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Evolución histórica del Sistema Penitenciario

Por: José Iván Guerrero

En la historia más remota de los sistemas penitenciarios, se pueden


encontrar diferentes tipos de alojamiento para cumplir las penas de prisión,
tales como cuevas, sótanos y, estructuras abandonadas. Este tipo de
instalaciones le añadía al encarcelamiento una connotación de castigo
cruel, pero la experiencia demostró que el castigo, como método de
persuasión, no tenía un efecto positivo. El tipo de alojamiento ha ido
cambiando, tratando cada vez más, que éstos se adecúen a un
tratamiento más humano del sujeto en custodia. En Panamá, es posible
que no hayan existido prisiones de características físicas como las descritas,
pero en la práctica, han ocurrido hechos que dejan en tela de duda si
realmente fueron construidas como centros de castigo.

Nuestros antecedentes históricos se remontan a la época colonial,


pero en este documento, haremos referencia únicamente a tres períodos
de evolución, claramente definidos, que forman parte de nuestra historia
más reciente, dado que son los períodos que mejor están documentados.
Estos tres períodos los hemos denominado: de premodernización, de
transición y de modernización.

Período premodernización

Se inició con la puesta en vigencia de la Ley No.87 de 1 de Julio de


1941, que trata sobre los establecimientos penales y correccionales en el
país, y se extiende hasta el 16 de junio de 1999. Es el primer intento formal
para organizar el sistema penitenciario panameño, y actualizarlo a las
circunstancias de la época. Mediante esta Ley se dispuso cambiar el
sentido de los establecimientos penales, de lugares de confinamiento y
castigo cruel, a lugares de internamiento bajo medidas de seguridad, para
el mejoramiento moral y psíquico, el perfeccionamiento educacional y el
desarrollo de amor al trabajo, de las personas bajo detención. Se crearon
con esta Ley, los siguientes establecimientos penales:

1. Colonia Penal de Coiba: para los varones mayores de diez y ocho años
de edad, que debían sufrir pena de prisión por más de tres años o pena
de reclusión por cualquier término fijo de tres años
2. Cárceles Provinciales: para que funcionaran en cada una de las
cabeceras de las Provincias en que estuviese dividido el territorio de la
República, en las cuales se cumplirían las penas de prisión menores de
tres años, y de arresto por más de treinta días
3. Cárceles Distritoriales: para que funcionaran en las cabeceras de
distrito, en las cuales se cumplirían penas de arresto por menos de
treinta días
4. Reformatorio de Mujeres: en el cual cumplirían las penas privativas de
libertad las mujeres mayores de diez y ocho años cualquiera que fuera
el término de la pena impuesta
5. Reformatorio de Menores: en el cual cumplirían las penas que debían
sufrir los menores de diez y ocho años, cualquiera que fuera su término.

La Ley 87 de 1941 dispuso, además, que la suprema vigilancia y


reglamentación interna de los establecimientos penales y correccionales le
correspondía al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Gobierno y
Justicia, asesorado por un Consejo de Cárceles compuesto de los
siguientes funcionarios: el Procurador General de la Nación, quién lo
presidia; el Presidente del tribunal Superior del Primer Distrito Judicial, el Jefe
de la Cátedra de Derecho Penal en la Universidad Nacional, y el Inspector
General de Establecimientos Penales y Correccionales. También se eliminó
la Secretaría de Gobierno y Justicia y se creó el Ministerio de Gobierno y
Justicia el cual, con la asesoría del Consejo de Cárceles, se encargaría de
definir las políticas penitenciarias y los planes de acción en el sistema
penitenciario.

En el parágrafo del artículo 5to. de la mencionada Ley se establecía


que, “El Poder Ejecutivo podrá crear, cuando las necesidades lo requieran,
un Consejo Técnico de Establecimientos Penales y Correccionales
compuesto por lo menos de un Penalista, un Sociólogo, un Médico
Psiquiatra, y un Especialista en Identificación, para que organice y oriente
la clasificación de los penados y correccionados, la enseñanza que deba
impartírseles, el trabajo a que deben estar sometidos y la disciplina que
requieran para su readaptación social”. Con la creación de este Consejo
Técnico de Establecimientos Penales y Correccionales, se pretendió
fomentar una prestación más eficiente y oportuna de los servicios
suministrados por los centros penitenciarios especialmente en la
clasificación de los penados y correccionados, en la enseñanza que
debería impartírseles, al trabajo que deberían de estar sometidos y a la
disciplina requerida para su readaptación social, garantizando de este
modo el respeto del hombre como persona y como sujeto principal de la
tutela penal.

Después de la Ley 87 de 1941, el 22 de julio de 1942 se promulgó el


Decreto Número 467 por el cual se creaba, bajo la dependencia del
Ministerio de Gobierno y Justicia, el Departamento de Corrección, y se
dictaban otras medidas, tales como la desaparición del Consejo de
Cárceles como ente asesor del Ministerio de Gobierno y Justicia y el
surgimiento del Departamento de Corrección como responsable de la
suprema dirección y administración de los tipos de instituciones penales
existentes y de los que se podrían establecer tales como:

1. Cárceles para adultos condenados a treinta días o menos de arresto, y


para los detenidos provisionalmente, en espera de resolución judicial o
administrativa
2. Colonias Agrícolas Provinciales que harían las veces de cárceles
provinciales para los adultos condenados a más de treinta días de
arresto y menos de tres años de prisión
3. Una Colonia Agrícola para delincuentes clasificados como corregibles y
que debían cumplir sentencias de más de tres años de prisión, de
confinamiento fijo por tres años o de cualquier término de reclusión
4. Una prisión que llenara los requisitos de una máxima seguridad para los
delincuentes peligrosos y reincidentes de más grave historial penal
5. La Colonia Penal de Coiba que podría servir para los propósitos
expresado en el numeral anterior

Además de la promulgación de la Ley 87 de 1941, que señala el


inicio de este período, también se dieron otros acontecimientos que se
pueden considerar como los hechos más importantes que allanaron el
camino hacia la modernización del sistema penitenciario. Estos hechos son
los siguientes:

1. Reversión del Penitenciario de Gamboa. Hecho que ocurrió a la


medianoche del 31 de diciembre de 1980, cuando las autoridades
estadounidenses entregaron a Panamá las instalaciones del
Penitenciario de Gamboa, según lo establecido en los tratados Torrijos-
Carter. Esta antigua prisión para soldados norteamericanos, a partir de
su reversión a Panamá, fue destinada a desarrollar un centro de
rehabilitación innovador, al cual se le bautizó como “El Renacer”. La
diferencia con otros centros existentes en ese momento es que la
atención de la población penitenciaria estaba encabezada por un
equipo interdisciplinario conformado por psicólogo, trabajador social,
psiquiatra, abogado, criminólogo y educadores, quienes tenían como
función principal, la selección y tratamiento de los privados de libertad,
quienes provenían de otros centros penitenciarios, principalmente de la
Cárcel Modelo. Al momento de revertir a Panamá, la prisión estaba
completamente vacía, pero contaba con talleres ocupacionales muy
bien equipados con máquinas de tornería, ebanistería, sastrería,
soldadura y zapatería, a lo que se añadieron programas de
intervención educativa, social, médica, psiquiátrica y de otra índole. El
internamiento de prisioneros panameños se fue haciendo
paulatinamente, en la medida que se iba haciendo el proceso de
evaluación y selección de los aspirantes.
2. Los sucesos de la Cárcel Modelo. Hechos ocurridos en julio de 1996,
cuando un grupo de custodios de la Cárcel Modelo, armados con
varas policiales, propinaron una golpiza a un grupo numeroso de
internos, a quienes se les hacía desfilar, desnudos, a través de una “calle
de honor”, mientras eran golpeados. Estos sucesos pudieron ser
observados en las televisoras locales y a través de transmisiones por
cable, y desataron un escándalo nacional e internacional que puso en
entredicho la labor de nuestro sistema penitenciario.
3. Demolición de la Cárcel Modelo. Evento que ocurrió el 10 de diciembre
de 1996, cuando el entonces Presidente de la República, en el marco
de un acto protocolar, accionó el botón que hizo detonar las cargas de
dinamita con las que se demolieron las estructuras de esta histórica
prisión. La desaparición física de La Modelo pretendía simbolizar el final
de una era de vejaciones, tratos inhumanos y violaciones de los
derechos humanos de las personas privadas de libertad.
4. Promulgación del Decreto Ejecutivo 212 de 13 de septiembre de 1996.
Con este decreto se establece y desarrolla el funcionamiento del
Consejo Técnico y las Juntas Técnicas de establecimientos
penitenciarios, además de reglamentar el Programa de Permisos de
Salidas Laborales, de estudios y especiales. Los programas de
reinserción social se empiezan a formalizar.
5. Diagnóstico Nacional Penitenciario. Evento desarrollado por una
comisión de alto nivel, creada mediante Decreto Ejecutivo No.235 de 2
de octubre de 1997, y cuyo objetivo fue hacer un diagnóstico de
nuestro sistema penitenciario, así como propuestas para mejorar las
estructuras, los sistemas de seguridad, la política penitenciaria y los
instrumentos jurídicos para hacer viables las reformas a la ley. Se
establecieron como los principales problemas, la inadecuación de la
estructura organizacional de la Institución a las exigencias del
momento, leyes obsoletas, y la ausencia de infraestructuras cónsonas
con las orientaciones modernas en el tratamiento penitenciario.
6. Creación de la posición de Custodio Civil Penitenciario. Este hecho se
formaliza a través del Resuelto Ministerial No.441-R-180, de 4 de
septiembre de 1997, y en el que se señala que el objetivo de crear esta
posición es para garantizar la disciplina y el control del orden interno en
los centros penitenciarios, custodiar, vigilar y trasladar a los internos e
internas, además de coadyuvar en el proceso de resocialización, como
buen modelo, agente de cambio de los hábitos y costumbres del
interno.
7. Ejecución del Convenio Panamá-España-PNUD. En 1997 Panamá
recibió una oferta de ayuda económica y técnica por parte del
Gobierno de España, con la mediación del PNUD, cuya finalidad
principal era la transformación integral del sistema penitenciario
panameño, fundamentada en el diagnóstico de la Comisión de Alto
Nivel y las observaciones de la Asistencia Técnica Internacional enviada
por ese país. Para su ejecución se destinó un fondo cercano al millón
de dólares y se establecieron nueve líneas de trabajo entre las que
sobresalen las siguientes:
a. El establecimiento de un plan primario de salud
b. La capacitación del personal de la Dirección de Corrección
c. El diseño de una estructura organizacional mínima para
reemplazar la existente

De estas líneas de trabajo, cabe resaltar, por sus repercusiones


históricas, el punto C, referente al diseño de una estructura
organizacional mínima, que terminó en la propuesta de una
organización totalmente nueva, tanto en la distribución de las unidades
administrativas, como en la asignación de funciones, objetivos, misión y
visión, y que incluyó el cambio de nombre de Dirección de Corrección
a Dirección General del Sistema Penitenciario, con su consecuente
elevación de rango, dentro del Ministerio de Gobierno y Justicia. El
corolario de esta etapa fue la redacción y posterior firma de un
proyecto de Decreto Ejecutivo mediante el cual se legalizaban los
cambios señalados anteriormente, y que se identifica como el Decreto
Ejecutivo No.139 de 16 de junio de 1999. Con él termina formalmente el
primer período de nuestra evolución, a la cual hemos denominado de
“premodernización”.

Período de transición

Este período se extiende desde el 16 de junio de 1999 hasta el 30 de


julio de 2003. La primera fecha corresponde a la promulgación del
Decreto Ejecutivo No.139, por el cual se modificó el artículo 1 del Decreto
No.467 de 22 de julio de 1942, es decir, que desapareció formalmente la
Dirección de Corrección y se creó la nueva unidad administrativa que la
reemplazaría, denominada Dirección General del Sistema Penitenciario.
La segunda fecha corresponde a la promulgación de la Ley 55 de 2003
que reorganiza el sistema penitenciario panameño. A este período se le
denomina de “transición” porque los cambios efectuados durante él
constituyeron una especie de preparación para la transformación radical
de nuestro sistema penitenciario, que ocurriría con la promulgación de la
Ley 55 de 2003. Los hechos más relevantes se pueden resumir en lo
siguiente:

1. Puesta en ejecución de un nuevo modelo administrativo. Con la


promulgación del Decreto Ejecutivo No.139 de 16 de junio de 1999, se
puso en ejecución un nuevo modelo administrativo para el sistema
penitenciario, consistente en la separación de las actividades
penitenciarias por áreas temáticas, tales como la salud, el tratamiento,
la seguridad, la administración, etc., y la asignación de cada grupo de
actividades a una unidad administrativa específica. De este modo, se
crearon diez áreas de servicio cuyas jefaturas radicarían en la sede
central del sistema penitenciario, con la principal función de coordinar,
a nivel nacional, las actividades de su competencia en los centros
penitenciarios, donde tendrían personal ejecutivo bajo su mando, así
como asesorar al Director General en la toma de decisiones. El nuevo
modelo permitiría superar los problemas administrativos confrontados
por la antigua Dirección de Corrección, donde cada centro
penitenciario funcionaba como una isla y la toma de decisiones estaba
centralizada totalmente en la figura del Director Nacional.
2. Discusión de un proyecto de ley para modernizar el sistema
penitenciario. Como parte de los objetivos de la Comisión de Alto Nivel
que hizo el diagnóstico penitenciario de 1997, también estaba la de
sugerir las reformas jurídicas necesarias para modernizar nuestro sistema
penitenciario. Esta idea se reavivó con el trabajo desarrollado a través
del convenio España-PNUD y la puesta en ejecución del nuevo modelo
administrativo. De allí que la Comisión de Derechos Humanos de la
Asamblea Legislativa hizo una convocatoria a los sectores interesados,
para la presentación de anteproyectos de ley para reformar el sistema
penitenciario. La convocatoria tuvo efecto positivo, presentándose a la
Comisión, al menos tres anteproyectos que fueron fusionados y
discutidos entre los años 2000 y 2003, con la participación de
representantes de organismos de seguridad, de salud, autoridades
judiciales y del Ministerio Público; gremios de abogados, grupos
universitarios, grupos religiosos, grupos de derechos humanos y
servidores públicos del sistema penitenciario. Como resultado, se
consiguió la aprobación de la Ley 55 de 2003, que reorganiza el sistema
penitenciario.

Período de modernización.

Este período comienza con la aprobación de la Ley 55 de 2003.


Entre otros hechos, esta ley establece que el sistema penitenciario se
desarrollará bajo un sistema progresivo técnico, se definen las autoridades
penitenciarias, se crea la carrera penitenciaria, se establece una
clasificación de los establecimientos penitenciarios, se señalan los deberes
y derechos de la población penitenciaria, se establece un régimen
disciplinario, y se crea el patronato de ayuda post-penitenciaria. Muchos
de estos aspectos contemplados en la ley, ya habían sido probados como
positivos, en la práctica, y recogidos en instrumentos jurídicos anteriores de
menor jerarquía. Otros hechos relevantes de este período son:

1. Ejecución del Proyecto de Modernización del Sistema Penitenciario con


la Unión Europea. Hacia 1999, ya se habían adelantado
conversaciones con la Unión Europea a fin de lograr el apoyo
económico y técnico para modernizar nuestro sistema penitenciario,
tomando como punto de referencia los avances logrados con el
proyecto España-PNUD. Esta propuesta se hace efectiva en el año 2000
y se asignan unos 4 millones de euros, destinados a mejorar la asistencia
legal de los privados, desarrollar el sistema de tratamiento, establecer
clínicas de atención sanitaria y desarrollar infraestructuras para talleres
de producción, entre otros sub-proyectos de importancia. El proyecto
se empezó a desarrollar en una primera etapa de un año, administrado
por una fundación y luego, en una segunda etapa de cuatro años,
administrado por un equipo consultor internacional. Básicamente, es a
través de este proyecto que se desarrollan la mayor cantidad de
actividades de modernización.
2. Promulgación del Reglamento Penitenciario. Parte del trabajo del
proyecto (PAMSP) fue la asistencia técnica ofrecida a personal del
sistema penitenciario para el desarrollo del reglamento penitenciario, tal
como se ordenaba en el artículo 132 de la Ley 55 de 2003. Este
instrumento legal, el Decreto Ejecutivo No.393, se firmó el 25 de julio de
2005.
3. Establecimiento de una red informática. Recurso tecnológico de suma
importancia, que pone en línea, información sobre la población
penitenciaria, facilitando su gestión.
4. Aprobación de la Ley 28 de 2005 o Conmutación de Penas por Trabajo
o Estudio. Instrumento jurídico a través del cual se permite que la
población condenada que reúne cierto perfil pueda gozar de una
rebaja de sus días de condena debido a que desarrolla algún tipo de
trabajo de interés social o que realiza estudios académicos.
5. Establecimiento del sistema de Teleaudiencia. Modalidad a través de la
cual se pueden realizar audiencias judiciales en directo, desde el
Complejo La Joya, a través de un sistema de televisión, sin necesidad
de trasladar físicamente al imputado a la sala de Audiencia en la Corte.
6. Establecimiento de convenios de cooperación. Consistente en la firma
de convenios de intercambio de colaboración entre el sistema
penitenciario e instituciones educativas, judiciales, o de otra índole.
7. Aprobación de la Tabla Progresiva de Permisos de Salida. Documento
por el cual se autoriza el goce de cierta cantidad de días con la familia,
fuera del establecimiento penal, como incentivo al trabajo y a la vez,
como mecanismo de reinserción paulatina del privado o privada de
libertad a su medio de origen, al aproximarse el fin de su condena.
8. Creación de la Academia de Formación Penitenciaria. Otro producto
del PAMPS, y cuya repercusión más importante es la mejor organización
de las actividades de capacitación del personal del sistema
penitenciario.
9. Incremento en el número de Custodios Civiles Penitenciarios. Acción
que tiene como meta el reemplazo paulatino de la custodia policial.
Documentos consultados

1. Stanziola, Marta y otros. Historia del Sistema Penitenciario. Artículo no publicado. Panamá, 1998
2. Guerrero, José Iván. El sistema penitenciario panameño. Artículo publicado en la Revista
Cultural Lotería, No.442, mayo-junio de 2002
3. Legislación Penitenciaria. Obra editada por el Proyecto ad Apoyo a la Modernización del
Sistema Penitenciario
4. Resuelto No.441-R-180, de 4 de septiembre de 1997, por el cual se crea la posición de Custodio
Penitenciario y se aprueba el respectivo reglamento
5. Decreto Ejecutivo No.139 de 16 de junio de 1999, por el cual se modifica el artículo 1 del
Decreto No.467 de 22 de julio de 1942, y se adoptan otras disposiciones.
6. Decreto Ejecutivo No.235 de 2 de octubre de 1997, por el cual se crea una comisión para la
elaboración de propuestas d solución al problema del sistema penitenciario nacional
7. Resuelto No.264 de 9 de septiembre de 1942, por el cual se reglamentan las actividades de los
centros penitenciarios
8. Decreto Ejecutivo No.212 de 13 de septiembre de 1996, por el cual se establece y desarrolla el
funcionamiento del Consejo Técnico y las Juntas Técnicas de establecimientos penitenciarios, se
reglamenta el Programa de Permisos de salidas laborales, de estudio, especiales y se adoptan
otras medidas.
9. Memorias del Sistema Penitenciario

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