era preciso que o Estado se apropriasse das teses do
movimento para que as mudanças propostas tivessem efeito prático. Isso ocorreu ao menos
parcialmente, embora o contexto fosse favorável à realização de radicais transformações no
cenário educacional, visto que o Brasil acabara de assistir à Revolução de 1930,
responsável por derrubar Washington Luiz, o último bastião da República Velha, e
promover a ascensão de Getúlio Vargas ao poder.
O país comandado por Vargas avançava rumo à industrialização e à urbanização,
embora ainda vivesse, fundamentalmente, da agricultura. Daí a necessidade de o Estado
atuar em favor dos interesses dos vitoriosos da Revolução, ou seja, estimulando a
modernização econômica e reorganizando o sistema educacional, com vistas a promover a
devida formação de mão de obra para os novos postos de trabalho resultantes desse
processo. O ideário escolanovista parecia se encaixar perfeitamente ao momento, porém, os
conservadores — representados pela Igreja Católica e por setores das classes dirigentes —
desejavam recuperar o espaço perdido com a laicização do ensino, proposta pelos
republicanos desde a Proclamação. Iniciava-se, então, uma “batalha pedagógica” (Cf.
SAVIANI, 2010) que duraria até o início dos anos 1960.
Em meio ao conflito, o governo Getúlio Vargas promoveu uma série de mudanças
no cenário educacional, procurando atender tanto os interesses escolanovistas quanto os
interesses católicos. Foi em seu mandato como presidente que se criou o Ministério da
Educação e Saúde Pública, modernizou-se a estrutura burocrático-administrativa do setor11e
realizaram-se duas reformas educacionais de relevo. A primeira, realizada por Francisco
Campos em 1931, estruturou o ensino secundário, instituindo a frequência obrigatória e o
currículo seriado (Cf. BRASIL, 1931), além de objetivar a homogeneização desta

ϭϭ
Além do Ministério, uma importante conquista institucional, também foram criados o Conselho Nacional de
Educação, a Comissão Nacional do Ensino Primário, o Fundo Nacional do Ensino Primário, o Instituto
Nacional de Estudos Pedagógicos, o Instituto Nacional de Estatística, o Instituto Nacional do Livro, o Serviço
de Radiodifusão Educativa, o Instituto de Cinema Educativo e o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional (Cf. HILSDORF, 2005).

ϯϯ
modalidade de ensino ao ignorar diferenças locais e tentar impor — a todas as unidades da
federação — a adoção dos dispositivos desta reforma (Cf. DALLABRIDA, 2009). Por sua
vez, a segunda reforma, instituída por Gustavo Capanema, deu-se através das Leis
Orgânicas do Ensino promulgadas entre 1942 e 1946,12 responsáveis por estabelecer as
diretrizes para a organização do ensino industrial; reformulação do ensino comercial;
reorganização do ensino secundário; criação do SENAI (Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial) e do SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial);
organização do ensino primário, do ensino normal e do ensino agrícola; além de estabelecer
o ensino primário supletivo destinado a adolescentes e adultos.
Tratava-se de um conjunto de medidas com a prerrogativa de reorganizar o sistema
com vistas a possibilitar intervenções mais eficazes no combate aos problemas
educacionais. No entanto, as concepções por detrás dessas ações ainda mostravam-se
excludentes, visto que os públicos comumente ignorados pela oferta de serviços
educacionais teriam destinos diferentes dentro do sistema: as mulheres percorreriam o
trajeto que levaria ao ensino normal; a população pobre seria encaminhada, sobremaneira,
ao ensino primário supletivo e à aprendizagem industrial; a aprendizagem comercial seria o
destino majoritário da classe média; os camponeses seguiriam para o ensino agrícola;
enquanto as elites teriam como caminho “natural”, privilegiado, a formação em Ensino
Superior para perpetuarem-se no comando dos destinos do país. Isto posto, a educação,
apesar da ampliação da oferta e da nova organização, continuaria promovendo a
manutenção do status quo ao excluir, incluindo.
Essas contradições dominaram toda a primeira era Vargas (1930-1945), já que o
presidente adotou uma proposta de “modernização conservadora”, conforme o termo
cunhado por Moore Júnior (1975), 13 ao fortalecer a aliança entre a burguesia e os

ϭϮ
Parte das reformas formuladas durante a gestão Capanema só veio a ser implementada na gestão de Leitão
da Cunha à frente do Ministério da Educação e Saúde Pública durante o governo interino de José Linhares.
ϭϯ
O termo cunhado por Barrington Moore Júnior (1975) se refere, inicialmente, às revoluções burguesas
ocorridas na Alemanha e no Japão, que culminaram na industrialização desses países. Segundo o autor, a
“modernização conservadora” seria decorrente da aliança formada entre as elites dominantes — proprietários
de terra e burgueses — para promover o desenvolvimento capitalista. De acordo com Pires &Ramos (2009, p.
412), esse termo foi amplamente utilizado pela intelectualidade e cabe bem ao caso brasileiro, pois “este
pacto político entre a burguesia nascente e os terratenentes condicionou a formação de uma burguesia
dependente, que não conseguiu apresentar um projeto autônomo e hegemônico para a nação, conduzindo-a,
portanto, para os trilhos de uma economia dependente da dinâmica dos países centrais: subdesenvolvida em
termos estruturais e autocrática”.

ϯϰ
proprietários de terra para alavancar o desenvolvimento capitalista no Brasil. Em razão
disso, seu governo teve como marcas a promulgação de duas Constituições (1934 e 1937),14
a industrialização de base e a concessão de benefícios sociais (criação do salário mínimo,
instituição da carteira de trabalho, fixação da jornada de trabalho em oito horas,
regulamentação do trabalho da mulher, entre outras) de suma importância para o operariado
em tempos de profundas transformações no sistema produtivo nacional. Desta forma,
Vargas se notabilizaria por satisfazer tanto os interesses das classes trabalhadoras quanto os
das elites econômicas, transformando-se, assim, numa das mais destacadas lideranças
políticas da história do país.
Os anos posteriores significaram a continuidade do modelo nacional-
desenvolvimentista implantado por Getúlio Vargas. A indústria, em franca expansão,
provocava, cada vez mais, a emergência de mão de obra especializada, enquanto o sistema
educacional não supria sequer demandas mínimas como a erradicação do analfabetismo e a
universalização da escola primária. Era preciso, portanto, uma nova postura estatal frente à
questão.
Com a redemocratização do país, em 1946, a eleição de Eurico Gaspar Dutra para a
15
Presidência da República e a consequente elaboração de um novo texto constitucional,
deu-se, portanto, o início à discussão acerca da primeira Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDB).
A iniciativa visava romper com o ideário educacional construído pela ditadura
getulista e contava com o apoio de educadores de renome nacional — vinculados,
sobretudo, ao movimento escolanovista —, convocados para as comissões que se
incumbiriam da formulação do primeiro anteprojeto da LDB. O primeiro texto afirmou a

ϭϰ
Após quatro anos de governo, Getúlio Vargas promulgou, em 1934, uma nova Constituição em substituição
à de 1891. O texto inseria pela primeira vez a questão educacional, impondo ao Estado a obrigação de “traçar
as diretrizes da educação nacional”, fixar um “plano nacional de educação” extensivo a todos os níveis de
ensino e “coordenar e fiscalizar sua execução” em todo o território nacional (Cf. BRASIL, 1934). Já a
Constituição de 1937 atendia aos projetos ditatoriais do presidente, pois teria influência fascista, e avançaria
na organização do sistema educacional ao garantir a educação como direito de todos e dever do Estado (Cf.
Artigo 129); instituía a obrigatoriedade e a gratuidade do ensino primário (Cf. Artigo 130) e promovia, entre
outras coisas, o ensino vocacional e profissional às classes pobres (Cf. Artigo 129) (Cf. BRASIL, 1937).
ϭϱ
De acordo com Padilha (2010, p. 21): “A nova legislação fez ressurgir a ideia da educação como direito de
todos, garantindo a gratuidade do ensino primário; a vinculação de impostos para o financiamento do setor;
a distinção entre a rede pública e a privada; a laicidade no ensino público. Além dessas medidas, dispôs-se
que os estados e o Distrito Federal deveriam organizar seus sistemas de ensino, numa clara demonstração do
caráter federativo e descentralizador que a nova Constituição implicaria à educação”.

ϯϱ
necessidade de descentralização o sistema para democratizar o ensino no país — uma das
bandeiras do escolanovismo. Contudo, a proposta da comissão encontrou resistência no
Congresso Nacional, sobretudo entre os parlamentares conservadores e getulistas
capitaneados por Gustavo Capanema, então deputado federal, os quais defendiam a
centralização do sistema. Assim, a Lei de Diretrizes e Bases ficaria mais tempo sem sair do
papel e o país chegaria aos anos 1950 apresentando um cenário educacional caótico,
deveras excludente. Sanfelice elenca as “mazelas educacionais”:

[…] má organização do ensino; organização arcaica, antiquada e


deficiente; ensino primário ministrado em dois, três e quatro turnos,
reduzido a pouco mais do que nada; escolas técnicas em pequeno número
e nível secundário desqualificado; problemas graves na rede física das
escolas; professorado de nível primário e médio, geralmente mal
preparado cultural e pedagogicamente, na grande maioria leiga e com
salários não condizentes; proliferação desordenada e eleitoreira de escolas
superiores e particulares (faculdades de filosofia); mais de 50% da
população geral analfabeta e menos da metade da população escolar (7 a
14 anos) matriculada (5.700 milhões para um total de 12 milhões).
(SANFELICE, 2007, s/p)

A volta de Getúlio Vargas ao poder, em 1950, significou entre os diversos setores


da sociedade a expectativa de que o país retomasse a arrancada desenvolvimentista,
interrompida pelo frágil governo Dutra, e promovesse um novo ciclo de políticas sociais,
atuando novamente com força no campo educacional. Na prática, o que se viu foi um
tímido retorno à agenda de outrora, com a criação de empresas e órgãos estatais como a
Petrobras, o antigo BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico), a CAPES
(então Campanha de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) e o CNPq (Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico) (Cf. SOUZA, 2010), sem a
implementação de políticas sociais de impacto. Além disso, o presidente assistiu à imersão
do governo em uma grave crise institucional, cujo desfecho culminaria em seu suicídio.
Assim, o “pai dos pobres”, como se esforçou em ser reconhecido nos tempos de Estado
Novo, quase nada fez para alterar a dinâmica excludente do sistema educacional nacional.

ϯϲ
Juscelino Kubitschek sucedeu Vargas e instituiu nova agenda nacional-
desenvolvimentista,16 com o apoio da intelectualidade — presente no aparelho estatal em
postos de relevo no ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros) e no INEP (à época,
Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos). Apesar de priorizar a área econômica, foi o
primeiro governante a instituir em um plano de governo o Plano de Metas para a educação
— ainda que de forma secundária —, evidenciando a preocupação da administração em
promovê-la como uma das alavancas do desenvolvimento. Em função disso, o governo
empenhou-se em promover a expansão dos ensinos técnico-profissionalizante (voltado às
massas) e superior (destinado às elites).
Durante o período surgiram novas discussões acerca da Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional, devido à iniciativa do então deputado federal Carlos Lacerda de
apresentar substitutivos ao projeto de lei, defendendo o ensino privado, sob a alegação de
que as famílias tinham o direito de educar seus filhos, cabendo ao Estado o dever de
financiar as instituições privadas que, por sua vez, promoveriam gratuitamente os serviços
educacionais (Cf. HILSDORF, 2005). Essa propositura ia ao encontro dos interesses dos
empresários da educação e da Igreja Católica, desejosa de reconquistar o poderio perdido
no setor em razão do processo de laicização estatal. Significava, portanto, um retrocesso na
constituição do sistema nacional de educação e na democratização do ensino. Em vista
disso, a reação dos defensores da escola pública não tardou a vir, tendo como ápice a
publicação de um manifesto, intitulado “Mais Uma Vez Convocados”, cujos signatários
foram educadores e intelectuais de renome nacional, adeptos de boa parte do ideário
escolanovista.
O governo Kubitschek fortaleceu a presença desses educadores e intelectuais
criando, ainda, o CBPE (Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais) e suas unidades
regionais, financiados pelo governo federal e pela Unesco (Organização das Nações Unidas
para a Educação, a Ciência e a Cultura) com o objetivo de pesquisar as condições culturais
e escolares de cada região do país, oferecer cursos para os profissionais da área educacional
e contribuir para a formulação de políticas educacionais mais eficazes. No entanto, a

ϭϲ
O governo Kubitschek ficou marcado pelo slogan “50 anos em 5”, em que se prometia 50 anos de
desenvolvimento em apenas 5 anos de mandato. Durante o mandato, a industrialização conheceu nova
expansão com o auxílio do financiamento do capital externo, e uma nova capital foi construída no centro do
país de modo a auxiliar a promoção da integração nacional.

ϯϳ
despeito dos incentivos governamentais, a educação não acompanhou o progresso de outras
áreas, recebendo investimentos pontuais em iniciativas como as campanhas nacionais em
favor da Educação de Adolescentes e Adultos (CEAA); da Educação Rural (CNER); da
Erradicação do Analfabetismo (CNEA), entre outras, sem que se alterassem profundamente
os mecanismos promotores de exclusão.
As eleições de 1960 levaram ao poder Jânio Quadros em substituição a Juscelino
Kubitschek. O controverso político populista acabou renunciando após pouco mais de sete
meses no exercício da Presidência da República, alegando a presença de “forças terríveis”
contra o seu projeto presidencial (Cf. QUADROS, 1961). Seu ato acabou criando uma
grave crise institucional, que só seria solucionada com a adoção do parlamentarismo,
regime proposto com o intuito de limitar os poderes do novo presidente, João Goulart, um
político severamente contestado pelas elites conservadoras do país.
O período Goulart, mesmo limitado em grande parte pelo regime parlamentarista,
foi marcado por alterações nos rumos das políticas educacionais. Seu primeiro grande ato
foi a promulgação da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em 1961,
responsável, entre outras coisas, por reafirmar a educação como um direito de todos;
reorganizar o sistema a partir de uma perspectiva descentralizadora, determinando as
atribuições dos entes federativos e dos níveis de ensino; incentivar a pesquisa; tornar
facultativo o ensino religioso; assegurar a liberdade da iniciativa privada em criar
estabelecimentos de ensino; e criar o Conselho Federal de Educação e ampliar os
mecanismos de financiamento (Cf. BRASIL, 1961). A nova legislação dava
prosseguimento ao processo de “modernização conservadora”, provocando a incorporação
pelo Estado de grande parte das teses escolanovistas até que a Ditadura Militar fosse
instaurada.
O governo também centrou esforços, ao celebrar convênios com os estados, na
ampliação das matrículas nos ensinos primário e médio, como forma de aumentar
substancialmente os níveis de escolarização da população. Afora isso, foi criado o primeiro
Plano Nacional de Educação, documento responsável por estabelecer metas quantitativas e
qualitativas — a erradicação do analfabetismo de todas as crianças e adolescentes até 1970
era uma das que mais se destacava — que consubstanciariam a atuação estatal no setor
durante oito anos, fortalecendo a lógica do planejamento na administração pública.

ϯϴ
A grande realização governamental estava ligada à educação popular. A criação da
Mobilização Nacional Contra o Analfabetismo (MNCA), resultante da fusão de outras
campanhas federais, mudaria, pela primeira vez, o foco das intervenções estatais no campo
educacional. Em vez de, como de hábito anteriormente, promover a alfabetização e a
expansão do ensino vislumbrando apenas a formação de mão de obra para o mercado de
trabalho, num claro propósito de manutenção do status quo e, consequentemente, da
dinâmica excludente, o governo Goulart centrou esforços na conscientização política das
massas, mobilizando setores da sociedade reunidos em organizações como a UNE (União
Nacional dos Estudantes), os Movimentos Eclesiais de Base, os MCPs (Movimentos de
Cultura Popular), os CPCs (Centro Populares de Cultura) e a intelectualidade presente no
ISEB e no CBPE para construir um novo modelo educacional, compreendido por Saviani
como:

[…] educação do povo, pelo povo e para o povo, pretendendo-se superar o


sentido anterior, criticado como sendo uma educação das elites, dos
grupos dirigentes e dominantes, para o povo, visando a controlá-lo,
manipulá-lo, ajustá-lo à ordem existente. (SAVIANI, 2010, p. 317)

A mudança provocou não só a intensificação do processo de alfabetização e


expansão do ensino primário, como mobilizou politicamente as massas em torno de
sindicatos, organizações estudantis, partidos políticos de esquerda e movimentos de
diferentes naturezas. O governo aglutinava grande parte dessas organizações em torno de
seu projeto político ao incorporar à agenda um conjunto de mudanças estruturais, que
ficaram conhecidas como Reformas de Base, 17 capazes de promover transformações
radicais no quadro socioeconômico brasileiro ao combater injustiças históricas.
Todavia, as elites logo reagiram àquilo que julgavam ser um avanço comunista em
meio à Guerra Fria, perturbador, portanto, da ordem social. Desta forma, o processo de
deposição do presidente João Goulart não tardaria a ser iniciado — com forte apoio dos
Estados Unidos —, congregando setores conservadores ligados à Igreja Católica, ao

ϭϳ
Tratava-se de um conjunto de iniciativas que o governo desejava implementarpara promover as reformas
agrária, urbana, educacional, bancária, administrativa e tributária, como forma de combater a desigualdade
social e equacionar os graves problemas econômicos que acometiam o país à época.

ϯϵ
empresariado, às instituições militares, à classe média e aos grandes partidos políticos da
época.
A queda de Goulart deu início a um período tenebroso da história brasileira,
marcado pela instauração de uma ditadura militar. Com a ascensão conservadora ao poder,
houve o recrudescimento do desrespeito à diferença e a intensificação dos mecanismos de
exclusão. Havia o interesse, desde o primeiro momento, em promover políticas públicas
homogeneizantes, que calassem as oposições, escondessem problemas estruturais e
fortalecessem a ascendência das elites sobre as massas. Logo, as políticas educacionais
18
seriam radicalmente transformadas, adaptadas à teoria do capital humano, fato que abriu
19
espaço para a presença de novas concepções pedagógicas associadas ao tecnicismo e ao
produtivismo. É o que afirma Saviani:

Esse sentido geral é traduzido pela ênfase nos elementos dispostos pela
teoria do capital humano; na educação como formação de recursos
humanos para o desenvolvimento econômico dentro dos parâmetros da
ordem capitalista; na função de sondagem de aptidões e iniciação para o
trabalho atribuída ao primeiro grau de ensino; no papel do Ensino Médio
de formar, mediante habilitações profissionais, a mão de obra técnica
requerida pelo mercado de trabalho; na diversificação do Ensino Superior,
introduzindo-se cursos de curta duração voltados para o atendimento da
demanda de profissionais qualificados; no destaque conferido à utilização
dos meios de comunicação de massa e novas tecnologias como recursos
pedagógicos; na valorização do planejamento como caminho para
racionalização dos investimentos e aumento de sua produtividade; na
proposta de criação de um amplo programa de alfabetização centrado nas
ações das comunidades locais. (SAVIANI, 2010, p. 345)

Os Estados Unidos, aliados de primeira hora da ditadura, aproveitavam-se da sua


condição de grande potência capitalista para fazer avançar a consolidação desse sistema de
produção. Em razão disso, lançavam mão de vários recursos para ampliar sua influência
político-econômica nos países em desenvolvimento. O Brasil acabou sendo diretamente
afetado, visto que teve o golpe civil-militar financiado pelo aliado e obteve financiamentos
para seus projetos durante todo o período ditatorial.
ϭϴ
A teoria do capital humano está associada à necessidade de explicação dos “ganhos de produtividade
gerados pelo ‘fator humano’ na produção” (Cf. MINTO, 2006). O autor da teoria, Theodore Schultz,
concluiu que o trabalho humano, qualificado através da educação, amplia a produtividade econômica.
ϭϵ
O tecnicismo foi incorporado à educação como forma de tornar o processo educacional objetivo,
operacional e eficiente ao priorizar os meios — apostilas, recursos tecnológicos — em detrimento do
protagonismo de professores e alunos (Cf. SAVIANI, 2010).

ϰϬ
Na educação, a maior interferência se deu entre 1964 e 1968, com a celebração dos
acordos entre o Ministério da Educação e a USAID (Agência dos Estados Unidos para o
Desenvolvimento Internacional), cuja finalidade era a de criar as bases, com o auxílio de
técnicos estadunidenses, para a formulação de uma nova política educacional no país,
introduzindo uma mentalidade empresarial (Cf. ROMANELLI, 1978), combinada com os
elementos da teoria do capital humano e práticas repressivas.
As consequências dos acordos MEC-USAID logo foram percebidas no campo
educacional, através da elaboração das leis n. 5.540 de 1968 (BRASIL, 1968) e n. 5.692 de
1971 (BRASIL, 1971a). A primeira reformulou o Ensino Superior pondo fim ao regime de
cátedra, unificando o vestibular (que passou a ser classificatório), reunindo, sob o modelo
universitário, instituições de Ensino Superior que antes eram isoladas, e permitindo a
nomeação de reitores e diretores de institutos sem quaisquer vínculos com a academia (Cf.
BRASIL, 1968). A reforma acabou alavancando a expansão do ensino privado, estruturado
a partir de estabelecimentos isolados de educação superior, destinados a qualificar o
alunado para o mercado de trabalho sem promover a articulação entre ensino e pesquisa
(Cf. FERNANDES, 1975 apud MARTINS, 2009), voltados, sobretudo às populações mais
pobres, vítimas da exclusão provocada pelo vestibular.
Por sua vez, a legislação de 1971 supracitada definiu novas diretrizes e bases para a
educação nacional, concorrendo para o agravamento de problemas estruturais. Dentre suas
disposições estavam a diminuição, em dois anos, do tempo de permanência do alunado na
educação básica; a reafirmação da seriação; a possibilidade do emprego de dinheiro público
na educação privada; a desobrigação da União e dos estados de reservarem em seus
respectivos orçamentos quantias mínimas para o setor; a reestruturação de disciplinas do
quadro obrigatório, de modo a inculcar os valores pregados pelo regime militar e promover
a despolitização do processo educacional; a definição do segundo grau como nível de
ensino profissionalizante; a compreensão da educação à distância como um meio de
promover o ensino supletivo; entre outras (Cf. BRASIL, 1971a). O sistema, agora
organizado em graus (1º, 2º e 3º), assistiria à extinção dos grupos escolares e ao fim
gradativo do ensino normal, posto que a legislação instituía a graduação em nível superior
como formação preferencial para o exercício da docência no primeiro e no segundo grau.

ϰϭ
A ditadura militar esforçou-se em destruir quaisquer possibilidades de construção de
um sistema educacional que incluísse, verdadeiramente, a todos. As políticas
implementadas atendiam ao ideal de “mínimo investimento, máxima produtividade”,
contemplando a necessidade de permanência no poder sem que se afetassem os interesses
daqueles que hipotecaram apoio ao golpe. Daí a expansão desregrada dos serviços de
educação básica e de educação superior sem quaisquer compromissos com a transformação
da realidade brasileira.
A imagem do “Brasil que dá certo”, corroborada pelos satisfatórios índices
econômicos, escondia a verdadeira realidade: o fato de que os milhares de indivíduos
inseridos no sistema educacional passariam a ser excluídos dentro dele. Sem recursos
financeiros garantidos para sua manutenção e tomada pelo tecnicismo, a educação pública
assistiu à elevação das taxas de repetência e evasão, à precarização da formação e do
trabalho docente, ao contínuo enfraquecimento do processo pedagógico, ao
recrudescimento das desigualdades regionais e, finalmente, à criação de um abismo entre a
escola pública e a escola privada.
Caberia, portanto, aos governos pós-redemocratização o desafio de reverter o
quadro e modificar a histórica lógica excludente do sistema educacional brasileiro.

2.2. O longo processo de exclusão da pessoa com deficiência

“Inaptas”, “incapazes”, “defeituosas”, “doentes”, “fracas”, “anormais”, “estranhas”,


“coitadas”, “infelizes”, “aleijadas”, “bobas”, “débeis mentais”, “bizarras”, “loucas”. Quem
nunca ouviu de outras pessoas expressões discriminatórias como essas fazendo referência a
pessoas com deficiência? Infelizmente, esse tipo de vocabulário, ainda presente em
discursos nos tempos atuais, é consequência de um longo processo de exclusão, iniciado
bem antes da invasão do Brasil promovida pelos portugueses e responsável por privar a
pessoa com deficiência, dentre tantas outras coisas, do acesso e permanência no sistema
educacional comum.
O advento do cristianismo impôs contradição à compreensão da sociedade acerca
das pessoas com deficiência, incutindo o dilema “caridade-castigo”, segundo Pessotti

ϰϮ
(1984). Inaugurar-se-ia aí, portanto, um modelo assistencialista, que viria a ser uma das
bases da oferta de serviços educacionais às pessoas com deficiência no decorrer da história
e fortaleceria a compreensão daqueles que trabalham com esses indivíduos como “seres
abnegados, santificados em vida, servidores do bem” (MANTOAN, 2004, p. 98).
Durante a Idade Média, essa situação foi agravada. A Igreja Católica recrudesceu
suas ações discriminatórias, instaurando a Inquisição, cujo objetivo era, entre outras coisas,
o de punir os hereges. Frequentemente, entre os punidos encontravam-se aqueles
considerados pecadores, “endemoniados”, que possuíam algum tipo de deficiência,
sobretudo a mental. Assim, eram torturados, açoitados e levados às fogueiras sem quaisquer
possibilidades de defesa. Nem mesmo a Reforma, proposta por Martinho Lutero, modificou
o cenário. Ao contrário: esses indivíduos eram “seres diabólicos”, “condenados por Deus”
e, portanto, deveriam ser castigados ou mesmo presos para serem exorcizados (Cf.
PESSOTTI, 1984; ARANHA, 2001).
O fim do feudalismo e a ascensão da burguesia dariam início a uma sucessão de
mudanças sociais, econômicas e políticas, determinantes para a eclosão de dois dos maiores
eventos da história: as Revoluções Industrial e Francesa. A primeira reorganizou o sistema
de produção mundial ao criar as máquinas a vapor e as bases da estrutura industrial, num
importante passo rumo à expansão do capitalismo. A segunda, propagadora dos ideais de
“liberdade, igualdade e fraternidade”, colocou abaixo os privilégios da nobreza e do clero.
A Igreja, enfraquecida por sua separação do Estado, assistiu à Assembleia Nacional
Constituinte proclamar a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, em 1789,
afirmando o respeito pela dignidade das pessoas — algo que grande parte do clero
negligenciara durante muito tempo em relação à pessoa com deficiência —; a liberdade e
igualdade dos cidadãos perante a lei — um avanço no sentido de incluir socialmente os
indivíduos com deficiência —; entre outros importantes direitos (Cf. DECLARAÇÃO DOS
DIREITOS DO HOMEM E DO CIDADÃO, 1789).
Embora se falasse em liberdade, igualdade e fraternidade, o preconceito e a
discriminação resistiram, desta vez amparados nos propósitos de descoberta das “origens”
da deficiência. Iniciava-se um período de medicalização da deficiência, devido à associação
desta a causas naturais, vinculadas à formação orgânica dos indivíduos. Desta forma, os
diferentes tipos de deficiência deixavam de ser problemas morais e religiosos para

ϰϯ
transformarem-se em questões médicas, fazendo emergirem, cada vez mais, os hospitais
psiquiátricos como destinos frequentes de pessoas com deficiência. É o que aponta Aranha
(2003, s/p):

O avanço no caminhar da Medicina favorece a leitura organicista da


deficiência […] a partir das quais a demência e a amência deixam de ser
vistas como problemas teológico e moral e passam a ser vistas como
problema médico. Começam a surgir os primeiros hospitais psiquiátricos,
como locais para confinar, mais do que para tratar, os pacientes que
fossem considerados doentes, que estivessem incomodando a sociedade,
ou ambos. Na eventualidade de tratamento, este se constituía do uso da
alquimia e da magia.

O avanço capitalista contribuiu, sobremaneira, para a disseminação da


medicalização. Procurava-se, mediante tratamentos clínicos e escassas concepções
pedagógicas, adequar as pessoas com deficiência às atividades exigidas pelo sistema de
produção. Em função disso, obtiveram grande reconhecimento social por suas atuações
junto às pessoas com deficiência (Cf. PESSOTTI, 1984) estudiosos como Jean Marc Itard,
médico responsável por criar um método educacional para Vitor, o “Selvagem de
Aveyron”; Pinel, um dos precursores da Psiquiatria; Esquirol, reconhecido por definir os
conceitos de demência e amência; Morel, estudioso da esquizofrenia; Séguin, antigo
colaborador de Itard, também médico e educador, fundador de instituições destinadas ao
tratamento da deficiência mental; John Down, médico dedicado ao estudo de pessoas cujas
características viriam a compor uma síndrome genética, posteriormente descoberta por
Lejeune e batizada de “Síndrome de Down”; Froebel, o pai dos jardins de infância; e Maria
Montessori, criadora de um método pedagógico incitador da autonomia do educando, entre
outros.
A expansão, entre os séculos XVIII e XIX, da criação de hospitais psiquiátricos e
asilos destinados à permanência das pessoas com deficiência evidenciou o processo de
deserção do Estado em relação à prestação de serviços educacionais. Todavia, o alto custo
de manutenção dessas instituições fez com que a educação fosse considerada uma
alternativa financeiramente viável, sem que se perdesse o viés segregador, dado que as
pessoas com deficiência eram consideradas, em muitos casos, perigosas, incapazes de
conviver com os indivíduos ditos “normais”. Neste sentido, as escolas especiais se

ϰϰ
adequaram plenamente aos interesses estatais, pois promoviam uma educação voltada à
reabilitação dos indivíduos considerados “anormais” de modo a adaptá-los à vida em
sociedade. Assim, o sistema educacional comum permanecia desobrigado de incluir todos
os indivíduos em seu interior. Constituía-se, portanto, um novo paradigma na relação entre
sociedade e deficiência, como bem coloca Aranha (2001, p. 167):

[…] constituindo o primeiro paradigma formal adotado na caracterização


da relação sociedade-deficiência: o Paradigma da Institucionalização.
Este caracterizou-se, desde o início, pela retirada das pessoas com
deficiência de suas comunidades de origem e pela manutenção delas em
instituições residenciais segregadas ou escolas especiais, frequentemente
situadas em localidades distantes de suas famílias.
Assim, pessoas com retardo mental ou outras deficiências frequentemente
ficavam mantidas em isolamento do resto da sociedade, fosse a título de
proteção, de tratamento, ou de processo educacional.

Ainda que tenha partido do Estado esse tipo de iniciativa, vislumbrando a possível
economia, foi a iniciativa privada que se encarregou de ofertar, majoritariamente, os
serviços de Educação Especial. Desta forma, financiados pelo poder público, surgiram
institutos, associações e fundações sem fins lucrativos voltados ao atendimento
especializado a diferentes tipos de deficiência. Este modelo de atuação acabaria fortalecido,
dificultando, em muito, a adequação do sistema educacional comum à perspectiva
inclusiva, pois as instituições privadas conquistaram reconhecimento pela prestação de
serviços educacionais, médicos e assistencialistas — enquanto os aparelhos estatais
permaneciam omissos quanto ao cumprimento de suas obrigações.
As consequências negativas da institucionalização seriam logo observadas, apesar
do reconhecimento de boa parte da sociedade à utilidade dos serviços prestados. Muitas das
instituições voltadas ao atendimento da pessoa com deficiência mantinham antigas práticas
como a recorrência ao isolamento, a utilização de instrumentos repressores e o desprezo à
diferença. Além disso, faltavam profissionais especializados no atendimento, sobravam
regras autoritárias e nem sequer existiam condições materiais para que o trabalho fosse
realizado. Esses lugares permaneciam como “depósitos”, quando não estimuladores da
adaptação dos indivíduos com deficiência às regras impostas pelo capitalismo, de modo a
torná-los “produtivos” e “autônomos”.

ϰϱ
A Segunda Revolução Industrial agravou ainda mais esse processo de exclusão. A
descoberta de novas tecnologias (eletricidade, o telégrafo, a utilização do carvão como
combustível, o reaproveitamento do aço e do alumínio) pelos cientistas provocou novo
crescimento industrial, com consequências sociais impactantes: êxodo rural, criação de
enormes concentrações urbanas e exploração desmesurada do trabalho. Ao passo que as
pessoas com deficiência eram obrigadas a se tornar “produtivas” pelo sistema capitalista,
outras tantas pessoas se mutilavam no exercício das máquinas, aumentando, também, a
incidência de deficiência física.
Em razão desse processo de modernização econômica, as elites — em todo o mundo
— se apropriaram das teses de Francis Galton, o criador do termo eugenia. Para o cientista
inglês, a inteligência seria transmitida hereditariamente e, por isso, os indivíduos poderiam
exercer “controle social” em substituição à seleção natural, de tal modo que as pessoas
consideradas “incapazes” fossem eliminadas e o “progresso da raça” fosse assegurado com
a sobrevivência dos mais intelectualmente capazes e fortes fisicamente. A eugenia,
fortemente contestada pela Biologia, teve no líder nazista Adolf Hitler um de seus
principais defensores e provocou a morte de milhões de indivíduos — entre esses, pessoas
com deficiência — em nome da “raça pura”.
Somente após as duas guerras mundiais é que se pensou, em nível mundial, com
mais ênfase a questão da inclusão das pessoas com deficiência. Os milhares de soldados
feridos nos conflitos precisavam ser reinseridos na sociedade e, para tanto, era necessário
qualificá-los para o exercício de novas funções no mundo do trabalho.
Afora isso, cresciam as mobilizações por direitos sociais, estimuladas também pelas
pessoas com deficiência. Assim sendo, a Declaração Universal dos Direitos do Homem,
promulgada em 1948, afirmava os direitos à liberdade e igualdade em dignidade e direitos
(Cf. Artigo I); o gozo de direitos e liberdades estabelecidas na Declaração sem distinção de
qualquer espécie (Cf. Artigo II); a não submissão de qualquer indivíduo à tortura ou a
tratamento/castigo cruel (Cf. Artigo V); a igualdade de direito de acesso aos serviços
públicos por parte de qualquer pessoa (Cf. Artigo XXI); o direito de todos ao trabalho em
condições justas e favoráveis (Cf. Artigo XXIII); a um padrão de vida capaz de assegurar
“[…] saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e
os serviços sociais indispensáveis […]” (Cf. Artigo XXV); e à instrução, sendo esta “[…]

ϰϲ
orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e do
fortalecimento do respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais” (Cf.
Artigo XXVI).
Apesar de a Declaração reconhecer direitos fundamentais à promoção da inclusão,
os países mantiveram agendas excludentes. Somente em meados dos anos 1960 é que os
movimentos sociais incorporariam em suas lutas a defesa dos direitos das pessoas com
deficiência, inspirados em iniciativas semelhantes ocorridas nos Estados Unidos em
decorrência do envolvimento do país em outra guerra, desta vez com o Vietnã, fato que
provocou novo aumento substancial do número de pessoas acometidas por deficiência
física (Cf. ARANHA, 2003).
Os Estados, pressionados pelos movimentos sociais, constituíram novo modelo de
atuação, baseado nos ideários de normalização e integração. Este fora definido como o
processo de adequação da pessoa com deficiência à “vida normal”, de modo a tornar
possível sua convivência dentro dos padrões e normas estabelecidos pela sociedade. Por
conseguinte, surgiriam novas políticas educacionais e iniciativas voltadas à inclusão parcial
desses indivíduos, visto que só seriam aceitos e respeitados pela sociedade aqueles que
mais se aproximassem da “normalidade”. Não se respeitava o direito à diferença. Ou seja,
incluía-se, excluindo, pois a discriminação continuaria a ocorrer, agora no interior do
sistema. A Declaração dos Direitos das Pessoas Deficientes, promulgada em 1975, apenas
oficializaria esses pressupostos, tal qual sinaliza seu conteúdo:

§3 - As pessoas deficientes têm o direito inerente de respeito por sua


dignidade humana. As pessoas deficientes, qualquer que seja a origem,
natureza e gravidade de suas deficiências, têm os mesmos direitos
fundamentais que seus concidadãos da mesma idade, o que implica, antes
de tudo, o direito de desfrutar de uma vida decente, tão normal e plena
quanto possível.
§ 5 - As pessoas deficientes têm direito a medidas que visem capacitá-las
a tornarem-se tão autoconfiantes quanto possível.
§6 - As pessoas deficientes têm direito a tratamento médico, psicológico e
funcional, incluindo-se aí aparelhos protéticos e ortópteros, à reabilitação
médica e social, educação, treinamento vocacional e reabilitação,
assistência, aconselhamento, serviços de colocação e outros serviços que
lhes possibilitem o máximo desenvolvimento de sua capacidade e
habilidades e que acelerem o processo de sua integração
social.(ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1975, grifos meus)

ϰϳ
Somente no decorrer das décadas de 1980 e 1990 é que o modelo excludente de
integração seria contestado. Milhares de pessoas continuavam fora não só do sistema
educacional, mas da vida em sociedade na sua totalidade. Era preciso que se criasse uma
nova alternativa para solucionar esse problema estrutural.
Nascia, assim, o ideal de inclusão total, adaptado à questão educacional como
Educação Inclusiva. Neste sentido, o ano de 1981 foi importante para a propagação dessa
luta, pois a ONU o proclamou como “Ano Internacional das Pessoas Deficientes” e foram
lançados dois importantes documentos: a Declaração de Cuenca e a Declaração de
Sundberg-Torremolinos. Ambas as declarações mantinham propósitos integracionistas, mas
avançavam rumo à inclusão total ao afirmarem o direito de pleno acesso das pessoas com
deficiência à educação, fato que exigiu um novo modelo de intervenção dos Estados, agora
obrigados a assegurar a plena participação desses indivíduos no sistema educacional. Além
disso, falava-se pela primeira vez, em nível internacional, de acessibilidade, conforme
aponta o artigo 12º da Declaração de Sundberg-Torremolinos (1981):

Art. 12º - Todos os projetos de urbanismo, meio ambiente e


assentamentos humanos, deverão ser concebidos com vistas a facilitar a
integração e a participação das pessoas deficientes em todas as atividades
da comunidade, em especial as de educação e cultura (ORGANIZAÇÃO
DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A EDUCAÇÃO, A CIÊNCIA E A
CULTURA, 1981).

Em 1982, a ONU lançou um Programa Mundial de Ação referente às Pessoas com


Deficiência, cujo objetivo era o de promover “medidas eficazes para a prevenção da
deficiência e para a reabilitação e a realização dos objetivos de ‘igualdade’ e
‘participação plena’ das pessoas deficientes na vida social e no desenvolvimento”
(ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1982). No entanto, mesmo com a definitiva
inserção dos interesses das pessoas com deficiência na agenda mundial, a resposta dos
Estados permanecia lenta. Por vezes as políticas públicas formuladas nem sequer saíam do
papel, devido à ausência de recursos e de vontade política. Consequentemente, os sistemas
educacionais, sobretudo nos países pobres e em desenvolvimento, não eram estimulados a
abandonar suas práticas excludentes.
Havia, também, um fator determinante para que as políticas inclusivas não fossem
devidamente implementadas: a reestruturação do sistema capitalista. Os Estados, orientados
ϰϴ
pelas grandes potências capitalistas (Estados Unidos e Inglaterra), viram-se obrigados a
adotar novos modelos de políticas social e econômica, aderindo ao neoliberalismo. Em
decorrência disso, setores como educação, previdência e assistência social e saúde pública
foram alvos de grandes cortes de investimentos — era o fim do Welfare State [Estado de
bem-estar social] —, sendo substituídos como prioridades pela estabilização econômica,
através de medidas como o controle da inflação, das reservas cambiais, das contas públicas,
entre outras medidas.
Não tardou e novas iniciativas reivindicatórias surgiram, através da própria ONU e
também de organizações internacionais e movimentos sociais compostos por pessoas com
deficiência. Em 1990, surgiria a Declaração Mundial sobre Educação para Todos, aprovada
na Conferência Mundial realizada em Jomtien, Tailândia, por 1500 participantes de 155
países. O novo documento internacional reconhecia os esforços promovidos pelas nações
desde o momento em que surgiu a Declaração Universal dos Direitos Humanos em
promover educação para todos, mas atentava para o fato de que a realidade educacional
mundial era problemática. Para tanto, era preciso que os países signatários fortalecessem a
solidariedade internacional, buscando um combate conjunto, mais efetivo, às disparidades
econômicas; direcionassem recursos financeiros e humanos para o setor educacional;
desenvolvessem políticas sociais e econômicas para respaldar as ações educacionais;
ampliassem a oferta de educação básica visando à universalização do acesso e à promoção
da equidade; readequassem os processos de aprendizagem, entre outras coisas (Cf.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1990).
Entre 1992 e 1993 ocorreram novas mobilizações, desta vez envolvendo
organizações de pessoas com deficiência em Vancouver, Canadá, e Maastricht, Holanda.
Os cerca de 2000 participantes envolvidos no encontro canadense, oriundos de mais de 100
países, elaboraram uma declaração defendendo a paz mundial e o respeito aos direitos
humanos, além de exigirem mudanças radicais na sociedade para que as pessoas com
deficiência finalmente pudessem viver de forma plena. Os participantes do encontro
holandês, por sua vez, também redigiram um documento, reivindicando o direito de
participarem, em seus respectivos países, em todos os programas e políticas que os
afetassem (Cf. SASSAKI, 2007).

ϰϵ
Na esteira dessas mobilizações, a ONU interviria novamente na questão entre 1993
e 1994, lançando dois novos documentos: as Normas das Nações Unidas sobre a Igualdade
de Oportunidades para as Pessoas com Deficiência e a Declaração de Salamanca. O
primeiro reconhecia o elevado número de pessoas com deficiência e a necessidade de
eliminar os obstáculos que impedem a participação plena desses indivíduos na vida em
sociedade. Para tanto, definia conceitos fundamentais à elaboração de políticas públicas;
destacava a importância da sensibilização da sociedade para os “[…] problemas das
pessoas com deficiência, […] seus direitos, […] necessidades e potencialidades e do seu
contributo” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS 1993); impunha aos Estados o
dever de assegurar cuidados de saúde às pessoas com deficiência e promover serviços de
apoio, acessibilidade, educação, cultura, esporte e emprego; estimulava as nações a
elaborarem legislações específicas e planejarem a elaboração de políticas públicas; além de
criar mecanismos de acompanhamento da aplicação dessas normas. O segundo documento
expressou uma intervenção específica dos organismos internacionais na questão
educacional envolvendo pessoas com deficiência. Seu conteúdo estava permeado de
propostas e recomendações direcionadas ao estabelecimento de uma perspectiva inclusiva
nos sistemas educacionais. Por esse motivo, incitava os países a priorizarem a questão,
adotando como política ou em forma de lei a educação inclusiva, de modo a fazer com que
as escolas passassem a acomodar:

[…] todas as crianças independentemente de suas condições físicas,


intelectuais, sociais, emocionais, linguísticas ou outras. Aquelas deveriam
incluir crianças deficientes e superdotadas, crianças de rua e que
trabalham, crianças de origem remota ou de população nômade, crianças
pertencentes a minorias linguísticas, étnicas ou culturais, e crianças de
outros grupos desavantajados ou marginalizados. […] O mérito de tais
escolas não reside somente no fato de que elas sejam capazes de prover
uma educação de alta qualidade a todas as crianças: o estabelecimento de
tais escolas é um passo crucial no sentido de modificar atitudes
discriminatórias, de criar comunidades acolhedoras e de desenvolver uma
sociedade inclusiva.

Os anos 1990 e 2000 consistiram num período extremamente conturbado tanto para
as grandes potências quanto para os países em desenvolvimento. O processo de adequação
ao ideário neoliberal fora problemático no campo social: crescimento do desemprego,
empobrecimento da população e aumento da exclusão em função da precarização das
ϱϬ
políticas sociais. Todavia, o capitalismo seguia em pleno avanço, devido, sobretudo, aos
efeitos da Terceira Revolução Industrial — expansão da informática e da automação,
constante modernização dos sistemas de transportes e telecomunicações, entre outros — e
ao fim da Guerra Fria. Além disso, a globalização impunha às nações o dever de se
adaptarem às trocas culturais, à intensificação das relações comerciais e à formação de
grandes blocos políticos e econômicos.
Era fundamental, portanto, que os sistemas educacionais fossem reestruturados, de
modo a se adequarem às novas exigências do sistema capitalista. Resultam disso a
reafirmação da lógica meritocrática; a utilização, cada vez maior, das novas tecnologias
como recursos pedagógicos; a preocupação com a formação de mão de obra qualificada
através do ensino de determinadas competências e habilidades; a valorização do
planejamento e da racionalização; a eliminação da reprovação escolar com vistas a
aumentar a produtividade do sistema; o recrudescimento dos mecanismos de avaliação; a
disseminação de uma mentalidade empresarial na condução dos trabalhos pedagógicos e a
ênfase dada à importância da educação continuada, como forma de garantir às forças de
trabalho atualização permanente. Constata-se, portanto, que o neotecnicismo e o
neoprodutivismo, frutos da era neoliberal, não avançaram em nada o processo de inclusão
da pessoa com deficiência no sistema educacional.
Em oposição a essas diretrizes, surge, por iniciativa da Organização dos Estados
Americanos, a Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de
Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência, realizada na Guatemala no ano
de 1999. O texto, adotado oficialmente pelo Brasil somente dois anos depois, redefiniu o
conceito de “deficiência” entendendo-a como “restrição física, mental ou sensorial, de
natureza permanente ou transitória, que limita a capacidade de exercer uma ou mais
atividades essenciais da vida diária, causada ou agravada pelo ambiente econômico e
social” (ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS, 1999), estabeleceu o que
considerava discriminação às pessoas com deficiência, fez com que os Estados Partes se
comprometessem com medidas de acessibilidade e colocou a eliminação de ações
discriminatórias como prioridade.
Um novo conjunto de mobilizações, desta vez por parte de associações e
organizações envolvendo pessoas com deficiência, passa a reclamar a participação das

ϱϭ
pessoas com deficiência na elaboração de políticas públicas a elas destinadas. O lema
“Nada Sobre Nós, Sem Nós”, inspirado no título de um artigo escrito por William
Rowland, cujo conteúdo discorria sobre a luta das pessoas com deficiência em pleno regime
de apartheid na África do Sul, sintetizou os conteúdos das Declarações de Madri (2002),
Sapporo (2002), Caracas (2002) e Tenerife (2003) (Cf. SASSAKI, 2007). Assim sendo, o
movimento favorável à inclusão tomava proporções cada vez maiores, tornando
insustentável a manutenção do modelo excludente em vigência.
A última grande manifestação dos organismos internacionais acerca da problemática
da inclusão se deu em 2007, com a promulgação da Convenção Internacional sobre os
Direitos das Pessoas com Deficiência, organizada pela ONU. O texto acolhido pelos
Estados Partes foi, sem dúvida, o maior compromisso de um organismo internacional com a
inclusão total das pessoas com deficiência, pois definiu como princípios o respeito pela
diferença, a não discriminação, a acessibilidade, a igualdade de oportunidades, a plena e
efetiva participação e inclusão na sociedade, entre outras coisas.
Afora isso, a Convenção exigia o comprometimento dos Estados com a promoção
de programas, políticas e legislações favoráveis à inclusão e à acessibilidade; a prevenção
contra a tortura, os tratamentos ou penas cruéis, desumanas e degradantes (Cf. Artigo 15); a
prevenção contra a exploração, a violência e o abuso (Cf. Artigo 16); a implementação de
um sistema educacional inclusivo em todos os níveis, visando o pleno desenvolvimento das
pessoas com deficiência e a participação efetiva desses indivíduos na sociedade; a
promoção de “ensino primário inclusivo, de qualidade e gratuito” e de “ensino secundário,
em igualdade de condições com as demais pessoas na comunidade em que vivem”; a
garantia de acesso ao Ensino Superior, à educação de adultos e à formação continuada; a
criação de medidas de apoio individualizadas, objetivando a maximização do
desenvolvimento acadêmico e social; a facilitação da comunicação via aprendizagem do
Braille e da língua de sinais, além da empregabilidade de pessoas com deficiência no
sistema educacional (Cf. Artigo 24); além da promoção de cultura, esporte, lazer, saúde,
trabalho e emprego, habilitação e reabilitação; entre outras (ORGANIZAÇÃO DAS
NAÇÕES UNIDAS, 2006). Para assegurar o cumprimento de suas disposições, a
Convenção estipulou, ainda, a entrega de relatórios por parte dos países signatários, de
modo a avaliar o progresso alcançado por esses na construção de sociedades inclusivas.

ϱϮ
Apesar das mobilizações e dos inúmeros documentos publicados, ainda não temos
uma sociedade efetivamente inclusiva. O preconceito, a discriminação e a exclusão se
mantiveram presentes, pois não houve — em nenhum momento — uma profunda
modificação da consciência da sociedade em relação às pessoas com deficiência.
Permaneceu o desrespeito à diferença. Tampouco, os Estados deixaram de priorizar o
desenvolvimento econômico e adotar a doutrina neoliberal para atuarem com mais
eficiência no campo social, fator indispensável à consolidação da inclusão. Contudo, os
recentes movimentos em favor da inclusão nos legam, além da esperança, a convocação
para lutarmos em prol da construção dessa nova, e necessária, sociedade.

2.2.1. A exclusão da pessoa com deficiência no Brasil e a questão da Educação


Especial: um percurso histórico dos primórdios da Colonização até o fim da Ditadura
Militar

A invasão portuguesa no território brasileiro causou surpresa entre os invasores:


diferentemente do que ocorria no continente europeu, havia irrisório número de pessoas
com deficiência entre os indígenas.O processo de povoamento incentivou a miscigenação e
a escravização e acabou mudando esse cenário. Deu-se, então, um processo de
disseminação de enfermidades como a gripe, a varíola, a pneumonia, a catapora, o sarampo,
a tuberculose e um sem-número de doenças venéreas, que somadas à prática de castigos
físicos e maus-tratos — decorrentes da hiperexploração do trabalho indígena —
provocaram milhares de mortes e o crescente surgimento de casos de deficiência entre os
habitantes da colônia portuguesa.
A prestação de serviços às pessoas com deficiência só é reclamada muito tempo
depois da invasão portuguesa, já no final dos anos 1700 e início dos anos 1800, por
revoluções emancipatórias — Inconfidência Mineira, Conjuração Baiana e Revolução
Pernambucana —, cujos envolvidos eram liberais de elite, defensores da propriedade
privada, da liberdade de expressão e do fim de algumas das instituições coloniais (Cf.
VIOTTI DA COSTA, 1979 apud JANNUZZI, 2012). Todavia, apesar da importância
política desses movimentos, a Coroa portuguesa ignorou os apelos e manteve seu propósito
excludente.

ϱϯ
A independência brasileira da Coroa portuguesa não modificou o cenário
excludente. A primeira Constituição do país, promulgada em 1824, consagrou legalmente a
exclusão ao impedir que pessoas com deficiência tivessem direitos políticos. É o que afirma
o título II, artigo 8, item I: “Suspende-se o exercicio dos Direitos Politicos: I. Por
incapacidade physica, ou moral” (BRASIL, 1824). Se o direito à participação política logo
foi suprimido, direitos civis e sociais também seriam ignorados. Institucionalizava-se,
portanto, a exclusão.
Em pouco mais de trezentos anos de história oficial, tinha-se conhecimento apenas
da atuação das Câmaras Municipais e dos hospitais na prestação de serviços às pessoas com
deficiência. Essas instituições acolhiam crianças abandonadas e, entre elas, encontravam-se
aquelas consideradas “anormais”. Formavam-se, assim, as “rodas de expostos”, promovidas
em todo o território nacional. Sobre a acolhida de pessoas com deficiência nesse período,
afirma Jannuzzi (2012, p. 08): “[…] poderiam ter facilitado a entrada de crianças com
alguma anomalia, ou cujos responsáveis não os desejavam ou estavam impossibilitados de
criá-los, por vários motivos”.
Somente em 1835 é que surgiria a primeira iniciativa no campo político, voltada ao
atendimento educacional da pessoa com deficiência. Esta se deu a partir da apresentação de
um projeto de lei, por parte do deputado Cornélio França, propondo a criação do cargo de
professor de primeiras letras para o ensino de surdos-mudos (Cf. MOACYR, 1939 apud
JANNUZZI, 2012). No entanto, a proposta acabou sendo ignorada pelo poder público, que
nem sequer lograva êxito na tentativa de ofertar ensino primário à maioria da população.
A resposta do poder central ao anseio das pessoas com deficiência pela prestação de
serviços educacionais foi dada, após insistência de indivíduos próximos ao imperador D.
Pedro II, 20 com a criação do Imperial Instituto de Meninos Cegos em 1854, posteriormente
denominado Instituto Benjamin Constant (IBC). Essa instituição funcionava em regime de
internato e se notabilizou pela oferta de ensino primário e de alguns ramos do secundário,
educação moral e religiosa, música, além de trabalhos manuais e ofícios fabris (Cf.
JANNUZZI, 2012) a meninos cegos que, em alguns casos, se tornavam professores do
próprio instituto quando terminavam o ciclo de estudos.

ϮϬ
Esses indivíduos incorporaram a luta pela educação das pessoas com deficiência, pois acreditavam que o
momento era propício para a oferta de tais serviços, visto que o poder central estava empenhado na expansão
das escolas de primeiras letras, destinadas ao oferecimento de ensino primário à maioria da população.

ϱϰ
Após a fundação do IBC, foi criado o Imperial Instituto dos Surdos-Mudos,
posteriormente denominado Instituto Nacional de Educação de Surdos (INES), através da
Lei n. 839 de 26 de setembro de 1857. Pela instituição, responsabilizaram-se Edouard Hüet,
um educador francês surdo, e o marquês de Abrantes, gerindo a parte pedagógica e a
aplicação de recursos provenientes do Estado. Sua atuação se daria em conformidade com o
propósito de profissionalizar pessoas surdas-mudas. É o que afirma Mazzotta (2001, p. 29):

Importante salientar que desde seu início a referida escola caracterizou-se


como um estabelecimento educacional voltado para a “educação literária e
o ensino profissionalizante” de meninos “surdos-mudos”, com idade entre
7 e 14 anos.

Apesar das iniciativas do poder imperial, a oferta de serviços educacionais a pessoas


com deficiência permanecia restrita a um número ínfimo de indivíduos:em 1872, eram
atendidas pelos institutos apenas 35 crianças com deficiência visual e 17 crianças com
deficiência auditiva (Cf. MAZZOTTA, 2001). Nota-se, ainda, que os serviços
disponibilizados tinham cunho segregador, pois mantinham o alunado com deficiência fora
do sistema educacional comum, fortalecendo o processo de exclusão.
As exceções às iniciativas imperiais não tardaram a aparecer. Em diferentes regiões
do país surgiram, ainda nos anos 1800, instituições educacionais comuns que incluíram
pessoas com deficiência. A Escola México e o Ginásio Estadual Orsina da Fonseca, do Rio
de Janeiro, garantiram a presença desses indivíduos no ensino regular. Em Montenegro e
Encruzilhada do Sul, cidades do estado do Rio Grande do Sul, instituições de ensino
comuns também tiveram a presença de alunos com deficiências mental e auditiva, assim
como em Manaus, na Unidade Educacional Euclides da Cunha, constam registros de
atividades inclusivas no ano de 1892 (Cf. JANNUZZI, 2012).
Todavia, o processo de medicalização da deficiência que ocorria na Europa
encontrava grande repercussão em território brasileiro.Os hospitais continuavam a receber
expressivo número de pessoas com deficiência, sobretudo a mental, pois eram vistos como
doentes e não como potenciais educandos. Os médicos, por sua vez, empenhavam-se em
pesquisar os diferentes tipos de deficiência e atuar diretamente no campo educacional como
professores, diretores de instituições educacionais e teóricos pedagógicos. Sobre a

ϱϱ
influência da medicina na educação da pessoa com deficiência, afirma Jannuzzi (2012, p.
29):

A medicina vai influenciando a educação do deficiente, não só pela


atuação direta dos médicos como também pela dos diretores, por exemplo,
o doutor Tobias Leite, diretor do INSM (1878 a 1895); ou então com
professores como o doutor Menezes Vieira, professor de linguagem
escrita no mesmo instituto […]; e também pela repercussão de
ensinamentos fundados na área, como os exercícios preparatórios dos
órgãos articulatórios usados na educação dos deficientes auditivos […].
Produziram também tratados teóricos e pedagógicos, como “Da surdez
produzida — materiais: acústica, aparelho de audição, sinais tirados da
voz e da palavra” (Menezes Vieira, 1873) e “Compêndio para ensino de
surdos-mudos” (Tobias Leite apud SOARES, 1999), etc.

Resultam desse processo mobilizações favoráveis à higienização e à eugenia, cujas


demandas seriam incorporadas à agenda estatal. Nasciam, assim, as inúmeras inspeções de
caráter higienista nos estabelecimentos educacionais e organizações sociais como a
Comissão Central Brasileira de Eugenia (Cf. JANNUZZI, 2012). Consequentemente,
surgiram medidas como a criação de classes especiais, destinadas às “crianças hígidas e
retardadas” (Cf. CÉSAR, 1978, p. 17 apud JANNUZI, 2012, p. 30), programas de
formação de professores responsáveis por esse tipo de alunado, instituições escolares
21
ligadas a hospitais — cujo caso mais emblemático é o do Pavilhão Bourneville
— e o
estabelecimento de mecanismos de avaliação da “anormalidade” através da elaboração de
inúmeros testes, diagnósticos e classificações. Essas ações atendiam às demandas do
avanço capitalista e do cientificismo propagado como essencial à modernização do país.
Sobre isso afirma Kassar (1999, p. 18) que:

Os preceitos da ciência moderna (observação, descrição e classificação)


são apropriados por vários campos para a produção do conhecimento, em
meio a uma atmosfera de valorização das ciências naturais e de
popularização das teorias da evolução na biologia. Em suma, a partir da
valorização do progresso das ciências naturais, há grande espaço para a
difusão das ideias sobre o movimento “natural” da sociedade.

Ϯϭ
O Pavilhão Bourneville funcionava anexo ao Hospício da Praia Vermelha, no Rio de Janeiro, e oferecia
serviços educacionais especiais a crianças com deficiência mental. Naquele espaço, “os procedimentos
educativos seguiam aí o sensorialismo e as atividades desenvolvidas por Séguin, aperfeiçoadas pelo doutor
Bourneville, que também desenvolveu todo um conjunto de aparelhos. Os jogos eram valorizados, as crianças
mantidas em atividades e vigilância constantes”. (JANNUZZI, 2012, p. 32).

ϱϲ
Especificamente no Brasil, esse modo de conceber a evolução social tem
grande aceitabilidade e, a partir do início do século XX, deixa de modo
mais evidente suas contribuições nos rumos da educação brasileira,
trazendo implicações na forma como entender/promover a Educação
Especial. A valorização do pensamento científico, presente na
organização da sociedade brasileira mais incisivamente a partir do século
XIX, penetra no discurso educacional de forma marcante, a partir do
início do século XX.

Basílio de Magalhães, intelectual e político mineiro, foi um dos principais


entusiastas da perspectiva cientificista, defendendo a instalação de classes especiais para o
alunado com deficiência. Em uma de suas principais obras, “Tratamento e educação das
crianças anormais de inteligência: contribuição para o estudo desse complexo problema
científico e social, cuja solução urgentemente reclamam — a bem da infância de agora e
das gerações porvindouras — os mais elevados interesses materiais, intelectuais e morais,
da Pátria Brasileira”, Basílio, inspirado em autores estrangeiros, se dispõe a analisar a
“anormalidade” de inteligência, compreendendo-a como uma enfermidade, que poderia ser
hereditária ou fruto de ações ligadas ao vício, à perversão sexual, ao “instinto destruidor” e
à vagabundagem. Desta forma, esses indivíduos poderiam ser classificados como “anormais
completos” ou “anormais incompletos”, sendo os primeiros encaminhados aos hospitais, e
os últimos, encaminhados às classes separadas, onde deveriam “aprender a aprender” (Cf.
MAGALHÃES 1913 apud JANNUZZI, 2012).
A separação do alunado em classes seria difundida não só pelos adeptos da
medicalização, mas também por psicólogos e pedagogos, dentre os quais se destacaram
Helena Antipoff e Norberto Souza Pinto. Apesar da manutenção da exclusão, agora no
interior do sistema, é possível afirmar que as classes separadas representaram, à época, não
só uma opção econômica, mas um avanço, pois forçaram a inserção das instituições
educacionais no centro do processo de inclusão social, substituindo hospitais, asilos e até
mesmo penitenciárias no trato de pessoas com deficiência. Isto posto, a educação seria a
encarregada de preparar a sociedade para a vida moderna, devendo ganhar mais espaço na
agenda governamental. Sobre a questão, afirma Jannuzzi (2012, p. 45):

A defesa da educação dos anormais foi feita em virtude da economia dos


cofres públicos e dos bolsos dos particulares, pois assim se evitariam
manicômios, asilos e penitenciárias, tendo em vista que essas pessoas
seriam incorporadas ao trabalho. Também isso redundaria em benefício

ϱϳ
dos normais, já que o desenvolvimento de métodos e processos com os
menos favorecidos agilizaria a educação daqueles cuja natureza não se
tratava de corrigir, mas de encaminhar.

A implantação do regime republicano em substituição ao Império provocou a


emergência de uma série de reformas educacionais. No entanto, a oferta de educação
pública comum a todas as pessoas não foi compreendida como uma prioridade. Tampouco
se investiu em instituições voltadas à promoção de Educação Especial. O Estado mantinha,
assim, a postura desertora de outrora no tocante à questão educacional, abrindo perigosa
prerrogativa à iniciativa privada de promover esses serviços em sua substituição, fato que
provocou uma expansão desregrada de instituições especializadas no atendimento a pessoas
com deficiência, como se observaria no decorrer das décadas com a fundação do Instituto
de Cegos Padre Chico; da Fundação para o Livro do Cego no Brasil (posteriormente
denominada Fundação Dorina Nowill para Cegos); do Instituto Santa Terezinha; do
Instituto Educacional São Paulo; do Lar-Escola São Francisco; da Associação de
Assistência à Criança Deficiente (AACD); da Sociedade Pestalozzi; das Associações de
Pais e Amigos dos Excepcionais (APAEs), entre tantas outras (Cf. MAZZOTTA, 2001).
Sobre a expansão do privado em detrimento do público, afirma Kassar (1999, p. 22):

Na Educação Especial, a concomitância dos dois setores está presente


desde o início do século XX, propiciando o estabelecimento de uma tênue
linha entre os limites e os papéis dos serviços de atendimento “público” e
“privado”, resultante, entre outros fatores, da dinâmica na luta de
interesses dos segmentos sociais.
Desse modo, as instituições “privadas”, principalmente no setor do
atendimento especializado a pessoas com deficiência, apresentam-se na
história do atendimento à Educação Especial como extremamente fortes,
com lugar garantido no discurso oficial, chegando a confundir-se com o
próprio atendimento “público”, aos olhos da população, pela “gratuidade”
de alguns serviços.

Somente após a Revolução de 1930 e a consequente ascensão de Getúlio Vargas ao


poder é que o Estado passa a intervir de modo mais efetivo no campo educacional. O
Ministério da Educação e Saúde Pública foi fundado e uma nova Constituição foi
promulgada em 1934. O texto constitucional, embora não fizesse menção às pessoas com
deficiência, colocava a educação como um direito de todos, devendo ser esta obrigatória e
oferecida de forma gratuita (Cf. BRASIL, 1934).No entanto, as pessoas com deficiência

ϱϴ
permaneciam marginalizadas, fora das escolas comuns, presentes apenas — e em número
restrito — nas instituições de Educação Especial,majoritariamente controladas pela
iniciativa privada.
Durante o primeiro período de Vargas como presidente, o Estado pouco atuou em
favor da pessoa com deficiência. As ações foram direcionadas ao campo legal, através da
criação do Decreto-Lei n. 5.395 de 20 de outubro de 1943, que só seria regulamentado
efetivamente em 1954 e dispunha sobre o aproveitamento desses indivíduos no mercado de
trabalho, sobre a assistência técnica às instituições privadas e sobre a manutenção dos
grandes institutos públicos, o IBC e o ISM. Outro fato relevante foi a abertura da imprensa
Braille, que possibilitou, em 1943, a impressão da Revista Brasileira para Cegos, cuja
distribuição se estenderia a vários estados nas décadas posteriores (Cf. JANNUZZI, 2012).
Somente nos anos 1950 é que o atendimento educacional destinado a pessoas com
deficiência foi devidamente incorporado à agenda estatal. E isto se deu com a criação de
uma série de campanhas, realizadas em conformidade com as diretrizes do INEP, órgão
responsável pela formulação e implementação de grande parte das políticas educacionais
durante os governos Eurico Dutra (1945-1950), Getúlio Vargas (1950-1954), Café Filho
(1954), Carlos Luz (1955), Nereu Ramos (1955), Juscelino Kubitschek (1956-1961), Jânio
Quadros (1961) e João Goulart (1961-1964).
A primeira campanha realizada foi a Campanha para a Educação do Surdo
Brasileiro (CESB), criada pelo Decreto n. 42.728 de 3 de dezembro de 1957. Esta seria
comandada pelo Instituto Nacional de Educação de Surdos (INES) e tinha como objetivo
“[…] promover, por todos os meios a seu alcance, as medidas necessárias à educação e
assistência, no mais amplo sentido, em todo o Território Nacional” às pessoas com
deficiência auditiva (Cf. BRASIL, 1957 apud MAZZOTTA, 2001). Logo em seguida foi
criada a Campanha Nacional de Educação e Reabilitação de Deficientes da Visão, por meio
do Decreto n. 44.236 de 1 de agosto de 1958, que a vinculava ao Instituto Benjamin
Constant. Porém, pouco depois, a iniciativa foi significativamente alterada pelo Decreto n.
48.252 de 31 de maio de 1960, transformando sua denominação em Campanha Nacional de
Educação de Cegos (CNEC), diretamente subordinada ao Ministério da Educação e Cultura
(Cf. BRASIL, 1960a).

ϱϵ
Em 1960, entidades privadas — Sociedade Pestalozzi e APAE — influenciaram a
formulação, por parte do Ministério da Educação e Cultura, da Campanha Nacional de
Educação e Reabilitação de Deficientes Mentais (CADEME), responsável por “[…]
promover em todo o território nacional a educação, treinamento, reabilitação e assistência
educacional das crianças retardadas e outros deficientes mentais de qualquer idade […]”,
através de cooperação técnica e financeira a entidades públicas e privadas, elaboração de
programas de formação de pessoal técnico e docente especializado na educação de pessoas
com deficiência mental, criação de consultórios especializados e classes especiais, estímulo
à constituição de associações e fundações educacionais — num claro propósito de
transferência de obrigações por parte do Estado para a iniciativa privada —, realização de
cursos e divulgação científica, entre outras coisas (Cf. BRASIL, 1960b).
Segundo Mazzotta (2001, p. 53), foi instituído também um Fundo, no Banco do
Brasil, que “deveria ser constituído por dotações e contribuições previstas nos orçamentos
da União, Estados Municípios e de entidades paraestatais de economia mista […]”,
destinado a viabilizar as ações da Campanha. Afora isso, o autor também destaca o fato de
que os diretores executivos da CADEME quase sempre eram ligados à APAE e à
Sociedade Pestalozzi, evidenciando a força política dessas instituições.
Em 1961, a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional trouxe
à tona, pela primeira vez, disposições legais acerca da educação de pessoas com
deficiência. No entanto, foram estabelecidos apenas dois artigos (88 e 89), inseridos no
título X, intitulado “Da Educação de Excepcionais”, cujo conteúdo sinalizava o apoio do
Estado à iniciativa privada e a aproximação com a concepção de integração. É o que se
pode observar na legislação:

Art.88. A educação de excepcionais deve, no que fôr possível, enquadrar-


se no sistema geral de educação, a fim de integrá-los na comunidade.
Art.89. Tôda iniciativa privada considerada eficiente pelos conselhos
estaduais de educação, e relativa à educação de excepcionais, receberá dos
poderes públicos tratamento especial mediante bôlsas de estudo,
empréstimos e subvenções. (BRASIL, 1961)

Quatro anos depois, em 1965, a “educação para excepcionais” ganharia um


importante reforço orçamentário. Através de uma revisão no Plano Nacional de Educação,
elaborado inicialmente em 1962, decidiu-se que 5% dos recursos do Fundo Nacional de
ϲϬ
Ensino Primário seriam destinados a essa modalidade de educação e à concessão de bolsas
de estudos em instituições privadas, de modo a viabilizar a oferta de serviços educacionais
a pessoas com deficiência (Cf. MAZZOTTA, 2001). Embora a medida significasse uma
clara intervenção estatal na questão, era deveras questionável, pois reiterava a transferência
de obrigações do Estado para a iniciativa privada no tocante à educação das pessoas com
deficiência, o que significava a preservação de uma lógica excludente, porque, se já não
garantia sequer o acesso de todos esses indivíduos às instituições de Educação Especial,
que dirá ao sistema educacional comum.
Em 1967, o país assistia à promulgação de mais uma Constituição, desta vez
elaborada pelos militares, presentes no poder desde a deposição de João Goulart. O texto
original não continha nenhuma disposição sobre a educação das pessoas com deficiência;
apenas assegurava o direito de todos e a igualdade de oportunidades (Cf. BRASIL, 1967).
Somente a redação da Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, é que
alteraria, minimamente, o quadro legal, ao estabelecer — no Título IV — a necessidade de
uma lei especial para definir as bases da educação para excepcionais. Permanecia, portanto,
a despreocupação dos governantes em alicerçar, legalmente, a construção de um sistema
educacional inclusivo no país.
Nos anos 1970, os governos militares se empenharam em atuar mais efetivamente
na questão educacional envolvendo as pessoas com deficiência. Ainda que o pensamento
permanecesse excludente, o Estado moldava sua atuação à perspectiva integracionista. Era
preciso, em tempos de nova onda de modernização econômica, investir na adequação da
pessoa com deficiência à “vida normal”, tornando-a mais produtiva ao capitalismo
brasileiro. Desta forma, foram criadas novas legislações (a Lei 5.692/71 e a Emenda
Constitucional n. 12 de 1978), programas (como o Plano Setorial de Educação e Cultura,
vinculado ao Plano Nacional de Desenvolvimento para o triênio 1972/1974, o Plano
Nacional de Educação Especial 1977/1979 e o Plano de Ação da Comissão do Ano
Internacional das Pessoas Deficientes) e um órgão destinado exclusivamente ao
atendimento educacional das pessoas com deficiência, o Centro Nacional de Educação
Especial (CENESP).
A Lei de Diretrizes e Bases criada pelos militares (Lei 5.692/71) fixou novos níveis
de ensino, recém-denominados 1º e 2º grau, visando, conforme o artigo 1º, “[…]

ϲϭ
proporcionar ao educando a formação necessária ao desenvolvimento de suas
potencialidades como elemento de autorrealização, qualificação para o trabalho e preparo
para o exercício consciente da cidadania”. (Pressupõe-se que, devido ao fato de não haver
distinção entre ensino comum e especial, essas diretrizes valham também para a educação
das pessoas com deficiência.)
Entretanto, o artigo 9º dessa legislação dispunha mais especificamente sobre a
educação desses indivíduos, conforme destaca seu conteúdo:

Os alunos que apresentem deficiências físicas ou mentais, os que se


encontrem em atraso considerável quanto à idade regular de matrícula e os
superdotados deverão receber tratamento especial, de acôrdo com as
normas fixadas pelos competentes Conselhos de Educação (BRASIL,
1971a).

A ausência de maiores disposições dificulta o pleno entendimento das intenções


estatais na elaboração dessa lei. Apesar do desejo expresso de proporcionar ao alunado uma
formação para o mercado de trabalho e a cidadania, não se sabe, de fato, se o mesmo vale
para a educação das pessoas com deficiência.
O que aqui se nota, mais uma vez, é a manutenção de uma postura omissa do Estado
na prestação de serviços, impondo uma descentralização ao incumbir os Conselhos de
Educação a definição da clientela da Educação Especial. Sendo assim, sem uma diretriz da
União para todas as unidades da federação, alguns estados poderiam adotar um modelo de
atuação mais próximo de uma perspectiva inclusiva, enquanto outros contribuiriam para a
expansão das instituições de Educação Especial e a disseminação da integração.
No ano seguinte à promulgação da segunda Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional, a Ditadura elaborou seu Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), no qual
incluiu o Plano Setorial de Educação e Cultura. Este documento previa a formulação de
programas destinados à construção de escolas de ensino primário e médio, formação
docente, assistência global aos educandos, expansão da educação de jovens e adultos,
implementação da reforma universitária, integração dos educandos ao mercado de trabalho,
melhoria da remuneração do professorado, entre outras coisas. A Educação Especial
também foi contemplada, após o governo criar mediante portaria ministerial o Grupo-
Tarefa de Educação Especial, órgão vinculado ao INEP, que reuniu integrantes de

ϲϮ
diferentes setores para a elaboração do Projeto Prioritário n. 35, incluído posteriormente no
Plano Setorial. A iniciativa logrou êxito ao incorporar diretrizes como o aumento dos
investimentos na expansão da oferta de serviços educacionais às pessoas com deficiência e
o estímulo ao apoio técnico à Educação Especial (Cf. BRASIL, 1971b).
Afora esses fatores, o Plano Setorial, segundo Mazzotta (2001), se incumbiu de
definir o que se considerava “excepcional” e estabelecer como diretrizes da Educação
Especial a integração e a racionalização. Desta forma, o país assumia oficialmente a opção
pelo oferecimento de um sistema educacional em que os indivíduos deveriam se adaptar a
ele e não o contrário, fortalecendo a Educação Especial — termo que viria a substituir a
expressão “ensino emendativo”22 até então utilizada.
Coube também ao Grupo-Tarefa de Educação Especial estimular a criação do
Centro Nacional de Educação Especial (CENESP), fato que ocorreu após o presidente
Emílio Garrastazu Médici promulgar o Decreto n. 72.425 de 1973 e extinguir a Campanha
Nacional de Educação e Reabilitação de Deficientes Mentais e a Campanha Nacional de
Educação de Cegos. Caberia ao Centro o dever de “[…] promover, em todo o território
nacional, a expansão e melhoria do atendimento aos excepcionais” (BRASIL, 1973) e,
para isso, o órgão contaria com autonomia financeira e administrativa, estando submetido
apenas à supervisão da Secretaria Geral do Ministério da Educação e Cultura.23 Sua atuação
seria relevante até 1986, quando foi transformado em Secretaria de Educação Especial,
através da assistência técnica e cooperação financeira a entidades públicas e privadas; do
treinamento de docentes e técnicos; da preparação de materiais pedagógicos e elaboração
de propostas curriculares; de projetos de construções escolares; entre outras realizações (Cf.
JANNUZZI, 2012).
Em 1977, já durante o governo Ernesto Geisel, surge uma medida que tem como
principal objetivo articular as prestações de serviços relativas à assistência educacional e à
assistência social. A Portaria Interministerial n. 477 estabeleceu diretrizes para ações
conjuntas entre o Ministério da Educação e Cultura e o Ministério da Previdência e

ϮϮ
Segundo Jannuzi (2012) a expressão “ensino emendativo” provém de emendare(latim), cujo significado é
corrigir falta, tirar defeito. Para Soares (1999 apud Jannuzzi, 2012), essa modalidade de ensino tinha como
objetivo corrigir as falhas decorrentes da “anormalidade”, de modo a adaptar o aluno com deficiência ao nível
dos ditos “normais”.
Ϯϯ
Durante o governo João Figueiredo, o CENESP passou a ser supervisionado pela recém-criada Secretaria de
Ensino de 1º e 2º graus do Ministério da Educação e Cultura (Cf. MAZZOTTA, 2001).

ϲϯ
Assistência Social, de modo a garantir atendimento especializado tanto educacional quanto
médico-psicossocial para os ditos “excepcionais”. Além disso, a Portaria define a clientela
dos serviços educacionais, prestados pelo CENESP, e dos serviços de reabilitação,
oferecidos pela Legião Brasileira de Assistência (LBA), pelos setores de saúde vinculados à
Previdência Social e, finalmente, pelos órgãos responsáveis pela reabilitação profissional,
ligados ao antigo Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), hoje denominado
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
No ano seguinte, foi elaborada outra Portaria, a de n. 186, responsável por
regulamentar a de n. 477, cujo conteúdo dispõe sobre o atendimento educacional a pessoas
com deficiência. Segundo o documento, esse tipo de serviço se destinaria a indivíduos
diagnosticados como “excepcionais” pelos setores especializados da LBA e do Ministério
da Previdência e Assistência Social (MPAS). Isto posto, caberia ao CENESP o dever de
garantir a oferta educacional seguindo uma linha “preventiva e corretiva”, nos dizeres de
Mazzotta (2001, p. 72). Assim, a educação da pessoa com deficiência se daria em
instituições comuns pertencentes ao sistema de ensino e em instituições especializadas,
mediante cursos e exames supletivos, mantendo a filosofia segregadora da integração e
retrocedendo à medicalização. Sobre a questão, aponta Mazzotta (2001, p. 73):

Em tais diretrizes fica patenteado um posicionamento que atribui um


sentido clínico e/ou terapêutico à Educação Especial, na medida em que o
atendimento educacional assume o caráter preventivo/corretivo. Não há aí
uma característica de educação escolar propriamente dita. Mesmo o
encaminhamento dos excepcionais ao “sistema educacional” fica
condicionado a um diagnóstico a ser realizado, sempre que possível, em
serviços especializados da LBA/MPAS.

Ainda durante o governo Geisel foi formulado o I Plano Nacional de Educação


Especial para o triênio 1977/1979, iniciativa pioneira que colocou como diretrizes a
expansão e a melhoria qualitativa da oferta de serviços de Educação Especial, mediante a
promoção de assistência técnica e financeira às instituições privadas. Desta forma, caberia
ao CENESP implementar programas de “construção, ampliação, adaptação e/ou
recuperação de instalações físicas” (BRASIL, 1976 apud MAZZOTTA, 2001),
acompanhamento do alunado, elaboração de materiais didáticos e equipamentos escolares,
além de estimular a capacitação de recursos humanos — via cursos, treinamentos e

ϲϰ
concessão de bolsas de estudo para pós-graduação — e a realização de reformas
curriculares. Tratava-se, portanto, de mais uma significativa iniciativa governamental no
sentido de fortalecer a iniciativa privada em detrimento da construção da inclusão no
sistema educacional comum. Sobre a lógica privatista de financiamento, afirma Mazzotta
(2001, p. 93):

No item em que são dimensionados os recursos financeiros para o


financiamento desse Plano Nacional de Educação Especial 1977/1979
[…], de um montante de cento e quarenta e oito milhões e quatrocentos e
noventa mil cruzeiros, foram previstos 58,70% para as instituições
privadas e 14,48% para os sistemas estaduais de ensino. Tais recursos,
96% provenientes do Tesouro (ordinário não vinculado e da cota-parte do
salário-educação) e 4% de convênio com órgãos federais, aplicavam-se
também a outras quatro ações cujos resultados poderiam retornar tanto
para os sistemas estaduais como para as instituições privadas.

Durante o último período da Ditadura Militar, já no mandato presidencial do general


João Figueiredo, ocorreu o Ano Internacional das Pessoas Deficientes, em 1981. Para tanto,
o governo brasileiro convocou uma comissão para formular um plano de ação,
posteriormente denominado Plano de Ação da Comissão do Ano Internacional das Pessoas
Deficientes, cujas disposições reafirmavam o compromisso do Estado com as tendências de
integração e normalização, a partir de ações que visavam, segundo Mazzotta (2001),
objetivos como a conscientização; a prevenção; a reabilitação; a Educação Especial; a
capacitação profissional e o acesso ao mercado de trabalho; a remoção de barreiras
arquitetônicas e a elaboração de novas legislações. Não se tratava, porém, de uma
novidade, pois apenas reiterava os propósitos da Declaração dos Direitos das Pessoas
Deficientes, elaborada por organismos internacionais em 1975, e o modelo de política
educacional implementado pelos governos anteriores. Por consequência, não interferiria
diretamente na solução do problema da exclusão de milhares de indivíduos com deficiência
do sistema educacional comum.
Esse percurso histórico, dos primórdios da invasão portuguesa até o fim da Ditadura
Militar, evidencia uma despreocupação estatal com a inclusão de pessoas com deficiência
no sistema educacional comum. Inicialmente, aspectos econômicos e culturais serviram de
base para a construção de uma cultura de abandono e segregação, difundida ainda hoje, que
provocou total omissão do Estado no tocante à educação desses indivíduos. Somente

ϲϱ
séculos depois da invasão portuguesa é que esses serviços começaram a ser criados,
mantendo, no entanto, uma lógica excludente. Assim, constituíram-se um sem-número de
hospitais, asilos, penitenciárias e, por fim, classes separadas e instituições de Educação
Especial, fazendo com que raramente encontrássemos parcelas desse público tendo acesso
aos mesmos modelos de educação ofertados aos ditos “normais”.
O avanço capitalista e a criação de direitos sociais fizeram com que o Estado fosse
obrigado a pensar a educação da pessoa com deficiência. Todavia, as ações promovidas
provocaram efeitos perniciosos à construção de um sistema educacional inclusivo, pois
difundiram a integração através da normalização, impondo a esses indivíduos a obrigação
de se adaptarem à vida “normal” para obter acesso e permanecer nas instituições
educacionais comuns — o que caracteriza o total desrespeito à diferença e provoca a
disseminação da exclusão no interior do sistema — e incentivaram a transferência de
responsabilidades, sobretudo às instituições privadas, auxiliando-as financeira e
politicamente, fato que prejudicou a expansão dos serviços públicos.
Deste modo, o desafio da inclusão não foi realizado até o fim da Ditadura Militar,
cabendo a responsabilidade de solucionar esse problema estrutural — com mais de
quinhentos anos de duração — aos governos pós-redemocratização.

ϲϲ
CAPÍTULO 3 – As atuações dos governos José Sarney (1985-1990),
Fernando Collor (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1995): avanços e
retrocessos na Educação Especial

3.1. O governo José Sarney (1985-1990)

O fim da Ditadura Militar significou a retomada, após mais de duas décadas de


opressão, da esperança de milhões de brasileiros em viver novamente sob regime
democrático. A transição “lenta, gradual e segura”, sobretudo para os aliados da
democracia, foi iniciada no governo Ernesto Geisel (1974-1979) e obteria em 1984, ano das
últimas eleições presidenciais indiretas, mais um importante avanço: a eleição de uma
chapa oposicionista, liderada pelos civis Tancredo Neves e José Sarney.
Tancredo Neves era, à época, um político de renome devido ao fato de ter tido uma
grande experiência parlamentar na oposição à Ditadura Militar — fora deputado federal de
1964 a 1978 e senador de 1978 a 1982 — e ser governador de Minas Gerais, um dos
maiores estados da federação. Com um perfil moderado e próximo do conservadorismo, o
político mineiro mantinha diálogo aberto com os militares e a oposição. Somente durante a
realização da campanha conhecida nacionalmente por “Diretas Já”, em favor da realização
de eleições diretas para a Presidência da República, é que Tancredo assumiu uma postura
mais radical, discursando em tom contundente contra a Ditadura, ganhando mais
notoriedade entre os insatisfeitos com o regime militar. Por isso, com o veto à emenda
Dante de Oliveira,24 superou Ulysses Guimarães, considerado um oposicionista radical, e
foi o escolhido para liderar a chapa oposicionista envolvendo o PMDB e a Frente Liberal.
A Frente Liberal fora criada pelos dissidentes da Ditadura Militar, insatisfeitos com
os rumos do processo de escolha do candidato da situação à Presidência da República.
Políticos como Marco Maciel, Hélio Beltrão, Aureliano Chaves e Paulo Maluf pleiteavam a

Ϯϰ
O então deputado federal Dante de Oliveira (PMDB-MT) propôs, em 1983, uma Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) com o objetivo de promover a volta das eleições diretas para a Presidência da
República, algo que fora extinto pelos militares através dos artigos 74 e 148 da Constituição de 1967. Apesar
da pressão popular, manifestada em inúmeros comícios realizados em diferentes estados, a emenda foi
derrubada no plenário devido à ausência de grande parte dos deputados federais governistas, que se retiraram
da votação para que esta não atingisse o quórum mínimo e fosse encaminhada ao Senado Federal. Desta
forma, as eleições de 1984 foram realizadas de forma indireta, através de Colégio Eleitoral.

ϲϳ
indicação oficial do PDS (Partido Democrático Social) em oposição ao coronel Mário
Andreazza, ministro do Interior, nome da preferência do então presidente, general João
Figueiredo. No entanto, após o presidente e seus auxiliares diretos assumirem o comando
do processo à revelia de parte das lideranças partidárias, os insatisfeitos — capitaneados
pelo então presidente do PDS, senador José Sarney —, deixaram o partido governista e
fundaram a Frente Liberal, organização política que se coligou ao PMDB e viabilizou a
vitória da chapa Tancredo-Sarney no Colégio Eleitoral.
Apesar do intenso desgaste que a Ditadura enfrentava em seu próprio seio e junto à
sociedade, o governo ainda dispunha de base parlamentar forte o suficiente para eleger
novamente o presidente da República de forma indireta. Por isso, a dissidência aberta pela
Frente Liberal e a insatisfação de um razoável número de pedessistas com a candidatura do
ex-governador paulista Paulo Maluf — um dos responsáveis por desagregar o partido ao
enfrentar Mário Andreazza e vencê-lo na disputa pela candidatura representando o bloco
governista — se tornaram elementos decisivos para a construção da vitória de Tancredo
Neves nas eleições indiretas.
Como se vê, a chapa oposicionista não significou uma ruptura definitiva com a
Ditadura Militar. Ao contrário: possibilitou a sobrevida dos políticos ligados ao Regime
com a manutenção de suas presenças em postos estratégicos como a vice-presidência —
oferecida ao então senador pelo estado do Maranhão, José Sarney — e ministérios como o
das Comunicações, em que seria nomeado o governador da Bahia, Antônio Carlos
Magalhães, e das Minas e Energia, cujo escolhido para comandar a pasta seria Aureliano
Chaves, vice-presidente durante o governo Figueiredo.
A vitória da chapa Tancredo-Sarney no Colégio Eleitoral se deu por ampla margem
de votos — 480 votos dados aos oposicionistas contra 180 dados aos governistas —, e o
processo de transição parecia avançar sem maiores dificuldades. Contudo, os problemas de
saúde do presidente eleito e sua posterior morte, antes mesmo de tomar posse no cargo, por
pouco não prejudicaram a redemocratização do país. Apesar do impasse institucional em
torno de quem deveria assumir a Presidência — se o presidente da Câmara dos Deputados,
Ulysses Guimarães, ou o vice-presidente eleito, José Sarney —, coube a este último o dever
de dar prosseguimento à transição democrática, comandando um país em grave crise
política, econômica e social.

ϲϴ
De fato, a posse de um civil na Presidência da República significava um profundo
avanço na redemocratização do país. Era o que esperavam os setores da sociedade
ignorados durante toda a Ditadura Militar, desejosos não só de liberdade política, mas de
um comportamento diferenciado do novo governo no tratamento dos graves problemas
socioeconômicos brasileiros. À exceção aparentavam estar os setores beneficiados pelos
governos militares, cuja atuação nos campos político e econômico favorecia, apenas, alguns
estratos sociais. No entanto, devido ao modelo de transição negociada e à presença de um
político bastante próximo do regime militar no comando do país, o que se viu foi a
transformação da democracia em uma “unanimidade nacional”, beneficiando,
sobremaneira, os que haviam deixado o poder. Sobre isso, afirma Bresser-Pereira (1989, p.
92):

A redemocratização foi assim o resultado de um grande pacto político que


uniu praticamente todos os setores modernos da sociedade civil brasileira.
Empresários industriais, classes médias intelectualizadas e trabalhadores
organizados foram seus principais atores. Excluídos do pacto foram
apenas a burguesia mercantil e os setores da tecnoburocracia civil e
militar mais comprometidos com o regime autoritário. Essa exclusão,
entretanto, foi relativa, porque o novo regime revelou-se aberto, se não
indefeso, à adesão dos derrotados. Ora, dado o alto grau de oportunismo
prevalecente nesses setores da sociedade, que têm na dependência do
Estado sua principal característica, a adesão foi maciça. De repente a
democracia se transformou em uma unanimidade nacional.

Foi durante a Ditadura Militar que o novo presidente, José Sarney, um político
conservador, desconhecido da grande maioria dos brasileiros, conquistou poder e
influência. Sua carreira fora construída a partir de passagens como deputado federal,
governador e senador pelo estado do Maranhão, postos em que se manteve, na maioria das
vezes, alinhado aos governos que se sucediam. Desta forma, aliado de primeira hora dos
militares, tornou-se um importante articulador político da Ditadura no Congresso Nacional,
fato que o levou a ocupar a presidência da ARENA (Aliança Renovadora Nacional) e,
posteriormente, também a do PDS. Sua opção de migrar para a oposição não implicava,
portanto, divergências ideológicas e programáticas com a situação, mas em insatisfação
com a perda de poder no processo de escolha do candidato governista à Presidência da
República. Por isso, sua ascensão ao poder, em razão da impossibilidade de Tancredo tomar
posse, significava a permanência no centro das decisões de boa parte dos aliados do
ϲϵ
Regime e uma incógnita sobre a adoção de uma agenda governamental de cunho
transformador.
Para tanto, o novo presidente deveria seguir as diretrizes preconizadas pelo
Compromisso com a Nação — do qual foi um dos signatários ao lado dos outros próceres
da Aliança Democrática —, cujo intuito era o de afirmar bandeiras de uma futura ação
governamental. O documento, elaborado antes das eleições indiretas, pregava em seu
conteúdo um tom de conciliação a ser adotado na relação entre Estado e sociedade, e
estabelecia as prioridades da Nova República: a reorganização institucional do país e o
combate à miséria. Em função disso, a nova administração deveria instituir uma agenda que
permitisse o restabelecimento de eleições diretas; a convocação de uma Constituinte; a
reformulação da legislação eleitoral; o combate à inflação; a renegociação da dívida
externa; a revisão da política salarial; a reestruturação da previdência social; o combate ao
desemprego; a reforma tributária; o fortalecimento do sistema federativo; a reforma agrária;
o estabelecimento de medidas desburocratizantes e descentralizadoras; a defesa do meio
ambiente; além de investimentos na área educacional de modo a garantir oportunidades
para todos (CHAVES et al, 1984).
Cumprir essas diretrizes significava um grande desafio ao governo, pois os militares
entregaram o poder com um país em colapso. Politicamente, o modelo autoritário tornara-se
insustentável, tornando necessária a reformulação das instituições de modo a atender aos
pressupostos democráticos, o que exigia a congregação de forças heterogêneas,
desacostumadas à liberdade e sedentas de participação no exercício do poder. Na área
social, a Ditadura não interveio de modo a solucionar problemas estruturais, preservando
um cenário de grande injustiça e desigualdade, agravado pelo aumento da fome e da
miséria. Direitos sociais foram ignorados, os serviços públicos permaneceram de péssima
qualidade e as políticas formuladas tinham nítido caráter assistencialista e clientelista, o que
evidenciava a preocupação dos governos militares em garantir apoio político e fortalecer o
poder das classes dirigentes com a manutenção do status quo. No campo econômico, o
“milagre brasileiro” surtira efeitos no mínimo controversos. O país cresceu, de fato,
chegando a ocupar lugar entre as dez maiores economias do mundo. Contudo, ao não
vincular as políticas econômica e social e alterar significativamente o seu modelo de
produção, o Brasil apelou continuamente ao financiamento externo e, após as crises

ϳϬ
mundiais ocorridas no final dos anos 1970 e no início da década de 1980, viu problemas
como desemprego, inflação, alto endividamento e desorganização das finanças públicas
imporem fim ao “milagre”. Era, portanto, necessária uma rápida e efetiva intervenção do
Estado no combate a essas mazelas.
A preocupação inicial do presidente Sarney foi de manter os compromissos
firmados pela Aliança Democrática. Para tanto, ele manteve o ministério escolhido por
Tancredo Neves e deu continuidade ao processo de abertura política, aprovando a emenda
constitucional que previa o restabelecimento de eleições diretas para presidente, governador
e prefeito,a extensão do direito ao voto aos analfabetos, e a legalização dos partidos
comunistas. Afora essas medidas, lançou iniciativas governamentais de relevo como o
Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República e o Plano Cruzado— o
primeiro ato de uma sucessão de fracassos na área econômica — e comprometeu-se, ao
convocar a Assembleia Nacional Constituinte, com a elaboração de uma nova Constituição,
o que se configuraria como a principal realização ocorrida em seu mandato.
O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República foi criado
através da Lei n.7486 de 1986 com o intuito de reafirmar as diretrizes do Compromisso com
a Nação e delimitar a atuação do governo no combate aos problemas estruturais do país
durante o período 1986-1989. Consequentemente, estabelecia objetivos e metas específicas
para ações em diferentes setores, de modo a afirmar um modelo de desenvolvimento
pautado no crescimento econômico com orientação social, que tornava necessária uma
profunda revisão do papel de intervenção estatal.
Dentre as intervenções previstas pelo Plano, destacavam-se a reforma
administrativa, cujo propósito era o de dinamizar e desburocratizar as ações estatais, além
de equilibrar os gastos públicos; a reestruturação financeira e orçamentária; a redução dos
juros para a retomada do investimento da iniciativa privada; a revisão do sistema tributário;
a renegociação da dívida externa, de modo a reduzir o envio de recursos brasileiros para o
exterior e aumentar a capacidade de investimento estatal; a garantia de direitos sociais,
através da implementação de programas adequados às lógicas de descentralização,
desburocratização e democratização; a conferência de maior autonomia à atuação dos
municípios no provimento de serviços públicos; a geração de empregos a partir de ações

ϳϭ
governamentais de incentivo aos setores produtivos; entre outras medidas (Cf. BRASIL,
1986).
Contudo, a fragilidade política do governo Sarney — consequência do imobilismo
presidencial,de seu apelo ao fisiologismo e das constantes divergências com o PMDB,
maior partido do país à época, e com os setores progressistas —, combinada à grave crise
econômica, fez com que muitas dessas ações nem sequer saíssem do papel.
O Plano Cruzado, por sua vez, significou a primeira grande intervenção
governamental no combate à crise econômica vigente, visto que durante todo o primeiro
ano de mandato não foram apresentadas à sociedade as bases de uma política de médio e
longo prazo. Por conseguinte, elementos como a alta inflação, a eclosão de um sem-número
de greves e a insatisfação popular agravaram ainda mais a crise e obrigaram o governo a
agir. Nomeou-se Dilson Funaro, economista e empresário paulista, no lugar de Francisco
Dornelles, ministro da Fazenda nomeado por Tancredo Neves. A alteração no comando da
equipe econômica levou ao poder um conjunto de intelectuais progressistas, responsável
por elaborar um plano composto de medidas como a correção de salários pelo poder de
compra; a instituição de abonos salariais; o congelamento e o tabelamento de preços; a
fixação do câmbio durante meses; a livre definição das taxas de juros; o incentivo às
importações e o desestímulo às exportações; a instituição do seguro-desemprego; a
diminuição da retenção do imposto de renda na fonte e o início de um programa de
privatizações com vistas a auxiliar no equilíbrio das contas governamentais (Cf.
AVERBUG, 2005; BRESSER-PEREIRA, 1989).
Os resultados positivos do Plano Cruzado logo foram observados na etapa inicial de
sua implementação, o que possibilitou o amplo sucesso eleitoral da coalizão PMDB-PFL
nas eleições, ocorridas em 1986, para os governos estaduais, assembleias legislativas e o
Congresso Nacional.
Todavia, o plano começou a sucumbir devido ao caráter populista de suas ações,
agravado pela ausência de políticas de longo prazo. O governo, sem mecanismos eficientes
de controle das medidas impostas pelo seu plano econômico e com capacidade insuficiente
de investimento em razão do alto endividamento e dos altos gastos, assistiu o
superaquecimento da economia, o estrangulamento de determinados setores industriais e a
volta da inflação. Era, portanto, necessário que ocorresse uma reformulação do Cruzado,

ϳϮ
opção adotada pelo aparelho governamental, através da implementação de ações que
afirmavam a necessidade de controlar o déficit público com base no aumento de tarifas e
impostos.
Para tanto, os preços de produtos e serviços foram liberados, reindexou-se a
economia, alterou-se o cálculo da inflação e declarou-se a moratória da dívida externa. No
entanto, mais uma vez o governo fracassou no combate à crise econômica e o ministro
Funaro acabou demitido, dando lugar a Luís Carlos Bresser-Pereira.
O novo ministro encontrou o país novamente em colapso e inaugurou sua gestão
com o lançamento de um novo plano econômico, que ficaria conhecido como Plano
Bresser. Novamente, salários e preços foram congelados — desta vez pelo período de três
meses —; desafixou-se e descongelou-se o câmbio, e a taxa de juros foi mantida. Também
foram propostas novas diretrizes para o tratamento da questão da dívida externa e uma
reforma tributária, que acabou sendo rejeitada pelo presidente Sarney (Cf. BRESSER-
PEREIRA, 1989). As novas medidas acabaram não obtendo resultados expressivos, visto
que a inflação continuava alta e a sociedade permanecia insatisfeita com o baixo poder de
consumo, as perdas salariais, a queda da produção industrial e a permanente incapacidade
do governo de investir na solução de problemas estruturais tanto na área econômica como
no campo social. Consequentemente, após pouco mais de sete meses à frente da pasta da
Fazenda, Bresser-Pereira foi substituído por Maílson da Nobrega, quarto — e último —
comandante da área econômica da administração Sarney.
A gestão Maílson da Nobrega à frente do Ministério da Fazenda teve como objetivo
primordial intervir na economia sem a aplicação de medidas radicais tais como
congelamento de preços, salários e contratos. Em razão disso, o novo ministro concentrou
esforços na redução dos gastos públicos e no restabelecimento do diálogo com a
comunidade financeira internacional. No entanto, o modelo de gestão ainda se mostrava
inapropriado ao combate à inflação, tornando necessário o estabelecimento de uma ação
mais incisiva no campo econômico, fato que acabou ocorrendo com a criação de um novo
plano, o Verão.
O Plano Verão previa ações como a extinção de órgãos públicos; a privatização de
empresas estatais; a demissão de funcionários; a redução de subsídios; a fixação de uma
alta taxa de juros; um novo congelamento de preços, salários e câmbio, e a criação de uma

ϳϯ
nova moeda — o Cruzado Novo—, a partir da supressão de três zeros do Cruzado (Cf.
MORAES, 1989; CORAZZA, 1989).
Porém, o Congresso Nacional, antevendo as eleições presidenciais de 1989 e
temendo novos desgastes — visto que o governo àquela altura se encontrava desacreditado,
com altos índices de desaprovação popular —, rejeitou boa parte das medidas propostas
pelo Plano, tornando-o mais um fracasso governamental na área econômica.
Em meio à sucessão de planos econômicos fracassados, a administração Sarney
esforçou-se em atuar no campo social ao tentar formular políticas de grande relevo,
25
destinadas, sobretudo a combater as desigualdades regionais. Conceberam-se iniciativas
ambiciosas, destinadas a diferentes áreas (saúde, alimentação e nutrição, previdência e
assistência social, habitação, saneamento, transporte urbano e reforma agrária), que
sucumbiram diante da ausência de mecanismos de financiamento, planejamentos bem
definidos e vontade política suficiente para romper com as práticas clientelistas e
assistencialistas. Mesmo assim, surgiram ações valorosas, mas insuficientes para alterar o
quadro de profunda desigualdade social e péssima prestação de serviços. Dentre elas
destacam-se as criações do seguro-desemprego; do vale-transporte; do SUDS (Sistema
Unificado e Descentralizado de Saúde),embrião do futuro SUS (Sistema Único de Saúde);
do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher; do Programa Nacional do Leite,
reconhecido como referência pela Organização Mundial de Saúde (OMS), e a reformulação
da Lei Orgânica da Previdência Social.
Entretanto, a grande realização do governo na área social acabou sendo a
promulgação da Constituição Federal em 1988, após o presidente José Sarney ter se
comprometido, logo no primeiro ano de mandato, com uma das principais bandeiras da
Aliança Democrática: a convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte (ANC).
Desta forma, em 1986, o compromisso de Tancredo Neves com os militares e os setores
conservadores foi reafirmado com a eleição de deputados e senadores, que se incumbiriam
de atuar cumulativamente como congressistas e constituintes, fato que incomodava
profundamente os movimentos sociais, desejosos da eleição de representantes destinados a

Ϯϱ
O combate às desigualdades regionais se deu a partir da opção governamental de multiplicar o volume de
recursos destinado às regiões Norte e Nordeste e fortalecer órgãos como a SUDAM (Superintendência de
Desenvolvimento da Amazônia) e SUDENE (Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste).

ϳϰ
trabalhar exclusivamente em torno da nova Constituição. Sobre isso, afirma Souza (2001, p.
517):

Na fase inicial, vários foram os fatores de conflito. A convocação de uma


ANC não exclusiva gerou a primeira ruptura entre progressistas e
conservadores. Ao assumir o compromisso de que a ANC não seria
exclusiva, que foi cumprido por Sarney, Tancredo acalmou os receios dos
militares e dos líderes do PFL contra um possível radicalismo de uma
Constituinte exclusiva e soberana. O fato de não ser exclusiva também
permitiu a participação de 23 senadores “biônicos”, nomeados durante o
regime militar.

Esse caráter conservador da Assembleia Nacional Constituinte foi fortalecido pelos


resultados eleitorais expressivos da coalizão governamental. As duas maiores bancadas
pertenciam ao PMDB e ao PFL, partidos que compunham a Aliança Democrática e
receberam grande número de parlamentares recém-saídos do PDS, a antiga força política
responsável pela sustentação da Ditadura Militar, cujo poderio eleitoral havia sido
enfraquecido pela transição para a democracia mas era forte o suficiente para eleger a
terceira maior bancada constituinte. Havia ainda a presença atuante dos setores
progressistas do PMDB e de partidos de esquerda como o PT (Partido dos Trabalhadores),
o PDT (Partido Democrático Trabalhista), o PSB (Partido Socialista Brasileiro), o PCB
(Partido Comunista Brasileiro) e o PCdoB (Partido Comunista do Brasil), que garantiram,
além do pluralismo e do enriquecimento dos debates, a aprovação de propostas de cunho
transformador (Cf. SOUZA, 2001).
Os trabalhos constituintes duraram pouco mais de um ano e envolveram temas
polêmicos e conflituosos como a definição do sistema de governo; a reforma agrária; a
reforma tributária; o período de mandato presidencial e o estabelecimento de direitos civis,
políticos e sociais. Apesar da presença conservadora, notadamente observada na atuação do
Centrão — coalizão parlamentar formada majoritariamente por políticos de direita, cujo
intento era, além de atender às demandas do governo Sarney, conciliar interesses
conservadores e progressistas na redação final do texto constitucional (Cf. FREITAS,
MOURA e MEDEIROS, 2009) —, a assembleia elaborou uma Constituição mais próxima
às teses progressistas, ao afirmar princípios democráticos como o respeito ao
pluripartidarismo, a restituição de sindicatos e a liberdade de imprensa, e ao consagrar

ϳϱ
direitos referentes ao trabalho, previdência social, lazer, segurança, proteção à maternidade
e à infância, assistência aos desamparados, moradia, alimentação e educação (Cf. BRASIL,
1988), contrariando o receituário neoliberal e obrigando o Estado a desenvolver um novo
tipo de atuação, mais próximo da lógica do Welfare State.
No entanto, ainda não se poderia afirmar que os graves problemas sociais brasileiros
seriam solucionados a partir do novo texto constitucional. Sobre isso, afirma Almeida
(1989, p. 25):

Seu impacto no sentido de transformar o quadro social anteriormente


descrito é questão bem mais complexa. Antes de tudo porque, como é
óbvio, o combate às desigualdades abissais, que caracterizam a sociedade
brasileira, depende tanto ou mais da recuperação do dinamismo da
economia do que das instituições e políticas ditas sociais. Até mesmo uma
parte dos direitos constitucionalmente assegurados tem sua viabilidade
subordinada à recuperação da capacidade de dispêndio — e administrativa
— de um Estado intervencionista, que a crise econômica tornou ineficaz e
impotente.

No tocante à questão educacional, o texto constitucional, em seu artigo 205, a


compreende como um importante instrumento para o desenvolvimento do país (Cf. PINTO
FERREIRA, 1995 apud VIEIRA, 2001), fato que provocou a definição de um novo
conjunto de atribuições para o Estado, de modo a torná-lo garantidor da efetivação do
direito de todos à educação, “visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo
para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (BRASIL, 1988). Sobre
a importância do artigo 205 para a consagração desse novo direito, afirma Duarte (2007, p.
698):

A Constituição Federal, em seu artigo 205, reconhece, explicitamente, a


educação como um direito de todos, consagrando, assim, a sua
universalidade. Trata-se de direitos que devem ser prestados sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas
de discriminação (cf. art. 3º, IV da CF/88). Contudo, não obstante o
reconhecimento expresso da universalidade dessa categoria de direitos, a
sua implementação demanda a escolha de alvos prioritários, ou seja,
grupos de pessoas que se encontram em uma mesma posição de carência
ou vulnerabilidade. Isso porque o objetivo dos direitos sociais é corrigir
desigualdades próprias das sociedades de classe, aproximando grupos ou
categorias marginalizadas.

ϳϲ
Dentre as novas atribuições estatais estavam previstas a garantia de oferta de Ensino
Fundamental, gratuito e obrigatório aos indivíduos em idade própria e extensivo, sob as
mesmas condições, àqueles que não o cursaram; o atendimento mediante a elaboração de
programas de material didático, transporte, alimentação e assistência à saúde ao escolar,
neste nível de ensino; a obrigatoriedade do Ensino Médio e a gratuidade de seu
oferecimento nos estabelecimentos públicos de ensino; a instituição do atendimento
educacional especializado (AEE) às pessoas com deficiência, a ser oferecido
preferencialmente26 no sistema educacional comum — o que fortalecia, mais uma vez, a
integração em detrimento da inclusão; a delimitação da atuação da educação infantil a partir
do estabelecimento da faixa etária, de 0 a 6 anos de idade, do público frequentador de
creches e pré-escolas; a oferta de ensino noturno; e o acesso aos mais elevados níveis de
ensino de acordo com a capacidade de cada indivíduo (Cf. BRASIL, 1988).
A nova Constituição também dispôs sobre os princípios que deveriam reger o
sistema educacional, afirmando a qualidade; a gestão democrática de ensino; a pluralidade
de ideias e concepções pedagógicas; a valorização dos profissionais da educação; a
gratuidade da prestação de serviços dos estabelecimentos públicos de ensino; a “liberdade
de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber” e a “igualdade
de condições de acesso e permanência na escola”, fator determinante para a futura difusão
da perspectiva inclusiva (BRASIL, 1988).
Afora as novas atribuições estatais e os princípios incorporados pelo texto
constitucional, havia a preocupação com a implementação de tais medidas através da
formulação de políticas públicas. Para tanto, os constituintes estabeleceram a organização
27
da educação brasileira, que seria dividida em diferentes níveis de ensino e modalidades;
as bases do regime de colaboração 28 — para com o sistema; os mecanismos de

Ϯϲ
O atendimento educacional especializado não deveria ocorrerpreferencialmente no sistema educacional
comum, e simnecessariamente. O trabalho de Meiriene Cavalcante Barbosa (2012) aprofunda a discussão
sobre essa questão, analisando-a sob a perspectiva da educação inclusiva.
Ϯϳ
Os constituintes também afirmaram a possibilidade de a iniciativa privada ofertar o ensino, em diferentes
níveis, e receber recursos públicos. Neste caso, os recursos seriam destinados às escolas comunitárias,
filantrópicas ou confessionais — desde que não tivessem finalidade lucrativa —; às bolsas de estudo quando
não houvesse vagas no sistema público de ensino e às atividades de pesquisa e extensão realizadas por
instituições de ensino superior (Cf. BRASIL, 1988).
Ϯϴ
Em conformidade com o texto original da Constituição Federal, no artigo 211, é definido o regime de
colaboração entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. O regime funcionaria da seguinte forma: à
União caberia o papel de organizar e financiar o sistema federal de ensino, prestando assistência técnica e

ϳϳ
financiamento das ações educacionais e, finalmente, a necessidade de elaboração de um
plano nacional de educação, fundamental para o efetivo combate a problemas estruturais do
setor como o analfabetismo, a péssima qualidade dos serviços e a exclusão de grandes
parcelas da sociedade.
A educação também constava em todos os outros documentos norteadores das ações
governamentais — Compromisso com a Nação, Primeiro Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova República,Programa de Ação Governamental 1987-199129 e
Plano Educação para Todos —, elencada como uma prioridade na agenda estatal, pois se
tratava de uma área considerada estratégica para a promoção do crescimento econômico e o
combate à desigualdade social.
Em função disso, o governo Sarney comprometeu-se com a universalização da
educação básica e a promoção de condições de acesso e permanência no sistema escolar
público. Tratava-se de um compromisso ousado, mas necessário, visto que, à época, o país
apresentava altas taxas de analfabetismo — aproximadamente 21% da população não sabia
ler e escrever (Cf. SARNEY, 1989) —, evasão escolar e nem sequer se garantia a todos o
acesso à escolarização básica.
Esses não eram os únicos problemas que compunham um cenário educacional
catastrófico. A Ditadura esvaziara ainda mais uma área historicamente compreendida —
apenas na teoria — como prioridade governamental, visto que na prática o que ocorria era a
contínua priorização do desenvolvimento econômico em detrimento da construção de um
sistema educacional comum de qualidade. Desta forma, em nome do “milagre econômico”
e da manutenção do poder à base do autoritarismo, os governos militares intervieram
diretamente no enfraquecimento dos programas de formação docente; tornaram os
currículos escolares cada vez mais acríticos; pouco investiram na expansão do sistema
escolar; perseguiram a intelectualidade e os estudantes; insistiram na despolitização dos
cursos de graduação e pós-graduação e pautaram seus programas em ações assistencialistas,
clientelistas e excludentes. Os resultados não poderiam ser piores, cabendo à Nova

financeira aos demais entes da Federação. Aos municípios caberia a função deatuar prioritariamente no
oferecimento do Ensino Fundamental e da educação infantil (Cf. BRASIL, 1988).
Ϯϵ
O Programa de Ação Governamental 1987-1991 foi o plano de governo elaborado pós-plano Cruzado.
Nele, o governo Sarney reafirmava parte dos compromissos estabelecidos pelo Primeiro Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova República, como a geração de empregos, o investimento em infraestrutura, e a
opção pela formulação de políticas sociais voltadas à diminuição das desigualdades regionais.

ϳϴ
República o dever de transformar radicalmente o cenário e, finalmente, garantir o direito de
todos à educação.
A primeira grande intervenção do governo Sarney no setor se deu a partir da
formulação do Plano Educação para Todos, documento responsável pelo diagnóstico do
setor e pelo estabelecimento de diretrizes para a ação do ministério durante o período de
mandato do referido presidente. O Plano reconhecia as mazelas do cenário educacional
(sem no entanto determinar ações em favor da inclusão de pessoas com deficiência no
sistema educacional comum) e propunha, dentre outras medidas, uma articulação mais
profícua entre Estado e sociedade, envolvendo a estimulação da consciência nacional
acerca da importância da educação, e a melhoria da produtividade na educação básica a
partir da revisão dos mecanismos de financiamento; da valorização da profissão docente; da
construção e reforma de prédios escolares; do apoio à EAD (Educação à Distância); do
aumento da participação da comunidade escolar no processo educacional; da readequação
das propostas político-pedagógicas; do acompanhamento contínuo do alunado e do
aumento da jornada escolar (Cf. BRASIL, 1985).
Para viabilizar o Plano, o governo Sarney pautou sua atuação na lógica da
descentralização, já difundida nos outros setores da administração. Era necessário, portanto,
alterar os mecanismos de gestão do Ministério da Educação de modo a conferir dinamismo
e racionalização aos programas implementados. Para tanto, a gestão empreendeu uma
ampla reforma administrativa da pasta — extinguindo uma série de órgãos, com o objetivo
de reduzir custos, ampliar a capacidade de investimento e desburocratizar as ações —,
revisou o modelo de financiamento e fortaleceu a parceria com estados e municípios,
conferindo-lhes maior autonomia e participação nas decisões sobre os rumos do sistema.
Sobre isso, afirma a Mensagem Presidencial de 1990, último ano do governo Sarney:

A questão educacional ganha, hoje, novos contornos à luz dos princípios


da Constituição de 1988, que apontam para a desconcentração do poder,
para a descentralização das decisões, para o fortalecimento da federação
devendo, assim, as esferas do Poder Público atuar de forma concorrente,
articulada e cooperativa em matéria de educação e de ensino, compondo
um corpo orgânico e funcional que possa garantir o acesso de todos aos
serviços educacionais (SARNEY, 1990, p. 121).

ϳϵ
Em razão desta alteração no modelo de gestão das políticas educacionais, foram
reestruturados os programas responsáveis pela distribuição de livros didáticos, alimentação
e material escolar, que aos poucos deveriam se adaptar à lógica da descentralização, mas
permaneceram implementados em consonância com os preceitos assistencialistas e
clientelistas. Outras iniciativas surgiriam —por exemplo, os programas criados em caráter
especial para promover rápidas intervenções em questões complexas como a construção de
salas de aula e a promoção de saúde do escolar. No entanto, mesmo sob princípios
descentralizadores, as ações acabaram tendo pequeno alcance devido à escassez de recursos
para implementação. Somente o Programa Educação e Trabalho obteve relativo sucesso,
pois o governo esforçou-se em construir e reformar dezenas de escolas técnicas, reforçando
sua posição de investir na capacitação da população para a ocupação de empregos estáveis
(Cf. SARNEY, 1989), fato que reavivaria o combate à desigualdade social.
Houve também a preocupação da administração com a estruturação de políticas
voltadas aos diferentes níveis de ensino, ao se lançar a Proposta de Política para a
Educação de Segundo Grau e fomentar discussões sobre a reformulação do Ensino
Superior,30 que resultariam na elaboração dos programas Nova Universidade, Integrado de
Apoio ao Desenvolvimento Institucional do Ensino Superior (PIDES) e de Apoio à
Melhoria do Ensino Superior (PAMES). O primeiro reforçava a necessidade de
democratização do Ensino Médio e denunciava os obstáculos à sua expansão impostos por
uma política privatizadora estabelecida desde o início da Ditadura Militar (Cf. AGUILAR,
2010). Os demais explicitavam a preocupação do governo em estabelecer um novo modelo
de atuação na educação superior, ao institucionalizar mecanismos de avaliação do
desenvolvimento do sistema e aumentar o volume de recursos destinado às instituições de
Ensino Superior, visando à recuperação física destas e melhores salários para seus
funcionários. Entretanto, mais uma vez as iniciativas fracassaram em decorrência da falta
de recursos e da descontinuidade das ações da administração Sarney.

ϯϬ
A reformulação do ensino superior foi proposta pelo governo a partir da criação da Comissão Nacional de
Reformulação da Educação Superior, que, posteriormente, daria origem ao GERES (Grupo Executivo para a
Reformulação da Educação Superior), órgão responsável por elaborar um anteprojeto de lei referente às
instituições federais de ensino, deixando de lado as estaduais, municipais e particulares (Cf. AGUILAR,
2010).

ϴϬ
A Educação à Distância também foi estimulada devido ao seu baixo custo e à
possibilidade de rápida difusão. Neste sentido, o Ministério da Educação fomentou a
Televisão Educativa com o objetivo de ofertar conteúdo para a formação dos diversos
públicos-alvo da área. Contudo, a iniciativa não se equiparava, em qualidade, ao processo
de ensino-aprendizagem presencial, e havia a dificuldade em promover sua expansão em
razão da limitação dos recursos governamentais e do desconhecimento, por parte dos
indivíduos, do melhor uso dessas novas ferramentas pedagógicas.
No âmbito da Educação Infantil, do Ensino Fundamental e da Educação de Jovens e
Adultos, o governo Sarney atuou mediante a formulação de parcerias com estados e
municípios que previam a cooperação técnica e financeira da administração federal para a
construção de unidades escolares, treinamento de docentes, distribuição de materiais
pedagógicos e ampliação da oferta de vagas. Esta opção refletia não somente a presença da
descentralização, mas também a posição do governo de privilegiar ações regionais, de
forma a alcançar as localidades mais pobres e necessitadas da intervenção de políticas
públicas.
Todavia, o que se viu, na prática, foi apenas a transferência de responsabilidades da
União, sobre a questão educacional, para a iniciativa privada — via concessão de bolsas de
estudo nos diferentes níveis de ensino e repasse de recursos às instituições particulares de
ensino — e os entes federativos, sem que o governo federal sequer garantisse, em muitos
casos, o repasse de recursos para a implementação dos diferentes programas ou mesmo a
supervisão técnica destes.
Além desses problemas, os aliados continuavam beneficiados na elaboração de
convênios e parcerias com a União em nome de proveitos político-eleitorais — fato que
caracterizava o desprezo ao planejamento e à racionalização das ações governamentais no
âmbito educacional31—; os conceitos presentes na política educacional e nos respectivos
programas permaneciam os mesmos de outrora, ainda inadaptados à realidade democrática;
os meandros da burocracia e da corrupção provocavam a constante perda de recursos
financeiros; e os defensores da privatização encontravam amplos espaços para atuar em

ϯϭ
Um exemplo da atuação de Sarney em benefício dos aliados se deu no campo da educação profissional. O
Maranhão, estado onde o presidente nasceu e construiu carreira política, recebeu quatro escolas agrotécnicas,
enquanto São Paulo, o estado mais industrializado do país, recebeu apenas uma dessas escolas, numa clara
demonstração da falta de planejamento e racionalização das ações governamentais (Cf. AGUILAR, 2010).

ϴϭ
favor desta perspectiva. Não havia, portanto, condições para que o cenário fosse
efetivamente transformado.
Na esteira desses problemas estava a constante troca de ministros promovida pelo
governo para atender os interesses dos aliados. A pasta da Educação era considerada
estratégica — como é até hoje — para ambições eleitorais, devido ao orçamento volumoso
e o alcance de suas ações. Em função disso, a presença de políticos de carreira como
titulares do ministério (em vez de quadros técnicos) é mais frequente historicamente. O
presidente José Sarney não aproveitou o momento de mudança e manteve essa prática ao
nomear, durante o seu mandato, quatro ministros titulares — Marco Maciel, Jorge
Bornhausen, Hugo Napoleão e Carlos Sant’Anna — conhecidos por ocuparem diferentes
cargos públicos e por estarem vinculados à Ditadura Militar.32
Desse modo, apesar de reconhecer os problemas estruturais do cenário educacional
brasileiro, o governo José Sarney acabou por não combatê-los diretamente.
Descontinuidade, ineficiência, escassez de recursos, apelo constante ao clientelismo e ao
assistencialismo e, sobretudo, a ausência de um grande projeto educacional foram alguns
dos fatores que contribuíram para o fracasso governamental no setor. Por consequência,
mais uma oportunidade histórica foi perdida, visto que o país se encontrava em processo de
redemocratização e elaboração de uma nova Constituição, fatos responsáveis por ampliar
não só o interesse, mas a participação da sociedade na discussão de um novo projeto de
nação, que necessariamente envolvia a radical transformação da educação brasileira.

3.2. A Educação Especial no governo José Sarney

O cenário político-econômico,permeado por dificuldades de diferentes naturezas, acabou


prejudicando a atuação da administração Sarney em favor da inclusão das pessoas com
deficiência no sistema educacional comum. Ao optar pela aliança com os setores
conservadores e não conseguir viabilizar os investimentos na área social, o governo focou
sua atuação no campo da Educação Especial, em favor da integração, incentivando as

ϯϮ
A passagem de Aloísio Guimarães Sotero, então secretário-geral do ministério, não foi considerada, pois se
deu em caráter interino, por apenas trinta dias — de 6 a 30 de outubro de 1987.

ϴϮ
instituições que ofereciam esse tipo de serviço — muitas das quais eram privadas e
apoiadas pela classe política — e garantindo a manutenção do modelo de atuação estatal
vigente até então. Desta forma, ignoravam-se os apelos dos movimentos sociais pró-
inclusão, que vinham se articulando desde o início da década de 1980(por ocasião do Ano
Internacional da Pessoa Deficiente) e as recém-instituídas disposições constitucionais —
cujo conteúdo determinava não só a educação como um direito de todos, dever do Estado e
da família, mas a necessidade de se assegurar a igualdade de condições para o acesso e a
permanência de todo o alunado na rede escolar.
Mais uma vez, só fariam parte do sistema educacional comum os indivíduos
considerados “capazes” de se integrar ao mainstream. Sobre a integração, afirma Mantoan
(2004, p. 40):

Nas situações de integração escolar, nem todos os alunos com deficiência


cabem nas turmas de ensino regular, pois há uma seleção prévia dos que
estão aptos à inserção. Para esses casos, são indicados: individualização
dos programas escolares, currículos adaptados, avaliações especiais,
redução dos objetivos educacionais para compensar as dificuldades de
aprender. Em uma palavra, a escola não muda como um todo, mas os
alunos têm de mudar para se adaptarem às suas exigências.

Logo no início do mandato, devido à reforma administrativa realizada no MEC, foi


criada a Secretaria Nacional de Educação Especial em substituição ao Centro Nacional de
Educação Especial (CENESP). O novo órgão, vinculado à administração direta, seria o
novo responsável pela formulação e implementação de políticas educacionais cujo público-
alvo era o conjunto de pessoas de pessoas com deficiência. Sua atuação deveria atender ao
objetivo do governo federal de expandir a prestação de serviços educacionais a esses
indivíduos em diferentes regiões do país, alcançando as populações do meio rural e da
periferia urbana (Cf. SARNEY, 1989).
As ações estatais ainda eram fundamentadas no conceito de integração ou de
“inclusão parcial”, devido sobretudo às marcas da atuação da Organização das Nações
Unidas — que seriam vistas frequentemente nos anos 1990 — na condução das políticas
educacionais dos países em desenvolvimento. À época, o governo Sarney acabou por
consentir com o ideário integracionista, difundido pela ONU na Declaração dos Direitos
das Pessoas Deficientes, de 1975, e nos lançamentos do Ano Internacional das Pessoas

ϴϯ
Deficientes, em 1981, e do Programa Mundial de Ação referente às Pessoas com
Deficiência, no ano seguinte. Resulta daí a elaboração do Plano Nacional de Ação Conjunta
para Integração da Pessoa Deficiente, em 1986, que, além de realizar um diagnóstico da
situação da pessoa com deficiência, objetivava a “ampliação das atividades de prevenção e
de atendimento e a efetiva integração social das pessoas portadoras de deficiências” (Cf.
BRASIL, 1987 apud MAZZOTTA, 2001, p. 107) mediante a implantação de quatro
programas de ação voltados à conscientização, à prevenção da deficiência, o atendimento e
a inserção do público-alvo no mercado de trabalho.
A iniciativa do Plano acabou não indo adiante e o governo, fiel a uma antiga
portaria do CENESP, de número 69, que “definia normas para a prestação de apoio
técnico e/ou financeiro à Educação Especial nos sistemas de ensino público e particular”
(MAZZOTTA, 2001, p. 75), optou por dar continuidade à criação de programas de
cooperação técnica e financeira às instituições de Educação Especial. Por conseguinte, o
MEC auxiliou a construção e a equipagem de salas de aula; ofertou material escolar;
elaborou recursos tecnológicos; e, com o apoio da UNICEF, desenvolveu ações
combinadas entre os setores de educação e saúde para a profissionalização das pessoas com
deficiência.
Afirmava-se, com esse conjunto de ações, um conceito de inclusão deveras
deturpado, já que essas instituições se caracterizavam pela prestação de serviços segregados
do sistema educacional comum. A administração Sarney trabalhou, portanto, fundamentada
em uma compreensão de escola inclusiva totalmente equivocada. Sobre isso, afirma
Mantoan (2002, p. 17):

Essa compreensão equivocada da escola inclusiva acaba instalando cada


criança em um lócus escolar, arbitrariamente escolhido. Aumenta ainda
mais as diferenças, acentua as desigualdades, justificando o
distanciamento e o fracasso escolar como problema do
aluno,exclusivamente. Tal organização escolar também pode impedir o
funcionamento ativo dos alunos frente a situações-problema, pois os
grupos de alunos de nível mais elevado têm oportunidade de ir mais longe
e os de nível mais baixo de funcionar com menos eficiência.

No entanto, os recursos técnicos e financeiros do Ministério não eram transferidos


somente a estados e municípios, mas também a instituições privadas de Educação Especial,

ϴϰ
cujas atuações consideravam, muitas vezes, a adoção de medidas médico-assistencialistas
em detrimento da necessária oferta de serviços educativos. Permanecia, portanto, a perigosa
33
linha privatizante de atuação das gestões militares, o que caracterizava não somente a
renúncia do Estado a uma importante função, mas também o fortalecimento de uma política
assistencialista e clientelista, defendida pelos setores conservadores, beneficiários diretos
desta relação promíscua entre o público e o privado e da consequente manutenção da ordem
social via exclusão.
A gestão Sarney, próxima do seu término, também atuou no campo legal,
instituindo a Lei n.7.853 de 24 de outubro de 1989, cujas disposições estabeleciam, além do
reconhecimento ao pleno exercício de direitos individuais e sociais das pessoas com
deficiência, a criação da Coordenadoria para a Integração da Pessoa Portadora de
Deficiência (CORDE) — um órgão autônomo na estrutura da Presidência da República,
com a tarefa de “coordenar as ações governamentais e medidas que se refiram às pessoas
portadoras de deficiência” (Cf. BRASIL, 1989) —, a definição de crimes, a determinação
das formas de atuação do Ministério Público e as novas atribuições da administração direta
e indireta nas áreas de educação, saúde e recursos humanos.
A nova legislação impunha ao poder público o dever de assegurar os direitos à
educação, ao trabalho, à previdência social, à saúde e ao amparo à infância e à maternidade,
reafirmando conquistas constitucionais. Na área da saúde, o Estado se incumbiria de
promover ações referentes ao planejamento familiar; ao acompanhamento de gravidez em
todas as suas etapas; ao desenvolvimento de programas de prevenção de acidentes de
trabalho; à criação de serviços de habilitação e reabilitação; à garantia de acesso aos
serviços de saúde públicos e privados, de tratamento adequado e de oferta de programas de
saúde voltados especificamente às pessoas com deficiência. No tocante ao trabalho, por sua
vez, a lei estabelecia como diretriz o dever do aparelho estatal de ofertar formação e gerar
empregos, além de estimular a criação de uma legislação específica com vistas a disciplinar
a reserva de vagas no mercado de trabalho a esses indivíduos.

ϯϯ
Para exemplificar a manutenção dessa opção privatizante, é necessário recorrer aos números. Somente no
ano de 1989 foram enviados recursos federais a 1.038 instituições voltadas à Educação Especial, das quais
109 eram públicas, e 929, privadas (Cf. SARNEY, 1989).

ϴϱ
Além dessas atribuições, a Lei n. 7853estabelecia a intervenção estatal na área
educacional através da inclusão da Educação Especial em todos os níveis de ensino com
exceção do superior, com “currículos, etapas e exigências de diplomação próprios”
(BRASIL, 1989); a obrigatoriedade desta modalidade, mediante a oferta obrigatória e
gratuita no sistema educacional público e nas unidades hospitalares nas quais estejam
internadas pessoas com deficiência; a distribuição de material escolar, merenda escolar e
bolsas de estudo e, finalmente, a “matrícula compulsória em cursos regulares […] de
pessoas portadoras de deficiência capazes de se integrarem ao sistema regular de ensino”
(BRASIL, 1989).
Essa última disposição demarcava a centralidade, em toda a legislação, do conceito
de integração em detrimento do conceito de inclusão, algo que serviria de base para a futura
formulação da Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência e
da Política Nacional de Educação Especial. Afirmava-se, novamente, a necessidade de os
indivíduos se adaptarem ao sistema educacional e não o contrário —o que evidenciava a
incapacidade de o governo atuar em prol da construção de um sistema educacional
reconhecedor da diferença e, portanto, capaz de incluir a todos em sua estrutura e romper as
barreiras do preconceito, da discriminação e da segregação.
Isto posto, saíam fortalecidas, mais uma vez, as instituições de Educação Especial,
prestigiadas por uma caótica atuação governamental, voltada à manutenção do ideário
integracionista e incompetente, portanto, quanto ao propósito de universalizar o
atendimento às pessoas com deficiência.

3.3. O fim do governo José Sarney e a eleição de Fernando Collor

Como se vê, não só no campo educacional a atuação do governo Sarney fracassou,


visto que não se efetivou o combate à desigualdade nem tampouco se solucionaram os
graves problemas econômicos. Imobilizado pelas disputas de poder envolvendo os maiores
partidos à época (PMDB e PFL), José Sarney apelou aos setores conservadores em
detrimento às forças progressistas, mantendo as práticas políticas de outrora e contrariando
grande parte da opinião pública. Consequentemente, suas intervenções nas diferentes áreas
governamentais não tiveram caráter transformador, servindo apenas como medidas

ϴϲ
paliativas, de forte cunho eleitoreiro, fato que frustrou a sociedade e fez com que o
presidente tivesse um melancólico final de mandato, com altíssimas taxas de reprovação
popular.
A sucessão de José Sarney se deu por meio de eleição direta e envolveu candidatos
dos mais distintos espectros político-ideológicos — Ulysses Guimarães (PMDB), Mário
Covas (PSDB), Paulo Maluf (PDS), Aureliano Chaves (PFL), Leonel Brizola (PDT),
Guilherme Afif Domingos (PL), Luiz Inácio Lula da Silva (PT), apenas para citar os
principais. Marcado pelo ineditismo, visto que milhões de brasileiros votariam pela
primeira vez para presidente, o pleito teve como vencedor Fernando Affonso Collor de
Mello, um jovem político nordestino, de carreira meteórica — fora prefeito nomeado de
Maceió, deputado federal e governador de Alagoas —, apresentado por uma intensa
campanha de marketing como o único nome capaz de combater de forma efetiva a
corrupção e inserir o país em uma rota de modernização econômica através de medidas
neoliberais.
Amparado por uma aliança partidária inexpressiva envolvendo os minúsculos PRN
(Partido da Reconstrução Nacional), PSC (Partido Social Cristão), PST (Partido Social
Trabalhista) e PTR (Partido Trabalhista Renovador), Collor apareceu no cenário eleitoral
como uma alternativa “nova”, representando uma necessária renovação dos quadros
políticos do país. No entanto, o então presidenciável representou os mesmos setores
conservadores que há muito se beneficiavam da proximidade e do exercício do poder e
estavam contrariados com a possibilidade real de um político de esquerda se eleger
presidente da República. Por isso, beneficiou-se do amplo apoio do empresariado, de parte
dos meios de comunicação — entre os quais a Rede Globo de Televisão — e de setores dos
partidos que abrigavam políticos ligados à Ditadura Militar.
A construção dessa base política tornou possível o crescimento da candidatura
Collor e sua chegada ao segundo turno. Naquele momento, o Brasil assistia a uma
polarização entre direita e esquerda em pleno final da Guerra Fria. De um lado estava o
candidato rico, jovem e conservador, representando notadamente a direita brasileira. Do
outro, estava Luiz Inácio Lula da Silva, então deputado federal pelo Partido dos
Trabalhadores, nordestino como o oponente, mas de origem pobre, ex-operário
metalúrgico, que ganhou reconhecimento político por estar à frente das históricas greves do

ϴϳ
ABC paulista e fundar um partido socialista de expressão nacional. Entretanto, numa
disputa política muito equilibrada até o final, acabaram prevalecendo os poderes da
propaganda — marcada pelos ataques pessoais deferidos pelo candidato do PRN ao
candidato do PT — e da Rede Globo de Televisão — responsável pela divulgação, às
vésperas da eleição, de uma edição imparcial do último debate entre os presidenciáveis.
Desta forma, o representante das elites brasileiras, Fernando Collor de Melo, se tornaria o
primeiro presidente da República eleito pelo voto direto após o fim da Ditadura Militar.
3.4. O governo Fernando Collor (1990-1992)

Após a posse, um dos primeiros passos do novo presidente foi a construção de uma
base política que lhe proporcionasse sustentação no Congresso Nacional. Para isso,
Fernando Collor deu espaço a políticos conservadores e negociou o apoio de partidos como
o PDS (Partido Democrático Social), o PFL (Partido da Frente Liberal) e o PTB (Partido
Trabalhista Brasileiro) (Cf. AGUILAR, 2010), além de procurar fortalecer as pequenas
agremiações que compunham sua aliança desde as eleições presidenciais.
No entanto, a estratégia de aproximação não surtiu os resultados esperados, uma vez
que o presidente se mostrou, desde o primeiro momento, pouco afeito à construção de
alianças ao ignorar as indicações partidárias para a composição do ministério e,
continuamente, desprestigiar o Poder Legislativo, com a imposição de ações
governamentais por meio de Medidas Provisórias. 34 Consequentemente, a imagem de
político jovem, transformador, aberto ao diálogo, que simbolizava uma necessária
renovação constituiu-se apenas como uma roupagem oferecida pelos setores conservadores
e reacionários, desejosos da manutenção do status quo, a um político centralizador,
personalista e elitista.
Paralelamente à construção de sua base aliada, Collor priorizou a adoção de
medidas pouco ortodoxas,a fim de causar um choque nos mecanismos de gestão estatal e no
mercado financeiro. Era o marco inicial de um programa de governo de caráter neoliberal,
que deveria priorizar a atuação no campo econômico em detrimento da formulação de

ϯϰ
Somente em pouco mais de um ano de governo, Collor lançou mão de 88 Medidas Provisórias, enquanto o
antecessor, José Sarney, havia lançado 125 em cinco anos de mandato. O número só não foi maior devido à
ação do então deputado Nelson Jobim (PMDB-RS) de aprovar um projeto de lei que limitava o uso de MPs
(Cf. AMORIM NETO, 2004).

ϴϴ
políticas transformadoras na área social. Evidenciava-se, portanto, mais uma contradição do
presidente, visto que, enquanto candidato, Collor de Melo pautara seus discursos na defesa
da instauração de uma agenda governamental voltada às reformas sociais. Sobre a
priorização do campo econômico na atuação do governo, o presidente afirmara em
mensagem presidencial: “A repartição mais justa da riqueza tem como pré-requisito a
derrota da inflação. Esta não ê uma bandeira só do Governo, mas uma aspiração de toda a
sociedade brasileira, representada no Congresso em sua plenitude e legitimidade” (MELO,
1991, p. XVI).
No entanto, o que se viu foi a contínua preocupação com a adoção de medidas como
o aumento de impostos e tarifas, a prefixação de salários, o tabelamento de preços, a
extinção de vários ministérios e órgãos federais, a demissão de servidores públicos, a
abertura de um programa de privatização de empresas estatais e aquela que foi a medida de
maior impacto, devido ao seu caráter radical no propósito de combater a hiperinflação
herdada de Sarney: o bloqueio das contas bancárias e cadernetas de poupança com saldo
acima de 50.000 cruzeiros por, pelo menos, dezoito meses.
Mesmo tendo como símbolo uma medida deveras impopular, o “Plano Collor” foi
considerado parcialmente exitoso, pois causou, ainda que por curto tempo, uma acentuada
queda da inflação. Contudo, para que a situação econômica do país se normalizasse, era
preciso que o governo investisse em um conjunto de medidas no campo social, de modo a
construir o alicerce para as necessárias transformações na realidade brasileira. Para isso,
lançou mão do “Plano de Reconstrução Nacional”, documento que deveria nortear as ações
governamentais em diferentes setores, com o objetivo de combater os problemas de
natureza socioeconômica.
Apesar de o “Plano de Reconstrução Nacional” estabelecer aspectos importantes da
gestão Collor, como a sua concepção acerca do papel do Estado e o propósito de reformulá-
lo a partir de medidas de desregulamentação e desestatização, do contínuo apelo à iniciativa
privada e da crença na necessidade de modernizar a economia para que o país se inserisse
com melhores possibilidades no contexto internacional (Cf. MELO, 2008), o plano acabou
atendendo aos interesses das grandes potências capitalistas, que defendiam o avanço
neoliberal, enquanto na prática serviu apenas como um meio de propaganda governamental,
pois suas diretrizes para a intervenção em setores como agricultura, indústria, ciência e

ϴϵ
tecnologia, infraestrutura, habitação, transportes, comunicação, educação e saúde foram
pouco além do discurso.
O governo Collor acabou indo na contramão dos interesses da maioria da população
ao não intervir de forma eficaz no campo social. E as razões foram de diferentes naturezas:
não delimitação (de maneira precisa) do escopo das políticas sociais; promoção de diálogos
ínfimos com os diferentes setores da sociedade — que ansiavam por maior participação nos
rumos governamentais, sobretudo após a redemocratização do país e a promulgação da
Constituição de 1988, responsável por afirmar a conquista de inúmeros direitos sociais —;
estabelecimento de objetivos e metas irrealistas para os programas formulados; mau
gerenciamento; desvio de recursos e, em alguns casos, a ausência de definição de fontes de
financiamento para suas ações. Era, portanto, justamente o contrário do que preconizava o
“Plano de Reconstrução Nacional”.
Entretanto, mesmo com uma coleção de fracassos na implementação de políticas
sociais, a propaganda acabou sendo o mote do governo para salvar sua imagem. Para cada
ação, havia a necessidade de uma exaustiva exposição. O objetivo era sensibilizar a opinião
pública de que a gestão estava empenhada na solução dos problemas estruturais do país e
em sua melhor integração ao cenário internacional. Por isso, investia na concepção de
programas grandiosos com objetivos abrangentes e metas ambiciosas. De fato, a fórmula
causava inicialmente um bom impacto, mas sucumbia à insatisfação da população, que
assistia às ações ruírem quase sempre pela falta de recursos ou pelo prestígio a uma
determinada localidade em razão dos acordos políticos. Não havia, portanto, nada de novo.
Era apenas a repetição da lógica clientelista e assistencialista, comumente observada na
história brasileira, disfarçada pela divulgação de algumas medidas que alardeavam a
modernização da máquina pública e o estabelecimento de um novo modelo de gestão — o
gerencial—, e atendiam à pressão externa para a rápida adequação à filosofia neoliberal.
Na área educacional, o presidente prometeu realizar grandes transformações, pois
exigia que o setor oferecesse “a necessária qualificação dos recursos humanos para fazer
frente aos desafios da modernidade” (MELO, 2008, p. 74). Por isso, o governo se
comprometeu, no “Plano de Reconstrução Nacional”, a reorganizar o Ensino Fundamental
e contribuir para sua universalização; recuperar prédios e instalações escolares; instituir um
novo modelo de formação docente; reduzir drasticamente o analfabetismo; rever as

ϵϬ
fórmulas de financiamento educacional; ampliar o atendimento da Educação de Jovens e
Adultos, fomentar a educação à distância; apoiar a autonomia universitária; aperfeiçoar o
sistema de bolsas e créditos educativos; redesenhar os modelos de gestão, entre outras
ações (Cf. MELO, 2008). Nada se previa para a Educação Especial ou para a inclusão de
pessoas com deficiência. Era mais um sinal de que a atuação do governo Collor seguiria a
linha dos antecessores, caracterizada por amplas promessas acompanhadas de fracas
intervenções no setor, o que provocava a manutenção de um quadro caótico e a
impossibilidade de tornar o sistema, de fato, inclusivo.
Sobravam promessas e metas ambiciosas, mas faltavam recursos e projetos bem
definidos para a educação. Desta forma, a saída encontrada foi a de atender às diretrizes de
organismos internacionais como o PNUD (Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento), a UNESCO (Programa das Nações Unidas para Educação, Ciência e
Cultura), o BIRD (Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento) e a
UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância), que auxiliavam no financiamento de
políticas públicas para o setor em países subdesenvolvidos, desde que esses se incumbissem
de adotar um modelo gerencial e desburocratizante de gestão, preconizado pela cartilha
neoliberal (Cf. SOUZA & FARIA, 2004; FRIGOTTO & CIAVATTA, 2003). Assim, o
governo Collor se preocupou inicialmente em reestruturar o Ministério da Educação para
atender à pressão externa, mas não conseguiu romper com as históricas práticas clientelistas
e assistencialistas, o que fez com que sua política educacional transitasse entre a adoção da
lógica neoliberal e o atendimento às exigências das elites conservadoras e das forças
políticas reacionárias que davam sustentação à gestão.
O modelo de política educacional atendeu ao padrão governamental de formulação
de grandes programas, que deveriam ser amplamente divulgados e se tornariam
responsáveis por disseminar na área uma série de conceitos inerentes ao discurso
neoliberal, tais como eficiência, qualidade e competitividade. Todavia, esses programas —
sem a necessária estruturação — não alterariam substancialmente o caótico quadro
educacional brasileiro, evidenciado nos altos índices de analfabetismo e evasão escolar, no
baixo acesso do alunado ao Ensino Superior, na contínua desvalorização do magistério e na
manutenção de uma lógica excludente, responsável por deixar milhares de indivíduos de
fora do sistema educacional comum.

ϵϭ
Uma das maiores iniciativas do governo Collor foi o Programa Nacional de
Alfabetização e Cidadania, que tinha a ousada intenção de reduzir em mais de 70% —
durante o período de mandato do presidente — o analfabetismo entre crianças, jovens e
adultos através da elaboração de parcerias entre o governo e a sociedade (Cf.
YANAGUITA, 2011).O programa, apesar de ter sido bastante divulgado, acabou não
recebendo recursos suficientes e, consequentemente, pouco foi além do papel,
permanecendo em vigor durante apenas um ano (Cf. DI PIERRO, JOIA & RIBEIRO,
2001).
Programas anteriormente formulados, como o “Nacional de Material Escolar”,
“Nacional de Salas de Leitura” e o “Nacional do Livro Didático”, também fracassaram
devido à indisponibilidade de recursos e o mau gerenciamento. Além deles, o “Programa
Nacional de Alimentação Escolar” acabou sendo foco de denúncias de corrupção em razão
de seu caráter clientelista e patrimonialista (Cf. CASTRO & MENEZES, 2003). Como se
pode notar, o governo ignorava partes fundamentais do ciclo das políticas públicas, não
assegurando condições mínimas para que os programas fossem efetivamente
implementados.
Outra iniciativa relevante do governo Collor no campo educacional estava ligada ao
atendimento à infância. Para tanto, foram criados os Centros Integrados de Atendimento à
Criança (CIACs), inspirados em um projeto formulado por Darcy Ribeiro no estado do Rio
de Janeiro, 35 que tinham como objetivo prover assistência à criança, ofertando serviços de
educação, saúde e lazer. Contudo, os projetos eram altamente custosos e o país enfrentava
forte crise econômica, o que impedia o pleno atendimento às necessidades das diversas
regiões do país.
A educação à distância também foi uma área estimulada devido ao baixo custo e à
capacidade extensiva. Através da elaboração de programas educativos de rádio e televisão,
objetivou-se apoiar os ensinos fundamental e médio, combater o analfabetismo e auxiliar a
qualificação de professores. Como consequência, o ensino técnico-profissionalizante,

ϯϱ
Darcy Ribeiro, enquanto vice-governador do Rio de Janeiro, secretário estadual de Cultura, Ciência e
Tecnologia e, posteriormente, secretário extraordinário de Programas Especiais, idealizou e implementou uma
escola de tempo integral, que incorporava, além do currículo regular, atividades culturais, físicas, estudos
dirigidos e assistência médica e odontológica. Tratava-se de um projeto ousado e de alto custo, voltado às
camadas mais pobres da população, numa clara opção do governo estadual, à época, de priorizar a educação
em sua atuação (Cf. BOMENY, 2007).

ϵϮ
diferentemente dos outros níveis de ensino, recebeu maior atenção durante o governo
Collor, graças à necessidade premente de formação de quadros para a indústria. O mesmo
não se pode dizer dos ensinos fundamental, médio e superior e da Educação Especial, pois
apesar de o governo investir na ampliação de vagas nas escolas públicas, na formação
docente e em equipamentos escolares, os resultados não foram exitosos e o sistema
educacional não teve sua problemática realidade substancialmente alterada.
Com recursos cada vez mais escassos para investir na área e assistindo ao fracasso
de seu segundo plano econômico — o “Plano Collor II” —, incapaz de combater o retorno
da inflação com medidas contundentes como o aumento das taxas de juros, a redução das
taxas de importação e o congelamento de preços e salários (Cf. SALLUM JR., 1999), o
governo manteve a lógica da redução de custos e deu andamento ao programa de reforma
do Estado, também sugerido pelos organismos internacionais, o qual receitava a
privatização como um dos meios de gerar recursos e enxugar a máquina estatal. Esta
perspectiva acabou se inserindo com bastante força na educação, visto que o governo
passou a apelar à iniciativa privada para que esta compartilhasse com o Estado a oferta de
serviços educacionais, através da formulação de parcerias (Cf. SAVIANI, 2010).
Este modelo privatizante foi logo implantado no Ensino Superior, já que o governo
passou a ofertar incentivos fiscais aos empresários da educação em troca da concessão de
bolsas de estudo em instituições privadas. Sem recursos e investindo menos do que o
determinado pela Constituição Federal (Cf. VELLOSO, 1992 apud CORBUCCI, 2002), a
opção do governo Collor acabou por contrariar seu plano de governo e enfraquecer as
instituições federais de Ensino Superior. Além disso, estabeleceu-se uma avaliação da
educação superior pautada nos ideais de eficiência e produtividade, exercida com
autoritarismo pelo Estado, e que atingiu com força os meios intelectuais (Cf. ZAINKO,
2008). Este tipo de atuação tinha como propósito, na visão dos partidos de esquerda e das
organizações sindicais e estudantis, “responsabilizar as universidades pelo profundo atraso
do país, em especial, da sua estrutura industrial” (CORBUCCI, 2002, p. 9).
A educação pública, durante o governo Collor, acabou sendo prejudicada por uma
frustrada tentativa de articular teses neoliberais e promover medidas clientelistas e
assistencialistas. Dessa opção resultou o fortalecimento da omissão estatal em nome da
expansão da iniciativa privada — fato que beneficiou o crescimento dos negócios dos

ϵϯ
empresários da educação — combinado à ausência de planejamento e o consequente
desrespeito à agenda para o atendimento dos interesses políticos de aliados, preocupados
apenas em satisfazer suas bases eleitorais. Assim, pouco ou nada foi feito em favor da
erradicação do analfabetismo; da universalização da educação básica; da reestruturação
qualitativa dos programas de formação de professores; ou do fortalecimento do Ensino
Superior público. Com isso, em pouco mais de dois anos de mandato, a desigualdade social
seria acentuada, as funções estatais esvaziadas e o sistema educacional público violentado,
cabendo aos futuros governantes o desafio de reverter essa situação.

3.5. A Educação Especial no governo Fernando Collor

O governo Collor, ao adotar uma agenda neoliberal e, portanto, desestatizante,


optou pela manutenção da transferência de responsabilidades estatais para a iniciativa
privada no campo da Educação Especial. Por conseguinte, os parcos institutos públicos e as
associações e fundações privadas mantiveram-se como os protagonistas da prestação de
serviços educacionais às pessoas com deficiência, substituindo ou complementando a
função escolar. Assim sendo, houve nova frustração entre os defensores da inclusão, pois o
governo se empenhava em assegurar apenas a integração, descumprindo o recém-
promulgado texto constitucional.
O país, sem uma cultura inclusiva, teve na Constituição de 1988 seu primeiro
grande marco. No entanto, se legalmente os caminhos estavam abertos para a construção de
um sistema educacional inclusivo, era preciso que o governo Collor possibilitasse que os
avanços se consolidassem na esfera política. Era, portanto, necessária a formulação de um
programa que efetivasse os direitos recentemente conquistados. O desafio seria o de
incorporar à política educacional o conceito de inclusão, consoante com os preceitos legais,
e torná-lo compreendido, aceito e praticado pelos agentes governamentais — algo até então
inédito, dado o fato de o Estado ter, durante muito tempo, negligenciado sua atuação em
favor disso.
Outrossim, era preciso estabelecer objetivos e metas que levassem em consideração
a complexidade do problema, as consequentes adversidades do processo e a falta de

ϵϰ
recursos para uma rápida implementação, já que cabia ao Estado assumira plena
responsabilidade pela educação das pessoas com deficiência, mesmo sem ter recursos
técnicos, financeiros e políticos para tal.
Para isso, seria imprescindível minorar a participação das fundações e associações
especializadas neste tipo de atendimento — o que se configurava em um problema político
de absoluta relevância, visto que muitos dos apoiadores de Collor, desde os tempos da
ditadura militar, faziam parte de setores conservadores e encontravam nessas instituições
apoio político para suas pretensões eleitorais, dificultando, em nome de interesses
particulares, qualquer iniciativa governamental que visasse modificar a estrutura vigente.
Uma das primeiras medidas governamentais voltadas à Educação Especial foi a
extinção, como parte da reforma administrativa iniciada em 1990, da Secretaria Nacional de
Educação Especial (SESPE) e a incorporação de suas funções pela Secretaria Nacional de
Educação Básica (SENEB). Nessa nova estrutura organizacional, a SENEB, agora
responsável por “coordenar e promover a operacionalização das diretrizes básicas que
norteiam o atendimento educacional dos educandos que apresentam necessidade educativa
especial” (BRASIL, 1990a apud MAZZOTTA, 2001, p. 108), lançou um documento,
decorrente da “Proposta do Grupo de Trabalho Instituído pela Portaria n. 6 de 22/8/1990”,
que determinava como linhas de atuação governamentais na área a instrumentalização e o
redimensionamento dos processos de integração nos sistemas de ensino; e a
institucionalização tanto dos mecanismos para a definição da clientela da Educação
Especial como do atendimento educacional dos educandos com algum tipo de “necessidade
educativa especial”. Afora isso, deve-se destacar em seu conteúdo o “reconhecimento de
que o MEC começa a encarar, pela primeira vez, a Educação Especial inserida no
contexto global da proposta de educação para todos, de maneira que os problemas a ela
relacionados sejam alvo da atuação articuladas de todas as suas secretarias afins”
(MAZZOTA, 2001, p. 108), fato que, ao menos teoricamente, significava um avanço, pois
o governo reconhecia a histórica omissão estatal na construção de um sistema educacional
para todos.
Outra relevante medida tomada pelo governo Collor foi a assinatura da Declaração
Mundial sobre Educação para Todos, também em 1990, fruto de nova intervenção da
Organização das Nações Unidas, com o apoio do Banco Mundial. Essa ação sinalizou que o

ϵϱ
Estado brasileiro reconhecia seus problemas educacionais, muitos deles presentes em
outros países, e que deveria combatê-los de forma mais efetiva. Por conseguinte, era
preciso combater a crise econômica vigente, de modo a viabilizar políticas públicas que
respaldassem as ações educacionais no sentido de universalizar o acesso à educação básica,
garantindo “a igualdade de acesso à educação aos portadores de todo e qualquer tipo de
deficiência” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1990); promovendo a equidade;
e readequando os processos de aprendizagem, propósitos esses que, nas palavras de Silva
Júnior (2003, p. 12), eram “sedutoras preocupações políticas que sensibilizaram muitos
políticos e educadores bem intencionados mas também os oportunistas”.
Na sequência, veio a edição da resolução n. 1/91 do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), um instrumento para o financiamento da Educação
Especial, a qual condicionava “o repasse do salário-educação à aplicação, pelos Estados e
Municípios, de pelo menos 8% dos recursos educacionais no ensino especial”
(MAZZOTTA, 2001, p. 84). No entanto, além de não determinar a aplicação dos recursos
exclusivamente às instituições públicas, fato que auxiliava o fortalecimento das instituições
privadas, a resolução logo perdeu seu valor, pois a própria União daria o mau exemplo: em
1992, o ministro Carlos Chiarelli determinou a retirada dos fundos da Educação Especial
para comprar ônibus escolares, alegando que “mesmo simpático às crianças deficientes,
não [tinha] como esquecer as crianças brasileiras que não têm acesso ao 1º grau”
(BALLERONI, 1992 apud MAZZOTTA, 2003, p. 86).
Não havia, portanto, real intenção do Ministério de investir em uma Educação
Especial fundamentada na perspectiva inclusiva. O discurso do ministro destacava seu
propósito de estabelecer modelos de diferenciação entre os sujeitos, a partir da imposição
de um sistema classificatório que compreendia o aluno considerado “normal”, do Ensino
Fundamental da escola comum, como público-alvo das prioridades governamentais.
Tratou-se de, nas palavras de Santos (1999, p. 19), “diferenciar entre as diferenças, entre
as diferentes formas de exclusão, permitindo que algumas delas passassem por formas de
integração subordinada”, de forma a discriminar, ainda mais, a pessoa com deficiência.
Sem conseguir solucionar a crise econômica que acometia o país desde o final dos
anos 1970, com grandes dificuldades de se relacionar com o Congresso Nacional, e, assim
como José Sarney, sem um projeto educacional bem definido, o governo pôs-se a atuar na

ϵϲ
Educação Especial mantendo a linha de atuação das gestões anteriores. Para tanto,
formalizou acordos de cooperação técnica e financeira com as instituições públicas e
privadas, fortaleceu núcleos profissionalizantes e oficinas pedagógicas, e ofereceu
treinamentos a docentes e funcionários (Cf. MELO, 1991, 1992).
Contudo, ao promulgar, em 1990,o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA),
importante instrumento jurídico na luta pela inclusão, é que a administração Collor daria
sua maior contribuição.
Ao Estatuto caberia reafirmar as disposições do texto da Constituição no sentido de
assegurar o oferecimento de serviços educacionais às pessoas com deficiência,
preferencialmente na rede regular de ensino. Além disso, definiu-se a Educação Especial
como modalidade de educação escolar que deveria, novamente de forma preferencial, ser
oferecida na rede regular de ensino; dispôs-se sobre o início da oferta da Educação
Especial, que deveria se dar a partir da educação infantil; estabeleceram-se as condições
para a oferta do atendimento educacional especializado (AEE); garantiu-se a capacitação de
professores para a promoção da inclusão do alunado no sistema comum, o acesso
igualitário a benefícios ofertados por programas sociais promovidos pelo Estado e
currículos, métodos e recursos educativos para atender às possíveis necessidades dos
educandos; vislumbrou-se uma Educação Especial voltada ao trabalho e ainda se
dispuseram os critérios para apoio técnico e financeiro a instituições privadas,
especializadas, sem fins lucrativos (Cf. BRASIL, 1990b).
O ECA, contudo, foi muito além da atuação no campo da Educação Especial e
atendeu aos pressupostos da Convenção das Nações Unidas a respeito do Direito da
Criança e do Adolescente, consagrando o direito de crianças e adolescentes à liberdade, à
saúde, ao respeito, à dignidade, à convivência familiar e comunitária, ao esporte e ao lazer,
à profissionalização e à proteção no trabalho e, por fim, à educação (Cf. BRASIL, 1990b).
O texto inovador, que se tornou posteriormente referência mundial, incumbiu o Estado de
garantir esses direitos por meio da atuação dos Conselhos Tutelares, implantados a partir da
promulgação da lei e da promoção de políticas públicas em diferentes setores(como na
educação, por exemplo).
Não há como ignorar o ECA como uma importante contribuição do governo para a
construção da inclusão, ainda que — em razão da insuficiência de tempo e recursos, da

ϵϳ
falta de apoio político e da adoção das teses neoliberais — o processo de implementação de
suas diretrizes tenha produzidos resultados mínimos. Sendo assim, também nesse campo a
atuação de Fernando Collor e sua equipe foi marcada pela contradição. Na medida em que
se produziu uma legislação mais próxima da perspectiva inclusiva, responsável por
modificar a forma de atuação do poder público no campo educacional, a política
educacional continuou a se valer da integração como um princípio e a fortalecer as
instituições públicas e privadas de Educação Especial em detrimento da inserção do
alunado com deficiência nas escolas comuns. Isto posto, caberia aos futuros governos o
dever de colocar em prática as diretrizes do ECA e construir, de fato, uma política de
Educação Inclusiva.

3.6. O melancólico fim de governo

Assim como a política educacional, os planos econômicos elaborados pelo governo


Collor não foram suficientes para trazer estabilidade ao país, que afundava em meio a
problemas cada vez menos controláveis, como a inflação, o desemprego e o crescimento
das dívidas interna e externa. No campo social, o governo assistia ao agravamento da
desigualdade, formulando políticas ineficazes que não rompiam com as lógicas
assistencialista e clientelista. Politicamente, as dificuldades eram ainda maiores, uma vez
que a oposição se fortalecia com o desgaste do governo junto à opinião pública e a base
aliada se insatisfazia com as constantes manifestações de desprezo do presidente em relação
ao Poder Legislativo e aos partidos políticos. Consequentemente, a aprovação à
administração Collor encontrava-se em franco declínio.
Grande parte dos setores se encontrava insatisfeita: parte dos militares, em razão da
saída do poder; o empresariado se queixava da crise econômica e da concorrência desleal
com o mercado externo; os sindicatos reivindicavam estabilidade, melhores salários e
condições de trabalho, além do cumprimento, por parte do patronato e do Estado, das
normas impostas recentemente pelo texto constitucional. Além disso, a classe média
reclamava do desemprego e da inflação; a população pobre, por sua vez, permanecia sem
acesso a serviços públicos de qualidade e oportunidades de ascensão social. O cenário

ϵϴ
crítico veio a ganhar contornos calamitosos quando sucessivas denúncias de corrupção,
envolvendo auxiliares diretos e pessoas próximas a Fernando Collor, começaram a ser
veiculadas nos meios de comunicação e despertaram a ira da população, que passou a se
mobilizar em favor do impeachment do presidente.
A crise política consequente a essas denúncias impôs-se como um importante teste
ao processo de transição democrática do país. Ainda que uma nova Constituição já tivesse
sido promulgada e um presidente civil houvesse sido eleito pelo voto direto, a
redemocratização era recente e as instituições gradualmente se acostumavam à realidade
democrática, tornando a possível queda de um presidente, após pouco tempo de mandato,
uma ameaça real à continuidade da transição. Contudo, as forças políticas surpreenderiam e
conduziriam o processo com absoluta tranquilidade.
O presidente tentou reverter sua frágil situação política, afastando inicialmente os
auxiliares que haviam sido denunciados por supostos atos de corrupção — os ministros
Antônio Rogério Magri, do Trabalho, e Alceni Guerra, da Saúde. No entanto, as denúncias
se agravavam e chegavam cada vez mais perto do presidente, envolvendo, desta vez, a
primeira-dama Rosane Collor, afastada da presidência da Legião Brasileira de Assistência
(LBA) por cometer irregularidades em sua gestão. Aos poucos, a imagem de gestor austero,
“caçador de marajás” atribuída a Fernando Collor se transformava na figura de um político
corrupto, favorável às negociatas e aos abusos de poder.
Num gesto desesperado, o presidente tentou reconstituir a base política no
Congresso Nacional, promovendo trocas em praticamente todas as pastas do ministério,
convidando,sem êxito, nomes expressivos de diferentes partidos para ocupá-las. Entretanto,
cientes de que o governo não possuía mais espaço para reabilitar-se perante a opinião
pública, os indivíduos convidados acabaram recusando o convite e isolando ainda mais o
presidente Collor.
A gota d’água para a permanência de Fernando Collor no poder foi a denúncia feita
pelo seu irmão, Pedro Collor, de que havia um esquema de corrupção comandado pelo ex-
tesoureiro de campanha Paulo César Farias, o suposto responsável pela montagem de uma
rede de tráfico de influência que teria desviado milhões de dólares do governo brasileiro
para as contas bancárias do presidente e de alguns de seus auxiliares mais próximos. A
partir da série de denúncias, o Congresso Nacional abriu uma Comissão Parlamentar de

ϵϵ
Inquérito (CPI) para apurar o envolvimento de Farias em negócios ilícitos dentro do
governo e acabou descobrindo evidências sobre a participação do presidente no
recebimento de propinas.
A crise só fez aumentar com a demissão de mais alguns ministros e o isolamento
político de Collor. A imprensa, a Organização dos Advogados do Brasil (OAB), o
movimento estudantil e os partidos oposicionistas, dentre os quais se destacava o PT,
lançaram uma campanha nacional pelo impeachment. Em situação política irreversível,
Collor ainda tentou promover sua manutenção no poder por meio de suas conhecidas ações
de marketing, as quais foram cada vez mais rechaçadas pela sociedade.
Como consequência, o Congresso Nacional acata e, posteriormente, aprova o pedido
de impeachment de Fernando Collor que, sem saída, renuncia à Presidência da República
para tentar manter os direitos políticos e a elegibilidade, o que não ocorre, uma vez que o
Senado Federal o torna inelegível por oito anos e decreta o fim de seu governo.
Acabava de forma melancólica a era Collor, período deveras frustrante para
milhares de brasileiros depositantes de suas esperanças no presidente que prometera deixar
a “direita furiosa e a esquerda perplexa”, e assumia o cargo o vice-presidente Itamar
Franco.

3.7. O governo Itamar Franco (1992-1995)

O impeachment de Fernando Collor alçou Itamar Franco à Presidência da República


para cumprir o restante do mandato presidencial. De temperamento forte, mas com um
perfil discreto, o vice-presidente viu-se isolado na rotina governamental após
desentendimentos com o presidente Collor, que ocorriam desde o período de campanha
eleitoral, quando em alguns momentos Itamar ameaçou abandonar a candidatura. Dessa
forma, o experiente político mineiro ficara longe dos escândalos de corrupção que abalaram
o governo e acabaram causando a queda do então presidente, reunindo, assim, as condições
necessárias para assumir a Presidência da República em mais um período de grave crise
político-institucional da história brasileira.

ϭϬϬ
A mudança no comando do país provocou substanciais alterações na rotina
governamental. Saía o presidente jovem, rico e ligado a uma dinastia política de seu estado,
representante da direita, ligado à Ditadura Militar — iniciara sua carreira como prefeito
nomeado de Maceió, em 1979 —, forte adepto do marketing político e das ações
megalômanas, e entrava o político discreto, de centro-esquerda, nacionalista, com grande
experiência parlamentar — fora um combativo senador, por Minas Gerais, atuando em
oposição à Ditadura Militar — e uma trajetória reconhecida pelo seu caráter ilibado. Com
essas características, Itamar abriu diálogo com todas as forças políticas do país, dando
início à formação de um governo de coalizão, que deveria promover a manutenção das
ainda frágeis instituições democráticas e fortalecer o combate aos grandes problemas
socioeconômicos do país.
A postura adotada pelo novo presidente teve como objetivo lutar contra um dos
grandes problemas enfrentados pelo antecessor: a falta de apoio político, sobretudo no
Congresso Nacional. Por isso, ao tomar posse em caráter definitivo, Itamar Franco optou
por compartilhar as responsabilidades do governo com as forças partidárias que se
incumbiriam de dar respaldo político no Legislativo. Assim, ascendiam ao poder central
partidos como o PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro), de grande
representatividade tanto na Câmara dos Deputados como no Senado Federal, agremiação
que o presidente escolhera para se filiar novamente após ter se desligado do partido de
Collor, o PRN (Partido da Reconstrução Nacional); o PSDB (Partido da Social Democracia
Brasileira), emergente no quadro político nacional e muito solicitado pelo governo anterior
para a composição do ministério; o PPS (Partido Popular Socialista), antigo PCB (Partido
Comunista Brasileiro), responsável por indicar o líder do governo na Câmara, o então
deputado federal por Pernambuco, Roberto Freire; o PSB (Partido Socialista Brasileiro) e o
PDT (Partido Democrático Trabalhista). Além desses, permaneciam na base aliada o PFL
(Partido da Frente Liberal) e o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), o que possibilitou ao
novo presidente suficiente apoio partidário para voltar-se aos desafios que iam muito além
das questões político-institucionais.
Como mencionado, o país enfrentava, em meados dos anos 1990, uma situação
caótica em termos socioeconômicos. Desemprego, baixo poder de compra, descontrole das
contas públicas, alto endividamento interno e externo, inflação, imagem desacreditada no

ϭϬϭ
cenário internacional e alta insatisfação popular compunham um cenário socioeconômico
praticamente incontrolável pelo Estado, que tentara, por sua vez, combater essas mazelas
com uma sucessão de políticas sociais e planos econômicos fracassados. Esse cenário,
todavia, não era exclusividade brasileira. Os países latino-americanos também enfrentavam
as mesmas adversidades, enquanto as grandes potências se viam diante de uma ampla
reestruturação político-econômica resultante do processo de globalização e da disseminação
do ideário neoliberal. Por isso, a pressão externa advinda de organismos internacionais
como o FMI (Fundo Monetário Internacional) e o Banco Mundial para que os países em
crise se adequassem rapidamente às diretrizes neoliberais era cada vez mais incisiva.
O Brasil já vinha se adequando, paulatinamente, às novas normas do sistema
capitalista de produção desde o governo José Sarney, reorganizando sua estrutura para
atender às necessidades impostas pela ordem mundial pós-Guerra Fria. Durante o período
Collor é que esse processo foi intensificado, devido ao início de uma reformulação do
Estado, em que se previa o abandono de funções reguladoras e assistencialistas,a extinção
de órgãos federais, a privatização de empresas estatais, a revisão de gastos sociais e a
restrição à intervenção na economia e no mercado de trabalho.
Com isso, priorizava-se cada vez mais a área econômica em detrimento da social,
algo prejudicial à realidade nacional, visto que o país nem sequer havia instaurado
integralmente o Estado de Bem-Estar-Social.
O governo Itamar Franco, devido ao perfil político do presidente, procurou se
alinhar parcialmente às diretrizes neoliberais, determinadas pelos organismos internacionais
e pelas grandes potências, em função da necessidade de prospectar recursos para
implementar políticas sociais e viabilizar o programa de estabilização econômica. Neste
sentido, medidas descentralizadoras, desburocratizantes e desregulamentadoras
continuaram a ser adotadas pelo aparelho estatal sob a justificativa da necessidade de
modernização da administração federal. Como resultado dessas ações, observaram-se as
privatizações da Embraer (Empresa Brasileira de Aeronáutica) e da CSN (Companhia
Siderúrgica Nacional) como meios de redução do déficit público, e o fortalecimento da
transferência de atribuições — através da formulação de convênios e parcerias — aos
estados e municípios (Cf. FRANCO, 1994). Portanto, Itamar não conseguira evitar o

ϭϬϮ
avanço, ainda que em ritmo mais lento quando comparado ao antecessor, da incorporação
do ideário neoliberal à máquina estatal brasileira.
A área econômica ainda representava o maior problema para o governo, visto que o
país ainda não se recuperara das sucessivas crises ocorridas durante o final dos anos 1970 e
toda a década de 1980. O quadro era grave e a ausência de soluções fazia com que
ministros da Fazenda se desgastassem perante a opinião pública e se revezassem no cargo
em curtos espaços de tempo — durante os mandatos presidenciais de Sarney, de Collor e de
Itamar, doze titulares passaram pela pasta. No entanto, em uma dessas trocas, o presidente
Itamar Franco optou pela exoneração de Eliseu Resende e a nomeação do então ministro
das Relações Exteriores, Fernando Henrique Cardoso, como substituto. Era mais uma
tentativa de o governo acertar o passo em sua política econômica.
A escolha surpreendeu, pois o novo titular da Fazenda não era cogitado para o cargo
e tinha uma ligação menos estreita com a área. Tratava-se de um sociólogo que havia
construído uma sólida carreira acadêmica e uma trajetória política de relativo sucesso no
Congresso Nacional como senador pelo estado de São Paulo, tornando-se conhecido por
sua capacidade de dialogar e se articular politicamente com diferentes setores. O nome
escolhido atendia, portanto, ao intento do governo de acalmar a opinião pública e modificar
as estruturas de sua política econômica, como acabou ocorrendo e foi afirmado pelo
conteúdo da Mensagem Presidencial de 1994: (“…) a política econômica deixou de ser
considerada uma dimensão em busca de objetivos e metas autônomas dentro do sistema
econômico, para ser um fator importante de promoção social” (FRANCO, 1994, p. 09).
A solução encontrada pelo novo ministro, em meio às altas expectativas do próprio
governo e dos diferentes setores da sociedade, foi a elaboração de um novo plano
econômico, o Plano Real, que previa o combate à inflação por meio de medidas como o
ajuste das contas públicas (facilitado pela criação do Fundo Social de Emergência (FSE),
responsável por permitir a desvinculação de parte da receita oriunda de impostos e
contribuições federais para facilitar a ação do governo em determinar a alocação de
recursos para diferentes áreas conforme as necessidades identificadas); a elevação da taxa
de juros; e, por fim, a medida mais radical: a criação de uma nova moeda. Saía de
circulação o Cruzeiro e entrava a Unidade Real de Valor, unidade monetária transitória, que
logo seria substituída pelo Real.

ϭϬϯ
O Plano Real acabou sendo bem-sucedido desde os primeiros momentos. A inflação
foi reduzida rapidamente e o governo passou a colher os dividendos junto à sociedade, fato
que permitiu o lançamento da vitoriosa candidatura presidencial de Fernando Henrique
Cardoso. O sucesso foi tamanho que nem mesmo o “Escândalo das Parabólicas”
envolvendo o substituto do futuro presidente na pasta, Rubens Ricupero, foi capaz de abalar
o plano econômico e a popularidade ascendente do governo Itamar. Parecia, finalmente,
que o país encontrara o caminho da estabilização econômica e poderia, então, investir de
forma mais efetiva no combate aos problemas sociais.
O presidente Itamar Franco parecia mais sensível à área social do que seu
antecessor, Fernando Collor. Tanto é que a substituição decorrente do impeachment no
comando da Presidência fez com que emergissem certas transformações no modelo de
atuação governamental.
Por isso, o presidente procurou deixar explícita sua posição, na Mensagem
Presidencial de 1993, acerca da necessidade de tornar complementares as políticas
econômica e social. É o que afirma o conteúdo do documento:

[…] o crescimento econômico por si só não é suficiente para a promoção


e proteção social. Na verdade, o crescimento que desconsidera a
necessidade do vínculo com um conjunto vigoroso de programas sociais
pode agravar o desequilíbrio macrossocial ora observado.
Assim, as políticas econômica e social devem ser complementares e agir
de modo sinérgico, a fim de que os objetivos de crescimento econômico e
de justiça social sejam alcançados pari-passu. (FRANCO, 1993, p. 27)

Apesar de uma diferente visão conjuntural, o governo Itamar não teve tempo e
recursos suficientes — foram pouco mais de dois anos de mandato, sob uma grave crise
econômica — para empreender políticas sociais formuladas por técnicos mais próximos ao
presidente e à sua base política. Daí a opção pela promoção de alterações pontuais,
pautadas na austeridade, nos programas governamentais elaborados pelo antecessor,
modificando apenas certos conceitos e práticas pouco exitosas. O diferencial estava na
postura do presidente de, ao contrário de Fernando Collor, compartilhar o poder e a
responsabilidade sobre esses programas com a coalizão que o apoiava, fato que se traduziu
na constituição de gestões mais participativas e democráticas (Cf. CASTRO e MENEZES,

ϭϬϰ
2003) e no fortalecimento do arranjo político determinante para promover a
governabilidade.
O foco da atuação governamental na área social, definido logo no início do
mandato, era o combate à miséria. Para tanto, o governo determinou a união de esforços por
parte de todos os órgãos públicos federais para atender a população mais pobre, através de
uma agenda que considerava a família, a criança e o adolescente como “grupos sociais
prioritários” para as ações estatais e incluía diretrizes específicas para as áreas de saúde;
previdência; assistência social; habitação; saneamento; alimentação e nutrição; e a
educação (Cf. FRANCO, 1993).
A atuação no combate à fome foi, possivelmente, umas das principais ações do
mandato presidencial de Itamar Franco. Desde o primeiro momento, tão logo foi deposto
Fernando Collor, o novo presidente e sua equipe de governo se mostraram sensíveis à
questão, que chocava a sociedade e repercutia na mídia, e abriram diálogo com movimentos
sociais, sindicatos, associações de classe, partidos políticos e setores da Igreja Católica
para, conjuntamente, formularem uma agenda de ações emergenciais aos desnutridos (Cf.
PAIVA, 2009).
Enquanto os diálogos ocorriam, surgiram organizações como o movimento Ação da
Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, liderado pelo sociólogo Herbert de Souza,
cujo propósito era conscientizar a sociedade da necessidade urgente de transformações
políticas, econômicas e sociais no país com vistas a combater problemas estruturais como a
fome e a miséria. Em parceria com diferentes setores, a Ação da Cidadania instalou comitês
em diferentes localidades com o intuito de realizar ações emergenciais no combate à fome e
sensibilizar a opinião pública sobre a gravidade do problema. Sua atuação foi profícua a
ponto de o governo aderir às suas teses — já defendidas e encampadas pelo PT em sua
Política Nacional de Segurança Alimentar, criada pelo “governo paralelo” liderado por
Lula em função da crise política que então assolava o país (Cf. PAIVA, 2009).
Desses diálogos resultou a criação do CONSEA (Conselho Nacional de Segurança
Alimentar), órgão instituído com a finalidade de responder pela realização de ações de
combate à miséria e à fome (Cf. BRASIL, 1993c) e cobrar do governo soluções para
problemas estruturais. Seus membros eram ministros de Estado e representantes da
sociedade civil, e durante dois anos o Conselho definiu seis programas direcionados ao

ϭϬϱ
combate à fome — alimentação e nutrição infantil; alimentação do trabalhador; reforma
agrária; geração de emprego e renda; distribuição emergencial de alimentos e merenda
escolar —, sugerindo, consoantemente às principais diretrizes do governo Itamar, medidas
descentralizadoras. Sobre a atuação do CONSEA, afirma Paiva (2009, p. 21):

O CONSEA inaugurou uma estratégia absolutamente inédita na


articulação entre governo e sociedade civil — o que o caracterizou
também como marco da participação cidadã. Sua origem revela a sinergia
que sociedade e Estado viviam naquele momento, mas também ocorreu —
não se pode negar — devido ao empenho e crença nas mudanças por parte
das pessoas que integravam as esferas governamentais naquele momento.
Com o CONSEA existiu uma aposta do governo numa ação de caráter
autônomo e eminentemente civil, sem minimizar o papel do Estado e as
responsabilidades legais dos órgãos governamentais.

No campo educacional, porém, o governo Itamar Franco não conseguiu


implementar em curto prazo ações que modificassem substancialmente o quadro caótico
que se apresentava naquele momento.
No entanto, algumas mudanças sugeridas pela administração tiveram rápidos efeitos
práticos. A primeira delas se deu no momento de escolha do ministro da Educação, com a
nomeação de Murílio Hingel, então diretor da Faculdade de Educação da Universidade
Federal de Juiz de Fora, homem da confiança do presidente, distante do cenário político-
partidário, cuja trajetória profissional fora construída na área — como professor em
diferentes níveis e secretário municipal de Educação em Juiz de Fora quando Itamar fora
prefeito. Tratava-se, portanto, de algo incomum na história brasileira: a nomeação de um
quadro técnico em substituição a um quadro político, visto que Carlos Chiarelli, o
antecessor nomeado por Collor, não tinha ligações estreitas com a área, tendo construído
carreira política no Rio Grande do Sul.
A gestão Hingel à frente do Ministério da Educação foi pautada não só por uma
tímida resistência à ofensiva neoliberal, mas pelo conservadorismo, evidenciado, sobretudo,
nas elaborações da Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de
Deficiência e da Política Nacional de Educação Especial, e na opção pela manutenção da
lógica da descentralização das ações governamentais através da transferência de recursos
federais para estados e municípios. Desta forma, os programas implantados pelo antecessor

ϭϬϲ
se mantiveram e se expandiram, agora sob uma filosofia de gestão envolvendo mais
fiscalização e gastos enxutos.
Sob a nova gestão do MEC, o Conselho Federal de Educação, órgão forte no
período da Ditadura Militar, foi extinto; iniciativas como o Programa Nacional de Saúde
do Escolar, o Programa Nacional do Livro Didático, o Programa Nacional de Salas de
Leitura e o Programa Nacional de Alimentação Escolar sofreram pequenas reformulações
e, em alguns casos, foram reforçadas; os Centros Integrados de Apoio à Criança (CAICs),
um dos principais motes de propaganda da administração Collor, também foram mantidos,
mas ganharam outra roupagem com a elaboração de novos projetos arquitetônicos e
modelos de operacionalização; o ensino técnico-profissionalizante continuou em expansão,
assim como a educação à distância, ainda embrionária e estimulada a partir da tele-
educação; e o crédito educativo — destinado a financiar a graduação de estudantes em
instituições de Ensino Superior privadas — se mantinha como política pública, num claro
indício de que, mesmo sendo o presidente contra a privatização, se mantinha o processo de
desestatização no campo educacional.
Outras iniciativas surgiram como, por exemplo, o Programa Nacional de
Transporte do Escolar, idealizado pelo governo federal para garantir o acesso do alunado
às instituições escolares (Cf. CASTRO & MENEZES, 2003). Do mesmo modo, o governo
Itamar Franco também investiu na formação na ampliação da oferta de vagas no Ensino
Fundamental; na construção e reforma de salas de aula; na formação docente e na
distribuição de equipamentos escolares.
Atenção especial também foi dada ao problema da universalização da educação
básica, sobretudo no Nordeste, com a criação do Projeto Nordeste de Educação Básica,
realizado em parceria com o Banco Mundial — numa evidente demonstração de
interferência dos organismos internacionais na formulação de políticas educacionais em
países subdesenvolvidos —, cujo propósito era aumentar o número de vagas escolares,
expandir a oferta de serviços educacionais e melhorar a qualidade do ensino naquela região
(Cf. FRANCO, 1994).
O Plano Decenal de Educação para Todos 1993-2003 significou não só a
preocupação do presidente com o estabelecimento da educação como prioridade da atuação
estatal no seu e nos futuros governos, mas também o atendimento à pressão estrangeira para

ϭϬϳ
que o país assumisse compromissos na área educacional de modo a se ajustar ao que
preconizava a Declaração Mundial Sobre Educação para Todos. Esse processo teve, ainda,
grande significado em nível nacional, já que a sociedade — representada por uma série de
conselhos, confederações, entidades de classe e associações de diferentes naturezas — era
convidada pela primeira vez, após anos de regime autoritário, a participar da “Semana
Nacional de Educação para Todos”, evento em que se formalizou o “Compromisso
Nacional de Educação para Todos”, responsável por orientar a elaboração do Plano (Cf.
PINTO, 2002).
Contudo, mesmo o documento tendo marcado o compromisso estatal com a
continuidade da política educacional no período de dez anos — algo incomum na história
brasileira e fator indispensável ao combate dos problemas estruturais denunciados na
declaração formalizada em Jomtien —, ele acabaria corroborando para a abertura de um
perigoso caminho de recrudescimento da interferência de organismos multilaterais,
alinhados às teses neoliberais, no cenário educacional brasileiro. Sobre isso, afirma Silva
Júnior (2002, p. 78):

O Plano decenal de educação para todos é a expressão brasileira do


movimento planetário orquestrado pela UNESCO/Bird/Banco Mundial e
assumido pelo Brasil como orientador das políticas públicas para a
educação que resultaram na reforma educacional brasileira dos anos 1990,
realizada em todos os níveis e modalidades, com diretrizes curriculares,
referenciais curriculares, parâmetros curriculares nacionais para níveis e
modalidades de ensino, produzidos estes de forma competente por
especialistas — em geral pesquisadores e professores universitários — de
nossas melhores universidades e instituições de pesquisa, afinados com o
compromisso assumido pelas autoridades políticas brasileiras em todas as
áreas de ação do Estado, particularmente para a educação.

Outro ponto importante do Plano era a sua aproximação com uma lógica
descentralizadora, tendência incorporada pelo governo em praticamente todos os seus
órgãos devido ao fato de continuar a promover a reorganização da administração pública,
redesenhando a atuação estatal em busca de dinamismo, racionalização e otimização de
suas ações. Assim, o Plano Decenal de Educação Para Todos 1993-2003 reafirmou a
importância da construção de alianças e parcerias não somente para o financiamento da
educação, mas para o próprio desenvolvimento do sistema. Logo, subjacente ao discurso da
democratização estava o objetivo implícito de incorporar princípios neoliberais ao
ϭϬϴ
fenômeno educacional, mediante a disseminação de conceitos como produtividade,
competitividade e modernização. Sobre a questão da descentralização no Plano, Yanaguita
(2011, p. 05) afirma:

[…] este Plano direcionou novos padrões de intervenção estatal (gestão


própria do setor privado), recolocando as políticas educacionais como
embates travados no âmbito das diretrizes governamentais — a
descentralização. Essa visão de descentralização foi incorporada pelos
planos posteriores como um redimensionamento a novas formas de gestão
educacional através de um gerenciamento eficaz, com vista ao aumento da
produtividade e competitividade pelas instituições escolares. Incorpora-se
à linha modernizadora de implantar novos esquemas de gestão nas escolas
públicas, concedendo-lhe autonomia financeira, administrativa e
pedagógica.

Ao não conseguir alcançar o seu propósito de “viabilizar o esforço integrado das


três esferas de governo no enfrentamento dos problemas da educação” (SAVIANI, 1999,
p. 129), sendo, inclusive, parcialmente adotado pela gestão posterior, o documento parece
ter sido “formulado mais em função do objetivo pragmático de atender a condições
internacionais de financiamento para a educação” (IDEM, IBIDEM) do que o de garantir a
universalização da educação básica. Isso fez com que o Plano acabasse entrando para o rol
de ações estatais fracassadas no campo educacional, apesar de o governo Itamar tê-lo
priorizado. Desse modo, sem ter tido tempo suficiente para implementar um projeto
educacional próprio, o presidente apostou na “organização de um movimento em prol da
valorização da educação no contexto das reuniões organizadas pela Unesco, em geral com
financiamento e assessoria do Banco Mundial” (SILVA JR., 2005, p. 42), e viu
malsucedida a sua intenção de romper com a política elaborada por Collor, pois acabou
cedendo às pressões externas e contribuindo — assim como o antecessor — para o avanço
da ofensiva neoliberal sobre a educação pública brasileira.

3.8. A Educação Especial no governo Itamar Franco

No que diz respeito à Educação Especial, o governo Itamar Franco iniciou sua
atuação ao reestruturar o setor em nível governamental e reinserir na estrutura

ϭϬϵ
organizacional do MEC a Secretaria de Educação Especial, cujas ações se caracterizariam
pela “[…] centralização do poder de decisão e execução, por uma atuação marcadamente
terapêutica e assistencial ao invés de educacional, dando ênfase ao atendimento segregado
realizado por instituições especializadas particulares” (MAZZOTTA, 1990, p. 107 apud
MENDES, 2010, p. 102). Assim, pautado nos princípios da integração, reabilitação e
normalização, o ministério se voltou à manutenção das ações promovidas pelas gestões
anteriores ao centrar esforços na promoção de programas de formação de profissionais para
a área; incentivar, por meio da transferência de recursos financeiros, o trabalho das
instituições privadas; e implantar novas instituições especializadas, sobretudo em
localidades onde não as havia. Porém, mesmo anunciando a intenção de melhorar a
implementação desses programas, o governo acabou dando maior ênfase à elaboração de
dois novos marcos: a Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de
Deficiência, de 1993, e a Política Nacional de Educação Especial, de 1994.
Embora a Lei n.7853/89, a Constituição de 1988 e o Estatuto da Criança e do
Adolescente também dispusessem sobre a prestação de serviços às pessoas com deficiência,
o governo Itamar Franco optou pela formulação de uma nova política — a Política
Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência (de 1993) —, consoante ao
princípio da integração e, portanto, promotora da inclusão parcial, fato que não eliminava a
histórica lógica excludente, que desrespeita o direito à diferença e reafirma a necessidade
dos indivíduos se adaptarem ao sistema ao invés de promover o contrário.
Essa política se notabilizou, inicialmente, pelo caráter generalista em relação ao seu
poder de intervenção no campo educacional, pois se afirmava que a pessoa com deficiência
— então denominada “portadora de deficiência”, um conceito no mínimo retrógado, para
não mencionar sua desumanidade — deveria ter acesso a todos os serviços prestados pelo
Estado, entre eles a educação. Para isso, o aparelho estatal se incumbiria de garantir a
qualificação dos profissionais que viessem a atendê-las, além de auxiliar, conjuntamente
com a sociedade civil, a promoção de sua integração no “contexto socioeconômico e
cultural” (BRASIL, 1993b);36 estimular a criação de empregos; atrair a participação dos
movimentos sociais de pessoas com deficiência na implantação da política; e, finalmente,

ϯϲ
Na linha da integração à vida em sociedade, o governo também promulgou a Lei n. 8.859 de 23 de março de
1994, que estenderia aos alunos de “ensino especial” o direito à participação em atividades de estágio (Cf.
BRASIL, 1994e).

ϭϭϬ
mas não menos importante, prover a “articulação entre instituições governamentais e não
governamentais […] visando garantir a efetividade dos programas de prevenção, de
atendimento especializado e de integração social […] evitando ações paralelas e dispersão
de esforços e recursos” (IDEM).
Incentivavam-se mais uma vez, portanto, duas perigosas prerrogativas: a de
transferir serviços e responsabilidades estatais para a iniciativa privada e, finalmente, a de
fortalecer o assistencialismo, característica marcante na história das políticas públicas
voltadas à pessoa com deficiência.
Por sua vez, a Política Nacional de Educação Especial (de 1994) tinha como
principal meta garantir o atendimento educacional ao aluno com deficiência. Estipulava
como meta expandir em 25 por cento, até o final do século XX, o número de indivíduos
atendidos pelos serviços educacionais, “o que ainda [podia] ser considerado muito pouco,
tendo em vista a […] demanda, estimada em torno de 10 por cento da população, os quais
apenas cerca de 1 por cento recebe […] atendimento educacional” (BRASIL, 1994b).
Como objetivos específicos essa política elencava, entre outras coisas, o “desenvolvimento
global das potencialidades dos alunos”; a aquisição, por parte dos alunos, de “hábitos
intelectuais, de trabalho individual e em grupos” e do “saber” e “saber fazer”; a
preparação dos alunos para participarem ativamente da vida social; o ingresso dos alunos
na escola comum; a defesa da estimulação essencial; a preparação para o mercado de
trabalho; e a promoção de ações articuladas entre saúde, educação, ação social e trabalho
(IDEM, IBIDEM).
Para satisfazer as metas, essa política de 1994 determinava ao Estado uma série de
diretrizes, dentre as quais apareciam como as mais importantes o incentivo à formação de
recursos humanos e à promoção de estudos e pesquisas em Educação Especial através de
parcerias com as instituições de Ensino Superior; o apoio aos programas de prevenção da
deficiência e geração de empregos; a melhoria da rede física; e, por último, mas não menos
importante, a realização de parcerias com ONGs especializadas.
Como se pode apreender de seu conteúdo, a Política Nacional de Educação Especial
apenas referendou o que havia sido feito pelos governos nas décadas anteriores. Seus
objetivos e diretrizes não iam além de um protocolo de intenções que seria completamente
ignorado pelas gestões posteriores, dado o fato de não serem associados, por exemplo, a

ϭϭϭ
metas e mecanismos de financiamento. Seus fundamentos axiológicos também não eram
nada transformadores: falava-se em respeito às diferenças individuais, legitimação da
participação, atribuição de entendimento das pessoas com deficiência como “seres
integrais”, mas se mantinha a integração, em suas diferentes formas — temporal,
instrucional e social — como princípio. Nada existia de inclusivo em seus propósitos, pois
permanecia a diferenciação entre os sujeitos ditos “normais” e os deficientes, ao negar a
escola comum como um espaço necessário para a formação destes indivíduos.
Sendo assim,não se reconhecia o caráter múltiplo da diferença, tal qual
preconizaram Derrida (1991) e Deleuze (2006), mas se reafirmava uma concepção de
diferença negativa, pautada em oposições binárias, e geradora de sistemas classificatórios
perversos, multiplicadores da discriminação, do preconceito e da exclusão.
Concomitante ao lançamento dessa política, o governo relançou uma série de
documentos, elaborados pelo antigo CENESP em 1984, intitulados “Subsídios para
Organização e Funcionamento de Serviços de Educação Especial”, cuja finalidade era a de
“fornecer subsídios aos sistemas de ensino para a organização e o funcionamento de
serviços educacionais prestados aos portadores de necessidades educativas especiais”
(BRASIL, 1995b).Em seu conteúdo havia não só a atualização de conceitos e a reafirmação
de princípios, mas também diretrizes para o atendimento das pessoas com deficiência nos
diferentes tipos de estabelecimentos educacionais. Lamentavelmente, o texto (BRASIL,
1995b), ao

identificar as pessoas que precisam receber educação diferenciada em


virtude de sua condição de portador de deficiência auditiva, visual,
mental, múltipla, física […]; portador de altas habilidades (superdotado) e
portador de condutas típicas (portador de problemas de conduta),

denunciava uma histórica prática estatal: fragmentar as ações educacionais, de modo a


atender parcialmente as demandas reprimidas de grupos sociais marginalizados, para não
ter que transformar a totalidade do sistema e romper o status quo.
37
Isto posto, em meio a inúmeros problemas conceituais, abria-se caminho para a
multiplicação de instituições de Educação Especiais voltadas ao atendimento específico de

ϯϳ
Um dos maiores problemas dessa política foi a determinação daquilo que se denominou “condutas típicas”.
Ao apresentar uma definição genérica (“Manifestações de comportamento típicas de portadores de síndromes

ϭϭϮ
cada deficiência, fato que enfraqueceria o movimento social pró-inclusão construído no
início dos anos 1980, pois recrudesceria a disputa entre os grupos de pessoas com
diferentes tipos de deficiência pela legitimação de variados projetos educacionais e ia na
contramão da construção de uma escola inclusiva no país,cujas primeiras bases a
Declaração de Salamanca38 — elaborada pela ONU em 1994, e logo reconhecida pelo
Brasil — já trazia em seu conteúdo:

Princípio fundamental da escola inclusiva é o de que todas as crianças


devem aprender juntas, sempre que possível, independentemente de
quaisquer dificuldades ou diferenças que elas possam ter. Escolas
inclusivas devem reconhecer e responder às necessidades diversas de seus
alunos, acomodando ambos os estilos e ritmos de aprendizagem e
assegurando uma educação de qualidade a todos através de um currículo
apropriado, arranjos organizacionais, estratégias de ensino, uso de recurso
e parceria com as comunidades. Na verdade, deveria existir uma
continuidade de serviços e apoio proporcional ao contínuo de
necessidades especiais encontradas dentro da escola. (ORGANIZAÇÃO
DAS NAÇÕES UNIDAS, 1994, s/p)

Na esteira dessas ações, o Plano Decenal de Educação Para Todos também veio a
incorporar a Educação Especial em suas disposições. Seu conteúdo apenas reafirmou a
importância de o governo oferecer atenção especial às “necessidades básicas de
aprendizagem das pessoas portadoras de deficiências”, de modo a garantir a “[…]
igualdade de acesso à educação aos portadores de todo e qualquer tipo de deficiência,
como parte integrante do sistema educativo” (BRASIL, 1993c, p. 75), sem estipular,
porém, metas, objetivos ou fontes de financiamento para tal. Mesmo assim, acabou por
influenciar na elaboração do documento “Expansão e Melhoria da Educação Especial nos

e quadros psicológicos, neurológicos ou psiquiátricos que ocasionam atrasos no desenvolvimento e prejuízos


no relacionamento social, em grau que requeira atendimento educacional especializado”, BRASIL, 1994b, pp.
13-14), qualquer indivíduo que não se adequasse aos padrões de “normalidade” impostos pela instituição
escolar poderia ser encaminhado, sem a necessidade de diagnósticos precisos, a classes especiais ou mesmo
instituições de Educação Especial.
ϯϴ
Não se pode afirmar que a Declaração de Salamanca fosse fundamentada somente na perspectiva da
inclusão. Ao contrário, em algumas disposições reafirmava-se a integração como princípio, como se pode
apreender do seguinte excerto: “Nas escolas integradoras, crianças com necessidades educativas especiais
devem receber todo apoio adicional necessário para garantir uma educação eficaz. A escolarização
integradora é um meio mais eficaz para fomentar a solidariedade entre as crianças com necessidades
especiais e seus colegas. A escolarização de crianças em escolas especiais — ou classes especiais na escola
de caráter permanente — deveria ser uma exceção, só recomendável naqueles casos, pouco frequentes, nos
quais se demonstre que a educação nas classes comuns não pode satisfazer às necessidades educativas ou
sociais da criança, ou quando necessário para o bem-estar da criança ou das outras crianças”
(ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1994, s/p).

ϭϭϯ
Municípios Brasileiros”, responsável pela definição — consoante à lógica da
descentralização defendida pelo Banco Mundial — de estratégias para a municipalização da
Educação Especial.
O documento reconhecia que na grande parte das cidades brasileiras, o atendimento
educacional às pessoas com deficiência era “bastante precário em termos de quantidade e
qualidade” (BRASIL, 1994c, p. 8), devido à “falta de compromisso político com o alunado,
resultante do desconhecimento quanto ao papel da Educação Especial e de seus objetivos”
(BRASIL, 1994c, p. 11). O governo portanto aproveitou o movimento favorável à
municipalização e à universalização do acesso ao Ensino Fundamental para sugerir aos
administradores municipais a realização de parcerias junto ao MEC com o objetivo de
expandir a Educação Especial. No entanto, ao invés de garantir as condições necessárias
para que isso ocorresse, estabelecendo metas,mecanismos de financiamento, programas de
formação de recursos humanos, diretrizes para a adequação física das redes escolares, etc.,
apenas se falava genericamente em celebrar alianças e parcerias entre os órgãos
governamentais e cumprir sistematicamente tanto as disposições legais quanto os
dispositivos orçamentários em vigor. Desta maneira, a municipalização da Educação
Especial resultaria inviável, permanecendo apenas no plano do discurso governamental.
O governo Itamar Franco chegaria ao fim sem conseguir implementar programas de
relevo na área da Educação Especial. Contudo, mesmo diante da recente promulgação de
dois importantes marcos legais para a inclusão — a Constituição Federal de 1988 e o
Estatuto da Criança e do Adolescente —, ficaria marcado por retroceder ao lançar duas
políticas com forte cunho integracionista e dar continuidade à agenda neoliberal, proposta
pelo antecessor, no campo educacional.
Por consequência, o Estado permaneceu adotando ações excludentes, ao “isolar os
indivíduos em ambientes educacionais segregados, rotulando-os de deficientes e tratando-
os como crianças pré-escolares” e fortalecer “o rótulo e estigma da deficiência com a
consequente exclusão social, além da minimização de suas potencialidades […]”
(MENDES, 2010, p. 104), frustrando as expectativas dos movimentos sociais pró-inclusão,
ansiosos pelo pleno cumprimento de suas demandas e a construção de uma sociedade mais
justa.

ϭϭϰ
3.9. O fim de governo e a eleição de Fernando Henrique Cardoso

O governo Itamar Franco chegaria ao seu final reconhecido não somente pela
superação da crise do impeachment, mas principalmente pela formulação de um plano
econômico — o Plano Real — responsável pelo exitoso combate inicial à inflação e pela
introdução do Brasil na rota da estabilização econômica, e de ações no campo social que
serviriam de base para futuras atuações governamentais, como a criação do CONSEA, por
exemplo. Com isso, o presidente reunia os componentes necessários para lançar um
candidato situacionista à sucessão em condições de obter um bom desempenho eleitoral, e a
escolha acabou recaindo sobre o nome de Fernando Henrique Cardoso.
O Plano Real havia posto o então ministro da Fazenda em evidência no cenário
político. Muitas das medidas do plano fizeram com que o sociólogo se notabilizasse pela
sua obstinação para que o plano econômico lograsse êxito e permanecesse cotidianamente
sob os holofotes midiáticos — como, por exemplo, a criação da nova moeda, os ajustes
fiscais e monetários, a aceleração das privatizações, os incentivos à abertura econômica e as
relações tanto com os organismos internacionais (FMI, Banco Mundial, etc.) como com os
diferentes setores da sociedade (partidos políticos, sindicatos, empresariado, entre outros).
Sobre isso, afirma Ianoni (2009, pp. 166-167):

A obstinação de FHC, seu empenho na persuasão da opinião pública e


demais atores foram fundamentais. Ele constituiu, enfrentando
resistências e receios, uma equipe de elite de assessores econômicos e
políticos e administrou divergências em seu interior. Enfrentou obstáculos
no Congresso, em outras esferas do sistema político e na sociedade civil,
como os que ocorreram durante a votação da política salarial, em meados
de 1993, e noutros momentos da implementação do Plano Real. O apoio
da mídia ao plano de estabilização foi fundamental, como o foi também a
estratégia de comunicação adotada pelos formuladores do plano de
estabilização. (IANONI, 2009, pp. 166-167)

Desta forma, o plano econômico acabou por provocar a interação dos diferentes
poderes, “partidos políticos, entes federativos subnacionais, diversos agentes econômicos,
grande mídia e outros atores da sociedade civil” (IANONI, 2009, p. 163) e,
consequentemente, colher resultados iniciais satisfatórios como, por exemplo, a acentuada

ϭϭϱ
queda da inflação no decorrer do segundo semestre de 1994. Assim, o Estado brasileiro
avançava não só rumo à estabilização econômica, mas à adoção de teses neoliberais que
subsidiariam o futuro rompimento do governo Fernando Henrique com o nacional-
desenvolvimentismo da Era Vargas (Cf. SALLUM JR., 1999).
À medida que essa construção avançava, o governo granjeava melhores índices de
aprovação junto à opinião pública. Esse fator seria decisivo para alavancar a candidatura de
FHC, tornando-a capaz de fazer frente ao favoritismo de Luiz Inácio Lula da Silva, o
candidato do Partido dos Trabalhadores. Dono dos melhores índices nas primeiras
sondagens eleitorais devido ao fato de ter obtido grande desempenho no pleito anterior (ele
fora o segundo colocado contra Collor) e, em função disso, ter alcançado a condição de
principal líder oposicionista do país, Lula se encontrava em pré-campanha, divulgando suas
propostas por todo o território nacional com a realização da “Caravana da Cidadania”,
recebendo razoável cobertura da imprensa e aglutinando em torno de sua candidatura os
insatisfeitos com a crise socioeconômica que afligia grande parte dos brasileiros.
Além de Lula, Leonel Brizola, então governador do Rio de Janeiro, também se
colocava como candidato pelo PDT (Partido Democrático Trabalhista), mas já não
apresentava mais o mesmo apelo popular de outrora (havia sido terceiro colocado nas
eleições de 1989), pois sua gestão no governo carioca fora alvo de inúmeras críticas e
avaliações negativas. No PMDB— uma das principais forças governistas —cogitaram-se
vários nomes, inclusive os do então ministro da Previdência Social, Antônio Britto, e do ex-
presidente José Sarney, mas prevaleceu o interesse de Orestes Quércia, ex-governador de
São Paulo, que há pouco tempo havia sido alvo de graves denúncias de corrupção relativas
à privatização da VASP (Viação Aérea São Paulo) e, em decorrência disso, enfrentava alta
rejeição popular. Mais à direita no espectro político, existia a possibilidade de Paulo Maluf,
então prefeito de São Paulo, abandonar a prefeitura e se candidatar à Presidência pelo seu
partido, o PPR (Partido Progressista Reformador). No entanto, Maluf acabou desistindo da
ambição e cedendo a vez ao então governador de Santa Catarina, Esperidião Amin.
O PSDB havia sido um dos últimos partidos a definir seu presidenciável. Uma
aliança com o PT foi cogitada pelas lideranças dos dois partidos no início dos anos 1990
(Cf. DIMENSTEIN e SOUZA, 1994), após terem se aliado no segundo turno das eleições
presidenciais de 1989 e feito oposição a Collor. Houve, ainda pouco tempo antes do

ϭϭϲ
lançamento do Plano Real, em 1993, uma nova tentativa de aproximação, desta vez
capitaneada pelo empresário Oded Grajew, ligado ao PT, e pelo economista e ex-ministro
da Fazenda Luiz Carlos Bresser Pereira, filiado ao PSDB (Cf. SUASSUNA e NOVAES,
1994). No entanto, a permanência do PT na oposição ao governo Itamar Franco e a rejeição
do partido ao Plano Real frustraram os planos de aliança. A partir de então, o PSDB passou
a trabalhar em função da candidatura do empresário e político cearense Tasso Jereissatti,
favorito dos dirigentes partidários, mas uma opção fraca eleitoralmente (Cf. LEONI, 1997).
Sem conseguir viabilizar a solução Tasso, o partido acabou investindo em Fernando
Henrique Cardoso, nome fortalecido pelo apoio presidencial. Era, portanto, o momento em
que virtú e fortuna, conceitos formulados por Nicolau Maquiavel, se encontrariam no
governo Itamar, tal qual afirma Sallum Jr. (2000, p. 11):

Essas condições e alavancas deram especificidade à fortuna encontrada


por algumas lideranças políticas que, bem situadas no seio do Estado,
tiveram virtú suficiente para negociar a associação entre partidos de
centro e de direita em torno da continuidade das reformas liberais, da
estabilização da economia e da tomada do poder político central,
corporificando tudo isso no lançamento bem-sucedido do Plano Real e na
candidatura, afinal vitoriosa, à Presidência da República do seu
articulador, o então ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso.

A candidatura Fernando Henrique foi lançada oficialmente após a construção de


uma aliança de centro-direita, envolvendo, oficialmente, PSDB, PTB e PFL. O acordo com
este último, especialmente, causou polêmica e gerou críticas ao presidenciável por parte dos
setores progressistas da sociedade, pois grande parte dos pefelistas construiu carreira
apoiando a Ditadura Militar — a começar pelo candidato a vice-presidente, Marco Maciel
— e defendendo pautas conservadoras. No entanto, era o partido capaz de assegurar a FHC
razoável quantidade de tempo no horário eleitoral gratuito e visibilidade na região
Nordeste, onde o candidato ainda não era suficientemente conhecido e apoiado. Era o início
de uma forte aproximação com a direita, que seria potencializada no decorrer da campanha
eleitoral — devido ao crescimento da candidatura nas pesquisas de intenção de voto — e
atrairia outros apoiadores fortemente vinculados a esse espectro político. Sobre esta
“reengenharia político-eleitoral” feita por Cardoso, afirma Amaral (1995, p. 51):

ϭϭϳ
Para realizar a proeza antes confiada a Tancredo, o senador e ex-ministro
Fernando Henrique Cardoso reuniu em torno de si — além dos militares e
do que generalizadamente os textos acadêmicos, inclusive os seus,
identificam como “sistema” — um arco de apoios que incluiu desde o
multiforme PSDB, ao que poderíamos chamar de extrema-direita, o
ruralismo atrasado, meliante, de Caiado e quejandos, passando pelo PTB
(da “tropa de choque”de Collor), o PMDB de Sarney, o PFL de sempre,
Antônio Carlos Magalhães, o PMDB não quercista, Roberto Campos, os
liberais, os neoliberais, os não liberais, os falsos liberais, e os
conservadores com matizes e sem matizes. E, nas vésperas do pleito, o PL
e, indiretamente, o PRN. Ao lado dessas forças claramente partidárias, o
grande empresariado, a FIESP [Federação das Indústrias do Estado de São
Paulo] e a CNI [Confederação Nacional da Indústria] à frente, a
unanimidade dos grandes meios de comunicação de massas, a simpatia
dos credores internacionais, o sorriso do capital estrangeiro e o aplauso
colaborador do FMI e do Clube de Paris. Reuniu todo o Brasil do status
quo […]

A campanha peessedebista apostou na apresentação do seu candidato como o “pai


do Real”, um político “realizador”, cujo “desempenho passado dava credibilidade para o
candidato propor futuras realizações” (Cf. BALBACHEVSKY & HOLZHACKER, 2004).
Para tanto, construiu um plano de governo intitulado “Mãos à Obra, Brasil”, no qual
denunciava a “desorganização do Estado” e o esgotamento do “modelo de desenvolvimento
baseado na industrialização produtiva” (CARDOSO, 1994, p. 14) e afirmava a necessidade
da elaboração de um novo modelo de atuação estatal, que melhor se adequasse às
exigências da globalização e combinasse crescimento econômico com o combate às
desigualdades sociais.
Seu plano elencava, ainda, cinco metas prioritárias — emprego, saúde, agricultura,
segurança e educação —, afora três setores complementares — habitação, saneamento e
turismo. Defendia a privatização e a reforma do Estado; estimulava a realização de
parcerias entre o Estado e a sociedade, sobretudo no tocante às ações de combate à fome e à
miséria e de defesa dos direitos de mulheres, negros, idosos, crianças, adolescentes, índios e
pessoas com deficiência. Previa também a captação de recursos junto aos organismos
multilaterais e à iniciativa privada para auxiliar o financiamento das futuras ações estatais,
investimentos em infraestrutura para melhorar a produtividade do país, e destacava a
necessidade de uma “participação ativa na vida internacional” (Cf. CARDOSO, 1994).
Tratava-se, portanto, de um plano de governo ambicioso que, associado ao sucesso inicial
do Plano Real, acabou por fortalecer a candidatura de FHC.

ϭϭϴ
A campanha ocorreu tranquilamente, salvo os incidentes envolvendo denúncias de
corrupção a dois candidatos à Vice-Presidência (Guilherme Palmeira, do PFL, e José Paulo
Bisol, do PSB), e a estratégia governista, de forçar a polarização com o PT, acabou dando
certo. A propaganda televisiva, o forte apoio estatal e acentuada queda da inflação,
motivada pelo Plano Real, fizeram com que a candidatura FHC crescesse rapidamente nas
intenções de voto, superando a candidatura Lula e se distanciando ainda mais dos demais
adversários. Sendo assim, o voto conservador, fruto da aposta “no visto, no conhecido, no
provado, no gostado” (AMARAL, 1995, p. 57), prevaleceu e acabou levando o intelectual e
político Fernando Henrique Cardoso à Presidência sem que houvesse segundo turno. Com
54,3 % dos votos, após ter recebido amplas votações nas regiões Sudeste e Nordeste (Cf.
JACOB, 2000), o novo presidente governaria auxiliado por uma ampla coalizão e faria do
seu mandato o período de maior afirmação do ideário neoliberal em toda a história do país.

ϭϭϵ
CAPÍTULO 4 – A era Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) e a
atuação na Educação Especial

4.1. O primeiro governo FHC (1995-1999)

Fernando Henrique Cardoso, ao assumir o poder, em 1995, estabeleceu como


prioridade a manutenção do processo de estabilização econômica iniciado pelo Plano Real.
Identificava a necessidade de aprofundar um conjunto de reformas, sob a justificativa de
que eram fundamentais para alavancar o desenvolvimento econômico brasileiro e combater
a desigualdade social. Nesse sentido, incumbiu-se, logo no primeiro momento, de criar um
órgão — o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) — destinado a
promover uma ampla reformulação do aparelho estatal e melhor adequá-lo às exigências da
nova ordem capitalista. A pasta, comandada por Luiz Carlos Bresser-Pereira, tinha como
principal atribuição a elaboração daquilo que ficaria conhecido como “Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado”, um “instrumento indispensável para consolidar a
estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia” (BRASIL, 1995a, p. 09).
A polêmica iniciativa contou, inicialmente, apenas com o respaldo presidencial,
visto que, embora se julgasse pertinente a realização de uma “reforma gerencial”, o tema
não constara na agenda da campanha presidencial, tampouco era objeto de maiores
discussões à época por parte da opinião pública (Cf. BRESSER-PEREIRA, 2010).
Assim, inspirado nos exemplos de Grã-Bretanha, Nova Zelândia, Austrália e
Estados Unidos, o MARE pôs-se a trabalhar no convencimento da sociedade e na
formulação de uma reforma que acabaria por contribuir para o fim do “Estado
intervencionista” da Era Vargas, responsável por estimular um “modelo de
desenvolvimento autárquico […] que à sua época assegurou progresso e permitiu nossa
industrialização, [mas] começou a perder fôlego nos anos 70” (CARDOSO, 1994, s/p).
Embora o principal responsável pela reforma do aparelho do Estado, o ministro Luiz
Carlos Bresser-Pereira, se esforçasse em negar a influência do receituário neoliberal em
suas ações — “Na verdade, a reforma gerencial não tinha nada de neoliberal. Não
enfraquecia, mas fortalecia o Estado tornando-o mais capaz e eficiente” (BRESSER-

ϭϮϬ
PEREIRA, 2010, p. 184) —, afirmando, inclusive, que seu projeto não contava com o apoio
do Banco Mundial, o que se viu na prática foi o contrário. O Estado brasileiro encontraria
na “reforma gerencial” diretrizes favoráveis à privatização, à desregulamentação,à
flexibilização e à descentralização, elementos tipicamente neoliberais defendidos pelas
grandes potências capitalistas e pelos organismos multilaterais como alternativas para os
países em desenvolvimento superarem a crise econômica dos anos 1980.
Seguindo à risca esses preceitos, coube ao “Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado” estabelecer os objetivos e as diretrizes para que o Estado brasileiro alcançasse
um modelo que primasse pela “eficiência” e pela “produtividade”, de modo a combater a
“deterioração dos serviços públicos, […] o agravamento da crise fiscal e, por
consequência, da inflação” (BRASIL, 1995a, p. 09) e, finalmente, lograr êxito na
“superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração
pública burocrática” (BRASIL, 1995a, p. 15).
Assim, em substituição ao Estado burocrático da Era Vargas, surgiria como
alternativa o modelo “gerencial”, nascido no cotidiano das empresas, cuja lógica era “[…]
baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos
resultados e descentralizada” (BRASIL, 1995a, p. 10).
Transformar o “Estado burocrático” em “Estado gerencial” implicava fortalecer a
ação reguladora do aparelho estatal, de modo a fazê-lo abandonar seu papel de “executor ou
prestador direto de serviços” (BRASIL, 1995a, p. 18). Por conseguinte, as estruturas
administrativas deveriam ser reorganizadas com base em valores mais apropriados ao
capitalismo e às teses neoliberais, como qualidade, produtividade e meritocracia. O
cidadão, nesse novo contexto, teria outro papel, tornando-se “‘cliente privilegiado’ dos
serviços prestados pelo Estado” (BRASIL, 1995a, p. 10). Afora isso, o Plano determinava
cinco medidas a serem realizadas pelo governo, para tornar viável o “Estado gerencial”:

(1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas


para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e
tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o
enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência
social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando
maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços
sociais; (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua

ϭϮϭ
“governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente
políticas públicas. (BRASIL, 1995, p. 11)

Dentro dessa proposta de reorganização do Estado brasileiro, o Plano distingue


quatro setores no interior do aparelho estatal: o núcleo estratégico, as atividades exclusivas,
os serviços não exclusivos e a produção de bens e serviços para o mercado. O primeiro
consistiria no conjunto dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; o segundo, em
serviços que são exclusivos à função estatal, ou seja, as capacidades de fiscalizar,
regulamentar e fomentar determinadas ações; o terceiro setor é o responsável por abrigar os
serviços em que o Estado pode atuar junto de outras organizações, como é o caso de
hospitais, museus, centros de pesquisa e até mesmo universidades e instituições
especializadas no atendimento às pessoas com deficiência (cabe o destaque de Fernandes
(2011, p. 32): “aqui, uma referência importante está na indicação do lugar da educação
como parte do setor de serviços não exclusivos, embora o Estado esteja presente”); e por
fim, o quarto e último setor, espaço destinado à atuação das empresas, que mesmo voltadas
ao lucro, permanecem no controle do Estado (Cf. BRASIL, 1995a).
A partir dessa estrutura de funcionamento da administração pública, o MARE
empreendeu esforços no sentido de auxiliar a implementação da reforma, atuando
concomitantemente em três dimensões: a institucional-legal, a cultural e a gerencial.
No tocante à dimensão institucional-legal, foi enviada ao Congresso Nacional a
Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998, cujos propósitos eram o de modificar
o regime da Administração Pública, ao dispor novos princípios e normas,estabelecer
controles de despesas e finanças públicas e legislar sobre questões específicas a servidores
e agentes políticos. Fernandes (2011, p. 24), afirma que “a partir dela o governo federal
editou a Lei n. 9784, de 29 de janeiro de 1999, publicada no Diário Oficial da União em
10 de fevereiro de 1999, que regulou o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal”. Além disso, o órgão elencava como prioridades, para o
sucesso do Plano, a realização das reformas previdenciária e tributária, que reafirmariam o
caráter neoliberal das ações do governo Fernando Henrique.
Já em relação à dimensão cultural, além das estratégias de convencimento da
opinião pública, da classe política e do funcionalismo público acerca da importância da
reforma do aparelho estatal — que tiveram o ministro Bresser-Pereira como o principal

ϭϮϮ
porta-voz —, houve uma tentativa, por parte do ministério, de combater uma “cultura
burocrática” (Cf. BRASIL, 1995a), que procurava conter o clientelismo e o
patrimonialismo, mas empacava a rotina administrativa mediante a “rigidez da estabilidade
e dos concursos, o formalismo do sistema de licitações e o detalhismo do orçamento”
(BRASIL, 1995a).
No que se refere à dimensão gerencial, o MARE priorizou a formulação de uma
política de recursos humanos fundamentada na lógica do mérito. Para tanto, estimulou a
criação de um novo “sistema de motivação” do funcionalismo público brasileiro, prevendo,
entre outras coisas, revisões de cargos e salários; extinção de postos de trabalho; eliminação
de privilégios; realização de concursos públicos com maior periodicidade; incentivo à
produtividade e à autonomia na gestão; estabelecimento do princípio da eficiência;
flexibilização dos estatutos de trabalho do funcionalismo e crescente profissionalização dos
servidores. Estavam definidas as bases daquilo que viria a ser a transformação de uma
administração baseada em processos para uma administração voltada aos resultados, tal
qual desejavam as grandes potências capitalistas e os organismos multilaterais.39
Não se pode afirmar que a curta existência, de 1995 a 1999, desse Ministério da
Administração e Reforma do Estado tenha sido infrutífera. Por sua iniciativa, o Estado
brasileiro iniciara uma reestruturação que inspiraria estados e municípios a fazerem o
mesmo em suas respectivas máquinas administrativas. No entanto, esses frutos estariam
mais ao gosto do grande capital, visto que, com a reforma, o Estado se voltaria — ainda
mais — aos interesses capitalistas.
Isto justificava medidas como as privatizações das empresas estatais, dado que
“reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser
controladas pelo mercado” (BRASIL, 1995a, p. 17); o abandono estatal do seu papel de
“executor ou prestador direto de serviços” para tornar-se “regulador e provedor ou
promotor destes” (BRASIL, 1995a, p. 18); a ampliação dos processos de
desregulamentação; a promoção de medidas descentralizadoras sem que fosse conferida,

ϯϵ
Se o Banco Mundial não mostrava interesse, segundo Bresser-Pereira, no projeto brasileiro de reforma do
aparelho estatal, não se pode dizer o mesmo do BID. O Banco não só apoiou desde o início a proposta
brasileira, como também auxiliou no financiamento. É o que aponta Bresser-Pereira (2010, p. 185): “No final
do terceiro ano de meu ministério, o BID aprovou um financiamento significativo para a reforma, que meu
secretário Carlos Pimenta conduziu com competência, usando os recursos principalmente para desenvolver o
setor eletrônico do governo, para financiar reestruturações organizacionais e modernização na gestão de
recursos humanos, e para difundir as experiências da reforma no nível dos estados e grandes municípios”.

ϭϮϯ
por exemplo, maior autonomia a estados e municípios na condução das políticas públicas; a
transferência de responsabilidades, sobretudo no campo social, para a iniciativa privada
através do apoio constante ao Terceiro Setor; as crescentes reduções de custos em nome da
racionalidade administrativa e da estabilidade econômica; os aumentos de impostos; o
incentivo à flexibilização das relações trabalhistas; entre outras ações de cunho neoliberal,
elaboradas tanto no primeiro quanto no segundo governo Fernando Henrique Cardoso.
Desta forma, estaríamos inseridos “nas tendências do capitalismo contemporâneo
de maneira ainda mais perversa, dada a nossa forma de inserção completamente
subalterna […]” (ANTUNES, 2005, p. 101) e assistiríamos à destruição de direitos sociais,
ao aumento da desigualdade e à crescente dependência do país em relação às grandes
potências capitalistas.
Com base nesses fundamentos, o governo se viu em condições de priorizar sua
atuação no campo econômico, objetivando a bem-sucedida manutenção do Plano Real.Era,
inclusive, o que anunciava o presidente na mensagem presidencial de 1995: “Meu Governo
nasce, portanto, firmemente comprometido com a consolidação do Plano Real e o
aprofundamento das reformas que darão sustentação ao crescimento econômico
inaugurado nos últimos dois anos” (CARDOSO, 1995, p. XV).
De fato, o país parecia estar no caminho da estabilidade, visto que, ao final do
governo Itamar Franco, o mal da inflação “imensa, que destruía a memória dos preços do
consumidor, tornava todos os mercados monopólicos e impunha aos brasileiros total
insegurança quanto ao valor de seus rendimentos, despesas, créditos e débitos” (SINGER,
1999, p. 31) estava controlado; o real estava sobrevalorizado, mantendo-se em pé de
igualdade com o dólar, “uma proeza de que nenhum ‘patriota’ poderia deixar de se
orgulhar” (SINGER, 1999, p. 32); o consumo era intensificado e os recursos estrangeiros
chegavam em grandes volumes ao país.
40
Todavia,entre 1994 e 1995, o mundo conheceu a “Crise do México” e o mercado
passou a cogitar a possibilidade de o Brasil seguir os mesmos passos dos mexicanos, dado
que ainda existiam problemas estruturais em terras tupiniquins, que poderiam comprometer

ϰϬ
Processo de desestabilização econômica do país latino-americano resultante de uma crise da balança de
pagamentos, agravada pela especulação financeira e pela retirada do capital estrangeiro, que gerou alto
desemprego e desmonte do parque industrial mexicano. A partir de então, o mercado passou a desconfiar que
Argentina e Brasil seguiriam o mesmo caminho, o que resultou no chamado “efeito Tequilla”, ou seja, um
agravamento na situação econômica desses países em razão da fuga de capitais para outras localidades.

ϭϮϰ
não só o processo de estabilização da economia, mas a imagem do país junto ao mercado
internacional. Em razão disso, era preciso que se combatessem, efetivamente, problemas
como a ineficácia dos serviços públicos,a péssima distribuição de renda,a baixa
qualificação das forças de trabalho,a péssima qualidade do emprego e os altos índices de
desemprego,o elevado “custo-Brasil”,os sucessivos déficits da balança comercial,as
dificuldades do setor produtivo diante da abertura à concorrência internacional,o alto
endividamento interno e externo e a crescente fuga de capitais.
Consideravam-se, portanto, a inflação e a possível reindexação da economia como
ameaças concretas à estabilização da economia em meados de 1995. A saída encontrada
pelo governo Fernando Henrique foi a adoção de uma política econômica mais alinhada às
diretrizes do “Consenso de Washington”, 41 repleta de medidas impopulares como a
diminuição do crédito, para desaquecer o consumo; a desvalorização gradual do câmbio
(que afetava diretamente a autoestima da população, orgulhosa da paridade do Real com o
dólar americano) e as alterações no sistema tributário, que acabaram gerando, entre outras
coisas, a criação de novos tributos, como a CPMF (Contribuição Provisória sobre a
Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos de Natureza Financeira).
Além disso, estimulou-se a mercantilização da economia brasileira com a promoção
de altas taxas de juros, de modo a conter a fuga dos capitais aqui aplicados; ampliou-se o
programa de privatizações — cujos produtos permitiriam, supostamente, a diminuição da
dívida pública —; manteve-se alto rigor fiscal, que resultou em superávits, tal qual
desejavam o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial; bancos quebrados foram
salvos pelo famigerado PROER (Programa de Estímulo à Reestruturação e ao

ϰϭ
Fiori assim disserta sobre o “Consenso de Washington”: “A ilustrativa figura de linguagem [“Consenso de
Washington”, matriz do Plano Real e de tantos outros em nível planetário a orientar não só a economia, mas,
sobretudo, as mudanças sociais e as reformas institucionais brasileiras], hoje de domínio público
internacional, refere-se a um plano único de ajustamento das economias periféricas, chancelado pelo FMI e
pelo Bird em mais de 60 países de todo o mundo, configurando uma estratégia de homogeneização das
políticas econômicas nacionais, operadas, em alguns casos, como em boa parte da África — começando pela
Somália, no início [da década] de 80 — diretamente pelos próprios técnicos daquelas agências; em outros,
como para exemplificar, na Bolívia, na Polônia e mesmo na Rússia até há bem pouco tempo, com a ajuda de
economistas universitários norte-americanos; e, finalmente, em países com corpos burocráticos mais
estruturados, pelo que Williamson apelidou de technopols, ou seja, economistas capazes de somar ao perfeito
manejo do seu mainstream (evidentemente neoclássico e ortodoxo) a capacidade política de implementar nos
seus países a mesma agenda do consensus, como é ou foi o caso, para exemplificar, de Aspe, Salinas e
Zedillo, no México; de Cavallo, na Argentina; de Yegor Gaidar, na Rússia; de Lee Teng-hui, em Taiwan;
Manmohan Singh, na Índia; ou mesmo Turgut Ozal, na Turquia; e, a despeito de tudo, Zélia e Kandir,
seguidos de Malan, Arida, Bacha e Franco no Brasil” (FIORI, 1995, p. 234 apud SILVA JR., 2005, p. 79).

ϭϮϱ
Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional) 42e estabeleceu-se um programa de metas
inflacionárias, para conter a volta da inflação — a grande vilã dos anos 1980.
Esse conjunto de diretrizes da política econômica colocaria todo o peso dos
problemas da área no Estado, tal qual afirma Singer (1999, p. 37): “Convém notar que a
discussão econômica, durante estes quatro anos, foi dominada pelos dogmas neoliberais,
dos quais o primeiro é que, se há desequilíbrio, a responsabilidade é sempre do Estado”.
Nesse sentido, o governo procurou viabilizar sua política, implementando medidas que
transformariam o Estado em “regulador”, de modo a diminuir seu caráter intervencionista e
o custo de suas ações.
Resulta disso a aprovação da “Lei de Concessões”, Lei n. 8.987 de 13 de fevereiro
de 1995, que dispõe “sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços
públicos […]” (BRASIL, 1995b) e permitiu, portanto, a desestatização da rede ferroviária
federal,de segmentos da malha rodoviária, de portos e de redes de energia; a ampliação do
programa de privatizações mediante a venda da Companhia Vale do Rio Doce, do sistema
Telebrás e de outras empresas; a aprovação da Emenda Constitucional n. 9 de 1995,
responsável pela quebra do monopólio estatal do petróleo; e finalmente a criação de
agências reguladoras como a Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações), a ANP
(Agência Nacional do Petróleo) e Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica),
responsáveis por fiscalizar as ações de setores que passaram a sofrer parcial ou total
interferência da iniciativa privada.
Ao dispor de parte considerável do patrimônio nacional, o governo Fernando
Henrique imaginava reunir recursos suficientes para investir, senão na solução, ao menos
no combate aos problemas estruturais do país. Todavia, o montante arrecadado com as
privatizações e concessões foi quase todo destinado ao pagamento dos juros da dívida
pública, numa clara demonstração de fidelidade ao cumprimento das diretrizes do

ϰϮ
A criação do controverso PROER (Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema
Financeiro Nacional) resultou numa operação “salva-bancos” à medida que livrou da bancarrota algumas
instituições bancárias como o Nacional, o Econômico e o Bamerindus, entre outras, através do incentivo à
incorporação destas por bancos financeiramente saudáveis. Para tanto, o governo criou um programa que
“prevê incentivos tributários, linhas especiais de crédito e flexibilização temporária de exigências expressas
no Acordo da Basileia para as instituições que venham a incorporar, no todo ou em parte, o patrimônio de
outras instituições financeiras” (CARDOSO, 1996, p. 07), gastando, assim, alguns bilhões de dólares para
recuperar bancos em processo de falência.

ϭϮϲ
“Consenso de Washington”. Desta forma, o Estado brasileiro permanecia incapaz de
fomentar o próprio desenvolvimento econômico e promover justiça social.
A saída encontrada pelo governo acabou sendo, mais uma vez, a recorrência a
empréstimos junto órgãos multilaterais/regionais de financiamento — Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desenvolvimento, Corporação Andina de Fomento e Fundo de
Desenvolvimento da Bacia do Prata — e às agências bilaterais de financiamento externo —
EXIMBANK (Export-Import Bank of the United States), OEFC (Overseas Economic
Cooperation Fund) e o banco alemão KFW (Cf. BRASIL, 1996a) —, além da realização de
parcerias com a iniciativa privada brasileira para a realização de programas de
infraestrutura e políticas sociais.
Essa opção governamental provocou o aumento da dívida pública e contribuiu,
sobremaneira, para o esvaziamento das funções estatais, mas não impediu que se
articulassem ações para combater — em nome do desenvolvimento — os problemas sociais
do país. Decorrem disso iniciativas como a formulação do documento “Uma estratégia de
desenvolvimento social”, que estabeleceu as bases da atuação do governo FHC no campo
social e a criação de dois de seus maiores programas: o Comunidade Solidária e o Brasil em
Ação, ambos concebidos em consonância com a “lógica gerencial”.
No supracitado “Uma estratégia de desenvolvimento social”, lançado em 1996, o
governo se empenhou em reafirmar sua prioridade — a manutenção da estabilidade
macroeconômica — e estabelecer os objetivos de sua política social: a universalização do
acesso aos serviços públicos, o aumento da eficiência e da eficácia destes, a melhoria da
qualidade, a promoção da descentralização, da participação e das parcerias, e o enfoque no
seu papel redistributivo.
De fato, este documento avançou em relação ao plano de governo apresentado
durante a campanha eleitoral de 1994, pois refletiu o choque de realidade decorrente da
inserção de grande parte dos seus formuladores em postos-chave da máquina administrativa
federal. Em razão disso, realizou-se um diagnóstico mais realista da problemática situação
social brasileira, propôs-se o fortalecimento do Comunidade Solidária e um conjunto
43
enxuto de programas voltados às áreas da educação; trabalho, emprego e renda; saúde,

ϰϯ
A educação constava no documento, pois era compreendida pelo governo como “um dos pontos mais graves
a serem enfrentados por uma política responsável, para que o país possa desenvolver-se de forma mais
rápida e reduzir os desequilíbrios sociais” (BRASIL, 1996c, p. 65). Em razão disso, se previa a criação do

ϭϮϳ
alimentação e nutrição; saneamento básico e habitação; justiça, previdência e assistência
social.
Tratava-se, portanto, de um processo de adequação da área social aos propósitos
governamentais. Adotou-se, então, em face das constantes alegações de que a União sofria
com as severas limitações orçamentárias, uma política de redistribuição dos recursos, com
vistas a melhorar a “qualidade” do gasto social — quando, na realidade, era preciso que o
governo fosse além, aumentando substancialmente o volume dos investimentos em ações
fundamentais ao combate à desigualdade. Essa opção denunciava a relegação dos
programas sociais ao segundo plano na agenda governamental, contrariando o propósito de
formular “políticas, programas e ações que promovam, consolidem ou garantam direitos
sociais básicos e a igualdade de oportunidades, ofereçam defesa contra situações
recorrentes de risco e deem proteção social a grupos vulneráveis” (CARDOSO, 1996, p.
13).
Afora isso, outra preocupante diretriz também seria reafirmada pelo documento
“Uma estratégia de desenvolvimento social”: a recorrência a empréstimos junto aos órgãos
multilaterais e à iniciativa privada para financiar partes de sua política social, como se
observaria na atuação do Comunidade Solidária, o que tornavam evidentes a forte
dependência externa do Estado brasileiro e a manutenção de sua postura desertora no
campo social.
O programa Comunidade Solidária, lançado em 1995, resultava da intenção do
governo de reformular a área social, após ter extinguido a LBA (Legião Brasileira de
Assistência), o Ministério do Bem-Estar-Social, o CBIA (Centro Brasileiro para a Infância
e a Adolescência) e, finalmente, o CONSEA (Conselho Nacional de Segurança Alimentar)
(Cf. PERES, 2006). Em substituição a esses órgãos, foi criado, por meio do Decreto n.
1.366 de 12 de janeiro de 1995, esse novo programa, responsável por “coordenar as ações
governamentais voltadas para o atendimento da parcela da população que não dispõe de
meios para prover suas necessidades básicas e, em especial, o combate à forme e à

FUNDEF; do Plano de Valorização do Ensino Fundamental e do Magistério; o estímulo à Educação à


Distância através do investimento na TV Escola; a ampliação do Programa Nacional do Livro Didático; o
estabelecimento dos conteúdos curriculares nacionais de 1ª a 4ª série do Ensino Fundamental; a criação de
mecanismos de avaliação educacional; a expansão da educação profissional; a transferência direta de recursos
para as escolas do Ensino Fundamental; o desenvolvimento do programa Alfabetização para Todos; o
estímulo ao programa Esporte Solidário e o incentivo à formulação de parcerias com a sociedade civil.

ϭϮϴ
pobreza” (BRASIL, 1995c). Não se tratava de uma novidade no âmbito governamental,
pois o CONSEA já introduzira a questão do combate à fome e à miséria na agenda
governamental através do “Programa de Combate à Miséria e à Fome e pela Vida”, em
1993. No entanto, o Comunidade Solidária de 1995 teria novas atribuições — além do
combate à fome, ficaria o programa responsável por ações nas áreas da saúde, defesa de
direitos, serviços urbanos, desenvolvimento rural, emprego e renda —, de modo a abarcar
um total de “20 programas, executados por nove ministérios (Agricultura, Educação,
Esportes, Fazenda, Justiça, Planejamento e Orçamento, Previdência e Assistência Social,
Saúde e Trabalho)” (PELIANO, RESENDE & BERGHIN, 1995, p. 24). Sobre o modus
operandi do programa, afirmam Peliano, Resende & Berghin (1995, p. 21):

O Comunidade Solidária é, assim, uma proposta do governo federal de


parceria entre os três níveis de governo — federal,estadual e municipal
— e a sociedade em suas diversas formas de organização e expressão.
Pretende ser uma estratégia de articulação e coordenação de ações de
governo no combate à fome e à pobreza, não se tratando de mais um
programa. A parceria e a descentralização que caracterizam a proposta do
Comunidade Solidária não permitem a elaboração de um modelo único de
atuação. Trata-se de um processo extremamente dinâmico, construído
coletivamente.
O Comunidade Solidária propõe-se também a introduzir na esfera pública
novas formas de gerenciamento de programas sociais,evitando o
clientelismo, a centralização, a superposição e fragmentação das ações e a
pulverização dos recursos,eliminando a ineficiência, a descontinuidade e o
desperdício.

A realização das ações inseridas no “Comunidade Solidária” dependeria do


financiamento governamental, já previsto no plano de governo divulgado na campanha
presidencial — “o Governo Fernando Henrique destinará R$ 4 bilhões por ano para
financiar as atividades do Programa Comunidade Solidária” (CARDOSO, 1994b, p.
225)44 —, dos recursos internacionais prospectados e, sobretudo, da realização de parcerias
entre o Estado e a iniciativa privada.45 Isso significava que um dos principais projetos

ϰϰ
Segundo Del Porto (2006), o montante de recursos aplicado pelo governo FHC no programa foi bem abaixo
do que o anunciado no plano de governo. Em vez de 4 bilhões de reais anuais, foram aplicados no triênio
1995-1998 4,8 bilhões de reais.
ϰϱ
A ênfase dada pelo governo à importância da participação da iniciativa privada na implementação de sua
política social reafirma seu propósito de isentar o Estado de maiores responsabilidades no que diz respeito à
assistência social. Sobre isso, afirma Netto (1999, p. 87): “A privatização refere-se especialmente à política
de assistência, transferida para a alçada da ‘sociedade civil’ — que se incumbiria da construção de ‘redes de

ϭϮϵ
governamentais acabaria por sofrer do “[…] mal crônico das políticas e programas sociais
no Brasil: insuficiência e instabilidade de recursos disponíveis, uma vez que continuam a
prevalecer os ditames econômicos sobre os sociais” (COHN, 1995, p. 17), embora se
afirmasse a necessidade de combater problemas históricos como a centralização, o
clientelismo, a descontinuidade e a fragmentação das ações na área social (Cf. DEL
PORTO, 2006).
Contudo, por meio da descentralização e da flexibilização, o programa coordenado
por Ruth Cardoso conseguiu alcançar uma razoável quantidade de municípios pobres,
sobretudo nas regiões norte e nordeste, alcançando os seguintes resultados, divulgados no
documento “Comunidade Solidária: três anos de trabalho”:

· Índices de desnutrição dos menores de cinco anos: redução do nível de


32,9% em 74 para 10,4% em 1996;
· Mortalidade infantil: redução de 43% em 1997, em comparação com
1994, nas áreas acompanhadas pelo Programa de Agentes Comunitários
de Saúde;
· Internações hospitalares e óbitos em crianças menores de cinco anos nos
municípios de risco do PRMI: quedas de 25% e 35%, respectivamente, no
triênio 1995/1997;
· Proporção de crianças fora da escola: redução de 13,4% em 1992 para
8,8% em 1996; e, taxa de analfabetismo das pessoas de 10 anos ou mais:
redução do nível de 16,5% em 1992 para 13,8% em 1996. (BRASIL,
1998, p. 28 apud DEL PORTO, 2006, p. 34)

Não se pode afirmar que o programa tenha sido o único responsável por esses
resultados, dado que havia, nos períodos destacados pelo documento “Comunidade
Solidária: três anos de trabalho”, uma gama de ações governamentais articuladas em
diferentes áreas para combater problemas como a mortalidade infantil, o analfabetismo, a
desnutrição, etc. Tampouco se poderia esperar que o projeto efetivamente solucionasse
esses problemas, visto que não havia, por parte do governo, o real comprometimento com a
radical transformação do cenário social. Ao contrário: havia o claro propósito de promover
consensos (vide a realização, malsucedida, das “Rodadas de Interlocução Política”,46 apesar

proteção social’ ou de ‘instituições de solidariedade social’, com as quais o Estado poderia concertar
‘parcerias’ (inclusive em modalidades similares à de uma ‘terceirização’). A resultante deste processo de
privatização acaba por dar à política de assistência um caráter de não política (conforme a feliz expressão
de Aldaíza Sposatti), retirando-lhe o estatuto de direito social [...]”.
ϰϲ
O governo FHC, mesmo ciente da gravidade do quadro socioeconômico brasileiro e das históricas
desigualdades entre os brasileiros, tentou atrair a participação da sociedade civil na discussão dos problemas

ϭϯϬ
de ser uma interessante tentativa de ampliação da participação da sociedade civil no
processo de elaboração das políticas públicas) e assegurar a manutenção do status quo,
mesmo que, para o sucesso da tarefa, fosse necessário investir em um conjunto de políticas
sociais com vistas a apenas atenuar as desigualdades entre os brasileiros. Sobre essa opção
do governo Fernando Henrique, afirma Netto (1999, p. 75):

Ora, a direção social do primeiro governo FHC foi rigorosa, coerente e


sistemática: em aberta contradição com o seu passado democrático e com
suas promessas de campanha, FHC, desde os seus primeiros dias no
Planalto, presidiu um governo direcionado contra os interesses e as
aspirações da massa dos trabalhadores brasileiros. Prova-o, entre outros
indicadores mais que suficientes, a condução da política social (ou, se se
quiser, das políticas sociais) ao longo do seu primeiro mandato. (grifos do
autor)

Já o programa Brasil em Ação, lançado em 1996, reunia um conjunto de 42


projetos, sendo 16 voltados à área social e 26 à infraestrutura, que tinham “a característica
de guardar entre si estreita relação de complementaridade do ponto de vista da ocupação
dos espaços brasileiros” e combinavam investimentos públicos (provenientes da União,
dos estados e municípios) e privados (oriundos dos capitais nacional e internacional).
Tratava-se de uma iniciativa ousada — dentre as ações previstas estavam a
reorganização do Sistema Único de Saúde,a redução da mortalidade infantil, o investimento
no magistério, a ampliação da política de reforma agrária e a ampliação e recuperação dos
sistemas de telecomunicação e transportes47 —, que foi posteriormente ampliada, já no
segundo mandato de Fernando Henrique, e trouxe contribuições inéditas no tocante ao

sociais do país, a fim de produzir consensos acerca de alguns dos principais pontos da agenda brasileira, o que
se traduziu numa missão malsucedida. A essas reuniões foi dado o nome de “Rodadas de Interlocução
Política”,e teriam por objetivo geral “[...] contribuir para a construção de um acordo ou entendimento
estratégico em torno de uma agenda mínima de prioridades, medidas, instrumentos e procedimentos de ação
social do Estado e da sociedade para o enfrentamento da pobreza e da exclusão social e para a promoção do
desenvolvimento humano e social sustentável” e por objetivos específicos: “[...] estimular soluções,
acompanhar e tornar mais ágil a implementação de providências, contribuir para remover obstáculos e
superar impasses que comprometem, delongam ou tiram a eficácia das ações a ser empreendidas” (BRASIL,
2002, p. 11-12 apud DEL PORTO, 2006, p. 59).
ϰϳ
O programa também previa investimentos voltados ao combate ao déficit habitacional; à melhoria da
qualidade da água e do saneamento básico; à qualificação do trabalhador; à geração de emprego; ao
desenvolvimento do turismo na região nordeste; ao fortalecimento da agricultura familiar; à energia; à
educação à distância e ao redirecionamento de recursos direto para as escolas.

ϭϯϭ
acompanhamento das ações, pois seus responsáveis (os gerentes) atualizavam,
cotidianamente, o andamento dos projetos e dos repasses orçamentários.
Além das implantações do “Comunidade Solidária” e do “Brasil em Ação”, há de se
destacar a criação, já no final do mandato de FHC, da Rede de Proteção Social. Em total
consonância ao acordo firmado com o Fundo Monetário Internacional por ocasião da crise
econômica de 1998, o Estado brasileiro se comprometeu a manter uma agenda mínima na
área social, garantindo a execução de programas considerados de suma importância para a
proteção dos setores mais pobres da sociedade (Cf. TIEZZI, 2004). Assim, acabaram
escapando da guilhotina imposta pela política econômica iniciativas como o Seguro-
Desemprego, o Bolsa-Alimentação, a Renda Mensal Vitalícia para idosos, entre outros.
Nesse sentido, é oportuno salientar, tomando emprestada uma definição de
Dermeval Saviani (2008), que os objetivos — e até mesmo algumas estratégias —
proclamados pelos maiores programas sociais do governo Fernando Henrique eram
positivos e pareciam transformadores. Não fossem os objetivos reais, determinados pela
adoção de uma agenda governamental neoliberal, que deslocou a área social do conjunto
das maiores prioridades e lhe assegurou ínfimos recursos para investimento, o governo teria
sido mais efetivo no combate à desigualdade social.
Todavia, a ocorrência sucessiva de crises econômicas acabou contribuindo para que
o governo recuasse ainda mais na implementação de suas políticas sociais. A primeira
ocorreu no decorrer de 1997 e ficou conhecida como “Crise Asiática”, pois foi iniciada na
Tailândia e se espalhou pelo sudeste asiático, atingindo Hong Kong, Malásia, Indonésia,
Filipinas, Coreia do Sul — até então, países em franco crescimento econômico — e
chegando ao Japão, uma das maiores potências capitalistas, que acabou assistindo à falência
de algumas de suas casas bancárias. Semelhante ao que ocorrera no México em 1995, o
mercado encontrava-se desconfiado e insatisfeito com as medidas econômicas adotadas por
parte dos governos de nações asiáticas. Em razão disso, promoveu-se novamente uma
debandada de capitais, que contribuiu diretamente para a alta desvalorização das moedas, o
crescimento exorbitante das dívidas e a recessão econômica desses países.
Não tardou, portanto, para que ocorresse o “efeito-dominó” e o mercado, cada vez
mais globalizado, sinalizasse com igual desconfiança para outros países em
desenvolvimento. No Brasil, as bolsas de valores sofreram grandes quedas, indicando o

ϭϯϮ
início de um processo de desestabilização, e a resposta do governo foi imediata e
semelhante à que ofertara no episódio da “Crise do México”: aumento da taxa de juros —
que já era muito elevada — para favorecer a manutenção do capital estrangeiro aqui
aplicado; rigoroso controle fiscal — que incluía a diminuição dos investimentos na área
social —; e intensificação do programa de privatizações.
E as consequências foram amargas: aumento do desemprego, dos impostos e da
dívida pública; reduções salariais; desaceleração do crescimento econômico; desmonte do
patrimônio público e intensificação da desigualdade. Era o preço que se pagava em nome
da estabilidade dos preços, da manutenção dos baixos índices inflacionários e da
dependência em relação ao grande capital.
Pouco tempo depois, em 1998, ocorreu a “Crise da Rússia”, motivada pelas
dificuldades do país se adaptar às regras da economia de mercado após o fim da União
Soviética. Convivendo com problemas como o desemprego, o baixo crescimento
econômico e o crescente endividamento público, o governo russo tentou agilizar o processo
de adaptação ao capitalismo, implementando um choque de gestão, que culminou, entre
outras coisas, em falência de empresas, aumento da inflação e recessão. Desta forma, com a
ocorrência da “Crise Asiática”, o país teve sua crise econômica agravada pela queda do
preço dos seus principais produtos, a desvalorização da moeda e a impossibilidade de
contrair novos empréstimos junto aos órgãos multilaterais. Sem saída, o governo acabou
decretando a moratória unilateral sobre a dívida interna e as dívidas das empresas privadas,
contribuindo para que o mercado entrasse novamente em ebulição e os países em
desenvolvimento sofressem com os cortes das linhas de crédito internacionais (Cf.
ALMEIDA, 2001).
O Brasil acabou sendo afetado diretamente e, desta vez, o governo não conseguiu
controlar os efeitos danosos da crise na economia brasileira. Os investidores estrangeiros
começaram a retirar, em massa, os capitais aqui aplicados; o volume de recursos arrecadado
pelo programa de privatizações — “o maior do gênero em andamento no mundo, posição
que se deve consolidar, de modo ainda mais nítido, nos próximos anos” (CARDOSO,
1998, pp. 6-7) — e a realização de constantes ajustes fiscais eram medidas insuficientes
para conter os sucessivos déficits e o consequente aumento da dívida pública; a indústria
brasileira via-se cada vez mais ameaçada pela competitividade, e a maior parte dos

ϭϯϯ
problemas sociais permanecia sem solução. A saída encontrada acabou sendo ainda mais
danosa para o país e evidenciou o seu grau de dependência: a aceitação de um pacote de
exigências proposto pelo FMI (Fundo Monetário Internacional), que previa a manutenção
da maioria das bases da política econômica e a adesão a um regime de câmbio flutuante em
troca da garantia de um conjunto de empréstimos junto a diferentes órgãos multilaterais.
Sobre isso, afirma Almeida (2001, pp. 98-99):

Um pacote monitorado pela instituição (em lugar do simulacro de ajuste


fiscal de um ano antes) foi a condição para se lograr uma ajuda financeira
do FMI e de países membros do G-7 e do BIS. Essa ajuda inaugurou uma
nova modalidade de intervenção das instituições financeiras, já que se
tratava de disponibilizar recursos para reforçar as reservas do Brasil em
caráter preventivo, ou seja, antes que se manifestasse uma inadimplência
de fato, seguida de eventual decretação de moratória, como no caso da
Rússia.

Prossegue Almeida (2001, p. 99):

Pelo pacote de ajuda […], o Brasil se habilitou a receber cerca de US$ 20


bilhões no espaço de três meses e até 32 bilhões no prazo de um ano, do
FMI e de membros do BIS, ademais de US$ 9 bilhões das instituições
multilaterais de crédito (BIRD e BID). Ele se comprometeu a manter a
disciplina monetária e preservou intacta sua política cambial, baseada
num regime flexível de desvalorizações dentro de uma banda de flutuação
administrada pelo Banco Central.

Os constantes ajustes macroeconômicos promovidos pelo governo estavam em


consonância comum projeto desenvolvimentista tutelado pelo grande capital. Assim, ao
reestruturar suas práticas administrativas, cortar gastos, contrair empréstimos, formular uma
tímida política externa — que tinha como objetivo o alinhamento às diretrizes das grandes
potências em detrimento de uma postura autônoma, independente, voltada ao real
fortalecimento do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e à construção de relações com
outros países como a Rússia, a China, a Índia, a África do Sul, algo que aconteceria mais
tarde, no decorrer do governo Lula —, o país sacrificava a construção de uma sociedade
socialmente mais justa em nome da estabilidade econômica e de uma boa imagem perante o
mercado.

ϭϯϰ
Preso nesta “armadilha” desenvolvimentista, o país teria de conviver com os altos
prejuízos provocados pela adoção de uma agenda neoliberal: alto desemprego e péssima
qualidade do emprego, apesar dos investimentos em geração de novos postos de trabalho,
em educação profissional e na erradicação do trabalho infantil; alto déficit habitacional,
pouco combatido com a realização dos programas Pró-Moradia e Carta de Crédito; péssima
distribuição de terras, agravada por uma política agrária que não impediu a permanência de
grandes latifúndios improdutivos e se limitou a criar milhares de assentamentos em áreas
das regiões mais pobres do país (Norte, Nordeste e Centro-Oeste); insuficiência dos
serviços de saúde, apesar de iniciativas louváveis como a expansão do Programa de Saúde
da Família (PSF), o Projeto para a Redução da Mortalidade na Infância e a implementação
do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS); agravamento da crise
previdenciária com a aprovação de um projeto de reforma que, além de não solucionar os
desequilíbrios do setor, corroborava a destruição de direitos sociais conquistados na
Constituição de 1988; entre outros.
Todavia, como o governo contava com forte apoio das elites econômicas e da mídia,
preservavam-se razoáveis índices de popularidade devido à ostensiva divulgação de uma
imagem positiva da sua atuação, associada ao controle da inflação, à estabilização
econômica, aos “avanços” na área social e ao resgate da credibilidade do país em nível
mundial.
Mesmo não tendo priorizado o combate aos problemas sociais, a administração
despendeu maior atenção à educação, compreendida pelos seus integrantes como um
“requisito tanto para o pleno exercício da cidadania como para o desempenho de
atividades cotidianas, para a inserção no mercado de trabalho e para o desenvolvimento
econômico” (CARDOSO, 1994b, p. 108), tal como determinara o plano de governo
apresentado no período eleitoral. Embora não se possa negar sua indispensável contribuição
para a construção e o exercício da cidadania, a educação não é encarada, no governo
Fernando Henrique, como um instrumento de criticidade, emancipação e, por conseguinte,
transformação social, mas sim como um propulsor do desenvolvimento econômico, que
deveria reproduzir os valores capitalistas e manter o status quo mediante a promoção de
percursos de formação distintos para as elites e as classes trabalhadoras.

ϭϯϱ
O presidente e seus aliados entenderam, desde o primeiro momento, que era preciso
intervir em um sistema educacional caracterizado “por um padrão caótico e ineficiente”
(CARDOSO, 1994b, p. 108). De fato, a realidade encontrada inspirava grande preocupação
tanto dos críticos quanto dos apoiadores da lógica do sistema, pois afinal, o quadro se
compunha de elementos perversos: a pobreza dificultava, sobremaneira, o acesso de
crianças e jovens à rede escolar, que era mal distribuída. O professorado carecia de melhor
formação e de melhores salários. Altos índices de analfabetismo e evasão fortaleciam o
fracasso escolar. O Ensino Superior estava em franca expansão na esfera privada, sem que
houvesse planejamento mínimo.As instituições de educação infantil ainda eram vinculadas
à assistência social, em total desprezo ao caráter educativo de suas ações.Havia grande
desarticulação entre o que era ensinado nas instituições de ensino e o que era vivido fora
dela.Não havia um conjunto de políticas efetivas para o Ensino Médio.
E pouco se falava em inclusão, enquanto a Educação Especial permanecia sob a
lógica da integração e da reabilitação, sendo ofertada majoritariamente pela iniciativa
privada, entre outros elementos que contribuíam diretamente para a péssima qualidade da
oferta dos serviços educacionais e o agravamento da desigualdade social no país.
Nesse sentido, as medidas estipuladas no “Mãos à Obra Brasil” — reformulação da
estrutura administrativa do Ministério da Educação; priorização da universalização do
acesso ao Ensino Fundamental; estabelecimento de conteúdos curriculares básicos para os
diferentes níveis de ensino; incitação à descentralização e à participação da sociedade;
formulação de mecanismos de avaliação do sistema; incorporação de novas tecnologias à
educação; estimulo à produtividade no Ensino Superior e defesa da autonomia
universitária; reformulação do Ensino Médio e investimento na expansão da educação
profissional (Cf. CARDOSO, 1994b) — deveriam ser implementadas para alinhar o
sistema às teses neoliberais e, assim, contribuir para a viabilização do projeto de nação
proposto durante o período eleitoral.
Em função disso, em vez de trazer um nome ligado organicamente à educação para
o comando do MEC, o presidente Fernando Henrique Cardoso optou pela nomeação do
economista, ex-reitor da Unicamp e ex-funcionário do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, Paulo Renato Costa Souza, cujo

ϭϯϲ
[…] prestígio junto ao presidente da República, entre as agências
internacionais e com generoso, além de pouco crítico, espaço na mídia,
possibilitou ao governo influenciar decisivamente na aprovação de vários
instrumentos legais que regem hoje a estrutura e organização do sistema
educacional brasileiro. (PINTO, 2002, p. 109)

O ministro e sua equipe inauguraram a atuação no MEC com a formulação do


documento “Planejamento Político-Estratégico do MEC (1995-1998)” e o início do
processo de reestruturação administrativa do ministério. A primeira ação teve por objetivo
estabelecer as diretrizes e estratégias de implementação da política educacional concebida
pelo governo para os quatro anos de mandato do presidente Fernando Henrique. Tratava-se,
na verdade, da elaboração de um diagnóstico mais apurado da situação educacional do país
e uma reafirmação das propostas incluídas no “Mãos à obra, Brasil”, agora
institucionalizadas como compromissos governamentais. Tanto é que, no novo documento,
o ministério, além de elencar os problemas relativos aos diferentes níveis e modalidades de
ensino, definiu como prioridades em sua atuação, entre outras coisas, a simplificação das
legislações educacionais; a universalização do Ensino Fundamental, a valorização da escola
e a defesa de sua autonomia; a implantação das novas tecnologias; a determinação dos
mecanismos de financiamento para as ações previstas; o incentivo à participação da
sociedade no cenário educacional; a promoção da modernização gerencial em todos os
níveis, modalidades de ensino e órgãos de gestão e, finalmente, a transformação do MEC
em formulador, coordenador e acompanhador das políticas públicas na área educacional
(Cf. BRASIL, 1995a).
Resultou das diretrizes do “Planejamento Político-Estratégico do MEC (1995-
1998)” a segunda grande ação do governo em 1995: o início do processo de reestruturação
administrativa do Ministério da Educação, de modo a adequá-lo aos preceitos da Reforma
do Estado e assegurar à administração federal o desejoso papel de “liderança e orientação
geral, por meio de reformas institucionais e diretrizes nacionais, financiamento e
redistribuição de recursos, acompanhamento e avaliação” no campo educacional
(CARDOSO, 1999, p. 44). A partir de então, foram criadas a Secretaria de Educação à
Distância (SEED)48 e a Secretaria de Desenvolvimento, Inovação e Avaliação Educacional

ϰϴ
A criação da Secretaria de Educação à Distância (SEED) se deu através do Decreto n. 1.917 de 27 de maio
de 1996, objetivando promover “estratégicas para o desenvolvimento educacional, introduzindo o uso de
novas tecnologias” (CARDOSO, 1999, p. 64).

ϭϯϳ
(SEDIAE); promoveu-se a fusão da Fundação de Assistência ao Estudante (FAE) com o
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE); transformou-se o então
denominado Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais em autarquia federal,49
com objetivo de conferir-lhe maior autonomia em suas atividades, e criou-se o Conselho
Nacional de Educação —composto pelas Câmaras de Educação Básica e de Educação
Superior —, cujas atribuições seriam “normativas, deliberativas e de assessoramento ao
Ministro de Estado da Educação e do Desporto, de forma a assegurar a participação da
sociedade no aperfeiçoamento da educação nacional” (BRASIL, 1995d).
Essa última novidade institucional abriria espaço, na teoria, para a efetiva
participação da sociedade em questões educacionais estratégicas como, por exemplo, a
elaboração do Plano Nacional de Educação e o exame dos problemas concernentes aos
diferentes níveis de ensino, contribuindo diretamente na atuação do MEC. Todavia, na
prática, o órgão não garantiu espaço à pluralidade de ideias e propostas, uma vez que era
composto majoritariamente por membros alinhados ao governo, cujas atuações não
ofereciam maiores resistências à aprovação dos projetos formulados pelo ministério.
Reforçar-se-ia, assim, o caráter centralizador presente em grande parte das decisões
tomadas no campo educacional durante os dois mandatos presidenciais de Fernando
Henrique Cardoso.
Esse modelo de condução das questões educacionais acabou por reduzir a
participação da sociedade na formulação das políticas públicas para o setor e,
consequentemente, ignorar e abafar as inúmeras manifestações de resistência dos
segmentos críticos à expansão neoliberal na educação. Defendendo consensos inatingíveis,
o governo parecia se apropriar das históricas demandas apresentadas pelos educadores em
suas lutas — leia-se, aqui, “a autonomia universitária, a autonomia da escola, a
descentralização das ações, o ensino de qualidade, a valorização do magistério e a
universalização da escolaridade básica” (NEVES, 2003, p. 133) — para conquistar o apoio
da sociedade à sua proposta de reforma educacional, fortemente influenciada pelas

ϰϵ
Através da Lei n. 9.448 de 14 de março de 1997, o INEP foi transformado em autarquia federal, tornando-
se responsável, entre outras coisas, por coordenar os sistemas de avaliação, informações e estatísticas
educacionais, subsidiar o processo de formulação de políticas públicas para a área educacional e articular-se
junto a outras instituições mediante ações de “cooperação institucional, técnica e financeira bilateral e
multilateral” (BRASIL, 1997a). Deve-se ressaltar que este órgão abrigou grande parte da intelectualidade
ligada ao PSDB e estabeleceu profundas relações com os organismos multilaterais, tornando-se de
fundamental importância para a formulação e implementação dos projetos educacionais do governo FHC.

ϭϯϴ
proposituras do “Ministério Mundial da Educação” — denominação criada por Leher (1999
apud Hermida, 2012) para se referir ao Banco Mundial. Sobre essa estratégia de condução
governamental, afirma Neves (2003, pp. 135-136):

São mostras convincentes da recorrência ao uso de instrumentos de busca


de consenso pelo bloco no poder no campo educacional a parceria com
aliados clássicos (empresariado, proprietários de estabelecimentos
escolares, e parcialmente a Igreja no início do mandato) na sociedade civil
para a socialização do ideário neoliberal da educação para a qualidade
total; a prioridade atribuída ao Ensino Fundamental, diretriz defendida por
larga maioria na sociedade civil brasileira nos anos de transição
democrática; a melhoria parcial da remuneração docente nesse mesmo
patamar de escolarização; a ampla utilização dos meios de comunicação
de massa para divulgação das políticas educacionais implementadas; os
programas de capacitação de professores do Ensino Fundamental em
grande parte dos estados, a requalificação de dirigentes educacionais das
escolas de educação básica e das administrações estadual e municipal de
ensino dentro dessa nova ótica educacional implementada. (NEVES,
2003, pp. 135-136)

A proposta do Banco Mundial para a educação dos países em desenvolvimento era


clara: os governos deveriam priorizar a educação básica, descentralizar suas ações, conferir
maior autonomia às unidades escolares (inclusive responsabilizando-as pelos resultados de
suas atuações), incentivar a participação da sociedade no cotidiano escolar, formular
parcerias com a iniciativa privada e as organizações não governamentais, mobilizar
recursos adicionais para a área educacional (valendo-se, para isso, das diferentes
modalidades de financiamento), enfocar ações setoriais e definir suas políticas e estratégias
alicerçadas em critérios econômicos (Cf. ALTMANN, 2002; TORRES, 1996). Desta
forma, tanto o rigor como os valores mercadológicos seriam impressos à condução dos
desafios educacionais em um país marcado pela injustiça social, cujos problemas estruturais
se agravaram com o avanço capitalista. Assim, termos como “custo-benefício” e “taxa de
retorno” se tornariam vocabulários frequentes na área educacional. É o que afirma Altmann
(2002, p. 86):

As propostas do BIRD [Banco Mundial] para a educação são feitas […]


basicamente por economistas, dentro da lógica e da análise econômica. A
relação custo-benefício e a taxa de retorno constituem as categorias
centrais, com base nas quais se define a tarefa educativa, as prioridades de

ϭϯϵ
investimento, os rendimentos e a própria qualidade. (ALTMANN, 2002,
p. 86)

O governo Fernando Henrique Cardoso não modificou o modelo de atuação estatal


implantado pelos seus antecessores ao permanecer fiel às diretrizes dos órgãos multilaterais
para a formulação das políticas educacionais. Mantendo-se impassível aos “imperativos da
associação submissa do país ao processo de globalização neoliberal em curso no mundo
capitalista” (NEVES, 2003, p. 134), o governo se aproveitou desse alinhamento para
financiar considerável parte de suas ações no campo educacional, através dos conhecidos
acordos de “cooperação e assistência técnica”, que nada mais são do que mecanismos de
financiamento no modelo convencional, responsáveis por agravar o endividamento
público,50e só são liberados se o país se adequar ao rígido conjunto de regras estipulado
pelo financiador.
Não havia, portanto, espaço para que o governo desenvolvesse autonomamente suas
políticas para uma área estratégica como a educação. Sobre a política do Banco Mundial,
um dos principais credores do Brasil, para o financiamento educacional, afirma Altmann
(2002, p. 79):

Embora a política de crédito do BIRD à educação se autodenomine


cooperação ou assistência técnica ela nada mais é do que um
cofinanciamento cujo modelo de empréstimo é do tipo convencional,
tendo em vista os pesados encargos que acarreta e também a rigidez das
regras e precondições financeiras e políticas inerentes ao processo de
financiamento comercial. Assim, os créditos concedidos à educação são
parte de projetos econômicos que integram a dívida externa do país para
com as instituições bilaterais, multilaterais e bancos privados (Fonseca,
1998). (ALTMANN, 2002, p. 79)

Diante das fortes interferências dos organismos multilaterais, o governo pôs-se a


implementar sua reforma educacional, divulgada aos quatro cantos como uma “revolução”,
mediante “uma profusão de medidas jurídico-administrativas, com destaque para a

ϱϬ
Apesar de propagandear o caráter positivo dos empréstimos tomados junto aos organismos multilaterais, o
governo, na verdade, pouco se beneficiou desses recursos, conforme afirma Pinto (2002, p. 129): “Assim, o
que se constata é que o país pouco se beneficia desses recursos que, proporcionalmente, pouco representam
no total de recursos aplicados em educação (menos de 1%), mas que acabam tendo uma influência decisiva
em alinhar as políticas educacionais do país com aquelas priorizadas pelas agências multilaterais (leia-se
nações mais ricas do mundo), políticas estas que, diga-se de passagem, não são seguidas pelos países que
controlam essas agências”.

ϭϰϬ
natureza qualitativa de tais mudanças” (SILVA JR., 2005, p. 14) que culminaram, no
decorrer do primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, na promulgação
da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB); nas criações do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
(FUNDEF), do Exame Nacional de Cursos (Provão), do Exame Nacional do Ensino Médio
(ENEM); na reestruturação da educação profissional — através do Decreto n. 2.208 de 17
de abril de 1997 e da Portaria MEC n. 646 de 14 de maio de 1997 —; na implantação do
Sistema de Avaliação do Ensino Superior — criado pela Lei n. 9.131 de 24 de novembro de
1995 — cuja atuação se pautaria em critérios de qualidade, potencialidade e produtividade;
na reformulação dos processos de escolha dos dirigentes das instituições federais de Ensino
Superior e, ainda, no estabelecimento dos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN) para o
Ensino Fundamental. Tratava-se de um conjunto significativo de medidas que
contribuiriam, sobremaneira, para o avanço neoliberal na educação brasileira.
Dentre todas essas medidas, a que provocou maior impacto no cenário educacional
foi, sem dúvida, a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Sua
construção, iniciada ainda nos anos 1980, simbolizou no campo educacional a consolidação
do processo de redemocratização do país, pois além de substituir a famigerada Lei n. 5.692
de 11 de agosto de 1971, instituída no auge da Ditadura Militar, envolveu a participação
direta de diferentes setores da sociedade, interessados em tornar hegemônicos seus
respectivos projetos educacionais. De um lado, os defensores da iniciativa privada —
empresários da educação; partidos e políticos de direita;setores da Igreja Católica; e
educadores —, de outro, os defensores da educação pública, vinculados ao Fórum Nacional
em Defesa da Escola Pública (FNDEP), que era formado por entidades científicas,
sindicais, estudantis, de especialistas da educação e dirigentes educacionais (Cf. SAVIANI,
2008).
Assim, a sociedade assistiria ao recrudescimento dos históricos conflitos entre o
público e o privado no campo educacional, fato que provocaria o adiamento — por quase
uma década — da aprovação de uma versão definitiva para a nova LDB.
Ao governo Fernando Henrique coube acelerar os trâmites e deturpar ainda mais o
conteúdo do projeto inicial, que já fora reestruturado inúmeras vezes no processo
legislativo por causa de pareceres, emendas e substitutivos. Valendo-se da ampla coalizão

ϭϰϭ
que o apoiava e da decisiva atuação de Darcy Ribeiro, o governo federal ignorou os
trâmites anteriores e a participação da comunidade educacional na discussão da nova
legislação para impor um novo substitutivo à apreciação do Congresso Nacional. Desse
modo, o texto final acabou sendo aprovado no Senado e encaminhado posteriormente à
Câmara dos Deputados, que o aprovou sem maiores resistências, devido às fortes
interferências governamentais. Pouco tempo depois, no dia 20 de dezembro de 1996, seria
promulgada — sem vetos — a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional do
período posterior à Ditadura Militar.
Apesar de garantir o dever do Estado na oferta de educação escolar pública, trazer à
tona uma concepção de educação “inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de
solidariedade humana” (BRASIL, 1996b), garantir a oferta do ensino com base nos
princípios da “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” (BRASIL,
1996b),da “liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a
arte e o saber” (BRASIL, 1996b) e do “pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas”
(BRASIL, 1996b) e dispor sobre a organização do sistema e dos níveis e modalidades de
educação e ensino (estando devidamente incorporada à versão final uma seção dedicada à
Educação Especial), a versão final da LDB agradou muito mais aos defensores da iniciativa
privada do que aos defensores da escola pública.
Estruturada em torno da flexibilidade e repleta de disposições genéricas, a nova
legislação não prestaria efetiva contribuição, no plano jurídico, para a superação da
dicotomia “opressor-oprimido” (Cf. FREIRE, 1996), historicamente difundida, e tampouco
assegurou maior participação da comunidade educacional nas decisões concernentes à
educação brasileira. Desta forma, criava as necessárias bases para ao avanço das teses
neoliberais no sistema educacional. Sobre isso, afirma Saviani (2008, p. 200):

Daí a opção por uma “LDB minimalista”, compatível com o “Estado


mínimo”, ideia reconhecidamente central na orientação política
dominante.
Seria possível considerar esse tipo de orientação e, portanto, essa
concepção de LDB, como uma concepção neoliberal? Levando-se em
conta o significado correntemente atribuído ao conceito de neoliberal, a
saber: valorização dos mecanismos de mercado, apelo à iniciativa privada
e às organizações não governamentais em detrimento do lugar e do papel
do Estado e das iniciativas do setor público, com a consequente redução
das ações e dos investimentos públicos, a resposta será positiva.

ϭϰϮ
Prossegue Saviani (2008, p. 201):

Diante do exposto, a impressão que fica é que a solução das questões


educacionais, em lugar de dever do Estado como está inscrito em nossa
Constituição (e o mote para barrar o projeto da Câmara foi a alegação de
inconstitucionalidade!), está afeita à boa vontade da população, sugerindo
um regresso à época em que a educação, ao invés de responsabilidade
pública, era considerada assunto da alçada da filantropia.

Determinadas as novas bases da educação nacional, caberia ao aparelho estatal


formular as políticas necessárias para tornar realidade aquilo que determinava a legislação.
Assim, combinando um discurso oficial que colocava a educação como uma prioridade
governamental com reduções frequentes nos investimentos reservados à área social, o
governo Fernando Henrique pôs-se a fazer avançar seu projeto educacional neoliberal,
amparado por setores conservadores, pela iniciativa privada, pelo Banco Mundial e pelo
Fundo Monetário Internacional.
Um dos principais recursos utilizados pelo governo em sua atuação no campo
educacional foi a criação e o fortalecimento de serviços estatísticos e mecanismos nacionais
de avaliação, além da utilização dos dados oferecidos pelo Laboratório Latino-Americano
de Avaliação da Qualidade de Educação e pelo Programa Internacional de Avaliação dos
Estudantes (PISA).
Daí a implantação do Sistema de Informações Educações (Sied), responsável por
dinamizar a realização dos Censos Educacionais, tão prestigiados pela gestão Paulo Renato
no MEC; o fortalecimento, através de financiamento concedido pelo Banco Mundial, do
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB), e as criações do Exame
Nacional de Cursos (Provão) — cujo propósito era o de avaliar o desempenho dos alunos
do Ensino Superior — e do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) — voltado à
avaliação do desempenho dos alunos do Ensino Médio (Cf. ALTMANN, 2002).
Esses instrumentos possibilitaram que o Ministério da Educação estabelecesse um
sistema centralizado de avaliação, pautado num conceito de qualidade muito próximo ao da
lógica do mercado, que estimula a competição e a produtividade, limitando as
potencialidades do fenômeno educacional, desconsiderando as especificidades dos

ϭϰϯ
diferentes sistemas de ensino (estaduais e municipais), das instituições de ensino e as
condições de vida de alunos e professores.
Nesse cenário, as escolas e universidades passam a ser responsabilizadas por suas
práticas pedagógicas e seus desempenhos nas diferentes avaliações, recebendo cobranças
por “excelência” cada vez maiores da sociedade e das empresas, enquanto o Estado, em
conformidade com o ideário neoliberal, se exime de suas responsabilidades no combate à
desigualdade social, um dos fatores determinantes da baixa qualidade dos serviços
educacionais públicos.
Outro recurso amplamente utilizado pelo governo para efetivar seu projeto
educacional foi a descentralização. Embora esta não fosse uma novidade na agenda
governamental, foi no período Fernando Henrique que a União potencializou sua utilização,
compartilhando suas responsabilidades sobre a educação com os entes federativos e a
iniciativa privada. Dentro dessa lógica, fortemente apoiada pelos organismos multilaterais
de financiamento, 51 foram ampliados os Programas Nacionais do Livro Didático;
Transporte Escolar; e Alimentação Escolar (sendo esses dois últimos transferidos para o
controle do Programa Comunidade Solidária); criados os programas “Biblioteca da
Escola”; Dinheiro Direto na Escola (DDE) — “concebido para eliminar a intermediação e
os entraves burocráticos” (CARDOSO, 1997, p. 58); também os programas de Expansão
da Educação Profissional (PROEP); Educação Básica para o Nordeste; Nacional de
Informática na Educação (PROINFO); Plano Nacional de Educação Profissional
(PLANFOR) e os fundos de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA) e de Manutenção
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF),
sendo este último divulgado pelo governo como uma de suas maiores realizações.
No entanto, a União permanecia sem aumentar os investimentos, o que era
imprescindível para a realização de efetivas transformações na área educacional. Preferia-se
“aperfeiçoar” os gastos, conferindo-lhes, em conformidade com a cartilha neoliberal, maior
“qualidade”. Sobre o financiamento da educação à época, afirma Pinto (2002, p. 124):

ϱϭ
O Banco Mundial priorizava, em sua proposta de reforma educacional, aspectos econômicos. Nesse sentido,
a lógica da descentralização assumiria caráter preponderante na condução das políticas públicas por parte dos
países em desenvolvimento. Afinal, era preciso que os governos mantivessem centralizadas quatro funções:
“(1) fixar padrões; (2) facilitar os insumos que influenciam o rendimento escolar; (3) adotar estratégias
flexíveis para a aquisição e uso de tais insumos; e (4) monitorar o desempenho escolar” (ALTMANN, 2002,
p. 80).

ϭϰϰ
No que se refere ao financiamento da educação, podemos dizer que a
política para o setor nos anos FHC teve como pressuposto básico o
postulado de que os recursos existentes para a educação no Brasil são
suficientes, cabendo apenas otimizar a sua utilização por meio de uma
maior focagem nos investimentos e uma maior “participação” da
sociedade. Dentro desta lógica, aliás, em fina coerência com o
pensamento neoliberal, prioriza-se, por exemplo, o Ensino Fundamental
em detrimento do Ensino Superior, ou ainda, no caso do primeiro, o
ensino para as crianças na faixa etária ideal, em detrimento da educação
de jovens e adultos. Quanto a possíveis recursos adicionais, estes deverão
advir do setor privado, por intermédio das parcerias com empresas ou do
trabalho voluntário de pais e dos “amigos da escola” […]

O FUNDEF correspondeu tanto aos anseios do governo — desejoso de promover a


universalização do acesso da população ao nível fundamental — quanto aos do Banco
Mundial, que determinava como prioridade aos países em desenvolvimento o investimento
52
em educação básica. Esse fundo, criado através da Lei n. 9.424 de 24 de dezembro de
1996, tinha como objetivo garantir que “60% dos recursos constitucionalmente vinculados
à educação […] [fossem] efetivamente alocados no Ensino Fundamental por parte de
estados e municípios” (CARDOSO, 1997, p. 58) e distribuídos em conformidade com o
número de matrículas das redes públicas estaduais e municipais de Ensino Fundamental, de
modo a garantir que se atingisse um gasto mínimo de 300 reais por aluno à época. Além
disso, desse montante de recursos, 60% deveria ser destinado à “melhoria das condições
salariais dos professores, como forma de resgatar a dignidade desse profissional e
melhorar a qualidade do Ensino Fundamental público no país” (CARDOSO, 1997, p. 59).
Como se pode constatar, o FUNDEF não provocou o aumento dos investimentos
públicos na área educacional, mas sim sua redistribuição, a fim de atender os propósitos
governamentais. Houve, com a medida, significativo aumento das matrículas no Ensino
Fundamental, mas a criação do Fundo, por si só, não resolveria os problemas estruturais
deste nível de ensino, pois era preciso atuar também em prol da permanência do alunado

ϱϮ
A composição do FUNDEF assim se daria: “no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, por quinze
por cento do ICMS, do IPI proporcional às exportações e dos Fundos de Participação dos Estados e
Municípios — FPE e FPM” (BRASIL, 1998, p. 53). Em entrevista a Mônica Teixeira (2003, p. 85), Barjas
Negri, um dos responsáveis pela criação do Fundo, afirmaria: “Mas, de fato, o que foi o FUNDEF? Pouca
gente sabe. O FUNDEF, na realidade, foi uma minirreforma tributária que passou despercebida por quase
todos: mexemos na partilha dos recursos constitucionais transferidos aos Estados e municípios. Com os
mesmos impostos, mudamos a regra de distribuição”.

ϭϰϱ
nas escolas — a evasão era, à época, um dos principais problemas apontados pelos
diagnósticos elaborados pelo MEC —; não só assegurar aumentos salariais — algo que o
FUNDEF conseguiu —, mas torná-los dignos e condizentes com a importância do exercício
docente; investir em sólidos programas de formação de professores; reestruturar currículos
e instrumentos de avaliação; construir escolas e melhorar as estruturas das já existentes,
entre outras medidas indispensáveis para o aumento da qualidade da prestação dos serviços
educacionais.
Era preciso, portanto, ir muito além da criação de um Fundo, o qual, embora se
divulgasse o contrário, reduzia ainda mais a participação financeira da União nas ações
direcionadas ao Ensino Fundamental. É o que afirmava Saviani, à época do final do período
Fernando Henrique:

[…] cabe observar que, se essas medidas tinham o objetivo meritório de


distribuir melhor os recursos tendo em vista o financiamento do Ensino
Fundamental, elas limitaram-se, no entanto, a regular a aplicação de
recursos já vinculados, não prevendo novas fontes de recursos e, além
disso, reduzindo a participação financeira da União […] Como resultado,
o custo mínimo por aluno foi fixado em R$ 300,00 (trezentos reais), cifra
irrisória comparada com os valores praticados pelos países que lograram
generalizar o acesso e a permanência no Ensino Fundamental. Trata-se,
assim, de um patamar que consagra o estado de miséria da educação
nacional, evidenciando a precária vontade política do atual governo no
enfrentamento dessa questão (SAVIANI, 2002, pp. 39-40).

O governo respondeu a essas demandas sem, contudo, atrair a participação da


comunidade educacional para a formulação de suas medidas. Em razão disso,
autoritariamente o MEC investiu em um conjunto de ações polêmicas que suscitariam
grandes críticas dos setores progressistas da sociedade.
53
A primeira dessas críticas atendeu tanto às disposições constitucionais como às
diretrizes preconizadas pelo Banco Mundial e pela Unesco, através do “Relatório Jacques
Delors”. 54 Tratava-se do estabelecimento dos parâmetros curriculares para as primeiras

ϱϯ
A redação do artigo 210 da Constituição Federal de 1988 é clara quanto ao estabelecimento de conteúdos
mínimos para o Ensino Fundamental: “Serão fixados conteúdos mínimos para o Ensino Fundamental, de
maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacionais e
regionais” (BRASIL, 1988).
ϱϰ
Este relatório é fruto dos trabalhos de uma comissão implantada pela Unesco para definir as diretrizes da
educação mundial nos anos 2000. Para melhor compreensão de sua importância, afirma Saviani (2010, p.
433): “No relatório denominado ‘Educação: um tesouro a descobrir’, afirma-se que a exigência de educação

ϭϰϲ
quatro séries do Ensino Fundamental e a produção dos materiais de apoio que deveriam
nortear o trabalho dos professores nesse processo de readequação curricular. A ação, que
não contou com a participação direta da comunidade educacional — maior afetada pelas
mudanças —, resultou inorgânica, pois veio “de cima para baixo”, sem que se
considerassem os diferentes posicionamentos ou mesmo as grandes diferenças regionais em
um país continental. Afora isso, os documentos são, no mínimo, contraditórios, pois
anunciam a importância da formação do alunado para o “exercício da cidadania” ao mesmo
tempo em que reafirmam concepções pedagógicas não emancipatórias, acríticas, ao
estimularem a aprendizagem de competências e habilidades necessárias para formar novos
trabalhadores dentro da lógica do “aprender a aprender”.
Em razão disso, se incentivava a priorização de conteúdos de matemática, português
55
e ciências em detrimento dos de história, geografia, artes, etc., pois esses seriam mais
úteis à formação de futuros trabalhadores produtivos e competitivos, algo que se adequava
plenamente ao ideário neoliberal. Sobre os Parâmetros Curriculares Nacionais, afirma
Saviani (2010, p. 433):

As justificativas em que se apoia a defesa do “aprender a aprender”, nos


PCNs, são as mesmas que constam do “Relatório Jacques Delors”: o
alargamento do horizonte da educação que coloca para a escola exigências
mais amplas. Trata-se, agora, de capacitar para adquirir novas
competências e novos saberes, pois as “novas relações entre
conhecimento e trabalho exigem capacidades de iniciativa e inovação e,
mais do que nunca, “aprender a aprender” num contínuo “processo de
educação permanente” (BRASIL, MEC, 1997, p. 34)

ao longo de toda a vida para responder ‘ao desafio de um mundo em rápida transformação’ (DELORS, 2006,
p. 19) já se vinha impondo faz algum tempo, mas ‘só ficará satisfeita quando todos aprendermos a aprender’
(IDEM, IBIDEM). Esse entendimento vai explicitando-se ao longo do texto, deixando claro qual seria o
desiderato da escola: transmitir cada vez mais o ‘o gosto e prazer de aprender, a capacidade de ainda mais
aprender a aprender, a curiosidade intelectual’ (idem, p. 19)”. Cabe ressaltar que o governo brasileiro seguiu
à risca as disposições do relatório, tendo, inclusive, publicado-o em 1998 com uma apresentação escrita pelo
ministro Paulo Renato Costa Souza, em que se realçava “a importância desse documento para o cumprimento
da tarefa, à qual o MEC estava voltado, de repensar a educação brasileira” (SAVIANI, 2010, p. 433). Desta
forma, o Brasil não escaparia à necessidade de adequar seu sistema educacional ao lema “aprender a
aprender”, incorporando as noções de produtividade, competência, habilidade, adaptabilidade e, finalmente,
empregabilidade, exigidas pelo neoliberalismo como componentes essenciais da formação dos novos
trabalhadores.
ϱϱ
Segundo Altmann (2002, p. 83), o Banco Mundial defende que os sistemas educacionais devam enfatizar as
“habilidades cognitivas: linguagem, ciências, matemática e, adicionalmente, habilidades na área de
comunicação”.

ϭϰϳ
A segunda ação de impacto referente ao Ensino Fundamental perpetrada pelo
governo Fernando Henrique foi a criação do programa Aceleração da Aprendizagem,
posteriormente renomeado para Toda Criança na Escola, cujo objetivo era o de “[…]
assegurar a equidade nas condições de acesso, permanência e êxito escolar do aluno no
Ensino Fundamental” (CARDOSO, 2001, p. 48), através da liberação de recursos do
governo federal a estados e municípios para a implantação de classes especiais em estados e
municípios, “destinadas a alunos com idade acima do esperado para a série que
frequentam” (CARDOSO, 2002, p. 69). Imaginava-se, com o programa, combater o
fracasso escolar motivado pelo fenômeno da repetência, garantindo a permanência do
alunado na rede escolar e, por conseguinte, sua formação mínima. Todavia, o ato não
questionava o fracasso e a exclusão escolar, tampouco previa a adoção de medidas efetivas
para solucioná-los. Apenas reforçava, por meio das classes especiais, a aprendizagem de
conteúdos básicos não apreendidos como matemática e português, por exemplo — duas das
disciplinas que mais provocavam repetência —, enquanto o aluno permanecia com os
colegas da mesma série durante o restante do seu percurso de sua própria formação. Com
isso, o governo permanecia sem combater efetivamente problemas sociais graves como a
fome e a miséria — alguns dos principais determinantes do fracasso escolar —, mas se
valia das estatísticas oficiais, que acusavam a elevação dos índices de aprovação e a queda
dos índices de evasão escolar, para propagandear os “efeitos positivos” da “revolução
educacional” em andamento.
Na esteira dessas ações, a formação de professores foi, também, objeto de
intervenção governamental. Ainda que este fosse um problema histórico, amplamente
discutido por diferentes gerações intelectuais, não havia consenso mínimo sobre o que se
imaginava ser o melhor modelo de formação para o professorado brasileiro. Os governos
anteriores ao de Fernando Henrique Cardoso, por sua vez, intervieram na questão, mas de
forma tímida, fazendo com que o problema se agravasse ainda mais. Somente com a
promulgação da LDB é que o tema voltou novamente ao cerne das discussões educacionais,
pois o texto determinava que o Estado deveria se mobilizar para assegurar, no prazo de dez
anos, somente a admissão de docentes com formação em nível superior. Além disso, o
texto, “reconhecendo as enormes deficiências das licenciaturas, estabeleceu que elas não
mais poderiam ser oferecidas como simples habilitação de um curso com outros objetivos

ϭϰϴ
(como os bacharelados e os cursos de pedagogia)” (DURHAM, 2010, p. 157) e acabou por
indicar a necessidade de criação dos Cursos Normais Superiores, voltados, especificamente,
à formação de professores para o exercício da docência na Educação Infantil e nas
primeiras séries do Ensino Fundamental. No entanto, o governo FHC preferiu não intervir
diretamente na questão, deixando de investir tanto no fortalecimento das licenciaturas
quanto na implantação dos Cursos Normais Superiores ao optar por soluções precárias, mas
de rápida aplicação: a expansão da Educação à Distância e a criação de programas
emergenciais de formação.
Essas soluções adotadas funcionaram, mais uma vez, como medidas paliativas. O
MEC deixava de investir em programas de formação docente de qualidade que
promovessem a articulação entre ensino, pesquisa e extensão e incentivassem a criticidade,
a criatividade e a autonomia, para acelerar tanto a capacitação como a certificação do
professorado através do “desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino à
distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação continuada”
(BRASIL, 1996); da criação dos programas especiais de formação pedagógica — que
garantiam aos portadores de diplomas de quaisquer cursos superiores o direito de tornarem-
se docentes — e, ainda, dos cursos de licenciatura plena parcelada em Pedagogia. Sobre
esse modelo de formação adotado pelo Estado durante os anos FHC, afirma Brzezinski
(2008, p. 1152):

Coerente com os princípios do projeto excludente, o Estado regulador


aplica à formação de professores da educação básica o modelo de
competências e excelência (qualidade total), cujo objetivo primordial é o
atendimento às necessidades de modernização da economia e do
desenvolvimento medidos pela produtividade. Esta, de acordo com Chauí
(1999), é orientada por três critérios: Quanto se produz? Em quanto tempo
produz? Qual o custo do que produz?
Tal modelo pauta-se no aligeiramento e flexibilidade da formação fora da
universidade, reduz a quantidade de horas e a qualidade acadêmica,
científica e cultural, porque o aligeiramento é induzido pela volatilidade
das qualificações requeridas pelo mercado. Descarta a relevante busca do
conhecimento pelo profissional que se forma e destina-se a estimular uma
frenética aquisição de certificados de qualidade incerta, com o objetivo
primordial de “turbinar” os curricula vitae dos que aspiram a ingressar no
mercado.

ϭϰϵ
Daí resultaram ações pensadas de acordo com a lógica do baixo custo e do longo
alcance, como, por exemplo, o incentivo à educação à distância, primeiro através da criação
do Programa Nacional de Informática na Educação (PROINFO), responsável por levar à
rede escolar pública “toda a contribuição que os métodos, técnicas e tecnologia de
educação à distância podem prestar à construção de um novo paradigma para a educação
brasileira” (SILVA JR., 2002, pp. 112-113), através da distribuição de microcomputadores,
e depois pelos crescentes investimentos na TV Escola. Outros exemplos dessas ações são a
disseminação de conteúdos educativos através do Telecurso 2000, do Vídeo Escola e da
Tele-Escola (Cf. NEVES, 1999) e a formulação do Projeto de Formação de Professores em
Exercício (Proformação),“um curso de nível médio à distância, destinado a formar
professores que não possuem a habilitação em magistério e atuam em classes de
alfabetização e nas quatro séries iniciais do Ensino Fundamental” (CARDOSO, 2001, p.
52) nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, localidades com grandes contingentes de
professores leigos, com apoio do FUNDESCOLA (Fundo de Desenvolvimento da Escola).
A criação do FUNDESCOLA foi outra ação destacada pelo governo como uma
grande realização para o Ensino Fundamental. Não se tratava de uma iniciativa totalmente
nova, pois significava a ampliação do Projeto Educação Básica para o Nordeste — que
compreendia cinco ações básicas: “capacitação de recursos humanos, instalações
escolares, gestão educacional, materiais de ensino e aprendizagem, e inovações
pedagógicas” (CARDOSO, 1999, p. 51) — para as regiões Norte e Centro-Oeste com o
financiamento do Banco Mundial. Desta forma, dividido em três grandes etapas de
financiamento, o FUNDESCOLA incorporou uma série de projetos (dentre os quais o mais
importante foi o Plano de Desenvolvimento da Escola) voltados à adequação de prédios,à
aquisição de móveis e equipamentos pedagógicos e à modernização da gestão escolar, de
modo a “elevar o grau de conhecimento e o compromisso de diretores, professores e outros
funcionários com os resultados educacionais; melhorar as condições de ensino e estimular
o acompanhamento dos pais na aprendizagem de seus filhos” (FONSECA, 2003, p. 303)
nas localidades que apresentavam as menores taxas de aproveitamento e conclusão no
Ensino Fundamental.
Ainda que o FUNDESCOLA tivesse o caráter meritório de combater as
desigualdades regionais, sua implementação, mediante a transferência de recursos e o

ϭϱϬ
“treinamento” de gestores e docentes pelo governo, passava a responsabilizar diretamente
as instituições escolares das regiões mais pobres do país pelos resultados educacionais,
quando, na verdade, estes eram frutos da desigualdade imposta por graves problemas
socioeconômicos.
Deste modo, o sistema, em nome do ideário neoliberal, mais uma vez penalizaria a
escola — leia-se, aqui, os profissionais da educação, os alunos e as famílias —pelos
problemas educacionais do país, não reconhecendo seu histórico descompromisso com a
promoção de uma educação transformadora, emancipatória, de reconhecida qualidade para
todos.
Ainda que os programas elaborados tenham conquistado resultados iniciais
satisfatórios — o país acabaria por ampliar o acesso ao Ensino Fundamental sem, no
entanto, realmente universalizá-lo 56 —, era preciso assegurar a permanência do alunado na
escola e, para isso, o governo lançou dois importantes programas de transferência de renda:
o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e o Renda Mínima.
O primeiro programa de transferência, conduzido não pelo MEC, mas pela
Secretaria de Assistência Social, objetivava a transferência de recursos da União aos
municípios e destes às famílias de baixa renda, que tivessem filhos com idade entre 7 e 14
anos manejando algum tipo de trabalho. Em contrapartida, essas famílias se
responsabilizariam pela matrícula e frequência escolar regular de seus filhos para poder
receber os benefícios. Afora isso, os municípios que aceitassem participar do PETI
recebiam, à época, um valor de 25 reais por criança, para “financiar uma jornada

ϱϲ
O governo promoveu uma grande propaganda oficial sob o lema “Toda Criança na Escola”. Dentre os
resultados apresentados constava a suposta universalização do Ensino Fundamental. Todavia, Davies (2002,
pp. 23-24) alerta para o caráter inverídico desta informação: “É o que podemos perceber quando analisamos a
evolução das matrículas estaduais e municipais no Ensino Fundamental regular (EFR) de 1997 a 2002 no
Brasil como um todo. Segundo o balanço sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), divulgado pelo MEC em outubro de 2000
(www.mec.gov.br), elas teriam crescido 2,3 milhões nas redes públicas de 1997 a 1999, graças ao FUNDEF.
Entretanto, a propaganda oficial não revela que este aumento deve-se em grande parte à inclusão, no EFR,
de 785 mil matrículas de classes de alfabetização (CA), de 100 mil de educação de jovens e adultos (EJA), e
cerca de 400 mil, perdidas pelo setor privado e provavelmente incorporadas às redes municipais, sem falar
na falsificação de matrículas, problema reconhecido pelo próprio ministro da Educação e que gerou portaria
cancelando matrículas de redes de alguns governos ansiosos por aumentar a sua fatia do FUNDEF. Se
descontarmos essas matrículas, o número de matrículas novas no EFR cai para 947 mil, fragilizando, assim,
a campanha “Toda Criança na Escola”, alardeada com bastante estardalhaço pelo governo federal em
1997/1998 e supostamente viabilizada pelo FUNDEF”.

ϭϱϭ
suplementar, na qual são realizadas atividades recreativas, culturais e de reforço escolar”
(AMARAL e RAMOS, 1999, s/p).
O segundo programa, por sua vez, inspirado nas experiências dos Programas de
Garantia de Renda Mínima realizados pelo governo Distrito Federal e pela Prefeitura de
Campinas,foi lançado oficialmente em 1998, mas implementado, de fato, somente no início
do segundo mandato de Fernando Henrique, em 1999. No Renda Mínima, o governo
federal se responsabilizava pela concessão de recursos financeiros a municípios pobres,com
renda per capita e receita corrente abaixo da respectiva média estadual (Cf. AMARAL &
RAMOS, 1999), que se responsabilizariam por transferi-los a famílias cuja renda não
superasse meio salário mínimo e os filhos ou dependentes com idade entre 7 e 14 anos
estivessem matriculados e frequentassem regularmente a rede escolar, num modelo muito
próximo ao do PETI.
A Educação Infantil também foi objeto de ação da administração federal durante o
quadriênio 1995-1999. Apesar de a LDB dispor o contrário, a área manteve-se atrelada à
assistência social em total desrespeito ao seu caráter educativo e às históricas demandas da
comunidade educacional. Desta forma, a União manteve a sua posição de não intervir
diretamente na questão, restringindo-se a transferir recursos para os municípios e entidades
não governamentais — tal qual ocorria na Educação Especial —responsáveis pela oferta da
Educação Infantil. Afora isso, caberia também ao “Comunidade Solidária” a função de
atuar no setor, reforçando as ações assistencialistas, mediante a distribuição de cestas-saúde
do escolar e a construção de pré-escolas. Com esse modelo de atuação, a iniciativa privada
permanecia fortalecida com o compartilhamento de responsabilidades com a esfera pública,
filosofia presente em quase todos os setores da administração pública durante os anos
Fernando Henrique, e se evidenciava o descompromisso governamental através da ausência
de um projeto para uma para uma área de suma importância no contexto educacional.
O “Comunidade Solidária” teve papel relevante na condução das questões
educacionais. Além de atuar na Educação Infantil, gerenciar os programas de Transporte,
Alimentação e Saúde do escolar, implementar o Plano Nacional de Educação Profissional e
o Programa Nacional de Renda Mínima, coube também a ele um papel estratégico: o de
gerar novos mecanismos de participação da sociedade na área educacional através da
criação dos programas “Alfabetização Solidária” e “Universidade Solidária”.

ϭϱϮ
O primeiro objetivava a redução dos índices de analfabetismo entre jovens de 12 a
18 anos de idade através da realização de parcerias com empresas, que “custeavam metade
dos gastos por aluno (a outra metade era coberta com fundos públicos, advindos do
MEC)”; com universidades, que “executavam as ações de alfabetização por meio de
coordenadores e alfabetizadores que elas selecionavam e capacitavam”; e com os
municípios, que “eram responsáveis por questões operacionais (salas de aula, merenda,
convocatórias)” (BARREYRO, 2010, pp. 176-177), numa clara sinalização de que o
combate ao analfabetismo entre os adultos não seria uma prioridade governamental.
Já o segundo, uma versão adaptada do projeto Rondon, visava mobilizar estudantes
e professores universitários para a participação em ações de combate à fome e à pobreza em
diferentes regiões do país, de modo a fortalecer a articulação entre teoria e prática e gerar
novos intercâmbios de conhecimento. Ao transferir esse conjunto de responsabilidades ao
“Comunidade Solidária”, o MEC abandonou funções importantes para fortalecer sua nova
condição de formulador, coordenador e acompanhador de políticas públicas em questões
consideradas mais prioritárias pelo governo FHC.
O Ensino Médio também conheceu profundas transformações, apesar de não ter sido
priorizado como o fora o Ensino Fundamental pela agenda governamental. Embora a LDB
lhe conferisse uma ampla gama de objetivos, de modo a romper a histórica dicotomização
entre o ensino profissionalizante e o preparatório para o Ensino Superior e garanti-lo a toda
população como formação básica, o Ministério da Educação fez questão de retroceder ao
lançar o Decreto n. 2.208/97, que organizava a educação profissional de nível técnico de
modo independente do Ensino Médio regular (Cf. MOEHLECKE, 2012), e a Resolução
CEB n. 3, de 26 de junho de 1998, responsável por instituir as diretrizes curriculares
nacionais para este nível de ensino e, por conseguinte, melhor articular a educação ao
mundo do trabalho em tempos neoliberais.
Isto posto, mantinha-se uma divisão de modelos, cujos resultados eram
segregacionistas: aos filhos das elites, o caminho garantido (sobretudo pela escola
privada).Ao Ensino Superior e aos filhos das classes trabalhadoras, o caminho da
profissionalização (sem garantias de acesso ao Ensino Superior) em escolas da rede
pública. Sobre isso, afirma Neves (1999, p. 142):

ϭϱϯ
Já o Decreto 2.208 de 17/4/97 e, mais tarde, o parecer da Câmara de
Educação Básica do Conselho Nacional de Educação sobre Diretrizes
Curriculares Nacionais para o Ensino Médio, de 1/6/1998, realizam juntos
uma verdadeira revolução na educação do nível intermediário de ensino
[…]. O primeiro retira o caráter de escolarização do ensino técnico,
quando não mais considera esta modalidade de ensino como modalidade
de Ensino Médio; o segundo repõe explicitamente a dualidade de ensino,
quando admite a existência de um Ensino Médio profissionalizante e um
Ensino Médio propedêutico ao Ensino Superior. O currículo do Ensino
Médio teria uma base comum nacional seguida de aprofundamento de um
ou mais conteúdos das áreas da base comum nacional (médio
propedêutico) ou conteúdos específicos de preparação para o trabalho
(médio profissionalizante). Essa divisão de trabalho no âmbito
educacional reforça uma prática já experimentada nos chamados Anos de
Chumbo, na qual a profissionalização obrigatória do 2º grau de ensino de
fato só se aplicava à escola pública, uma vez que as escolas privadas desse
nível de ensino encontravam formas “inteligentes” de continuar seu
ensino de caráter propedêutico ao Ensino Superior.

Ao afirmar, na mensagem presidencial de 1996, que o atraso econômico do país era


também social, pois existiam grandes disparidades entre os setores da população em
relação à qualificação para o trabalho (Cf. CARDOSO, 1997), o governo deixava claro seu
incômodo com uma questão central em seu projeto desenvolvimentista: a educação
profissional. Era necessário investir na formação de mão de obra qualificada para poder
atender às novas demandas do capitalismo em tempos de globalização. Caso contrário,
resultaria inviável a aceleração do desenvolvimento econômico.
Mesmo sendo uma área prioritária para o seu projeto, o governo não veio a ampliar
os investimentos no setor, voltando-se apenas à “racionalização” dos gastos. Tampouco se
investiu em qualidade, o que evidenciava a opção governamental pela expansão
quantitativa. Por isso, manteve-se o repasse de recursos para a iniciativa privada, que se
encarregava de instalar e manter escolas profissionais, e criaram-se dois grandes programas
para subsidiar as ações do governo para a educação profissional: o Plano Nacional de
Educação Profissional (PLANFOR), que oferecia “cursos de qualificação e requalificação
profissional, em diferentes áreas e especialidades, com prioridades àqueles de baixa
escolaridade, do mercado formal e informal, desempregados, subempregados, empresários
57
e empregados de micro e pequenos empreendimentos” (CARDOSO, 1997, p. 39), e o

ϱϳ
O PLANFOR foi concebido com metas, no mínimo, ousadas: “qualificar, por meio da oferta de Educação
Profissional, pelo menos, 20% da População Economicamente Ativa (PEA), o que significou
aproximadamente 15 milhões de pessoas com idade superior aos 16 anos, tendo em vista a inclusão no

ϭϱϰ
Programa de Expansão da Educação Profissional (PROEP), responsável pela expansão das
escolas técnico-profissionalizantes ao financiar, em parceria com o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), os “planos estaduais de reforma e expansão do Ensino Médio e
da educação profissional” e destinar recursos à “construção, reforma e ampliação de
instituições de ensino, aquisição de equipamentos técnico-pedagógicos e de gestão,
material de ensino-aprendizagem, capacitação de docentes e pessoal técnico-
administrativo” (CARDOSO, 1998, p. 57).
Assim, até mesmo a Educação Profissional, subjugada pelas elites do país, que a
consideravam o destino preferencial para a formação da população pobre, dicotomizaria sua
oferta de serviços: aos mais pobres, cursos de curta duração e baixo custo, voltados à
qualificação e requalificação profissional daqueles que eram “justamente as camadas mais
vulneráveis aos processos de reestruturação e modernização produtiva” (CARDOSO,
1997, p. 39); aos mais abastados financeiramente, a possibilidade de estudar em institutos
federais, que articulavam educação, ciência e tecnologia, e garantiam acesso posterior aos
poucos postos de trabalho especializados.
Sobre essa política de Educação Profissional dicotômica, afirma Kuenzer (2000, p.
35):

Com a acumulação flexível, o capital prescinde de formação profissional


para os postos crescentemente simplificados, passando a demandar do
Estado apenas educação geral, mais ampliada, é verdade, porém não mais
universalizada, em face da redução dos postos de trabalho. Para a
educação de seus profissionais qualificados, o capital sempre prescindiu
do Estado, provendo suas próprias demandas, em face do caráter
estratégico. Nesse novo contexto, tomando por princípio a racionalidade
econômica, de fato não há por que estender a educação média tecnológica
aos sobrantes. A educação fundamental será suficiente, uma vez que, para
a maioria, o horizonte é o exercício de tarefas precarizadas de caráter
eventual, com reduzidas oportunidades de participação na cultura, na
política e na sociedade. Nessa perspectiva, a universalização do Ensino
Fundamental, limite autoimposto pelo governo, vincula-se antes à
finalidade de exercer algum controle social, para evitar a completa
barbarização, do que ao atendimento dos direitos de cidadania.

mundo do trabalho” (KUENZER, 2006, p. 888). Sua implementação envolveu crescentes recursos, num claro
compromisso do governo com a expansão quantitativa dessa modalidade educacional, ao passo que a duração
dos cursos — em total descompromisso com a formação omnilateral — diminuiu, corroborando com o
aligeiramento da formação dos trabalhadores.

ϭϱϱ
Na linha de modernização econômica do país, o Ensino Superior também sofreu
severas intervenções governamentais com vistas a adequá-lo às exigências da economia
mundial. Neste sentido, o governo pôs-se a colocar em ação o que havia sido proposto no
“Mãos à Obra, Brasil” durante a campanha eleitoral: incentivo à diversificação e expansão
do sistema de educação superior, revisão dos mecanismos de gestão e financiamento, e
controle de qualidade das instituições públicas e privadas. A viabilização dessas propostas
se deu, assim como a maior parte das intervenções nos outros níveis e modalidades de
ensino, através de um novo conjunto de medidas jurídico-administrativas, investimentos
derivados de empréstimos junto aos organismos internacionais e apoio à iniciativa
privada.58
A primeira dessas novas medidas foi a criação, em 1995, do Conselho Nacional de
Educação, que, através da Câmara de Educação Superior, se tornaria responsável por
deliberar sobre as diretrizes curriculares dos cursos de graduação, credenciar(ou não)as
instituições de Ensino Superior e regulamentar o Exame Nacional de Cursos (Provão),
mecanismo de avaliação imposto pelo governo à educação superior.
A posteriori, no mesmo ano, deu-se a promulgação da Lei n. 9.192, cujas
disposições regulamentariam o processo de escolha dos dirigentes universitários, que
interferiria diretamente na questão da autonomia universitária.
No ano seguinte, o Decreto n. 2.026 estabeleceria os “procedimentos para a
avaliação dos cursos e instituições de Ensino Superior” (BRASIL, 1996d) em total
conformidade com as lógicas meritocrática e produtivista.
Já em 1997, seria a vez da promulgação do Decreto n. 2.306, que dispôs sobre a
reorganização do sistema federal de ensino e apresentou como novidade a criação dos
centros universitários (instituições sem maiores vínculos com a pesquisa), de modo a apoiar
a iniciativa privada, desejosa de ampliar seus negócios em pleno período de expansão do
Ensino Superior sem que, para isso, tivesse que gastar mais para adequar suas instituições
ao trinômio “ensino-pesquisa-extensão”.

ϱϴ
Além da criação dos centros universitários e da forte presença dos defensores do ensino privado no
Conselho Nacional de Educação, o governo Fernando Henrique investiu na distribuição de bolsas de estudo
em instituições privadas de ensino superior para o alunado de graduação. Era, portanto, uma forma de
expandir a oferta para este nível de ensino, favorecendo os interesses do empresariado.

ϭϱϲ
Na esteira dessas medidas, o governo também interveio, mais diretamente, no
cotidiano das instituições federais de Ensino Superior. Para tanto, apoiou um “amplo e
consistente processo de renovação das práticas e metodologias de ensino de graduação,
compatíveis com os desafios impostos pelo desenvolvimento científico e tecnológico”
(CARDOSO, 1998, pp. 59-60), investindo em projetos de “reequipamento e modernização
da infraestrutura de ensino e extensão” (IDEM, IBIDEM) com o auxílio do financiamento
do BNDES e de bancos estrangeiros.
No entanto, esses investimentos não impediriam o governo de comprimir o repasse
de recursos às universidades públicas federais, forçando-as à adequação ao que se chamou
de “transparência e eficiência no uso de recursos públicos” (CARDOSO, 1999, p. 54).
Consequentemente, essas instituições teriam apenas a garantia do repasse mínimo de
recursos para a manutenção de suas atividades, o que forçava a captação de recursos junto à
iniciativa privada, mediante a elaboração de convênios e parcerias, para o fomento de suas
pesquisas, por exemplo. Expandir vagas tampouco se faria, pois a diretriz governamental
era a de melhor aproveitar aquelas que se encontravam “ociosas”.Os professores também
foram diretamente afetados por essa nova política, já que seriam obrigados a se adequar às
regras da produtividade, acumulando funções de ensino e pesquisa e se submetendo
periodicamente a mecanismos de avaliação, que determinariam — pela lógica do mérito —
suas remunerações. Dessas ações não se poderia esperar outro resultado que não fosse a
submissão gradual da universidade pública brasileira a um danoso processo de privatização,
tal qual desejavam os neoliberais, cujas consequências seriam perversas à manutenção da
qualidade de seus programas de formação.
Esse extenso conjunto de programas e legislações, que interferiu em todos os níveis
de ensino e modalidades educacionais, não visou — em nenhum momento — atender aos
anseios de considerável parte da sociedade por uma educação social e politicamente
transformadora. Tampouco respeitou os dispositivos constitucionais que asseguravam o
direito de todos à oferta de serviços educacionais. Apenas se atendeu ao intuito central do
governo de criar as bases para a implantação de seu projeto neoliberal, tal qual ocorreu em
outras áreas — vide a reforma do Estado; as privatizações; o apoio à iniciativa privada em
detrimento do público; o descumprimento de direitos sociais; o fortalecimento da

ϭϱϳ
dependência em relação às grandes potências capitalistas e os organismos multilaterais; o
incentivo à desnacionalização da economia; a periódica redução dos gastos sociais; etc.
Não existiu, portanto, uma “revolução educacional” em curso, como propagava o
alto escalão do Ministério da Educação, ou mesmo o efetivo combate à desigualdade social.
Tudo ocorria em nome da modernização e da manutenção da estabilidade econômica. E foi
valendo-se desse mote e do forte apoio dos setores conservadores que Fernando Henrique
Cardoso se tornou o primeiro presidente reeleito da história do Brasil, e deu andamento, por
mais quatro anos, ao avanço do neoliberalismo no país.

4.2. A reeleição de Fernando Henrique Cardoso em 1998

As eleições de 1998 ficaram marcadas pela ocorrência de uma grande novidade


político-institucional: a possibilidade de os governadores e o presidente da República se
candidatarem à reeleição. Isso só se viabilizou após uma grande manobra política do
governo Fernando Henrique Cardoso, marcada pelas denúncias de corrupção e as
contundentes críticas da oposição, para que o Congresso Nacional aprovasse a Emenda
Constitucional n. 16, de 4 de junho de 1997, e tornasse legítima a vontade do presidente de
disputar as eleições e defender a continuidade do seu programa neoliberal.
De fato, Fernando Henrique valeu-se — e muito — do uso da máquina
administrativa para tornar possível sua intenção de reeleger-se. Para tanto, distribuiu
ministérios entre os partidos aliados (prática recorrente na história republicana brasileira), a
fim de ampliar o apoio que recebia no Congresso Nacional; fortaleceu sua aliança com o
empresariado e os segmentos conservadores da sociedade; manteve o apoio da grande
mídia e empenhou-se em manter uma imagem positiva tanto do governo como de sua
atuação pessoal à frente da Presidência da República entre as grandes potências capitalistas
e os organismos multilaterais. Desta forma, encontrava respaldo e espaço suficientes para
apresentar-se à sociedade como a alternativa política capaz de assegurar a estabilidade
econômica e fazer avançar um projeto desenvolvimentista.
Nem mesmo as denúncias de corrupção envolvendo a possível compra de votos para
assegurar a aprovação da Emenda Constitucional n. 16 conseguiram enfraquecer a

ϭϱϴ
candidatura. Apesar de o caso envolver governadores (do Amazonas e do Acre), deputados
federais e o então ministro das Comunicações, Sérgio Motta, e ter certa repercussão na
imprensa, o governo conseguiu abafar — valendo-se da distribuição de cargos e verbas —
as articulações da oposição em torno da abertura de uma Comissão Parlamentar de
Inquérito (CPI), que inevitavelmente prejudicaria o projeto reeleitoral de Fernando
Henrique. Dos envolvidos, apenas os deputados Ronivon Santiago e João Maia (ambos, à
época, do PFL do Acre) se prejudicaram mais, tendo que renunciar aos respectivos
mandatos para fugirem da cassação. Deste modo, o caminho parecia mais tranquilo para a
condução da campanha governamental governista.
Ao constituir uma aliança entre PSDB, PFL, PTB, o então PPB (ex-PDS, PPR e
agora PP) e parcelas consideráveis do PMDB, que, mais uma vez, não lhe concederia apoio
oficial, Fernando Henrique Cardoso tornaria evidente sua total guinada à direita, vindo a se
beneficiar eleitoralmente do apoio concedido por figuras como Paulo Maluf, Antônio
Carlos Magalhães, José Sarney, Jader Barbalho, Jorge Bornhausen, Marco Maciel, Roberto
Jefferson e outros. Além disso, garantira bons apoios nos estados, a possibilidade de eleger
uma ampla bancada parlamentar — fundamental para a governabilidade — e um expressivo
tempo de propaganda obrigatória tanto no rádio como na televisão, fator indispensável para
um candidato que teria de convencer o eleitorado da importância de suas realizações,
mesmo quando quase tudo andava mal devido às sucessivas crises econômicas mundiais e o
fracasso de grande parte das medidas tomadas pelo governo com vistas a combater seus
perniciosos efeitos no país.
No campo oposicionista, apresentaram-se como principais opções Luiz Inácio Lula
da Silva, representando o PT e os aliados PDT, PSB, PCdoB e PCB, e Ciro Gomes, apoiado
pela aliança composta por PPS, PL e PAN, pois os outros candidatos representavam
“partidos nanicos”, sem maiores expressões eleitorais. O primeiro disputava a sua terceira
eleição, sendo bastante conhecido pelo eleitorado, e defendia uma mudança radical nos
rumos do país ao criticar o Plano Real, a expansão do neoliberalismo e a relegação da área
social ao segundo plano na agenda governamental. Em função disso, recebeu imediato
apoio dos movimentos sociais, das organizações sindicais, dos partidos de esquerda e dos
setores progressistas da sociedade. Entretanto, no decorrer da campanha eleitoral, teve
grandes dificuldades em suas tentativas de convencer a população de que era preciso alterar

ϭϱϵ
substancialmente a política econômica para promover justiça social, fato que o levou a ser
considerado “radical” pelas fatias do eleitorado que se identificavam com o discurso da
estabilidade econômica — leia-se, aqui, as elites, os segmentos políticos conservadores de
maneira geral e estratos significativos da classe média e das classes trabalhadoras, que
temiam o fantasma da inflação. O segundo, ao apresentar-se como um candidato moderado,
conhecido pela experiência administrativa apesar da juventude, defendia a readequação do
Plano Real e um combate mais efetivo, por parte do governo, aos problemas sociais do país.
Amparado por esse discurso, tentava ser uma terceira via à possível polarização entre Lula
e Fernando Henrique. Todavia, com pouco tempo de televisão, desconhecido da maioria do
eleitorado e sem grades apoios políticos, acabou sendo visto como um “novo Collor”, algo
que prejudicou severamente suas pretensões eleitorais.
Nesse cenário, a candidatura Fernando Henrique não encontrou maiores
dificuldades para lograr êxito no pleito eleitoral. Manteve-se a divulgação da imagem do
candidato como um político “preparado”, “realizador”, com “grande credibilidade”
internacional. De novidade, um discurso mais voltado ao combate dos problemas sociais —
agravados pela adoção das medidas neoliberais —, de modo a atender aos anseios dos
insatisfeitos com os rumos tomados pela administração federal e evitar o fortalecimento da
oposição (que insistentemente divulgava as mazelas do país), e a apresentação de um novo
plano de governo (denominado “Avança, Brasil: proposta de governo”).
No novo programa, o governo FHC defendia aquilo que ele compreendia ser seu
maior legado: a promoção de um novo modelo de atuação estatal para uma “nova
sociedade”. Mas reconhecia que era preciso avançar em outras áreas, sobretudo na geração
de empregos e na implementação de políticas sociais. Isto posto, determinava como
objetivos para o segundo mandato “avançar para consolidar o Real”, pautando-se no
equilíbrio das contas públicas e no aumento da capacidade de poupança e de investimentos
do país; “avançar para fazer o país crescer de forma sustentada e gerar oportunidades de
trabalho” a partir do aumento das exportações e da promoção do crescimento de setores
como a agricultura, a indústria, o turismo, a construção civil e os serviços em geral;
“avançar para desenvolver e consolidar a democracia na vida cotidiana de todos os
brasileiros” mediante a promoção dos direitos civis, o combate às discriminações e à
violência; e “avançar, sobretudo na luta permanente contra a exclusão social, a fome, a

ϭϲϬ
pobreza e a desigualdade” através de uma “revolução” nas políticas sociais e de
transferência de renda (CARDOSO, 1998b, p. 03).
A despeito de parecer ter um propósito “mais social”, o plano não apresentara
maiores novidades no tocante às políticas sociais. Suas bases já haviam sido lançadas no
decorrer do primeiro mandato; bastava, na concepção dos governistas, centrar maiores
esforços na implementação. Portanto, os partidários de Fernando Henrique não sinalizavam
nenhum compromisso com maiores mudanças nos modos de o governo compreender e
combater os problemas do país, afinal, não se alterou a escala de prioridades: estabilidade
econômica em primeiro lugar e combate à desigualdade social em segundo plano.
O período de campanha não reservou maiores alterações no quadro de intenção de
voto. O presidente, candidato à reeleição, manteve-se à dianteira nas pesquisas desde o
primeiro momento, embora sofresse com a queda de aprovação ao seu governo, decorrente
dos efeitos, no Brasil, da crise econômica russa. Essa condição animou, nos primeiros
meses, os oposicionistas Lula e Ciro Gomes, que vislumbraram a oportunidade de levar o
pleito ao segundo turno. Porém, o discurso oposicionista, que denunciava, entre outras
coisas, as privatizações, o desemprego, a seca no Nordeste e a péssima distribuição de
renda, não conquistou o eleitorado, fazendo com que tanto o candidato do PT quanto o
candidato do PPS perdessem fôlego já no início da disputa. Os candidatos dos partidos
“nanicos” também sucumbiram, cabendo a Enéas Carneiro o melhor desempenho dentre
eles ao terminar as eleições em quarto lugar com pouco mais de 2% dos votos válidos.
Desta forma, com uma campanha rica, pautada na ampla utilização da máquina
administrativa e amparada pela cobertura favorável da grande imprensa, Fernando
Henrique Cardoso se tornaria, no dia 3 de outubro de 1998, o primeiro presidente reeleito
da história do país.

4.3. O segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2003)

A reeleição trouxe novas expectativas à sociedade brasileira quanto à atuação de


Fernando Henrique Cardoso em seu novo mandato presidencial. Imaginava-se que o
presidente seria capaz de conter os efeitos das sucessivas crises econômicas mundiais no

ϭϲϭ
país e fortalecer a atuação na área social, tal qual previa o seu novo plano de governo, o
“Avança Brasil”, pois o modelo de desenvolvimento proposto durante o primeiro mandato
dava claros sinais de esgotamento: o volume de recursos resultante das privatizações não
foi capaz de reduzir substancialmente a dívida pública; a capacidade de investimento
permanecia reduzida, com o governo ora apelando aos empréstimos junto aos organismos
multilaterais e bancos privados internacionais, ora recorrendo às parcerias com a iniciativa
privada em nível nacional; a indústria nacional se sacrificava para resistir à concorrência
internacional aberta pelo governo; as altíssimas taxas de juros beneficiavam somente os
especuladores internacionais; o crescimento econômico era ínfimo para atender aos anseios
de todos os setores da sociedade; e o desemprego aumentava tanto quanto o subemprego.
Ainda mais dependente das grandes potências, o Brasil não conseguia combater,
tampouco solucionar, seus graves problemas sociais, de modo que era preciso mudar o
modelo de atuação governamental para evitar que o país fosse guindado a uma grande crise
tal qual ocorrera nos anos 1980 e, mais recentemente, com países como o México, a Rússia
e a Argentina. Mudanças ocorreram, mas não alteraram radicalmente o modelo de atuação
governamental. Para avançar na estabilização da economia, o governo investiu em uma
nova política fiscal, através do “Programa de Estabilização Fiscal”, 59 que previa o aumento
de receitas e o corte de despesas de modo a garantir a obtenção de superávits primários com
vistas a “produzir a estabilização da razão entre a dívida pública e o Produto Interno
Bruto (PIB)” (OLIVEIRA e TUROLLA, 2003, p. 198); em um novo regime monetário,
pautado no sistema de metas inflacionárias; e, por fim, no abandono do regime cambial fixo
em nome da flutuação. Destaca-se, ainda, neste conjunto de medidas, a desaceleração do
ritmo das privatizações, tendo o governo Fernando Henrique centrado esforços na
desestatização dos bancos estaduais, objetivando a redução do endividamento dos estados
junto à União e a melhoria das contas públicas federais.
Essas bases de atuação levaram o país a manter a estabilização dos preços e os
compromissos com os organismos multilaterais e as grandes potências capitalistas, mas

ϱϵ
Dentre as ações formuladas no sentido de assegurar a estabilização econômica, constava a manutenção da
Desvinculação das Receitas da União (DRU), criada em 1994, que funcionou como um mecanismo de
flexibilização orçamentária ao dar poder ao governo federal de desvincular 20% de recursos oriundos de
impostos e contribuições para utilizá-los em áreas que julgava serem mais prioritárias. No segundo mandato,
o governo FHC valeu-se desse mecanismo para alcançar os superávits primários e controlar a inflação,
prejudicando setores como saúde e educação, por exemplo.

ϭϲϮ
provocaram a elevação de tributos e a redução dos investimentos, já que era preciso ampliar
receitas e gastar menos. Deste modo, o governo mudou aspectos de sua atuação, mas
continuou a priorizar a área econômica em detrimento da área social, dando
prosseguimento à implantação da reforma do aparelho do Estado, que colocava
“descentralização, compromisso com resultados, parcerias com a sociedade civil,
flexibilização de normas e procedimentos, modernização dos métodos de gestão […]”
(CARDOSO, 2002, p. XIII) como diretrizes fundamentais para as intervenções
governamentais.
A “nova” política econômica conservou os princípios neoliberais e mostrou que o
governo, apesar das promessas eleitorais, não avançaria na propositura de reformas
estruturais, dado o “processo de fadiga [dessas reformas], especialmente a reforma
tributária e o aperfeiçoamento do marco regulatório. Assim, o novo papel regulador do
Estado foi implementado apenas parcialmente” (OLIVEIRA & TUROLLA, 2003, p. 214).
Desta forma, em vez de priorizar as reformas política, agrária, educacional e
tributária, os esforços foram concentrados em ações pontuais, como a promulgação da Lei
de Responsabilidade Fiscal,60 responsável por incorporar a “prudência, a prestação de
contas e a transparência na administração de recursos públicos, nas três esferas de
Governo e nos três Poderes” (CARDOSO, 2001, p. 28) e fixar “limites para despesas com
pessoal, […] a aprovação de limites para dívida pública pelo Senado Federal e
[determinar] que sejam estabelecidas metas fiscais” (CARDOSO, 2001, p. 29);a criação do
fator previdenciário, como parte da reforma da Previdência, com vistas a impedir o
aumento do déficit do setor e inibir a concessão de aposentadorias precoces; a criação do
Ministério do Desenvolvimento, que teria o papel de formular uma nova política industrial,

ϲϬ
Apesar de o governo compreendê-la como um instrumento imprescindível à obtenção dos superávits
primários, que deveriam contribuir para a redução do endividamento do país, não se pode ignorar a sua
importância para o combate à corrupção e à irresponsabilidade dos governantes mediante o efetivo controle
das contas públicas. Segundo Loureiro & Abrucio (2004, p. 60), contribuíram para a “formação desse
consenso em torno da responsabilidade fiscal” o “sucesso inicial do Plano Real” e as “pressões do mercado,
exigindo maior ‘confiabilidade’ para os investidores externos”. Além desses elementos, “também atuaram
nessa direção a emergência de maior intolerância em relação à corrupção e de consciência mais clara dos
danos que a insolvência dos governos geram à sociedade, tais quais as consequências do não pagamento de
salários a funcionários (médios, professores, policiais), greves, insegurança nas cidades, deterioração dos
serviços públicos, etc. Nessa linha contribuíram decisivamente os episódios dos precatórios, com grande
repercussão em Pernambuco, Santa Catarina, Alagoas e São Paulo, e o da Máfia dos Fiscais, envolvendo a
Prefeitura paulistana, os quais revelaram os resultados de irresponsabilidade fiscal em larga escala” (IDEM,
IBIDEM).

ϭϲϯ
baseada no princípio da competitividade e no combate ao protecionismo; e, finalmente, a
execução da reforma administrativa, através do cumprimento das disposições expressas
pela Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998.
Esse conjunto de medidas não impediu, contudo, que uma nova crise econômica,
desta vez em um país vizinho, afetasse a confiança do mercado no Brasil. “Transformada
em uma espécie de laboratório para as doutrinas e políticas econômicas preconizadas pelo
chamado Consenso de Washington” (BATISTA JR., 2002, p. 83), a Argentina chegaria aos
anos 2000 sofrendo as consequências da adoção de uma política marcada pela
“liberalização, integração internacional e cessão unilateral de aspectos essenciais da
autonomia da política econômica nacional”. Assim, altamente dependente das grandes
potências capitalistas e dos organismos multilaterais para financiar seu próprio
desenvolvimento, o país vizinho ampliou seu endividamento interno e externo; abriu-se à
concorrência internacional sem estruturar-se, de fato, para isso; e impôs-se uma grande
dependência do dólar, que, a certa altura, acabou tornando inexpressiva a força do peso
argentino, moeda corrente nacional. Como resultado, viu-se em crescente
desindustrialização, com elevadas taxas de desemprego e aumento exponencial da pobreza,
fatores que configuraram uma crise socioeconômica sem precedentes, agravada pelos
impasses institucionais causados pela troca de presidentes (cinco) em curto espaço de
tempo (doze dias). Sem saída, acabou decretando moratória em 2001 e perdendo
credibilidade junto ao mercado internacional, algo que prejudicaria até hoje a retomada do
seu desenvolvimento.
Embora o Brasil, assim como a Argentina, também fosse considerado um exemplar
modelo neoliberal e tivesse enfrentado a crise da Rússia sem abalar substancialmente a sua
estabilidade econômica, não tardou para que os investidores imaginassem que a crise em
um país vizinho afetasse diretamente a economia brasileira, que àquela altura enfrentava
problemas relativos à baixa competitividade, ao crescimento do desemprego e à
desvalorização do Real. Essa descrença do mercado foi agravada pelo fato de os Estados
Unidos, ameaçados pelo terrorismo, estarem em recessão, o que impossibilitou a grande
potência capitalista de fazer maiores aportes de investimentos nos países sul-americanos e
deflagrou uma nova crise financeira mundial. Sem saída, o governo brasileiro acabou
recorrendo mais uma vez aos empréstimos do Fundo Monetário Internacional e

ϭϲϰ
introduzindo novos ajustes à economia ao restringir ainda mais os investimentos e aumentar
a taxa de juros para impedir a fuga de capitais. Portanto, aplicava-se, novamente, um
“remédio amargo” para conter os problemas econômicos, ignorando-se, também mais uma
vez, os anseios dos setores desejosos por radicais transformações no quadro social. Em
vista disso, o objetivo governamental acabou satisfeito — a inflação, de fato, não voltou —,
mas a dependência externa cresceu e a desigualdade social permaneceu como o maior
problema brasileiro, atravancando o desenvolvimento nacional.
No início do segundo mandato, o governo Fernando Henrique percebeu a
necessidade de reestruturar suas ações através da concepção de um grande programa, o
“Avança Brasil”, baseado não só no plano de governo apresentado durante o período
eleitoral, mas também no documento “Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento”,
formulado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que
“permitiu a realização de uma radiografia dos grandes problemas nacionais e o
levantamento detalhado das potencialidades e dos entraves ao desenvolvimento das regiões
do país como um todo” (CARDOSO, 2000, p. 04).
Numa clara expressão do intento governamental de revitalizar e expandir o “Brasil
em Ação”, foi lançado o “Avança Brasil”, pautado na lógica gerencial e na racionalização
de recursos, cujo objetivo inicial era o de implementar 365 programas considerados
prioritários nas áreas de infraestrutura, produção, desenvolvimento social, informação e
conhecimento. Não havia, portanto, maiores novidades, exceto a vinculação do programa
ao Ministério do Planejamento e Orçamento, sua consequente integração “aos orçamentos
anuais, aperfeiçoar continuamente os programas, identificar empreendimentos e ações
com maior impacto sobre o desenvolvimento e viabilizar os recursos necessários à sua
execução” (CARDOSO, 2000, p. 6) e o seu acompanhamento pelos programas “Alocação
Estratégica de Recursos”, “Recursos para o Desenvolvimento”, “Brasil em Ação” e
“Integração entre Plano e Orçamento”. Desta forma, prevendo gastar 1,1 trilhão de reais,
dos quais boa parte seria proveniente da iniciativa privada e dos empréstimos concedidos
pelos organismos multilaterais, o governo colocaria em prática seu maior programa sem,
contudo, alcançar boa parte dos resultados previstos.
Outra importante medida tomada no início do segundo mandato foi a reestruturação
do programa Comunidade Solidária. Embora o governo avaliasse como exitosa a iniciativa

ϭϲϱ
no decorrer do primeiro quatriênio, pois avançara no “tratamento da política de assistência
como direito, combatendo-se práticas clientelistas e fisiológicas e realizando experiências
bem-sucedidas de parcerias” (DEL PORTO, 2006, p. 73), optou-se pela criação do
Comunidade Ativa, um programa responsável por capacitar municípios pobres a
descobrirem suas vocações e potencialidades e definirem suas demandas, de modo a melhor
articulá-las às intervenções governamentais e não governamentais. Assim se imaginava
fomentar o que ficou conhecido por Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável
(DLIS), uma estratégia de “promoção do desenvolvimento por meio de parcerias entre
Estado e sociedade, que [possibilitasse] o surgimento de comunidades capazes de suprir
suas necessidades imediatas, sem deteriorar os recursos naturais nem degradar o meio
ambiente” (CARDOSO, 2000, p. 09).
Entretanto, o que se viu no decorrer da implementação foi a insatisfação das
comunidades com o não atendimento de suas demandas e, por conseguinte, a incapacidade
de se desenvolverem localmente. Partindo do diagnóstico de que havia “uma grande
deficiência de ações educacionais voltadas para a melhoria do capital humano, social e
empreendedor” (DEL PORTO, 2006, p. 119), o governo se viu obrigado a iniciar uma
reestruturação do Comunidade Ativa pouco tempo depois do seu lançamento, fato que
culminou na criação — em parceria com o SEBRAE, a UNESCO, o PNUD e o BID — da
Agência de Educação para o Desenvolvimento (AED), que “passaria a conceber e
desenvolver produtos educacionais voltados para a estratégia de DLIS, abrangendo,
especialmente, os temas empreendedorismo, capital humano e social, gestão e
microfinanças” (IDEM, IBIDEM).
Com essa medida, a União mantinha, sob a égide da articulação entre
desenvolvimento econômico e combate à desigualdade social, a postura de se eximir de
maiores responsabilidades sobre os problemas estruturais do país, transferindo obrigações
para os entes federativos e a sociedade civil. Por conseguinte, as comunidades pobres —
maiores afetadas pela deserção estatal — seriam obrigadas a fomentar o próprio
desenvolvimento, incorporando valores como o empreendedorismo e a produtividade, em
um contexto absolutamente desfavorável de expansão capitalista e afirmação do
neoliberalismo.

ϭϲϲ
Ainda na linha desenvolvimentista, foi criado o Ministério da Integração Nacional,
ao qual foram incorporadas as recém-criadas agências de desenvolvimento regionais (frutos
da incorporação de superintendências, bancos e fundos fiscais), e formulada uma nova
política regional — voltada à concentração de “ações para viabilizar investimentos em
infraestrutura e na área social” (CARDOSO, 2000, p. 161) —, fruto da ambição
governamental de reduzir o “custo-Brasil”, aumentar a produtividade do país e a sua
competitividade no mercado externo. Nesse sentido, combater a seca, estimular a
agricultura ou dotar as regiões pobres de infraestrutura (saneamento, energia elétrica,
transportes e telecomunicações) atendia não ao intuito de transformar radicalmente a
estrutura social brasileira mas, prioritariamente, ao propósito de destravar a economia e
assegurar o crescimento necessário para a manutenção do status quo.
O governo também procurou reestruturar a área social durante o segundo mandato
sem, contudo, abandonar a linha de atuação criada no primeiro quatriênio. Foram então
criados o Projeto Alvorada e o Fundo de Combate à Pobreza. O primeiro, instituído pelo
Decreto n. 3.769, de 8 de março de 2001, seria, de fato, o substituto do Comunidade
Solidária, pois articularia sob seu comando dezessete programas sociais do governo federal
voltados a áreas como educação, agricultura familiar, geração de emprego e renda, saúde,
etc., que deveriam melhorar as condições de vida nas localidades mais pobres do país,
enquanto o segundo, criado pela Lei Complementar n. 111, de 6 de julho de 2001, e com
previsão para vigorar até 2010, tinha por objetivo “viabilizar a todos os brasileiros o
acesso a níveis dignos de subsistência e seus recursos serão aplicados em ações
suplementares de nutrição, habitação, saúde, educação, reforço de renda familiar e outros
programas de relevante interesse social” (BRASIL, 2001b), através do repasse direto de
recursos às famílias e indivíduos pobres.61
No entanto, mais uma vez, a escassez de recursos combinada à opção pelo governo
de avançar na agenda neoliberal determinou a pequena abrangência dessas iniciativas

ϲϭ
Entre as ações relevantes do governo FHC no campo social, destacam-se a criação dos programas Vale Gás,
administrado pelo Ministério das Minas e Energia, que concedia, a cada dois meses, às famílias com
rendimento de até meio salário mínimo, 15 reais para a compra de gás de cozinha, e do Bolsa Alimentação,
voltado ao combate à desnutrição e à mortalidade infantil, cujas atribuições consistiam em repassar às
famílias pobres no máximo 3 bolsas de 45 reais, durante um período de seis meses. Caso a situação de
pobreza persistisse, o auxílio poderia ser renovado.

ϭϲϳ
governamentais, que beneficiaram um contingente amplo de famílias pobres, mas ainda
insuficiente para solucionar o problemático quadro social brasileiro.
No tocante à educação, o governo permaneceu fiel à agenda neoliberal constituída
durante o primeiro quatriênio. A marca do continuísmo foi expressa pela permanência do
ministro Paulo Renato Costa Souza e de grande parte de sua equipe à frente do MEC
durante todo o segundo mandato, fato que corroborou não só para a manutenção da
filosofia de gestão do ministério, mas também para o fortalecimento da política instaurada
nos quatro anos anteriores.
Assim sendo, o Ensino Fundamental permaneceu como prioridade na agenda
governamental; avançou-se na implementação das reformas do Ensino Médio e da
Educação Profissional; a educação à distância continuou a ser estimulada; a Educação de
Jovens e Adultos manteve-se relegada ao segundo plano; os contestados programas de
formação de professores foram expandidos; e no Ensino Superior perdurou a expansão do
privado em detrimento do público. De novidade, apenas a promulgação do controverso
Plano Nacional de Educação, em 2001.
A criação do Plano Nacional de Educação foi, sem dúvida, a “principal medida de
política educacional decorrente da LDB” (SAVIANI, 2002, p. 3), pois atendia à
necessidade de definir ações, relativas aos diferentes níveis e modalidades de ensino, que
deveriam ser encampadas pelo governo e colocadas em prática durante um período de dez
anos. Tratava-se, portanto, de um instrumento de suma importância para o desenvolvimento
da educação nacional, cuja formulação — iniciada ainda no primeiro mandato de FHC —
provocou novos embates entre a comunidade educacional, majoritariamente empenhada em
construir democraticamente o Plano e romper o avanço neoliberal na educação, e o MEC,
determinado a garantir a continuidade de sua política, valendo-se de um modelo autocrático
de atuação (Cf. FRIGOTTO & CIAVATTA, 2003).
Mais uma vez, a comunidade educacional se antecipou ao Estado e, reunida em
torno do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, propôs o Plano Nacional da
Educação da Sociedade Brasileira (PNE).
Segundo Valente & Romano (2002), essa iniciativa era fruto de ampla participação
democrática e popular, e reivindicava não só o fortalecimento da escola pública, mas a
universalização da educação básica e a democratização da gestão e a ampliação dos

ϭϲϴ
investimentos no setor educacional para 10% do Produto Interno Bruto (PIB) ao final dos
dez anos de vigência do PNE. Não tardou para que o projeto encontrasse resistências, pois
divergia profundamente da política educacional em vigor.
Coube, então, ao governo valer-se de sua ampla base parlamentar para impedir o
avanço da proposta da sociedade. Dessa manobra surgiu o “relatório Marchezan”, que
praticamente deu nova configuração ao Plano ao incorporar as demandas governamentais,
sobretudo no que diz respeito à definição dos objetivos e metas do PNE. Assim, o plano
“[…] expressava a política do capital financeiro internacional e a ideologia das classes
dominantes” (VALENTE & ROMANO, 2002, p. 98) e ignorava, por exemplo, as
necessidades de elaborar ações mais efetivas de combate ao analfabetismo; universalizar a
educação básica ao estabelecer como objetivo “elevar de modo global o nível de
escolaridade da população” (VALENTE & ROMANO, 2002, p. 100); e aumentar o
dispêndio no setor para 10% do PIB.
Sobre a proposta do governo para a formulação do Plano Nacional de Educação,
afirma Saviani (2002, p. 82):

Uma análise do conjunto do documento nos permite concluir que a


proposta de “Plano” limita-se a reiterar a política educacional que vem
sendo conduzida pelo MEC e que implica a compressão dos gastos
públicos, a transferência de responsabilidades, especialmente de
investimento e manutenção do ensino para Estados, Municípios, iniciativa
privada e associações filantrópicas, ficando a União com as atribuições de
controle, avaliação, direção e, eventualmente, apoio técnico e financeiro
de caráter subsidiário e complementar.

O PNE foi aprovado no Congresso Nacional, incorporando alguns dos principais


pontos defendidos pela sociedade. Todavia, o presidente Fernando Henrique, valendo-se de
seu perfil centralizador e autocrático,62 acabou por vetar considerável parte das medidas
propostas pelo projeto inicial.63 Ao ignorar, mais uma vez, a participação popular nos

ϲϮ
FHC, ao contrário do que costumava propagar, foi um dos governantes que mais desprestigiou o Congresso
Nacional ao não respeitar seus trâmites e lançar uma enxurrada de Medidas Provisórias, as substitutas do
“decreto-lei”, com o objetivo de agilizar a aprovação dos projetos governamentais. Durante os oito anos em
que esteve à frente do Palácio do Planalto, FHC editou 418 MPs.
ϲϯ
FHC realizou nove vetos ao texto do PNE, mantendo a política de restrição de gastos na área social. Sobre
os vetos, afirma Trópia (2011, p. 22): “Foram vetadas metas da educação infantil vinculadas ao programa de
renda mínima; a meta de 40% da escolaridade para o ensino superior; de vinculação de 75% dos recursos
da União voltados para manutenção e desenvolvimento do ensino da rede federal; aumento do crédito

ϭϲϵ
destinos da educação, o governo conseguiu adequar o Plano aos seus próprios interesses, de
modo a não entrar em rota de colisão com o Fundo Monetário Internacional, que
pressionava o país a comprimir seus gastos públicos e fazer avançar sua política
educacional neoliberal.
Desta forma, o PNE se reduziria a uma “peça de ficção”, nas palavras de Saviani
(2008), dado que “ninguém, nem mesmo o governo, o toma como referência, a tal ponto
que os próprios dispositivos da lei que o instituiu vêm sendo descumpridos por inteira
omissão e esquecimento” (SAVIANI, 2008, prefácio à 10ª edição).
Mesmo sem aumentar consideravelmente os mecanismos de financiamento ou
prever ações efetivas de combate aos problemas estruturais da educação — o que
dificultava qualquer tentativa de “revolucionar” o setor —, o governo continuou a
promover uma série de intervenções nos diferentes níveis de ensino e modalidades
educacionais, mantendo a dinâmica de descentralizar as ações estatais, racionalizar gastos
e, sobretudo, lançar instrumentos legais.
A universalização do Ensino Fundamental permaneceu como prioridade
governamental durante todo o segundo mandato de FHC. Em nome dos resultados
quantitativos favoráveis obtidos ao final do primeiro quatriênio, no qual se verificou tanto o
aumento de matrículas nas regiões mais pobres do país quanto a tímida redução das taxas
de evasão escolar, coube ao MEC investir na continuidade dos principais programas
voltados a esse nível de ensino.
Deste modo, permaneceram em franca expansão o FUNDEF — apesar, segundo
Pinto (2002, p. 116), de seus efeitos perversos como a “municipalização irresponsável do
Ensino Fundamental”, que levou municípios a fecharem “salas de aula de pré-escola,
superlotando-as com alunos do Ensino Fundamental” para conseguirem recursos junto ao
governo federal, da não contemplação da Educação de Jovens e Adultos pelo Fundo, e de
irregularidades cometidas pelo poder público —; o Programa de Aceleração da
Aprendizagem, finalmente renomeado “Toda Criança na Escola”, cujos resultados
quantitativos omitiam tanto a ineficiência estatal no efetivo combate ao fracasso escolar

educativo a 30% dos alunos da rede privada; plano de carreira para os funcionários das universidades
federais; ampliação do financiamento para ciência e tecnologia; e finalmente os vetos mais importantes: o
veto aos 7% do PIB, no mínimo, com educação e à exclusão do pagamento de aposentados e pensionistas do
ensino superior público das despesas consideradas como manutenção e desenvolvimento do ensino”.

ϭϳϬ
quanto a reafirmação da exclusão através das famigeradas classes especiais; e o
FUNDESCOLA, que passou a ser implementado também no Nordeste, e oferecia — além
de um conjunto de produtos destinados a aprimorar a gestão educacional e melhorar os
resultados educacionais das regiões por ele atendidas — o programa Escola Ativa,
direcionado à escolas multisseriadas, com o objetivo de aplicar metodologia apropriada,
capacitar professores, fornecer materiais didáticos e kits de jogos pedagógicos e livros
escolares (Cf. CARDOSO, 2001).
Além dessas iniciativas, deve-se destacar, ainda, a criação do Bolsa Escola Federal,
em substituição ao Programa Nacional de Garantia de Renda Mínima. De fato, o novo
programa não abandonou o propósito do antecessor de assegurar a transferência de renda
promovida pela União às famílias pobres comprometidas em assegurar a matrícula e a
frequência de seus filhos e dependentes na rede escolar. No entanto, trouxe como inovações
a ampliação da cobertura para mais de cinco mil municípios, a responsabilização do
governo federal pela totalidade dos recursos aplicados no programa e a alteração na faixa
etária do público-alvo do programa (em vez de 7 a 14, passou a ser de 6 a 15 anos).
Se no tocante ao Ensino Fundamental o governo se vangloriava de colher bons
resultados quantitativos — a universalização do acesso a esse nível de ensino estava cada
vez mais próxima — enquanto a qualidade da oferta permanecia, no mínimo, questionável,
o mesmo não se pode afirmar da formação de professores, que se mantinha na agenda
governamental como um problema insolúvel.
Ao final do primeiro mandato de FHC, em 1998, o MEC havia realizado, em
parceria com o BNDES, o Fórum Nacional “Um modelo para a educação no século XXI”,
evento que colocou em pauta o problema da formação docente, pois o país chegava às
portas do novo século com 53,49% dos professores da Educação Básica sem o Ensino
Superior completo (Cf. PRADO, 1999 apud EVANGELISTA & SHIROMA, 2003). Era,
portanto, um dos elementos que dificultava a promoção da ambicionada “educação para o
desenvolvimento”, e, em razão disso, o governo optou por intervir na questão lançando
novos instrumentos jurídico-administrativos, de modo a reconfigurar os programas de
formação de professores. Disso resultaram as elaborações da Resolução CNE/CP n. 1 de
1999, responsável por estabelecer os parâmetros para a criação dos Institutos Superiores de
Educação; do Decreto n. 3.276 de 1999, que reafirmava as disposições da resolução do

ϭϳϭ
Conselho Nacional de Educação ao determinar as bases da formação do professorado em
nível superior; do Decreto n. 3.554 de 2000, cujo conteúdo determinava que a formação de
professores da Educação Infantil e dos anos iniciais do Ensino Fundamental deveria se dar,
preferencialmente, em cursos normais superiores; além das resoluções CNE/CP números 1
e 2 de 2002, que instituíram, respectivamente, as Diretrizes Curriculares Nacionais para a
Formação de Professores da Educação Básica em nível superior e a duração e carga horária
dos cursos de formação de professores, também em nível superior.
Embora esses instrumentos trouxessem a formação docente para o âmbito dos
cursos superiores, o que se viu, na realidade, foi o aumento da sua precarização. Os cursos
de nível superior tiveram suas durações abreviadas; centrou-se a formação com base em
competências e habilidades — tal qual determinavam os Parâmetros Curriculares Nacionais
para os diferentes níveis da educação básica — em detrimento da criticidade, da
criatividade e da compreensão da própria realidade; impôs-se o trinômio “ação-reflexão-
ação” como princípio metodológico (Cf. BRASIL, 1999; BRASIL, 2002b), desvalorizando
as atividades de pesquisa — que se destinariam a compreender apenas o processo de ensino
e aprendizagem; e a Educação à Distância continuou a ser expandida.
Assim, em vez de implementar sólidos programas de formação de professores, o
governo investiu na expansão do Proformação; na criação do Programa de Formação de
Professores Alfabetizadores (PROFA) e na instituição do “Programa Parâmetros em Ação”,
cujo propósito era o de “desencadear um processo de melhoria da qualidade da atuação
docente no Ensino Fundamental, na educação infantil e na educação de jovens e adultos, a
partir da leitura e da reflexão teórica e metodológica dos PCN […]” (CARDOSO, 2000, p.
48). Desse modo, o professor se capacitaria, com base na “pedagogia das competências”,
para atuar em busca de resultados numa instituição escolar moldada por aspectos
empresariais, tal qual preconizava o projeto neoliberal de educação posto em vigor pelo
governo Fernando Henrique Cardoso.
A Educação Infantil também foi alvo de um conjunto considerável ações no
segundo governo Fernando Henrique. O primeiro ato, em cumprimento às disposições da
LDB, se deu com a transferência das instituições vinculadas a essa modalidade do âmbito
da assistência social para a área educacional. Com a medida, o Estado passava a reconhecer
a fundamental importância da Educação Infantil para a formação dos indivíduos, mas ainda

ϭϳϮ
não atendia as demandas de um setor negligenciado, cujo cenário era caótico: ausência de
infraestrutura, déficit de atendimento, péssima qualificação dos recursos humanos, entre
outros problemas.
Diante disso, o MEC manteve o modelo de atuação reservado às outras áreas,
criando referenciais curriculares, referenciais para a formação de professores e diretrizes
para o credenciamento e funcionamento das instituições prestadoras desse tipo de serviço
educacional. Além dessas medidas, vale ressaltar o fortalecimento da assistência financeira
e técnica concedida aos municípios — responsáveis pela oferta da Educação Infantil desde
a promulgação da Constituição de 1988 —, mediante a implantação do programa Atenção à
Criança, que previa a “aquisição e distribuição de material didático, formação continuada
de professores e a distribuição de merenda escolar para alunos da pré-escola”
(CARDOSO, 2000, p. 47).
Entretanto, apesar das mudanças institucionais, as organizações não governamentais
permaneceram em expansão, contando, inclusive, com a transferência de recursos estatais
para isso, e preservou-se a dicotomização entre o educar e o assistir — tal qual ocorria na
Educação Especial — a partir da “hierarquização do trabalho a ser realizado, seja pela
faixa etária (0 a 3 anos ou 3 a 6 anos), ou ainda pelo tempo de atendimento na instituição
(parcial ou integral), seja pelo nome dado à instituição (creches ou pré-escolas)”
(CERISARA, 2002, p. 328). Com isso, as crianças seriam forçadas, em nome da eficiência
do sistema, a anteciparem seus percursos de escolarização, fato que resultaria no sacrifício
da vivência plena da infância.
Para o Ensino Médio, a diretriz governamental se deu no sentido de continuar a
implementar a reforma iniciada no primeiro mandato e aumentar o número de matrículas,
sem, no entanto, alterar a alterar o modelo dicotômico resultante do decreto. Em razão
disso, o governo federal criou o “Programa de Desenvolvimento do Ensino Médio”, cujo
objetivo era o de lograr “a melhoria da qualidade do atendimento a 1,5 milhão de alunos
das escolas públicas, a criação de condições para o atendimento de um milhão de novos
alunos nas redes estaduais e a absorção progressiva, nessa rede, de 180 mil alunos hoje
atendidos nas redes municipais” (CARDOSO, 2001, p. 57). Do programa resultou o projeto
Escola Jovem, que viria a apoiar financeiramente as redes estaduais de ensino através da
aprovação de projetos de investimento para a compra de insumos e equipamentos (Cf.

ϭϳϯ
CARDOSO, 2002). Ainda nesse conjunto de medidas, deve-se destacar o fortalecimento do
ENEM, que passaria a servir também como alternativa aos exames vestibulares.
De todo modo, o Ensino Médio permaneceu como um grave problema na agenda
educacional. O governo, ao se empenhar, por meio das diretrizes curriculares, em promover
a interdisciplinaridade, a flexibilização e a aprendizagem centrada em competências e
habilidades (Cf. DOMINGUES, TOSCHI & OLIVEIRA, 2000), continuava a atender às
diretrizes expressas pelos organismos multilaterais de financiamento, desejosos da
promoção de uma educação pautada nos valores neoliberais.Também não houve
investimento suficiente para a recuperação das estruturas físicas ou mesmo para a
ampliação dos recursos didáticos; não ocorreram mudanças nos programas de formação
docente, tampouco houve melhora nas condições de trabalho; os professores permaneceram
desinformados sobre a reforma, ganhando pouco e trabalhando em várias jornadas; a
interdisciplinaridade não saiu do papel, cabendo às ONGs a condução de alguns projetos;
não houve, de fato, democratização da gestão, e a participação da comunidade nos destinos
das escolas se limitou, muitas vezes, a trabalhos operacionais (Cf. ZIBAS, 2005). Desta
forma, o governo FHC frustrou as expectativas daqueles que desejavam a transformação do
Ensino Médio em um nível de ensino voltado à formação emancipatória do alunado.
A Educação Profissional manteve-se como prioridade na agenda, pois era
instrumento indispensável para a consolidação do propósito governamental de adequar o
país às novas exigências do capitalismo. Portanto, fazia-se necessário incrementar a
formação das forças de trabalho, como já se vinha fazendo. No entanto, o governo ainda o
fazia de maneira excludente, pois a nova configuração capitalista impunha como realidade
a redução dos postos de trabalho e o crescimento do subemprego e da informalidade. Nesse
cenário, o governo continuou a implementar o PLANFOR e o PROEP, e lançou duas novas
medidas: a transformação das Escolas Técnicas Federais em Centros Federais de Educação
Tecnológica e a implantação dos Referenciais Curriculares Nacionais para a Educação
Profissional. Consequentemente, fortalecia-se — em nome da modernização econômica —
a contradição determinada pela priorização de “uma educação para o trabalho em uma
sociedade sem emprego, regida pela lógica da competência e a ideologia da
empregabilidade” (FERRETTI & SILVA JR., 2000, p. 64) responsável pela produção de

ϭϳϰ
um novo homem, “destituído, diante do mercado, de sua condição de sujeito num contexto
da ditadura das aparências e do automatismo total” (IDEM, IBIDEM, p.65).
Jovens e adultos assistiriam às primeiras ações do governo voltadas,
especificamente, à EJA somente durante o segundo mandato, embora o MEC parecesse ter
se valido do argumento — discriminatório e excludente —de que os “adultos analfabetos
já estariam adaptados à sua condição e que o atraso educativo do país poderia ser saldado
com a focalização dos recursos no ensino primário de crianças” (DI PIERRO, JOIA &
RIBEIRO, 2001, p. 67). Desse modo, o governo federal apostou, mais uma vez, na
descentralização como forma de atuação, incentivando os estados e municípios a
assumirem a responsabilidade pela oferta da Educação de Jovens e Adultos sem que se
garantissem recursos suficientes para isso, pois o FUNDEF não incorporara essa
modalidade educacional à sua dinâmica de financiamento.
Mesmo assim foram lançadas propostas curriculares; o PRONERA (Programa
Nacional de Educação na Reforma Agrária), vinculado ao INCRA, que tem a missão de
ampliar a escolarização formal dos trabalhadores que vivem nos assentamentos da reforma
agrária, através da oferta de cursos de educação básica, profissionalizantes e de nível
superior; e o programa Recomeço, cujo propósito era o de destinar recursos para a
“manutenção e formação do corpo docente, aquisição e reprodução de material didático
que atenda às especificidades do segmento beneficiado, e programa suplementar de
alimentação para os alunos” (CARDOSO, 2002, p. 81) sem, contudo, cumprir com o
propósito de universalizar o Ensino Fundamental ou mesmo ampliar a oferta de Ensino
Médio para aqueles em idade superior a 15 anos. Sobre esse modelo de atuação, afirma
Haddad (2007, p. 199):

A verdade é que os três níveis de governo, sozinhos ou em regime de


colaboração, não vêm conseguindo cumprir com a responsabilidade de
universalizar o Ensino Fundamental para aqueles com mais de 15 anos de
idade. A descentralização de responsabilidade, se aproxima os serviços
públicos da demanda e do controle da sociedade, podendo favorecer sua
democratização ao potencializar a participação social nas instâncias locais
de poder, pode, ao mesmo tempo, reforçar as desigualdades no
atendimento, ao abandonar aos gestores municipais a tarefa de garantir a
universalidade do acesso ao Ensino Fundamental sem os recursos
necessários para tanto.

ϭϳϱ
Se a Educação de Jovens e Adultos não constava na agenda como uma prioridade
governamental, o mesmo não se pode dizer do Ensino Superior, que se encontrava, à época,
em reformulação, de modo a ser adequado à doutrina neoliberal. Por consequência, o
governo, ao invés de garantir a expansão da rede pública, apoiou a expansão da rede
privada, agindo de forma complacente com a “qualidade insuficiente do ensino ministrado
nas instituições privadas e até mesmo com o benefício do credenciamento acadêmico e do
crédito financeiro” (CUNHA, 2003, p. 58). Através dessa política, as instituições privadas
beneficiaram-se com a concessão de isenções fiscais (caso das filantrópicas), do
recebimento de recursos do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES) — que garantia o
pagamento das mensalidades daqueles alunos sem condições de arcar com os custos de seus
estudos em nível superior —; da expansão da Educação à Distância e da oferta de cursos de
baixo custo e curta duração. Como resultado, “o número de instituições privadas aumentou
consideravelmente, em especial na categoria universidades e na dos centros universitários,
o que resultou na ampliação do alunado abrangido pelo setor” (IDEM, IBIDEM).
À medida que se expandia a oferta do Ensino Superior privado, as instituições
públicas sofriam com a exigência governamental de assegurar a implantação das diretrizes
determinadas pela reforma do Estado. Assim, viram-se severamente afetadas por dois
programas lançados: o Programa de Desenvolvimento do Ensino de Graduação e o
Programa de Desenvolvimento do Ensino de Pós-Graduação. Ambas as iniciativas levariam
as instituições federais de Ensino Superior a reestruturarem seus cursos; submeterem-se aos
sistemas de avaliação comandados pelo MEC; acelerarem o processo de titulação de seus
docentes; e reformularem as jornadas de trabalho, de modo a combinar a racionalização de
gastos — que as obrigava, por exemplo, a prospectar recursos junto à iniciativa privada
para financiar parte de suas atividades — com produtividade. Nesse contexto, mesmo em
menor número e prejudicadas pelo modelo de atuação do governo federal, essas instituições
se tornariam alguns dos principais centros de produção científica e tecnológica do país, mas
permaneceriam como privilégio das elites econômicas e intelectuais — os “cidadãos de 1ª
classe”, tomando emprestada a expressão cunhada por Neves (1999) — já que diferentes
obstáculos, como por exemplo o vestibular, impediriam o acesso da maioria da população.
O segundo governo Fernando Henrique Cardoso chegou ao fim sem cumprir a
promessa de “avançar, sobretudo na luta permanente contra a exclusão social, a fome, a

ϭϳϲ
pobreza e a desigualdade” (CARDOSO, 1998b, p. 3). Na realidade, o segundo mandato
não apresentou nenhum tipo de novidade em sua agenda, pois as prioridades
governamentais continuaram a ser a consolidação do Plano Real e o avanço na implantação
do projeto neoliberal. Para tanto, e em meio aos efeitos das crises econômicas envolvendo
Rússia e Argentina, o presidente e sua equipe promoveram duras medidas: redução de
investimentos, sobretudo na área social; aumento de impostos; e realização de empréstimos
junto a bancos privados e aos organismos multilaterais. Os preços não voltaram a subir,
mas os brasileiros passaram a conviver com problemas ainda mais graves: baixo
crescimento econômico; alto desemprego; forte dependência externa; sucateamento das
instituições públicas; péssimas condições de infraestrutura — vide, por exemplo, a grave
crise do setor elétrico ocorrida entre 2001 e 2002 —; e o descumprimento dos direitos
sociais.
Na educação, o que se viu não foi nada diferente: afirmação de postulados
neoliberais; omissão estatal em problemas estruturais; escassez de recursos; incentivo à
privatização; ineficiência de programas; e acentuada queda da qualidade na prestação de
serviços. Portanto, mais uma oportunidade histórica de transformar radicalmente os
cenários político, social e econômico do país havia sido perdida, afinal, o Brasil chegara ao
século XXI vivendo uma grande contradição: modernizara-se economicamente, mas sofria
com os problemas herdados desde os séculos anteriores.

4.4. A Educação Especial na era Fernando Henrique Cardoso (1995-2003)

Nos dois mandatos presidenciais de Fernando Henrique Cardoso houve “a


separação entre política econômica e política social e a subordinação desta àquela”
(SAVIANI, 2002, p. 120), opção que teve forte impacto no campo educacional e, mais
precisamente, na Educação Especial. A intenção de levar adiante um projeto de
modernização econômica levou o presidente e sua equipe a investirem na construção de
uma educação voltada aos interesses do mercado, de modo a possibilitar, tomando
emprestada a expressão cunhada por Ferretti &Silva Jr. (2000), a construção de um novo

ϭϳϳ
conceito de “homem” — adaptável, eficiente, eficaz, disposto a “aprender a aprender”
continuamente para tornar-se mais produtivo “tanto em sua inserção no processo de
trabalho como em sua participação na vida em sociedade” (SAVIANI, 2010, p. 438).
Desse modo, a Educação Especial esteve muito longe de ser uma prioridade na
agenda governamental durante os anos FHC, pois não era uma modalidade que se adequava
aos preceitos desse projeto neoliberal. Tanto é que nem sequer constava no plano de
governo “Mãos à Obra, Brasil”, apresentado durante a campanha eleitoral de 1994,
aparecendo somente no “Avança, Brasil”, elaborado para a campanha de reeleição em
1998.
No documento “Mãos à Obra, Brasil” falava-se apenas genericamente em ações
voltadas para a pessoa com deficiência na seção intitulada “Políticas do Governo Fernando
Henrique em relação aos portadores de deficiência”. Ali estavam dispostos como objetivos
do futuro governo, entre outras coisas, o desenvolvimento de programas de prevenção; a
agilização da concessão do benefício de um salário mínimo às pessoas com deficiência; e o
investimento em acessibilidade. Nada se falava, portanto, em termos educacionais.
No posterior “Avança, Brasil”, por sua vez, havia duas seções voltadas às pessoas
com deficiência. A primeira, intitulada “Todo o apoio aos direitos da pessoa portadora de
deficiência”, afirmava, por exemplo, a necessidade de investir em geração de emprego e
renda; no desenvolvimento de programas esportivos e culturais; em projetos de
acessibilidade; e a disseminação do Braille. Na segunda dessas seções, voltada à Educação
Especial, se reconhecia que “um dos maiores desafios ao sistema educacional brasileiro é o
de garantir às pessoas com necessidades educacionais especiais o acesso à educação com
qualidade” (CARDOSO, 1998b, p. 77). Para tanto, o então candidato à reeleição se
comprometia em formular uma política que enfatizasse “tanto a expansão do sistema,
considerando as desigualdades regionais, como a integração nas escolas regulares das
crianças e adolescentes portadores de necessidades especiais” (IDEM, IBIDEM) e
determinava como futuras ações o apoio às escolas regulares e às instituições públicas e
privadas de Educação Especial; a expansão da oferta de serviços educacionais a esse
público; a promoção de cursos de capacitação de professores para o atendimento a esses
alunos; o estímulo ao “acesso a programas de alfabetização, suplência e educação para o
trabalho aos alunos maiores de quinze anos” (IDEM, IBIDEM); o desenvolvimento de

ϭϳϴ
materiais que auxiliassem no processo de integração; e, finalmente, a aplicação de testes
para identificar, sobretudo na Educação Infantil e no Ensino Fundamental, novos casos de
deficiência visual e auditiva.
Desta forma, enquanto estiveram à frente do poder, Fernando Henrique Cardoso e
sua equipe mantiveram, na Educação Especial, o modelo de atuação adotado pelos
antecessores, pautado nos princípios da integração, da normalização e da reabilitação. Ao
optar pelo continuísmo, o governo se eximiu da responsabilidade de construir a inclusão,
dado que esta é “incompatível com a integração, pois prevê a inserção escolar de forma
radical, completa e sistemática” (MANTOAN, 2004, p. 40) e exige, portanto, uma radical
mudança paradigmática da política educacional.
Assim, o MEC, tomado pelo ideário neoliberal, pôs-se a atuar prioritariamente em
prol de uma educação para o desenvolvimento econômico, preocupando-se, sobremaneira,
com a formação dos indivíduos não deficientes para o sistema produtivo.
Nesse contexto, a pessoa com deficiência permaneceu segregada, pois o Estado
continuou a ignorar seus anseios e direitos, limitando suas ações à promulgação da LDB,
em 1996, do PNE, em 2001, e à implementação das diretrizes da Política Nacional de
Integração da Pessoa Portadora de Deficiência e da Política Nacional de Educação
Especial, ambas criadas no decorrer do governo Itamar Franco. Com isso, o sistema
educacional permaneceria calcado por “uma visão determinista, mecanicista, formalista,
reducionista, própria do pensamento científico moderno, que ignora o subjetivo, o afetivo,
o criador” (MANTOAN, 2004, p. 38), que educa para a produtividade em vez de educar
para o exercício da cidadania e a liberdade.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional colocou a Educação Especial em
um novo patamar. Pela primeira vez, essa modalidade educacional constava em um capítulo
exclusivo numa LDB, o que, por si só, já significava uma importante conquista. Seu
conteúdo, no entanto, estava repleto de contradições — cujas consequências seriam
prejudiciais à construção de um sistema educacional inclusivo.
Mesmo estabelecendo no artigo 3º, inciso I, que o ensino deveria ser ministrado
com base na “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” (BRASIL,
1996), determinava-se a oferta tanto da Educação Especial quanto do atendimento
educacional especializado, “preferencialmente na rede regular de ensino, para educandos

ϭϳϵ
portadores de necessidades especiais” (IDEM). Nesse sentido, a nova legislação cometia
um grande equívoco, corretamente destacado por Minto (2000): a utilização das
terminologias “preferencialmente” e “portador de necessidades especiais”.64 Sobre isso,
afirma o professor Minto (2000, p. 09):

Entretanto, causa preocupação o uso dos termos portadores e


preferencialmente. Portador traz implícita a ideia de carregar algo que,
por ser “especial”, não cabe no “lugar comum”. Pode reforçar a ideia de
excluir o diferente ao pressupor uma “falta” que, talvez, exceda em muito
a dimensão dela própria. Por exemplo, é como se quando houvesse pane
ou restrição de uma função humana — visão, movimento, audição,
diferença no ritmo de apreensão de conhecimentos etc. — faltasse
também um “atributo essencial da normalidade”. Preferencialmente pode
ser o termo-chave para o não cumprimento do artigo, pois quem “dá
primazia a” já tem arbitrada legalmente a porta da exceção (cf. Minto,
1996).
Observe-se agora uma parte substantiva do Art. 58: “(…) para educandos
portadores de necessidades especiais”. Esta redação parece trazer
implícita uma valoração do deficiente ou da deficiência e, portanto,
pressupor a necessidade de cuidados especiais “de educação”, o que pode
não corresponder à realidade. […] Ademais, trata-se da diferença entre
“atendimento educacional especializado” (subjacente ao texto) e
“necessidades especiais”. O preconceito aparece exatamente aí, na medida
em que “atendimento educacional especializado” diz respeito a um direito
do diferente e “necessidades especiais” sugere a exigência de cuidados
para pessoas “não normais”. Vale dizer: o preconceito denuncia uma
intolerância inadmissível, do ponto de vista humano e democrático.

Ainda no artigo 58 da legislação, é possível destacar novas contradições. No


parágrafo 1º afirma-se que “haverá, quando necessário, serviços de apoio especializado, na
escola regular, para atender às peculiaridades da clientela de Educação Especial”
(BRASIL, 1996) sem que se estabeleçam, objetivamente, quais seriam esses serviços de
apoio.
Já no parágrafo 2º abre-se a prerrogativa — totalmente voltada à integração em
detrimento à inclusão — da promoção do atendimento educacional em “classes, escolas ou
serviços especializados, sempre que, em função das condições específicas dos alunos, não
for possível a sua integração nas classes comuns de ensino regular” (BRASIL, 1996), o

ϲϰ
Em 2013, os artigos 58 e 59 da LDB foram modificados com redação dada pela Lei n. 12.796 de 4 de abril
de 2013. As alterações se deram a partir da redefinição do público-alvo da Educação Especial a partir da
substituição da terminologia “portador de necessidades especiais” por “educandos com deficiência,
transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação” (Cf. BRASIL, 2013).

ϭϴϬ
que fortalece as instituições públicas e privadas de Educação Especial, pois se ignora o
direito de todos os alunos estarem no sistema educacional comum, independente de suas
condições específicas.
Todavia, o parágrafo 3º significa um avanço, pois sinaliza que a Educação Especial
é um dever constitucional e tem início “na faixa etária de zero a seis anos, durante a
Educação Infantil”. Mesmo assim, Minto (2000, p. 10) atenta para a imprecisão da
linguagem, pois “ela pode sugerir que o Estado só ofereça a Educação Especial em algum
momento entre zero e seis anos de idade, aos seis anos (por exemplo), e que estaria,
portanto, dentro da faixa etária estabelecia na Lei”.
O artigo 59, por sua vez, determina o que os sistemas de ensino assegurarão ao
público-alvo da Educação Especial. O inciso I mantém uma lógica que se opõe à
perspectiva inclusiva, pois prevê “currículos, métodos, técnicas, recursos educativos e
organização específicos, para atender às suas necessidades” (BRASIL, 1996). Ora, essa
disposição continua a segregar o aluno com deficiência, pois — segundo a legislação — só
ele teria direito a todos esses recursos específicos quando, na verdade, isso deveria ser regra
a todos os alunos no sistema educacional (Cf. MANTOAN, 2003). O inciso II assegura a
“terminalidade específica para aqueles que não puderem atingir o nível exigido para a
conclusão do Ensino Fundamental, em virtude de suas deficiências, e aceleração para
concluir em menor tempo o programa escolar para os superdotados” (BRASIL, 1996),
mas não especifica os critérios pelos quais se determina quem cumpriu as exigências para a
formação nesse nível de ensino, gerando o risco dos alunos serem dados como concluintes
pela idade (Cf. MANTOAN, 2002). Já os incisos III, IV e V dispõem, respectivamente,
sobre a formação de professores tanto para o atendimento especializado quanto para o
ensino regular; a Educação Especial para o trabalho (em conformidade com o desejo
corrente de assegurar a futura inserção das pessoas com deficiência no sistema produtivo);
e o acesso aos benefícios dos programas sociais disponibilizados pelo Estado.
O artigo 60 é, possivelmente, o mais polêmico do capítulo reservado à Educação
Especial na LDB. Seu texto determina que os “órgãos normativos dos sistemas de ensino”
estabelecerão critérios para a concessão de “apoio técnico e financeiro pelo Poder Público”
às instituições privadas de Educação Especial. Tratava-se, portanto, de uma legitimação à
histórica transferência de responsabilidades do Estado para a iniciativa privada no tocante à

ϭϴϭ
oferta desta modalidade educacional. Nesse sentido, em vez de assegurar a inclusão do
alunado com deficiência na escola comum pública, falava-se apenas, no seu parágrafo
único, em ampliar o atendimento “na própria rede pública regular de ensino,
independentemente do apoio às instituições previstas neste artigo” (BRASIL, 1996),
sugerindo que “a depender do governo, a Educação Especial [continuaria] sendo delegada,
sobretudo, à iniciativa privada, quiçá com recursos públicos” (MINTO, 2000, p. 11).
Portanto, embora a LDB concedesse um novo espaço institucional à Educação
Especial, suas disposições genéricas e por vezes contraditórias apenas reafirmaram as
antigas concepções de integração, em desprezo às crescentes mobilizações dos movimentos
sociais de pessoas com deficiência e de setores da comunidade educacional a favor da
inclusão. Tampouco foram lançadas as bases para a elaboração de uma política educacional
que assegurasse as diretrizes recém-instituídas. Essa responsabilidade acabou sendo
conferida ao Plano Nacional de Educação (PNE), que veio a definir as ações
governamentais — pelo período de dez anos — nessa modalidade educacional.
O PNE reservou à Educação Especial uma seção exclusiva, composta por três
subseções: diagnóstico, diretrizes, e objetivos e metas. Na primeira delas, o Estado
finalmente reconheceu a gravidade dos problemas concernentes a essa modalidade
educacional ao afirmar que “inexistência, insuficiência, inadequação e precariedades
podem ser constatadas em muitos centros de atendimento a essa clientela” (BRASIL,
2001c, s/p). Segundo a Organização Mundial de Saúde, à época do período de elaboração
do plano (final dos anos 1990 e início dos anos 2000), 10% da população brasileira possuía
algum tipo de deficiência. Todavia, mesmo diante de um elevado contingente populacional,
a Educação Especial não era ofertada ainda, em 1998, por 60% dos municípios brasileiros
(IDEM, IBIDEM). Nesse cenário, caracterizado pela histórica omissão do Poder Público, a
inclusão estava muito longe de ser uma realidade, pois — também no ano de 1998 — 62%
do atendimento às pessoas com deficiências se dava em escolas especializadas, sobretudo
em instituições privadas (53,1% das matrículas ali se concentravam), o que, de acordo com
o texto do PNE, refletia a “necessidade de um compromisso maior da escola comum com o
atendimento do aluno especial” (IDEM, IBIDEM).
Na segunda subseção, o PNE estabeleceu como diretriz principal a elaboração de
uma política “explícita e vigorosa de acesso à educação”, que viesse a abranger os âmbitos

ϭϴϮ
social, “do reconhecimento das crianças, jovens e adultos especiais como cidadãos e de
seu direito de estarem integrados na sociedade o mais plenamente possível”, e educacional,
“tanto nos aspectos administrativos (adequação do espaço escolar, de seus equipamentos e
materiais pedagógicos), quanto na qualificação dos professores e demais profissionais
envolvidos” (BRASIL, 2001c), de modo a viabilizar a existência de seu projeto de escola
“integradora, inclusiva, aberta à diversidade dos alunos”. Para tanto, se estabeleceram
como diretrizes secundárias o incentivo à estimulação precoce; a articulação entre saúde,
educação e assistência; a garantia de oferta de vagas em todos os níveis de ensino para as
pessoas com deficiência; a celebração de convênios com os municípios; e a manutenção do
apoio à iniciativa privada.
Nesse sentido, mesmo reconhecendo os problemas da Educação Especial e sua
própria ineficiência, o MEC não mudou sua proposta de atuação, visto que todas as
diretrizes anteriormente elencadas já vinham sendo adotadas pelos governos anteriores, ao
menos desde a promulgação da Constituição de 1988. Além disso, impunha-se uma grande
contradição ao propor uma escola ao mesmo tempo integradora e inclusiva, “aberta à
diversidade dos alunos”. Ora, a escola inclusiva não admite outra possibilidade que não a
presença de todos os alunos em seu interior. Por conseguinte, não aceita a proposta escolar
da integração, pois esta difunde o acesso do aluno à educação “por meio de um leque de
possibilidades educacionais, que vai da inserção nas salas de aula do ensino regular ao
ensino em escolas especiais” (MANTOAN, 2004, p. 40). Tampouco se abre à diversidade,
preferindo a diferença, pois enquanto a primeira é “estática, é um estado, é estéril” e
“limita-se ao existente” e “reafirma o idêntico”, a segunda é múltipla, “é ativa, é um fluxo,
é produtiva” e desta forma se dissemina, se recusando “a se fundir com o idêntico”
(SILVA, 2000, p. 9). Desse modo, os objetivos e metas do PNE apenas viriam a consolidar
o avanço da escola integradora em detrimento da escola inclusiva.
Mesmo tendo incorporado a perspectiva da integração, a possível execução do plano
provocaria mudanças no cenário da Educação Especial, pois havia um compromisso estatal
melhor delineado em relação àquele da Política Nacional de Educação Especial de 1994.
Isso seria observado na apresentação da terceira subseção, intitulada “objetivos e metas”,
que continha, entre outras coisas, o propósito de generalizar, em cinco anos, a formação de
professores para o atendimento educacional às pessoas com deficiência; ampliar a oferta de

ϭϴϯ
estimulação precoce; redimensionar e incrementar as classes especiais e salas de recursos
(em vez de eliminar as primeiras); generalizar o atendimento na educação infantil e no
Ensino Fundamental (não se falava ainda em Ensino Médio, muito menos em Ensino
Superior); criar centros de atendimento especializado às pessoas com “severas dificuldades
de desenvolvimento”, meta que fortaleceria o papel da CORDE (Coordenadoria Nacional
para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência); implantar o ensino de LIBRAS;
assegurar infraestrutura às escolas, seja por meio da adequação física das já existentes ou da
construção de novos prédios; garantir formação de pessoal especializado em nível superior
e incentivar a pesquisa em Educação Especial; estimular a educação para o trabalho;
aumentar os recursos destinados à área “a fim de atingir, em dez anos, o mínimo
equivalente a 5% dos recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino”
(BRASIL, 2001c); definir e implantar indicadores de qualidade para o funcionamento de
instituições especializadas públicas e privadas; criar um sistema de informações para a
modalidade; e, finalmente, mas não menos importante, “assegurar a continuidade do apoio
técnico e financeiro às instituições privadas sem fim lucrativo com atuação exclusiva em
Educação Especial, que realizem atendimento de qualidade […]” (IDEM, IBIDEM).
Esses compromissos, no entanto, acabaram não sendo efetivamente cumpridos pelo
governo Fernando Henrique, pelo fato de o PNE ter sido aprovado pelo presidente apenas
em seu penúltimo ano de mandato. Consequentemente, a responsabilidade de implantá-lo
recaiu sobre as administrações posteriores, lideradas pelo presidente Luiz Inácio Lula da
Silva.
Paralelamente aos processos de elaboração da LDB e do PNE, o governo FHC
empenhou-se em implementar tanto a Política Nacional de Educação Especial como a
Política Nacional de Integração da Pessoa Portadora de Deficiência, direcionando sua
atuação em seis grandes eixos:

1. a descentralização, a partir do estímulo à municipalização da Educação Especial;


2. a criação dos programas “Desenvolvimento da Educação Especial”, “Atenção à
Pessoa Portadora de Deficiência” e “Cidade para Todos”;
3. o estímulo à acessibilidade, mediante a sanção da Lei n. 10.098 de 19 de dezembro
de 2000;

ϭϴϰ
4. a articulação entre saúde, educação e trabalho;
5. a criação dos Parâmetros Curriculares Nacionais — Adaptações Curriculares, que
continham as “estratégias para a educação de alunos com necessidades especiais”;
6. a criação das Diretrizes Nacionais para a Educação Especial na Educação Básica.
Desse modo, se esperava contribuir para contornar alguns dos principais problemas
dessa modalidade educacional.

Municipalizar a Educação Especial atendia não somente às diretrizes do documento


“Expansão e Melhoria da Educação Especial nos Municípios Brasileiros”, divulgado em
1994 por ocorrência do lançamento da Política Nacional de Educação Especial, como
também se adequava ao processo de descentralização incentivado pelo Banco Mundial e
adotado pelo MEC durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Esperava-se, com isso,
diminuir os impactos da omissão estatal e, por consequência, combater as diferenças
regionais no tocante à oferta de atendimento educacional às pessoas com deficiência.
Até então, os estados eram os principais responsáveis pela garantia da modalidade,
mas às portas do século XXI, mais da metade dos municípios brasileiros não oferecia
Educação Especial aos seus habitantes. Os números regionais, em 1998, eram ainda mais
alarmantes: “No Nordeste, a ausência dessa modalidade [acontecia] em 78,3% dos
Municípios, destacando-se Rio Grande do Norte, com apenas 9,6% dos seus Municípios
apresentando dados de atendimento” (BRASIL, 2001c, s/p), e mesmo em regiões mais
desenvolvidas o desempenho permanecia pífio — no Sul, por exemplo, apenas 58,1% dos
Municípios ofertavam Educação Especial aos seus habitantes.Isto posto, o governo
aproveitou a elaboração do FUNDEF para assegurar recursos à estratégia de
municipalização — 5 por cento dos recursos do Fundo seriam destinados à Educação
Especial —, mas não assegurou as condições necessárias, previstas no documento
65
“Expansão e Melhoria da Educação Especial nos Municípios Brasileiros”, nem tempo
suficiente para que os municípios se estruturassem adequadamente para atender a demanda.

ϲϱ
Eram sugestões do MEC para os municípios: a conscientização da sociedade e, mais especificamente, da
comunidade escolar; a criação de setores responsáveis pela Educação Especial dentro das Secretarias
Municipais de Educação; a sistematização da capacitação de recursos humanos para atender as pessoas com
deficiência; o levantamento da demanda de público para o atendimento educacional especializado; o
mapeamento da rede física, mobiliário e equipamento das instituições escolares e o eventual provimento
desses recursos caso não os houvesse; a normatização do atendimento educacional pelos Conselhos

ϭϴϱ
Com isso, houve o aumento do número de matrículas de alunos com deficiência —
entre 1998 e 2002, o número evoluiu de 337.326 para 448.601 (Cf. CARDOSO, 2008) —,
mas prevaleceu a oferta majoritária de serviços educacionais por parte das instituições
especializadas — nestas estavam matriculados 337.897 alunos em 2002, enquanto nas
escolas regulares estavam inseridos, no mesmo ano, 110.704 (IDEM, IBIDEM) — sem que
se alterasse substancialmente a qualidade do atendimento.
Como se pode apreender das estatísticas, as instituições especializadas, tanto no
âmbito público como no privado, foram fortalecidas pela atuação governamental. Nesse
contexto, o Instituto Nacional de Educação de Surdos (INES) e o Instituto Benjamin
Constant (IBC) foram transformados em “centros de referência nacional, direcionados
para a pesquisa e desenvolvimento de tecnologia” (CARDOSO, 2000, p. 53),66 enquanto as
organizações não governamentais permaneceram celebrando acordos de cooperação técnica
e financeira com o governo federal, já que continuavam a substituir o Poder Público no
cumprimento de suas funções. Apesar de o governo declarar a intenção de ampliar a oferta
de vagas nas escolas comuns públicas, a iniciativa privada continuou prestigiada. Para se
obter real dimensão da sua força no setor, é preciso recorrer novamente aos números: nos
últimos quatro anos de mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, entre 1998 e
2002, a matrícula de alunos em instituições especializadas não estatais oscilou
negativamente apenas 0,1% — de 46,8% para 46,7% (Cf. BRASIL, 2008) —, fato que
fortalecia seu poder político e lhe assegurava condições suficientes para inibir ações pró-
inclusão, já que estas fatalmente prejudicariam sua ascendência na Educação Especial.
O governo Fernando Henrique Cardoso também lançou durante o período os
programas “Desenvolvimento da Educação Especial”, “Atenção à Pessoa Portadora de
Deficiência” e “Cidade para Todos”.
O primeiro, que nada teria em comum com o que seria implementado
posteriormente pelo governo Lula sob o mesmo nome, destinava-se a “ampliar e melhorar
a oferta de oportunidades de atendimento aos portadores de necessidades educativas

Municipais de Educação; e, finalmente, a solicitação de apoio técnico-financeiro para os estados e a União


(BRASIL, 1994b).
ϲϲ
Essa transformação levou o IBC a desenvolver o software “Braille Fácil”, voltado para a impressão de
textos em braile, e a adaptar livros didáticos a esse sistema de leitura. O INES, por sua vez, veio a atuar na
formação de recursos humanos, capacitando profissionais — presencialmente e à distância — para o
atendimento à pessoa com deficiência auditiva (Cf. CARDOSO, 2002).

ϭϴϲ
especiais” mediante a mobilização de “outros órgãos do Governo para constituir parcerias
que envolvam o relacionamento e intercâmbio com instituições internacionais e com
representantes dos segmentos sociais interessados” (CARDOSO, 2000, p. 53).
Tratava-se da iniciativa governamental destinada a operacionalizar as diretrizes da
Política Nacional de Educação Especial vigente. Em função disso, investiu-se, entre outras
coisas, na capacitação, em exercício, de professores67 das redes estaduais, municipais e
organizações não governamentais (Cf. CARDOSO, 2002); distribuíram-se kits
pedagógicos, que continham reglete, punção, bengala, assinalador, soroban (ábaco japonês)
e papel Braille, para escolas do Ensino Fundamental, e kits tecnológicos, compostos de
TVs, videocassetes e antenas parabólicas, para as instituições de Educação Especial; a TV
Escola produziu e veiculou séries sobre Educação Especial, deficiência mental e auditiva
(Cf. CARDOSO, 1999); e criaram-se o PROINESP (Projeto de Informática na Educação
Especial), destinado a implantar, nas escolas especiais, laboratórios de informática, e o
“Curso de Capacitação de Multiplicadores em Informática na Educação”, “orientado para a
Educação Especial, [visava] proporcionar formação complementar aos multiplicadores
dos núcleos de tecnologia educacional”.
No entanto, a medida mais importante decorrente do programa Desenvolvimento da
Educação Especial foi a incorporação da Educação Especial a todos os grandes programas
do MEC, a saber: “Livro Didático”, “Saúde do Escolar”, “Transporte Escolar” e “Dinheiro
Direto na Escola”, fato que, além de assegurar mais recursos, resultou também na
ampliação do atendimento às diferentes demandas do público-alvo dessa modalidade.
Já o programa Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência não estava na alçada do
MEC, mas da Secretaria de Estado da Assistência Social, e tinha por objetivo principal
assegurar direitos e combater a discriminação das “pessoas portadoras de deficiência”. Para
tanto, contemplava os “serviços assistenciais nas modalidades de estimulação precoce,

ϲϳ
O governo Fernando Henrique Cardoso não contribuiu diretamente para a formação docente na Educação
Especial, centrando esforços na capacitação em serviço, como ocorria no Proformação. Esses cursos de rápida
duração eram ofertados preferencialmente à distância e se enquadravam na filosofia da hiperespecialização
dos saberes, já que preparavam o professor para o atendimento educacional a uma deficiência específica. Com
isso, se dificultava não só a “articulação de uns [saberes] com os outros e, igualmente, uma visão do essencial
e do global” (MANTOAN, 2004, p. 38), como também se mantinha o propósito de formar professores
especialistas — responsáveis pelo atendimento educacional especializado — e capacitados — para a
integração dos educandos com “necessidades especiais” nas classes comuns —, tal qual determinava a Lei de
Diretrizes e Bases. Desse modo, se explicitava o descompromisso do governo com uma formação docente de
qualidade e, por conseguinte, com a construção da Educação Inclusiva.

ϭϴϳ
prevenção de deficiências, habilitação e reabilitação, trabalho e vida independente, bem
como [desenvolvia] projetos de revitalização da rede prestadora de serviços” (CARDOSO,
2000, p. 97).
Nesse sentido, as duas maiores realizações desse segundo programa foram a criação
do CONADE (Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Com Deficiência), voltado ao
“planejamento, acompanhamento e avaliação das políticas públicas voltadas para os
portadores de deficiência” (CARDOSO, 2000, p. 112), cuja composição teria membros
tanto do governo quanto de representantes de entidades da sociedade civil organizada, e a
concessão do benefício de “um salário mínimo mensal aos portadores de deficiência com
renda familiar per capita de até meio salário mínimo” (IDEM, IBIDEM) que fossem
considerados incapazes para o labor. Significava, portanto, mais uma iniciativa
governamental de transferência de renda, num cenário de recrudescimento da desigualdade
social, que beneficiava, desta vez, os indivíduos pobres que tivessem algum tipo de
deficiência. No entanto, o programa pecava por não atrelar o benefício à iniciativa
educacional, como foram os casos do Renda Mínima e do Bolsa-Escola, fato que poderia,
sem dúvida, alavancar a matrícula desses indivíduos no sistema educacional comum, tal
qual ocorrera no Ensino Fundamental.
Por sua vez, o programa Cidade para Todos foi apoiado pelos organismos
multilaterais e implantado em regime de parceria da União com os municípios e
organizações não governamentais com o objetivo de promover a reabilitação profissional
de pessoas com deficiência e possibilitar o acesso destas às instalações urbanas, de modo a
garantir que tenham acesso aos bens e serviços públicos. Afora isso, o programa também
capacitou profissionais para viabilizarem a eliminação de barreiras arquitetônicas em várias
localidades. Entretanto,seus resultados foram tímidos, apesar da propaganda governamental
afirmar o contrário, pois grande parte dos espaços públicos — incluindo-se as instituições
escolares — não sofreu maiores alterações, permanecendo, até os dias atuais, inacessível
para as pessoas com deficiência.
Na esteira das ações voltadas à promoção da acessibilidade, foi elaborada, no ano
2000, a Lei n. 10.098, que estabeleceu “normas gerais e critérios básicos para a promoção
da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida”
através da “supressão de barreiras e de obstáculos” (BRASIL, 2000b) nos diferentes

ϭϴϴ
espaços públicos e privados. A legislação também trouxe à tona uma série de conceitos
como, por exemplo, os de acessibilidade — “possibilidade e condição de alcance para
utilização, com segurança e autonomia, dos espaços, mobiliários e equipamentos urbanos,
das edificações, dos transportes e dos sistemas e meios de comunicação, por pessoa
portadora de deficiência ou com mobilidade reduzida” (BRASIL, 2000b) — e barreiras —
“qualquer entrave ou obstáculo que limite ou impeça o acesso, a liberdade de movimento e
a circulação com segurança das pessoas” (BRASIL, 2000b) —, além de impor uma série
de determinações para os processos de urbanização, planejamento e localização do
mobiliário urbano, adequação dos veículos de transporte coletivo, sistemas de comunicação
e sinalização e edifícios públicos, privados ou de uso coletivo.
Todavia, a nova lei não teve o desejado impacto imediato (só seria regulamentada
em 2004, já no governo Lula), embora fosse de suma importância para o avanço da
inclusão, o que acabou por restringir as ações governamentais no tocante à acessibilidade,
no período FHC, ao programa Cidade Para Todos.
Outro intento governamental foi o de elaborar políticas públicas que articulassem
ações nas áreas da saúde, educação e trabalho. Nesse sentido, o governo FHC reformulou a
Política Nacional de Integração da Pessoa Portadora de Deficiência, através do Decreto n.
3.298 de 20 de dezembro de 2000. Dentre as alterações propostas em relação ao decreto
anterior, de número 914, de 6 de setembro de 1993, constava a inserção de cinco novos
capítulos (“Dos Aspectos Institucionais”; “Da Equiparação de Oportunidades”; “Da
Política de Capacitação de Profissionais Especializados”; “Da Acessibilidade na
Administração Pública Federal”; “Do Sistema Integrado de Informações”) e cinco novas
seções (“Da saúde”; “Do Acesso à Educação”; “Da Habilitação e Reabilitação
Profissional”; “Do Acesso ao Trabalho” e “Da Cultura, do Desporto, do Turismo e do
Lazer”), devidamente incorporadas ao capítulo VII, “Da Equiparação de Oportunidades”.
A reformulação dessa Política Nacional concedeu-lhe novo significado ao ampliar
significativamente suas atribuições. No capítulo “Dos Aspectos Institucionais” foram
definidas as competências tanto do CONADE, ainda instalado no âmbito do Ministério da
Justiça, quanto da CORDE. Já em “Da Política de Capacitação de Profissionais
Especializados” afirmou-se o compromisso de assegurar formação adequada para os
profissionais que viessem a trabalhar com pessoas com deficiência — no caso do

ϭϴϵ
professorado, a formação deveria se dar em nível médio e superior — e investir em
pesquisa e desenvolvimento tecnológico. Em “Acessibilidade na Administração Pública” se
previa a supressão das barreiras de acesso aos prédios e espaços públicos e os requisitos
para a adequação desses às normas de acessibilidade. E em “Do Sistema Integrado de
Informações” definiu-se que a CORDE se tornaria responsável pelo Sistema Nacional de
Informações sobre Deficiência, cujas atribuições seriam as de “criar e manter bases de
dados, reunir e difundir informação sobre a situação das pessoas portadoras de deficiência
e fomentar a pesquisa e o estudo de todos os aspectos que afetem a vida dessas pessoas”
(BRASIL, 2000c).
No entanto, foi no capítulo “Da Equiparação de Oportunidades” que a Política
Nacional reservou sua maior contribuição ao estabelecer as bases da prestação de serviços
da Administração Pública Federal às pessoas com deficiência. Eram elas: reabilitação
integral, “entendida como o desenvolvimento das potencialidades da pessoa portadora de
deficiência” (BRASIL, 2000c); formação e qualificação para o trabalho; escolarização no
sistema educacional comum ou nas instituições especializadas; e “orientação e promoção
individual, familiar e social” (BRASIL, 2000c).
Foi também nesta etapa do texto que se definiram as ações que o governo deveria
implementarem áreas específicas como a saúde (foco no diagnóstico, na prevenção e na
reabilitação); a habilitação e reabilitação profissional (“o processo orientado a possibilitar
que a pessoa portadora de deficiência, a partir de suas potencialidades laborativas,
adquira nível suficiente de desenvolvimento profissional para ingresso e reingresso no
mercado de trabalho” (BRASIL, 2000c); o acesso ao trabalho (geração de emprego e
renda, criação de cotas para a contratação de pessoas com deficiência no setor público e no
privado e implementação de programas de formação e qualificação profissional); e em
cultura, turismo, desporto e lazer (incentivo à promoção de atividades criativas e
desportivas, ao lazer como “promoção social” e ao turismo, mediante a adequação da rede
hoteleira e dos serviços de transporte às normas de acessibilidade).
Também foi reservada uma seção exclusiva à educação, em que foram estabelecidos
seis artigos (do 24 ao 29). O primeiro determinava, em seus incisos, as bases da oferta
educacional às pessoas com deficiência, a saber: matrícula compulsória daqueles indivíduos
“capazes de se integrar” na rede regular de ensino; inclusão da Educação Especial como

ϭϵϬ
modalidade da educação escolar, que “permeia transversalmente todos os níveis e
modalidades de ensino” (BRASIL, 2000c) e sua oferta obrigatória e gratuita na rede
pública; inserção das instituições especializadas públicas e privadas no sistema
educacional; oferta obrigatória dos serviços educacionais especializados nas unidades
hospitalares e congêneres; e garantia de acesso ao alunado com deficiência aos benefícios
conferidos pelos demais programas educacionais governamentais. Já em seus parágrafos, o
artigo redefinia o papel da Educação Especial como modalidade oferecida
“preferencialmente” na escola regular para o “educando com necessidades educacionais
especiais, entre eles o portador de deficiência” (§ 1o) a partir da Educação Infantil,
devendo se constituir como um processo “flexível, dinâmico e individualizado” (§ 2o)
conduzido por uma equipe multidisciplinar. Afora isso, determinava-se também que a
construção e reforma de estabelecimentos de ensino deveria se dar em conformidade com
as normas de acessibilidade dadas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT).
Como se pode constatar, esse artigo apenas referendou as disposições da Política
Nacional de Educação Especial e da própria LDB. Não havia nenhum avanço no que se
refere à adoção de uma perspectiva inclusiva no campo educacional, mas apenas a
reafirmação da integração como princípio.
No entanto, cabe observar melhor alguns de seus pontos, como a utilização da
terminologia “necessidades educacionais especiais”;a questão da matrícula, na rede regular
de ensino, dos indivíduos “capazes de se integrar”; e a adequação dos prédios escolares às
normas de acessibilidade.
A terminologia “necessidades educacionais especiais”, utilizada nessa Política para
definir o público-alvo da Educação Especial, tratava-se de uma nova conceituação,
específica ao campo educacional, ainda que generalista. Ora, mantinha-se uma concepção
preconceituosa, tal qual afirmou o professor Minto (2000, p. 9), pois continuava a sugerir
“um direito do diferente”, compreendido como “anormal”, incapaz, portanto, de se adequar
à “média” e atender aos objetivos de um projeto educacional homogeneizante. Todos
temos, em nossos percursos escolares, “necessidades educacionais especiais”, derivadas,
por exemplo, de dificuldades ou facilidades no decorrer do processo de ensino-
aprendizagem, justamente pelo fato de não sermos iguais uns aos outros. Nesse sentido,
enquanto a diferença deveria ser valorizada por seu caráter múltiplo, enriquecedor, na

ϭϵϭ
Política permanecia subjugada, compreendida apenas em seu caráter negativo, de modo a
nos inferiorizar.
Esse tipo de discriminação é evidenciado, também, na disposição relativa à inserção
dos alunos “capazes de se integrar” nas escolas comuns. Além de não determinar o que se
compreendia por “capacidade”, o texto negava frontalmente o direito de todos os
indivíduos terem acesso à educação, tal qual afirma o artigo 206 da Constituição Federal.
Ou seja, afirmava-se, mais uma vez, a necessidade de os alunos com deficiência se
adequarem às escolas, e não o contrário (Cf. MANTOAN, 2004), mesmo que, para isso,
tivessem que ignorar as próprias diferenças e se “normalizarem”.
Outro ponto importante abordado pela Política era a necessidade de adequação dos
prédios escolares às normas de acessibilidade, pois não há escola para todos se boa parte
dos indivíduos não tiver acesso às suas instalações. Até então, as legislações pouco haviam
determinado sobre a questão, e quando o faziam, era genericamente. Com a elaboração da
Política, consubstanciada pela Lei de Acessibilidade e pelas disposições da ABNT, foram
clarificados os procedimentos de adequação a serem adotados pelas instituições escolares,
fato que se traduziu, sem dúvida, num importante avanço.
Nos artigos 25 e 26 da Política Nacional de Integração da Pessoa Portadora de
Deficiência afirmava-se, respectivamente, a oferta da Educação Especial nas instituições de
ensino público ou privado, “de forma transitória ou permanente mediante programas de
apoio para o aluno que está integrado no sistema regular de ensino” ou nas escolas
especiais quando a “educação das escolas comuns não [pudesse] satisfazer as necessidades
educativas ou sociais do aluno ou quando necessário ao bem-estar do educando”
(BRASIL, 2000c). Era uma clara abertura para a manutenção destas últimas em detrimento
da construção da inclusão nas escolas comuns — e para a necessidade das instituições
hospitalares e congêneres de assegurar atendimento educacional aos indivíduos internados
nessas unidades (BRASIL, 2000c).
Já nos artigos 27 e 28 estavam dispostos o dever, por parte das instituições de
Ensino Superior, de ofertar provas adaptadas, “apoios necessários”, e “conteúdos, itens ou
disciplinas” relacionados às pessoas com deficiência (BRASIL, 2000c) — disposição
inédita, pois até então o Ensino Superior não aparecia como possibilidade real no horizonte
de formação desse público — e o acesso à educação profissional, como parte do projeto de

ϭϵϮ
inserção produtiva preconizado pelo MEC, “nos níveis básico, técnico e tecnológico, em
escola regular, em instituições especializadas e nos ambientes de trabalho” (BRASIL,
2000c) através de cursos profissionais que deveriam condicionar a matrícula à capacidade
de aproveitamento do aluno e não a seu nível de escolaridade (BRASIL, 2000c). (Mais uma
vez falava-se no controverso conceito de “capacidade” sem que ao menos se concedesse
uma definição a este.) E, finalmente, no artigo 29, a Política dispunha sobre a oferta, por
parte das instituições de educação profissional, de “serviços de apoio especializado para
atender as peculiaridades da pessoa portadora de deficiência” (BRASIL, 2000c) através
da adaptação de recursos pedagógicos e físicos, e da capacitação de recursos humanos, fato
que corroborava o entendimento das diferenças das pessoas com deficiência como algo
negativo, que atrapalhava o processo de formação para o labor e deveria, portanto, ser
contornado.
Antes mesmo dessas alterações, a Política já vinha sendo implementada “com a
cooperação de organismos internacionais” e “por meio de parcerias com entidades
governamentais e não governamentais representativas dos movimentos de pessoas
portadoras de deficiência” (CARDOSO, 2002, p. 494). Desse processo decorreram a
criação de serviços municipais de Educação Especial em diversos municípios, dos postos
regionais do Sistema de Informações da CORDE e dos Centros de Apoio Pedagógico ao
Deficiente Visual em dez estados da federação — frutos da “ação conjunta entre o poder
público e a iniciativa privada do País” (CARDOSO, 2001, p. 56).
Ademais, o governo também forneceu aparelhos auditivos, próteses e óculos,
formulou o projeto “Tecnologia para Pessoas com Necessidades Especiais” (TECNEP),
responsável por incrementar os programas de qualificação profissional que já vinham sido
implantados (Cf. CARDOSO, 2002), criou núcleos de atendimento desportivo e concebeu
competições e programas esportivos como o “Desporto para Pessoas Portadoras de
Deficiência”, objetivando “dar-lhes acesso e permanência na prática de atividades físicas,
esportivas e de lazer, contribuindo para o seu processo de educação, reabilitação,
manutenção da saúde e equiparação de oportunidades, atuando como elemento facilitador
de sua inclusão social e integração na comunidade” (CARDOSO, 2000, p. 129).

ϭϵϯ
Todavia, esse conjunto de medidas apenas fortalecia a lógica da integração, pois
continuava,ao prover serviços segregados, a centrar as ações na deficiência. Desse modo,
permanecia severamente prejudicada a construção da sonhada sociedade inclusiva.
Outro ponto controverso na atuação governamental do segundo mandato de
Fernando Henrique Cardoso foi o lançamento do documento “Parâmetros Curriculares
Nacionais: adaptações curriculares — estratégias para a educação de alunos com
necessidades educacionais especiais” em 1998. De acordo com seu conteúdo, “identificar
as necessidades educacionais de um aluno como sendo especiais implica considerar que
essas dificuldades são maiores que as do restante de seus colegas” e, subjugando a
potencialidade da diferença ao ignorá-la como um fenômeno transformador das práticas
educativas, reforçaria “a concepção de especial está vinculada ao critério de diferença
significativa do que se oferece normalmente para a maioria dos alunos da turma no
cotidiano da escola” (BRASIL, 1998b, p. 27). Nesse sentido, os alunos que não fossem
considerados capazes de “aprender a aprender” e desenvolver as competências e
habilidades voltadas à sua futura empregabilidade (Cf. SAVIANI, 2010) se tornariam
grandes problemas para a escola e, por conseguinte, para a consecução do projeto
educacional neoliberal em vigor.
Assim, era preciso assegurar que todo o alunado viesse a atingir os mesmos graus de
abstração e conhecimento num determinado tempo, sem que se respeitasse a
individualidade e, por conseguinte, a potencialidade de cada um. Encontrávamo-nos,
portanto, diante de um processo de consolidação da educação “bancária”,em que os
indivíduos eram compreendidos como seres passivos, coisificados, cabendo à educação
“apassivá-los mais ainda e adaptá-los ao mundo” (FREIRE, 2013, p. 88), de forma
opressora, “necrófila”, segundo Paulo Freire (2013, pp. 90-91):

A opressão, que é um controle esmagador, é necrófila. Nutre-se do amor à


morte e não do amor à vida.
A concepção “bancária”, que a ela serve, também o é. No momento
mesmo em que se funda num conceito mecânico, estático, especializado
da consciência e em que transforma, por isto mesmo, os educandos em
recipientes, em quase coisas, não pode esconder sua marca necrófila. Não
se deixa mover pelo ânimo de libertar o pensamento pela ação dos
homens uns com outros na tarefa comum de refazerem o mundo e de
torná-lo mais e mais humano.

ϭϵϰ
Seu ânimo é justamente o contrário — o de controlar o pensar e a ação,
levando os homens ao ajustamento ao mundo. É inibir o poder de criar,
atuar […]

As adaptações curriculares propostas pelos Parâmetros Curriculares Nacionais


possuíam diferentes intensidades, podendo ser “relativas”, “porque constituem
modificações menores no currículo regular e são facilmente realizadas pelo professor no
planejamento normal das atividades docentes e constituem pequenos ajustes dentro do
contexto normal de sala de aula” (BRASIL, 1998b, p. 34), ou “significativas”, de modo a
“atender às necessidades especiais dos alunos, quando estas forem mais acentuadas e não
se solucionarem com medidas curriculares menos significativas” (IDEM, p. 37). Ambas as
intensidades tinham por objetivo, portanto, interferir diretamente no processo educativo,
impondo alterações nos conteúdos, objetivos, métodos, atividades, instrumentos de
avaliação, e até mesmo na organização do tempo pedagógico. Essa aparente flexibilidade
acabava por omitir a exclusão no interior da escola. Desse modo, aqueles indivíduos que
tivessem “necessidades educacionais especiais” jamais participariam do mesmo processo
de ensino-aprendizagem do qual os outros colegas faziam parte. Afinal, todos os
componentes já mencionados desse processo seriam constituídos não em função das
potencialidades desses alunos, mas centradas em suas “incapacidades”.
Essa proposta curricular previa, ainda, sua aplicação “somente quando
absolutamente necessário, […] ao aluno individualmente”, reforçando a possibilidade de
segregação entre o alunado. Nada havia de diferente do que fora praticado até então em
termos educacionais,exceto pelos pequenos ajustamentos às exigências da globalização e
do neoliberalismo. Afirmava-se a interdisciplinaridade, que “em todos os seus matizes,
aponta para uma tentativa de globalização, este cânone do neoliberalismo, remetendo ao
Uno, ao Mesmo, tentando costurar o incosturável de uma fragmentação histórica dos
saberes” (GALLO, 1995, p. 11), o determinismo, o mecanismo e a hierarquização de
saberes. Com isso, perdeu-se mais uma oportunidade de construção de um currículo que
incluísse e emancipasse, alinhado ao princípio da transversalidade rizomática, que “aponta
para o reconhecimento da pulverização, da multiplicização, para o respeito às diferenças,
construindo possíveis trânsitos pela multiplicidade dos saberes, sem procurar integrá-los
artificialmente, mas estabelecendo policompressões infinitas” (IDEM, IBIDEM), e a

ϭϵϱ
escola, prejudicada, permaneceu refém de um modelo de atuação determinado por
princípios mercadológicos, cujas consequências se mostrariam nefastas com o passar do
tempo.
A realização da Convenção da Guatemala, ocorrida em 1999e adotada pelo governo
brasileiro somente dois anos depois, através do Decreto n. 3.956 de 8 de outubro de 2001,
provocou o início de uma guinada da atuação estatal em favor da inclusão, ao anunciar que
os Estados-partes deveriam tomar “medidas de caráter legislativo, social, educacional,
trabalhista, ou de qualquer outra natureza” para eliminar a discriminação das pessoas com
deficiência e “proporcionar sua plena integração à sociedade” (ORGANIZAÇÃO DOS
ESTADOS AMERICANOS, 1999), promover acessibilidade e sensibilizar a população
“por meio de campanhas de educação, destinadas a eliminar preconceitos, estereótipos e
outras atitudes” (ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS, 1999). Devido a
esses preceitos, a Convenção, segundo Mantoan (2009, pp. 13-14),

veio reafirmar a necessidade de se rever o caráter discriminatório de


algumas de nossas práticas escolares mais comuns e mais perversas — a
exclusão internalizada e dissimulada pelos programas ditos
compensatórios e a parte das turmas escolares regularmente constituídas,
tais como as turmas de aceleração e outras, que acabam por
responsabilizar o aluno pelo seu próprio fracasso na escola.

Decorrente dessas novas mobilizações em favor da inclusão, o MEC, por meio da


Resolução CNE/CEB n. 2, de 11 de setembro de 2001, lançou — já próximo do fim do
segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso — as Diretrizes Nacionais para a
Educação Especial. No livro elaborado para divulgá-las, o então ministro Paulo Renato
Costa Souza reconheceu que “em todo o mundo, durante muito tempo, o diferente foi
colocado à margem da educação” (BRASIL, 2001d, p. 05) e, por isso, “o aluno com
deficiência, particularmente, era atendido apenas em separado ou simplesmente excluído
do processo educativo, com base em padrões de normalidade” (IDEM, IBIDEM). Afirmou,
ainda, que “no horizonte da educação inclusiva” era preciso mudar a maneira de enxergar o
aluno, ou seja, em vez de pensá-lo como “a origem de um problema, exigindo-se dele um
ajustamento a padrões de normalidade para aprender com os demais, coloca-se para os
sistemas de ensino e as escolas o desafio de construir coletivamente as condições para
atender bem à diversidade de seus alunos” (BRASIL, 2001d, p. 6).
ϭϵϲ
Embora ainda se falasse mais em diversidade do que em diferença, não se pode
negar que as palavras do ministro representavam, àquela altura, um avanço em relação a
tudo o que vinha sendo feito em termos de Educação Especial. Pela primeira vez, o
discurso oficial adotava o termo “Educação Inclusiva” para pautar as futuras ações
governamentais, ainda que, na prática, as políticas públicas continuassem a ser elaboradas e
implementadas sob o princípio da integração.
As Diretrizes Nacionais foram consubstanciadas por um longo parecer dos relatores,
os membros do CNE Kuno Paulo Rhoden e Sylvia Figueiredo Gouvêa. Ali se reconhecia o
fato de que “cada aluno vai requerer diferentes estratégias pedagógicas, que lhes
possibilitem o acesso à herança cultural, ao conhecimento socialmente construído e à vida
produtiva, condições essenciais para a inclusão social e o pleno exercício da cidadania”
(BRASIL, 2001d, p. 20), mas ressalvava que essas estratégias não deveriam ser concebidas
como “medidas compensatórias e pontuais, e sim como parte de um projeto educativo e
social de caráter emancipatório e global” (IDEM, IBIDEM). Nesse contexto, a inclusão
seria entendida como:

a garantia, a todos, do acesso contínuo ao espaço comum da vida em


sociedade, sociedade essa que deve estar orientada por relações de
acolhimento à diversidade humana, de aceitação das diferenças
individuais de esforço coletivo na equiparação de oportunidades de
desenvolvimento, com qualidade, em todas as dimensões da vida
(BRASIL, 2001d, p. 20).

Se o discurso dos relatores, ainda que entremeado de contradições, parecia iniciar


uma aproximação com a perspectiva inclusiva,o texto final das Diretrizes Nacionais não a
consolidaria. O documento reiterava a integração, sobretudo no inciso III do artigo 8º e nos
artigos 9º e 10º, embora antes dispusesse que os “sistemas de ensino [deveriam] matricular
todos os alunos, cabendo às escolas organizar-se para o atendimento aos educandos com
necessidades especiais, assegurando as condições necessárias para uma educação de
qualidade para todos” (BRASIL, 2001d) e também garantisse o atendimento educacional a
esses indivíduos em escolas comuns (BRASIL, 2001d), a acessibilidade, “mediante a
eliminação de barreiras arquitetônicas urbanísticas” e a “utilização de linguagens e
códigos aplicáveis, como o sistema Braille e a língua de sinais” (BRASIL, 2001d); e a
implantação de salas de recursos, “nas quais o professor especializado em Educação
ϭϵϳ
Especial realize a complementação ou suplementação curricular, utilizando
procedimentos, equipamentos e materiais específicos” (BRASIL, 2001d) —um embrião
daquilo que viriam a ser as Salas de Recursos Multifuncionais implantadas no decorrer do
governo Lula.
Nessas etapas, garantiram-se a manutenção das flexibilizações e adaptações
curriculares (BRASIL, 2011d), tal qual determinavam os Parâmetros Curriculares
Nacionais; a prerrogativa de as escolas criarem classes especiais “para atendimento, em
caráter transitório, a alunos que apresentem dificuldades acentuadas de aprendizagem ou
condições de comunicação e sinalização diferenciadas dos demais alunos e demandem
ajudas e apoios intensos e contínuos” (BRASIL, 2001d); e o direito daqueles alunos que
viessem a requerer “atenção individualizada nas atividades da vida autônoma e social” ao
atendimento, articulado aos serviços de saúde, trabalho e assistência social, em escolas
especiais públicas e privadas, desde que essas instituições cumprissem as exigências legais
de credenciamento impostas pelo MEC (BRASIL, 2001d). Nesses casos, o retorno às
escolas comuns só se daria após as famílias decidirem, em conjunto com as equipes
pedagógicas (BRASIL, 2001d), algo incomum, pois, segundo Mantoan (2004, p. 40), “os
alunos que migram das escolas comuns para serviços de Educação Especial muito
raramente se deslocam para os menos segregados e dificilmente retornam às salas de aula
do ensino regular”.
As Diretrizes Nacionais para a Educação Especial na Educação Básica acabaram se
tornando o último grande ato do governo FHC no que diz respeito à Educação Especial.
Embora o documento mostrasse, pela primeira vez, uma inclinação em favor da inclusão, o
que se viu, no decorrer dos oito anos de seu mandato, foi a fortificação do conceito de
integração como diretriz para a formulação de políticas públicas. Viram-se LDB e PNE
generalistas e contraditórios; apoio à atuação das instituições especializadas públicas e
privadas; municipalização da Educação Especial sem assegurar as devidas condições para
tal; defesa intransigente das adaptações curriculares para pessoas com deficiência; opção
por programas de formação docente dicotomizados e de qualidade deveras questionável;
ampliação da Política Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência; e a
implementação da Política Nacional de Educação Especial foram as realizações decorrentes
desse modelo de atuação.

ϭϵϴ
De inovador, viram-se as medidas pró-acessibilidade (programa Cidade para Todos
e Lei de Acessibilidade); a criação do CONADE, que assegurou um espaço institucional
para as pessoas com deficiência participarem mais ativamente da elaboração das políticas
públicas a ela destinadas; e a inserção da modalidade em todos os grandes programas
desenvolvidos pelo MEC — o que, até então, não ocorria —, aumentando os recursos
destinados à área e, por conseguinte, o atendimento às demais demandas de seu público-
alvo.
Desse modo, o Estado brasileiro continuou a promover a exclusão das pessoas com
deficiência do sistema educacional comum, atendendo apenas àqueles que fossem
considerados “capazes de se integrar”. A diferença permaneceu subjugada. Direitos foram
negligenciados, assim como se frustraram os anseios daqueles que lutavam desde os
primórdios da redemocratização do país por uma educação que alcançasse, efetivamente, a
todos. Portanto, o projeto neoliberal em vigor deixaria suas marcas ao acelerar, em nome de
valores mercadológicos, o processo de desumanização do homem e tornar ainda mais
distante o horizonte de uma sociedade socialmente mais justa e verdadeiramente inclusiva.

4.5. O fim do governo e a chegada de Luiz Inácio Lula da Silva ao poder

Fernando Henrique Cardoso chegou ao final de seu segundo mandato como


presidente da República com seu governo recebendo altos índices de reprovação popular.
Nem mesmo os meios de comunicação, que lhe foram favoráveis desde a primeira eleição
presidencial disputada, em 1994, mantiveram seu apoio na reta final do governo. Esse
desencantamento com o projeto neoliberal era visto em praticamente todos os setores da
sociedade, devido às suas consequências desastrosas: alto grau de dependência externa,
desequilíbrio das contas públicas, aumento tanto do desemprego como da precarização do
emprego, péssima distribuição de renda, baixo crescimento econômico, desindustrialização,
encarecimento dos serviços públicos em razão das privatizações, insuficiência das políticas
sociais, empobrecimento da população e escalada da violência. Desta forma, poucos foram
os beneficiários da política de estabilização econômica que, é bem verdade, impediu o

ϭϵϵ
retorno da inflação, mas colocou o país em uma armadilha que combinou estagnação
econômica com recrudescimento da desigualdade social. Afirma Carreirão (2004, p. 181):

Havia uma insatisfação da maioria do eleitorado com os rumos tomados


pelo país sob FHC, especialmente em seu 2º mandato. Isso se devia, em
parte, ao desgaste do governo após oito anos de mandato e à fragilidade
frente às instabilidades externas (devida ao alto grau de endividamento,
entre outras coisas); mas, fundamentalmente, era devido às altas taxas de
desemprego e à manutenção de desigualdades sociais enormes: houve
uma percepção majoritária de que o governo FHC não fez o suficiente
para melhorar a vida das pessoas mais pobres.

Embora a avaliação positiva do governo tivesse caído consideravelmente, a imagem


pessoal do presidente manteve-se preservada. Parcelas significativas da sociedade o
enxergavam como um político inteligente, hábil e respeitado em nível internacional (Cf.
FIGUEIREDO e COUTINHO, 2003). Isso contribuiu para que as forças governistas
vislumbrassem a possibilidade de prolongarem a permanência à frente do poder,
construindo uma candidatura que se abrisse ao discurso mudancista, afinal, “conforme as
pesquisas indicavam, a maior parte do eleitorado estava disposta a votar em um candidato
que representasse uma mudança nos rumos políticos do país” (FIGUEIREDO e
COUTINHO, 2003, p. 113), mas garantisse a manutenção do legado positivo de Fernando
Henrique Cardoso — no caso, o Plano Real.
No entanto, divergências no interior do campo governista abriram espaços para
dissidências. O PFL, aliado de primeira hora do PSDB, tentou emplacar candidatura
própria, divulgando amplamente a imagem da então governadora do Maranhão, Roseana
Sarney, como gestora bem avaliada, mulher moderna e sensível aos problemas sociais (Cf.
FIGUEIREDO e COUTINHO, 2003). Mesmo filiada a um partido governista e sendo filha
do ex-presidente José Sarney — cujo governo terminara com péssimos índices de avaliação
positiva —, ao “usar o fato de ser mulher como garantia de renovação política” (ALDÉ,
2003, p. 94) Roseana conseguiu crescer rapidamente nas primeiras sondagens eleitorais.
Porém, pouco tempo depois, um escândalo inviabilizaria sua candidatura presidencial — a
Polícia Federal havia encontrado mais de um milhão de reais no escritório de uma das
empresas da governadora —, gerando cobertura negativa da mídia. Em razão disso, seu
partido acabaria “rompendo com o governo, gerando o que será o principal vetor político

ϮϬϬ
da eleição presidencial: a dissolução da base governista que elegeu e apoiou FHC durante
seus dois mandatos” (ALDÉ, 2003, p. 100).
O PSDB também entrou em conflito no processo de escolha da candidatura
presidencial. Tanto José Serra, então ministro da Saúde, quanto Tasso Jereissati, então
governador do Ceará, ambicionaram o posto. A escolha acabou recaindo sobre o primeiro,
que “era bem avaliado por parcela substancial dos eleitores, em atributos que parecem
relevantes para um bom governante: era considerado honesto e conseguiu formar a
imagem de um bom administrador, sério e competente” (CARREIRÃO, 2004, p. 181). No
entanto, o péssimo legado governamental e a dissolução da base situacionista — lideranças
de renome no cenário político como Antônio Carlos Magalhães, Itamar Franco e até mesmo
Tasso Jereissati romperam com o governo (Cf. JACOB et al., 2003) — fizeram com que a
candidatura Serra encontrasse grandes dificuldades de viabilização, tanto pela dificuldade
de costurar alianças partidárias — PFL e PPB saíram da ala governista e não lançaram
candidatos nem apoiaram oficialmente outros nomes, e o PTB, por sua vez, se aliou a Ciro
Gomes — quanto pela dificuldade de apresentar-se como um candidato do governo, que
“aos olhos da grande maioria do eleitorado deixara a situação social deteriorar-se muito”
(CARREIRÃO, 2004, p. 181).
Ciro Gomes e Anthony Garotinho também lançaram suas candidaturas
presidenciais, pelo PPS e pelo PSB, respectivamente, imaginando terem condições de
aproveitar tanto a fragmentação do campo situacionista quanto o fértil solo oposicionista.
Todavia, no decorrer da campanha eleitoral, ambos viram frustradas suas expectativas. Ciro
foi o que teve a maior chance de se viabilizar, chegando, inclusive, a polarizar com Lula.
Entretanto, o destempero do candidato em suas declarações, as péssimas relações com a
imprensa e os constantes ataques recebidos de José Serra fizeram com que sua candidatura
tivesse uma queda irreversível nas pesquisas. Garotinho, por sua vez, tinha uma frágil
máquina partidária, não contava com fortes alianças, mas obtinha o amplo apoio do
eleitorado evangélico. Isso fez com que alcançasse índices respeitáveis de intenção de voto
sem, contudo, encaminhar sua candidatura para o segundo turno.
Nesse cenário, as esquerdas, que organizaram desde o primeiro momento a oposição
ao governo FHC, vislumbraram a possibilidade de tornar vitoriosa uma candidatura que
representasse o seu campo. No entanto, também encontraram dificuldades para se reunir em

ϮϬϭ
torno de um único candidato. O PT mantinha sua opção por Lula, que iria disputar pela
quarta vez a eleição presidencial; o PSB, liderado pelo governador de Pernambuco, Miguel
Arraes, acabara embarcando — para desgosto de algumas de suas lideranças históricas —
na candidatura Garotinho; e o PDT, partido de Leonel Brizola, decidira hipotecar seu apoio
ao PPS (antigo PCB), que optara por relançar Ciro Gomes como candidato. Por sua vez,
partidos mais radicais como o PSTU e o PCO também decidiram lançar candidatos
próprios. Além dessas questões, as posições políticas de outrora não ecoavam no eleitorado.
Era preciso, portanto, construir um novo discurso, mais moderado, adequado ao contexto
político-econômico do país naquele momento.
O PT fora o maior símbolo desse processo. Criado por representantes do Novo
Sindicalismo, 68 “líderes comunitários ligados às Comunidades Eclesiais de Base e
vinculados à Teologia da Libertação, parlamentares de esquerda […], intelectuais,
membros de organizações de esquerda e militantes de movimentos populares urbanos”
(AMARAL, 2010, pp. 50-51), o partido se propôs a expressar “os interesses dos pobres e
dos trabalhadores na esfera política” (KECK, 1991, p. 271 apud AMARAL, 2010, pp. 51-
52). Desse modo, se estabeleceu no espectro da esquerda e organizou um programa
socialista que previa, entre outras coisas, a defesa da reforma agrária radical e da ampliação
dos serviços públicos sociais, o combate à internacionalização da economia e o apoio aos
movimentos de defesa dos direitos das mulheres, dos negros e indígenas (Cf. PARTIDO
DOS TRABALHADORES, 1980). No decorrer do tempo, o partido constituiu bancadas
parlamentares em todos os níveis, elegeu prefeitos e governadores e pôs-se a praticar aquilo
que ficaria conhecido como “modo PT de governar”. Em razão disso, modificou sua
postura política ao ampliar o diálogo com os diferentes setores da sociedade,
profissionalizar sua estrutura, isolar correntes radicais e dedicar-se com mais afinco aos
pleitos eleitorais (Cf. AMARAL, 2010). Assim, chegara em 2002 com uma máquina
eleitoral fortalecida e um discurso mais moderado, visando atingir os que temiam seu
“radicalismo”.

ϲϴ
O “novo sindicalismo” surgiu em meados dos anos 1980, na região do ABCD paulista, e caracterizou-se por
“uma nova prática sindical de organização da base, da construção da intervenção operária nos locais de
trabalho” (ALVES, 2000, p. 117). Tratava-se, portanto, de um movimento que passou a enfrentar “o conflito
entre capital e trabalho de forma distinta do sindicalismo antes verificado no Brasil, atrelado ao Estado”
(AMARAL, 2010, p. 50).

ϮϬϮ
Essas transformações possibilitaram ao PT rever sua política de alianças, permitindo
a aproximação com um partido de direita, o PL (agora PR), que possuía considerável
presença evangélica em suas fileiras e se tornou o responsável por indicar um grande
empresário, o industrial mineiro José Alencar, como candidato à Vice-Presidência.
Todavia, deve-se ressaltar que a “opção por uma aliança com segmentos de direita foi
tomada, de início, como recurso tático”, mostrando que a “intransigência ideológica tinha
sido enviada para as calendas gregas” (SINGER, 2010, p. 106). Afora isso, o partido
adotou um marketing eleitoral que converteria a imagem de líder operário radical do seu
candidato em um estadista de perfil hábil e conciliador. Sobre isso, afirmam Figueiredo e
Coutinho (2003, p. 114):

A estratégia de marketing político do candidato encontrou como solução


mostrar um Lula conciliador, trajado de modo elegante e amparado por
uma equipe de estudiosos e técnicos de grande qualidade. O candidato
Lula mostrava-se disposto a continuar com as linhas principais da política
econômica e cumprir contratos assumidos com investidores estrangeiros;
mostrava ainda que saberia ser flexível e negociar tudo que fosse
necessário para o bem do país. Tudo isso com o auxílio de especialistas do
partido que, de certa forma, compensariam a falta de preparo acadêmico e
prático do próprio candidato.

A campanha petista manteve sua condição de favorita do início ao fim. Somente nos
momentos de ascensão de Roseana Sarney e Ciro Gomes é que sua liderança foi ameaçada.
Enquanto os adversários se engalfinhavam por um lugar no segundo turno, Lula se
empenhava em diagnosticar a situação do país e divulgar um plano de governo que tinha
por objetivo implantar um novo modelo de desenvolvimento “com crescimento econômico,
inclusão social e justiça ambiental” (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 14),
que só poderia ter êxito se fosse acompanhado “da democratização do Estado e das
relações sociais, da diminuição da dependência externa, assim como de um novo equilíbrio
entre União, estados e municípios” (IDEM, p. 2). Para tanto, o futuro governo se
empenharia em produzir a desprivatização do Estado, de modo a colocá-lo “a serviço do
conjunto dos cidadãos, em especial dos setores socialmente marginalizados” (IDEM, p. 2)
e elaborar uma série de reformas — tributária, previdenciária, agrária, trabalhista e política
— de modo a viabilizar a construção de um “contrato social”.

ϮϬϯ
O plano do PT também previa a elaboração de um novo modelo de política
econômica, que gradualmente deveria ser adotado, sem, no entanto, provocar a quebra do
compromisso governamental com a estabilidade das contas públicas e a responsabilidade
fiscal. Vislumbrava-se a retomada do crescimento e, por isso, foram estabelecidos os
objetivos de promover a diminuição das taxas de juros; aumentar a poupança interna;
conceber novas políticas industriais e tributárias; investir em infraestrutura; incrementar as
exportações e substituir as importações. Afora isso, pretendia-se formular uma nova
política externa, mais autônoma, capaz de fortalecer o MERCOSUL, fazer frente à ALCA e
estreitar parcerias com a União Europeia, o Japão e países como Rússia, China e África do
Sul (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002). Desse modo, acreditava-se que o país
poderia não só se tornar menos dependente dos organismos multilaterais e dos Estados
Unidos, como também retomar sua vocação desenvolvimentista e centrar esforços no
combate à desigualdade social.
A política social não deveria mais estar dissociada da política econômica. Nessa
nova filosofia, os compromissos com a ampliação do nível de emprego; a melhoria da
distribuição de renda; o aumento do salário mínimo; “a crescente universalização da
moradia própria, dos serviços urbanos essenciais (saneamento e transporte coletivo) e de
direitos sociais básicos (saúde, educação, previdência e proteção do emprego)”
(PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 25); e o combate à fome, se cumpridos,
alavancariam o crescimento econômico do país, reinserindo-o no caminho do
desenvolvimento.
Desta forma, o candidato personificou a “esperança da mudança — uma das
demandas populares detectadas nas sondagens e um dos emblemas mais potentes da
eleição 2002” (RUBIM, 2003, p. 9) e, em função disso, recebeu ataques dos adversários,
sobretudo do candidato governista José Serra, que insinuava um possível “radicalismo” do
projeto petista e enfatizava os possíveis riscos de um projeto mudancista, de modo a
despertar o medo da população. Contudo, a campanha petista lidou bem com a ofensiva
adversária. Ao lançar o documento “Carta ao Povo Brasileiro”, cujo conteúdo reafirmava o
propósito de implementar uma nova política econômica, mas de modo gradual, sem deixar
de respeitar “os contratos e obrigações do país”, promover o combate à inflação e
“preservar o superávit primário o quanto for necessário para impedir que a dívida interna

ϮϬϰ
aumente e destrua a confiança na capacidade do governo de honrar seus compromissos”
(LULA DA SILVA, 2002, s/p), a campanha petista acalmou o mercado e os estratos
conservadores da sociedade, eliminando as maiores restrições a uma possível vitória de
Lula.
O caminho estava aberto para a vitória, que quase ocorreu no primeiro turno. Os
apoios recebidos de parcelas do PMDB, oficialmente aliado a José Serra, e de estratos do
PFL — Antônio Carlos Magalhães tornou-se um apoiador — renderam a Lula votos em
estados estratégicos como Minas Gerais, Bahia e São Paulo. Com a ocorrência do segundo
turno, o candidato do PT receberia ainda os apoios oficiais dos candidatos derrotados na
primeira etapa, Anthony Garotinho (terceiro colocado) e Ciro Gomes (quarto colocado), e
de Miguel Arraes e Leonel Brizola, históricos líderes da esquerda brasileira. Nem mesmo o
recrudescimento dos ataques deferidos por Serra na reta final provocou transformações no
cenário eleitoral. Havia chegado a vez do PT, após três derrotas consecutivas, de chegar à
Presidência.
Assim, em 27 de outubro de 2002, o Brasil elegeu como presidente da República
Luiz Inácio Lula da Silva, nordestino, sem formação universitária, ex-líder operário, que se
tornara uma importante liderança de esquerda em nível mundial. Sua vitória representou a
consolidação do processo de redemocratização do país e seu mandato se tornaria um
período de concertação social, em que se promoveria tanto o combate à desigualdade
quanto a retomada do crescimento econômico, mas não seriam abandonadas, por completo,
as teses neoliberais.

ϮϬϱ
CAPÍTULO 5 – A era Luiz Inácio Lula da Silva e a atuação na Educação
Especial

5.1. O primeiro governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2007)

Luiz Inácio Lula da Silva assumiu a Presidência da República no dia 1º de janeiro


de 2003, desafiado por uma “herança maldita”: o governo anterior levara adiante um
projeto de nação pautado na tese do desenvolvimento “dependente-associado”, cujas
afinidades com o neoliberalismo eram evidentes, segundo Teixeira e Pinto (2012, p. 915),
pois havia a crença “na ideia de que o desenvolvimento capitalista da periferia só se[ria]
trazido por meio da abertura do mercado interno ao capital estrangeiro”. Em decorrência
disso, Fernando Henrique Cardoso e sua equipe avançaram na agenda neoliberal — em
vigor desde os anos Collor — ao implementarem uma política econômica que, sob a
promessa da contenção da inflação (um dos principais males da economia brasileira nos
anos 1980 e 1990), levaria o Brasil a agravar seus problemas socioeconômicos e consolidar
o modelo liberal periférico, assim definido por Filgueiras & Gonçalves (2007, p. 22):

Esse modelo tem três conjuntos de características marcantes:


liberalização, privatização e desregulação; subordinação e vulnerabilidade
externa estrutural; e dominância do capital financeiro. O modelo é liberal
porque é estruturado a partir da liberalização das relações econômicas
internacionais na esfera comercial, produtiva, tecnológica e monetário-
financeira; da implementação de reformas no âmbito do Estado (em
especial na área da Previdência Social e da privatização de empresas
estatais, que implica reconfigurar a intervenção estatal na economia e na
sociedade; e de um processo de desregulação do mercado de trabalho, que
reforça a exploração da força de trabalho. O modelo é periférico porque é
uma forma específica de realização da doutrina neoliberal e da sua política
econômica em um país que ocupa posição subalterna no sistema
econômico internacional, ou seja, um país que não tem influência na arena
internacional e se caracteriza por significativa vulnerabilidade externa
estrutural nas suas relações econômicas internacionais. Por fim, a
dinâmica macroeconômica do modelo subordina-se à predominância do
capital financeiro e da lógica financeira.

O que se viu durante os oito anos de mandato de FHC não foi a retomada do
desenvolvimento, mas a elevação da dívida pública — em 1994, correspondia a 30,02% do

ϮϬϲ
PIB, e já em 2002, alcançaria 55,9% (Cf. SILVA, 2003) —; do desemprego — em
dezembro de 2002, mais de 10% da população economicamente ativa se encontrava
desempregada nas principais regionais metropolitanas do país (IDEM, IBIDEM) e da
informalidade; o recrudescimento do processo de desindustrialização devido à abertura
comercial incentivada pelo governo; e o agravamento dos problemas sociais em razão da
69
péssima distribuição de renda, do aumento da pobreza, da não realização das reformas
agrária e urbana, e da ineficiência das políticas sociais.
As privatizações não conseguiram gerar os recursos suficientes para a redução da
dívida, tampouco contribuíram para a melhoria da infraestrutura, corroborando com o
desmantelamento do patrimônio público. O aparelho estatal, por sua vez, afetado pela
agenda reformista neoliberal, manteve-se — ao contrário das previsões e dos discursos de
seus entusiastas — foco de práticas clientelistas e patrimonialistas, prestando serviços de
péssima qualidade. Por conseguinte, o país obteve sucessivamente taxas pífias de
crescimento — “a média anual para o período de 1995-1998 foi de 2,6% e para 1999-2002
de 2,1% na série antiga” (NOVELLI, 2010, p. 228) — e viu-se obrigado a recorrer aos
empréstimos do FMI para saldar seus compromissos, assistindo a elevação do “risco-país”
e a fuga de capitais. Desta forma, o Brasil permanecia vulnerável às crises econômicas
decorrentes do rearranjo do sistema capitalista e ainda mais dependente das grandes
potências. Sobre a questão, afirmam Teixeira & Pinto (2012, p. 917):

Em tal contexto, as reformas liberalizantes de FHC, baseadas em uma


transposição de sua noção de desenvolvimento dependente-associado,
formulado nos anos 1960 e 1970, para os anos 1990, conduziram não a
um novo ciclo de investimentos e crescimento econômico, mas sim a uma
dependência financeira externa ou, em termos pós-keynesianos, a uma
fragilidade financeira externa e à instabilidade macroeconômica
permanentes, diante de fluxos internacionais de capitais cada vez mais
expressivos e voláteis (TEIXEIRA & PINTO, 2012, p. 917).

Essas condições levaram o Brasil a uma grande crise de confiança. O projeto


neoliberal não se efetivara como uma solução para os problemas estruturais do país, e as
incertezas acerca do futuro do país imperavam. Até mesmo a inflação, que o governo FHC

ϲϵ
Entre 1995 e 2001, segundo dados oficiais, o número de famílias pobres “saltou de 8,3 para quase 10
milhões de famílias, principalmente nas regiões metropolitanas do Brasil, fruto em boa parte do desemprego
e da queda dos rendimentos de muitas categorias de trabalhadores” (SILVA, 2003, p. 31).

ϮϬϳ
se gabava de ter reduzido, voltara a subir, atemorizando grandes parcelas da sociedade. No
plano externo, ainda havia a preocupação dos investidores com os rumos da política
econômica, pois um governo de esquerda estava prestes a se formar, apesar de o novo
presidente ter se comprometido a manter suas bases ainda durante o pleito eleitoral. Nesse
sentido, tanto a escolha da equipe econômica — “recrutada no mesmo ‘campo’ da equipe
de Cardoso: economistas com formação ortodoxa e/ou com passagem pelo sistema
financeiro nacional e internacional e/ou nas instituições financeiras multilaterais, onde a
ortodoxia é a regra” (NOVELLI, 2010, p. 236) — quanto a autonomização do Banco
Central e a manutenção das bases da política macroeconômica implantada pelo antecessor,
ancorada no tripé “introduzido na crise cambial de 1999, por meio do sistema de metas de
inflação, do regime de câmbio flutuante e da manutenção de superávits primários nas
contas públicas” (POCHMANN, 2011, p. 16) fizeram com que o governo conquistasse
credibilidade no plano externo, mas sofresse as críticas daqueles que desejavam a retomada
do desenvolvimento e assistisse ao agravamento dos problemas sociais.
Até 2005, o governo Lula levou adiante a aplicação de um “remédio amargo” para a
crise econômica, cujos “efeitos colaterais” eram imediatamente sentidos pelas classes
trabalhadoras. Além da crescente insatisfação de históricos aliados, identificados com o
pensamento de esquerda e as teses desenvolvimentistas, Lula e sua equipe passaram a
conviver com a descrença de alguns setores da sociedade em relação à efetivação do plano
de governo “Lula Presidente — Um Brasil Para Todos”, apresentado no pleito eleitoral.
O documento afirmava a necessidade de implantação de um “modelo de
desenvolvimento alternativo” (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 2), que
fortalecesse a soberania brasileira no plano externo e promovesse “crescimento econômico,
inclusão social e justiça ambiental” (IDEM, p. 14) através da priorização de três aspectos
na agenda governamental, a saber: “(a) o crescimento do emprego; (b) a geração e
distribuição de renda; (c) a ampliação da infraestrutura social” (IDEM, p. 30). Ou seja,
uma política econômica vigente parecia inviabilizar o cumprimento das promessas
eleitorais. De acordo com seus críticos, era preciso que o governo a modificasse
substancialmente, dando uma guinada desenvolvimentista.

ϮϬϴ
Disciplina fiscal e monetária, manutenção do câmbio flutuante, alta taxa de juros e
alcance de elevados superávits primários70 foram os principais ingredientes do “remédio
amargo” responsável por promover o reequilíbrio do ambiente econômico do país. A
inflação voltou a cair; o endividamento externo diminuiu sensivelmente — de 45,9% do
PIB, em 2002, para 21,3%, em 2005, e 19,2% em 2006 (Cf. SILVA, 2007) —, apesar do
mesmo não ocorrer internamente, já que, ao saldar boa parte de seus compromissos fora do
país, o governo aumentou a dívida interna ao exercer uma “política de troca de dívida
externa, de maior prazo e menores juros, por dívida interna, de prazo menor e taxas de
juros também maiores” (MAGALHÃES, 2010, p. 61). O “risco Brasil” também foi
reduzido e o país se tornou mais atrativo aos investimentos externos.
Além desse conjunto de medidas, o governo Lula também deu encaminhamento a
duas das reformas estruturais que havia se comprometido a realizar: a tributária e a
previdenciária. As outras reformas (agrária, política e trabalhista) acabaram esbarrando nas
dificuldades políticas que o presidente e sua equipe enfrentaram durante o primeiro
mandato e não foram implementadas.
A reforma proposta pelo governo não corrigiu as distorções do sistema tributário
brasileiro — historicamente caracterizado tanto pela sua alta carga quanto pelo fato de os
ricos pagarem proporcionalmente menos que os pobres —, tampouco pôs fim à famigerada
Desvinculação de Recursos da União (DRU), criada pelo governo antecessor, a qual foi
mantida para contribuir com a formação dos superávits primários acordados com os
organismos multilaterais e diminuiu severamente a capacidade de investimento do Estado
na área social. Todavia, mesmo reduzida, a iniciativa governamental acabou tendo certo
impacto no ambiente econômico do país, pois provocou a reestruturação do Imposto de
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), a desoneração tanto das exportações quanto
das pequenas e médias empresas, e a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI), contribuindo para a retomada da produção industrial pouco tempo depois.

ϳϬ
A presença do pensamento neoliberal no Ministério da Fazenda provocou, entre outras coisas, a redefinição
das relações com o FMI. Nesse sentido, o governo Lula se comprometeu a elevar a meta de superávit
primário, que já era alta, de 3,75% para 4,25% do PIB, expressando, segundo Marques e Mendes (2006, p.
62), “a preocupação em garantir, antes de tudo, o pagamento do serviço da dívida externa, não importando
quão deteriorados e/ou insuficientes estive[ssem] as rodovias, a rede de saneamento e de energia elétrica e
os equipamentos sociais do sistema de saúde, entre outros”.

ϮϬϵ
A reforma previdenciária, por sua vez, era compreendida como uma prioridade pela
administração federal, sob o argumento de que o desequilíbrio entre as receitas do setor e o
volume dos benefícios concedidos à população culminava cotidianamente na ocorrência de
déficits crescentes, embora essa seja uma visão distorcida, visto que seria necessário
considerar o “conjunto da seguridade [social], compreendida pela previdência, saúde e
assistência” (MARQUES & MENDES, 2004, p. 10), cujas receitas e despesas somadas
71
registram superávits ano após ano. Afora isso, o setor apresentava um baixo número de
contribuintes, devido, sobretudo, ao processo de precarização do trabalho, que provocava a
inserção de significativas parcelas da sociedade na informalidade, era suscetível a
constantes fraudes e observava a multiplicação das aposentadorias concedidas a indivíduos
em idade precoce.
Falava-se em solucionar o problema ampliando a fiscalização, estimulando as
contribuições e, sobretudo, intervindo na previdência do funcionalismo público, de modo a
corrigir as “distorções” entre os valores de aposentadoria dos trabalhadores do setor público
e os da iniciativa privada, segurados pelo INSS. No entanto, em vez de promover justiça
social, a reforma atendeu não somente ao cumprimento das elevadas metas de superávit
primário, já que, “segundo as estimativas do então ministro da Previdência, Ricardo
Berzoini, em 20 anos as mudanças aprovadas [iriam] resultar em uma economia de R$ 52
bilhões” (MARQUES & MENDES, 2004, p. 12), mas ao fortalecimento da iniciativa
privada, pois permitiu que se “trans[ferisse] para o setor privado, via fundos de pensão,
uma fatia significativa das aposentadorias do funcionalismo” (FREITAS, 2007, p. 69).
Mesmo com a resistência de parcelas significativas do PT,a reforma previdenciária
foi aprovada nos seguintes moldes:

ϳϭ
Marques & Mendes (2004, p. 10) apontavam, à época da reforma previdenciária, para a necessidade de se
rever a discussão sobre a existência ou não de déficit na seguridade social. Em 2002, por exemplo, registrou-
se um superávit de R$ 32,96 bilhões, determinado por um cálculo em que “[...] são consideradas todas as
receitas e despesas da previdência, da saúde e da assistência, não sendo incluído o PIS/Pasep e o FAT, pois
o seguro-desemprego tem receita vinculada”. Prosseguem os autores: “Se a esse superávit forem acrescidas
as despesas com os servidores da União (civis e militares), ainda que o artigo 194 da Constituição não
considere seus regimes integrantes da seguridade, e se for incluída a contribuição do Estado como
empregador, o superávit diminui para R$ 15,08 bilhões, mas ainda assim continua expressivo”. Todavia,
esses recursos viriam a compor a meta de superávit primário, estabelecida em 4,25% do PIB, conforme o
governo Lula havia acordado com o FMI.

ϮϭϬ
[…] adotou-se o princípio do cálculo do benefício com base nos salários
de contribuição efetivamente registrados ao longo da trajetória
contributiva do servidor; o não incentivo para aposentadorias precoces; o
estímulo à permanência dos servidores em atividade; a diminuição dos
superssalários; a contribuição sobre os proventos de inativos e
pensionistas; o aumento do teto previdenciário para os trabalhadores da
iniciativa privada; e a possibilidade de criação de sistemas
complementares para servidores, a exemplo da previdência complementar
dos trabalhadores do setor privado (SILVA, 2004, p. 26).

O governo também se empenhou em redirecionar sua atuação, a fim de recuperar


seu papel como indutor do desenvolvimento. As empresas e os bancos estatais não só foram
preservados como foram fortalecidos, tornando-se “muito importantes para a
reorganização do Estado e para o funcionamento da economia” (ARAÚJO, 2006, p. 23).
Desse modo, esperava-se ampliar as fontes de investimento em infraestrutura econômica e
social, rompendo com a lógica privatizante em vigor desde os anos Collor, que se mostrara
prejudicial para a reinserção do país na rota desenvolvimentista. Sobre isso, afirma Oliva
(2010, pp. 237-238):

O experimento do Estado Mínimo, de modo geral, foi um rotundo


fracasso. A redução do investimento público, em parte associada à
privatização do núcleo empresarial estatal, sem uma contrapartida de
expansão do investimento privado, provocou a acumulação de enormes
atrasos na manutenção e expansão da infraestrutura energética e logística.
Apesar do expressivo aumento da carga tributária, acentuou-se o processo
de endividamento do Estado e debilitou-se sua capacidade técnico-
operacional para a formulação e gestão das políticas públicas. A criação
de instâncias descentralizadas de regulação dos serviços privatizados não
preservou a capacidade de formulação de políticas por parte dos órgãos
setoriais, favoreceu o aumento desmedido dos preços administrados —
telefonia, luz, gás, entre outros — e não atingiu os objetivos que, em
teoria,justificariam a autonomia das agências reguladoras —
transparência, competência técnica e imunidade diante das influências
políticas ou do mercado.

Contudo, apesar da mudança de filosofia do aparelho estatal, mantinha-se reduzida


a capacidade de investimento estatal. Nesse sentido, em consonância com as diretrizes do
plano de governo, que previa a “articulação com os setores público e privado” (PARTIDO
DOS TRABALHADORES, 2002, p. 54), foi criada a Lei n. 11.079 de 30 de dezembro de
2004, que instituiu normas para a formulação de Parcerias Público-Privadas (PPP).
Objetivava-se, com a legislação, atrair investimentos privados para a realização de “obras
Ϯϭϭ
de infraestrutura e de operação de serviços públicos” (BRASIL, 2004, p. 89), de modo a
superar as restrições fiscais impostas pela política econômica e romper gargalos em setores
estratégicos para o desenvolvimento, como os de transportes, saneamento, energia elétrica e
comunicações. Nessas parcerias, o Estado definiria “o que fazer, mantendo assim o papel
de dirigente, faz parte dos investimentos e garante rentabilidade mínima para os
investimentos das empresas privadas” (SALLUM JR., 2008, p. 217), reservando,
posteriormente, às empresas o direito de explorarem os serviços “com rentabilidade mínima
garantida por um fundo público” (IDEM, IBIDEM).
A lei suscitou novas críticas entre os opositores de Lula, posicionados mais à
esquerda no espectro político, que consideravam a iniciativa como mais um símbolo de
manutenção do ideário neoliberal na agenda governamental. Por sua vez, os antigos aliados
do governo FHC difundiam aos quatro cantos que a experiência petista na administração
federal não havia rompido com o modelo privatizante implantado pelo PSDB em sua
gestão, numa tentativa de preservar seu legado e reabilitar politicamente seus principais
líderes. Todavia, não se pode afirmar que, ao menos no decorrer do primeiro mandato, as
PPP tenham sido efetivadas (Cf. OLIVA, 2010). Desse modo, o governo não conseguiu
investir o suficiente para solucionar os problemas de infraestrutura do país, limitando-se a
executar parte dos investimentos previstos pelo Plano Plurianual 2004-2007, batizado de
“Plano Brasil de Todos”, e elaborar um novo marco regulatório para a energia elétrica (com
vistas a reestruturar o setor depois do “apagão” de 2001); incentivar a produção de
biodiesel; criar a política nacional para o setor de transportes; criar a Agência Nacional de
Aviação Civil; estimular a universalização da telefonia; e implantar o programa
Saneamento para Todos.
Outro indicativo da mudança de filosofia governamental foi a formulação da
Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) num cenário de crescente
desindustrialização. Os governos neoliberais haviam instaurado uma abertura comercial
sem critérios, mediante a “redução de tarifas de importação, sobrevalorização da moeda,
constrangimento do crédito e ausência de mecanismos de proteção contra práticas desleais
de comércio internacional” que “levaram à substituição da produção local por
importações inclusive em setores nos quais o Brasil dispunha de condições de
competitividade” (CANO e SILVA, 2010, p. 184) e geraram desemprego e aumento da

ϮϭϮ
dependência externa. Era preciso, portanto, reverter esse quadro, embora a política
macroeconômica permanecesse deveras restritiva, visto que o país, por exemplo, praticava
uma das mais elevadas taxas de juros do planeta à época. Mesmo nesse ambiente, a PICTE
se encarregou de estabelecer as bases para um novo tipo de atuação estatal no tocante ao
desenvolvimento industrial, que deveria estimular, entre outras coisas, a inovação; o
desenvolvimento tecnológico; a ampliação da inserção externa; e o aumento da capacidade
produtiva. Da iniciativa resultaram, entre outras coisas, a aprovação de extenso arcabouço
legal;72 a concessão de financiamentos para micro e pequenas empresas; a realização de
“programas de apoio ao desenvolvimento organizacional e gerencial” (SILVA e CANO,
2010, p. 189); o estímulo às exportações; o incentivo tanto à produção de marcas e patentes
como a de semicondutores, softwares, fármacos, medicamentos e bens de capital; e o
crescimento dos investimentos em biotecnologia, nanotecnologia e biomassa (Cf. BRASIL,
2005). Tratava-se, sem dúvida, de um elemento importante para a retomada do
desenvolvimento nacional, mas que devido às restrições da política econômica, ao menos
num primeiro momento, “não produziu os resultados que poderia do ponto de vista do
desempenho da indústria no seu conjunto e de sua contribuição para o crescimento e o
fortalecimento da inserção da economia brasileira no cenário internacional” (CANO e
SILVA, 2010, p. 190).
Embora a política industrial não tenha revertido a crescente desindustrialização
provocada pelo avanço neoliberal e tenha, por conseguinte, alavancado a transformação da
estrutura produtiva brasileira (ainda refém da comercialização de produtos primários e da
73
ascendência das instituições financeiras, favorecidas pela política econômica vigente ), o

ϳϮ
Destacam-se aprovações das Leis da Inovação (Lei n. 10.973 de 2 de dezembro de 2004, regulamentada
pelo Decreto n. 5.563 de 11 de outubro de 2005); Biossegurança (Lei n. 11.105 de 23 de novembro de 2005);
e do Bem (Lei n. 11.196 de 21 de novembro de 2005, regulamentada pelo Decreto n. 5.798 de 7 de julho de
2006); a alteração da Lei de Informática (através da Lei n. 11.077 de 30 de dezembro de 2004 e do Decreto n.
5.906 de 26 de setembro de 2006, responsável por oficializar a prorrogação dos incentivos fiscais para o setor
até o ano de 2019).
ϳϯ
Os bancos, assim como ocorreu no governo FHC, mantiveram-se hegemônicos no sistema econômico
brasileiro durante o período em que Lula esteve na Presidência da República. A ortodoxia da política
econômica impossibilitou que os setores industriais reequilibrassem a disputa no interior do bloco no poder, o
que corroborou com a hegemonia das instituições financeiras. Esse cenário reflete a situação de dependência
do país, como afirmam Teixeira &Pinto (2012, p. 917): “A caracterização, no entanto, da situação de
dependência, como visto, envolve, a caracterização da articulação entre o sistema econômico e o político e
entre as classes e grupos sociais domésticos e externos. Nesse sentido, a fração bancário-financeira do
capital (bancos, seguradoras, fundos de pensão, corretoras, agências de rating etc.) passa a deter a
hegemonia no interior do bloco no poder e sua influência, a expressar-se especialmente a partir de um dos

Ϯϭϯ
país voltou a colher resultados satisfatórios em sua inserção internacional — leiam-se, aqui,
os sucessivos superávits na balança comercial —, ao combinar “processos complexos”, tal
qual afirmam Filgueiras & Gonçalves (2007, p. 90):

De um lado, há a reprimarização relativa das exportações — papel


protagônico do agronegócio e das indústrias de baixo valor agregado —,
mas em novas bases tecnológicas. De outro, há o fortalecimento de alguns
segmentos industriais típicos da Segunda Revolução Industrial,
modernizados pelas tecnologias difundidas pela Terceira Revolução
(automóveis e aviões). Muitos desses últimos segmentos estão integrados
em redes transnacionais.

Desse modo, as exportações de commodities cresceram tanto quanto foram


valorizadas, dado que “os preços dos produtos básicos (matérias-primas agrícolas e
minerais) cresceram acima dos preços dos produtos manufaturados, em virtude do
expressivo aumento da demanda internacional […]” (FILGUEIRAS & GONÇALVES,
2007, p. 91), o que contribuiu para a retomada do crescimento da economia brasileira,
embora não fosse reduzida sua vulnerabilidade, sobretudo no plano externo, pois não havia
“avanços da estrutura produtiva e o desempenho da economia brasileira [permaneceria]
atrelado aos ciclos do comércio internacional” (IDEM, p. 90).
Contribuiu para a melhora da inserção internacional do Brasil a reformulação da
política externa, historicamente caracterizada pelo alinhamento automático aos grandes
blocos capitalistas. Para tanto, o governo centrou esforços em reconstruir o MERCOSUL
(proporcionando, entre outras coisas, a inclusão da Venezuela no bloco); fortalecer a
liderança brasileira no continente sul-americano; ampliar as relações com países africanos e
asiáticos; e intensificar as parcerias com países emergentes como a China, a Rússia, a Índia
e a África do Sul, sem, no entanto, deixar de preservar as históricas ligações com os
Estados Unidos e as principais potências da União Europeia (Inglaterra, Alemanha e
França).
A reversão desse modelo de atuação, embora não fosse radical, ofertou condições ao
país de incrementar substancialmente suas parcerias comerciais; participar ativamente da

principais centros de poder no Estado: o banco central. Sua influência é exercida tanto indireta, com a
propagação da ideologia da ortodoxia econômica por meio da grande imprensa e daquela especializada nos
temas econômicos, como diretamente, pela troca de posições entre diretores e presidentes do Banco Central e
ocupantes dos postos-chave no mercado financeiro” (TEIXEIRA & PINTO, 2012, p. 917).

Ϯϭϰ
construção de novos blocos — como o G-20, por exemplo—; compor as “forças de paz”
enviadas ao Haiti; pleitear, mesmo que sem sucesso, uma vaga como Membro Permanente
no Conselho de Segurança da ONU; reafirmar sua condição de nação “emergente”,
corroborada pela sua transformação de devedor em credor do FMI (Cf. SILVA, 2006); e
constituir-se como liderança no combate à fome e à miséria no mundo. Não houve,
portanto, uma ruptura completa com a condição de dependência, mas a nova política
externa acabou assegurando maior autonomia ao país em suas decisões, diferentemente do
que ocorrera nas décadas anteriores.
Esse conjunto de ações governamentais, apesar do agravamento dos problemas
sociais num primeiro momento, acabou por conter a crise econômica brasileira,
possibilitando a ocorrência de mudanças graduais nas bases da política macroeconômica.
Além de ampliar as exportações, apoiando as grandes corporações capitalistas com linhas
de crédito e aberturas de mercados em diferentes países, alterando “a relação do Estado
brasileiro com a burguesia ao melhorar a posição da grande burguesia interna industrial e
agrária no interior do bloco no poder” (BOITO JR., 2006, p. 238), o governo promoveu
medidas de forte impacto socioeconômico, como a implantação de políticas de valorização
real do salário mínimo, a ampliação do abono salarial e a utilização dos bancos
estatais74para a expansão do microcrédito e das microfinanças — mediante o incentivo à
abertura de contas correntes simplificadas, contas-investimento, concessões de crédito e
microcréditos produtivos consignados e a redução do custo faz operações bancárias —
,provocando a inclusão de milhões de brasileiros pobres no ciclo econômico, visto que
passaram a produzir e a consumir mais, contribuindo diretamente para o reaquecimento da
economia. Desse modo, foi retomada uma agenda nacional-desenvolvimentista, cujo
objetivo principal era o de viabilizar um “círculo virtuoso”, assim definido pelo governo
petista:

ϳϰ
Os bancos públicos foram de fundamental importância para a condução do projeto desenvolvimentista do
governo Lula. Ao passo que o BNDES teve sua atuação ampliada, garantida pelos grandes aportes de recursos
do Tesouro Nacional, que viriam a transformá-lo no “maior banco de desenvolvimento do mundo, com capital
e operações de magnitude superior às do Banco Mundial” (OLIVA, 2010, p. 208), as demais instituições
financeiras públicas tiveram “papel decisivo na mudança da trajetória e da estrutura do sistema de crédito”,
redefinindo “seu papel na dinamização da economia e na implementação das políticas de inclusão social
[...]” (IDEM, p. 205).

Ϯϭϱ
Se os mecanismos de transmissão do aumento de produtividade ao poder
aquisitivo das famílias trabalhadoras funcionarem a contento, pode-se
estabelecer o seguinte círculo virtuoso: aumento de rendimentos das
famílias trabalhadoras/ampliação da base de consumo de
massa/investimentos/ aumento da produtividade e da
competitividade/aumento de rendimentos das famílias trabalhadoras - ou,
em resumo, um círculo virtuoso entre rendimentos das famílias
trabalhadoras e investimentos. O Brasil é um dos poucos países do mundo
que dispõe de condições para crescer por essa estratégia, devido ao
tamanho de seu mercado consumidor potencial (SILVA, 2003, p. 06).

A retomada do crescimento econômico foi fundamental para o sucesso do círculo


virtuoso, pois além do aumento do consumo e, por conseguinte, da produtividade, o país
recuperou gradualmente a sua capacidade de gerar empregos formais. Nesse aspecto, o
governo também teve papel estratégico, ao manter o PROGER (Programas de Geração de
Emprego e Renda do Fundo de Auxílio ao Trabalhador), “constituído por linhas de crédito
voltadas para o financiamento de ações empreendedoras, indutoras de emprego e renda,
com respeito às especificidades socioeconômicas do território beneficiado” (SILVA, 2006,
p. 49), que apoiou micro e pequenas empresas, responsáveis pela utilização de grandes
contingentes de força de trabalho; ao direcionar os recursos do FAT (Fundo de Auxílio ao
Trabalhador) para a geração de empregos a um público preferencial — o de jovens e
pessoas acima de 40 anos —, prejudicado pelos grandes índices de desemprego à época; ao
ampliar a cobertura do Seguro-Desemprego; ao incentivar a economia solidária e o
cooperativismo; e ao criar o Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego, cujas
atribuições envolviam ações de qualificação e intermediação de mão de obra, com vistas a
“aumentar o interesse das empresas em receber os jovens” (SILVA, 2005, p. 57).
Todavia, criar empregos não significava necessariamente romper com o processo de
crescente precarização do trabalho em vigor no Brasil desde os anos 1990. Tratava-se,
portanto, de um dos principais desafios a ser enfrentado pelo governo Lula, visto que o país
possuía uma legião de trabalhadores terceirizados e informais, pouco ou nada protegidos
pela legislação trabalhista. Em função desse quadro, foi criado, em 2003, o Fórum Nacional
do Trabalho (FNT), cujo objetivo era “criar consensos entre trabalhadores e empresas e
propor uma ampla Reforma Trabalhista e Sindical” (FAGNANI, 2011, p. 49), mas que, na
prática, não conseguiu produzir a concertação desejada. Ao permitir somente a participação
de confederações de empregadores e centrais sindicais, o fórum deixou de lado as

Ϯϭϲ
confederações de trabalhadores, responsáveis por liderar uma resistência com a criação do
Fórum Social do Trabalho.
Do FNT resultou o encaminhamento de uma controversa Proposta de Emenda à
Constituição (PEC n. 369 de 2005), que previa, entre outras coisas, o fortalecimento das
centrais sindicais; a definição de critérios de representatividade de trabalhadores e
empresas; disciplinarização do direito de greve; a obrigatoriedade da negociação coletiva; e
o fim do imposto sindical. Deveras criticada tanto pelos trabalhadores quanto pelos
empregadores, a PEC acabou tendo dificuldades de tramitação e não foi aprovada durante o
mandato de Lula. A estratégia de concertação, ao menos naquele momento, não funcionara,
pois o governo federal percebeu “que ela mais dividia do que agregava, os empresários
estavam mais interessados na reforma trabalhista que permitiria a flexibilização nas
formas de contrato e de jornada de trabalho” (DAL MOLIN, 2011, p. 226), enquanto os
trabalhadores “temiam que a Reforma Sindical fosse o primeiro passo para a reforma
trabalhista que traria a reboque o aprofundamento da flexibilização dos direitos
trabalhistas” (IDEM, IBIDEM). Por conseguinte, inviabilizadas as condições para a
realização de uma reforma trabalhista que rompesse com o processo de desregulamentação
fomentado pelas políticas neoliberais, mantinha-se o ambiente favorável 75 para uma
exploração predatória do trabalho apesar dos esforços governamentais em contê-la, ao
estimular, por exemplo, a formalização de empregos.
Além das citadas intervenções no mercado de trabalho, a formulação de uma
política de desenvolvimento regional mais profícua mereceu maior atenção dos membros
do governo federal no primeiro mandato do presidente Lula. As regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste ainda apresentavam graves problemas socioeconômicos que travavam seus
respectivos desenvolvimentos, de tal modo que as desigualdades em relação às regiões
Sudeste e Sul permaneciam abissais. O diagnóstico não poderia ser pior: o Norte possuía
baixo IDH (Índice de Desenvolvimento Humano), urbanização e industrialização
incipientes. O Nordeste, a fome, a seca e a miséria como problemas crônicos. O Centro-

ϳϱ
Apesar de o governo Lula sinalizar uma maior aproximação com os trabalhadores, algumas de suas
medidas acabaram, em alguns momentos, prejudicando-os severamente. Além da Reforma da Previdência,
que em muito prejudicou os servidores públicos, a Lei de Falência (Lei n. 11.101 de 9 de fevereiro de 2005) é
outro exemplo importante, pois “a partir de um certo montante, obriga a empresa, em processo falimentar, a
priorizar o pagamento de dívidas bancárias em detrimento do pagamento dos débitos com os trabalhadores”
(BOITO JR., 2006, p. 241).

Ϯϭϳ
Oeste, além da desigualdade social em seu interior, carecia da expansão de novas
tecnologias para aumentar sua produtividade. Desse modo, era preciso estabelecer um
modelo de atuação que fosse além dos incentivos fiscais concedidos aos estados
pertencentes às regiões supracitadas.
Em função disso, propôs-se o ressurgimento das superintendências regionais
(SUDAM, SUDENE e SUDECO) 76 em substituição às agências criadas no governo FHC;
mantiveram-se os fundos constitucionais destinados ao financiamento das ações regionais;
criaram-se os Ministérios da Cidade (responsável por ações no tocante às áreas de
transporte urbano, da habitação e do saneamento) e do Turismo (cuja atuação alavancaria
um setor que contribuía sobremaneira para a geração de empregos e a composição da
balança comercial),e tiveram papel relevante na redução das disparidades; formulou-se uma
Política Nacional de Desenvolvimento Regional, pautada na “retomada do planejamento
estratégico, com base em um modelo fundamentado nos conceitos do planejamento
territorial, objetivando a redução das desigualdades regionais e a promoção do
desenvolvimento sustentável” (SILVA, 2006, p. 69); desenvolveram-se planos estratégicos
de desenvolvimento para as macro e mesorregiões; e grandes obras como a ferrovia
Transnordestina e a integração do Rio São Francisco foram iniciadas para combater
gargalos infraestruturais.
O desenvolvimentismo do governo Lula ia, portanto, muito além do campo do
discurso, embora a capacidade de investimentos do país permanecesse reduzida em razão
do mau gerenciamento e das sucessivas crises econômicas enfrentadas desde o final dos
anos 1970. Sobre a concepção desenvolvimentista, afirmam Fonseca, Cunha &Bichara
(2013, p. 412):

Trata-se, portanto, não de fenômeno somente adstrito ao campo das ideias,


mas com contornos de um programa de ação para reverter determinado
status quo considerado não desejável; no caso, o atraso ou
subdesenvolvimento, com todas as decorrências que podem ser a eles

ϳϲ
Apesar de a recriação das superintendências regionais ser uma proposta contida no plano de governo “Lula
Presidente — Um Brasil Para Todos”, os esforços do presidente, de seus ministros e da base aliada no
Congresso Nacional não foram suficientes para implementá-las no início do primeiro mandato. A SUDENE e
a SUDAM foram recriadas, respectivamente, pelas Leis Complementares ns. 124 e 125 de 3 de janeiro de
2007, enquanto a SUDECO só seria refundada no final do segundo mandato, pela Lei Complementar n. 129
de 8 de janeiro de 2009.

Ϯϭϴ
associadas: baixa produtividade, desperdício de recursos, miséria,
disparidades regionais e dependência externa.

A retomada do desenvolvimento mediante a implantação do “círculo virtuoso”


impunha, necessariamente, a ampliação das intervenções estatais na área social. Embora
Fernando Henrique Cardoso e sua equipe tenham implantado uma série de programas, em
tempos de neoliberalismo, proporcionar o crescimento econômico suplantava a necessidade
de promover justiça social. Isso fez com que o governo centrasse esforços na racionalização
e na focalização dos investimentos na área social sob o argumento do aumento da eficiência
e da “qualidade dos gastos”. Todavia, o que se viu na prática foi o contrário. Permaneceram
a “pulverização dos recursos, superposição de público-alvo, competição entre as
instituições, ausência de coordenação, elevado custo administrativo e uma visão setorial
do enfrentamento da pobreza” (SILVA, 2004, p. 116) em programas setoriais que
“operavam com restritas cotas de atendimento, reduzido valor da transferência monetária
e ignoravam a existência de programas similares, conduzidos pelos estados e/ou
municípios” (IDEM, IBIDEM). Mantinham-se, assim, sob a égide do neoliberalismo, as
históricas práticas clientelistas e assistencialistas, que apenas agravavam os problemas
sociais brasileiros e travavam seu desenvolvimento.
Com a chegada do PT à Presidência da República, esperava-se uma mudança radical
na condução das políticas sociais, corroborada, entre outras coisas, pela conhecida
sensibilidade de seus quadros com o combate à desigualdade; pela histórica ligação com os
movimentos sociais; e pelo conjunto de experiências bem-sucedidas à frente de prefeituras
municipais e governos estaduais desde os anos 1980.
Em consequência disso, o governo Lula procurou, inicialmente, modificar o papel
estatal ao fortalecer o diálogo ao criar, com status de ministério, o Conselho de
Desenvolvimento Econômico e Social, cuja composição garantiu a representação de amplos
segmentos da sociedade na formulação e na apreciação de políticas públicas; ao transformar
a Secretaria Geral da Presidência no órgão responsável por aprofundar as relações com a
sociedade civil e suas organizações (movimentos sociais, sindicatos, associações, ONGs,
OSCIPs, fundações, etc.); e ao estimular a criação de novos mecanismos de participação
social — fóruns, conferências e conselhos temáticos — nos rumos dos diferentes setores do
aparelho estatal.

Ϯϭϵ
Houve também a preocupação em assegurar espaço na estrutura administrativa para
a promoção dos direitos humanos, da igualdade de gênero e, finalmente, a igualdade racial
mediante a criação das Secretarias Especiais dos Direitos Humanos, de Políticas para as
Mulheres e de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, respectivamente.
Num ambiente institucional mais favorável, o governo pôs-se, então, a implementar
o que havia sido prometido no período eleitoral — “a implantação de um modelo de
desenvolvimento alternativo, que tem o social por eixo” e só poderia “ter êxito se
acompanhada da democratização do Estado e das relações sociais” (PARTIDO DOS
TRABALHADORES, 2002, p. 2) — ao promover um amplo conjunto de políticas sociais,
responsável por incorporar demandas historicamente reprimidas e contribuir para a
consolidação do “círculo virtuoso”. É o que se pode apreender do Plano Plurianual 2004-
2007:

As políticas sociais viabilizam o consumo popular ao aumentar o poder


aquisitivo das famílias e reduzir a pressão da oferta de mão de obra sobre
o mercado de trabalho, favorecendo a transmissão dos aumentos de
produtividade aos salários. Por exemplo: a) a reforma agrária e o fomento
à agricultura familiar retêm mão de obra no campo e criam renda; b) a
exigência de frequência escolar para acesso à política de transferência
mantém a criança na escola, reduz o trabalho infantil e melhora a renda
familiar; c) a universalização da assistência aos idosos viabiliza seu
descanso e libera vagas no mercado de trabalho, além de elevar a renda da
família; d) o microcrédito dá suporte ao autoemprego e a postos de
trabalho em microempresas, criando emprego e renda; e) os programas de
acesso à moradia, infraestrutura e serviços sociais, como saneamento,
transporte coletivo, educação e saúde são clássicos geradores de postos de
trabalho, além de ampliar a renda, ao reduzir gastos como aluguel,
remédio e escola; f) os programas de transferência de renda, a elevação do
salário mínimo e o seguro-desemprego operam em favor do modelo de
consumo de massa, ao ampliar os rendimentos da família pobre e ao
disponibilizar recursos para o aumento dos gastos (BRASIL, 2003, p. 07).

As primeiras ações na área social evidenciaram a preocupação do governo com a


reinserção do combate à fome e à miséria no cerne da agenda. Em função disso, o
CONSEA (Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional), de atuação
destacada no governo Itamar Franco, foi recriado, e o Ministério Extraordinário de
Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA) foi criado com a atribuição de formular
uma política nacional de segurança alimentar e gerir o programa Fome Zero, apresentado

ϮϮϬ
no início do mandato como o “carro-chefe” da estratégia social governamental (Cf.
FAGNANI, 2011). Além de promover transferência direta de renda por meio do Cartão
Alimentação, o programa articulava inúmeras ações — distribuição de alimentos, merenda
escolar, criação de bancos de alimentos e restaurantes populares, programas de alimentação
do trabalhador, combate à desnutrição materno-infantil, estímulo à geração de emprego e
renda, promoção da reforma agrária, incentivo ao cooperativismo e à economia solidária,
fortalecimento da agricultura familiar, combate ao analfabetismo, etc. (Cf. SILVA, 2003;
2004).
Não resta dúvida que a opção pelo combate à fome foi uma decisão acertada do
governo federal, dado que “após uma década de políticas liberais, [havia] um saldo de 53
milhões de pobres, dos quais 23 milhões de indigentes” (PARTIDO DOS
TRABALHADORES, 2002, p. 39). Nesse cenário, a implantação de um programa como o
Fome Zero, de amplas atribuições, se fazia necessária para combater os problemas
determinantes da fome, de modo a romper com a lógica assistencialista, historicamente
presente no bojo das políticas sociais brasileiras, cujos resultados se mostravam
insatisfatórios há muito tempo. No entanto, devido a conflitos políticos no interior do
governo — fomentados, sobretudo, pela área econômica — e a problemas de gestão —
erros de planejamento, dificuldades de implementação, escassez de recursos, entre outros
—, o programa não conseguiu ir além daquilo que já se realizava anteriormente, ou seja, a
distribuição de alimentos. Em decorrência disso, enfraquecido, o MESA acabou extinto em
2004, sendo incorporado ao recém-criado Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome,77 e o Fome Zero perdeu sua centralidade para o Bolsa Família, numa
clara demonstração de que o governo manteria a focalização nos mais pobres, desta vez
fortalecendo a política de transferência de renda.
O Programa Bolsa Família (PBF), criado pela Lei n. 10.836 de 9 de janeiro de 2004,
foi concebido como um programa de transferência de renda destinado às famílias em
ϳϳ
A criação deste ministério teve como objetivo integrar as políticas sociais para combater as ações
fragmentadas de outrora. É o que afirma a Mensagem Presidencial de 2005: “A criação, em 2004, do
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, com a integração de dois Ministérios e de uma
Secretaria Executiva ligada à Presidência da República, não significou apenas um esforço de racionalização
das políticas sociais, mas também implicou significativo investimento na integração das políticas de proteção
social do País e de promoção da inclusão social, envolvendo três grandes áreas: transferência de renda,
segurança alimentar e nutricional e assistência social. Esse esforço foi empreendido com base no objetivo
central de preservar e valorizar as famílias como centro irradiador da cidadania, tecendo ao seu redor uma
rede de proteção social e de segurança alimentar” (SILVA, 2005, p. 133).

ϮϮϭ
situação de pobreza e de extrema pobreza. Sua atuação seria pautada, segundo o governo
federal, em três premissas: 1 — “a de que a transferência de renda não é um fim em si
mesmo”; 2 — “a de que é fundamental combinar a transferência de renda com outras
políticas e programas (microcrédito, capacitação profissional, qualificação,
cooperativismo, agricultura familiar, etc.)”; e 3 — o entendimento do Cadastro Único
(criado ainda no período Fernando Henrique) como uma “ferramenta destinada ao
planejamento de políticas públicas no âmbito dos territórios”, de modo a realizar, de forma
articulada com estados e municípios, a integração dos programas de transferência de renda,
“pondo fim às superposições e incorporando as famílias aos demais programas e políticas”
(SILVA, 2004, p. 116).
A partir disso, seriam realizados depósitos mensais de quantias variáveis —
conforme o tamanho da família, a idade dos seus membros e a renda — para as famílias que
se enquadrassem nas diretrizes do programa e respeitassem as seguintes condicionalidades:
“matricular e manter crianças e adolescentes em idade escolar nas redes de ensino e
buscar os postos de saúde pública para acompanhamento das gestantes, das nutrizes e das
crianças (pré-natal, vacinação e desenvolvimento das crianças, etc.)” (SILVA, 2005, p.
141).78
A criação do programa atendeu não só ao cumprimento de uma antiga promessa
eleitoral79 como à filosofia governamental vigente, ainda corroborada pela ortodoxia da

ϳϴ
O PBF possui o seguinte esquema de funcionamento: “As famílias cuja renda per capita forem superiores à
linha de pobreza extrema, mas inferiores à linha de pobreza (não extrema), fazem jus a um benefício
variável — que depende do número de crianças com idade de zero a 14 anos, até um máximo de três crianças
por família. As famílias cuja renda per capita forem inferiores à linha de pobreza extrema têm direito a um
benefício fixo, independente do número de pessoas na família, além de terem também direito ao mesmo
benefício variável que as famílias cuja renda caia entre as linhas de pobreza e pobreza extrema. Desde julho
de 2008, há também um segundo benefício variável, associado ao número de membros adolescentes na faixa
de 15 a 16 anos que residam na família, até um máximo de dois adolescentes. O benefício é pago à mãe de
família e, na ausência desta, a outro membro, como o pai. Há um número muito pequeno de casais no qual o
pai é receptor” (SOARES & SÁTYRO, 2009, p. 13).
ϳϵ
O Partido dos Trabalhadores foi um dos precursores na defesa da implementação de programas de
transferência de renda para famílias pobres. Já nas eleições presidenciais de 1989, Luiz Inácio Lula da Silva
apresentara em sua plataforma de campanha a proposta de criação de um programa nesses moldes. É o que
afirma Rocha (2011, p. 116): “Na verdade, os “novos” programas federais — “novos” por oposição àqueles
no âmbito da LOAS [Lei Orgânica de Assistência Social] — tiveram como ponto de partida a proposta de
criação do programa de transferência de renda para famílias pobres com crianças na idade de escolaridade
obrigatória, que fazia parte da plataforma de candidatura presidencial do Partido dos Trabalhadores (PT) às
eleições de 1989. A proposta era especialmente atrativa por atenuar a insuficiência de renda presente para
as famílias assistidas, melhorando de imediato seu nível de consumo privado e de bem-estar, ao mesmo
tempo em que atacava as raízes da pobreza e da desigualdade ao incentivar a escolarização das crianças

ϮϮϮ
política econômica combinada às teses dos organismos multilaterais: o gasto social deveria
ser pautado na focalização80 nos “mais pobres, sendo esses definidos pelo critério do Banco
Mundial (quem recebe até US$ 2 por dia)” (FAGNANI, 2011, p. 48).
Além disso, ocorreu a unificação dos diversos programas de transferência de renda
criados no governo Fernando Henrique Cardoso — Bolsa Alimentação, Auxílio Gás, Bolsa
Escola e o Cartão Alimentação —, provocando não só a redução de gastos como a
construção de uma gestão descentralizada, intersetorial, que fortaleceu a articulação das
ações da União com as dos estados e municípios, uma vez que flexibiliza o
“estabelecimento de parcerias, o processo de adesão e o repasse de recursos financeiros
por meio do desempenho da qualidade de gestão” (MESQUITA, 2006, p. 481).
Esse rearranjo institucional possibilitou que a implantação do PBF se desse de
forma surpreendente: ao final do primeiro mandato do presidente Lula, aproximadamente
11 milhões de famílias recebiam mensalmente o benefício (Cf. SENNA et al., 2007) sem
que o governo tivesse elevado consideravelmente o valor dos investimentos em assistência
social, afinal, os custos com o programa giravam em torno de 0,35% do PIB em 2006
(SOARES & SÁTYRO, 2009).
O programa também apresentou importantes novidades no plano institucional: o seu
direcionamento à família e não mais aos indivíduos, como se fazia nos programas
anteriores, e a responsabilização da mulher como depositária do benefício. A primeira
novidade respeita as transformações na estrutura das famílias brasileiras, ao “incorporar um

oriundas de famílias de baixa renda. Deste modo, o objetivo era também atuar sobre as causas estruturais da
pobreza de forma a reduzi-la no futuro. Operacionalmente, a proposta tinha a vantagem de focalizar o
benefício num subconjunto de famílias pobres, reduzindo significativamente a população beneficiária, o que
amenizava os problemas de financiamento e de gestão do programa”. Na sequência, vieram as iniciativas do
senador Eduardo Suplicy (PT-SP) de apresentar o projeto de lei (PLS n. 80 de 1991) que dispunha sobre a
instituição do Programa de Garantia de Renda Mínima e as experiências petistas na Prefeitura de Ribeirão
Preto e no Governo do Distrito Federal (com Antônio Palocci e Cristovam Buarque no comando,
respectivamente) na implantação desse tipo de programa.
ϴϬ
A ampla cobertura do “Bolsa Família” devido ao elevado número de famílias pobres e em extrema pobreza
nos leva a crer que a denominação “estratégia de focalização” não parece ser a mais apropriada. Nesse
sentido, é importante observar a argumentação de Marques e Mendes (2008, p. 106): “No caso brasileiro, os
pesquisadores da área de políticas sociais deveriam buscar uma denominação mais adequada para esse tipo
de programa do que chamá-las simplesmente de “focalizadas” em oposição a “universal”. Isso porque,
tratando-se de mais de 25% da população, dificilmente se pode enquadrá-la como focalizada no sentido que
sempre se usou esse termo. A dificuldade encontrada está no fato de exigir teste de meios, o que a
caracterizaria como focalizada, mas que, ao mesmo tempo abrange parcela significativa dos brasileiros. O
problema que se coloca deriva, portanto, do grau de desigualdade da sociedade brasileira, o que não estava
presente quando foram forjados na literatura internacional os termos “focalizada” e “universal””
(MARQUES e MENDES, 2008, p. 106).

ϮϮϯ
conceito mais amplo de família, no qual se verifica uma tendência de rompimento com a
ideia tradicional de família nuclear” (SENNA et al., 2007, p. 89). Nesse sentido, a família
passa a ser compreendida como um grupo de indivíduos que possui laços de parentesco ou
afinidade, reside na mesma casa e se mantém através das contribuições materiais de seus
membros (Cf. SILVA, 2006). Em razão disso, o alcance do programa foi
consideravelmente ampliado, visto que um grande contingente populacional, anteriormente
ignorado, pôde ser contemplado pelo PBF.
A segunda novidade do programa, por sua vez, teve “impacto positivo nas noções
de cidadania das mulheres titulares do benefício, nas relações de gênero em decorrência
da elevação do poder de barganha das mulheres perante seus maridos ou companheiros, e
na redução do isolamento social destas […]” (SOARES & SÁTYRO, 2009, p. 30),
contribuindo de forma efetiva para a construção da igualdade nas relações de gênero, uma
pauta presente na agenda governamental desde o início do mandato do presidente Lula.
Contudo, mesmo o PBF tendo sido bem-sucedido no combate à desigualdade social,
não deixou de apresentar problemas tanto em sua concepção como em sua implementação.
O primeiro deles diz respeito ao fato de que mesmo havendo transferência de renda, não há
garantia de renda mínima no sentido estrito, pois além de não oferecer cobertura universal,
distribui valores muito aquém do salário mínimo, não assegurando, portanto a satisfação
das necessidades mínimas de sobrevivência dos grupos familiares por ele contemplados
(Cf. DRUCK & FILGUEIRAS, 2007). Um segundo problema está associado à não
constituição do programa como um direito, diferentemente do que ocorre, por exemplo,
com os benefícios de prestação continuada concedidos pelo Estado. Isso possibilita ao
governo, dentre outras coisas, excluir do quadro de beneficiários os indivíduos que não
cumpram as exigências postas pelo programa no tocante à saúde e à educação, “mesmo que
sejam miseráveis e tenham a necessidade urgente de serem beneficiadas”
(ZIMMERMANN, 2006, p. 152). Além disso, assegura à iniciativa um caráter transitório,
posto que, a qualquer momento — a depender do cenário econômico ou de mudanças na
condução do governo —, o Bolsa Família pode ser extinto, ainda que suas contribuições
para o combate à desigualdade sejam indiscutíveis.Um terceiro problema ainda geraria
transtornos: a dificuldade em estabelecer mecanismos de controle social. Conselhos
municipais — que deveriam ser compostos por representantes do poder público e da

ϮϮϰ
sociedade civil, incluindo os beneficiários da Bolsa — só começaram a ser criados no ano
posterior ao início da implementação do programa, “quando o PBF já atingia quase todos
os municípios do país e cerca de 8 milhões de famílias” (SENNA et al., 2007, p. 92). Por
causa dessa demora, inúmeros casos de fraudes foram denunciados e parcelas da sociedade
passaram a enxergar com desconfiança o sucesso da iniciativa.
Todavia, o PBF, articulado aos outros programas sociais do governo, logo gerou
bons resultados: milhões de brasileiros saíram da miséria absoluta, passaram a se alimentar
regularmente e acessar os sistemas de educação e saúde.
A atuação do governo Lula no campo social foi muito além da implementação do
PBF, apesar da reduzida capacidade de investimento, consequência da manutenção de uma
política econômica conservadora. Além de manter programas criados pelo antecessor (de
Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes; de Atenção à Pessoa
Idosa; às Crianças de 0 a 6 anos; e à Pessoa com Deficiência; o Agente Jovem; e o de
Erradicação do Trabalho Infantil) e ampliar a concessão dos Benefícios de Prestação
Continuada (destinados às pessoas com deficiência e aos idosos), o governo inovou ao
fortificar o papel da cultura e do esporte como ferramentas de inclusão social, sobretudo
através de programas como o “Cultura Viva” e o “Segundo Tempo”.
Dentro do campo social, o governo ainda instituiu o “Brasil Quilombola”, voltado
às comunidades remanescentes de quilombos, “que reúne ações de diversas áreas
governamentais, tais como regularização fundiária, desenvolvimento social e segurança
alimentar; saúde, infraestrutura, geração de trabalho e renda, educação e cultura,
esportes, participação e controle social e produção do conhecimento” (SILVA, 2005, p.
187) e formulou políticas públicas especificas para a população indígena, idosos,jovens e a
promoção tanto da transversalidade de gênero como da igualdade racial.
O governo Lula também atuou de forma profícua nas áreas da saúde, assistência
social, habitação, infraestrutura urbana e agricultura, recuperando a capacidade de
intervenção estatal em setores estratégicos para o desenvolvimento social após mais de uma
década de neoliberalismo.
Na área da saúde, a atuação estatal foi reforçada com a elaboração do Plano de
Nacional de Saúde; a ampliação do Programa de Saúde da Família e do valor per capita do
Piso de Atenção Básica; a implantação de unidades do SAMU (Serviço de Atendimento

ϮϮϱ
Móvel de Urgência); o lançamento do programa de saúde bucal “Brasil Sorridente”; a
criação de farmácias populares; e os investimentos na melhoria da qualidade do sistema
através do programa QualiSUS, que previa a contratação de profissionais, a reforma de
instalações e a compra de novos equipamentos.
Na assistência social, houve avanço na construção da Lei Orgânica de Assistência
Social (LOAS); foi formulada uma nova Política Nacional de Assistência Social, que
culminou na instituição do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), e foram criados o
Sistema Nacional de Segurança Alimentar e o Serviço de Proteção e Atendimento Integral
à Família (Paif), cujas atribuições reforçariam “o compromisso dos três entes federados na
articulação de ações assistenciais e intersetoriais de atendimento às múltiplas
necessidades dos diversos membros das famílias” (SILVA, 2004, p. 148).
No setor de habitação, foram criados o Sistema Nacional de Habitação, “dividido
nos subsistemas voltados para o mercado e a habitação popular” (FAGNANI, 2011, p.
59), e instituídos tanto o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) como
o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), que subsidiariam “as ações
voltadas para as famílias com renda mensal de até três salários mínimos” (IDEM,
IBIDEM), contribuindo diretamente para a redução do grande déficit habitacional do país.
Além disso, foram formuladas políticas nacionais de saneamento, trânsito,
mobilidade e transporte urbano, e o programa Luz para Todos, cujo intento era o de
universalizar o acesso à energia elétrica, numa demonstração do evidente
comprometimento do governo com a recuperação de sua centralidade no fomento ao
desenvolvimento urbano, já que, “desde o final dos anos 1980, houve um esvaziamento das
políticas nacionais de habitação, saneamento e transporte público”. (FAGNANI, 2011, p.
59).
Na agricultura, embora houvesse uma clara opção pelo fortalecimento do
agronegócio, o governo mostrou-se mais sensível às demandas dos pequenos produtores e
dos movimentos sociais em defesa da reforma agrária. Nessa direção, o Programa Nacional
da Agricultura Familiar (PRONAF) foi ampliado; mantiveram-se os programas de
assistência técnica e extensão rural e o “Garantia-Safra”; e uma política nacional para o
segmento foi criada, possibilitando o surgimento de programas como o de “Aquisição de
Alimentos” e o “Seguro da Agricultura Familiar”. Ademais, foram formulados, em curto

ϮϮϲ
espaço de tempo, dois planos nacionais de reforma agrária, que mesmo não tendo sido
satisfatoriamente implementados, consubstanciaram um novo modelo de atuação
governamental, pautado na “garantia do acesso à terra, […] na criação de infraestrutura
social, estradas, energia elétrica, acesso a direitos e apoio à produção e à
comercialização” (SILVA, 2006, p. 62).
A implantação do “modelo de desenvolvimento alternativo, que tem o social por
eixo” (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 2) exigiu uma nova postura
governamental à frente da educação brasileira. O governo anterior, seguindo à risca a
determinação dos organismos multilaterais, implementou uma ampla reforma educacional
consubstanciada pelas teses neoliberais. Em razão disso, os esforços foram centrados na
universalização do Ensino Fundamental, enquanto os outros níveis de ensino e modalidades
educacionais tiveram seus problemas agravados. Desse modo, o cenário encontrado pelo
governo Lula era, no mínimo, desafiador. Afinal, não eram poucas as adversidades:
escassez de recursos; a restrita participação social tanto na formulação quanto na
implementação das políticas públicas para o setor; um processo de descentralização em
pleno vigor, que não garantiu a democratização da educação;a persistência dos altos índices
de analfabetismo, sobretudo entre as famílias pobres; a embrionária estruturação da
Educação Infantil; a expansão quantitativa, sem garantia de qualidade do Ensino
Fundamental; a desestruturação do Ensino Médio e sua desarticulação com a Educação
Profissional; a privatização do Ensino Superior; a marginalização tanto da Educação
Especial quanto da Educação de Jovens e Adultos na agenda governamental; e o
funcionamento de mecanismos de avaliação do sistema, pautados em valores de mercado.
Era preciso, portanto, combater esses problemas e promover uma nova concepção
de educação, que — segundo o plano de governo apresentado no período eleitoral —
deveria ser: “gratuita, unitária, laica e efetivar-se na esfera pública como dever do Estado
democrático. Além de ser determinante para uma formação integral humanística e
científica de sujeitos autônomos, críticos e criativos” de modo a tornar-se decisiva para
“romper com a condição de subalternidade da maioria do povo” (PARTIDO DOS
TRABALHADORES — UMA ESCOLA PARA TODOS, 2002b, p. 3).
O PT possuía uma ligação orgânica com o setor educacional, pois incorporara,
desde a sua fundação, a defesa da educação pública como um princípio. Em decorrência

ϮϮϳ
dessa posição, atraíra educadores, trabalhadores da educação e intelectuais como Paulo
Freire, Florestan Fernandes, Antonio Candido, Sérgio Buarque de Holanda e Marilena
Chauí, em meio a tantos outros, para os seus quadros, além de fortalecer os vínculos com os
movimentos sociais e entidades representativas do setor, presentes nos sindicatos das
diferentes categorias, no Fórum Nacional de Defesa da Educação Pública e nos Congressos
Nacionais de Educação (Cf. LEHER, 2010). Isso fez com que o partido chegasse às
eleições de 2002 com uma ampla plataforma para a educação, sintetizada no programa Uma
Escola Para Todos.
Nesse documento havia o comprometimento do então candidato Lula e sua equipe
não só com a revisão da reforma educacional em curso, mas também com a implantação de
uma série de medidas para os diferentes níveis de ensino e modalidades. Dentre as
propostas, destacavam-se, entre outras: a universalização da educação básica,
compreendida da Educação Infantil até o Ensino Médio; a criação do Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB) em substituição ao FUNDEF; a erradicação do analfabetismo; a reformulação
dos mecanismos de avaliação; a ideia de “Escola Ideal”, baseada nos princípios da
equidade, da gestão democrática e participativa, na valorização dos profissionais da
educação, na avaliação contínua e formativa do alunado e na correção das diferentes
distorções que se faziam presentes no interior das escolas de Ensino Fundamental e Médio;
a expansão da Educação Profissional, articulada com os diferentes níveis de ensino; e o
fortalecimento do Ensino Superior público.
Esse conjunto de proposições ia na contramão do que Fernando Henrique Cardoso
havia realizado, provocando, por consequência, “de maneira bastante nítida — e até
entusiasmada — uma expectativa sobre a ação do novo Governo, por parte de setores
majoritários da população brasileira”, visto que tais segmentos “esperavam, com certa
ansiedade o enfrentamento dessas condições de impedimento para a efetivação de um novo
Projeto Nacional (limitações essas, tanto de ordem jurídicas, como financeiras, e também,
legais” (ARELARO, 2007, p. 117).
Em meio a grandes expectativas, assumiu o comando do MEC Cristovam Buarque,
engenheiro, ex-reitor da Universidade de Brasília, ex-governador do Distrito Federal e um
dos pioneiros na implantação de programas de garantia de renda mínima no Brasil.

ϮϮϴ
Todavia, sua gestão à frente do MEC, além de durar pouco tempo, foi repleta de atitudes
controversas. O então ministro propôs, entre outras coisas, a cobrança de mensalidades na
universidade pública e a criação do Bolsa Creche, um valor mensal destinado às mães “que
concordassem em não trabalhar fora e ficar em casa, cuidando dos filhos pequenos (de
zero a três anos de idade)”,acompanhado de um kit pedagógico, para que pudessem
aprender “a brincar de forma ‘educativa’ com seus filhos” (ARELARO, 2007, p. 119) —
iniciativas que, felizmente, não foram acatadas pelo governo. Além disso, centrou esforços
na criação de programas de impacto, cujos resultados não foram alcançados devido à
escassez de recursos e à falta de articulação política com os outros membros do governo.
Sobre o processo de escolha e a posterior demissão de Cristovam Buarque, afirma Pinto
(2009, p. 325):

Desde a escolha de seu primeiro ministro da Educação ficou evidente que


essa pasta não se constituiria em setor estratégico para o governo.
Cristovam Buarque não foi escolhido, mas quase se impôs ao presidente,
que o indicou a contragosto, demitindo-o na primeira oportunidade e de
forma deselegante, por telefone, quando o ministro encontrava-se em
viagem ao exterior. De um partido como o PT, que trazia uma longa e
profícua história de experiências bem-sucedidas em educação, que possuía
uma discussão acumulada sobre o tema na sua CAED (Comissão de
Educação), com ativa participação nos embates envolvendo a elaboração e
a aprovação do Plano Nacional de Educação, a escolha de Cristovam
Buarque, que nunca possuíra uma vinculação orgânica com esse processo,
ou mesmo com o partido, como se revelou posteriormente com sua saída
do mesmo, indicava claramente um retrocesso.

Cristovam foi substituído por Tarso Genro, importante quadro político do PT, mas
também sem vinculação com a educação. No entanto, a presença de Tarso à frente do
ministério deu outra dinâmica ao enfrentamento dos problemas educacionais. Politicamente
hábil, o novo ministro “teve menos problemas de execução orçamentária e pôde desenhar e
implementar políticas de médio e longo prazo” (PINTO, 2009, p. 326), direcionando sua
atuação para o Ensino Superior, ao criar as bases do Programa de Apoio a Planos de
Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), substituir o “Provão”
pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), apresentar a
proposta de implantação do sistema de cotas para o ingresso nas universidades públicas,
numa evidente demonstração de apoio às ações afirmativas, e lançar o Programa

ϮϮϵ
Universidade para Todos (ProUni) (Cf. ARELARO, 2007). Mesmo contando com o apoio
dos demais setores do governo, Tarso Genro também ficou pouco tempo à frente do MEC,
saindo em 2005 para ocupar a presidência do PT. Em seu lugar, assumiu Fernando Haddad,
ex-secretário executivo do ministério, cuja gestão se estenderia durante todo o restante do
período Lula.
Além das trocas de comando no MEC, outros dois grandes problemas afetaram a
atuação do governo no campo educacional: a escassez de recursos e a estratégia de
focalização dos gastos. Acreditava-se que o governo Lula reverteria o quadro ao cumprir,
de imediato, duas de suas maiores promessas: a suspensão dos vetos de Fernando Henrique
Cardoso ao projeto do Plano Nacional de Educação aprovado pelo Poder Legislativo,
sobretudo o que se referia à aplicação dos 7% do PIB em educação, e a criação do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB) em substituição ao
FUNDEF.
Entretanto, a exigência de produção de superávits primários como parte dos
compromissos firmados pelo Brasil com os organismos multilaterais de financiamento fez
com que o governo mantivesse a Desvinculação de Recursos da União (DRU),
permanecendo, portanto, uma política de restrição dos gastos sociais. Em razão disso, os
vetos foram mantidos pelo presidente até o final do segundo mandato, comprometendo a
execução do PNE. O FUNDEB, por sua vez, só veio a ser criado, após longas discussões,
no final do primeiro mandato de Lula, através da Emenda Constitucional n. 53 de 2006, e
regulamentado no ano seguinte, em 2007, pelo Decreto n. 6.253. Isso fez com que o MEC
mantivesse, durante o primeiro mandato, a política de focalização do Ensino Fundamental
devido não só à manutenção do FUNDEF como também à alteração da legislação do
salário-educação (Lei n. 10.832 de 2003), cujas disposições determinaram que “dois terços
dos recursos do salário-educação (quota estadual e municipal) passaram a ser destinados,
exclusivamente, para o ensino público fundamental, ficando em aberto o destino da quota
federal, no que diz respeito aos setores público e privado” (CUNHA, 2007, p. 815).
O FUNDEB preservou boa parte da estrutura do FUNDEF — a lógica
redistributiva; a provisoriedade; a natureza contábil; a formação a partir dos recursos
provenientes de impostos e das transferências realizadas pelos estados, pelo Distrito Federal
e pelos municípios; a complementação da União caso o valor por aluno não alcance o

ϮϯϬ
mínimo estabelecido nacionalmente; o controle social; “a aplicação de diferentes
ponderações para etapas e modalidades de ensino e tipos de estabelecimento” (SENA,
2008, p. 322), entre outras coisas —, o que fez com que trouxesse poucos recursos novos
para a educação,81 apostando na aplicação de um “percentual fixo e inflexível dos impostos,
que é tido pelas autoridades como limite máximo, e não mínimo dos impostos” (DAVIES,
2006, p. 755), podendo ser direcionado, inclusive, para a iniciativa privada (casos
específicos da Educação Infantil e da Educação Especial).
Todavia, não se pode negar que o FUNDEB significou uma evolução na dinâmica
de financiamento da educação brasileira, pois alterou a estratégia de focalização
implementada pelo fundo anterior, ao incorporar toda a educação básica. Isso fez com que
os níveis de ensino e modalidades educacionais ignorados pela atuação do governo
Fernando Henrique Cardoso viessem a ter maior espaço na agenda durante o período Lula,
apesar das restrições orçamentárias. Sobre os impactos do FUNDEB, afirma Saviani (2007,
p. 1.249):

Ou seja: uma boa gestão do fundo permitirá atender a um número maior


de alunos, porém em condições não muito menos precárias do que as
atuais, isto é, com professores em regime de hora-aula; com classes
numerosas; e sendo obrigados a ministrar grande número de aulas
semanais para compensar os baixos salários que ainda vigoram nos
estados e municípios.

As dificuldades econômicas, contudo, não impediram que o MEC atuasse em todos


os níveis de ensino e modalidades educacionais, ora mantendo algumas das políticas
desenvolvidas pelo antecessor, ora imprimindo seu próprio modelo de gestão. Dessa
maneira, o cenário educacional brasileiro seria gradualmente transformado, devido à
implementação de programas e ações que visavam

ϴϭ
Segundo Pinto (2009, p. 329), o FUNDEB, apesar de ampliar significativamente o montante repassado pela
União, não traria recursos novos: “Em termos de recursos novos da União para a educação básica, e
lembrando que até 30% da sua complementação ao FUNDEB pode sair dos 18% da vinculação
constitucional, esse adicional representará, a partir de 2009, cerca de 0,12% do PIB, o que é muito pouco.
Basta observar que é menos do que a União deveria destinar ao FUNDEF em 2006, nos termos do artigo 6o
da lei n. 9.424/1996. Como ressalta o relatório do TCU referente a 2006 (TCU, 2007, p. 139), ‘caso fossem
cumpridas as determinações do mencionado Acórdão TCU no 1252/2005-Plenário, o valor da
complementação da União ao FUNDEF em 2006 superaria os R$ 5 bilhões’”.

Ϯϯϭ
à democratização do acesso à educação, à construção de uma escola que
aceite e acolha as diferenças e à ampliação do ensino que prepara o jovem
para o mundo do trabalho, garantindo uma educação de qualidade em
todos os níveis. (SILVA, 2006, p. 97)

De início, o governo empreendeu uma pequena reforma na estrutura organizacional


do MEC ao editar o Decreto n. 4.891 de 22 de julho de 2003. Foi alterada a denominação
da então Secretaria de Educação Fundamental (SEF) para Secretaria de Educação Infantil e
Fundamental (SEIF), o que, segundo Silva (2011, p. 127), fornecia “um importante indício
de que a Educação Infantil, como etapa da Educação Básica, nos termos da Lei de
Diretrizes e Bases (LDB) de 1996, começava a assumir maior centralidade nas políticas
nacionais de educação”. Criou-se no interior da Secretaria de Educação Superior (SESU) o
Departamento de Supervisão do Ensino Superior, numa evidência de que, ao contrário do
antecessor, o novo governo se disporia a intervir mais diretamente no processo de expansão
do Ensino Superior, até então caracterizado pela expansão da iniciativa privada, sem
maiores mecanismos de fiscalização e regulação. Por fim, foram criadas a Secretaria de
Inclusão Educacional (SECRIE) — “à qual foi atribuída a responsabilidade pelo
Programa Bolsa-Escola” e “que, entre outras ações, procurou cadastrar o conjunto de
crianças que em 2003 estavam fora da escola no país” (MOEHLECKE, 2009, p. 467) — e
a Secretaria Extraordinária de Erradicação do Analfabetismo (SEEA), cujas atribuições
faziam crer que o analfabetismo “viria a receber um tratamento específico, com políticas e
programas diretamente voltados para a sua erradicação, como aliás fora anunciado
durante o período eleitoral” (IDEM, IBIDEM).
Essa estrutura perdurou pouco tempo, pois aproximadamente um ano depois, em 28
de julho de 2004, foi editado um novo Decreto (n. 5.159), que daria continuidade à reforma
administrativa do MEC. A partir dele, a Secretaria de Educação Básica (SEB) foi criada em
substituição à SEIF, responsabilizando-se pela condução das políticas para a Educação
Infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio; a Secretaria de Educação Média e
Profissional (SEMTEC) foi transformada em Secretaria de Educação Profissional e
Tecnológica (SETEC); um novo departamento — de Residência e Projetos Especiais na
Saúde — foi instaurado no interior da SESU com o objetivo de assegurar que os hospitais
universitários e hospitais-escola “tivessem tratamento específico no âmbito das políticas de
educação superior e sua articulação com as políticas de saúde pública coordenadas pelo

ϮϯϮ
Governo Federal” (SILVA, 2011, p. 128); e, finalmente, “resultante da fusão da SEEA à
Secrie e da incorporação de programas antes localizados em outras secretarias do
Ministério” (MOEHLECKE, 2009, p. 467), foi criada a Secretaria de Alfabetização,
Educação Continuada e Diversidade (SECAD) com a atribuição de formular políticas para
a Educação de Jovens Adultos, a Educação Indígena, a Educação no Campo, a Educação
Ambiental, a Educação em Direitos Humanos, e articular ações de combate à discriminação
sexual e racial.
Revelava-se, assim, o comprometimento da administração petista com a construção
de um sistema educacional aberto à diferença.
Estabelecida a reorganização do ministério, o governo passou a atuar mais
diretamente nos diferentes níveis de ensino e modalidades educacionais. A Educação
Infantil, após algumas iniciativas de reestruturação propostas pelo governo Fernando
Henrique Cardoso, foi um dos setores que mais sofreu interferência das ações
governamentais durante o primeiro mandato do presidente Lula.
Inicialmente, o MEC incorporou a modalidade da Educação Infantil ao Programa
Nacional de Alimentação Escolar e ampliou a assistência financeira aos municípios,
visando atender às necessidades decorrentes do processo de expansão da oferta de vagas em
creches e pré-escolas. Posteriormente, o governo se empenhou na formulação da Política
Nacional de Educação Infantil, com o propósito de “integrar efetivamente, até o final de
2007, todas as instituições de Educação Infantil (públicas e privadas) aos respectivos
sistemas de ensino” (SILVA, 2006, p. 21), oficializando, portanto, a sua exclusão do
âmbito da assistência social. Além disso, essa política estabeleceu novas fontes de
financiamento (inicialmente, os 10% dos recursos não vinculados ao FUNDEF para a
manutenção e o desenvolvimento do ensino, mecanismo que seria alterado com a futura
incorporação da Educação Infantil ao FUNDEB); padrões de qualidade e de infraestrutura
física, que seriam aprofundados no documento “Parâmetros Nacionais de Qualidade para a
Educação Infantil” (BRASIL, 2006b); a formação mínima (curso Normal) e a necessidade
de criação de planos de carreira e valorização para os profissionais do setor; a
indissociabilidade entre o cuidado e a educação; e o apoio ao desenvolvimento de políticas
municipais, entre outras diretrizes (Cf. BRASIL, 2006b).

Ϯϯϯ
Outra iniciativa relevante para a Educação Infantil foi a criação do Proinfantil
(Programa de Formação Inicial para Professores em Exercício na Educação Infantil),
também no ano de 2005, cujo objetivo era a oferta de um curso em nível médio, à distância,
na modalidade Normal, tal qual preconizava a Política Nacional de Educação Infantil,
destinado aos professores em exercício, tanto de instituições públicas como de instituições
privadas sem fins lucrativos (Cf. BRASIL, 2006c). Embora urgisse a necessidade de uma
pronta solução para o problema da formação dos profissionais da área, “pois havia no
Brasil naquele ano 4.918 funções docentes contando apenas com Ensino Fundamental em
creches, e 6.343 com essa formação, em pré-escola” (CORRÊA, 2011, p. 26), a alternativa
encontrada não fugiu ao que fora proposto pelo governo antecessor: cursos à distância, de
baixo custo e alta ostensividade, cuja qualidade era questionável, principalmente se levado
em consideração “o uso dos recursos em educação à distância para docentes que têm
apenas o Ensino Fundamental e, em alguns rincões deste país, provavelmente nunca
tiveram contato com recursos tecnológicos como os que são utilizados nesse tipo de
formação” (IDEM, IBIDEM).
A Educação Infantil avançou institucionalmente durante o primeiro governo Lula, o
que foi imprescindível para a ruptura com o modelo assistencialista que perdurara até então.
Completada a sua transferência para o âmbito educacional, esperava-se que as conquistas
expressas na legislação e nos documentos governamentais se consolidassem com
investimentos substanciais. No entanto, mesmo a modalidade tendo sido incorporada ao
FUNDEB posteriormente, não foram corrigidas as distorções de financiamento, pois os
recursos a ela destinados ainda não expressam “as necessidades específicas do trabalho
com crianças na faixa de 0 a 6 anos” (CORRÊA, 2011, p. 27) e os municípios quase
sempre se encontram sem condições de prover novos investimentos. Ademais, Corrêa
(2011, p. 27) alerta para ineficiência dos mecanismos de fiscalização, que “praticamente
não funciona[m]”, pois os sistemas municipais de educação, “a quem caberia a fiscalização
de todas as instituições de educação infantil, públicas e privadas, mal conseguem
acompanhar as escolas de sua própria rede, faltando-lhes recursos para estrutura física e
contratação de pessoal para supervisão”, enquanto os sistemas estaduais, “que deveriam
atuar onde não há sistemas próprios (municipais), também não têm demonstrado
capacidade de ação”. Assim, devido à insuficiência dos serviços públicos, permaneceu

Ϯϯϰ
aberto o espaço para a iniciativa privada ampliar a oferta de seus serviços, destinando-os às
crianças de famílias financeiramente abastadas ou celebrando convênios com o Poder
Público — prática recorrente nas décadas anteriores — para contemplar as crianças de
famílias pobres.
A despeito das sinalizações do governo em fortalecer (ao menos institucionalmente)
a Educação Infantil, a modalidade sofreu um duro golpe: a ampliação do tempo de duração
do Ensino Fundamental para 9 anos, fato que precipitou a inserção da criança nesse nível de
ensino. Esse novo modelo objetivava “oferecer maiores oportunidades de aprendizagem no
período da escolarização obrigatória e assegurar que, ingressando mais cedo no sistema
de ensino, as crianças [prosseguissem] nos estudos, alcançando maior nível de
escolaridade” (BRASIL, 2001c), fato que despertou a simpatia de alguns pesquisadores e
militantes do campo educacional, pois implicaria a ampliação da escolaridade obrigatória e,
automaticamente, configuraria novas oportunidades educacionais às camadas mais pobres
da população (Cf. CORRÊA, 2011b).
Todavia, havia uma grande mobilização dos movimentos de mulheres e dos fóruns
de Educação Infantil na “direção da ampliação da escola de Educação Infantil para
todos”, não fazendo “parte da pauta e nem da agenda de reivindicação daqueles que lutam
pela criança pequena” (ABRAMOWICZ, 2006, p. 318) a ampliação do Ensino
Fundamental. Essa mudança se tratava, portanto, de uma iniciativa no mínimo polêmica,
cujos impactos seriam evidentes tanto no tocante ao desenvolvimento das crianças quanto
aos sistemas educacionais.
Não restam dúvidas que o tempo da infância, deveras prejudicado com o avanço do
sistema capitalista, seria abreviado ainda mais, justamente numa etapa que exige o
exercício da liberdade, pois envolve o reconhecimento da individualidade e da diferença; a
construção da autonomia e do relacionamento com o coletivo; a experimentação; o
desenvolvimento da criatividade; o brincar; a produção de cultura e de história, entre outras
tantas coisas. Nesse sentido, a rigidez da estrutura escolar de Ensino Fundamental seria
prejudicial, ainda mais alicerçada pela produção de um conhecimento “acadêmico”, de
mecanismos de avaliação cada vez mais exigentes e de uma noção de tempo cada vez mais
próxima do mundo do trabalho. Sobre isso, afirma Abramowicz (2006, p. 321):

Ϯϯϱ
A infância como experiência é aquela que propicia devires, um vir-a-ser
que nada tem a ver com um futuro, com um amanhã, ou com uma
cronologia temporalmente marcada, mas sim, com aquilo que somos
capazes de inventar, agora, como experimentação de outras coisas e
outros mundos. A infância em suas experimentações tem a ver com
criação, trabalha com o tempo de outra maneira, com um tempo mais
estendido, generoso, um tempo do acontecer e da criação; não se submete
ao tempo que o poder e o capital impõem ao funcionamento da vida, pois
é disto que se trata: o capital gerencia a vida e utiliza estratégias de poder
para submeter a todos no interior de uma lógica na qual estamos inseridos
e que aboliu as fronteiras, por exemplo, entre lazer e trabalho
(trabalhamos todo o tempo).

Nesse cenário, tendo o governo reconhecido que “as instituições de educação


infantil não ofertam vagas suficientes para atender a estas crianças”, a melhor opção seria
a de oferecer “estímulo técnico-financeiro para que os municípios assumissem sua
responsabilidade constitucional” (ARELARO et al., 2011, p. 39). No entanto, a decisão
governamental fora diferente, devido ao menos a quatro fatores: 1 — a expansão da
Educação Infantil custaria ainda mais caro aos cofres estatais do que a manutenção da
política de investimentos focalizados no Ensino Fundamental, tal qual preconizavam os
órgãos multilaterais de financiamento; 2 — a necessidade de adequação ao “movimento
mundial” pró-Ensino Fundamental de 9 anos, pois “mesmo na América do Sul, são vários
os países que o adotam” (SILVA, 2004, p. 14); 3 — as disposições de legislações
anteriores (a LDB e o PNE afirmavam a necessidade de ampliar não só o tempo de duração
do Ensino Fundamental mas também o da escolarização obrigatória); e 4 — o fato de que,
em decorrência da municipalização desse nível de ensino e do advento do FUNDEF, muitos
municípios incorporaram, antes mesmo da oficialização da medida de ampliação, crianças
de 6 anos de idade à rede escolar de nível fundamental, beneficiando-se das diretrizes do
fundo, pois recebiam maiores repasses de recursos à medida que aumentavam o número de
crianças atendidas (Cf. ABRAMOWICZ, 2006).
A mudança acabou ocorrendo sem que os diferentes segmentos da comunidade
educacional participassem dos debates sobre a implementação (Cf. ARELARO et al, 2011;
ABRAMOWICZ, 2006; GORNI, 2007; CORRÊA, 2011b). Embora o prazo para a
adequação dos municípios ao novo modelo de organização escolar fosse razoável — até o
ano de 2010 —, o que se viu no processo de implementação foi uma sucessão de
problemas: total desarticulação entre Ensino Fundamental e Educação Infantil; estruturas

Ϯϯϲ
físicas das escolas não foram adaptadas para receber o novo público; currículos, modelos de
avaliação e práticas pedagógicas custaram a ser modificados; desrespeito às necessidades e
às diferenças das crianças; ocorrência, cada vez mais cedo, do fracasso escolar.
Em função desses fatores, o Ensino Fundamental de 9 anos não representou uma
renovação pedagógica ou mesmo o aumento da qualidade da educação. Ao contrário,
significou o esvaziamento da Educação Infantil e uma “uma desconsideração às
necessidades, especificidades e singularidades com as quais cada criança se relaciona com
o mundo e se apropria da cultura socialmente produzida” (ARELARO et al., 2011, p. 48),
pois abreviou a infância e ignorou suas múltiplas potencialidades.
A atuação do MEC, durante o primeiro mandato de Lula, no tocante ao Ensino
Fundamental não se restringiu à sua ampliação para 9 anos, apesar de ter sido essa, sem
dúvida, uma das principais iniciativas. Mesmo não promovendo a revisão dos Parâmetros
Curriculares Nacionais, alvos de críticas entre boa parte da comunidade educacional, nem
sequer tê-los cumprido “o artigo da lei do FUNDEF (n. 9.424), que estabelece o critério de
cálculo do valor mínimo nacional, que serviria de base para o cálculo da complementação
federal” (DAVIES, 2006, p. 757) — o que fez com que a complementação devida pelo
governo federal alcançasse, só no primeiro mandato de Lula, a quantia de 20 bilhões de
reais — e ter mantido programas de aceleração da aprendizagem, o governo direcionou
seus esforços para proporcionar a inclusão daqueles alunos que ainda se encontravam fora
da escola e combater o analfabetismo.
Nesse sentido, o Bolsa Família teve importante papel ao assegurar recursos às
famílias que se comprometessem a enviar suas crianças às escolas, tal qual ocorria, em
proporções menores, com o Bolsa Escola Federal. Além dele, programas como o “Dinheiro
Direto na Escola”, “Alimentação Escolar” e “Biblioteca da Escola” não só foram mantidos
como ampliados, e outros surgiriam, ainda durante a gestão Cristovam Buarque à frente do
MEC, voltados ao combate de problemas estruturais desse nível de ensino.
Um desses outros programas, intitulado “Toda Criança Aprendendo”, era um dos
mais abrangentes, pois visava, entre outras coisas, lançar uma rede de formação continuada
do professorado articulado a um sistema de avaliação da competência — os profissionais
receberiam bolsas, mediante o desempenho nos exames, para participarem dos programas
de formação. Afora isso, propunha-se a criação de um piso salarial nacional para os

Ϯϯϳ
professores, apoio aos programas de aceleração da aprendizagem, de letramento e à
implantação de sistemas estaduais de avaliação da educação, e uma iniciativa no mínimo
interessante: a criação da Rede Nacional de Pesquisa, que fortaleceria a articulação da
Universidade com a rede pública de educação básica.
Outro, “Escola Ideal”, previa, por sua vez, o repasse direto de recursos aos
municípios de pequeno porte, objetivando a reforma de colégios, compra de equipamentos,
capacitação de profissionais, melhoria da merenda escolar, etc., desde que esses se
dispusessem a participar de projetos de erradicação do analfabetismo, ampliação do número
de matrículas das crianças e implementassem políticas de reajuste salarial aos docentes.
Já o “Escola de Todos” encaixou-se na diretriz de ampliação da oferta de Ensino
Fundamental, pois tinha como foco o público que ainda estava fora da escola.
Recomendava, assim, às prefeituras municipais a realização de diagnósticos, cadastramento
de alunos e ações de inclusão social como, por exemplo, o cadastramento das famílias no
Bolsa Família e o combate ao trabalho infantil.
Finalmente, o programa Escola Aberta tinha como intento promover a abertura das
escolas aos finais de semana para a comunidade para a realização de diferentes tipos de
evento.
No entanto, todos esses programas acabaram sucumbindo devido à falta de recursos,
a problemas de formulação e, em alguns casos, à própria resistência da comunidade
educacional. Sobre isso, afirma Pinto (2009, p. 325):

Cristovam não conseguiu sequer executar integralmente o orçamento de


sua pasta, quanto mais obter os recursos adicionais que incitava os
estudantes a cobrar, em passeata, do presidente de cujo governo ele era
ministro. Sua curta gestão foi marcada pela criação de programas de
nomes pomposos, mas que careciam de clareza de formulação (Escola
Básica Ideal, Brasil Escolarizado, Escola Moderna, Universidade do
Século XXI, etc.). etc.). Até a criação de um programa de confecção e
distribuição de uniformes escolares para todo o país se cogitou,
solicitando ao INEP estudos que aferissem o tamanho de crianças e jovens
das diferentes regiões do Brasil.

Após a demissão de Cristovam Buarque, um novo programa foi concebido: o de


Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE). Com o objetivo de garantir o acesso e a
permanência do alunado de Ensino Fundamental da área rural, o MEC se disponibilizou a

Ϯϯϴ
oferecer assistência financeira suplementar aos estados e municípios para o custeio de
despesas com o transporte desses alunos às escolas. Os entes federados logo aderiram à
iniciativa, devido, sobretudo, à pouca burocracia — não havia, por exemplo, a necessidade
de celebração de convênios —, o que fez com que a implementação do PNATE fosse bem-
sucedida e o programa, diferentemente dos anteriores, tivesse vida longa na estrutura
governamental.
O MEC também se empenhou em dar continuidade à política de avaliação da
educação proposta pelo governo anterior, embora houvesse “oposição de acadêmicos da
área de educação ligados ao PT às propostas de avaliação em larga escala” (FRANCO et
AL., 2007, p. 1.001). Em razão disso, no ano de 2005 surgiram dois novos mecanismos
como parte do processo de reformulação do Sistema de Avaliação da Educação Básica
(SAEB): a Avaliação Nacional da Educação Básica (ANEB) e a Avaliação Nacional do
Rendimento Escolar (ANRESC), mais conhecida como “Prova Brasil”. O primeiro, de
caráter amostral, destina-se aos alunos das redes públicas e privadas, tanto em áreas
urbanas como rurais, matriculados no 5º e 9º ano do Ensino Fundamental e no 3º ano do
Ensino Médio, com o objetivo de aferir a qualidade da educação brasileira. Já o segundo
possui caráter censitário e intenta avaliar o desempenho de alunos do 5º ao 9º ano do
Ensino Fundamental das redes públicas municipais, estaduais e federal em língua
portuguesa e matemática. Em ambas as avaliações não houve mudanças naquilo que havia
de mais grave: a indução de um conceito de qualidade consoante à lógica mercadológica,
que não só manteve as práticas de responsabilização das instituições de ensino, como
também recrudesceu a competição entre elas. Tratava-se, portanto, da continuidade de um
dos pilares da política neoliberal. Sobre isso, afirma Freitas (2007, pp. 968-969):

A Prova Brasil e os usos previstos para ela (acesso à avaliação de cada


escola via internet, por exemplo), como forma de responsabilização,
poderiam fazer parte de qualquer programa liberal (do Partido Democrata
brasileiro até o Partido Republicano de Bush, para não falar da dobradinha
Thatcher/Blair). Trabalham dentro da perspectiva de que “responsabilizar
a escola”, expondo à sociedade seus resultados, irá melhorar a qualidade
do ensino. A ideia completa dos republicanos de Bush (iniciada com
Reagan) ou dos conservadores de Thatcher implica, no momento seguinte
à divulgação dos resultados por escola, transformar o serviço público em
mercado (ou mais precisamente em um quase mercado), deslocando o
dinheiro diretamente para os pais, os quais escolhem as melhores escolas

Ϯϯϵ
a partir da divulgação desses resultados, de preferência estando as escolas
sobre administração privada.

O governo Lula, embora tenha mantido a política de focalização no Ensino


Fundamental durante o primeiro mandato, diferentemente dos antecessores, concedeu
maior espaço na agenda governamental ao combate ao analfabetismo, ao fortalecimento da
Educação de Jovens e Adultos e à expansão da Educação Profissional, como meio de
efetivar os direitos estabelecidos pela Constituição de 1988 e alterar um cenário de
exclusão evidente: “[…] 65 milhões de jovens e adultos, com mais 15 anos de idade, sem o
Ensino Fundamental completo. Desses 65 milhões, 33 milhões [eram] analfabetos
funcionais que sequer completaram a 4ª série, e 14,6 milhões [eram] analfabetos absolutos
(PNAD, 2003)” (HENRIQUES e IRELAND, 2006, pp. 349-350), sendo que, somente entre
os jovens, na faixa etária de 15 a 24 anos, “19 milhões não [haviam completado] o Ensino
Fundamental e quase três milhões [eram] analfabetos absolutos” (IDEM, IBIDEM).
Nesse contexto, foi criado, ainda em 2003, o Brasil Alfabetizado, com o objetivo de
erradicar o analfabetismo no Brasil. Para tanto, o MEC se propunha a transferir recursos
tanto para os entes federados quanto para a iniciativa privada, cabendo a esses a
incumbência de realizar as ações de capacitação de alfabetizadores e de alfabetização de
indivíduos com idade superior a de 15 anos. Os cursos realizados seriam, no entanto,
marcados pela precariedade: condução por profissionais sem formação mínima, recebendo
parcas remunerações; duração estimada entre 240 e 320 horas; e ausência de destinação de
recursos para a elaboração de materiais didáticos, alimentação ou oferta de apoio
pedagógico (Cf. RUMMERT &VENTURA, 2007). Desse modo, a iniciativa pouco se
diferenciou daquilo que anteriormente já fora implementado pelos outros governos, pois
prevaleceu não só a oferta de cursos aligeirados, como também a desarticulação da
alfabetização com o aumento da escolaridade, indo na contramão das diretrizes
governamentais, assim expressas por Henriques & Ireland (2006, p. 350):

Nesse contexto, a alfabetização expressa a prioridade política definida


pelo presidente Lula, desde o início do governo. Alfabetização como
portal de entrada à condição cidadã, que promove o acesso à educação
como um direito de todos em qualquer momento da vida. Para a
população jovem e adulta que não teve acesso à escola, não se pretende
reservar apenas uma etapa abreviada de alfabetização. A alfabetização

ϮϰϬ
passa a ser diretamente articulada com o aumento da escolarização de
jovens e adultos.

Além desses investimentos no combate ao analfabetismo, o governo Lula também


rearticulou a educação básica à educação profissional, pondo fim à dicotomização
promovida nos anos FHC, ao elaborar o Decreto n. 5.154 de 23 de julho de 2004 (Cf.
BRASIL, 2004b). Em função da rearticulação, deu-se prosseguimento a uma agenda
inclusiva, com a manutenção do PRONERA, do “Escola Ativa” — que chegou a ser
ampliado — e do ENCCEJA, a implantação do Plano Nacional de Qualificação (PNQ) e a
criação de programas como o Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para
Atendimento à Educação de Jovens e Adultos — “Fazendo Escola”; o Programa Nacional
de Integração da Educação Profissional com a Educação Básica na Modalidade da
Educação de Jovens e Adultos (PROEJA); o Programa Nacional de Inclusão de Jovens
(ProJovem); o “Saberes da Terra”; o “Educando para a Liberdade”; e o “Escola de
Fábrica”, todos eles destinados a jovens e adultos.
O Plano Nacional de Qualificação (PNQ) evidenciava a preocupação do governo
com o estabelecimento de novas bases para a atuação no campo da qualificação dos
trabalhadores, sobretudo aqueles “mais vulneráveis econômica e socialmente,
particularmente os/as trabalhadores/as com baixa renda e baixa escolaridade e
populações mais sujeitas às diversas formas de discriminação social” (BRASIL, 2003b, p.
34), que, excluídos, inviabilizavam o projeto desenvolvimentista recém-iniciado. Desse
modo, chegou-se à conclusão que era preciso substituir o fracassado PLANFOR,
responsável por consumir alto volume de recursos públicos em cursos de qualidade
questionável, por um novo plano, o PNQ, implementado durante todo o primeiro mandato.
Essa iniciativa atendia ao propósito de integrar as políticas educacionais e
desenvolvimentistas com as políticas de integração profissional, com vistas a atingir quatro
dos maiores objetivos governamentais: 1) promoção da inclusão social; 2) elevação da
escolaridade; 3) aumento da empregabilidade e da permanência dos indivíduos no mercado
de trabalho; e 4) crescimento da produtividade.
Isto posto, surgiu uma nova concepção de qualificação, voltada tanto à dimensão
social quanto à dimensão profissional, entendida “como aquela que permite a inserção e
atuação cidadã no mundo do trabalho, com efetivo impacto para a vida e o trabalho das

Ϯϰϭ
pessoas” (BRASIL, 2003b, p. 24), que consubstanciaria a formulação de programas da EJA
e da Educação Profissional.
No âmbito da EJA surgiu, em substituição ao antigo programa Recomeço, o
Programa Fazendo Escola, de caráter transitório, também voltado ao combate ao
analfabetismo e à baixa escolaridade nas regiões mais pobres do país. Suas atribuições
sinalizavam para uma ampla reestruturação da EJA, visto que, através da transferência de
recursos para os entes federados, objetivava-se, entre outras coisas, a contratação de
docentes, o aumento das remunerações, o investimento em formação continuada e o
aperfeiçoamento das condições de permanência dos alunos no sistema. Contudo, o
programa logo sofreu modificações: primeiro, passou a incorporar os municípios que
faziam parte do Brasil Alfabetizado, e depois, todos os municípios que possuíssem alunos
da EJA receberiam repasses (Cf. RUMMERT & VENTURA, 2007). Mesmo alterando suas
estratégias, não alcançou os resultados esperados, devido, sobretudo, à escassez
orçamentária e à descontinuidade das ações do governo federal.
Possivelmente, a maior ação do primeiro governo Lula no tocante à EJA foi a
criação do PROEJA, programa que possibilitou maior integração dessa modalidade
educacional à Educação Profissional, mediante a oferta de cursos de nível fundamental e
médio, integrados a um currículo profissionalizante, a jovens e adultos. Inicialmente, sua
implementação se daria no âmbito dos Centros Federais de Educação Tecnológica e nas
Escolas Técnicas e Agrotécnicas Federais (algumas dessas vinculadas às universidades),
mas, posteriormente, com a elaboração do Decreto n. 5.840 de 13 de julho de 2006, estados
e municípios poderiam implementá-lo, assim como o Sistema “S”, “evidenciando a forte
capacidade de intervenção do Capital nas propostas de educação da classe trabalhadora
apresentadas pelo Governo Federal” (RUMMERT, 2007, p. 44).
O PROEJA, diferentemente de outros programas, tinha como princípio a formação
integral de seu público-alvo, o que concedia certo pioneirismo à iniciativa. Porém, o
mesmos problemas que historicamente afetaram a EJA também se fizeram presentes: falta
de recursos, dificuldades na celebração de convênios, resistência de algumas instituições,
reconhecidas pela qualidade na prestação de serviços educacionais, em atrair esse público
(Cf. CARVALHO, 2011), e, principalmente, incoerências na estrutura curricular e na

ϮϰϮ
distribuição das cargas horárias. Sobre esse último aspecto, afirmam Frigotto, Ciavatta &
Ramos (2005, pp. 1.098-1.099):

Discutimos que um currículo integrado tem o trabalho como princípio


educativo no sentido de que este permite, concretamente, a compreensão
do significado econômico, social, histórico, político e cultural das
Ciências e das Artes e da Tecnologia (Ramos, 2005, p. 108). Um currículo
assim concebido baseia-se numa epistemologia que considere a unidade
de conhecimentos gerais e conhecimentos específicos e numa
metodologia que permita a identificação das especificidades desses
conhecimentos quanto à sua historicidade, finalidades e potencialidades.
Baseia-se, ainda, numa pedagogia que visa à construção conjunta de
conhecimentos gerais e específicos, no sentido de que os primeiros
fundamentam os segundos e estes evidenciam o caráter produtivo
concreto dos primeiros (idem, ibid., 109). Nessa perspectiva, não procede
delimitar o quanto se destina à formação geral e à específica, posto que,
na formação em que o trabalho é princípio educativo, estas são
indissociáveis e, portanto, não podem ser predeterminadas e recortadas
quantitativamente.

O ProJovem, por sua vez, era voltado ao atendimento às demandas das capitais e
grandes cidades pela inclusão de jovens, entre 18 e 24 anos, que não tivessem concluído a
segunda etapa do Ensino Fundamental. Para tanto, ofertava não só a conclusão desse nível
de ensino como qualificação profissional, como também inclusão digital e o
desenvolvimento de ações comunitárias em um período de 12 meses, imaginando-se, com
isso, promover a reintegração do indivíduo ao sistema educacional, visto que, terminado o
curso, ele poderia cursar o Ensino Médio.
No entanto, o programa possuía graves problemas em sua concepção: a destinação a
jovens considerados “vulneráveis”, devido não só à pobreza como a proximidade com o
crime organizado, de capitais e regiões metropolitanas, o que marca a concepção, originada
nas camadas mais ricas da sociedade, de que “os jovens oriundos da classe trabalhadora
são potenciais delinquentes, constituindo, portanto, grave ameaça à ordem social”
(RUMMERT, 2007, p. 42). O programa também pecou em sua implementação:escasso
período para a conclusão do Ensino Fundamental; estrutura precária das escolas, que não
possuíam sequer bibliotecas ou laboratórios de informática; desenvolvimento de ações
comunitárias pontuais como atividades de pintura e recreação, por exemplo; oferta de
bolsas de pequeno valor para assegurar a permanência dos alunos, entre outros

Ϯϰϯ
(CARVALHO, 2011), que impediram o maior alcance da população ao programa. Sobre o
ProJovem, afirma Carvalho (2011, p. 142):

Em suma, o ProJovem se reveste de um forte caráter assistencialista, além


de ostentar a mesma lógica de curso focado, precário, aligeirado e com
ênfase na certificação, características comuns em políticas educacionais
desenvolvidas para o público jovem ou adulto na história do Brasil.
Envolvido em uma aparente inovação, sobretudo quando destaca a
inserção desses jovens no mundo do conhecimento científico e
tecnológico, o ProJovem não possibilita aos seus educandos o acesso e a
permanência em cursos consistentes, que contribuam para uma
transformação nos seus percursos educacionais e/ou profissionais. A ação
comunitária restringe-se a intervenções pontuais, que não corroboram para
uma mudança significativa nas localidades em que tais cursos são
organizados.

Na mesma linha do programa anterior, surgiu o “Saberes da Terra”, destinado à


inclusão de jovens das comunidades ribeirinhas, quilombolas, indígenas e aos assentados da
reforma agrária no sistema educacional. O programa previa a oferta de cursos, com duração
de dois anos, ministrados por professores formados pelos governos estaduais e municipais
que articulassem a estrutura curricular do Ensino Fundamental com os conhecimentos e
práticas da agricultura familiar e da sustentabilidade. No decorrer do curso, os jovens
também recebiam bolsas e desenvolviam atividades tanto em sala de aula quanto na
comunidade. Nesse contexto, a proposta não era inovadora, pois o PRONERA, implantado
no período FHC e também em vigência durante o governo Lula, possuía as mesmas
características, com exceção ao fato de estar vinculado ao INCRA (Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária). Mesmo assim, ainda que limitado a uma meta inicial de
atendimento de 5.000 jovens, o “Saberes da Terra” foi um importante mecanismo de
inclusão de pessoas historicamente excluídas pelo sistema educacional.
Outro projeto de caráter inclusivo foi criado: o “Educando para a Liberdade”. Fruto
de uma parceria entre o Ministério da Educação e o Ministério da Justiça com a UNESCO,
o projeto visava a extensão dos serviços educacionais à população prisional, de modo a
promover uma educação que contribuísse “para a restauração da autoestima e para a
reintegração posterior do indivíduo à sociedade, bem como para a finalidade básica da
educação nacional: realização pessoal, exercício da cidadania e preparação para o
trabalho” (UNESCO et AL., 2006, p. 14). Consoante a essa concepção, deveriam ser

Ϯϰϰ
realizadas “oficinas técnicas, seminários regionais, proposições para a alteração da lei de
execução penal, financiamento de projetos junto aos sistemas estaduais e o próprio
financiamento entre os órgãos de governo responsáveis pela questão no âmbito federal”
(UNESCO et al., 2006, p. 33). Num contexto marcado pela histórica omissão estatal com a
população carcerária, o “Educando para a Liberdade” se tornou um importante avanço na
consolidação do direito de todos à educação. Tanto é que, após uma implantação parcial
durante o quatriênio, foi fortalecido na agenda governamental no segundo mandato com o
lançamento do Programa Nacional de Segurança com Cidadania (PRONASCI) (Cf.
BOIAGO & NOMA, 2012).
Ainda no âmbito da Educação Profissional, deu-se andamento à expansão da
modalidade com a construção de 42 escolas técnicas e agrotécnicas em todo país. Escolas
técnicas comunitárias foram incorporadas à rede pública e um novo projeto foi criado: o
“Escola de Fábrica”. Financiado com recursos do PROEP e do BID e estruturado nos
moldes de parceria público-privada — era gerido conjuntamente pelo MEC, por ONGs ou
OSCIPs e organizações empresariais —, o projeto propunha-se a ofertar cursos de curta
duração e baixo custo, voltados à formação profissional inicial a jovens entre 16 e 24 anos,
matriculados na educação básica (Ensino Fundamental, médio, educação de jovens e
adultos, Brasil Alfabetizado), cujas famílias tivessem renda per capita de até um salário
mínimo” (Cf. FRIGOTTO et al., 2005), no interior das empresas. Essas, por sua vez,
pautavam a estruturação dos currículos, reafirmando seus interesses, impedindo que se
concedesse maior espaço à articulação entre a qualificação profissional e a formação
cidadã, tal qual o governo federal afirma ser necessário ocorrer. Desse modo, objetivava-se
que 10 mil jovens fizessem anualmente os cursos e fossem certificados, fato que os levaria
a obter melhores condições de empregabilidade, acelerando o processo de inclusão social.
No entanto, o público-alvo permanecia muito aquém da demanda, e o projeto era, como
afirma Rummert (2005, p. 313), um processo de “múltiplas desqualificações”:

A desqualificação do trabalho docente, visto que, na concepção do


Projeto,basta um treinamento de dois meses para que qualquer
profissional possa “aprender a ensinar”. A desqualificação do próprio
conhecimento, a ser transmitido de forma parcelar, fragmentada, utilitária,
em relações de aprendizagem estabelecidas com outros trabalhadores
também portadores de conhecimentos fragmentados. A desqualificação do
próprio jovem que está sendo formado segundo os interesses empresariais,

Ϯϰϱ
objeto de um processo de distribuição diferencial do conhecimento
determinado pela origem de classe.

Não se pode negar que as contradições na formulação e as dificuldades na


implementação corroboraram para o insucesso de parte dos programas concebidos durante
o primeiro mandato para os jovens e adultos. Isso foi suficiente para que diferentes setores
da comunidade educacional — que vislumbravam a implantação de um projeto educacional
emancipatório, inclusivo, promotor de uma formação integral nos diferentes níveis de
ensino — viessem a se frustrar com os rumos do governo, pois as ações pareciam
insuficientes para provocar a ruptura com a “difusão dos valores relativos à
competitividade, à empregabilidade e ao empreendedorismo, aos quais está subjacente a
crença na individualização da problemática do desemprego” (RUMMERT & VENTURA,
2007, p. 41) presentes até aquele momento. Entretanto, mesmo repletas de problemas, as
ações governamentais acabaram por guindar tanto a EJA quanto a Educação Profissional a
um novo patamar na agenda, algo incomum na história da educação brasileira e
indispensável ao avanço do processo de inclusão social no país.
O Ensino Médio, pressionado pelo considerável aumento de matrículas, decorrente
do crescimento do número de concluintes do Ensino Fundamental, entre o final dos anos
82
1990 e o início dos anos 2000, também recebeu atenção do governo Lula no contexto da
rearticulação da educação básica com a educação profissional. Historicamente dual —
“escola secundária para os dirigentes e profissional para preparar os quadros do
trabalho” (NOSELLA, 2011, p. 4) — e desprestigiado pelos diferentes governos, o Ensino
Médio foi objeto de uma reforma, nos anos FHC, que não só oficializou essa dicotomia
como também agravou os problemas enfrentados por esse nível de ensino — vide os
investimentos escassos na recuperação da rede física e na ampliação dos recursos didáticos;
a oferta de cursos fragmentados e aligeirados de capacitação docente em serviço; a
manutenção das péssimas condições de trabalho dos professores, que recebiam baixas
remunerações e viam-se obrigados a trabalhar em jornadas duplas ou triplas para
complementar a renda; a restrita participação da comunidade no cotidiano escolar; e as
estruturas curriculares, que deveriam ser mais flexíveis e incorporar as demandas dos

ϴϮ
Entre 1996 e 2001, as matrículas no Ensino Médio cresceram 32,1%, “passando de aproximadamente 5,7
milhões para 8,4 milhões” (KUENZER, 2010, p, 859).

Ϯϰϲ
diferentes setores da sociedade, mas se mantiveram inalteradas ou tiveram suas reformas
conduzidas com o auxílio da iniciativa privada, por meio de ONGs (Cf. ZIBAS, 2005).
Para alterar esse quadro, o governo empenhou-se em “garantir um Ensino Médio
unitário, democrático e de qualidade, para um efetivo domínio das bases científicas, por
meio de uma articulação entre governo federal e governos estaduais” (PARTIDO DOS
TRABALHADORES — UMA ESCOLA DO TAMANHO DO BRASIL, 2002, p. 17), tal
como dispunha o plano apresentado durante a campanha eleitoral, imaginando ser esse o
melhor caminho para ampliar tanto a oferta como a qualidade dos serviços educacionais
voltados ao Ensino Médio.
Nesse sentido, além do já citado Decreto n. 5.154/2004, o MEC iniciou a
rediscussão sobre o currículo do Ensino Médio ao,diferentemente do governo anterior, abrir
diálogo com a comunidade educacional, concedendo espaço para os grupos contrários às
políticas até então implementadas. Em razão disso, ainda no primeiro ano de governo, a
Secretaria de Educação Média e Tecnológica (SEMTEC) lançou o Seminário Nacional
“Ensino Médio: Construção Política”, cujas discussões seriam sintetizadas em livro no ano
seguinte, e, logo na sequência, deu-se início à revisão dos Parâmetros Curriculares
Nacionais (PCNs) com a participação de diversos especialistas na temática, o que resultou
nas Orientações Curriculares Nacionais para o Ensino Médio, lançadas em 2006 (Cf.
MOEHLECKE, 2012).
No bojo dessas ações vieram, ainda, iniciativas como a expansão do Programa
Nacional Biblioteca da Escola para esse nível de ensino; a manutenção tanto do PROINFO
quanto do ENEM — “prevalecendo [no decorrer do primeiro mandato] a mesma estrutura
da prova e de apresentação dos resultados” (ZIBAS, 2005, p. 1080) dos tempos de FHC —
; o lançamento do Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio, responsável
por universalizar, ainda no primeiro quatriênio de governo, a distribuição dos livros
didáticos de matemática e português para o alunado; o apoio emergencial, mediante a
liberação de recursos suplementares para “custeio e investimentos como pagamento de
professores e servidores, compra de móveis e equipamentos para as escolas” (BRASIL,
2005, p. 160) em escolas do Nordeste e do Pará; e, finalmente, o PRODEB (Programa de
Equalização das Oportunidades de Acesso à Educação Básica), que previa o repasse às
escolas estaduais de Ensino Médio de recursos para compra de material pedagógico,

Ϯϰϳ
reforma de prédios, formação docente e pagamento de taxas públicas, como água, luz e
telefone.
Apesar das ações supracitadas e da intenção de promover uma educação integrada, o
governo não conseguiu encaminhar soluções efetivas para os principais problemas do
Ensino Médio no primeiro mandato de Lula. A política permaneceu marcada pela
descontinuidade dos programas e das fontes de financiamento. Os educadores e a
sociedade, de um modo geral, também não incorporaram a “concepção de Ensino Médio
integrado na perspectiva da formação omnilateral e politécnica” (CIAVATTA &
RAMOS, 2012, p. 35), permanecendo diferentes projetos em disputa — “de um lado, a
visão sobre o Ensino Médio profissionalizante como compensatória e, de outro, a defesa de
um Ensino Médio propedêutico, sendo a profissionalização um processo específico e
independente” (IDEM, IBIDEM). Os currículos permaneceram fundamentados pela lógica
das competências, em total conformidade com os valores de mercado, ignorando as
demandas daqueles que ansiavam incorporar novos conteúdos, valorizar a diversidade de
conhecimentos e trazer para o interior da escola a problematização da diferença. E as redes
públicas, por sua vez, aproveitaram-se dos impactos dessa desarticulação e investiram tanto
no modelo pautado na educação geral quanto naquele voltado à promoção de uma educação
integrada, com preferência para o primeiro modelo, pois esse não exigia elevados
investimentos. Por conseguinte, a escola de nível médio permaneceu sem cumprir
efetivamente seu papel formativo, mantendo-se pouco atrativa para alunos e professores, e
distante daquilo que vislumbrava o projeto governamental. O resultado, portanto, não
poderia ser mais frustrante: “um arremedo de educação, que, antes de ser geral e sólida, é
apenas genérica e superficial, com prejuízos irreparáveis para a classe trabalhadora”
(KUENZER, 2010, p. 864).
O MEC, durante o primeiro mandato do presidente Lula, não restringiu sua atuação
à promoção de políticas de caráter redistributivo, que visavam à promoção da inclusão na
perspectiva da classe social, e implementou, também, políticas de reconhecimento,
ajustando-se às “demandas de uma justiça fundada no reconhecimento social”,
encaminhadas pelos movimentos “feministas, étnicos, dos portadores de deficiência, cujo
emblema tem sido a educação para todos com equidade social” (OLIVEIRA, 2011, p. 32).
Desta forma, tanto a elaboração, a partir de 2003, do Plano Nacional de Educação em

Ϯϰϴ
Direitos Humanos, que previa a sistematização de programas e ações educacionais pautadas
no respeito à diversidade, quanto a atuação da SECAD, o órgão criado no interior do MEC
para articular as ações educacionais direcionadas à diversidade e à diferença, tiveram
fundamental importância na mobilização desses movimentos para a construção de um novo
modelo de atuação no campo educacional.
Desse processo culminaram importantes resoluções para a Educação Indígena e a
Educação Quilombola, tais como a Lei n. 10.639 de 9 de janeiro de 2003, que tornou
obrigatória a inclusão, no currículo escolar, do ensino de História e Cultura Afro-
Brasileira;83 os programas de formação de professores em áreas remanescentes de quilombo
e os destinados à formação — em nível superior — de docentes indígenas para a educação
básica (Prolind); o Conexões de Saberes; 84 o encaminhamento do projeto de Lei n. 3267 de
2004;85 o apoio à criação de cursos pré-vestibulares comunitários para negros e indígenas e
a reserva de bolsas do PROUNI para ambos os públicos; a implementação de programas de
tutoria e fortalecimento educacional de estudantes negros nos ensinos médio e superior; a
incorporação das duas modalidades educacionais aos diferentes programas geridos pelo
governo (Livro Didático, Alimentação Escolar, Dinheiro Direto na Escola, etc.); a oferta de
cursos de História e Cultura Afro-Brasileira e Africana aos profissionais da educação em
todos os níveis; e o apoio aos projetos dos Núcleos de Estudos Afro-Brasileiros,
responsáveis pela produção de conhecimento sobre a temática étnico-racial.
Essas ações inéditas evidenciavam o compromisso do governo com a promoção da
inclusão em diferentes perspectivas mediante a “transversalização da diversidade”
(MOEHLECKE, 2009, p. 476). Todavia, muitos dos programas formulados não alcançaram
os resultados esperados em função, sobretudo, das limitações orçamentárias; da
“fragmentação e a não articulação entre os vários programas criados” (IDEM, IBIDEM);
das diferentes compreensões de diversidade entre os movimentos sociais e os integrantes do

ϴϯ
A inclusão da temática prevê, entre outras coisas, o estudo da História da África e dos povos africanos, a
luta dos negros no Brasil, a cultura negra brasileira e o negro na formação da sociedade nacional (Cf.
BRASIL, 2003d), num claro — e tardio — reconhecimento da imensa contribuição da população negra para a
construção do país.
ϴϰ
Esse programa foi responsável por articular ações entre as universidades e as comunidades populares,
possibilitando que os universitários, aproveitando a experiência no ensino superior, interviessem em seus
respectivos territórios de origem (Cf. HENRIQUES & CAVALLEIRO, 2007).
ϴϱ
Esse projeto dispunha sobre a reserva de vagas nas instituições federais de ensino superior para negros,
índios e alunos de escolas públicas.

Ϯϰϵ
MEC; do baixo grau de institucionalidade — poucas foram as ações que se converteram em
leis —; da incapacidade dos entes federativos de levar adiante os convênios e até mesmo da
não inclusão no Plano Plurianual, “ou seja, não integra[ram] as ações e metas definidas
para o conjunto do ministério, nem possu[íram] recursos financeiros para sua execução”
(IDEM, p. 477).
Esses elementos acabaram dificultando não somente a viabilização de um projeto
educacional inclusivo como o reconhecimento do direito à diferença, subjugado ainda por
diferentes concepções de diversidade. Sobre isso, afirma Moehlecke (2009, pp. 484-485):

Considera-se ainda que, apesar das políticas de diversidades alcançarem


maior visibilidade no governo Lula e, em particular, no Ministério da
Educação, inclusive em termos de novos desenhos institucionais criados,
as concepções de diversidade que norteiam suas ações são ainda muito
díspares e apropriadas de forma fragmentada pelas secretarias e demais
ministérios, e objeto de intensas disputas internas e externas. O MEC não
tem uma posição única e coesa acerca da ideia de diversidade que possa
orientar o conjunto de suas ações. No entanto, diante das diferentes
demandas a que procura atender, cabe questionar se essa é uma meta
desejável. A ideia de diversidade, até o momento, tem servido como um
grande conceito “guarda-chuva” para o governo nos vários processos de
negociação com os grupos de pressão.

A formação dos profissionais da educação também recebeu especial preocupação do


governo em razão das metas estipuladas pela LDB — que fixava, por exemplo, um prazo
de 10 anos para que os professores estivessem formados em nível superior — e pelo PNE.
Num contexto de desprofissionalização, flexibilização e precarização do trabalho docente
(Cf. FREITAS, 2007), consequente da instauração do projeto educacional neoliberal no
país, tanto a formação inicial quanto a formação continuada ganharam maiores dimensões
na agenda governamental, reafirmando a ideia da “atualização constante, em função das
mudanças nos conhecimentos e nas tecnologias e das mudanças no mundo do trabalho” e
exigindo o “desenvolvimento de políticas nacionais ou regionais em resposta a problemas
característicos de nosso sistema educacional” (GATTI, 2008, p. 58).
Nessa linha, foram implementados os seguintes programas e ações para o
professorado: o Sistema Nacional de Certificação e Formação Continuada de Professores,
posteriormente substituído pela Rede Nacional de Formação Continuada de Professores; o
Exame Nacional de Certificação de Professores; o Proformação — herdado da

ϮϱϬ
administração FHC —; os já mencionados Proinfantil e Prolind; o Pró-Letramento; o Pró-
Licenciatura; o Prodocência; o sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB); e,
finalmente, os Programas de Formação Inicial em Serviço dos Profissionais da Educação
Básica dos Sistemas de Ensino Público (Pró-Funcionário); de Apoio aos Dirigentes
Municipais de Educação (PRADIME); Escola de Gestores; Nacional de Fortalecimento dos
Conselhos Escolares; e Nacional de Capacitação de Conselheiros Municipais de Educação
(Pró-Conselho).
O Sistema Nacional de Certificação e Formação Continuada de Professores surgiu
logo no primeiro ano de governo Lula, em 2003, por iniciativa do então ministro da
Educação, Cristovam Buarque. Apesar de instituir programas de formação continuada em
regime de colaboração com estados e municípios e criar centros de pesquisa e
desenvolvimento da educação, o novo Sistema ficou marcado pela propositura de um
exame nacional de certificação e avaliação, que avaliaria a competência dos professores e
ofertaria, como prêmio para os mais bem-sucedidos, uma Bolsa Formação (Cf. ARELARO,
2007).
Desta forma, estaria estabelecido um regime de competição entre os professores
pela oportunidade de qualificação profissional e, por conseguinte, de progressão na carreira,
fato que despertou a indignação de boa parte da comunidade educacional. Pressionado, o
governo alterou a proposta, criando a Rede Nacional de Formação Continuada, que,
segundo Santos e Batista Neto (2011, p. 08),

[…] inaugurou uma nova fase da formação docente, na medida em que avançou
em duas questões pouco valorizadas pelas políticas anteriores: a
institucionalização da formação continuada, por meio dos Centros de Pesquisa e
Desenvolvimento da Educação, pertencentes às universidades públicas e a
construção de uma perspectiva de formação continuada que propugna o
desenvolvimento de uma atitude investigativa e reflexiva sobre a prática
profissional e a valorização do próprio local de trabalho como espaço da
formação.

Outra iniciativa importante nessa linha foi a criação do Programa de Consolidação


das Licenciaturas (Prodocência), em 2006, cujo objetivo era ampliar a qualidade dos cursos
de formação inicial de professores ofertados pelas instituições federais e estaduais de
educação superior. Para tanto, o MEC apoiaria, mediante financiamento, projetos voltados
à formação e ao exercício profissional dos futuros professores, além de auxiliar na

Ϯϱϭ
implementação das diretrizes curriculares para a formação de professores da educação
básica.
Apesar dos avanços supracitados, foi mantida a oferta de programas de formação
massiva, de curta duração e baixo custo, na modalidade da EAD, cujos currículos davam
ênfase ao desenvolvimento de determinadas competências em detrimento da aprendizagem
das teorias inseridas no campo da Ciência da Educação, conformando os professores a
“uma concepção de caráter subordinado, meramente instrumental, em contraposição à
concepção de caráter sócio-histórico, dos professores como profissionais da educação,
intelectuais essenciais para a construção de um projeto social emancipador” (FREITAS,
2007, p. 1214). Tal fato, além de respaldar o processo de expansão da oferta de cursos
privados — as matrículas nos cursos de licenciatura aumentaram consideravelmente em
razão das dificuldades encontradas pelos alunos em serem aprovados nos processos
seletivos das universidades públicas; da oferta de cursos noturnos; e do apoio
governamental concedido através dos programas de financiamento e pagamento de
matrículas nas instituições privadas (Cf. BARRETTO, 2011) — deu subsídios para a
implementação dos programas Proformação, Proinfantil, Prolind, Formação Continuada em
Mídias na Educação, Pró-Letramentoe Pró-Licenciatura.
O Programa de Formação Continuada em Mídias na Educação e o Pró-Letramento
foram os únicos programas desenvolvidos no decorrer do primeiro mandato com o
propósito de ofertar formação continuada aos professores da educação básica. O primeiro
foi criado para proporcionar formação, em cursos à distância, para o uso das tecnologias da
informação e dos meios de comunicação no processo educativo, enquanto o segundo
programa — conduzido pelas universidades parceiras da Rede de Formação Continuada,
que se responsabilizaram pelo oferecimento de cursos semipresenciais com duração de 8
meses — deveria focalizar o aperfeiçoamento das práticas pedagógicas dos docentes
participantes, visando a melhoria da aprendizagem de leitura/escrita e de matemática do
alunado dos primeiros anos da educação básica.
O Pró-Licenciatura, por sua vez, se tratava de uma iniciativa governamental voltada
ao suprimento das demandas de formação docente, estimadas, à época, em 875 mil vagas
nas diferentes licenciaturas (Cf. BARRETTO, 2011). Em razão disso, as universidades
públicas, incentivadas pelo MEC, passaram a se organizar em consórcios visando a oferta

ϮϱϮ
desses cursos de formação inicial na modalidade à distância, fato que forçou o ministério a
“conferir à educação à distância um novo estatuto, estabelecendo sua equivalência aos
cursos presenciais e determinando que ambos os cursos sejam projetados com a mesma
duração” (BARRETTO, 2011, p. 48).
Nessa nova configuração, com a EAD fortalecida, o governo vislumbrou a
possibilidade de romper com os programas de formação à distância “de curta duração, de
caráter mercadológico, que perduraram até pouco tempo em nosso país” (FREITAS, 2007,
p. 1210) ao criar o sistema Universidade Aberta do Brasil, cujo objetivo era o de “expandir
e interiorizar a oferta de cursos e programas de educação superior públicos, à distância”
(IDEM, IBIDEM),86 mediante oferecimento de cursos de formação inicial e continuada a
docentes e de capacitação dos demais profissionais da educação básica, conduzidos pelas
universidades públicas em regime de parceria com os municípios, sendo esses os
responsáveis pelas instalações dos polos de apoio presencial.
Todas essas medidas resultaram na ampliação das oportunidades de estudo,
principalmente nas regiões mais pobres do país, enquanto nas regiões mais ricas prevaleceu
a migração do alunado — com maior poder aquisitivo — para as instituições privadas de
Ensino Superior (Cf. BARRETTO, 2011). Manteve-se, no entanto, a oferta de cursos de
formação à distância, com questionáveis estruturações curriculares, pautados no trabalho
docente, “exclusivamente em sua dimensão prática, reduzindo as possibilidades da
mediação pedagógica necessária no processo de ensino” (FREITAS, 2007, p. 1209), sem a
devida incorporação dos conhecimentos produzidos pelas Ciências da Educação. Dessa
forma, frustraram-se as expectativas daqueles que defendiam uma ampla revisão da política
de formação de professores, com vistas não só a proporcionar a expansão de cursos
presenciais, com sólida articulação entre teoria e prática, sobretudo nas universidades
públicas, mas também a valorização do trabalho docente, prejudicado por uma duplicidade
“pela qual, ao mesmo tempo em que se proclamam aos quatro ventos as virtudes da
educação exaltando sua importância […], as políticas predominantes se pautam pela
busca da redução de custos, cortando investimentos” (SAVIANI, 2009, p. 153).

ϴϲ
Ressalte-se que o sistema UAB não se restringiu à oferta exclusiva de cursos de formação de professores.
As universidades abriram cursos à distância de bacharelado em Administração, Administração Pública,
Sistemas de Informação, Ciências Contábeis, Engenharia Ambiental e Engenharia de Automação, e outra
gama voltada à tecnologia.

Ϯϱϯ
Na esteira das ações de formação e capacitação dos profissionais da educação
vieram, ainda, o “Formação pela Escola”, o Pró-Funcionário, o PRADIME, o Escola de
Gestores, o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares e o Pró-
Conselho.
O Formação pela Escola tinha por objetivo fortalecer a atuação dos agentes
envolvidos nas diferentes etapas dos programas e ações educacionais financiados pelo
FNDE. Desse modo, eram capacitados profissionais, técnicos, gestores públicos municipais
e estaduais, representantes da comunidade educacional e da sociedade para atuarem na
execução, no monitoramento, na avaliação e na prestação de contas dessas iniciativas.
O Pró-Funcionário foi inédito na história da educação brasileira, pois visava o
oferecimento de curso de nível médio, à distância, “dirigido aos trabalhadores de fora da
sala de aula (secretários, serviços gerais, merendeiras, porteiros, monitores)” (SILVA,
2007, p. 103), beneficiando, somente no primeiro ano de sua implantação, em 2006, 22 mil
pessoas.
O PRADIME, por sua vez, resultante de alterações no PRASEM, deveria
compreender a formação e a capacitação dos dirigentes municipais de educação e não mais
apenas o dever de informar os dirigentes das políticas formuladas pelo MEC. Em função
dessa mudança de objetivo, o programa apresentou uma nova formatação: encontros
presenciais de formação, estratégias de EAD e plataforma para o compartilhamento de
experiências de gestão em nível municipal. Desse modo, segundo Azevedo (2009, p. 223),
as noções de “gestão democrática”, “participação” e “descentralização” foram alteradas,
fazendo com que o programa passasse de um “caráter predominantemente informativo
sobre decisões centralizadas, para uma tentativa do estabelecimento de um caráter
formativo englobando pressupostos do referencial adotado”. Entretanto, apesar das boas
intenções, o programa acabou enfrentando as dificuldades provocadas pela provisoriedade e
pelas divergências político-partidárias, haja vista que os dirigentes municipais de educação
têm suas atuações restringidas pelo tempo dos mandatos e nem sempre fazem parte dos
partidos da base aliada do governo (Cf. AZEVEDO, 2009).
Ainda na linha de formação de gestores, criou-se o Programa Nacional Escola de
Gestores, em 2005, com o objetivo de contribuir com a melhoria da qualidade dos serviços
educacionais através da formação de diretores e vice-diretores das escolas públicas em

Ϯϱϰ
cursos de pós-graduação (lato sensu) à distância, conduzidos pelas universidades públicas
parceiras do MEC. Com isso, os gestores passaram a ser capacitados para o exercício de
suas funções em conformidade com os princípios da gestão democrática e os novos
parâmetros da administração pública, que exigiam, entre outras coisas, a aprendizagem do
uso de novas tecnologias (Cf. AGUIAR, 2010). Contudo, o sucesso da iniciativa dependeu,
fundamentalmente, das secretarias de educação, algo que nem sempre aconteceu, pois nem
sempre se ofereciam aos gestores as condições para participarem dos cursos, fazendo com
que esses viessem a “arcar individualmente com o ônus da sobrecarga de trabalho, fator
inconteste do stress típico da profissão docente, conforme apontam os estudos da área”, ou
mesmo se considerava que “o respeito ao direito de aperfeiçoamento permanente do
docente e do gestor constitui um requisito fundamental para a construção de uma
educação e de uma escola de qualidade […]” (AGUIAR, 2010, p. 171).
Por fim, vieram o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares e
o Pró-Conselho, responsáveis, respectivamente, pelo fortalecimento da participação da
sociedade nos rumos da educação. O primeiro objetivava a implantação de conselhos
escolares, mediante a oferta de material didático e cursos de formação continuada —
presencial e à distância — para funcionários das Secretarias Estaduais e Municipais de
Educação e para os conselheiros escolares. Imaginava-se que, assim, os membros,
imbuídos, entre outras coisas, da elaboração dos Projetos Político-Pedagógicos e do
acompanhamento das ações pedagógicas, administrativas e financeiras das escolas,
deveriam ser capacitados para contribuir para a “melhoria da qualidade do ensino ofertado
e para garantir a efetiva participação das comunidades escolar e local na gestão das
escolas” (AZEVEDO, 2009, p. 226). Já o Pró-Conselho foi criado com o objetivo de
estimular a criação de novos conselhos municipais de educação e “qualificar a participação
da sociedade na tarefa de avaliar, definir e fiscalizar as políticas educacionais do
município” (AZEVEDO, 2009, p. 227). Desta forma, pode-se afirmar que o governo Lula,
diferentemente dos antecessores, priorizou a ampliação da participação da sociedade nas
decisões educacionais, fortalecendo a gestão democrática. Sobre o impacto dos programas,
afirma Azevedo (2009, pp. 228-229):

[…] observa-se que nos governos de Lula os referenciais dos programas


indicam a intenção de distribuição do poder segundo pressupostos de um

Ϯϱϱ
projeto político-participativo. Para tanto, dentre as ações, predominam
processos formativos que objetivam qualificar atores pertencentes à
sociedade civil e à sociedade política em práticas de descentralização
participativa. São, portanto, significativas as diferenças dos referenciais
dos programas voltados à gestão da educação analisados.

No âmbito do Ensino Superior, o governo Lula encontrou um cenário caracterizado


pelas “restritas dimensões do campo, a diferenciação institucional, a expansão do setor
privado e a restrição gradativa do setor público, a desigual distribuição regional, a (má)
distribuição por área de conhecimento, a concentração da pós-graduação no setor público
[…]” (SGUISSARDI, 2006, p. 1024), resultante das políticas implementadas no período
FHC, cujas consequências foram, no mínimo, nocivas para o sistema educacional. Provam-
no a ampliação das “universidades de ensino”, pautadas nos princípios da competitividade e
da profissionalização em detrimento das “universidades de pesquisa” — resultantes das
adaptações dos “modelos clássicos de universidade (napoleônico ou humboldtiano)”
(IDEM, IBIDEM) —, conhecidas pela atuação em função do trinômio “ensino-pesquisa-
extensão”. As propostas apresentadas pelo então candidato Lula iam na contramão desse
cenário: ampliação das vagas e matrículas nas instituições públicas; aumento dos
investimentos e da qualidade do ensino; “respeito ao princípio da associação entre ensino,
pesquisa e extensão e da permanente avaliação das IES públicas e privadas para a
melhoria da gestão institucional e da qualidade acadêmica” (PARTIDO DOS
TRABALHADORES — UMA ESCOLA DO TAMANHO DO BRASIL, 2002, p. 27);
respeito à autonomia universitária; desconcentração da pós-graduação; revisão das políticas
de privatização decorrentes da reforma do Estado; substituição do FIES; e revisão dos
criticados mecanismos de credenciamento e autorização de funcionamento dos cursos e das
IES.
No entanto, ao assumir o governo, o presidente não conseguiu reverter o processo
de reformulação do Ensino Superior, calcado pelo ideário neoliberal disseminado pelos
organismos multilaterais. Estabeleceu assim uma política “híbrida”, articulando ações em
favor tanto da expansão do setor público quanto do setor privado, com vistas a cumprir “a
meta do Plano Nacional de Educação (PNE — Lei n. 10.172/2001) de aumentar a
proporção de jovens de 18 a 24 anos matriculados em curso superior para 30% até 2010”
(CATANI et al., 2006, p. 127).

Ϯϱϲ
Não foram poucas a ações, ainda no primeiro mandato, de Lula e sua equipe de
governo voltadas ao Ensino Superior. Além da já citada UAB, que contribuiu diretamente
para a ampliação do número de matrículas, o governo instituiu um novo mecanismo de
avaliação — o Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior (SINAES). Elaborou
também o Decreto n. 5.205 de 2004; promulgou as Leis de Inovação Tecnológica (n.
10.973 de 2004) e de regulação das Parcerias Público-Privadas (11.079 de 2004); criou o
Programa Universidade para Todos (PROUNI), articulado à ampliação do FIES; integrou
os CEFETs ao Ensino Superior e fundou novas universidades; incrementou o orçamento e
contratou novos profissionais para as já existentes; e encaminhou o seu próprio projeto de
reforma (n. 7.200 de 2006).
O SINAES nasceu da necessidade de substituir o “Provão” por um conjunto de
instrumentos de avaliação mais efetivos. Em vez de “uma única prova escrita, com
predominância de questões de múltipla escolha sobre os conteúdos curriculares, para os
concluintes dos cursos” (SGUISSARDI, 2006, p. 1.031), insuficiente portanto para
mensurar o impacto da formação sobre o alunado, articulada ao “exame das condições de
oferta (infraestrutura, currículo acadêmico, qualificação docente, etc.)” (IDEM, IBIDEM),
o novo sistema deveria avaliar instituições, cursos e desempenho dos estudantes,
incorporando autoavaliação; avaliação externa; a realização de duas provas, no início e no
final da graduação, para os alunos; e instrumentos de informação como os censos e os
cadastros realizados pelo MEC.
Apesar do aumento da complexidade do sistema, o que já significava um avanço em
relação ao anterior, parte da comunidade educacional permaneceu crítica à sua existência,
pois se alegava a manutenção do caráter centralizador, em razão da “constituição da
Comissão Nacional de Avaliação do Ensino Superior (CONAES), responsável pelas
diretrizes e normas relativas ao sistema” (SGUISSARDI, 2006, p. 1042), e se entendia que

[…] seu objetivo oculto é ajustar a educação superior brasileira às


exigências de avaliação inseridas nos documentos emanados dos
organismos internacionais, de forte cunho quantitativo e competitivo.
Supostamente, um indutor do aumento da qualidade de cursos e
fiscalizador das instituições particulares, o SINAES serviria, na realidade,
para coagir as instituições de Ensino Superior a se adequarem ao modelo
que está sendo implantado (TRÓPIA, 2009, p. 03).

Ϯϱϳ
A elaboração do Decreto n. 5.205 de 2004 e a promulgação das Leis de Inovação
Tecnológica e de regulação das Parcerias Público-Privadas estimularam a perigosa abertura
para a privatização do Ensino Superior público. O decreto regulamentou a presença das
fundações de apoio privadas nas IFES, eximindo-as de participar de processos licitatórios e
abrindo-lhes a prerrogativa de contratar pessoal, conceder bolsas de ensino, de pesquisa e
de extensão, sem licitação (Cf. LEHER, 2004). Por sua vez, a Lei de Inovação Tecnológica
foi a responsável por fortificar a articulação entre universidade e empresa, ao tratar dos
incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo (Cf.
BRASIL, 2004b). Permitiu-se à iniciativa privada a possibilidade de transferir recursos para
as universidades em troca do conhecimento produzido por estas. Não raro, com os aportes
financeiros, as IFES passaram a investir em infraestrutura, e os docentes-pesquisadores, ao
trabalharem nos projetos de inovação, passaram a receber remunerações que, de alguma
forma, contribuíram para restituir as crescentes perdas salariais das décadas anteriores.
Desse modo, a lei acabou criando não só “sérios riscos de distorção da verdadeira função
pública da universidade no campo científico e da inovação” como “facilidades para a
subordinação da agenda universitária no campo empresarial, limitando a liberdade
acadêmica e aprofundando o fenômeno da heteronomia universitária, um dos traços da
universidade hoje em muitos países” (SGUISSARDI, 2006, pp. 1042-1043).
Por sua vez, a elaboração de um novo marco regulatório para a constituição de
parcerias público-privadas acabou por afetar a educação superior, pois previu a
possibilidade de as empresas ofertarem, entre outras coisas, serviços educacionais, desde
que se dispusessem a ofertar contrapartidas de, no máximo, 30% do valor dos
empreendimentos. Dava-se aí uma clara redução do espaço público em detrimento do
fortalecimento da iniciativa privada, numa sinalização de concordância com as teses dos
organismos multilaterais, cujos teores eram conhecidos desde os tempos de Fernando
Collor à frente da Presidência da República: “redução do papel do Estado na assistência
pública, [dando] excesso de garantias ao setor privado, incluindo a utilização de recursos
públicos por entidades privadas, opondo-se […] ao princípio constitucional de
universalização de alguns serviços como a educação” (MANCEBO, 2007, p. 108).
O PROUNI foi um programa criado, em 2004, com o objetivo de conceder bolsas
de estudo integrais e parciais em cursos de instituições privadas de Ensino Superior a

Ϯϱϴ
indivíduos sem diploma de nível superior que satisfizessem ao menos uma das seguintes
condições: ter estudado em escola pública ou ter sido bolsista em escola privada durante o
Ensino Médio; ser deficiente, negro ou indígena; ou atuar como professor da educação
básica na rede pública. Tratava-se, portanto, de uma medida que combinava propósitos
democratizantes — previa a inclusão de setores historicamente alijados da educação
superior — com a necessidade de “criar condições para a sustentação financeira dos
estabelecimentos [privados] já existentes” num “quadro de esgotamento do crescimento
privado” (CARVALHO, 2006a, p. 7), já que caberia ao governo conceder isenção fiscal às
IES privadas com ou sem fins lucrativos.87
De fato, a iniciativa possibilitou que um grande contingente de pessoas viesse a
garantir o acesso ao Ensino Superior; todavia não foram asseguradas, logo de início,
condições para a permanência desse público. O número de bolsas integrais permaneceu
restrito em relação à demanda — o FIES acabou sendo revisado e expandido, mas, com
requisitos rigorosos, não era uma “alternativa viável para a população de baixa renda, face
à defasagem entre a taxa de juros do empréstimo e a taxa de crescimento da renda do
recém-formado, combinada ao aumento do desemprego na população com diploma de
nível superior” (CARVALHO, 2006b, p. 996). E os custos com a formação — transporte,
moradia, livros, alimentação, entre outros — permaneciam altos para indivíduos que
recebiam entre 1 e 3 salários mínimos.
Em função disso, o governo, já no apagar das luzes do primeiro mandato, criou uma
bolsa de permanência de 300 reais, que só alcançou, num primeiro momento, cerca de 2%
do total de bolsistas (Cf. CARVALHO, 2006b). Além disso, pesava contra o programa o
fato de a regulação ter sido aligeirada, o que corroborou com a queda da qualidade dos
serviços educacionais prestados pelas IES privadas, que, na ampla maioria dos casos, não
articulavam ensino, pesquisa e extensão, estando interessadas somente na isenção fiscal e
na atração de novos clientes para suas vagas ociosas. Sobre isso, afirmam Barreto & Leher
(2008, p. 434):

ϴϳ
A criação do PROUNI beneficiou, sobremaneira, as instituições privadas. As IES com fins lucrativos
receberam isenção de impostos que as permitiram ampliar a lucratividade. Por outro lado, as IES sem fins
lucrativos, obrigadas a aderir ao programa, viram-se menos beneficiadas pela renúncia fiscal do governo.
Dessa forma, segundo Cunha (2007, p. 820), passaram a migrar da condição de filantrópicas para a de fins
lucrativos, levando consigo “o capital acumulado com base em financiamentos de agências governamentais a
juros privilegiados. Em suma, trata-se de doação de capital público para o setor privado”.

Ϯϱϵ
No contexto educacional, a privatização, a mercantilização e a
comodificação crescentes da educação superior foram demandas concretas
de uma fração burguesa local, que já possuía sólidos negócios na área.
Essa fração, por sua força parlamentar e junto ao bloco dominante, obteve
concessões extremamente benéficas para seus negócios: isenções
tributárias mesmo para as instituições particulares (com fins lucrativos)
estabelecidas pelo Programa Universidade para Todos (PROUNI) e
incentivo permanente à diferenciação das instituições e modalidades de
educação superior, naturalizando a sua conversão em educação terciária.

Também houve preocupação, do primeiro governo Lula, com a expansão do Ensino


Superior público, expressa na criação de dez novas universidades, na construção de novos
campi, na incorporação dos CEFETs à educação superior, nos incrementos orçamentários
nas IFES, na concessão de reajustes salariais e na contratação de novos funcionários. Afora
isso, no tocante à pós-graduação, foram abertos novos cursos nas regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, de modo a promover a desconcentração regional da produção científica no
país, reajustaram-se os valores das bolsas de mestrado e doutorado e criou-se a Escola de
Altos Estudos, cujo objetivo deveria ser o de fomentar a cooperação acadêmica em nível
internacional através do recebimento de docentes e pesquisadores estrangeiros nos
programas de pós-graduação do país. Objetivava-se, assim, reverter, ao menos “em parte, o
processo de sucateamento do segmento federal e de desvalorização do serviço público em
geral” (CARVALHO, 2006a, p. 11).
Ainda como parte desse compromisso com o desenvolvimento científico, um novo
plano para a pós-graduação foi concebido para o período 2005-2010, cujas disposições
reafirmaram pressupostos como a flexibilização, a produtividade e a competitividade em
nome de uma vinculação mais forte com o processo de modernização econômica do país.
Nessa direção, no entanto, reproduziu-se nesse âmbito a aproximação do setor público com
a iniciativa privada, efetivada a partir da oferta dos cursos de especialização e mestrado
profissional e da transferência de recursos públicos para o pagamento das taxas acadêmicas
cobradas pelas instituições particulares, prejudicando, mais uma vez, o fortalecimento dos
serviços públicos (Cf. SIQUEIRA, 2006).
Apesar do extenso conjunto de ações do governo Lula para a educação superior, a
iniciativa mais importante acabou não logrando sucesso: a aprovação do Projeto de Lei n.
7.200 de 2006, que incorporaria as diretrizes para a realização de mais uma ampla reforma.

ϮϲϬ
Construído, inicialmente, com a participação da comunidade educacional e de
entidades representativas dos diferentes segmentos da sociedade, o projeto incorporara,
segundo Sguissardi (2006) e Lima, Azevedo & Catani (2008), avanços em relação à
autonomia, ao financiamento das IFES, à democratização do acesso e à ampliação da
participação. Todavia, a pressão da iniciativa privada, dos partidos conservadores e dos
ministérios da área econômica — comprometidos com a manutenção das bases da política
macroeconômica — no decorrer da tramitação no Congresso Nacional fez com que o
projeto passasse por sucessivas alterações, conformando a educação superior aos
pressupostos do Processo de Bolonha, 88 através do estímulo à competitividade, à
transnacionalização, à fragmentação e à privatização. Desse modo, enfrentando resistências
em todos os setores, o projeto não foi aprovado até o final do segundo mandato do
presidente Lula.
Mesmo não tendo proporcionado a almejada ruptura com as políticas
implementadas por FHC, o governo Lula avançou rumo à democratização dos serviços
educacionais ao incorporar à agenda as demandas de públicos historicamente excluídos,
combinando políticas de redistribuição e reconhecimento. Isto posto, a atuação não se
restringiu ao combate às injustiças de classe, mas também às injustiças culturais, como se
pode apreender das ações relativas ao combate ao analfabetismo; ao fortalecimento da EJA
e da Educação Profissional; ao compromisso com a extensão da oferta de Ensino Superior
às camadas pobres da população; e à criação de políticas afirmativas, direcionadas à
promoção da inclusão educacional de negros, indígenas e pessoas com deficiência, como
observaremos mais adiante.
Nesse sentido, mesmo marcado pela fragmentação e pela descontinuidade das ações
(Cf. OLIVEIRA, 2011), é possível afirmar que no primeiro quatriênio “foi construída a
base para a atuação do ministério em todos os níveis de ensino e também na modalidade
profissional” (ABREU, 2010, p. 134), cujos resultados seriam colhidos mais à frente, no
decorrer do segundo mandato.

ϴϴ
Em 1999 ocorreu na Europa um encontro entre ministros da Educação de diferentes países, com o objetivo
de reconfigurar o sistema de educação superior europeu, de modo a melhor inserir o continente no contexto da
globalização. Segundo Wielewicki & Oliveira (2010, p. 224), o processo resultou numa declaração que
continha, entre as prioridades, “a adoção de um sistema de educação superior em dois ciclos, o
estabelecimento e generalização de um sistema de créditos acumuláveis, a promoção de mobilidade
acadêmica, a garantia de qualidade e o incremento da dimensão europeia de educação superior”.

Ϯϲϭ
5.2. A reeleição de Luiz Inácio Lula da Silva em 2006

Luiz Inácio Lula da Silva chegou ao final de seu primeiro mandato em um momento
político, no mínimo, contraditório. Combinando a implementação de uma política
econômica pautada nas teses neoliberais com significativos avanços na área social, seu
governo foi capaz de não somente assegurar a manutenção da estabilidade econômica como
reinserir o país na rota do crescimento. Todavia, na arena política, foi impactado pela
denúncia de dois esquemas de corrupção — o “Mensalão” e o “Caseirogate” —,
amplamente divulgados pela imprensa, que culminaram na queda de dois dos principais
auxiliares do presidente, os ministros da Casa Civil e da Fazenda, José Dirceu e Antônio
Palocci, respectivamente.
O escândalo do “Mensalão” decorreu, inicialmente, da divulgação de um vídeo que
mostrava um alto funcionário da ECT (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos),
Maurício Marinho, recebendo propina para direcionar licitações, atendendo às ordens de
um deputado da base aliada do governo, Roberto Jefferson, então presidente nacional do
PTB. Segundo Marinho, o dinheiro arrecadado iria para o caixa partidário, com vistas a
financiar futuras campanhas eleitorais. Acuado pela denúncia, Jefferson concedeu uma
entrevista a um jornal de grande circulação, afirmando que o governo, através das
operações realizadas por José Dirceu e Delúbio Soares — tesoureiro do PT à época —,
recolhia recursos junto aos empresários que venciam as licitações federais e repassavam
mensalmente aos parlamentares aliados, visando garantir apoio aos projetos encaminhados
à votação no Congresso Nacional. Além disso, o dinheiro recolhido serviria também para o
pagamento de dívidas partidárias e os gastos das campanhas eleitorais.
As denúncias envolvendo tanto Marinho quanto Jefferson culminaram na abertura
de uma CPI, solicitada pela oposição. As informações colhidas pela comissão chegavam
cada vez mais próximo do núcleo do poder. Descobriu-se, por exemplo, o envolvimento de
Marcos Valério, publicitário mineiro que detinha contratos junto a órgãos do governo
federal, como principal operador financeiro do esquema. Cabia a ele o papel de arrecadar os
recursos junto às empresas públicas e privadas para redirecioná-los, posteriormente, aos

ϮϲϮ
parlamentares e partidos aliados. Mais de uma dezena de deputados teve envolvimento no
processo, fazendo com que a CPI solicitasse a cassação de seus mandatos. Por sua vez,
petistas históricos, muito próximos ao núcleo do poder como José Dirceu, José Genoíno —
presidente nacional do PT à época — e Luiz Gushiken — titular da Secretaria de
Comunicação da Presidência da República —, também foram arrolados, desgastando ainda
mais a imagem do governo Lula perante a opinião pública.
Desde o primeiro momento de divulgação das denúncias, o presidente não foi
acusado de envolvimento no processo de compra de votos parlamentares. Pelo contrário,
até mesmo Roberto Jefferson, o principal denunciante, afirmara que Lula nada sabia.
Todavia, grande parte da opinião pública perfilou-se favoravelmente à abertura de um
processo de impeachment, que não encontrou sustentação no Congresso Nacional devido à
ausência de elementos comprobatórios. Mesmo assim, a isenção do presidente da República
não impediu que um de seus principais auxiliares, José Dirceu, fosse exonerado da pasta da
Casa Civil e, como deputado federal, fosse cassado por seus pares, mesmo diante da
ausência de provas suficientes da sua participação como “chefe político” do esquema. Os
demais envolvidos acabaram sendo denunciados junto ao Supremo Tribunal Federal pelo
então procurador-geral da República, Antonio Fernando de Souza, e foram em 2014
punidos em um polêmico julgamento, que tem suscitado controvérsias tanto no meio
jurídico quanto no meio político.
Quase que simultaneamente ao escândalo do “Mensalão” ocorreu o “Caseirogate”,
envolvendo o principal ministro da área econômica, Antônio Palocci. Atribuiu-se a ele a
realização de encontros, intermediados por antigos assessores do período em que o ministro
fora prefeito de Ribeirão Preto (SP), com empresários e lobistas para a realização de
negócios escusos numa mansão em Brasília. O fato foi prontamente negado por Palocci,
embora pouco tempo depois esses encontros fossem confirmados por duas testemunhas: o
motorista Francisco das Chagas Costa e o caseiro Francenildo dos Santos Costa. Para
desacreditar a denúncia, o ministro da Fazenda solicitou ao presidente da Caixa Econômica
Federal, Jorge Mattoso, que procedesse à quebra de sigilo bancário de Francenildo, que
acabou trazendo à tona um depósito de 25 mil reais, incompatível com o salário de caseiro.
Desta forma, atribuiu-se o montante a uma suposta compra do depoimento por parte da
oposição, interessada em desgastar o governo perante a opinião pública. No entanto, ficou

Ϯϲϯ
comprovado que não se tratava disso, mas de um acerto do denunciante com seu pai
biológico, que se negara a assumi-lo como filho. Desta forma, Palocci foi denunciado pela
operação ilegal e, deveras desgastado junto à opinião pública, acabou se demitindo da pasta
da Fazenda.
Esse conjunto de denúncias teve consequências imediatas no interior do próprio PT.
A esquerda do partido, composta por algumas correntes internas, notabilizou-se pela defesa
de um programa reformista radical, que efetivamente contribuísse para a construção do
socialismo. Todavia, a manutenção de parte das políticas neoliberais implementadas no
período FHC, combinada à ocorrência de alianças conservadoras e à suposta prática de
corrupção no aparelho governamental, fez com que esse segmento se frustrasse ainda mais
com a guinada do partido à moderação e ao pragmatismo político. Esses setores se
organizaram em favor da “refundação” do partido, logo após a crise originada pelo
“Mensalão”, apresentando candidaturas à direção nacional, mas as correntes moderadas
foram vitoriosas (Cf. SINGER, 2012). Sem espaço, parte dos radicais migrou para outros
partidos, como o PSOL, por exemplo, abandonando a recandidatura de Lula.
A configuração do eleitorado favorável a Lula também foi alterada, não somente em
função dos escândalos, mas, sobretudo, por causa das realizações do primeiro mandato.
Historicamente, as camadas médias da população tendiam a se identificar mais com as
propostas e a votar no candidato do PT à Presidência da República (Cf. SINGER, 2012).
Todavia, em 2006, teria havido um significativo deslocamento, concedendo à estratificação
social um peso significativo na votação do presidente. Segundo Holzhacker &
Balbachevsky (2007, p. 297), “a associação positiva entre o voto [em Lula] e as camadas
mais pobres e, simultaneamente, sua rejeição entre os eleitores mais altos faz dessa
variável [a estratificação social] uma dimensão relevante para a explicação dos padrões da
distribuição dos votos no candidato petista”.
As camadas médias e as elites, embora fossem beneficiárias da estabilidade
econômica, compunham as parcelas da sociedade menos afetadas pelos programas sociais
do governo e mais impactadas pela ostensiva cobertura da imprensa dos casos de
corrupção. A exploração desse problema fez com que 30% da população, de acordo com os
dados apontados pelo Estudo Eleitoral Brasileiro (ESEB), indicasse “a corrupção e
escândalos decorrentes como o principal tema da campanha” (RENNÓ, 2007, p. 261), fato

Ϯϲϰ
que levou esses setores a avaliarem negativamente a gestão Lula e a aderirem à oposição,
tanto à esquerda quanto à direita do PT no espectro político, na escolha eleitoral (Cf.
SINGER, 2012; MUNDIM, 2012).
Por outro lado, ações como a implementação do Bolsa Família, da política de
valorização do salário mínimo e do estímulo ao crédito, articuladas à expansão dos serviços
de educação, saúde e assistência social, atraíram para a recandidatura de Lula o eleitorado
de baixíssima renda, desejoso de mudanças nas condições de vida sem que houvesse
ruptura com a ordem estabelecida (Cf. SINGER, 2012). Desse modo, amparado por um
partido que havia se tornado nacionalmente uma grande força, devido à conquista de
apoiadores em “áreas onde a ideologia é relativamente menos importante na política”
(SAMUELS, 2008, p. 311), o então presidente, “em menos de um ano, passou da ‘carta
fora do baralho’ de 2005 para o candidato imbatível de meados de 2006, dai para o
desapontamento do primeiro turno e, finalmente, para a consagração no segundo turno”
(CARVALHO, 2006, p. 09).
Inaugurado o período eleitoral, o presidente apostou novamente na realização de
uma forte campanha publicitária, que explorou sua imagem como gestor competente, capaz
que fora de manter estabilizada a economia e avançar na agenda social (Cf. RENNÓ &
HOEPERS, 2010). Dessa forma, apresentou um novo plano de governo, que, além de tecer
críticas contundentes ao antecessor, 89 reafirmava o seu legado ao propor a manutenção do
modelo de atuação responsável por articular políticas sociais redistributivas e de
reconhecimento com a retomada do crescimento econômico. Para tanto, foram
estabelecidos sete grandes compromissos — combate à exclusão social, à pobreza e à
desigualdade; crescimento com distribuição de renda e sustentabilidade ambiental;
educação massiva e de qualidade; cultura, comunicação, ciência e tecnologia como
instrumentos de desenvolvimento e de democracia; ampliação da democracia; segurança; e
inserção soberana no plano mundial — que deveriam pautar a formulação de políticas e
programas nas diferentes esferas governamentais. Imaginava-se, assim:

ϴϵ
Além de mencionar as privatizações, as CPIs engavetadas, a estagnação econômica e a servidão
internacional, entre outras coisas, fala-se, no plano de governo, que a “oposição conservadora” é
preconceituosa e não admite a existência de investimentos sociais fortes, qualificando-a como populista e
assistencialista.

Ϯϲϱ
[…] avançar mais aceleradamente no rumo desse novo ciclo de
desenvolvimento. Um desenvolvimento de longa duração, com redução
das desigualdades sociais e regionais, respeito ao meio ambiente e à nossa
diversidade cultural, emprego e bem-estar social, controle da inflação,
ênfase na educação, democracia e garantia dos Direitos Humanos,
presença soberana no mundo e forte integração continental (PARTIDO
DOS TRABALHADORES — LULA PRESIDENTE — 2007-2010,
2006, p. 05).

Por outro lado, os adversários — Geraldo Alckmin (PSDB-PFL), Heloísa Helena


(PSOL-PCB-PSTU), Cristovam Buarque (PDT), José Maria Eymael (PSDC), Luciano
Bivar (PSL) e Ana Maria Rangel (PRP) — aproveitaram a oportunidade para elevar o tom
crítico do discurso acerca do desempenho da economia (alguns setores defendiam a tese de
que o país crescia abaixo das expectativas à época) e dos escândalos de corrupção. Por
outro lado, Lula empenhou-se em evidenciar os bons resultados de sua gestão, levando
adiante uma campanha ancorada em seu forte apelo carismático, que ressaltava a sua
proximidade com o povo, sobretudo com os setores mais pobres. Desse modo, o candidato
da aliança PT-PRB-PCdoB conseguiu não somente se desvincular dos escândalos como
também recuperar rapidamente os altos índices de popularidade, fato que o alçou à
condição de favorito para ganhar as eleições logo no primeiro turno.
O surgimento de dois novos escândalos — “Sanguessugas” e “Aloprados” — trouxe
novos problemas à campanha de reeleição de Lula. O primeiro consistia num esquema de
corrupção envolvendo deputados federais e senadores, que apresentavam emendas ao
Orçamento da União, solicitando a compra de ambulâncias para prefeituras municipais de
seis estados. Com o auxílio de funcionários do Ministério da Saúde, os recursos eram
liberados e os veículos eram comprados a preços superfaturados, cobrados por uma
empresa que pagava propina aos parlamentares. Após a divulgação do caso, por parte de
um dos empresários corruptores, houve a abertura de uma CPI, que requereu a abertura de
processos contra os envolvidos. No entanto, ninguém foi punido pelo Congresso Nacional.
Já o segundo escândalo envolveu a prisão de dois homens portando 1,7 milhão de reais para
a compra de um dossiê que continha acusações contra José Serra, ex-ministro da Saúde e
então candidato a governador de São Paulo pelo PSDB. De acordo com Rennó & Hoepers
(2010, p. 142), o caso “teve ampla cobertura na mídia e foi usado exaustivamente pela

Ϯϲϲ
oposição nas duas últimas semanas da campanha, afetando a imagem do presidente” e
contribuindo, diretamente, para que se impedisse a sua vitória no primeiro turno.
Passaram ao segundo turno os dois primeiros colocados, Geraldo Alckmin (PSDB)
e Luiz Inácio Lula da Silva (PT). O oposicionista manteve a postura do primeiro turno, ao
apresentar-se como um candidato ético, honesto e compromissado com um “trabalho
sério”, limitando-se a incorporar críticas mais contundentes à gestão da economia e da
saúde no mandato petista. Lula, por sua vez, distanciou-se da estratégia eleitoral adotada
inicialmente ao optar por recrudescer os ataques a Geraldo Alckmin, acusando-o de
privatista e estabelecendo comparações acerca do desempenho de seu governo em relação
ao de Fernando Henrique Cardoso. Afora isso, não se eximiu de responder sobre as
denúncias de corrupção apresentadas, afirmando não ter impedido as investigações, que
puniram os envolvidos, ter rearticulado sua base política e ampliado os diálogos com os
movimentos sociais e a imprensa, estando presente, diferentemente do que ocorrera no
primeiro turno, em debates, sabatinas e entrevistas (Cf. CARREIRÃO, 2007).
Essa mudança de estratégia fez com que o candidato petista incorporasse parte dos
votos daqueles que “decidiram puni-lo em 2006 votando em outro candidato próximo no
espectro ideológico, mesmo sem chances de este vir a ganhar uma posição no segundo
turno” (RENNÓ & HOEPERS, 2010, p. 148) — casos de Heloísa Helena e Cristovam
Buarque —, e também de seu adversário direto, Geraldo Alckmin. Desta forma, o
candidato peessedebista piorou, surpreendentemente, seu desempenho no segundo turno, ao
receber 39,173% dos votos válidos. Luiz Inácio Lula da Silva, por sua vez, amparado pelo
seu carisma e pela avaliação positiva do governo que presidia, recebeu expressiva votação
“nos lugares com maior número de pobres e piores indicadores sociais, onde há
proporcionalmente maior número de beneficiários do Programa Bolsa Família” (LICIO,
RENNÓ & CASTRO, 2009, p. 48), reelegendo-se, no dia 29 de outubro de 2006,
presidente da República com 60,827% dos votos válidos.

5.3. O segundo governo Lula (2007-2011)

Ϯϲϳ
Lula assumiu o segundo mandato como presidente da República em melhores
condições do que em 2003. A improvável combinação de uma política econômica
neoliberal com a implementação de um amplo conjunto de políticas sociais, a melhora das
contas públicas, a manutenção das baixas taxas de inflação, a expressiva vitória no pleito
eleitoral de 2006 e a construção de uma ampla base política no Congresso Nacional
tornaram possível a continuidade da agenda desenvolvimentista, iniciada ao final do
primeiro mandato com as substituições de Antônio Palocci por Guido Mantega na pasta da
Fazenda e José Dirceu por Dilma Rousseff na Casa Civil. Sobre o segundo governo, afirma
Anderson (2011, p. 30):

Estimulado pelo sucesso socioeconômico e por uma vitória política ainda


mais contundente, o segundo mandato de Lula foi muito mais confiante
do que o primeiro. Agora, ele não era apenas o dono indiscutível da
afeição popular, na condição de primeiro presidente a conseguir um
modesto bem̻estar para uma grande parcela de seu povo, mas controlava
de modo completo a sua própria administração.

A guinada desenvolvimentista, embora não tenha promovido a ruptura total das


orientações da política macroeconômica — disciplina fiscal e monetária, câmbio flutuante e
alcance de superávits primários —, provocou a queda da taxa de juros, a desoneração de
tributos para o setor produtivo, a expansão do crédito e a redução do custo das operações
financeiras. Além disso, foram mantidos os compromissos no campo social (política de
valorização do salário mínimo, implementação do programa Bolsa Família, investimentos
em saúde e educação, entre outros), embora o encaminhamento de um novo projeto de
90
reforma tributária viesse a afetar diretamente a seguridade social, e o de “impulsionar
investimentos públicos e privados na área da infraestrutura econômica e social”
(FAGNANI, 2011, p. 62), de modo a articular o desenvolvimento econômico com a
promoção de justiça social.

ϵϬ
O governo Lula encaminhou a PEC 233/08 com o intuito de “simplificar a estrutura fiscal, extinguindo-se
tributos e reduzindo-se cobranças cumulativas sobre um mesmo produto” (FAGNANI, 2011, pp. 70-71). No
entanto, o projeto continha dois grandes problemas: mantinha-se a injustiça fiscal, na medida em que não
havia nenhum encaminhamento sobre a construção de um sistema tributário “pautado pela tributação da renda
e do patrimônio (POCHMANN, 2008; KHAIR, 2008)” (FAGNANI, 2011, p. 71), e previa o fim das fontes de
financiamento da Seguridade Social, provocando a redução dos investimentos em saúde, educação,
previdência e assistência social e geração de emprego.

Ϯϲϴ
Na esteira dessas ações, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) se tornou
o carro-chefe da política econômica no decorrer de todo o segundo mandato. Seu objetivo é
“expandir a infraestrutura física e social do País, desonerar o capital produtivo, gerar
empregos, distribuir renda e assegurar novos saltos de competitividade das nossas
exportações” (SILVA, 2007, p. 9). Para tanto, o programa previa, segundo Macedo (2011),
intervenções estatais no sentido de assegurar a melhoria do ambiente de investimentos; o
estímulo ao crédito e ao financiamento; investimentos em infraestrutura; desoneração e
aperfeiçoamento do sistema tributário; e medidas fiscais de longo prazo. Essas iniciativas
facilitariam a formação de Parcerias Público-Privadas, que garantiriam recursos da ordem
de 503 bilhões de reais, em quatro anos, destinados às obras nas áreas de logística, energia,
saneamento, habitação, transportes e comunicações, setores que historicamente se
constituíram como entraves ao desenvolvimento do país.
O PAC sinalizou o propósito do Estado de reaver sua função de indutor do
crescimento, diferentemente do que ocorrera durante toda a década de 1990. Todavia,
apesar do esforço, as metas do programa não foram cumpridas integralmente ao final do
governo: em vez dos 503 bilhões de reais iniciais foram aplicados 444 bilhões, sendo que
apenas 62% das ações foram concluídas (Cf. MACEDO, 2011), o que tornou evidente suas
fragilidades, sobretudo no decorrer da execução das obras. Nesse sentido, é oportuna a
análise feita por Barbosa &Souza (2010, p. 15):

De modo geral, o principal mérito do PAC foi liberar recursos para o


aumento do investimento público e estimular o investimento privado. Sua
adoção fez aumentar os investimentos por parte da União, que passaram
de uma média de 0,4% do PIB, em 2003-2005, para 0,7% do PIB, em
2006-2008. Apesar desse crescimento, o investimento da União ainda era
baixo no final de 2008, o que evidencia outro problema revelado pelo
PAC, qual seja: a baixa da capacidade de formulação e execução de
investimento por parte do Estado brasileiro. Mais especificamente, após
um longo período de baixo investimento público e forte contenção fiscal,
a burocracia federal perdeu agilidade na execução de investimentos, o que
por sua vez retardou a efetivação dos projetos do PAC. Além disso, a
estrutura de licenciamento, autorização e fiscalização dos investimentos
públicos, por parte dos órgãos e agências competentes, também revelou-se
ineficiente quando submetida ao aumento do investimento programado
pelo PAC. Do lado positivo, desde sua implementação o PAC tem
aprimorado a capacidade de investimento do Estado, resultando no
aumento gradual dos investimentos públicos.

Ϯϲϵ
Não se pode afirmar, portanto, que o PAC tenha sido o grande responsável pela
retomada do crescimento do PIB, pois, como afirma Magalhães (2010, pp. 21-22), o
programa “concentra-se em investimentos de infraestrutura, quando os estudiosos do
desenvolvimento, como Hirschmann, mostram que a infraestrutura ‘permite’, mas não
‘determina’ o desenvolvimento”. Em função disso, as outras medidas tomadas pelo governo
na área econômica também tiveram fundamental importância, como foram os casos das
criações da nova Lei Geral das Microempresas e Empresas de Pequeno Poder, do Simples
Nacional, da Política Nacional de Comércio e Serviços e do Microempreendedor
Individual; da ampliação da participação dos bancos públicos no financiamento do
desenvolvimento; do aumento dos investimentos em ciência e tecnologia a partir do
lançamento do Plano de Ação de Ciência e Tecnologia e da regulamentação do Fundo
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; 91 do auxílio aos Arranjos
Produtivos Locais;92e da criação da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP).
A PDP foi lançada com o objetivo de sustentar o ciclo econômico vigente, através
de medidas de diferentes tipos — tributárias, financiamento, jurídicas, regulatórias, apoio
técnico, compra governamental — que alavancariam três grupos de programas: 1 —
“programas para consolidar e expandir a liderança”, desenvolvidos em setores que já
tinham força no mercado internacional; 2 — “programas para fortalecer a competitividade”,
voltados a setores emergentes; 3 — “programas mobilizadores em áreas estratégicas”,
envolvendo as áreas da defesa, saúde, tecnologia da informação e comunicação,
nanotecnologia, energia nuclear e biotecnologia (Cf. CANO e SILVA, 2010). Com isso,
imaginava-se atender aos seguintes desafios:

ϵϭ
Ainda que o investimento estatal em ciência e tecnologia permanecesse baixo, sobretudo se comparado ao
que é realizado pelas grandes potências capitalistas, houve uma considerável evolução durante o governo
Lula: “Os investimentos totais do Governo, por intermédio do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT),
cresceram de R$ 2,8 bilhões, em 2003, para R$ 7,2 bilhões em 2009, o que representa um crescimento
nominal de 257%. Na mesma dinâmica, os recursos aplicados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (FNDCT) em pesquisa científica, no desenvolvimento de tecnologias e em ações
concretas para inovação industrial saltaram de R$ 0,6 bilhão, em 2003, para R$ 2,9 bilhões, em 2009. Para
2010, está prevista a destinação de R$ 3 bilhões para o FNDCT” (SILVA, 2010, p. 115).
ϵϮ
Tem-se por Arranjo Produtivo Local a “concentração de agentes (instituições e empreendimentos —
empresas, cooperativas e associações urbanas, profissionais liberais e empreendedores informais)
localizados em um mesmo território, operando em atividades produtivas correlacionadas e que apresentam
vínculos expressivos de interação, cooperação e aprendizagem, tendo por objetivo o desenvolvimento
econômico e social” (SILVA, 2010, p. 41).

ϮϳϬ
i) ampliar a capacidade produtiva doméstica, evitando a formação de
gargalos de oferta; ii) preservar a robustez do Balanço de Pagamentos, de
forma a impedir que restrições externas venham a inibir o crescimento; iii)
elevar a capacidade de inovação do setor privado para ampliar a
competitividade das empresas no mercado doméstico e fortalecer a
inserção externa do País; e iv) fortalecer as Micro e Pequenas Empresas
(MPEs) para induzir um maior crescimento do emprego e da inclusão
social no País. (BRASIL, 2009, p. 25)

Contudo, mesmo tendo avançado “ao ampliar o conjunto de instrumentos e setores


contemplados e ao tentar aprofundar a capacidade de planejamento, coordenação e gestão
da política” (CANO & SILVA, 2010, p. 199), num claro esforço governamental de
reconstituir a capacidade produtiva do país, altamente prejudicada pelas políticas
neoliberais até então implementadas, a PDP acabou sofrendo os impactos da manutenção
das bases da política econômica — apesar da queda, a taxa de juros persistiu alta em
comparação com outros países — e da inserção altamente competitiva da China no
mercado e da crise internacional de 2008. Desta forma, mesmo tendo ampliado a
exportação de manufaturados, o país permaneceu refém da exportação de commodities
minerais e agrícolas, sendo estas últimas as responsáveis por aproximadamente 25% da
economia à época (Cf. SILVA, 2008).
A agricultura recebeu atenção especial durante o segundo mandato. Foi mantida a
estratégia dualista: a agricultura familiar permaneceria confiada ao Ministério do
Desenvolvimento Agrário, enquanto a agricultura patronal estaria sob a égide do Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Cf. SABOURIN, 2007). Apesar disso, ambos os
setores receberam crescentes investimentos, com vistas a elevar a produtividade e fortalecer
a presença no mercado internacional. Desta forma, o governo implementou a Política
Nacional de Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais, ampliou os
recursos destinados ao PRONAF, regulamentou a Lei da Agricultura Orgânica, apoiou as
iniciativas de regularização fundiária, deu andamento ao programa de garantia de preços e
securitização da agricultura familiar, enquanto o agronegócio recebeu apoio através do:

i) fortalecimento das políticas de crédito rural e de apoio à


comercialização; ii) melhoria dos instrumentos para gerenciamento de
riscos climáticos; iii) ampliação e aperfeiçoamento de ações de sanidade e
qualidade agropecuária; iv) negociação de acordos internacionais e
promoção comercial de produtos do agronegócio; v) fortalecimento da

Ϯϳϭ
pesquisa e produção agropecuária; e vi) fomento à produção de
biocombustíveis (agroenergia). (SILVA, 2009, p. 35)

O setor energético também foi estratégico para a viabilização da agenda


desenvolvimentista. A política de incentivos à produção de biocombustíveis fez com que o
Brasil se tornasse o segundo maior produtor e o maior exportador de etanol do mundo. No
tocante à energia elétrica, o governo construiu novas hidrelétricas, ampliou as linhas de
transmissão e fortaleceu o programa Luz para Todos. Todavia, foi na área de petróleo e gás
que o governo colheu os melhores resultados: o petróleo da camada do pré-sal foi
descoberto; um novo marco legal para a exploração de gás e petróleo foi elaborado; a
malha de gasodutos foi significativamente expandida; e a Petrobras expandiu suas
fronteiras, recebeu novos aportes de capital e chegou à condição de quarta maior empresa
mundial em 2010.
A diminuição das desigualdades regionais permaneceu como uma prioridade da
agenda governamental no segundo mandato de Lula. Em decorrência da implementação da
Política Nacional de Desenvolvimento Regional, foram recriadas a SUDENE e a SUDAM,
logo no início do segundo mandato, em janeiro de 2007, e, mais à frente, em 2009, a
SUDECO. Os investimentos em infraestrutura e na dinamização das cadeias produtivas
foram garantidos pelos recursos oriundos dos fundos constitucionais, que tiveram os
repasses ampliados. A Amazônia recebeu um plano de desenvolvimento sustentável,
voltado à valorização da diversidade sociocultural e ambiental da região, através do
fortalecimento da presença estatal via gestão compartilhada das políticas públicas; da
ampliação da infraestrutura; do respeito às comunidades tradicionais; do combate ao
desmatamento; da ampliação da participação social; do incentivo à pesquisa; entre outras
ações. Afora isso, o turismo foi fortalecido mediante a implantação dos Programas
Regionais de Desenvolvimento do Turismo (Prodetur Nordeste II, Prodetur JK e Proecotur
II), a aprovação da Lei Geral do Turismo, em 2008, a criação do Prodetur Nacional, e a
implementação do Plano Nacional de Turismo. Desse modo, ainda que algumas iniciativas
não tenham obtido os resultados esperados, o governo continuou a perseguir o objetivo de
articular, com o combate às injustiças sociais e a promoção da sustentabilidade, políticas
indutoras do crescimento econômico.

ϮϳϮ
Esse conjunto de ações deu condições ao Brasil de, diferentemente do que ocorreu
em anos interiores, enfrentar com relativa tranquilidade uma aguda turbulência do sistema
capitalista. A crise, iniciada nos Estados Unidos, foi, sobretudo, uma consequência das
décadas de neoliberalismo. A ausência de regulação fez com que as instituições financeiras
americanas recorressem a práticas fraudulentas em nome do aumento da lucratividade.
Desse modo, milhões de dólares foram emprestados a indivíduos que não tinham recursos
para arcar com os custos das operações, para comprarem imóveis. Imaginava-se que as
propriedades se valorizariam, permitindo aos recém-compradores a possibilidade de
cumprir os compromissos financeiros através do refinanciamento. Deu-se aí um jogo de
transferência das responsabilidades em nome de uma hipotética lucratividade: o corretor,
que vendeu o imóvel, repassava o título a um banco, que repassava a um fundo de pensão,
fazendo com que os papéis se espalhassem pelo mercado e os imóveis fossem
artificialmente valorizados. Contudo, a ausência de garantias de pagamento do comprador
gera um “efeito dominó”, dando prejuízos a todos os demais envolvidos no processo, pois o
imóvel se desvalorizará, já que será posto à venda junto a tantos outros, de modo a garantir
às instituições financeiras um ressarcimento mínimo do valor inicialmente emprestado (Cf.
DOWBOR, 2009). Isto posto, deu-se início ao que se convencionou chamar de “circo”,
“cassino” ou “ciranda” financeira, termos apropriados para a definição daquilo que:

oportunistas dos mais variados tipos desenvolvem com dinheiro que não é
deles — se trata de poupanças da população ou de emissão de dinheiro
com autorização pública — e que acaba quebrando não os próprios
intermediários, mas pessoas, empresas ou países que produzem, poupam e
investem (DOWBOR, 2009, p. 7).

No caso americano, esse processo atingiu não somente os investidores, mas a


sociedade, de maneira geral, e o Estado. Todos assistiram, em razão da especulação, a um
processo de elevação tanto do consumo quanto do endividamento. De um lado, as famílias
valeram-se do crédito, do dinheiro artificial; do outro, o governo pôs-se a ampliar o
endividamento público para sustentar suas ações. Por conseguinte, não mais haveria
recursos suficientes para cobrir o rombo das contas e investir em produção, o que viria
acarretar em desemprego, falências e recrudescimento da desigualdade social. No mundo
globalizado, quando esse tipo de situação ocorre, sobretudo em uma grande potência

Ϯϳϯ
capitalista, é inevitável que a crise de confiança se instaure e afete outros países, igualmente
reféns das pressões do mercado financeiro, fazendo com que grandes empresas e
instituições financeiras sofram os abalos da especulação e percam bilhares de dólares.
Sobre a crise, afirma Filgueiras (2010, p. 22):

A crise explicita também que o capital financeiro ultrapassou a sua função


específica, que é, na divisão social do trabalho, de financiar o processo de
produção e consumo (na condição de “capital portador de juros”), dando
origem ao “capital fictício”, na forma de papéis e títulos dos mais variados
tipos, cujos valores não têm correspondência com a riqueza real existente.
O movimento desse capital tende a se descolar do processo de produção,
criando um circuito autônomo de valorização, embora tenha, em última
instância, que retirar suas rendas do processo produtivo de criação do
valor, do qual não participa. Em síntese, o crédito, que de início é
poderosa alavanca do processo de acumulação, se transforma, em sua
expansão desmesurada, em um dos elementos fundamentais do
surgimento e desenvolvimento da crise geral.

No Brasil, a política econômica conservadora do primeiro mandato havia garantido


a redução do endividamento público, o resgate da confiança dos investidores e a
manutenção de baixas taxas de inflação. A política externa, por sua vez, garantiu a
ampliação da participação brasileira no mercado internacional, através do fortalecimento do
MERCOSUL (foram celebrados acordos de cooperação em ciência e tecnologia entre os
países, realizadas obras de infraestrutura e procedeu-se à implementação do Programa de
Substituição Competitiva de Importações da América do Sul), da institucionalização da
UNASUL, e das relações com países emergentes, africanos e asiáticos, tornando o país
menos dependente das grandes potências para alcançar os superávits na balança comercial.
Desse modo, com um bom diagnóstico — havia a “percepção de que os impactos
da crise seriam sentidos em três eixos básicos: na oferta de crédito e nas taxas de juros; na
taxa de câmbio; e no desempenho macroeconômico” (SILVA, 2009, p. 16) — e suficientes
reservas financeiras, o governo pôs-se a implementar uma política anticíclica como meio de
assegurar o projeto desenvolvimentista, através de maior participação dos bancos públicos,
da expansão do crédito, da redução de tributos e do apoio ao setor produtivo:

No curto prazo, implementou medidas para assegurar o fluxo de recursos


para os setores mais intensivos em crédito. No médio prazo, adotou a
política anticíclica para enfrentar a redução no ritmo do crescimento.

Ϯϳϰ
Entre as principais medidas adotadas, temos a redução do compulsório e a
agilização das operações de redesconto, no mercado interbancário,
juntamente com a atuação do Banco Central em leilões e swaps no
mercado cambial e de exportação. Adicionalmente, foram adotadas
medidas para financiamento da agricultura, como a antecipação de
desembolsos do Banco do Brasil, o aumento do direcionamento dos
recursos obrigatórios, como poupança e exigibilidades de depósitos
bancários, a abertura de linhas especiais de comercialização, a garantia de
preço mínimo, o diferimento do pagamento de impostos e a aceleração da
devolução de créditos tributários. No tocante ao financiamento do
investimento e da produção, o aumento do crédito em bancos públicos, e
especialmente a manutenção dos patamares de desembolso do BNDES,
aportes ao Fundo de Marinha Mercante e crédito para capital de giro, pré-
embarque e empréstimos-ponte foram as principais medidas adotadas. O
apoio à construção civil também foi objeto de várias medidas específicas.
De modo a estimular o consumo, o Governo baixou alíquotas de impostos
de bens duráveis e criou alíquotas intermediárias para o Imposto de Renda
das Pessoas Físicas, reduzindo igualmente o Imposto sobre Operações de
Crédito, Câmbio e Seguros ou Relativas a Títulos e Valores Mobiliários
(IOF) para crédito direto a pessoas físicas (SILVA, 2009, p. 16).

Mesmo assim, houve, num primeiro momento, a queda do preço das commodities, a
fuga de capitais e a elevação do desemprego, provocando a desaceleração do crescimento
econômico do país entre o último trimestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009 (Cf.
FILGUEIRAS, 2010). Todavia, o governo se manteve empenhado na implementação da
política anticíclica ao centrar esforços na elevação do consumo interno e na manutenção
dos ganhos sociais do primeiro mandato através do investimento público — via aplicação
de recursos do FAT no PROGER — na criação e formalização de empregos; da expansão
do crédito ao consumidor; e da preservação da política de valorização real do salário
mínimo. Essas medidas garantiram a continuidade do crescimento do salário mínimo, que
saltou de R$ 200,00, no final de 2002, para R$ 510,00 reais ao final de 2010 (Cf. SILVA,
2010), elevando significativamente seu poder de compra; a geração de 6.460.925 empregos
formais no período 2008-2010 (Cf. MTE, 2008; 2009; 2010); e a inserção de
aproximadamente 20 milhões de brasileiros na classe C, fatores que contribuíram para o
aumento do mercado de massas e o reaquecimento da economia, que cresceria 7,5% em
2010, conforme dados do IBGE.93

ϵϯ
A reação do Brasil à crise de 2008 foi, no mínimo, surpreendente. Sem alterar o cenário macroeconômico, o
país ainda reuniu condições para emprestar dinheiro ao FMI, integrando o “rol de países que disponibilizaram
recursos de suas quotas para suprir o Plano de Transações Financeiras (FTP), mecanismo pelo qual o FMI
efetua empréstimos e dá liquidez às alocações de Diretos Especiais de Saques (DES)” (SILVA, 2010, p. 302).

Ϯϳϱ
O projeto desenvolvimentista do governo Lula não abandonou o propósito de
combater as injustiças sociais. Ao contrário: “a presença do PT no governo federal
organizou-se ao redor de dar materialidade aos preceitos da Constituição de 1988”, de
modo a fazer o país avançar na direção de “um Estado de bem-estar-social, com aumento
do emprego, transferência de renda para os mais pobres, e progresso na construção de
sistemas públicos de saúde e educação” (SINGER, 2012, pp. 121-122). Desta forma, o
segundo mandato de Lula foi marcado pela expansão das políticas sociais iniciadas no
primeiro e a implementação de novas ações como a Agenda Social e o Compromisso
Nacional pelo Desenvolvimento Social.
A Agenda Social foi o instrumento criado pelo governo para melhor articular as
ações setoriais no campo social. Buscava-se “consolidar a política social como garantidora
de direitos, reduzir as desigualdades sociais e fortalecer a gestão integrada para
promoção de oportunidades e emancipação das famílias mais pobres” (SILVA, 2008, p.
18), mediante a implementação de programas, voltados aos públicos considerados mais
vulneráveis — crianças e adolescentes, pessoas com deficiência, mulheres, quilombolas,
indígenas —, nas áreas da saúde, cultura, segurança, direitos de cidadania, assistência
social, segurança alimentar e nutricional, transferência de renda e educação.
As crianças e adolescentes foram priorizadas pela Agenda Social mediante um
amplo conjunto de ações: a implementação do Programa Nacional de Proteção de Crianças
e Adolescentes Ameaçados de Morte; a ampliação do Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil (PETI); a criação do Cadastro Nacional de Adoção; as implantações do
Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes, do
Sistema Nacional de Atendimento Sócio-Educativo e do Disque-Denúncia de Abuso e
Exploração Sexual; e a expansão dos Centros de Referência Especializados de Assistência
Social (CREAS). Além dessas medidas, o governo se comprometeu com a oferta de saúde,
educação, esporte e cultura, com vistas a diminuir a distância abissal entre as disposições
do Estatuto da Criança e do Adolescente e as ações governamentais.
Já os jovens entre 15 e 29 anos de idade, especificamente, foram beneficiados pela
formulação da Política Nacional da Juventude, que previa, dentre outras coisas, a
disponibilização de programas de qualificação profissional e inclusão digital. A Emenda
Constitucional n. 65 de 13 de julho de 2010 teve papel fundamental na legitimação dessa

Ϯϳϲ
política, pois modificou o Capítulo VII do Título VIII da Constituição Federal e o artigo
227, estabelecendo novos direitos para a juventude. Afora isso, a extensão da concessão do
Bolsa Família aos indivíduos com idade entre 16 e 17 anos contribuiu diretamente para a
permanência do alunado na escola, justamente em uma etapa do percurso educacional — o
Ensino Médio — cujos índices de evasão eram alarmantes.
Aos quilombolas prevaleceu a oferta do “Brasil Quilombola”, implementado
durante todo o primeiro quatriênio. Às mulheres, o Plano Nacional de Políticas para
Mulheres foi criado com o propósito de assegurar a equidade de gênero, através do combate
à violência contra a mulher, da expansão de serviços de saúde, da educação inclusiva e de
ações contra a discriminação no trabalho. Outra importante conquista foi a ampliação da
licença-maternidade de 120 para 180 dias, numa notória demonstração de respeito à
recuperação física e mental pós-gravidez das mulheres, que também puderam usufruir de
maior contato com seus filhos nos primeiros meses de vida. À população indígena, o
governo incorporou como objetivos a Agenda Social, o respeito à diversidade cultural e a
autonomia desses povos, a proteção das terras demarcadas, e a promoção social.
As pessoas com deficiência também foram incluídas na Agenda Social, pois o
governo previa a implementação de ações voltadas à promoção de saúde, assistência social,
habitação, esporte e acessibilidade à pessoa com deficiência. Novos centros de reabilitação,
direcionados, sobretudo, às áreas de deficiência física, auditiva e intelectual, foram
implantados; deu-se andamento à abertura de oficinas de órteses e próteses; expandiu-se a
oferta de serviços socioassistenciais especializados e a concessão de Benefícios de
Prestação Continuada; as unidades habitacionais de interesse social deveriam se adequar
aos critérios de acessibilidade para liberação de financiamentos junto à Caixa Econômica
Federal; projetos esportivos foram criados — “Pessoa com Deficiência”, “Segundo Tempo
Universitário” e “Instituições de Ensino Superior Colaboradoras — Núcleos Padrão e
Núcleos Pessoa com Deficiência” (Cf. SILVA, 2010); e o Brasil conquistou o direito de
sediar os Jogos Paraolímpicos.
Na sequência da Agenda Social, foi instituído, através do Decreto n. 6.393 de 12 de
março de 2008, o Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social, que visava “à
conjugação de esforços entre a União, os Estados e o Distrito Federal para pactuar metas
de desenvolvimento social e combate à fome, direcionados à inclusão social e à promoção

Ϯϳϳ
da cidadania” (SILVA, 2009, p. 106). Para tanto, a União se dispunha a celebrar convênios
de apoio técnico e financeiro com os entes federados que implementassem sistemas de
segurança alimentar e nutricional; contribuíssem para a consolidação do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS); implantassem sistemas de avaliação e monitoramento social;
combatessem o trabalho e a exploração sexual infantil; utilizassem o Cadastro Único de
programas sociais do governo federal; gerassem oportunidades de emprego e renda nos
meios urbano e rural; e desenvolvessem políticas e ações complementares ao Benefício de
Prestação Continuada e ao Programa Bolsa Família (Cf. SILVA, 2008).
O Bolsa Família permaneceu como o “carro-chefe” da atuação governamental na
área social, embora não fosse transformado ainda em um direito. Ao final de 2010, o
programa atendia 12,7 milhões de famílias em todo o território nacional, concedendo
benefícios, reajustáveis, que variavam entre 22 e 200 reais por família. Todavia, mesmo
apresentando impacto altamente positivo — redução da pobreza extrema, promoção da
igualdade de gênero, declínio da desnutrição infantil e aumento das frequências escolares
—, o PBF foi alvo de críticas, sobretudo entre a classe média e as elites, por seu caráter
“assistencialista” desde os primórdios de sua implementação. Não perceberam os críticos,
segundo Rego (2010, p. 153), que

Deve-se sempre insistir, no entanto, que no conjunto de direitos que


conforma a cidadania democrática, o direito à vida configura sua situação
limite, pois se consubstancia no direito da pessoa a ter direitos (ARENDT,
1989: 330-331). Penso ser esta a perspectiva em que se pode enquadrar o
atual programa brasileiro que estou discutindo, pois sem que haja a
concessão pelo Estado de condições materiais mínimas, expressas em
dotação de recursos efetivos para garanti-lo, joga-se grande contingente
de pobres brasileiros na condição dramaticamente referida por Hannah
Arendt: na de sua expulsão da humanidade (ARENDT, 1989).
Deste modo se pode concluir que a política de transferência estatal de
renda no Brasil de hoje se não pode ser definida na sua plenitude como
política de cidadania, sem nenhuma dúvida trata-se de política de urgência
moral que garante o direito à vida […]

Durante o segundo quatriênio de mandato, o governo Lula investiu no


aperfeiçoamento do PBF, opção que provocou melhorias no acompanhamento das
condicionalidades, do controle social e da articulação com os demais programas, além de
criar uma nova ação — o Programa Próximo Passo — voltado à qualificação social e

Ϯϳϴ
profissional dos beneficiários do Bolsa Família para posterior inserção no mercado formal
de trabalho. Sobre o formato do programa, dispõe a Mensagem Presidencial de 2010:

O Próximo Passo possui três eixos centrais para garantir sua efetividade:
i) os cursos de qualificação estão direcionados para setores produtivos em
que há expectativa de crescimento da mão de obra demandada, o que
justifica iniciar por ações na área de construção civil, estimulada pelas
obras do PAC e pelo Programa Minha Casa, Minha Vida, e no turismo,
atividade em expansão em todo o território nacional, incrementada pelos
preparativos para a Copa 2014 e Olimpíada 2016; ii) prioridade para a
qualidade do aprendizado, para aumentar as chances de inserção; e iii)
compromisso com inserção profissional, pactuado entre Governo e
empresariado (SILVA, 2010, p. 139).

Além do PBF, o governo também investiu na consolidação do Sistema Único de


Assistência Social (SUAS) ao fortalecer as ações intersetoriais e tomar a família e o
território como focos da atuação no campo assistencial. Isto posto, o Estado assegurou
assistência à população em condição de vulnerabilidade, organizando suas ações em dois
níveis: a proteção básica, direcionada às pessoas pobres, em situação de privação ou
fragilização de vínculos afetivos, e a proteção especial, destinada aos indivíduos e famílias
em situação de risco social, violação de direitos ou ameaça (Cf. SILVA, 2010). Por
conseguinte, os recursos repassados à assistência social foram ampliados — de 0,95% do
PIB, em 2004, para 1,29% em 2008 (Cf. SILVA, 2010). O Cadastro Único foi
aperfeiçoado, de modo a conferir maior eficiência e transparência às ações governamentais.
O Índice de Desenvolvimento das Famílias (IDF) foi implantado para aferir o grau de
vulnerabilidade dos indivíduos dentro de um núcleo familiar, a partir de variáveis como
disponibilidade de recursos, trabalho, desenvolvimento infantil, acesso ao conhecimento e
condições habitacionais. O Plano Decenal para a Assistência Social foi criado
coletivamente. Além de terem sido criadas novas unidades dos CRAS e CREAS e se
expandido significativamente o número de Benefícios de Prestação Continuada concedidos
aos idosos e às pessoas com deficiência.
O combate à fome permaneceu como prioridade, apesar do insucesso do “Fome
Zero”, fato observável na implementação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional. Em função disso, a agricultura familiar recebeu maior volume de crédito,
foram articuladas parcerias com a iniciativa privada para a implantação de restaurantes

Ϯϳϵ
populares, programas de promoção de educação alimentar, distribuição de cestas básicas,
criação de cozinhas comunitárias e bancos de alimentos. Afora isso, no apagar das luzes do
mandato, em 4 de fevereiro de 2010, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Emenda
Constitucional n. 64, que tornou a alimentação um direito social, algo de suma importância
em um país marcado historicamente pela desigualdade e pela luta contra a fome.
Outro programa criado foi o “Territórios da Cidadania”, cujo objetivo seria o de
combater a pobreza em áreas rurais a partir da formulação de parcerias com os municípios e
organizações sociais, que garantiriam a implementação de ações voltadas à
sustentabilidade, à inclusão produtiva, à saúde, à infraestrutura básica, à cultura e à
educação, entre outras áreas. Rapidamente, o programa colheu bons resultados, como se
pode apreender das afirmações de Oliva (2010, p. 373):

4,4 milhões de famílias receberam o Bolsa Família; foram construídas 25


mil cisternas; realizadas 223 mil ligações elétricas, pelo programa Luz
para Todos; ampliada a cobertura de agentes comunitários de saúde, com
mais de 81 mil profissionais; abertas 161 Farmácias Populares; e
contratadas 189 mil operações de crédito do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Além disso, foram
abertas 10,5 mil vagas em escolas técnicas e 10,3 mil no Ensino Superior.
Em 995 municípios, também se implantou o programa Caminho da
Escola, que prevê o repasse de verbas federais para a compra de veículos
de transporte escolar.

Num contexto em que as políticas públicas na área social “ganham papel relevante,
rompendo com a falsa dicotomia entre o social e o econômico” (SILVA, 2010, p. 131),
saúde, habitação, segurança e cultura receberam grandes investimentos. Na saúde, a
cobertura do PSF foi ampliada, assim como o programa Brasil Sorridente, que passou a
contar com a parceria dos governos estaduais para o financiamento das ações. Unidades de
pronto atendimento (UPA) e unidades básicas de saúde (UBS) foram implantadas,
consolidando institucionalmente o SUS. Entretanto, a questão do financiamento do setor
permaneceu problemática, devido, sobretudo, à extinção da CPMF em 2007 e à ausência de
regulamentação da Emenda Constitucional n. 29, até o último ano de governo, em 2010
(Cf. FAGNANI, 2011).
O setor habitacional foi beneficiado com medidas de desoneração tributária e com a
“decisão do Conselho Monetário Nacional, que obrigou os bancos a investirem 65% dos

ϮϴϬ
recursos captados por meio de depósitos de poupança em operações financeiras
imobiliárias” (FAGNANI, 2011, p. 69). Além disso, a inclusão no PAC, através do
programa Minha Casa, Minha Vida, permitiu que milhares de casas populares fossem
construídas, contribuindo para o reaquecimento da construção civil e a redução do déficit
habitacional.
No que concerne à segurança, o governo federal lançou, ainda no primeiro ano do
segundo mandato, o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania
(PRONASCI), com o objetivo de prevenir, controlar e reprimir a criminalidade, articulando
ações de segurança pública e políticas sociais em cooperação com os demais entes
federativos. Para tanto, os projetos estruturantes desenvolvidos no âmbito do programa
deveriam “modernizar as instituições de segurança pública e do sistema prisional,
melhorar as condições de trabalho dos profissionais da segurança pública e do sistema
prisional e enfrentar a corrupção policial e o crime organizado”, enquanto os projetos
locais promoveriam a “reintegração dos territórios, devolvendo-lhes a paz, a integração
dos jovens e das famílias e a segurança e a convivência pacífica” (SILVA, 2008, p. 152).
Desde então, surgiram iniciativas como o “Protejo”, composto de programas de
formação e inclusão social, destinados a jovens em territórios vulneráveis; o “Mulheres da
Paz”, voltado à capacitação de lideranças femininas para o encaminhamento de jovens em
situação de risco infracional aos programas do PRONASCI; os programas de formação
“Pintando a Liberdade” e “Pintando a Cidadania”, que ofertavam trabalho aos apenados e
suas famílias; o “Farol”, determinado a promover a cidadania entre jovens negros em
situação de vulnerabilidade social, conflito com a lei ou após a saída do sistema prisional;
e, finalmente, o “Reservista Cidadão”, imbuído do propósito de qualificar jovens reservistas
que tenham se envolvido no mundo do crime após o período de alistamento, para se
tornarem multiplicadores em suas comunidades.
Na cultura, o setor foi beneficiado com medidas desburocratizantes e de
desoneração tributária, que permitiram o aumento dos investimentos culturais por parte da
iniciativa privada. Além disso, o Plano Nacional de Cultura (PNC) foi aprovado pelo
Congresso Nacional após ter sido construído coletivamente desde 2003, possibilitando ao
Estado o fortalecimento de sua atuação no setor, visando a “universalização do acesso à
produção e à fruição cultural; a ampliação da participação da cultura no processo de

Ϯϴϭ
desenvolvimento socioeconômico sustentável; a proteção e valorização da diversidade
artística e cultural; e a consolidação dos espaços de participação social […]” (OLIVA,
2010, p. 379). Além disso, foram criados o Programa Mais Cultura, incorporado à Agenda
Social, que passou a reconhecer a cultura como uma necessidade básica da população e
empreendeu ações como a construção de bibliotecas, cinemas e a promoção do artesanato;
o Programa Identidade e Diversidade Cultural Brasil Plural, responsável por fomentar as
atividades culturais entre segmentos sociais excluídos — índios, ciganos, idosos, pessoas
com deficiência, juventude rural e urbana, movimento LGBT, entre outros —; o PAC
Cidades Históricas, destinado à realização de obras urbanísticas e de infraestrutura que
94
contribuíram para a preservação desses espaços; e o Vale Cultura, um mecanismo de
estímulo aos trabalhadores de baixa e média renda para a aquisição de produtos culturais
diversos, que também permite às empresas o abatimento do Imposto de Renda.
O projeto desenvolvimentista exigiu que o segundo governo Lula investisse ainda
mais no setor educacional durante o segundo mandato. Havia o entendimento de que “a
educação é uma das condições para o desenvolvimento sustentável, a distribuição de
riquezas e a soberania da nação”, constituindo-se “a um só tempo, em meio e objetivo do
desenvolvimento e diminuição das desigualdades” (PARTIDO DOS TRABALHADORES
— LULA PRESIDENTE 2007-2010 — PLANO SETORIAL DE EDUCAÇÃO, 2006, p.
6). Caberia ao Estado intervir no setor, de modo a assegurar serviços educacionais de
qualidade que garantissem o acesso e a permanência de todos os indivíduos no interior do
sistema. Em razão disso, o presidente e sua equipe se comprometeram com a construção de
uma educação inclusiva, capaz de construir uma escola em consonância com as seguintes
bases:

[…] a escola deve se tornar um espaço de produção, organização e difusão


de cultura, onde se realize o domínio de habilidades no campo das
linguagens, da matemática, das várias ciências; onde se tome contato com
as manifestações artísticas e com as condições de sua produção, com a

ϵϰ
“Inspirado no vale-refeição e no vale-transporte, o vale-cultura foi desenhado no formato de um cartão
magnético, com saldo de até R$ 50 por mês, por trabalhador, a ser utilizado no consumo de bens e serviços
culturais. As empresas com declaração de Imposto de Renda com base no lucro real podem aderir ao Vale-
Cultura e deduzir até 1% do imposto devido. Os trabalhadores com renda de até cinco salários-mínimos
respondem com, no máximo, 10% do valor (R$5). A abrangência do benefício foi estendida a servidores
públicos federais, estagiários e aposentados, sendo que para estes o valor é de R$ 30” (SILVA, 2010, p.
191).

ϮϴϮ
técnica e com a tecnologia; onde se desenvolvam valores em um espaço
propício ao aprendizado. A escola deve ser o espaço de acesso aos
esportes e ao lazer; do exercício de direitos e superação da violência como
forma de resolução de conflitos; de participação da comunidade na
discussão de suas necessidades, aspirações; e no acompanhamento da
política educacional.
A escola, como a desejamos no governo Lula, deve avançar nas políticas
de inclusão, que atendam tanto às questões étnicas e raciais quanto ao
tema da acessibilidade para alunos e alunas deficientes e os que têm
necessidades educacionais especiais. As escolas do campo e das
comunidades remanescentes dos quilombos exigem políticas direcionadas
para suprir as fragilidades educacionais identificadas. (PARTIDO DOS
TRABALHADORES — LULA PRESIDENTE 2007-2010 — PLANO
SETORIAL DE EDUCAÇÃO, 2006, p. 7).

Para viabilizar esse novo modelo educacional, propunha-se ampliar a oferta da


educação infantil, universalizar o Ensino Fundamental de duração de 9anos, combater o
analfabetismo, reestruturar e universalizar o Ensino Médio, dar continuidade à expansão da
educação profissional e da EJA, construir novas universidades federais e fortalecer
programas como o FIES e o PROUNI para elevar o número de alunos matriculados no
Ensino Superior. Afora isso, o governo federal deveria, ainda, atuar em favor da
reformulação dos cursos de formação de professores; assegurar a valorização do trabalho
docente, de modo a “ressignificar a docência de maneira a que a jornada do professor
compreenda, além das atividades de sala de aula, o tempo para investigação e trabalho
coletivo na escola” (PARTIDO DOS TRABALHADORES — LULA PRESIDENTE —
2007-2010 — PLANO SETORIAL DE EDUCAÇÃO, 2006, p. 13); aperfeiçoar os
mecanismos de avaliação dos diferentes níveis de ensino; ampliar a participação social;
proporcionar o aumento do repasse de recursos ao setor; e regulamentar o regime de
cooperação entre União, estados e municípios a fim de constituir o Sistema Nacional de
Educação. Portanto, não eram poucos os desafios incorporados à agenda, mas a
continuidade da gestão do MEC e a mudança de estratégia governamental fizeram com que
a administração Lula alcançasse bons resultados.
Logo no início do segundo mandato, o governo lançou, como parte da Agenda
Social, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), um “plano coletivo de médio e
longo prazos, sistêmico, que propõe um novo regime de colaboração e busca aprimorar a

Ϯϴϯ
atuação dos entes federados sem ferir-lhes a autonomia” (SILVA, 2010, p. 162), 95
mediante a implementação de um conjunto de ações voltado aos diferentes níveis de ensino,
que, segundo Saviani (2007, p. 1239), “teoricamente se constituiriam em estratégias para a
realização dos objetivos e metas previstos no PNE”. Isto posto, o PDE, funcionando
paralelamente ao PNE em vigor, se sustentaria em seis pilares: visão sistêmica da educação;
96
territorialidade; desenvolvimento; regime de colaboração; responsabilização; e
mobilização social.
Por estar ancorado em “uma concepção substantiva de educação que perpassa
todos os níveis e modalidades educacionais e, de outro, em fundamentos e princípios
historicamente saturados, voltados para consecução dos objetivos republicanos presentes
na Constituição” (HADDAD, 2008, p. 7), o PDE não se limitou ao que convencionalmente
se denominou por “educação básica”, compreendida da educação infantil ao Ensino Médio.
Ao contrário. O plano reforçou a articulação entre os diferentes níveis de ensino e
modalidades educacionais ao se organizar em quatro grandes eixos — educação básica;
alfabetização e educação continuada; ensino profissional e tecnológico; e Ensino Superior
— e estabelecer 41 ações que deveriam ser implementadas pelo governo federal. São elas:
• Educação Infantil: Proinfância e Programa Nacional da Biblioteca Escolar.
• Ensino Fundamental: Programa Dinheiro Direto na Escola; Prova Brasil; Gosto de
Ler.
• Ensino Médio: Programa Nacional da Biblioteca Escolar.
• Educação de Jovens e Adultos: Programa Nacional do Livro Didático para
Alfabetização de Jovens e Adultos; “Brasil Alfabetizado”; e “Literatura para
Todos”.

ϵϱ
Apesar de reivindicar a condição de coletivo, o PDE não foi formulado com a participação da comunidade
educacional. É o que afirma Dourado (2007, p. 928): “Adicione-se a isso, mais recentemente, a apresentação
pelo MEC de um Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), que não contou, na sua elaboração, com a
participação efetiva de setores organizados da sociedade brasileira, de representantes dos sistemas de ensino
e de setores do próprio Ministério. O PDE apresenta indicações de grandes e importantes ações
direcionadas à educação nacional. No entanto, não está balizado por fundamentação técnico-pedagógica
suficiente e carece de articulação efetiva entre os diferentes programas e ações em desenvolvimento pelo
próprio MEC e as políticas propostas”.
ϵϲ
Assim como as demais políticas sociais elaboradas no segundo mandato de Lula, o princípio da
territorialidade se fez presente na elaboração do PDE. Segundo Haddad (2007, p. 6): “O enlace entre
educação e ordenação territorial é essencial na medida em que é no território que as clivagens culturais e
sociais, dadas pela geografia e pela história, se estabelecem e se reproduzem. Toda discrepância de
oportunidades educacionais pode ser territorialmente demarcada: centro e periferia, cidade e campo, capital
e interior [...] Reduzir desigualdades sociais e regionais, na educação, exige pensá-la no plano do País”.

Ϯϴϰ
• Educação Profissional: reorganização da rede federal e integração aos IFETS;
estímulo à EAD; articulação da modalidade com o Ensino Médio regular; e a ação
“Cidades-Polo”.
• Educação Especial: Salas de Recursos Multifuncionais; “Olhar Brasil”; e Programa
de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanência das Pessoas com
Deficiência beneficiárias do Benefício de Prestação Continuada.
• Ensino Superior: FIES-PROUNI; “Pós-Doutorado”; “Professor Equivalente”;
Educação Superior; Programa Incluir; Programa de Apoio à Extensão Universitária
(PROEXT); Prodocência; “Nova Capes”; Programa Institucional de Bolsa de
Iniciação à Docência (PIBID); “Incentivo à Ciência”; e “Formação da Saúde”.
• Para a educação de modo geral: FUNDEB; Piso do Magistério e Formação;
Transporte Escolar; “Luz para Todos”; “Saúde nas Escolas”; Guia das Tecnologias
Educacionais; Educacenso; “Mais Educação”; Coleção Educadores; Inclusão
Digital; PDE-Escola; Conteúdos Educacionais; “Livre do Analfabetismo”; Estágio;
e Plano de Metas.
O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, regulamentado pelo Decreto
n. 6.094 de 24 de abril de 2007, compreendido como o “programa estratégico” do PDE (Cf.
HADDAD, 2008), contém a maior parte das diretrizes para a educação básica, expressa nas
28 metas a serem cumpridas por estados, municípios e pelo Distrito Federal em seus
respectivos sistemas de ensino, que contemplam, entre outras coisas: a focalização na
aprendizagem; a alfabetização das crianças até os oito anos de idade; o acompanhamento
individual dos alunos; o combate à repetência e à evasão escolar; o estímulo à
implementação de reforço escolar; o acesso e a permanência do alunado com deficiência
nas escolas regulares; a promoção da educação infantil, a oferta de programas de
alfabetização de jovens e adultos; a implantação de programas de formação inicial e
continuada e de planos de carreira para os profissionais da educação; a ampliação das
possibilidades de permanência dos alunos na escola em períodos que vão além da jornada
97
regular; a ampliação da participação da sociedade no processo educacional; a promoção
da gestão democrática nos sistemas de ensino; a integração de programas das áreas de

ϵϳ
De acordo com Saviani (2007, p. 1.234), a meta a ser obtida no ano de 2022 levava em consideração os
países “que ficaram entre os 20 com maior desenvolvimento educacional do mundo”. E o ano escolhido teria
o caráter simbólico da comemoração dos 200 anos de independência do país.

Ϯϴϱ
saúde, cultura, assistência social, esportes, etc. à educação; a melhoria da infraestrutura das
escolas; a elaboração dos planos de educação e a instalação dos conselhos, quando
inexistentes; e o acompanhamento das metas de evolução do IDEB.
O Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) foi criado em 2007 com
o objetivo de aferir o nível de aprendizagem do alunado da educação básica a partir da
articulação dos dados referentes ao fluxo e à aprovação escolar com as médias de
desempenho no SAEB e na Prova Brasil. Segundo Pinto (2009, p. 328), esse índice foi
utilizado como referência para o MEC identificar os entes federativos que deveriam ser
apoiados “mais diretamente ou prioritariamente”. Desta forma, foram escolhidos 1.200
municípios pior avaliados no IDEB para receberem o auxílio do governo federal. No
entanto, a iniciativa acabaria se “generalizando para a quase totalidade dos municípios e
para redes estaduais, pois dinheiro novo, mesmo pouco, sempre ajuda”. Ainda que tenha
tomado como parâmetro as diretrizes da Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE), como ficou evidente no estabelecimento da média 6,0 como meta a
ser atingida em 2022 98 e ignorasse tanto os demais conhecimentos produzidos no processo
educativo quanto as diferentes etapas da aprendizagem (Cf. CAMINI, 2010; FREITAS,
2007), o novo mecanismo de avaliação da qualidade do sistema não deixou de constituir
um avanço. É o que afirma Saviani (2007, p. 1246):

No que se refere ao aspecto técnico, deve-se reconhecer que o IDEB


representa um avanço importante, ao combinar os dados relativos ao
rendimento dos alunos com os dados da evasão e repetência e ao
possibilitar aferir, por um padrão comum em âmbito nacional, os
resultados da aprendizagem de cada aluno, em cada escola. É acertada,
também, a iniciativa de construir um processo sistemático e continuado de
assistência técnica aos municípios como apoio e condição para incentivos
financeiros adicionais. Com efeito, as avaliações têm mostrado que o
ensino municipal constitui um ponto de estrangulamento a atestar que foi
equivocada a política dos governos anteriores de transferir para os
municípios a responsabilidade principal pelo Ensino Fundamental.

Mesmo tendo os acordos de cooperação técnica e financeira celebrados pelo MEC


se expandido a quase todos os estados e municípios, os entes só seriam contemplados se
cumprissem as condicionalidades impostas pelo Ministério. Ou seja, para participar do

ϵϴ
O Decreto n. 6.095 de 24 de abril de 2007 deu início à reorganização da Rede Federal de Educação
Tecnológica, e a Lei n. 11.892 de 29 de dezembro de 2008 finalizou o processo.

Ϯϴϲ
PDE, seria preciso elaborar um diagnóstico da situação educacional com o auxílio da
comunidade educacional local e da equipe técnica enviada pelo MEC, aceitar participar da
Prova Brasil e elaborar o Plano de Ações Articuladas (PAR) com base nas diretrizes do
Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Os estados poderiam colaborar para a
execução das metas firmadas pelos municípios também por meio de convênios de
assistência técnica e financeira. Todavia, o acompanhamento geral dos planos ficaria a
cargo do MEC e, caso as disposições dos planos não fossem cumpridas, os apoios seriam
cancelados. Segundo Pinto (2009, p. 329) esse arranjo institucional é problemático, pois:

[…] pode-se afirmar que o PDE, na modalidade do PAR, representa uma


pretensão sem igual do MEC em definir o planejamento educacional dos
municípios brasileiros (pois é neles que está o foco das ações, e não nos
estados) sem que o ministério tenha uma estrutura adequada para tal e,
principalmente, sem um volume representativo de recursos (ADRIÃO &
GARCIA, 2008). Além disso, com sua lógica centrada na focalização e na
premiação, o PDE acaba por retirar a atenção da questão central que o
país tem pela frente, que é a de ampliar os gastos com educação para
democratizar o acesso, assegurar a permanência e criar padrões mínimos
de qualidade. Outro problema é que, como se tratam de transferências
voluntárias, elas são as primeiras a sofrer os cortes nos momentos de
contingenciamento.

Com recursos do FUNDEB, que previa o “aporte adicional de R$ 2 bilhões em


2007, R$ 3 bilhões em 2008, R$ 4,5 bilhões em 2009 e 10% do montante da contribuição
dos Estados e Municípios a partir de 2010 aos sistemas públicos de ensino” (SILVA, 2007,
p. 75), do orçamento do MEC, fortalecido com a crescente redução da Desvinculação de
Receitas da União (DRU), que deveria cair de “20% para 12,5% no exercício de 2009, 5%
no exercício de 2010, e nulo no exercício de 2011” (SILVA, 2010, p. 172), e das
contribuições dos demais entes federados, o governo federal pôs-se a investir na melhora da
“qualidade da educação básica em geral”, de modo a “ampliar substancialmente o acesso
à educação infantil e promover a progressiva universalização do Ensino Médio” (SILVA,
2007, p. 75).
A Educação Infantil, afetada pelos impactos da adoção do Ensino Fundamental de
9anos, foi alvo de importantes iniciativas durante o segundo governo Lula. A modalidade
foi incorporada ao Programa Dinheiro Direto na Escola e ao Programa Nacional de
Biblioteca da Escola, que, “até então, eram destinados apenas ao Ensino Fundamental”

Ϯϴϳ
(CORRÊA, 2011b, p. 26), e recebeu, como parte do PDE, o financiamento do governo
federal às ações do Proinfância, programa voltado à construção e reforma de creches e pré-
escolas em todo o território nacional, cujos resultados foram muito satisfatórios: “R$ 1,8
bilhão entre 2007 e 2010 [foi repassado aos municípios], atingindo 1.022 instituições entre
2007 e 2008; mais de 700 em 2009, e 500 instituições em 2010” (CORRÊA, 2011b, p. 26).
Ademais, em 2009 o MEC lançou dois importantes marcos institucionais, que
acabariam afetando diretamente a Educação Infantil: a Revisão das Diretrizes Curriculares
Nacionais para a Educação Infantil e os Indicadores de Qualidade da Educação Infantil.
As Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil, estabelecidas pelo
Conselho Nacional de Educação, trouxeram como contribuições, dentre outras coisas, a
articulação da modalidade com a educação básica, esforço governamental já visto na
formulação do PDE; o estabelecimento do currículo como um “conjunto de práticas que
buscam articular as experiências e os saberes das crianças com os conhecimentos que
fazem parte do patrimônio cultural, artístico, ambiental, científico e tecnológico” (Artigo
3º); o entendimento da criança como sujeito histórico e de direitos; a reafirmação do dever
do Estado em ofertar creches e pré-escolas em tempo parcial e integral às crianças de 0 a 5
anos de idade; a igualdade de oportunidades como um princípio; e a necessidade das
propostas pedagógicas das instituições educacionais respeitarem determinados princípios
éticos, políticos e estéticos (Cf. BRASIL, 2009).
Já os Indicadores de Qualidade da Educação Infantil, por sua vez, foram formulados
para que as instituições promovessem a avaliação de suas respectivas atuações com base
em sete “dimensões de qualidade”: 1 — Planejamento institucional; 2 — Multiplicidade de
experiências e linguagens; 3 — Interações; 4 — Promoção da saúde; 5 — Espaços,
materiais e mobiliários; 6 — Formação e condições de trabalho das professoras e demais
profissionais; 7 — Cooperação e troca com as famílias e participação na rede de proteção
social. Apesar de o governo afirmar que este seria um instrumento flexível, voltado à
mobilização da comunidade para a autoavaliação, o que se pode apreender do documento
foi a tentativa de torná-lo fixo a partir da adoção de uma metodologia padrão proposta pelo
MEC. Desse modo, a avaliação da oferta dos serviços de Educação Infantil se pautaria no
conceito de qualidade estabelecido pelo governo federal em detrimento do entendimento
que as instituições e a comunidade possuíam acerca de tal questão.

Ϯϴϴ
Coube, portanto, ao governo Lula finalizar o longo processo de transição da
Educação Infantil para o âmbito da Educação, que incluiu, além das iniciativas
supracitadas, a “formulação de regulações; a capacitação de técnicos dos Estados e
representantes dos colegiados dos gestores municipais, por meio da realização de um
seminário nacional […] (SILVA, 2010, p. 142), rompendo definitivamente com a
concepção assistencialista até então vigente.
No tocante ao Ensino Fundamental, o governo deu andamento à implementação do
processo de ampliação da duração para 9 anos, instituiu Olímpiadas em diferentes
disciplinas e fortaleceu os mecanismos de avaliação ao criar a “Provinha Brasil”, novo
instrumento de aferição do desempenho dos alunos. A avaliação, aplicada duas vezes ao
ano, tinha como objetivo inicial promover um diagnóstico acerca do desenvolvimento das
habilidades relativas à alfabetização e ao letramento em Língua Portuguesa das crianças
matriculadas no 2º ano do Ensino Fundamental da rede pública, permitindo ao governo
intervir caso as expectativas não fossem alcançadas (Cf. PERONI, 2009). Todavia, esse
tipo de instrumento não seria o mais adequado, pois, segundo Morais (2012, p. 568):

[…] a aplicação e o levantamento do rendimento dos aprendizes, com


base na Provinha, não têm o poder miraculoso de mudar a cultura escolar
historicamente construída, que nunca se voltou ao tratamento da
heterogeneidade na sala de aula. Noutras palavras, não podemos querer
garantir o direito à alfabetização efetiva e de qualidade apenas nos
aprimorando na aplicação de exames diagnósticos. Sem políticas de
formação continuada, de melhoria das condições de trabalho dos
alfabetizadores e sem definição clara de bases curriculares, o discurso do
respeito à diversidade, que marca e diferencia a organização escolar em
ciclos, permanece um belo discurso a produzir distorções ideológicas que
mascaram a realidade.

O programa Mais Educação, vinculado ao PDE, foi, possivelmente, uma das


intervenções mais marcantes do governo Lula no Ensino Fundamental. Seu propósito
inicial era o de ampliar a duração da jornada escolar, sobretudo para os públicos em
condição de vulnerabilidade social, mediante a oferta de atividades de

acompanhamento pedagógico, experimentação e investigação científica,


cultura e artes, esporte e lazer, cultura digital, educação econômica,
comunicação e uso de mídias, meio ambiente, direitos humanos, práticas

Ϯϴϵ
de prevenção aos agravos à saúde, promoção da saúde e da alimentação
saudável […] (BRASIL, 2010a, artigo 1º, §2º)

As atividades possibilitariam, de acordo com o programa, a articulação das


disciplinas curriculares com os outros tipos de conhecimento produzidos pela comunidade
escolar. Afora isso, o Mais Educação incorporou a noção de “território educativo” como
um fundamento de sua implementação, com vistas a baixar os muros da escola e encontrar
a “cultura, a comunidade, a cidade em processos permanentes de expansão e criação de
territórios educativos” (MEC, 2011, p. 5), onde os diferentes atores sociais se encontram e
compartilham experiências.
Contudo, mesmo o programa tendo previsto a universalização da educação integral
até 2014, sua implantação é problemática — não foram todas as redes que se prepararam
para tal — e exige maior esforço dos entes federados. Estender o tempo escolar não
significa aumentar a qualidade do processo educativo ou garantir que algumas crianças e
adolescentes — as mais “vulneráveis” — criem maior vínculo com a escola. É preciso,
portanto, investir na adequação física das escolas, nos equipamentos públicos, na melhoria
das condições de trabalho, da formação e da remuneração dos professores, para que os
novos ambientes de aprendizagem criados possibilitem a todos a compreensão da educação
escolar como um elemento central para a vida (Cf. CAVALIERE, 2007).
Outra realização governamental para esse nível de ensino foi a formulação do PDE-
Escola, “concebido com o objetivo de aperfeiçoar a gestão da escola pública, tendo em
vista a melhoria da qualidade do Ensino Fundamental e a ampliação da permanência das
crianças na escola” (SILVA, 2009, p. 134). Para tanto, o MEC se encarregaria de formar
gestores e funcionários e apoiar técnica e financeiramente as escolas que incorporassem às
suas rotinas instrumentos de planejamento — diagnóstico, elaboração de objetivos,
estratégias, metas e planos de ação — para alcançar o propósito de melhorar a qualidade da
oferta dos serviços educacionais.
Educação de Jovens e Adultos, Educação Profissional e Educação do Campo
permaneceram prioritárias na agenda governamental durante o segundo mandato de Lula. O
programa Brasil Alfabetizado foi reestruturado, através do Decreto n. 6.093 de 24 de abril
de 2007, a fim de contemplar os estados e municípios com maiores índices de
analfabetismo. O programa passou a exigir que os entes federados elaborassem planos

ϮϵϬ
plurianuais de alfabetização que incorporassem metas, indicadores específicos,
metodologias, avaliação e acompanhamento da gestão; promovessem ações articuladas com
os setores de saúde e ação social; utilizassem como alfabetizadores os professores da rede
pública; e assegurassem a oferta da EJA como continuidade ao percurso educacionais dos
educandos jovens e adultos. Como contrapartida, o MEC, via FNDE, prestaria assistência
técnico-financeira, concedendo bolsa para os alfabetizadores, coordenadores de turmas e
tradutores intérpretes de LIBRAS, formando as equipes, adquirindo gêneros alimentícios,
material escolar e pedagógico, e disponibilizando transporte para suprir as necessidades dos
alfabetizandos.
Além disso, foram criados o prêmio Paulo Freire e o Selo de Município Livre de
Analfabetismo para reconhecer o mérito das iniciativas bem-sucedidas, como parte da ação
“Livre do Analfabetismo”, integrante do PDE. A reestruturação, no entanto, não impediu
que o PBA permanecesse criticável, segundo Carvalho (2011, p. 128):

[…] quanto aos aspectos: 1) conceito restrito de alfabetização; 2) primar


pela reduzida duração; e 3) falta de garantia da escolaridade de seus
egressos, ainda teve seu orçamento diminuído no período estudado. Não à
toa, ficou distante no objetivo de eliminar o analfabetismo. Mais do que
isso, se continuar assim, tal política provavelmente não conseguirá
reverter em um curto prazo os elevados índices de analfabetismo vigentes
no país.

Na esteira do Brasil Alfabetizado, o governo federal expandiu as ações do Plano


Nacional de Qualificação (PNQ), agora estruturado sob as formas dos Planos Territoriais
— que deveriam ser os instrumentos para alinhar a demanda à oferta de qualificação social
e profissional nas diferentes unidades da federação — e dos Planos Setoriais —
complementares aos territoriais, orientados ao atendimento das demandas setorizadas de
qualificação e articulados com as demais políticas de geração de emprego.
O governo também institucionalizou o PRONERA, através da Lei n. 11.947 de 16
de junho de 2009, manteve o Escola Ativa e reformulou o Projovem, unificando todos os
programas destinados à juventude (Escola da Fábrica, Saberes da Terra, Agente Jovem,
Consórcio da Juventude, Juventude Cidadã e o antigo Projovem) e ampliando o público
contemplado, visto que a expectativa governamental à época era de que o programa
permitisse a reintegração de jovens entre 15 e 29 anos de idade ao processo educacional, de

Ϯϵϭ
modo a terem acesso à qualificação profissional e a ações de cidadania, esporte, cultura e
lazer (Cf. SILVA, 2008).
A modalidade também foi fortalecida com sua inclusão no FUNDEB e no Programa
Nacional de Alimentação Escolar, com a criação do Programa Nacional do Livro Didático
para Alfabetização de Jovens e Adultos, com a distribuição de livros de literatura e com a
instituição da ação “Literatura para Todos”, integrante do PDE, “que tem como objetivo
incentivar, mediante concurso literário com prêmio de R$ 10.000,00, a produção de textos
destinados à leitura por parte dos jovens e adultos em processo de alfabetização”
(SAVIANI, 2009, p. 11).
O PROEJA foi mantido, e o governo lançou um novo programa, intitulado Brasil
Profissionalizado, que previa o repasse de recursos para os Estados incrementarem suas
redes de educação profissional e tecnológica, de modo a alcançar a meta do PDE de
“modernizar e expandir as redes públicas de Ensino Médio integradas à educação
profissional” (SILVA, 2010, p. 169). Por conseguinte, novas escolas técnicas federais
foram criadas e, posteriormente, transformadas em institutos federais de educação, ciência e
tecnologia, conformando uma nova rede de serviços educacionais. Um novo acordo com o
Sistema “S” foi celebrado, culminando na ampliação da oferta de formação inicial e
continuada a jovens e adultos e formação técnica em nível médio em instituições como o
SESI, o SENAI e o SENAC. Desta forma, o governo avançou, ainda mais, durante o
segundo mandato, na expansão da educação profissional e tecnológica articulada à
educação básica.
O Ensino Médio foi considerado obrigatório a partir da Emenda Constitucional n.
59 de 2009, “que amplia a obrigatoriedade escolar para a faixa dos 6 aos 17 anos de
idade, acompanhando uma tendência regional e respondendo a pressões como as do
Fundo das Nações Unidas para a Infância — Unicef” (KRAWCZYK, 2011, p. 755),
provocando o governo a adotar nova postura em relação a esse nível de ensino.
Assim, o MEC ampliou o repasse de recursos para os governos estaduais
reformarem as escolas de nível médio; incorporou o Ensino Médio ao Programa Nacional
de Alimentação Escolar; generalizou a distribuição de livros didáticos; e, através da Lei n.
11.684 de 2 de junho de 2008, incluiu as disciplinas de Filosofia e Sociologia como

ϮϵϮ
disciplinas obrigatórias na grade curricular; e tornou o ENEM 99 um instrumento de
certificação para jovens e adultos e de seleção de alunos para as universidades federais.
Sobre o novo formato do ENEM, afirma Moehlecke (2012, p. 46):

O ENEM assume, desse modo, as funções de: a) avaliação sistêmica, ao


subsidiar a formulação de políticas públicas; b) avaliação certificatória, ao
aferir conhecimentos para aqueles que estavam fora da escola; c)
avaliação classificatória, em relação ao acesso ao Ensino Superior, ao
difundir-se como mecanismo de seleção entre as instituições de Ensino
Superior, articulado agora também ao Sistema Unificado de Seleção
(SISU).

Outra iniciativa relevante foi a criação do programa Ensino Médio Inovador, a partir
da Portaria n. 971 do MEC de 9 de outubro de 2009, para auxiliar as secretarias estaduais
de Educação, mediante apoio técnico e financeiro, na tarefa de realizarem inovações
curriculares, expandindo, assim, o atendimento e melhorando a qualidade da prestação de
serviços educacionais.
Nessa direção, propunha-se a incorporação de 8macro campos — Acompanhamento
Pedagógico; Iniciação Científica e Pesquisa; Cultura Corporal; Cultura e Artes;
Comunicação e uso de Mídias; Cultura Digital; Participação Estudantil; e Leitura e
Letramento — aos currículos para torná-los mais dinâmicos e atrativos ao seu público-alvo.
Aventava-se também a possibilidade de o alunado cursar disciplinas eletivas e realizar
atividades optativas, e estimulava-se a criação de projetos político-pedagógicos com a
participação da comunidade e a adoção de regimes de dedicação exclusiva aos docentes
(Cf. MOEHLECKE, 2012).
Entretanto, a iniciativa ainda tinha o caráter instável de um programa, já que não foi
formulada uma política, de fato, para o Ensino Médio. Com isso, os problemas persistiram,
como se pode apreender da análise de Oliveira (2010, p. 274):

ϵϵ
A implantação do novo modelo do ENEM não ocorreu sem problemas — que foram ostensivamente
divulgados pela mídia. Sobre isso afirmam Melo & Duarte (2011, p. 238): “[...] as consecutivas falhas
ocorridas com o novo ENEM, referentes ao vazamento de provas em 2009, erros na impressão de provas em
2010 e problemas para inscrições no Sistema de Seleção Unificada (SISU) em janeiro de 2011, vêm
implicando perda de credibilidade ao Exame e ao próprio MEC e foram inclusive a causa da demissão de
dois presidentes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP)”.

Ϯϵϯ
Os problemas enfrentados pelo Ensino Médio são bastante complexos:
apesar de 84% dos jovens entre 15 e 17 anos estarem matriculados na
escola, muitos ainda se encontram no Ensino Fundamental. Desse total,
apenas 48% estão no Ensino Médio e, dos 10 milhões de jovens que
existem no Brasil, cerca de 13% não estão nem na escola nem no mercado
de trabalho. Outros fatores podem e devem ser considerados nessa análise,
muitos deles exógenos às políticas educacionais, com