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COLEÇÃO HABITARE

PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS:


INTEGRAÇÃO REGIONAL ESTRATÉGICA
Roteiro metodológico

Coordenador
Carlos Geraldo Luz de Freitas

Programa de Tecnologia de Habitação HABITARE


D esde 1994, com financiamento e coordenação da

Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP/MCT), o

Programa de Tecnologia da Habitação (Habitare) vem

apoiando projetos de pesquisa científica e tecnológica que

buscam qualificar a moradia de interesse social.

Entendendo que tão importante quanto incentivar o

desenvolvimento científico e tecnológico é divulgar seus

resultados, o Habitare conta com um Plano de Divulgação

que vem permitindo a edição de uma série de publicações

– entre elas, a Coleção Habitare.

Além de volumes impressos, distribuídos para bibliotecas

de instituições de ensino e pesquisa, as obras possuem

versões digitais, disponibilizadas para download gratuito a

partir do Portal Habitare ( www.habitare.org.br).

O objetivo é que o conhecimento chegue à sociedade,

contribuindo para a melhoria da habitação popular.

Grupo Coordenador
Coleção HABITARE/FINEP

PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS:


INTEGRAÇÃO REGIONAL ESTRATÉGICA
Roteiro metodológico

Coordenação geral
Carlos Geraldo Luz de Freitas

Porto Alegre
2007
© 2007, Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo - IPT Nachbal, Edna Baptista dos Santos Gubitoso, Eliseu Diniz, Isabel
Av. Prof. Almeida Prado, 532 - Cidade Universitária “Armando Salles Cristina Weindler, Maria Nieja Leite de Oliveira, Nabil Alameddine,
de Oliveira” Rima Alameddine
CEP 05508-901 - São Paulo - SP
Editores da Coleção Habitare
© 2007, Coleção HABITARE Roberto Lamberts – UFSC
Associação Nacional de Tecnologia do Ambiente Construído - ANTAC Carlos Eduardo Sartor – Finep
Av. Osvaldo Aranha, 99 - 3° andar - Centro
Equipe Programa Habitare
CEP 90035-190 - Porto Alegre - RS
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Telefone (51) 3308-4084 Fax (51) 3308-4054
Ângela Mazzini Silva
http://www.antac.org.br/
Projeto gráfico
Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP
Regina Álvares
Presidente
Luis Manuel Rebelo Fernandes Texto de apresentação da capa
Diretoria de Inovação para o Desenvolvimento Econômico e Social Arley Reis
Eduardo Moreira da Costa
Revisão gramatical
Diretoria de Administração e Finanças
Giovanni Secco
Fernando de Nielander Ribeiro
Diretoria de Desenvolvimento Científico e Tecnológico Editoração eletrônica
Eugenius Kaszkurewicz Amanda Vivan
Área de Tecnologias para o Desenvolvimento Social - ATDS
Marco Augusto Salles Teles Fotolitos e impressão
Páginas & Letras
Apoio Financeiro
Financiadora de Estudos e Projetos – Finep Capa
Caixa Econômica Federal – CAIXA Reprodução da obra BAIXADA (2006, mosaico direto 2,41 x 3,45 m),
de autoria dos mosaicistas Eliana Rosa, Eliana Simão, Fabiana Rosa,
Equipe Executora Karen Korsacas, Liliana Akstein, Maria de Lourdes M. Néri, Mônica
IPT – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Najarro, Décio M. Silveira F o.. IPT – prédio 59. Cidade Universitária
Carlos Geraldo Luz de Freitas, Omar Yazbek Bitar, Ros Mari Zenha, – São Paulo – SP.
Ângelo José Consoni, Ayrton Sintoni, Ana Margarida Malheiro
Sansão, Vilma Alves Campanha, Wolney Castilho Alves, Maria
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP).
Cristina Jacinto de Almeida, Sérgio Gouveia Azevedo, Eduardo
Soares de Macedo, José Luiz Albuquerque Filho, Cláudio Benedito Associação Nacional de Tecnologia do Ambiente Construído - ANTAC
Baptista Leite, Mário Otávio Costa, Ana Cândida Cavani Monteiro,
Luiz Antonio Pereira de Souza P712 Planos diretores municipais: integração regional
Fundação Prefeito Faria Lima estratégica - roteiro metodológico/Coordenador Carlos
Mariana Moreira, Ana Thereza M. Junqueira, Maria do Carmo M. T. Geraldo Luz de Freitas. - Porto Alegre :
Cruz, Silvia Rodrigues Bio de Toledo, José Carlos Macruz ANTAC, 2007. - (Coleção Habitare, 7)

Consórcio Intermunicipal da Bacia do Alto Tamanduateí – Billings 184 p.


Enio Moro Junior, Claudia Virginia Cabral de Souza, Fernando Bruno ISBN 978-85-89478-21-2
Filho, Sônia Ferreira Ântico, Francine Sagiorato, Marcelo Liochi,
Jeroen Klink, Rosana Denaldi, Mônica Antonia Viana, Iolene Cordeiro, 1.Planejamento urbano. 2. Plano diretor. 3. Política
Nailson Elias da Silva urbana I. Freitas, Carlos Geraldo Luz de II. Série
Colaboradores
CDU: 711
Adão Aparecido Lanzieri Modesto, Álvaro Camargo Kopezynski, Amarilis
Lucia C. F. Gallardo, Ana Maria de Azevedo Dantas Marins, Benedito
Sumário

Agradecimentos______________________________________________________________________________ 6
Apresentação_ _______________________________________________________________________________ 7
Resumo/Abstract_ ____________________________________________________________________________ 9

1 Introdução__________________________________________________________________________________ 11

2 Bases legais e institucionais__________________________________________________________________ 13


2.1 Princípios do Estatuto da Cidade_____________________________________________________________________17
2.1.1 Princípios da função social_ _________________________________________________________________________19
2.1.2 Princípios de direito urbanístico______________________________________________________________________20
2.2 Autonomia municipal e limites de atuação____________________________________________________________21

3 Temas regionais de interesse local____________________________________________________________ 27


3.1 Processo de ocupação habitacional___________________________________________________________________28
3.1.1 Moradia: ambiente construído sustentável____________________________________________________________30
3.1.2 Áreas de risco______________________________________________________________________________________32
3.1.3 Patrimônio histórico, artístico arqueológico e turístico__________________________________________________36
3.2 Mobilidade e logística_ _____________________________________________________________________________36
3.2.1 Sistema viário______________________________________________________________________________________38
3.2.2 Cargas perigosas___________________________________________________________________________________43
3.3 Atividades Econômicas______________________________________________________________________________44
3.3.1 Indústrias extrativas – mineração_____________________________________________________________________47
3.3.2 Agricultura, pecuária, silvicultura e exploração florestal_________________________________________________50
3.3.3 Indústrias de transformação_________________________________________________________________________51
3.3.4 Construção civil____________________________________________________________________________________52
3.3.5 Produção e distribuição de eletricidade, gás e água_ ___________________________________________________52
3.3.6 Pesca_____________________________________________________________________________________________56
3.3.7 Serviços___________________________________________________________________________________________57
3.4 Equipamentos públicos_____________________________________________________________________________59
3.5 Abastecimento público_ ____________________________________________________________________________61
3.5.1 Tópicos técnico-operacionais________________________________________________________________________64
3.6 Serviço público de esgotamento sanitário_____________________________________________________________68
3.6.1 Integração regional_________________________________________________________________________________69
3.7 Resíduos sólidos_ __________________________________________________________________________________70
3.7.1 Condicionantes legais e competências específicas______________________________________________________71
3.8 Conservação dos recursos naturais___________________________________________________________________75
3.8.1 Unidades de conservação_ __________________________________________________________________________75
3.8.2 Outros espaços territoriais especialmente protegidos___________________________________________________77
3.8.3 Apropriação de recursos naturais_ ___________________________________________________________________77

4 Instrumentos de gestão municipal para questões regionais ____________________________________ 81


4.1 Instrumentos de planejamento e gestão do desenvolvimento urbano____________________________________82
4.1.1 Instrumentos de gestão democrática_________________________________________________________________82
4.1.2 Lei de uso, ocupação e parcelamento do solo__________________________________________________________83
4.1.3 Zoneamento territorial e ambiental___________________________________________________________________87
4.1.4 Criação de unidades de conservação__________________________________________________________________91
4.1.5 Avaliação de impacto ambiental_ ____________________________________________________________________92
4.1.6 Estudo de impacto de vizinhança_ ___________________________________________________________________93
4.1.7 Sistema de indicadores ambientais___________________________________________________________________94
4.1.8 Educação ambiental________________________________________________________________________________98
4.1.9 Vigilância sanitária_______________________________________________________________________________ 100
4.1.10 Sistema de informações___________________________________________________________________________ 103
4.2 Instrumentos jurídico-urbanísticos_ ________________________________________________________________ 104
4.2.1 Licenciamento ambiental__________________________________________________________________________ 104
4.2.2 Tombamento_ ___________________________________________________________________________________ 105
4.2.3 Desapropriação__________________________________________________________________________________ 107
4.2.4 Operações urbanas consorciadas___________________________________________________________________ 108
4.2.5 Outorga onerosa do direito de construir____________________________________________________________ 110
4.2.6 Parcelamento, edificação e utilização compulsórios_ _________________________________________________ 112
4.2.7 Instrumentos de regularização fundiária____________________________________________________________ 113
4.2.8 Instrumentos de financiamento da política urbana___________________________________________________ 114

5 Integração a modelos de articulação regional________________________________________________ 117


5.1 Consórcios_ _____________________________________________________________________________________ 119
5.1.1 Objetivos principais_______________________________________________________________________________ 120
5.1.2 Abrangência territorial____________________________________________________________________________ 122
5.1.3 Procedimentos___________________________________________________________________________________ 123
5.2 Comitês de bacias hidrográficas____________________________________________________________________ 127
5.3 Cooperativas____________________________________________________________________________________ 129
5.4 Colegiados regionais e estaduais___________________________________________________________________ 130
5.4.1 De desenvolvimento regional______________________________________________________________________ 131
5.4.2 De meio ambiente________________________________________________________________________________ 134
5.4.3 De gerenciamento costeiro________________________________________________________________________ 134
5.5 Arranjos Produtivos Locais_________________________________________________________________________ 135
5.6 Pólos de inovação tecnológica_____________________________________________________________________ 138

6 Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão_________________________ 141


6.1 Componentes do sistema de gestão________________________________________________________________ 142
6.2 Desenvolvimento do PDM_________________________________________________________________________ 143
6.2.1 Programa regional de habitação___________________________________________________________________ 143
6.2.2 Programa regional de abastecimento público de água________________________________________________ 145
6.2.3 Programa regional de gerenciamento de resíduos sólidos_____________________________________________ 149
6.2.4 Programa regional de esgotamento sanitário________________________________________________________ 152
6.2.5 Programa regional de gestão de riscos______________________________________________________________ 155
6.2.6 Programa regional de desenvolvimento turístico_____________________________________________________ 156
6.2.7 Programa regional de educação ambiental__________________________________________________________ 159
6.2.8 Programa regional de recursos minerais_____________________________________________________________ 160
6.2.9 Programa regional de avaliação do desempenho ambiental___________________________________________ 163
6.3 Gestão participativa______________________________________________________________________________ 164

7 Roteiro metodológico_______________________________________________________________________ 169


7.1 Criação de Órgão Colegiado Setorial________________________________________________________________ 171
7.2 Formulação e pactuação de propostas______________________________________________________________ 172
7.3 Desenvolvimento dos estudos_ ____________________________________________________________________ 173
7.4 Implantação de programas e outras ações regionais__________________________________________________ 173
7.5 Incorporação da integração regional no PDM________________________________________________________ 174

Bibliografia_ _______________________________________________________________________________ 176


Agradecimentos

R
egistram-se os agradecimentos aos participantes do Seminário de acompanhamento e avaliação de
resultados parciais dos projetos do Programa Habitare, realizado em junho de 2005, no Rio de Janeiro,
que apresentaram sugestões a esta publicação, em especial aos consultores Dr. Adauto Lúcio Cardoso
(UFRJ – IPPUR) e Dra. Ana Cláudia Duarte Cardoso (UFPA).
Agradece-se, também, aos profissionais que participaram do workshop para tratamento e complementa-
ção dos dados desta publicação, destacando os palestrantes Dr.Vladimir Alves (Consórcio Intermunicipal Gran-
de ABC), que apresentou o tema Consórcio Público, Dr. Roberto Luiz de Oliveira Pimentel (Ministério Público
do Estado de São Paulo), que tratou da Relação dos Planos Diretores com o Poder Judiciário, Dr. Marcos Cam-
pagnone (Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano – Emplasa), que analisou A Integração Regional
nos Planos Diretores Municipais da Região Metropolitana, e Dra. Heloísa Pereira Lima Azevedo (Ministério
das Cidades), que debateu as Questões Regionais nos Planos Diretores Municipais.
Agradece-se, por fim, à Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) e à Caixa Econômica Federal (CAI-
XA) pelo apoio que permitiu o desenvolvimento desta pesquisa e sua publicação no âmbito do Programa de
Tecnologia de Habitação (Habitare), e à Fundação de Apoio ao Instituto de Pesquisas Tecnológicas (FIPT), pela
gestão financeira e administrativa


Apresentação

A
partir da aprovação do Estatuto da Cidade, Lei federal 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece
diretrizes gerais da política urbana, o planejamento territorial no Brasil passou a incorporar uma série
de princípios, instrumentos e práticas voltados à ação pública dos governos municipais no planejamen-
to e gestão de cidades democráticas, includentes e sustentáveis.
Como instrumento básico dessa política de desenvolvimento e expansão urbana, o Plano Diretor, a partir
desse novo marco regulatório, assume novo significado e dimensão, ante um cenário de enormes desafios so-
ciais, econômicos e ambientais, fortalecendo a idéia de que o planejamento territorial deve ser tratado de forma
prioritária e participativa no país.
Entretanto, mesmo com os reconhecidos avanços alcançados com a nova legislação e práticas hoje exis-
tentes, verifica-se que ainda persiste uma lacuna que diz respeito à insuficiência de diretrizes que fundamen-
tem a abordagem regional na elaboração dos planos diretores municipais, pois o próprio Estatuto da Cidade,
mesmo com um enfoque inovador além do urbano, que abrange o municipal, não aprofunda essa visão mais
ampla do território regional como objeto do planejamento.
Com uma tendência histórica e cultural de resistência à implementação de um modelo de gestão adminis-
trativa participativa, no que se refere tanto à participação de diferentes segmentos da sociedade civil quanto à
inclusão de agentes públicos vizinhos, muitos dos gestores públicos municipais hoje já enfrentam dificuldades na
gestão territorial, que remetem obrigatoriamente à necessidade de soluções articuladas e integradas de âmbito
regional, que, pela falta de referenciais, quando implementadas, nem sempre são as mais adequadas e eficazes.
Esta publicação tem, então, o intuito de auxiliar os gestores e diversos segmentos voltados ao planeja-
mento e gestão territorial na elaboração de planos diretores, com a inclusão da temática de integração regional
como estratégia de desenvolvimento socioeconômico e ambientalmente sustentado. 
Por meio do estudo de alguns modelos existentes de organização regional e considerando as alternativas
que possam contribuir para vencer as dificuldades dos poderes públicos na gestão compartilhada, esta publica-
ção proporciona condições básicas para a exploração de possibilidades conjuntas de desenvolvimento e redu-
ção do déficit social aliados ao menor custo e maior eficácia nos resultados, partilhando as responsabilidades
governamentais em benefício coletivo.
A FINEP e a CAIXA, em uma parceria com mais de uma década de existência, por meio do Programa
Habitare, trazem a público esta contribuição para todos aqueles que têm a responsabilidade de intervir nos
processos de planejamento em seus municípios.

Jorge Fontes Hereda


Caixa Econômica Federal - CAIXA

Resumo

E
sta publicação tem por escopo contribuir para a estruturação de Planos Diretores municipais, con-
siderando a integração regional como forma estratégica para o desenvolvimento urbano adequado.
Nesse sentido, buscou-se a compreensão das relações entre as principais atividades produtivas de
municípios de uma mesma região geoeconômica, além de possibilidades de integração de ações de polí-
tica pública, indicando, em ambas as situações, propostas para estabelecer parcerias. Apontaram-se, ainda,
modelos alternativos de gestão regional, de forma a permitir sua incorporação no planejamento, de acordo
com as realidades políticas e sociais de cada local. Como resultado final, esta publicação gerou uma síntese
de procedimentos metodológicos gerais que deverão ser adaptados e complementados de acordo com as
necessidades peculiares de desenvolvimento de cada região.As questões apresentadas, que transcendem, em
muitos aspectos, o município, variam de acordo com diferenças dos territórios nacionais e, ainda, se modifi-
cam ao longo do tempo.


Abstract

T
his publication contributes for Municipal Master Plans considering regional partnerships to a
suitable and strategic urban development. The research examines the relationship be tween the
main productive activities and the public policies, both for municipalities of a same geo-econo-
mic region.Alternative patterns of regional management are also indicated to guide the adequate plan-
ning for each local condition. It is also presented a synthesis of general procedures for the development
of the regional management, which shall be added and adapted to the necessities of development for
each region. The presented issues change along the time and according to the different characteristics of
the region.
10

1.
Coleção
ColeçãoHabitare
Habitare--Planos
PlanosDiretores
DiretoresMunicipais:
Municipais:Integração
IntegraçãoRegional
RegionalEstratégica
Estratégica--Roteiro
Roteirometodológico
metodológico
1.
Introdução

O
município é, inegavelmente, o principal responsável pela implementação da Lei Federal

n.º 10.257/01, conhecida como Estatuto da Cidade, prevista na Constituição brasileira, na

qual o Plano Diretor Municipal (PDM) constitui referência básica em sua aplicação. Porém,

para responder adequadamente aos desafios da política urbana tal como regulamentada, o Poder Público

local deve cuidar, necessariamente, das inter-relações com as cidades vizinhas, com as quais mantém, ou
11
deveria manter, fortes vínculos.

A relevância dessa temática sobressai-se em muitos textos relativos ao planejamento urbano, porém

pouco se avançou no seu estabelecimento efetivo. O próprio Estatuto da Cidade versa superficialmente so-

bre a questão metropolitana e regional: refere-se a ela de forma genérica, basicamente no capítulo II, sobre

os instrumentos de política urbana, e no artigo 45, sobre a participação da população nos organismos me-

tropolitanos e regionais.

Introdução
A abordagem holística das cidades, entretan- Há, portanto, necessidade de se aprofundar
to, considerando-as partes integrantes e coligadas essa questão, de modo a subsidiar novas leis e ações
de suas regiões, se configura em uma das princi- que a obrigatoriedade do tema requer. Nesse sen-
pais ferramentas para colocar em prática as diretri- tido, esta publicação busca elaborar e disseminar
zes do Estatuto. O maior obstáculo no seu estabe- procedimentos metodológicos, na forma de roteiro,
lecimento, em geral, é o comportamento restritivo para inserir formas de integração regional que con-
de nosso Poder Público municipal, cuja formação tribuam com os mecanismos de gestão dos PDMs.
histórica, cultural e jurídica geralmente o induz a Apesar de não se constituir objeto deste tra-
resistir ao compartilhamento da gestão de seu ter- balho, pretende-se que ele possa servir também de
ritório com os agentes públicos vizinhos. subsídio para Planos Diretores regionais.
Além dessa barreira, o caráter de novidade Os procedimentos para a obtenção do rotei-
do enfoque intermunicipal nas mudanças de con- ro apresentado partiram de questões gerais neces-
cepção hoje vigentes no planejamento urbano tem sárias ao estabelecimento de um PDM, nas quais
gerado, como era de se esperar, controvérsias no foram listados os principais temas locais de alcan-
entendimento sobre o assunto. Constituem obstá- ce regional. Sua abordagem teve como referência
culos que precisam ser vencidos para se estabe- os princípios ou diretrizes gerais de ação contidos
lecerem gestões que interajam com as diversas no Estatuto da Cidade e as competências legais de
instâncias do Poder Público dos territórios envol- responsabilidade das diferentes instâncias dos Po-
vidos, seu mercado e sua comunidade. deres Públicos.
12 Com novos esforços e posturas na implemen- Os temas priorizados foram examinados na
tação da política urbana, algumas experiências têm forma de instrumentos de gestão municipal, à luz
sido bem-sucedidas, conseguindo substituir parte da dinâmica socioeconômica intra-regional. Na
do individualismo da cultura municipalista restrita articulação dos municípios, são discutidos mode-
por ações coletivas. Todavia, um modelo que obte- los já existentes com premissas ou possibilidades
ve êxito em determinada região pode não ser igual- de parcerias, ponderando experiências que pos-
mente eficaz em outra. Adequá-lo às condições e sam ser referências em diferentes formas de or-
necessidades peculiares de cada situação constitui ganização regional. Para tanto, ponderou-se sobre
grande desafio para os dirigentes municipais. as especificidades de alternativas de integração,

Coleção Habitare - Planos Diretores Municipais: Integração Regional Estratégica - Roteiro metodológico
destacando-se as finalidades das parcerias esta- cada região, sempre se pautando nos principais fa-
belecidas e a estrutura e funcionamento de uma tores intervenientes e condicionantes do processo
gestão participativa. do desenvolvimento social e em sua viabilidade
A sistematização dos dados obtidos permitiu econômico-financeira. Dessa maneira, possibilita
a proposta de um roteiro geral, prevendo progres- que o Plano Diretor extrapole a mera formalida-
sivos aperfeiçoamentos e adaptações, de acordo de no cumprimento de uma exigência legal a ser
com as condições e necessidades peculiares de aprovada pela Câmara de Vereadores.

13

Introdução
14

2.
Coleção
ColeçãoHabitare
Habitare--Planos
PlanosDiretores
DiretoresMunicipais:
Municipais:Integração
IntegraçãoRegional
RegionalEstratégica
Estratégica--Roteiro
Roteirometodológico
metodológico
2.
Bases legais e institucionais

A
Constituição brasileira de 1988 conferiu aos municípios a oportunidade de avançar na condução de
seu planejamento e gestão, a partir da disposição de Planos Diretores estabelecidos por leis orgânicas
próprias e aprovados pela Câmara Municipal. Obrigatório para cidades com mais de vinte mil habi-
tantes, o Plano Diretor deve ser o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana,
com exigência da correlação do progresso econômico com a melhoria da qualidade de vida da população.

Existem variações nos contextos estaduais. Como exemplo, a Constituição do Estado de São Paulo, em 15

seu artigo 181, capítulo II, estende essa necessidade para todos os municípios paulistas. A ampliação dessa obri-
gatoriedade, em relação à Federação, é significativa, mesmo atinando para o artigo 41 do Estatuto da Cidade, o
qual dispõe que também são obrigados a ter Planos Diretores os municípios:

a) integrantes de região metropolitana e aglomerações urbanas;


b) onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do artigo 182 da
Constituição Federal (que permite ações do Poder Público sobre propriedades privadas não utilizadas
ou subutilizadas);

Bases legais e institucionais


c) integrantes de áreas de especial interesse outras normas esparsas. Com igual importância, esta-
turístico; e beleceu princípios novos, explicitando um sistema
d) inseridos em áreas de influência de empre- diretamente relacionado aos direitos fundamentais,
endimentos ou atividades com significativo em especial aqueles sociais, econômicos e culturais.
impacto ambiental de âmbito regional ou na- De acordo com o artigo 182 da Constituição,
cional. Neste caso, os recursos técnicos e finan- a política urbana é de responsabilidade do Poder
ceiros para elaboração do PDM fazem parte Público municipal, o qual deverá executá-la confor-
das medidas de compensação. me diretrizes gerais previstas, que foram consolida-
De qualquer modo, mesmo em um município das pela Lei Federal n.º 10.257. O instrumento bá-
com população que não se enquadre em nenhum sico da política urbana é o Plano Diretor Municipal
dos casos citados, a concepção e implementação do (PDM), que deve traçar suas diretrizes específicas,
PDM sempre poderá ser a base estratégica de seu sempre respeitando aquelas estabelecidas pelo Es-
planejamento, fundamentada nos princípios conti- tatuto da Cidade.
dos no Estatuto da Cidade, que ampliam o alcance Nesse quadro, então, o PDM se insere como
das novas legislações municipais. um diploma legal, que deve respeitar a legislação fe-
Entre outras condições inovadoras, busca-se o deral existente, sem prejuízo de outras que se fize-
planejamento participativo. Assim, os Planos Direto- rem necessárias, a exemplo da legislação do Estado,
res Municipais deixam de se constituir apenas em a quem cabe a ordenação do território estadual e re-
adaptações de modelos padronizados, tornando efe- gional, por meio dos planos estaduais e regionais de
tiva a função social da cidade: uma condição para au- desenvolvimento territorial, econômico e social. Tais
xiliar na inclusão social, na obtenção do direito à mo- planos estaduais deverão conter diretrizes abrangen-
16
radia e aos serviços urbanos e rurais, compartilhando tes para o desenvolvimento socioeconômico urbano
o benefício coletivo por meio da democratização de e rural, com normas e critérios de âmbito municipal,
oportunidades e permitindo a participação de todos mas regionalmente integrados.
os segmentos da sociedade civil. Como visto, a forma de Estado federal, adotada
O Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes pela Constituição de 1988, consagra a existência de
gerais da política urbana. A par de regras voltadas ao determinadas unidades, às quais são atribuídas com-
desenvolvimento dos espaços urbanos e urbanizá- petências de ordem legislativa e administrativa, todas
veis, sistematizou um conjunto de princípios que já voltadas a atender aos interesses de cada um. Tem-se
se delineavam a partir do texto constitucional e de a Federação como o conjunto de entes autônomos,

Coleção Habitare - Planos Diretores Municipais: Integração Regional Estratégica - Roteiro metodológico
dotados de capacidade política, legislativa, financeira brada da norma geral só se torna possível quando ela
e administrativa, diferenciando-os quanto à natureza não se restringe a apontar limites e possibilidades às
de sua atuação. De maneira geral e simplista, os as- legislações estadual e municipal; ao contrário, cuida
suntos nacionais cabem à União, os assuntos regio- de estabelecer princípios, com evidente carga de va-
nais aos estados-membros, e aos municípios tocam lor, vinculantes para uma política urbana que se tra-
os assuntos locais. duza na efetiva concretização dos direitos fundamen-
Todos os entes federativos devem atuar nos tais no espaço urbano. Tais princípios, já aventados
estritos limites constitucionais de suas competên- na Constituição Federal pelos seus ideais de função
cias, calcados nos seus respectivos aparatos legisla- social da propriedade urbana e da cidade, encontram
tivos, com o poder de executar as ações que lhe são guarida no artigo 2º do Estatuto da Cidade, sob a de-
inerentes. Porém, pelo extenso leque de poderes signação de “diretrizes gerais”:
exclusivos, privativos, comuns, concorrentes, resi- I – garantia do direito a cidades sustentáveis,
duais e suplementares, que estão entrelaçados, em entendido como o direito à terra urbana, à
maior ou menor intensidade, não se permite qual- moradia, ao saneamento ambiental, à infra-
quer afirmação de que a relação entre os entes, no
estrutura urbana, ao transporte e aos servi-
exercício daquelas competências, seja sempre pací-
ços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as
fica e harmônica.
presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da par-
2.1 Princípios do Estatuto da Cidade ticipação da população e de associações
O advento da Lei Federal n.º 10.257/2001 su- representativas dos vários segmentos da
priu a necessidade de uma norma geral de direito comunidade na formulação, execução e
17
urbanístico (preconizado pelo artigo 21, inciso XX, e, acompanhamento de planos, programas e
especialmente, pelo artigo 24, inciso I, da Constitui- projetos de desenvolvimento urbano;
ção Federal), cumprindo dois papéis: estabelecendo III – cooperação entre os governos, a iniciati-
uma plataforma mínima ao desenvolvimento da le- va privada e os demais setores da sociedade
gislação e da ação local; e permitindo a adequação no processo de urbanização, em atendimen-
de seus ditames às peculiaridades e à diversidade dos to ao interesse social;
municípios brasileiros. IV – planejamento do desenvolvimento das
Atentando para as particularidades da política cidades, da distribuição espacial da popula-
de desenvolvimento urbano, a implementação equili- ção e das atividades econômicas do municí-

Bases legais e institucionais


pio e do território sob sua área de influência, mica do Município e do território sob sua
de modo a evitar e corrigir as distorções do área de influência;
crescimento urbano e seus efeitos negativos IX – justa distribuição dos benefícios e ônus
sobre o meio ambiente; decorrentes do processo de urbanização;
V – oferta de equipamentos urbanos e co- X – adequação dos instrumentos de políti-
munitários, transporte e serviços públicos ca econômica, tributária e financeira e dos
adequados aos interesses e necessidades da gastos públicos aos objetivos do desenvol-
população às características locais; vimento urbano, de modo a privilegiar os
VI – ordenação e controle do uso do solo, investimentos geradores de bem-estar geral
de forma a evitar: a utilização inadequa- e a fruição dos bens pelos diferentes seg-
da dos imóveis urbanos; a proximidade de mentos sociais;
usos incompatíveis ou inconvenientes; o XI – recuperação dos investimentos do Po-
parcelamento do solo, a edificação ou o uso der Público de que tenha resultado a valori-
excessivos ou inadequados em relação à in- zação de imóveis urbanos;
fra-estrutura urbana; a instalação de empre- XII – proteção, preservação e recuperação
endimentos ou atividades que possam fun- do meio ambiente natural e construído, do
cionar como pólos geradores de tráfego, sem patrimônio cultural, histórico, artístico, pai-
a previsão da infra-estrutura corresponden- sagístico e arqueológico;
te; a retenção especulativa de imóvel urbano,
XIII – audiência do Poder Público municipal
que resulte na sua subutilização ou não utili-
e da população interessada nos processos de
zação; a deterioração das áreas urbanizadas; implantação de empreendimentos ou ativi-
18 a poluição e a degradação ambiental; dades com efeitos potencialmente negativos
VII – integração e complementaridade en- sobre o meio ambiente natural ou construí-
tre as atividades urbanas e rurais, tendo em do, o conforto ou a segurança da população;
vista o desenvolvimento sócio-econômico XIV – regularização fundiária e urbanização
do Município e do território sob sua área de áreas ocupadas por população de baixa
de influência; renda mediante o estabelecimento de nor-
VIII – adoção de padrões de produção e mas especiais de urbanização, uso e ocu-
consumo de bens e serviços e de expan- pação do solo e edificação, consideradas a
são urbana compatíveis com os limites da situação socioeconômica da população e as
sustentabilidade ambiental, social e econô- normas ambientais;

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XV – simplificação da legislação de parcela- De natureza diversa são as regras, igualmente
mento, uso e ocupação do solo e das normas normas jurídicas, porém sempre destinadas a descre-
edilícias, com vistas a permitir a redução dos ver comportamentos esperados e a estabelecer san-
custos e o aumento da oferta dos lotes e uni- ções quando contrariados seus preceitos. Não só sua
dades habitacionais; interpretação se vincula aos princípios, mas também
XVI – isonomia de condições para os agentes sua elaboração e validade.
públicos e privados na promoção de empre- Os princípios jurídico-constitucionais apon-
endimentos e atividades relativos ao processo tam para a estrutura (e, neste caso específico, tam-
de urbanização, atendido o interesse social. bém para a construção) de todo um feixe organizado
Como princípios, tais enunciados irradiam de regras, constitucionais ou infraconstitucionais. É
seus efeitos, no sentido de gerar uma interpretação nesse contexto que se inserem, como princípios, a
autêntica a todos os demais dispositivos da lei nacio- função social da propriedade urbana e a função so-
cial da cidade, explicitados no artigo 182 da Consti-
nal e também das normas municipais que com ela
tuição Federal.
guardem uma identidade sistêmica, em especial os
Planos Diretores Municipais, mas igualmente toda O princípio da função social da proprieda-
aquela pertinente ao uso, ocupação e parcelamento de urbana constitui verdadeira legitimação, nos
do solo urbano. Para que o PDM caminhe no cum- marcos do Estado Social, do direito de proprieda-
primento dos ditames do Estatuto da Cidade, deverá de, indo muito além das conhecidas e consagradas
assimilar a contribuição do enfoque regional, que, di- limitações ao direito de propriedade até então vi-
reta ou indiretamente, deve perpassar por todos os gentes. Ao contrário destas, a função social da pro-
seus incisos. priedade urbana não se biparte ou se escalona. Um
19
imóvel não atinge mais ou menos a função social.
2.1.1 Princípios da função social Ou a conduta de seu proprietário, ao exercer suas
A noção de princípios, no campo da ciência faculdades individuais, está voltada à função social,
jurídica, é determinante à funcionalidade do direi- ou não está. Portanto, não se trata de confrontar
to, como técnica de decidibilidade, permitindo uma interesses, mas sim de moldar alguns (os privados)
interpretação autêntica, que supere eventuais lacu- a outros (os públicos).
nas e conflitos entre as normas. Por isso mesmo, é Sempre se aceitou normalmente a imposi-
de grande generalidade e quase sempre de aplicação ção de obrigação de fazer ao proprietário,
apenas imediata. como condição para o exercício do direito

Bases legais e institucionais


de propriedade. [...] Do que nunca se cogi- porém, foram aqueles que enfrentaram a tarefa de
tou, porque incompatível com a proprieda- buscar a identificação de seus princípios estrutu-
de individualista, foi da imposição da obri- rantes (mesmo porque, e em certa medida ainda
gação de utilizar o imóvel, isto é, obrigação hoje, tal conjunto de normas se apresenta reduzido
de exercer o direito em benefício de um e assistemático, ao menos se comparado com orde-
interesse social. (SUNDFELD, 1987). namentos de outros países).Assim, socorrendo-se ora
Já a função social da cidade constitui princí- na Constituição Federal, ora na doutrina estrangeira,
pio de consagração recente, abordado pela primeira enunciaram-se os seguintes princípios:
vez na Constituição vigente. Se, quanto à proprieda- a) urbanismo como função pública: deno-
de urbana, é possível o estabelecimento de um su- tando o especial papel do Estado na implemen-
jeito (“proprietário”), em relação ao qual se exigirá tação da função social da cidade, era conside-
a concretização do princípio (mediado por regras, rado um princípio implícito, decorrente do
inseridas no Estatuto da Cidade ou na legislação mu- próprio sistema. No entanto, ganhou densida-
nicipal), o mesmo não se pode dizer da cidade.Assim, de a partir das diversas referências ao interes-
e considerando que (a) os princípios jurídico-consti- se social (incisos III e XVI), ao planejamento
tucionais são, por vezes, desdobramentos daqueles imperativo (incisos IV, VI e X) e às ações de
político-constitucionais, entre os quais se alinham a outras políticas públicas com rebatimento
dignidade da pessoa humana e o regime democráti- territorial (incisos V e X);
co, e (b) rigorosamente dois terços da população bra-
b) subsidiariedade: complementar ao anterior,
sileira residem em municípios com mais de vinte mil
e desdobramento do artigo 173 da Constitui-
habitantes, que constituem por excelência o espaço
ção Federal, expressaria o papel primordial da
20 de viabilização dos direitos sociais, econômicos e
iniciativa privada na implementação física dos
culturais, vislumbra-se neste princípio a exigência de
planos, restando ao Poder Público sua assunção
que a política de desenvolvimento urbano, a cargo da
apenas quando absolutamente necessária. As
sociedade e do Estado, esteja pautada por medidas
referências aos agentes privados, também nos
que persigam a concretização de tais direitos.
incisos III e XVI, denotam sua permanência, não
2.1.2 Princípios de direito urbanístico obstante o inciso XV apontar claramente para
um fomento à atividade privada;
A idéia do direito urbanístico como um sis-
tema de normas, autônomo em relação ao direito c) coesão dinâmica das normas urbanísti-
constitucional ou administrativo, não é nova. Poucos, cas: princípio descrito por Silva (1995) como

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singularidade da norma urbanística e, por isso tentabilidade exige que tal se dê priorizando as si-
mesmo, também como princípio, pode ser des- tuações e os grupos mais fragilizados, ou mais facil-
crito como predominância dos planos, dado mente debilitados quando do processo desenfreado
o papel de validação do Plano Diretor em rela- de urbanização, que caracterizou, até o momento, o
ção às demais normas urbanísticas; desenvolvimento das cidades brasileiras.
d) afetação das mais-valias ao custo da ur-
banificação: anteriormente ao Estatuto da Ci- 2.2 Autonomia municipal e limites
dade, já se delineava como uma diretriz, ainda de atuação
tênue, em face dos institutos da desapropria-
ção por zona e da contribuição de melhoria. A Federação brasileira é de natureza coope-
O inciso XI vem, em definitivo, incorporá-lo rativa, na qual os entes federativos participam, em
como poder-dever na elaboração e aplicação maior ou menor escala, da receita tributária do ente
da legislação urbanística; e competente pela instituição e arrecadação de de-
terminado tributo. Além disso, executa funções co-
e) justa distribuição dos benefícios e ônus muns, em uma verdadeira rede integrada de ações,
derivados da atuação urbanística: derivado que deve estar sempre voltada ao atendimento do
do princípio da isonomia, numa acepção de interesse da população.
elaboração de políticas públicas, também ga-
nhou corpo em definitivo ante o disposto no O federalismo cooperativo pressupõe, pois:
inciso IX. uma interconexão das autonomias estatais; a divisão
das responsabilidades governamentais; a criação de
A evidente novidade refere-se ao destaque à sistemas de controle e fiscalização das atividades
participação cidadã, elevada à condição de prin- particulares no meio urbano; a estruturação de or- 21
cípio, na medida em que exigida tanto nos aspectos ganismos de planejamento nacional, regional, metro-
de procedimento (inciso II) quanto na própria subs- politano e local, integrando-os no sistema de decisão
tância do processo de urbanização (inciso XIII), irra- governamental e de execução dos serviços públicos;
diando seus efeitos, portanto, a uma gama imensa de além da participação popular, a legitimar a ação go-
situações estratégicas ao desenvolvimento urbano. vernamental. Então, a Constituição brasileira contem-
Já a sustentabilidade urbana (incisos I, VII, pla competências privativas e exclusivas conferidas
VIII, XII) possui um caráter próximo, mas diverso, a cada um dos entes integrantes da Federação brasi-
da função social da cidade. Enquanto esta evoca os leira, ao mesmo tempo em que estabelece competên-
direitos a consubstanciar no espaço urbano, a sus- cias comuns a todos eles. Essas competências devem

Bases legais e institucionais


ser exercidas nos limites fixados constitucionalmen- tuição do sistema nacional de gerenciamento
te à União, aos estados e aos municípios, sob pena de de recursos hídricos e definição dos critérios
ingerência de um ente na seara de outro. de outorga de direito de seu uso; e a institui-
O conceito de autonomia embute, assim, o ide- ção de diretrizes para o desenvolvimento ur-
al de limite ou restrição de ação, distinto de sobera- bano, inclusive habitação, saneamento básico
nia, que incute poder ilimitado de autodeterminação e transportes urbanos (artigo 21, IX, XIX e
de um país. Para que as atuações legais e administra- XX). Portanto, legislará a União sobre direito
tivas dos diversos entes federativos sejam legítimas e civil, direito penal, desapropriação, diretrizes
válidas, devem ser respeitadas as fronteiras definidas da política nacional de transporte, trânsito, ja-
pela Constituição Federal (CF), sob pena de serem zidas, minas e outros recursos minerais, cujas
questionadas por invasão de competência. disposições legais recairão, indistintamente,
sobre todo o território nacional, obrigando
Não se pode perder de vista, entretanto, no
os indivíduos, os estados e os municípios, e a
contexto do federalismo cooperativo, que está im-
própria União, ao seu atendimento.
posta uma relação harmônica e entrelaçada de forças
constitucionais, com o objetivo de alcançar o pleno • Do Estado – a competência legislativa cons-
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em titucional dos Estados, além da competência
âmbito nacional. Seguindo a trilha constitucional de legislativa concorrente, é residual, a significar
competências, o modo como foi delineado seu sis- que lhes foram reservadas as matérias que
tema de repartição permite indicar, efetivamente, o não lhes foram vedadas pela CF, conforme de-
funcionamento da Federação brasileira, relacionado termina o seu artigo 25, § 1º. As matérias que
com a elaboração do Plano Diretor. não foram destinadas expressamente à União,
22 • Da União – foram enumeradas no artigo 21 nem aos municípios, serão de competência
da CF as competências exclusivo-administra- dos estados, uma vez que a sua competência é
tivas da União, que afasta a atuação de qual- remanescente. Pode-se apontar como compe-
quer outro ente federativo no trato das maté- tência legislativa privativa dos estados a ins-
rias ali constantes; todos os atos necessários à tituição de regiões metropolitanas, aglome-
sua execução são de responsabilidade, tão-so- rações urbanas e microrregiões, constituídas
mente, da União. Assim, é exclusiva da União por agrupamentos de municípios limítrofes,
a elaboração e execução de planos nacionais para integrar a organização, o planejamento e
e regionais de ordenação do território e de a execução de funções públicas de interesse
desenvolvimento econômico e social; a insti- comum (artigo 25, § 3º, da CF).

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• Do Município – sua capacidade legislativa, expedir mandamentos suplementares à legis-
isto é, o poder de editar normas próprias vol- lação estadual que trata do mesmo assunto.
tadas a tratar de assuntos de interesse local, Assim, a competência legislativa para tratar
no exercício de sua competência plena e pri- de assuntos de interesse local é privativa do
vativa, e a suplementar as legislações federal município, o que afasta a produção legislativa
e estadual, no que couber, vem preceituada federal ou estadual, e não se assemelha e nem
no artigo 30, I e II, da CF. O inciso I estabele- se confunde com a competência legislativa
ce que cabe ao município legislar sobre as- suplementar aqui tratada, cuja atuação local
suntos de interesse local, ou seja, disciplinar está adstrita a determinadas particularidades
sobre as matérias típicas que digam respei- ou peculiaridades locais, que levam o ente fe-
to, privativamente, ao seu território. Tais ma- derativo local a complementar as legislações
térias de competência legislativa municipal federal ou estadual, no que couber. Como se
são todas aquelas comuns a todos os demais vê, a elaboração de legislação municipal de
entes federativos municipais, uma vez que se qualquer natureza exprime as necessidades
trata de interesses de certa categoria perti- locais, o que demonstra a autonomia de que
nentes a qualquer município, como ocorre goza esse ente federado. Todavia, em certos
com a legislação edilícia, de zoneamento ur- casos, essa legislação ficará limitada por nor-
bano e de trânsito de veículos. Por sua vez, mas editadas por outros entes, desde que no
prevista no inciso II, sua competência legis- exercício de suas competências.
lativa suplementar se dará diante de situa- • Da competência concorrente – cabe à
ções em que não está presente um interesse União e aos estados legislar sobre os temas
comum a todos os municípios, mas, sim, um arrolados no artigo 24 da CF: o direito tribu- 23
interesse peculiar de determinado ente fede- tário; o direito urbanístico; proteção do meio
rativo local, cujas características geográficas ambiente: florestas, caça, pesca, fauna, defesa
ou urbanas acabam por impor-lhe a edição do solo e dos recursos naturais, controle da
de normas complementares às legislações fe- poluição em qualquer de suas formas, res-
deral ou estadual que são insuficientes para ponsabilidade por dano a bens; e direitos de
atender às demandas específicas ocorrentes valor artístico, estético, histórico, turístico e
na localidade. É o que ocorreria com um mu- paisagístico, entre outros. À União competirá,
nicípio em que a atividade industrial é in- nesse campo, fixar normas gerais (artigo 24,
tensamente poluidora, a ponto de levar-lhe a § 1º), deixando-se ao ente estadual a compe-

Bases legais e institucionais


tência suplementar de editar as normas espe- estadual, o território municipal que estiver inserido
cíficas de aplicabilidade estadual (artigo 24, § nos limites da região metropolitana passa a assumir
2º), observadas as normas gerais editadas pela papel diferenciado no tocante ao desenvolvimento
União. Na ausência das normas gerais, os esta- urbano, por força do intenso processo de urbaniza-
dos poderão supri-las em sua plenitude, com ção a que está submetido.
a edição de tais regras, no exercício de sua É papel do estado também, como visto ante-
competência supletiva (artigo 24, § 3º), sendo riormente, no âmbito de sua competência legislati-
certo que a expedição posterior pela União va residual, planejar a ordenação territorial estadual
das mencionadas normas gerais suspenderá a e regional, e o desenvolvimento econômico e social,
eficácia, naquilo que com elas conflitar, dos instituir diretrizes para os planos estaduais e regio-
preceitos gerais estaduais (artigo 24, § 4º). nais de ordenação territorial, e instituir diretrizes
Mesmo com a determinação constitucional de estaduais e regionais para o desenvolvimento urba-
competências, em diversas ocasiões pode-se deparar no. Cabe-lhe, nessa linha, além de instituir as regiões
com problemas de ordem judicial cujo foco de dis- metropolitanas, estabelecer, em respeito às legisla-
cussão é, exatamente, os limites de atuação de cada ções federal e municipal, as diretrizes que devem
um dos entes que integram a Federação brasileira. ser observadas em seu território, às quais os muni-
Entre algumas situações que permitem demonstrar cípios não se podem furtar em suas ações legislativa
essas dificuldades, há disposições da Lei Federal n.º e administrativa.
6.766/79 (Lei Lehman) em processo de discussão e Em relação específica ao Plano Diretor, esse
alteração. Essa legislação é ambígua, por exemplo, instrumento deve estabelecer as diretrizes assecura-
quando trata sobre o parcelamento do solo urbano, tórias do atendimento das necessidades dos cidadãos
24
com restrições relativas à sua declividade (artigo 3º, quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao de-
III), usualmente inadequadas aos municípios serra- senvolvimento das atividades econômicas, sempre a
nos; ou a previsão de que cabe aos estados discipli- respeitar as diretrizes gerais estabelecidas pelo Esta-
nar a aprovação pelos municípios de loteamentos e tuto da Cidade e demais leis federais.
desmembramentos quando estes forem localizados
O Estado, porém, também influirá na elabora-
em regiões metropolitanas (artigo 13, II).
ção do Plano Diretor municipal, pois, sendo de sua
Em relação às regiões metropolitanas, tem-se, responsabilidade a ordenação do território estadual
ainda, a competência legislativa de sua instituição e regional, cabe-lhe elaborar os respectivos planos
pelo estado. Uma vez criada pelo ente federativo estaduais e regionais de desenvolvimento territo-

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rial, econômico e social. Tais planos devem balizar o descentralizada ligados à preservação ambiental, com
município na elaboração de seus Planos Diretores, o Executivo e o Legislativo do município, e com a
não se tratando de município localizado em região comunidade local. Na implantação da APA, serão apli-
metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião cadas as medidas previstas na legislação e poderão
(lembrando que estas duas últimas modalidades de ser celebrados convênios visando evitar ou impedir
ordenação territorial não foram sequer implantadas). o exercício de atividades causadoras de degradação
Por exemplo, em determinada região do estado, onde da qualidade ambiental.
um município esteja inserido em área julgada de re-
Entre outras questões ambientais, têm-se espe-
levante importância ambiental, o respectivo plano
cialmente parcerias relacionadas à implantação de
regional deve servir de base para que o ente federati-
atividades potencialmente poluidoras, capazes de
vo local elabore as suas diretrizes.
afetar mananciais de águas, o solo e o ar; a realização
Outro exemplo de situação passível de pro- de obras de terraplanagem e a abertura de canais que
blemas de ordem judicial é a competência federal, importem sensível alteração das condições ecológi-
estadual e municipal de legislar, concorrente e suple- cas locais, principalmente na zona de vida silvestre;
mentarmente, conforme o caso, sobre meio ambien- o exercício de atividades capazes de provocar ace-
te, que se insere, inclusive, no campo de atuação ad- lerada erosão das terras ou acentuado assoreamen-
ministrativa comum dos três entes federativos.Assim, to nas coleções hídricas; e o exercício de atividades
o estado e os municípios podem instituir áreas de que ameacem extinguir as espécies raras da flora e
proteção ambiental, a fim de assegurar o bem-estar da fauna locais. Em que pese a ação conjunta que o
das populações humanas, a proteção, a recuperação estado pretende desempenhar com o município na
e a conservação dos recursos naturais. preservação ambiental, não é demais afirmar que o
25
A implantação de Área de Proteção Ambiental município não pode perder de vista que as diretrizes
(APA) deve ser coordenada por um Conselho Esta- urbanísticas a inserir no Plano Diretor e a legislação
dual de Meio Ambiente, em colaboração com órgãos urbanística dele decorrente devem atender às diretri-
e entidades da administração estadual centralizada e zes desejadas por lei estadual.

Bases legais e institucionais


26

3.
Coleção
ColeçãoHabitare
Habitare--Planos
PlanosDiretores
DiretoresMunicipais:
Municipais:Integração
IntegraçãoRegional
RegionalEstratégica
Estratégica--Roteiro
Roteirometodológico
metodológico
3.
Temas regionais de interesse local

A
s questões intermunicipais apresentam interesses comuns relacionados às condições físico-terri-
toriais, à integração econômica (produção e mercados) e à complementação de políticas sociais.
São três grupos de abordagem que transcendem, em muitos aspectos, o município, exigindo
soluções regionalizadas.

Essa situação é destacada nas regiões metropolitanas, onde o processo de conurbação quebra os limites
administrativos e induz à necessidade de resolução conjunta dos problemas. Porém, mesmo para os municípios 27

de pequeno e médio portes, em geral com menos recursos e menos tradição de planejamento, a integração
regional também é bastante estratégica.

Ações intermunicipais podem se dar pela associação dos municípios em instituições regionais, tratadas
no capítulo 5 desta publicação, como consórcios, comitês e outros órgãos colegiados regionais e estaduais.
Também, propõem-se ações conjuntas para a elaboração de um diagnóstico sobre os problemas comuns à
região, subsidiando a construção de uma Agenda Regional (ver seção 6.2), definida a partir de um processo
participativo de planejamento e gestão.

Temas regionais de interesse local


A compreensão das ligações entre as principais lhões de unidades. Entretanto, esse número, naquela
atividades produtivas de municípios que pertencem época, certamente já era bem maior.Tendo em conta
a uma mesma região geoeconômica ou mesmo a pos- o ambiente construído, com suas várias inadequa-
sibilidade de integração de ações de política pública ções técnicas, legais e de infra-estrutura das moradias
permitirão caminhar na busca do estabelecimento de existentes (SHAHINI, 2004), devia alcançar déficit su-
parcerias.A conseqüência será a exploração conjunta perior a 7,7 milhões, segundo cálculo do Programa
das potencialidades de crescimento, reduzindo o défi- das Nações Unidas para Assentamentos Humanos.
cit social com menor custo e maior eficácia nos resul- O maior problema habitacional se relaciona
tados, ou seja, o tratamento intermunicipal das partes com as ocupações precárias. Essa condição vem se
integrantes e coligadas de suas regiões se configura agravando ao longo dos anos, em todo o mundo: cin-
em ferramenta importante para colocar em prática a qüenta anos atrás, 35 milhões de pessoas moravam
melhoria da qualidade de vida da população. em favelas. Hoje, seriam 935 milhões, projetando-se
São vários os temas de interesse comum que para 2030 um montante de dois bilhões de habitan-
possibilitam ações integradas e dependentes das ca- tes (GOIS, 2005).
racterísticas próprias de cada região. Buscou-se a sis- O Brasil acompanha essa tendência mundial,
tematização das questões de alcance regional, priori- ou seja, nossas cidades caracterizam-se pela preca-
zadas em municípios brasileiros, principalmente na riedade e ilegalidade da maioria das ocupações e
elaboração de seus Planos Diretores, compiladas de pela extrema segregação socioespacial. Tal situação
informações disponibilizadas em diferentes fontes, se avoluma ainda mais quando considerada a falta
que tratam da solicitação e demanda municipais. Os de inclusão social dos moradores, a qual as políticas
dados mais recentes encontram-se nos resultados ob- tradicionais de empreendimentos habitacionais usu-
28 tidos por Conferências das Cidades e divulgações de almente não contemplam, focalizando apenas os as-
informativos eletrônicos, como os da Rede do Minis- pectos construtivos de seus empreendimentos.
tério das Cidades.
Em São Paulo, cidade que mais possui favelas
Destacam-se, a seguir, atividades consideradas no território nacional, existem 2.018 ocupações pre-
com mais freqüentes possibilidades de parcerias. cárias, que abrigam 378.863 residências, de acordo
com informações de 2007 da Secretaria Municipal de
Habitação, tendo sido acrescentados 464 aglomera-
3.1 Processo de ocupação habitacional
dos urbanos desse tipo em uma década. Como resul-
Dados do Censo 2000 do IBGE indicam que o tado, a cidade ilegal assume proporções sempre cres-
déficit habitacional no país seria da ordem de 6,6 mi- centes, e cerca de 90% dela está em áreas públicas.

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As situações precárias de ocupação são simi- históricos, em um quadro em que esse tipo de edifica-
lares na maior parte dos outros centros metropoli- ção usualmente não é valorizado pelo Poder Público
tanos brasileiros, como Rio de Janeiro, Recife, Belo e, conseqüentemente, arrasado pela especulação imo-
Horizonte e Salvador. O problema maior, referente à biliária. Outro aspecto importante é o crescimento nos
população residente em favelas, representa de 20% a entornos das cidades, com falta de infra-estrutura.
40% da ocupação, que, entre 1991 e 2000, aumentou
Principalmente nas regiões metropolitanas,
cerca de 22% em todo o Brasil (MARICATO, 2001).
nota-se o padrão periférico de ocupação – o proces-
Devem-se englobar, também, dentro do conceito so de periferização – em continuidade à forma já evi-
de precariedade da ocupação, outros tipos de habitação denciada nas décadas de 1970 e 1980, intensifican-
clandestina, como cortiços, os quais são, muitas vezes, do-se assustadoramente desde a década de 1990 até
responsáveis, ainda, pela degradação de patrimônios os dias atuais (Figura 1).

29

Figura 1 – Ocupação irregular do Morro do Socó, no município de Osasco, Região Metropolitana de São Paulo – Foto Nurg/IPT

Temas regionais de interesse local


No caso da Região Metropolitana de São Paulo, e turístico; e as políticas de subsídio, integração social
que engloba 39 municípios, com quase 18 milhões e geração de emprego e renda, entre outras questões
de habitantes, constata-se o surgimento de novas que podem ter planejamento regional. Além disso, si-
fronteiras de expansão urbana. Trata-se de um pro- tuações de risco, como enchentes, escorregamentos,
cesso de deslocamento populacional intra-regional erosão e contaminação das águas, usualmente afetam
com o transbordamento territorial da população a ocupações urbanas e extrapolam seus limites político-
partir das áreas centrais em direção às franjas da administrativos. Nas áreas de risco, medidas preventi-
metrópole, criando novos espaços de concentração vas, corretivas e de monitoramento devem necessaria-
de pobreza, em desarmonia com novos loteamentos mente ser tomadas em uma gestão intermunicipal.
e condomínios fechados de alta renda.
3.1.1 Moradia: ambiente construído sustentável
Essas condições são semelhantes em outras
A Constituição Federal aponta a moradia como
Regiões Metropolitanas, tanto paulistas (Campinas,
direito social básico. Conceber e implementar ações
Baixada Santista e Vale do Paraíba) como de outros
sob o tema moradia exige compreender, também, o
estados brasileiros. Ainda, tal dinâmica ressalta-se
entorno dos empreendimentos habitacionais, sua in-
como uma tendência geral em todo crescimento
fra-estrutura e a inserção na política urbana e ambien-
urbano, aproximando áreas urbanas de municípios tal do município. Segundo Denizo et al. (2002), a in-
vizinhos. Sua abordagem regional, então, pode ser tervenção habitacional sustentável deve estabelecer
também assumida em microrregiões ou em qual- uma ação continuada no atendimento das necessida-
quer outra situação de disposição territorial urbana des de seus beneficiários. É imprescindível que seja
na qual a ocupação habitacional tenha influência tratada em sua real dimensão, que é a da estruturação
que ultrapasse os limites político-administrativos urbana e do desenvolvimento socioambiental, tendo
30
de um município. a inclusão social como foco norteador das ações.
Para o compartilhamento intermunicipal, deve- Enfrentando o problema de moradia, os mu-
se considerar questões como: a utilização de terrenos nicípios devem, simultaneamente, promover tanto
disponíveis para construção de unidades habitacionais a recuperação urbanística e ambiental dos assenta-
de interesse social, incluindo a relocação de assenta- mentos precários como o aumento do acesso à mo-
mentos precários; o estudo de passivo ambiental; a re- radia (mercado habitacional legal), desacelerando o
cuperação de áreas degradadas para o uso desses ter- processo de crescimento da cidade ilegal (Figura 2).
renos; questões de infra-estrutura; áreas de interesse de Para tanto, é necessário articular a política habitacio-
defesa do patrimônio histórico, artístico, arqueológico nal com o planejamento e a gestão urbana.

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Figura 2 – Ocupação do edifício São Vito, em São Paulo, invadido por população de baixa renda – Foto Laps

31
A oferta de moradias deve se relacionar com a O principal instrumento para promover essa
ampliação da terra urbana servida por infra-estrutu- articulação é o próprio Plano Diretor, que pode esta-
ra e serviços. Depende do estabelecimento de uma belecer outros instrumentos específicos (ver capítulo
política urbana e fundiária que aumente a oferta de 4), tanto para promover a urbanização e a regulariza-
terra urbanizada, garantindo o uso social do espaço ção dos assentamentos precários (favelas) como para
urbano e combatendo a especulação imobiliária. ampliar o acesso ao mercado habitacional formal.
Assim, necessita a implementação de instrumentos O município, conforme definido na Constitui-
urbanísticos para regular o mercado e permitir a mo- ção Federal, é o principal ente da Federação respon-
radia social adequada. sável pela promoção da política urbana, de forma a

Temas regionais de interesse local


promover o pleno desenvolvimento das funções so- A estratégia, segundo Rolnik (2002), é que as
ciais da cidade. Porém, dos 170 milhões de brasilei- leis municipais não conflitem entre si, mas, ao contrá-
ros em 2000 cerca de 30% moravam em nove metró- rio, convirjam no sentido de oferecer instrumentos
poles (IBGE, 2004). que se harmonizem para contribuir na resolução dos
problemas regionais. Para tanto, a aplicação dos ins-
Tal situação indica que a resolução da moradia
trumentos do Estatuto da Cidade, em geral, e a ques-
no Brasil passa necessária e prioritariamente pelas
tão habitacional, em particular, devem ser debatidas
regiões metropolitanas e centros ou aglomerações
à luz da estratégia regional.
urbanas regionais denominadas microrregiões. Essa
ocupação, caracterizada pelo processo de conurba- 3.1.2 Áreas de risco
ção, apresenta relações de dependência entre as fun-
Relacionado com a ocupação habitacional, o
ções urbanas e regionais, e também a integração das
tratamento de áreas de risco constitui uma das ações
funções socioeconômicas.
em que, freqüentemente, a abordagem regional pro-
Muitas outras questões setoriais interagem porciona melhores resultados. Tem-se como risco a
com a moradia, em uma abordagem de ambiente probabilidade de danos ou prejuízos ao homem em
construído, e não podem se restringir aos limites de decorrência de processos do meio físico (tais como es-
um município, como transporte, infra-estrutura de corregamento, erosão, inundação e abalo sísmico), do
saneamento, meio ambiente e áreas de risco. Nesse meio biótico (pragas, redução drástica da biodiversida-
cenário, é preciso equacionar a política urbana dos de e outros problemas com a fauna e a flora) e do meio
municípios no contexto regional, por meio de um antrópico (acidentes tecnológicos, assaltos, doenças,
planejamento integrado e de ações conjuntas em ma- fome, desemprego e incêndio, entre outros). A possibi-
térias de interesse comum. lidade de ocorrência isolada ou mútua desses eventos
32
Recomenda-se que os municípios produzam estabelece os riscos ambientais.
um diagnóstico da situação habitacional regional e A preocupação mundial com relação à questão
incorporem em seus Planos Diretores as diretrizes de risco é constatada, por exemplo, na Resolução n.º
e estratégias intermunicipais para promover o uso 42/169 da Assembléia Geral das Nações Unidas, que de-
e a ocupação do solo, assim como para promover signou os anos 90 como a Década Internacional para
a recuperação urbanística e ambiental dos assenta- Redução de Desastres Naturais. A partir de um enfo-
mentos precários. Como referência, apresentam-se, que inicial com relevância dos aspectos do meio físico,
na seção 6.2.1, diretrizes gerais para um programa o tratamento de risco avançou, nessa primeira década
regional de habitação. do século XXI, por meio da Estratégia Internacional

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para a Redução de Desastres (EIRD), ampliando a abor- Levantamento efetuado pelo IBGE indicou que,
dagem ambiental para os aspectos sociais e econômi- em 1996, cerca de 24% dos municípios brasileiros ti-
cos das populações atingidas (FREITAS et al., 2004). nham áreas de risco em seus territórios. Tais áreas au-
mentam com o crescimento da população urbana, com
Ainda que se registrem situações de risco em mo-
o agravamento da desigualdade social e com a falta de
radias de diferentes patamares sociais (Figura 3), elas se
planejamento correto da ocupação.
concentram em ocupações de população de baixo po-
der aquisitivo, sem possibilidade financeira para cons- Entre as condições de maior risco ambiental,
truir suas casas em melhores condições de edificação notavelmente em locais ocupados por população de
ou de localização.A ocupação irregular de baixa renda, baixa renda, destacam-se: o risco de escorregamentos
por vários motivos, multiplica-se principalmente em ou inundação, por ocasião dos períodos de chuvas
áreas relegadas pelo Poder Público (áreas institucionais intensas; os incêndios cada vez mais comuns nesses
ou mesmo unidades de conservação), destacando-se aglomerados habitacionais; problemas de doenças re-
aquelas com maior dificuldade para ocupação adequa- lacionadas com a insalubridade; e o aumento da crimi-
da (encostas de alta declividade ou várzeas). nalidade urbana. Considerando a expressiva dimensão

33

Figura 3 – Área de risco no município de Blumenau, SC, envolvendo população de alto poder aquisitivo – Foto Nurg/IPT

Temas regionais de interesse local


dessa situação no país e a necessidade de uma mobili- De maneira geral e simplificada, tal Programa
zação específica no sentido de resolver os problemas consiste na formação de uma brigada de incêndio,
associados, impõe-se a exigência de formular e imple- composta de moradores da própria comunidade,
mentar planos de ação com alcance nacional, capazes que é treinada para orientar os demais morado-
de contribuir efetivamente na atenuação, redução ou res com relação à prevenção de incêndio, ou seja,
mesmo eliminação dos riscos. evitando atitudes que possam iniciar um incêndio,
Em relação à violência e segurança urbana em bem como atuar em situações de emergência, no
moradias de baixo padrão, a falta de dados sistemati- combate, resgate e salvamento das vítimas. Resulta-
zados e interligados acerca da criminalidade e sobre dos positivos foram alcançados, tais como a extin-
o sistema de justiça criminal dificulta a elaboração de ção completa de vários incêndios, com resgate de
propostas detalhadas e específicas de sua correção e vítimas, pela brigada local.
prevenção. De maneira geral, tais propostas variam de Ações semelhantes poderão ser implantadas
acordo com as diferentes condições do país. em qualquer região brasileira, com as devidas adapta-
Pode-se, entretanto, afirmar que, usualmente, ções e responsabilidades. Um aspecto fundamental é
se tem em comum a tendência de crescimento da a participação e o treinamento da comunidade local,
taxa de criminalidade ligada às áreas de favelas e seus de técnicos das prefeituras envolvidas e de suas res-
entornos, com destaque da criminalidade vinculada pectivas Defesas Civis, junto ao Corpo de Bombeiros
com o tráfico de drogas, para o qual a desigualdade ou entidade equivalente que trate diretamente com
social contribui decisivamente. Certamente, a intera- esse tipo de evento.
ção regional de informações e ações permitirá agir Quanto aos riscos à saúde, em geral se relacio-
na contramão dessa tendência, no combate tanto às nam com características epidemiológicas, irrompendo
34
causas do problema como às suas conseqüências. na população de determinado espaço inicial da ocu-
Quanto à questão de risco de incêndio em fa- pação, alastrando-se regionalmente sob a influência de
velas, como exemplo registra-se a ocorrência, na cida- vários fatores, em um processo de causas múltiplas
de de São Paulo, de cerca de 800 incêndios por ano. (NATAL, 2004). Os riscos têm relação inequívoca, di-
Com o objetivo de apresentar soluções viáveis para reta ou indireta, com quase todas as atividades cujos
esse problema, o Instituto de Pesquisas Tecnológicas problemas socioambientais se destacam em ocupa-
do Estado de São Paulo (IPT) desenvolveu um Progra- ções de população de baixo poder aquisitivo: áreas
ma de Segurança contra Incêndio e implantou-o em insalubres, falta de saneamento básico, educação e
várias comunidades paulistanas. alimentação precárias, poluição do solo, da água e do

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ar, entre muitos outros (Figura 4). Pode-se, também, com as condições peculiares de cada região, porém
relacionar os riscos à saúde com as diversas possibi- todas deverão ter participação da comunidade.
lidades de acidentes que afetem as condições físicas Com referência aos riscos de desastre natural,
dos indivíduos, como problemas de mobilidade ur- sua ocorrência concentra-se em ocupações de en-
bana que aumentem os riscos de queda, principal- costas e áreas de várzea por assentamentos urbanos
mente de idosos, para os quais há probabilidade de precários, principalmente no período de chuvas, afe-
resultados muito mais danosos. tando, em especial, grandes e médias cidades brasi-
Algumas diretrizes específicas de abordagem leiras, com o registro de dezenas de vítimas fatais.
regional ao risco à saúde estão tratadas nas seções 3.4 Na seção 6.2.5, apresentam-se diretrizes gerais para
e 4.1.9. Muitas outras medidas e ações intermunici- o desenvolvimento de um programa regional de
pais poderão ser estabelecidas e detalhadas de acordo planejamento e gestão das diferentes áreas de risco

35

Figura 4 – Área insalubre em ocupação de baixa renda no município de Osasco, SP, com poluição do solo e da água, por falta de sanea-
mento básico, com alto risco à saúde da população, constituindo, também, área de risco a escorregamento e inundação – Foto Nurg/IPT

Temas regionais de interesse local


específicas aos processos do meio físico, incluindo cleos históricos e áreas naturais, sendo aplicado so-
ações de conscientização e compartilhamento com mente a bens materiais de interesse para a conser-
a população local e os diferentes segmentos sociais, vação da memória coletiva.
que devem participar no trato desse problema. Esses bens são protegidos por meio do instru-
Como resultado do Programa a ser implemen- mento jurídico tombamento (seção 4.2.2), que não
tado, pretende-se: altera a propriedade de um bem; apenas proíbe que
a) estabelecer efeitos multiplicadores, disse- venha a ser destruído ou descaracterizado. Logo, um
bem tombado não necessita ser desapropriado.
minando regionalmente a cultura da ação pre-
ventiva; De acordo com a Constituição Federal, tom-
b) formar equipes locais com interações inter- bar não significa cristalizar ou perpetuar edifícios ou
municipais, para atuar na prevenção de aciden- áreas urbanas, inviabilizando toda e qualquer obra
tes e em situações de emergência; que venha a contribuir para a melhoria da cidade.
O patrimônio tombado pode e deve ser revitalizado
c) potencializar ações estruturais (obras) e
por ações que valorizem os bens e corrijam aqueles
outras não-estruturais (programas de planeja-
que se encontram deteriorados, sempre vinculadas à
mento urbano, de defesa civil, de ações sociais
obrigatoriedade de serem mantidas as características
de redução da pobreza); e
que justificaram o tombamento.
d) aplicar a tecnologia (processos e ferramen-
Para isso, essa ação pode ser feita pela União por
tas) em prol da população carente.
meio do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional. No Estado de São Paulo, criou-se o Conse-
3.1.3 Patrimônio histórico, artístico,
lho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico,
arqueológico e turístico
36 Artístico e Turístico (CONDEPHAAT), cuja finalidade
Um aspecto muitas vezes relegado no proces- é proteger, valorizar e divulgar o seu patrimônio cul-
so de ocupação habitacional está relacionado ao pa- tural. Essas atribuições foram confirmadas, em 1989,
trimônio histórico, artístico, arqueológico e turísti- pela Constituição paulista. Além das legislações fede-
co. Todo cidadão tem o direito de proteção de bens ral e estadual, podem existir leis municipais.
ou patrimônios culturais que considere importan-
tes para a memória e para a conservação ambiental.
3.2 Mobilidade e logística
Constitui o conjunto de representações da história
e da cultura de sua cidade ou região, composto de A logística e a mobilidade urbana referem-se
bens móveis, edificações, monumentos, bairros, nú- ao planejamento e à organização de deslocamen-

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tos de pessoas e bens de uma cidade, atendendo a Outro aspecto básico é o estabelecimento de
demandas dos diferentes setores de sua população. estruturas alternativas para deslocamento e integra-
Para tanto, suas ações devem necessariamente abran- ção intermodal, permitindo escolhas que efetiva-
ger os meios rurais e intermunicipais, configurando mente reduzam distâncias e custos operacionais e
uma influência regional na relação e comunicação que aumentem a qualidade e a segurança do espaço
urbana de um município. viário, nas diferentes situações e necessidades. Nes-
se sentido, deve-se oferecer melhores condições de
Afora isso, essa organização de deslocamentos
transporte coletivo, conduzido efetivamente como
de pessoas e bens de uma cidade deve considerar
escolha acertada em face do transporte individual.
os diversos meios de transporte público (individu-
al, coletivo e de carga), além de transportes não-mo- Não adianta restringir o uso de automóveis se
torizados e a circulação de pedestres. Ressalta-se a o transporte coletivo de massa não constituir uma
importância de incluir o trato de pessoas com defi- alternativa que faça com que os usuários lhe dêem
ciência física e de idosos, usualmente com restrição preferência. O transporte coletivo deve cumprir a
ao acesso ao espaço urbano e ao transporte. Nesse necessidade de função sistêmica da rede, ganhan-
caso, deverão também apresentar abordagens ligadas do maior eficiência urbana com melhoria da qua-
a aspectos das condições de riscos de queda desses lidade de vida da população (PARTEZANI, 2003).
indivíduos, com probabilidade de resultar em proble- Reflexo da não-implementação de planos, a fal-
mas de saúde bem maiores que dos demais. ta de investimento nos transportes públicos reduziu
Para estabelecer mecanismos que garantam me- o uso de coletivos, com suas esperadas conseqüên-
lhores condições de acessibilidade, sua logística deve cias danosas. Como exemplo, pesquisas de origens/
buscar a reformulação do desenho urbano e regio- destinos do Metrô de São Paulo apontaram que a
nal, cuidando da distribuição dos serviços essenciais, participação dos transportes coletivos públicos di- 37
como educação, saúde, comércio, equipamentos de minuiu de 61% em 1977 para 27% em 2003 (SOUZA;
lazer e cultura. Constituem, então, ações que alteram VIANNA, 2004).
os paradigmas atuais e transformam comportamen- Quanto ao transporte de cargas, é urgente a re-
tos que envolvem desde os gestores públicos até os adequação de sua matriz, apontando a premência de
diferentes tipos de usuários. Assim, a integração das logística com melhores perspectivas intermunicipais
pessoas com os ambientes de circulação e acesso do setor na eficiência específica e interativa dos mo-
deve ser concebida por articulações intermodais, ou dais disponíveis.A mudança da matriz de transportes
seja, como sistemas interligados de mobilidade, e não brasileira passa, principalmente, pela injeção de re-
como partes isoladas. cursos em obras estruturantes.

Temas regionais de interesse local


3.2.1 Sistema viário das. Neste último caso, deve-se considerar, inclusive,
a questão de obtenção de material de empréstimo
O sistema viário constitui uma rede de dife-
(solos, cascalhos e outras matérias-primas para a
rentes meios de transporte que, além de permitir o
construção), por vezes disponível em apenas um dos
deslocamento de pessoas e veículos, é um forte indu-
municípios, além da própria manutenção das vias ou
tor da distribuição, forma e densidade de ocupação
do compartilhamento de maquinários.
do território. Seu planejamento, portanto, deve estar
vinculado com as demais infra-estruturas existentes Entretanto, o desenvolvimento modal dos
ou previstas, para seu melhor aproveitamento, redu- transportes no Brasil favoreceu demasiadamente,
zindo custos e propiciando maior qualidade de vida desde a década de 1960, a rodovia, com resultados
à população. econômicos danosos. Sua participação atual em 95%
do transporte de passageiros e em 63% do transpor-
Principalmente em regiões metropolitanas,
te de cargas está em dissonância acentuada com a
mas também em microrregiões ou centros regio-
média mundial (ALESP, 2000), exigindo modificações
nais urbanos, os problemas observados têm mostra-
nos paradigmas atuais desse sistema viário, que se
do a premência de uma reformulação conjunta da
destaca de forma capenga na interação com os de-
logística do sistema de transporte: desde a forma
mais (Figura 5).
de delegação de seus serviços, passando pelo re-
desenho das linhas, de modo a atender melhor às Na rede viária, duas alternativas de intera-
necessidades, e a sustentabilidade econômica de ção de rodovias com outras formas de transporte
locomoção, até a introdução de uma nova política ganham relevância, com possibilidade de parceria
tarifária. Alguns aspectos a considerar, entre outros, regional: o transporte ferroviário e o aquaviário (hi-
são: eliminar as superposições dos serviços; ampliar droviário, marítimo e portuário).Tais alternativas de
38
a mobilidade e opções de deslocamento da popula- incorporação integrada devem ser tratadas acres-
ção; homogeneizar os padrões de acessibilidade das centando, além da relação entre custo e benefício,
diversas regiões envolvidas; e melhorar a qualidade os seus impactos ambientais.
do conjunto do serviço. O transporte ferroviário tem mostrado que
No transporte rodoviário, em conexões inter- pode ser uma alternativa econômica e ambien-
municipais ou quando de proximidade de núcleos talmente muito melhor, em relação ao rodoviá-
urbanos com municípios vizinhos, as parcerias re- rio, para deslocamento de grande distância de
gionais podem ser vantajosas, desde o planejamento cargas, se corrigidos os graves problemas hoje
de transporte e trânsito até a construção de estra- existentes, relacionados com melhorias de sua in-

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Figura 5 – Sistema viário interligando São Paulo com o Porto
de Santos, sem a devida interação das rodovias com os demais
modais de transporte. Na década de 1950, ocorreram ocupações
irregulares no Parque Estadual da Serra do Mar, no entorno dessas
rodovias, a partir dos alojamentos dos trabalhadores na construção
da Via Anchieta – Amarilis/IPT

fra-estrutura. Para mobilidade urbana ou intermu- Todas essas vantagens começariam pela sua
nicipal de pessoas, a ferrovia também pode ser construção, pois utilizaria vias total ou parcialmen-
de grande utilidade, até como complemento do te existentes (canais de drenagem e toda a costa
sistema metroviário, integrando conurbações em brasileira), e adquiriam maior relevância ao consi-
regiões metropolitanas. derarmos que somente as principais hidrovias do
país (Madeiras, São Francisco, Tocantins-Araguaia,
Comparações entre esses três modais de
Paraná-Tietê e Paraguai-Paraná) somam mais de
transporte são apresentadas na Figura 6. Assim, para
10.000 km de extensão. Esse número certamente
o transporte aquaviário, costumeiramente aponta- 39
dobra quando se incluem as hidrovias secundárias,
se, entre as maiores vantagens, o fato de que esse
tendo-se, por conseqüência, mais de 50 portos de
meio de transporte reduz o consumo de combustí-
grande porte (marítimos, fluviais e lacustres), além
vel, com emissão de poluentes comparativamente
de 120 de uso privativo, para transporte dos mais
menor. Outros aspectos positivos são as reduções
diferentes materiais (SOUZA, 2006).
de emissão de ruídos, de custos operacionais e de
infra-estrutura, de deseconomias urbanas causadas Tem-se que atentar, em contrapartida, que, dos
por congestionamentos e pela manutenção do sis- três modais, principalmente o sistema aquaviário é
tema viário, e o transporte aquaviário pode consti- usualmente mais restrito e lento, além de vários outros
tuir até, de per si, uma atração turística. aspectos que podem constituir impactos negativos:

Temas regionais de interesse local


a) em hidrovias, nem sempre se encontra um abastecimento, o que aumentaria o custo des-
canal que independa de modificações de ca- sa via de transporte e, eventualmente, limitaria
racterísticas geomorfológicas dos rios, exi- sazonalmente sua utilização;
gindo-se, nesse caso, obras em vários trechos b) ainda, quando se compara com o transpor-
para resolver problemas como quedas d’água, te de pessoas por ônibus, o tempo de desloca-
afloramentos rochosos, profundidade do canal mento por hidrovias é, em geral, bem maior, o
(principalmente no período menos chuvoso) que indica que sua viabilidade, às vezes, é mais
e existência de barragens hidrelétricas ou de bem aplicada para movimentações regionais

40

Figura 6 – Parâmetros de comparação entre modais de transporte

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de cargas, principalmente a granel, de baixo contaminação dos recursos hídricos consis-
valor unitário e de grande volume, como mi- tem em uma das maiores degradações do meio
nérios e grãos; ambiente, havendo carência de estudos neces-
c) nas situações de carga pesada, porém, um sários que busquem mecanismos de monito-
comboio de chatas pode provocar alterações ramento e controle ambiental para a atividade
nos processos do leito do rio, como turbidez da hidroviária; e
água, ou erosão em suas margens, com influên- f) os recursos necessários para a construção de
cias negativas em sua biodiversidade (Figura 7); infra-estrutura portuária, especialmente no trans-
d) também, um problema que deve ser consi- porte marítimo, são, inicialmente, bastante altos.
derado é a possibilidade de a hidrovia afetar ou- Ponderando essas e outras diferenças entre as
tros processos socioambientais, como o uso do alternativas rodoviárias, ferroviárias e aquaviárias, é
rio para atividades de pesca, turismo e lazer; importante que sua abordagem não seja de opções
e) os impactos negativos por assoreamento e excludentes, mas complementares.

41

Figura 7 – Transporte de 6.000 t de soja em chatas, na hidrovia Tietê, SP. Notar a ondulação do rio, que provoca erosão em suas
margens e turbidez da água.

Temas regionais de interesse local


Outro sistema viário que solicita tratamento possam contribuir com o setor e ainda tornar a ativi-
regional e pode ser incorporado na rede de mobi- dade fator de desenvolvimento local e regional.
lidade, interagindo com os demais transportes, é o
Algumas cidades aeroportuárias têm-se mo-
aeroviário. As dimensões do país e sua situação geo-
bilizado na compreensão desse assunto, discutindo
gráfica e política favoráveis de conexão sul-america-
com a comunidade sobre a atividade em seu ter-
na com outros continentes colocam o Brasil como
ritório, a fim de apresentar propostas e de ter sua
grande mercado usuário, dependente e promotor de
opinião considerada sobre o relacionamento entre
transporte aéreo de passageiros e cargas (FLOREZ;
aeroporto e cidade. Os PDMs devem examinar as
LARA, 2004).
questões regionais, levando em conta o planejamen-
Esses espaços públicos são de operação estra- to e a gestão dos aeroportos, o mesmo se dando no
tégica; sendo assim, o gerenciamento desses equipa- sentido inverso, para garantir diálogo e reciprocida-
mentos deve atender às necessidades e aos interes- de (PMSP, 2004a).
ses das cidades em sua área maior de influência, e de
A partir dessas considerações do sistema viá-
suas comunidades. Portanto, é preciso analisar esse
rio, deve-se buscar procedimentos para implementar
tema com uma nova postura, que privilegie a região
uma rede interligada de rodovias, aquavias, ferrovias
e considere os municípios usuários de seus serviços.
e aerovias, tanto de transporte coletivo como de car-
Sendo de responsabilidade federal, as municipa- gas.As soluções adequadas dependem das diferenças
lidades não são normalmente chamadas a participar e dos potenciais de cada região. Entre outros aspec-
do processo de desenvolvimento da atividade aero- tos a se observar, têm-se:
portuária no país. Em geral, isso ocorre sem o necessá-
a) integração com as políticas de planejamen-
rio diálogo com o território urbano onde está inserida
42 to e gestão do desenvolvimento urbano;
tal atividade, participando apenas os gestores federais:
em terra, a Empresa de Infra-estrutura, Infraero, e no ar, b) criação de colegiado que trate da mobili-
o Departamento de Aviação Civil (PMSP, 2004b). dade local e sua interação regional, estabe-
lecendo planos e metas de curto, médio e
Mesmo julgando correta a condução dessa ati-
longo prazos;
vidade com comando federal, um novo modelo par-
ticipativo deve ser implementado. A interação com c) elaboração de diagnóstico que busque traba-
entidades locais permitirá indicar claramente como lhar com medidas para oferecer melhores con-
lidar com a gestão dos aeroportos, valorizando as dições de transporte coletivo e de articulações
oportunidades contidas nos territórios urbanos que intermodais, envolvendo ações como mapea-

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mento da rede viária, delimitação de núcleos belecimento de programas de mobilidade no sistema
concentradores de fluxo ou envolvendo gran- viário intermunicipal. As conseqüências de um aci-
des eixos de transporte de carga ou coletivos, dente envolvendo o transporte de produtos tóxicos
além de aspectos culturais, que podem indicar vão desde a contaminação de mananciais e outras
variações de acordo com especificidades das unidades de conservação, com influência regional de
regiões brasileiras; largo alcance (Figura 8), até situações mais restritas,
d) estabelecimento de ações relativas ao siste- de congestionamentos ou, então, que comprome-
ma viário, por meio de mecanismos participa- tam assentamentos marginais ao local do acidente,
tivos, com conseqüências na distribuição, den- às vezes densamente povoados. No último caso, as
sidade e forma de ocupação, demandando uma áreas ocupadas passíveis à ocorrência de acidentes
gestão compartilhada regional; têm sua distribuição envolvendo vários municípios
e, portanto, devem ser também tratadas conjunta-
e) reformulação do desenho urbano e regio-
mente, por meio de um programa regional. Mesmo
nal, cuidando, além das interações intermodais,
também de transportes não-motorizados (por quanto à interferência de um acidente no fluxo de
exemplo, ciclovias), do acesso de pedestres veículos, em regiões metropolitanas os congestiona-
(considerando a mobilidade das pessoas com mentos podem abranger várias cidades conurbadas.
deficiência e, portanto, usualmente com restri- Os principais modais para o transporte de
ção ao acesso ao espaço urbano) e da redis- produtos perigosos são as rodovias, ferrovias, dutos,
tribuição dos serviços essenciais, como educa- hidrovias/transporte marítimo e aerovias. A carência
ção, saúde, comércio, equipamentos de lazer e de informações relativas a acidentes com produtos
cultura; e perigosos, sem um sistema integrado de estatísticas,
43
f) busca de resultado em que a mobilidade leva à obtenção de dados discrepantes. No Brasil,
transpareça para os usuários como um sistema considera-se que o modal rodoviário seria responsá-
funcional, que racionalize seu tempo e energia, vel por 60% a 70% do transporte de cargas perigosas,
mesmo abrangendo serviços diferenciados, índice que, no estado de São Paulo, ultrapassaria a
mas complementares. 90% (CARDOSO JÚNIOR, 2004).

Em princípio, a legislação que regula o trans-


3.2.2 Cargas perigosas porte de produtos perigosos é de competência fe-
O transporte de cargas perigosas constitui uma deral, porém com complementações estaduais e
das atividades mais importantes a ser tratada no esta- municipais. No Brasil, até 1983 inexistia legislação

Temas regionais de interesse local


Figura 8 – Situação de risco de acidente com transporte de
cargas perigosas em área de preservação permanente (mangue)
na Baixada Santista, SP – Foto Amarilis/IPT

específica referente ao transporte de produtos peri- As regiões metropolitanas foram as mais dura-
gosos. Atualmente, seu transporte rodoviário é regu- mente atingidas por essa política, já que contavam
lamentado pelo Decreto Federal n.º 96.044, de 18 de com um parque industrial instalado mais estrutura-
maio de 1988, e pela Portaria n.º 204, de 20 de maio do, que passou por processos intensos de reestrutu-
de 1997, além de normas técnicas específicas e regu- ração produtiva nos anos 90. Conseqüentemente, ini-
lamentações dos demais entes da Federação. ciaram-se experiências piloto voltadas à recuperação
da competitividade dos seus territórios.
3.3 Atividades econômicas Considerando a dimensão regional e sua rele-
vância para a concepção de PDMs, vale ressaltar que
44 No cenário brasileiro, presenciamos na década
a noção de proximidade espacial entre os atores eco-
de 1990, mais particularmente a partir do processo
nômicos representa um elemento crucial e freqüen-
de descentralização desencadeado pelo Governo Fe-
temente subutilizado pelos gestores públicos na ela-
deral, uma série de iniciativas no campo econômico
boração e implementação da estratégia econômica
encabeçadas pelos municípios brasileiros. A condi-
do município. Essa proximidade pode implicar pelo
ção das cidades como protagonistas se intensificou
menos quatro efeitos benéficos para o desenvolvi-
em decorrência do impacto dramático da abertura
mento da cidade, que se reforçam mutuamente:
econômica descontrolada, implementada pelos go-
vernos sem as devidas políticas industriais e tecnoló- a) surgimento de redes de empresas que, parti-
gicas compensatórias. cipando de processos intensos de concorrên-

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cia e cooperação, propiciam o surgimento de produtividade, renda, consumo e qualidade de vida.
um mercado consumidor regional mais exi- O eixo central desse sistema de gestão territorial vol-
gente, que estimula a melhoria contínua nos tado para o desenvolvimento local é a complementa-
processos e produtos; ção arrojada dos mercados urbanos, com políticas
b) efeito de encadeamento positivo com a públicas e instituições fortes que sejam capazes de
vinda de empresas correlatas que fornecem captar as vantagens da aglomeração econômica.
e usam produtos de redes de empresas lo- Essa complementação de mercados urbanos
cais já existentes, proporcionando um “efei- servirá também para evitar e – se isso não for pos-
to multiplicador” a montante e a jusante na sível – compensar a sociedade local e regional pelas
cadeia produtiva; externalidades negativas geradas pelo processo de
c) agrupamento de empresas que competem desenvolvimento, como poluição ambiental, conges-
em um mesmo mercado, estimulando a quan- tionamento e saturação da infra-estrutura disponível.
tidade e qualidade de fatores de produção Nesse cenário, o papel do gestor local será o de pro-
como mão-de-obra especializada, capital (finan- mover, articular e induzir os atores econômicos a se
ceiro e produtivo) e sistema de informações; e agruparem em arranjos produtivos locais ou regio-
nais (seção 5.5).
d) rede de empresas que se articula com os
seus fornecedores e usuários/clientes, estimu- Um dos grandes desafios para os governos
lando o surgimento de um sistema local de locais para avançar com essa agenda territorial de
inovação a partir de troca de informações co- desenvolvimento econômico refere-se ao perfil da
dificadas e tácitas entre empresas, sindicatos, cadeia produtiva, que não respeita limites administra-
governos locais, centros de pesquisa, universi- tivos e geográficos. Na realidade, as grandes cadeias
45
dades e associações comerciais e industriais, produtivas se caracterizam pela geografia variável,
entre outros atores locais. A proximidade es- que exige uma articulação regional flexível e sistêmi-
pacial faz com que esses sistemas de informa- ca entre atores públicos e privados, freqüentemente
ções sejam transformados em conhecimento e localizados fora do limite do próprio município.
inovação local, o que beneficia o município e Até nas regiões mais maduras em termos do
a região. seu capital social e político, verificam-se grandes fra-
Atenta aos itens mencionados, a gestão local gilidades na articulação de empresas, universidades,
fomenta um sistema virtuoso de desenvolvimento associações empresariais e governos locais, um re-
endógeno, caracterizado por aumentos sucessivos de sultado direto do vácuo institucional que norteia a

Temas regionais de interesse local


organização das cidades e regiões metropolitanas no co, no curto prazo, não se podem esperar soluções
Brasil. Apesar dos avanços mais recentes no arcabou- milagrosas como, por exemplo, a instalação de um
ço institucional com a aprovação da Lei dos Consór- quarto nível de poder regional dentro da federação
cios Públicos (seção 5.1), não é exagero afirmar que brasileira. Além disso, o próprio Estatuto da Cidade
o pacto federativo caracteriza-se pela relativa ausên- trata a necessidade de articulação intermunicipal em
cia de um sistema mais consolidado de governança termos muito genéricos.
regional e metropolitana.
Avaliando algumas das experiências de êxito de
Conseqüentemente, as prefeituras vêm, na prá- uma gestão intermunicipal e regional compartilhada,
tica, encontrando ainda dificuldades para fugir da cha- é possível avançar na articulação da dimensão regio-
mada visão do jogo de soma zero, no qual o ganho nal nos Planos Diretores locais (ver também capítulo
de uma cidade necessariamente ocorre em detrimen- 5). Um dos elementos desse avanço mais pragmático
to de outra cidade na vizinhança. Ironicamente, essa pode ocorrer a partir de um planejamento estratégi-
avaliação negativa da estratégia de cooperação reforça co territorial baseado em grandes projetos de revi-
as chances para desencadear uma guerra fiscal entre talização econômica e urbanística que transbordem
cidades, ou uma flexibilização predatória dos parâme- o território local e visem à conexão entre as cadeias
tros e índices urbanísticos. Esse cenário competitivo produtivas regionais e as redes de macroinfra-estru-
implica precarização da base financeira para investir e tura como os portos, as estradas e as ferrovias.
manter as redes de infra-estrutura da cidade. Na seqüência, são abordados os principais gru-
Da mesma forma, a concorrência interurba- pos de atividades econômicas, com questões relevan-
na por meio dos índices e parâmetros urbanísticos tes para tratamento regional. O sucesso incremental
fragiliza a base de financiamento da cidade, além de alcançado a partir do planejamento, execução e ava-
46
prejudicar a qualidade e a quantidade dos espaços liação de projetos estratégicos simbolizará o embrião
públicos. Paradoxalmente, tanto as redes de infra-es- de um sistema mais integrado de PDMs e preparará
trutura quanto a qualidade urbanística do espaço pú- literalmente o terreno para a coordenação voluntária
blico representam elementos cruciais no check-list dos principais parâmetros de uso e ocupação de solo
das grandes empresas (multinacionais) para chegar e estratégias de investimento em infra-estrutura urba-
ao cálculo de um ranking das melhores cidades para na dos governos locais.
se morar e fazer negócios. As atividades econômicas regem-se pelo Título
Para sair desse dilema de prisioneiro do jogo VII – Da Ordem Econômica e Financeira da Consti-
competitivo ensaiado pelo municipalismo autárqui- tuição Federal, que estabelece para o Estado a função

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de agente normativo e regulador, devendo, por lei, Outras possibilidades muito freqüentes de ser-
exercer a fiscalização, o incentivo e o planejamen- viços, com abordagem intermunicipal em um Plano
to, sendo este determinante para o setor público e Diretor, estão relacionadas com as telecomunicações,
indicativo para o setor privado. Atentando-se para o comércio a varejo de combustíveis e o comércio
a Classificação Nacional das Atividades Econômicas atacadista de produtos extrativos de origem mineral,
(CNAE), estabelecida por órgão colegiado agrupando além do turismo. Esta última atividade se destaca so-
representantes de quinze Ministérios sob a presidên- cioeconômica e ambientalmente, e pode englobar
cia do IBGE, essas atividades podem-se agrupar em também outros serviços, atinentes a parques temá-
produtivas, que se relacionam à produção de bens, e ticos e centros de lazer, comércio especializado (tal
naquelas consideradas de serviços.
como móveis, calçados, confecções, brinquedos, lou-
Em decorrência da disputa por espaço e do ças, eletroeletrônicos) e centros de compras.
grau de apropriação de recursos naturais, e dando
maior ênfase nos aspectos regionais que consubs- 3.3.1 Indústrias extrativas – mineração
tanciam a elaboração de uma estratégia local de A potencialidade de recursos minerais é su-
fomento à economia urbana, foram destacadas no bordinada aos eventos geológicos que resultaram
planejamento regional as atividades econômicas na formação da crosta terrestre e, evidentemente,
geradoras de bens relacionadas com as indústrias independe dos limites geográficos municipais (Fi-
extrativas (mineração), a agricultura, a indústria de
gura 9). Por essa razão, as diretrizes para o seu apro-
transformação, a construção civil, a pesca, a pro-
veitamento devem ser sempre estabelecidas respei-
dução (e distribuição) de eletricidade, gás e água,
tando-se os ambientes geológicos regionais, o que
equipamentos públicos e conservação dos recur-
termina por envolver vários municípios.
sos naturais. 47
Com essa característica, normalmente desig-
Quanto às atividades de serviços, apesar de o
nada de rigidez locacional, as ações de planejamen-
seu enfoque maior normalmente ser local, quando
concentradas por vocação natural, por tradição ou to desse uso do solo devem abranger também as
por indução, acabam constituindo núcleos de servi- cidades que contêm a mesma formação de recursos
ços especializados que merecem estudos de plane- minerais, como dado intrínseco dos seus territórios
jamento urbano regional. Dos serviços que podem envolvidos. Seu aproveitamento deve ser compati-
ser tratados regionalmente tem-se, por exemplo, a bilizado com as demais formas de uso e ocupação,
implantação de universidades, de complexos hospi- implicando análise com priorizações e inter-rela-
talares e de centrais de abastecimento. ções (seção 6.2.8).

Temas regionais de interesse local


Figura 9 – Mineração de material para construção civil no entorno
de área de mananciais na Região Metropolitana de São Paulo,
junto à ocupação urbana – Foto Amarilis/IPT

Nessa análise envolvendo outras atividades, um processos produtivos e construtivos precisam de in-
aspecto a se ponderar é que algumas formas de ocu- sumos minerais, seja na forma de materiais de cons-
pações podem eliminar qualquer possibilidade mine- trução para atender a demandas de moradias, sanea-
rária de uma área (por exemplo, ocupações urbanas mento básico, transporte e energia, seja na forma de
ou um reservatório). Já a atividade de mineração dura, matérias-primas para atender aos empreendimentos
no máximo, até a exaustão das reservas, ou seja, a industriais e à agricultura (seção 3.8.3).
mineração é uma atividade temporária, e a mina nor- Também, uma atividade de mineração de par-
malmente pode ser reabilitada para outras formas de ticular interesse para os municípios, atualmente, é o
48
ocupação. No encerramento das atividades de mine- aproveitamento de águas minerais, cujo aqüífero é
ração, o empreendedor tem obrigação, reafirmada na regional. Sua crescente importância nos mercados
Constituição Federal, de recuperar a área degradada, interno e externo e as possibilidades de consolida-
de acordo com um plano previamente aprovado, de ção de estâncias hidrominerais no território têm seus
recuperação das áreas degradadas (PRAD), prevendo reflexos políticos e econômicos.
um novo uso futuro, que pode perfeitamente ser es-
Evidentemente, para conviver em ambientes
tabelecido pelo Poder Municipal.
planejados, os empreendedores deverão, além de
O abastecimento de recursos minerais é uma cumprir as exigências estabelecidas pela legislação
necessidade essencial para a humanidade. Todos os e pelos órgãos de licenciamento, adaptar-se às con-

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dições locais definidas pelos Poderes Municipais e São Paulo avoca como função de estado esta-
pelas comunidades envoltórias. Na concepção dos belecer políticas que objetivem fomentar as ativi-
PDMs, ao se inserir o trato regional no exercício para dades de mineração, de interesse socioeconômico
o adequado aproveitamento de recursos minerais, e financeiro para o Estado, em particular de coo-
outros aspectos merecem consideração, tais como: perativas, pequenos e médios mineradores, assegu-
a garantia de abastecimento dos municípios envol- rando o suprimento de recursos minerais necessá-
vidos, principalmente de materiais de construção; a rios ao atendimento da agricultura, da indústria
geração de emprego e renda; a arrecadação de tribu- de transformação e da construção civil do Estado,
tos e as compensações financeiras; e a possibilida- de maneira estável e harmônica com as demais
de de consolidação de arranjos produtivos locais ou formas de uso e ocupação do solo e atendimento à
regionais de base mineral (seção 5.5), com eventual legislação ambiental. Goiás, por outro lado, obriga
agregação de valor aos produtos. os municípios a introduzirem em seus Planos Direto-
Os recursos minerais são bens da União, e o seu res a localização das jazidas supridoras de mate-
aproveitamento depende de autorização ou conces- riais de construção.
são do órgão gestor, que é o Departamento Nacional Outras diferenciações na atividade minerária,
da Produção Mineral (DNPM), obedecendo a regras
nas Constituições estaduais destes e demais estados,
estabelecidas na Constituição Federal, no Código de
são menos relevantes para o Plano Diretor. Entretan-
Mineração e legislação correlata, além de licenciamen-
to, destaca-se a importância de o gestor local contar
to ambiental. Segundo a atual estrutura legal para o
com o apoio do sistema de ciência e tecnologia exis-
aproveitamento de recursos minerais, o Poder Público
tente na região e/ou estado, para permitir:
municipal somente tem caráter decisório em casos es-
peciais, definidos na legislação federal. Eventuais leis a) que a utilização dos insumos minerais ocor-
49
de âmbito local, que criem obstáculos ao acesso e ao ra de maneira sustentada, sem criar impactos
aproveitamento dos recursos minerais, normalmente ambientais negativos, que resultem em com-
conduzem a morosas demandas judiciais. prometimento da qualidade de vida da popula-
ção em geral; e
Além do disciplinamento federal, destaca-se a
existência de legislação estadual, específica para cada b) que sua exploração, por meio das empresas
estado da Federação. Maiores diferenciações são evi- locais e/ou regionais, busque agregar valor aos
denciadas, basicamente, nos estados de São Paulo e produtos primários, aumentando a competiti-
de Goiás, em relação a medidas a serem consideradas vidade e ampliando espaços de mercado.
em um Plano Diretor.

Temas regionais de interesse local


3.3.2 Agricultura, pecuária, silvicultura e As atividades agropecuárias gozam de ampla
exploração florestal liberdade, ou seja, os limites legais para a instalação
Na concepção do PDM, a ocupação do solo é de empreendimentos agropecuários são restritos à
disputada principalmente por duas formas de uso: a produção de vegetais considerados nocivos e à ne-
expansão urbana e a agropecuária. De maneira geral, cessidade de licenciamento para criação de animais
como já apresentado, planejar o ordenamento terri- silvestres e exóticos (a criação de animais domésticos
torial urbano sobre assuntos de interesse local, ou pode ser proibida em áreas de preservação). Portan-
to, não se pode impor ao proprietário rural um pla-
seja, disciplinar sobre as matérias típicas que digam
nejamento ideal da produção agrícola ou pecuária.
respeito, privativamente, ao seu território é compe-
tência exclusiva do município, enquanto o fomento Uma gestão da atividade agrícola adaptada às
das atividades agropecuárias é competência concor- condições técnicas de solo e clima, e assim, quando
rente dos entes federados. muito respeitando condições climáticas, a escolha do
tipo de lavoura (temporária, permanente e horticul-
O Estatuto da Cidade garante a propriedade
tura) e das espécies cultivadas só podem ter maior
desde que ela cumpra a sua função social. Embora
controle dos Poderes Públicos envolvidos por meio
não explicitado, fica claro que, ao se referir à proprie-
de incentivos fiscais e implantação de infra-estrutura.
dade, os princípios constitucionais tratam da “pro-
O mesmo acontece na criação de animais, que nor-
priedade de bem imóvel”, urbano ou rural, o que, por
malmente se norteia de acordo com oportunidades
sua vez, implica o domínio do solo contido em um momentâneas do mercado, que afetam, sobretudo, as
espaço territorial definido. unidades rurais de menor porte.
Existem restrições de utilização da proprieda- Relacionadas à agricultura, ainda, são impor-
50 de, sem necessidade de desapropriação, quando o tantes, para se considerar nos planejamentos munici-
solo ou o subsolo contêm recursos minerais (bens pais: a silvicultura (cultivo de espécies florestais ma-
da União) ou reservas florestais e áreas especialmen- deireiras para celulose e outras finalidades, incluindo
te protegidas (várzeas, margens de rios e reserva- produção de sementes e mudas certificadas) e a ex-
tórios, encostas, terras tradicionalmente ocupadas ploração florestal (abate de árvores para produção
pelos índios ou por remanescentes de comunida- de madeira e coleta de produtos florestais) em matas
des de quilombos e outras). Isso significa que, na plantadas ou nativas. Constituem agronegócios en-
disputa entre atividades minerárias e unidades de volvendo vários municípios, desde as áreas de plan-
conservação com as atividades agrícolas, as primei- tio, como a mão-de-obra e as indústrias de transfor-
ras têm prioridade legal. mação relacionadas.

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São recomendáveis, nas atividades agropecu- As indústrias de transformação instalam-se nos
árias, quando da concepção do PDM, com enfoque municípios ou no seu entorno, atraídas pela disponi-
regional, ações intermunicipais para se conhecer o bilidade de: recursos naturais (por exemplo, indús-
potencial de aproveitamento do solo, considerando trias de base mineral e da pesca); recursos cultivados
as opções de interação de seu uso e ocupação, e es- decorrentes de atividades agrícolas (por exemplo,
tabelecendo suas prioridades específicas. Em decor- usinas de açúcar e álcool, e torrefações); recursos
rência, podem-se estabelecer e reservar áreas para criados pelas atividades pecuárias (por exemplo, fri-
o desenvolvimento de atividades agropecuárias de goríficos e curtumes); e mão-de-obra, principalmente
interesse local ou regional (políticas públicas de especializada. Sua implantação pode ser também de
apoio à agricultura familiar ou programas de abaste- forma induzida, por meio de políticas públicas (por
cimento, por exemplo), favorecendo a implementa- exemplo, implantação de indústrias automobilísticas,
ção de cooperativas tributariamente beneficiadas e refinarias e pólos petroquímicos) ou condições tri-
sistemas de armazenamento e transporte. butárias favoráveis. Portanto, seu planejamento ade-
quado deve ser intermunicipal.
Nesses aspectos, retoma-se a importância do
apoio do sistema regional e/ou estadual de C&T Todas as indústrias de transformação, em tese,
para garantir o uso sustentado das atividades pla- são consideradas como fontes potenciais de polui-
nejadas, com agregação de valor que aumente a ção, sendo sujeitas, portanto, ao licenciamento am-
biental. Em contrapartida, constituem a melhor forma
competitividade no mercado por meio da consti-
de geração de emprego e renda, além de sustentarem
tuição de arranjos produtivos locais e/ou regionais
economicamente vários municípios em decorrência
(seção 5.5).
da arrecadação de tributos.
3.3.3 Indústrias de transformação Tais aspectos devem ser considerados no trata- 51
As indústrias de transformação, em geral, pro- mento regional do planejamento municipal, poden-
duzem bens (mercadorias) e compreendem todas as do-se reservar e ordenar espaços para a instalação
atividades econômicas que envolvem a transforma- industrial, seja na forma de consolidação de arranjos
ção mecânica, física e química significativa de subs- produtivos locais (seção 5.5), seja na forma de im-
tâncias ou componentes com a finalidade de se ob- plantação de Distritos Industriais (seção 5.6), com
terem produtos novos. Os materiais, substâncias ou tecnologias que minimizem impactos ao meio am-
biente e impactos de vizinhança.
componentes, são insumos produzidos nas ativida-
des agrícolas, pecuárias, florestais, de mineração, da Tais atividades normalmente extrapolam a
pesca ou de outras atividades industriais. amplitude municipal, tendo em vista a necessidade

Temas regionais de interesse local


de desenvolvimento de obras de infra-estrutura, de zação e seus reflexos socioeconômicos e ambientais.
equipamentos públicos, de transporte, de serviços e Não se pode esquecer que tais obras tendem a criar
de moradia para atender às demandas estabelecidas vetores de problemas para a gestão municipal (aden-
(tratados em outros subitens deste capítulo 3). samento urbano, interferência nos sistemas de trans-
porte e comunicações, saneamento, entre outros).
3.3.4 Construção civil
Dependendo da magnitude e da mobilização
A construção, atualmente designada como de áreas e recursos, as obras de engenharia civil po-
indústria da construção civil, compreende uma sé- dem estar sujeitas a procedimentos de licenciamento
rie de atividades inter-relacionadas com as obras ambiental (federais, estaduais ou municipais). Na fase
de edificações (moradias, conjuntos habitacionais de planejamento, devem ser buscadas as melhores
e edifícios em geral) e com outras obras de enge- soluções para os municípios atingidos pelas obras ou
nharia civil (infra-estrutura básica, comunicações, por seus reflexos, principalmente no que se refere às
rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, gasodutos e compensações ambientais e ao rearranjo das ativida-
grandes estruturas). des previamente existentes.
Para as edificações, é usual a disposição muni- Questões específicas de construção civil são
cipal de mecanismos de controle consolidados em tratadas em outros itens deste capítulo. Algumas pro-
leis de uso e ocupação do solo, leis de parcelamento postas de programas para o planejamento e para a
(respeitando as regras federais e estaduais), zonea- gestão regional estão desenvolvidas no capítulo 6.
mento urbano e códigos de obras e de edificações.
Mesmo assim, cuidados especiais são necessários 3.3.5 Produção e distribuição de eletricidade, gás
para quaisquer edificações, principalmente em regi- e água

52 ões conurbadas. Há que se considerar, entre outros Na referência das atividades econômicas, a
aspectos regionais, os impactos de vizinhança e os produção e a distribuição de eletricidade, de gás e de
ambientais relacionados com a interferência com os água estão enquadradas na mesma classe. Entretanto,
municípios limítrofes ou próximos, além da questão como apresentam processos e procedimentos dife-
minerária dos materiais de construção. rentes, merecem análise individualizada.
Também, são muitas as obras de engenharia Pela Constituição Federal, os recursos hídri-
civil decorrentes de políticas e programas públicos cos superficiais são bens da União ou dos estados,
federais e estaduais, abrangendo vários municípios, dependendo da caracterização legal de sua situação;
razão pela qual devem ser objeto de estudos regio- no entanto, o potencial de energia hidráulica é sem-
nalmente integrados, enfocando alternativas de locali- pre um bem da União. A legislação não contempla

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nem o domínio municipal nem o domínio privado de reservatórios de acumulação, inundando extensas
dos recursos hídricos, significando que tanto o se- áreas e, em conseqüência, provocando uma série de
tor privado como o Poder municipal dependem de impactos ambientais envolvendo vários municípios
outorga ou de concessão do governo federal para o (casos existem em que se tornou necessária a mu-
aproveitamento de recursos hídricos com a finalida- dança de populações de vilas ou até de cidades). Para
de de geração de energia. Para outras formas de uso, pequenas geradoras, foi comum, no passado, o sim-
existem normas legais específicas. ples aproveitamento da força hidráulica das águas no
A construção de usinas hidrelétricas depende desnível de cachoeiras.
de licenciamento ambiental e, como na maioria das A abordagem dessa atividade inicia-se, assim,
vezes os impactos são irreversíveis, costuma-se intro- por um uso do solo cuja área de influência cor-
duzir compensações ambientais no ato de licencia- responde a bacias hidrográficas, e sua distribuição
mento. Os municípios com seus territórios afetados envolve linhas de transmissão (LT) cortando inú-
pelos barramentos têm direito à Compensação Fi- meros municípios. Portanto, é sempre uma ativida-
nanceira pela Exploração de Recursos Hídricos, que de regional.
em muitas situações chega a ser a sua principal re-
A implantação de sistemas de transmissão e
ceita. Em menor proporção, também os municípios
distribuição de energia elétrica implica restrições de
a montante dos reservatórios fazem jus à compensa-
uso do solo sob as linhas de alta tensão, ressaltando-
ção financeira.
se, porém, que tais linhas são admitidas mesmo em
A energia elétrica, no Brasil, é gerada em usinas unidades de conservação e em áreas de preservação
hidrelétricas, usinas termelétricas e usinas nucleares, permanente. No contexto das questões regionais que
citadas em ordem decrescente da energia disponibi- devem ser tratadas no âmbito do PDM, as preocupa- 53
lizada. Formas alternativas de geração, ainda incipien- ções essenciais relacionam-se aos limites que de-
tes e procurando refletir principalmente a questão vem ser estabelecidos ao uso e ocupação do solo ao
da sustentabilidade relacionada aos recursos naturais longo da faixa ocupada pelas linhas de alta tensão.
não-renováveis, também são praticadas para atender É necessário estabelecer condições que evitem ou
comunidades isoladas ou áreas com pequena deman- atenuem possíveis efeitos negativos ao ambiente e à
da (energia eólica, fotovoltaica, biodigestores, gera- saúde humana, decorrentes principalmente dos cam-
dores a combustível, entre outras). pos eletromagnéticos criados nas imediações, além
A geração em hidrelétricas implica a constru- de outros riscos inerentes à situação de sistema de
ção de barramentos dos leitos dos rios para formação alta voltagem.

Temas regionais de interesse local


Para isso, pode ser necessário incluir no PDM pacto ambiental, as termelétricas têm sido indicadas
quesitos a incidir nos terrenos ao longo das faixas como alternativa no Brasil, na contramão da tendên-
de servidão de linhas de alta tensão (atuais e futu- cia mundial. Eventualmente, podem ser interessantes
ras), como o estabelecimento de distâncias mínimas para atender a demandas específicas, e os processos
para edificações (a definir em função da intensidade de co-geração têm sido estimulados, ou seja, consu-
do campo eletromagnético gerado) e critérios rela- midores industriais e agropecuários montam terme-
tivos aos tipos de torres construídas. Quanto a va- létricas para atender a seu consumo, sendo a energia
lores-limite de campo magnético, considera-se que excedente adicionada à rede convencional.
não convém regrar o tema no PDM, uma vez que,
A energia em usinas nucleares é ainda muito
além da utilização de parâmetros fixados pela Orga-
discutida no país, tendo em vista que envolve ques-
nização Mundial da Saúde (OMS), encontram-se em
tões de risco em seus processos de geração, até a
curso processos de análise e discussão visando à re-
disposição final de resíduos. A transmissão e a distri-
gulamentação do tema em esfera federal.
buição são feitas em redes convencionais.
A geração de energia em termelétricas é uti-
Em relação aos gases combustíveis, são dispo-
lizada em regiões nas quais há carência de geração,
nibilizados, basicamente, para uso em aquecimento,
transmissão ou distribuição de energia hidrelétrica,
utilizando carvão mineral, óleos combustíveis, gás, iluminação, geração de energia e propulsão. Com-
carvão vegetal e outros combustíveis não conven- preendem uma série de hidrocarbonetos gasosos e
cionais (resíduos viscosos do petróleo e bagaço de outros gases, agrupados em três “famílias”, definidas
cana, por exemplo). Entretanto, essa instalação pro- pelo seu “Índice de Wobbe” e de acordo com os pro-
voca uma série de impactos ambientais, em geral cessos de produção: gases de cidade ou manufatu-
mais contundentes que as demais formas de geração rados (obtidos a partir de carvão ou de nafta de pe-
54
de energia, sendo os mais significativos: o uso de re- tróleo, restrito ao Rio de Janeiro e reduzindo-se ao
cursos não-renováveis; a tomada de recursos hídricos desuso), gases naturais (obtidos a partir da extração
(necessários para geração de vapor e resfriamento); direta das jazidas e submetidos a tratamento) e gases
a dispersão de gases poluentes; e a disposição dos liquefeitos de petróleo (GLP) (obtidos nas operações
resíduos da queima de combustíveis (por exemplo, de refino do petróleo). Estão sendo incrementados
as cinzas resultantes da queima de carvão mineral estudos para aproveitamento de metano, a partir de
são altamente concentradas em pirita). sua geração e coleta em aterros sanitários.

Com o argumento das recentes crises de su- Qualquer que seja o processo produtivo, os
primento de energia, apesar de seu custo e alto im- gases combustíveis passam por uma usina (os anti-

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gos gasômetros, dotados de retortas de gás ou fornos gional. Pela Constituição Federal, os recursos hídri-
de coque) ou refinaria para adequação às condições cos superficiais são bens da União ou dos estados,
de distribuição e consumo. A distribuição é feita por dependendo da caracterização legal de sua localiza-
meio de redes de gás (principalmente para consumo ção, enquanto os recursos hídricos subterrâneos são
domiciliar) ou por venda a varejo em botijões de até sempre bens dos estados, a menos que se enquadrem
90 kg (GLP para consumo doméstico), ou por venda na categoria das águas minerais, quando também pas-
a granel em cilindros acima de 90 kg, ou por tanques sam a ser domínio da União.
estacionários (GLP para consumo industrial). A legislação não contempla nem o domínio
Embora seja freqüente o transporte de gás em municipal nem o domínio privado de recursos hídri-
veículos ou equipamentos que operem a pressões cos, significando que tanto o setor privado quanto o
elevadas, o transporte mais comum é a utilização Poder Público municipal dependem de outorga ou
de gasodutos, que atingem centros de distribuição a de concessão, do governo federal ou do governo es-
grandes distâncias ou interligam fontes de suprimen- tadual, para o aproveitamento de recursos hídricos,
to. Atualmente, cerca de 50% do gás natural utilizado em todas as suas formas: abastecimento público (ver
no Brasil provém da Bolívia, com tendência de redu- também seção 3.5), veículo de dispersão de esgotos
ção nessa participação. (ver também seção 3.6), geração de energia (exposto
neste capítulo, quando se tratou de usinas hidrelé-
O uso do gás natural tem sido estimulado para tricas), transporte (ver também seção 3.2), irrigação,
o abastecimento de cidades e para substituir outros piscicultura e industrial.
combustíveis nos processos industriais. A passagem
As próprias diretrizes constitucionais podem
de gasodutos pelos municípios gera restrições de
provocar certa confusão ao estabelecer que os ser-
uso do solo, que devem ser incorporadas no planeja-
viços públicos de abastecimento de água e de sanea- 55
mento municipal. Os municípios produtores de gás
mento básico são de competência municipal, pois o
natural (e de petróleo) e os municípios confrontan-
bem utilizado em ambos os casos (água) não perten-
tes com operações de exploração no oceano, assim
ce aos municípios. Por esses motivos, ao abordar, nos
como os municípios atravessados pelos gasodutos (e
Planos Diretores, a questão de aproveitamento dos
oleodutos) fazem jus à compensação financeira, de
recursos hídricos, há que se considerar a subordina-
acordo com regras definidas em lei.
ção municipal aos órgãos gestores (Comitês de Bacia,
Em relação à questão de água para consumo, por exemplo), integrados à Política Nacional de Re-
sua produção e distribuição constituem atividades cursos Hídricos e, com destaque, à Política Estadual
em que se ressalta a necessidade de abordagem re- de Recursos Hídricos.

Temas regionais de interesse local


Além dessa subordinação, dificilmente um mu- instituiu a Agência Nacional de Águas (ANA), com a
nicípio dispõe, em seus limites políticos, de recur- competência para sua execução, em articulação com
sos hídricos suficientes, em quantidade e qualidade, os comitês de bacia hidrográfica. Essa cobrança fun-
para suprir suas necessidades, induzindo à analise do damenta-se em dois princípios concomitantes: do
problema sob um enfoque regional.Tal enfoque deve poluidor-pagador, que obriga quem poluiu a pagar
considerar, entre outros aspectos, a conservação de pelo impacto causado ou potencial, e do usuário-
bacias superficiais e subterrâneas, a proteção e a re- pagador, em que o usuário deve suportar os custos
cuperação de nascentes e mananciais, o controle de pela apropriação de um recurso público para seu be-
atividades poluidoras e mesmo as parcerias em pro- nefício privado.
gramas de racionalização do uso e de alternativas de Mesmo com a justificativa de que a cobrança
sua captação. induz o usuário a racionalizar o uso da água e de que
Um dos instrumentos atuais de política dos permite obter recursos financeiros para programas
recursos hídricos é a cobrança pelo uso da água, já e intervenções contemplados nos planos de recur-
em vigor em parte dos estados, que está sendo intro- sos hídricos, ainda é uma ação bastante polêmica. De
duzida em todas as bacias hidrográficas brasileiras. qualquer maneira, a gestão desses recursos passará
Constitui um reforço no novo enfoque da água como por entidades regionais relacionadas aos Comitês de
bem econômico finito, diferente dos preceitos esta- Bacia que receberem essa incumbência do Conselho
belecidos desde 1934, ano em que foi promulgado o Nacional de Recursos Hídricos por meio de contrato
Código das Águas (Decreto n.º 24.643), até a Consti- com a ANA.
tuição Federal de 1988. Além da abordagem da água como atividade
Segundo Marques (2006), desde a Lei n.º 6.938, econômica, esse tema é também tratado nas seções
56 de 31 de agosto de 1981, que institui o Plano Nacional 3.5 e 3.8, respectivamente de abastecimento público
do Meio Ambiente, já foram estabelecidos princípios e de apropriação de recursos naturais, retratando a
norteadores de ações para esse fim, como incentivos importância regional dessa questão.
ao estudo e pesquisa de tecnologias orientados para
3.3.6 Pesca
o uso racional e proteção dos recursos ambientais.
Porém, sua implementação só tem início após a pro- A atividade pesqueira envolve a pesca extrati-
mulgação da Lei n.º 9.433/97, que trata da Política va de peixes e outros animais em seu habitat natural
Nacional de Recursos Hídricos, definindo a cobran- (mar, rio, lagos), e a aqüicultura, em ambiente contro-
ça como um dos instrumentos de gestão desses re- lado. No planejamento municipal, deve ser considera-
cursos, efetivando-se com a Lei n.º 9.984/2000, que da, principalmente, de forma regional: a pesca como

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vocação natural para os municípios litorâneos ou comércio a varejo de combustíveis, o comércio ata-
lindeiros de rios e reservatórios; o desenvolvimento cadista de produtos extrativos de origem mineral e,
de aqüicultura aproveitando condições naturais (rios com relevância, o turismo. Para tais atividades, além
encachoeirados e lagos) ou artificialmente criadas de suas questões específicas, deve-se ter em vista o
(reservatórios de hidrelétricas, lagoas remanescentes permanente fluxo de pessoas e de veículos, e, ainda,
de atividades de mineração e outras) para criação de todos os serviços acessórios decorrentes, principal-
peixes, moluscos e crustáceos; e a implantação de mente infra-estrutura e transporte. Serviços públicos
pesca turístico-ecológica (modalidade pesque-solte) de esgotamento sanitário, de abastecimento e de cole-
ou comercial (modalidade pesque-pague). ta de resíduos sólidos foram tratados à parte.
Paralelamente, deve ser dada atenção aos ser- A construção de redes de telecomunicações,
viços correlacionados, tais como: centrais de refrige- principalmente com relação às torres de transmis-
ração e armazenamento, transporte e distribuição, são e rebatimento (telefonia convencional por fios,
além da própria indústria de transformação associa- telefonia convencional sem fios, telefonia celular e
da (como alimentos e rações). É importante relem- telecomunicações por satélite), carece de melhores
brar que a legislação não contempla nem o domí- estudos quanto às interferências dos campos eletro-
nio municipal nem o domínio privado de recursos magnéticos gerados no meio ambiente e, em espe-
hídricos para o seu aproveitamento em piscicultura cial, à saúde humana. Não obstante, a abordagem no
e atividade industrial. Significa que tanto o setor pri- PDM pode considerar alguns aspectos básicos de ca-
vado quanto o Poder Público municipal dependem ráter preventivo.
de outorga ou de concessão, do governo federal ou
De fato, a expansão da infra-estrutura associa-
do governo estadual, para tais atividades.
da à área de comunicações tem sido crescente no
57
3.3.7 Serviços país, sobretudo nas últimas décadas, trazendo à tona
o debate em torno de possíveis riscos associados. As
Apesar de,usualmente,as atividades econômicas
instalações que a compõem são geralmente distribuí-
de serviço alojarem-se no espaço urbano de acordo
das no território em conformidade com a localização
com as regras definidas no planejamento urbanístico
da demanda a ser atendida e com a correspondente
local (tal como corredores de comércio), no detalha-
cobertura pretendida, não obedecendo, portanto, a
mento dos PDMs algumas dessas atividades merecem
limites territoriais político-administrativos.
enfoque regional. Destacam-se regionalmente e pelo
seu envolvimento em questões ambientais ainda não Em especial, as instalações de estações de ra-
perfeitamente controladas as telecomunicações, o diodifusão (rádio e TV) e as estações de rádio-base

Temas regionais de interesse local


(ERBs), vinculadas à rede de telefonia móvel, consti- construção civil), localizadas próximo aos centros de
tuem os elementos principais dessa infra-estrutura. consumo, recebendo-se os materiais de longas dis-
Sabe-se que, em cada estação, há pelo menos uma tâncias, por via rodoviária ou ferroviária. Essa prática
antena transmissora, cuja potência e características também tem sido adotada na formação de centrais
variam de acordo com o alcance pretendido, e que de abastecimento de matérias-primas para indústrias
corresponde ao local físico a partir do qual são emi- de transformação de base mineral integradas em ar-
tidos os campos eletromagnéticos, que podem afetar ranjos produtivos locais.
a saúde.
Quanto ao turismo, em geral essa atividade
Por essa razão, sua localização merece cuida- destaca-se das demais consideradas de serviço por se
dos prévios, devendo ser considerados no PDM, ao revestir de importante valor econômico para muitas
menos, o estabelecimento de distâncias mínimas en- áreas e regiões. Representa um bom exemplo da pos-
tre as estações e a definição de critérios construtivos sibilidade de relação harmônica entre o desenvolvi-
rigorosos em relação ao tipo de torre a ser utilizada. mento econômico e o ambiente, podendo apreender
Os limites associados aos campos eletromagnéticos seus benefícios, porém apropriando-se também de
estão sendo estabelecidos pelos organismos regula- suas tensões e conflitos potenciais associados. Se
dores do setor, no caso a Agência Nacional de Teleco- bem planejados, o turismo, o desenvolvimento regio-
municações (Anatel), responsável pelo licenciamen- nal e a proteção do ambiente podem se integrar em
to prévio de todas as estações transmissoras no país. uma atividade lucrativa, constituindo-se em uma das
indústrias mais rentáveis do mundo.
Quanto à implantação de postos de comércio
varejista de combustível, essa atividade tem sérias Apesar do crescimento do turismo nos últimos
restrições ambientais, principalmente com relação à anos, é possível observar que, no Brasil, o mesmo se
58
contaminação de aqüíferos, além da poluição do solo deu mais em decorrência de programas e iniciativas
e da liberação de gases. Somente nos últimos anos, do que a uma atuação coordenada que refletisse cla-
essa atividade vem sendo objeto de licenciamento e ramente seus benefícios socioeconômicos, culturais
controle ambiental. e humanos. Por isso, é necessário que as ações sejam
estratégicas com objetivos claros e concisos da esfe-
Em relação ao comércio atacadista de produ-
ra do planejamento global, integrando-o efetivamen-
tos extrativos de origem mineral, por restrições às
te às demais atividades produtivas da economia.
atividades de mineração, cada vez mais se torna fre-
qüente a implantação de centrais de distribuição de O planejamento do turismo deve ter abrangên-
minérios (principalmente de minerais utilizados na cia regional, com inserção nos Planos Diretores mu-

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nicipais. Para tanto, deve subentender um conceito mações necessárias. Orienta-se mais para a ação
fundamental: o turismo materializa-se por um sistema de curto prazo e ao encaminhamento acelerado
inter-relacionado de fatores de oferta e demanda. de soluções e acontecimentos inesperados.

Os fatores da oferta compreendem os atra- Apresentam-se diretrizes gerais para a elabo-


tivos turísticos e suas atividades, os alojamentos e ração de programa de desenvolvimento turístico na
outros equipamentos e serviços. Os atrativos são os seção 6.2.6.
aspectos característicos do local e seus respectivos
diferenciais turísticos. Os fatores de demanda são os 3.4 Equipamentos públicos
mercados de turismo internacional e doméstico que Consideram-se equipamentos públicos as ins-
utilizam os atrativos, os equipamentos e os serviços talações de domínio público e uso coletivo, envol-
turísticos. Denominam-se produto turístico os fato- vendo equipamentos comunitários destinados basi-
res da oferta turística, em seu conjunto geral (BENI, camente à educação, saúde, mobilidade, saneamento
2000). Beni (2000) propõe, no processo integrado de básico e lazer. Trata-se separadamente, nesta publica-
planejamento municipal em turismo, planos de lon- ção, de parte das instalações da infra-estrutura refe-
go prazo e projetos estratégicos: rente ao sistema viário (seção 3.2.1) e aos equipa-
a) os planos de longo prazo referem-se a metas mentos de abastecimento público de água (seção
e objetivos específicos e acham-se vinculados 3.5), esgotamento sanitário (seção 3.6) e disposição
aos padrões de desenvolvimento de um futuro de resíduos sólidos (seção 3.7).
predeterminado para o município. Seu perío- O uso compartilhado de equipamentos públi-
do de duração deve ser de 10 a 15 anos, depen- cos, entre dois ou mais municípios, deve ser estabe-
dendo da previsibilidade dos eventos futuros lecido quando essa medida permitir integrar a orga-
59
no país ou na região. Esse tempo é necessário nização, o planejamento e a execução de funções
para implementar a política e estruturar os pla- públicas de interesse comum. Para tanto, são consi-
nos, até o desenvolvimento de projetos especí- derados aspectos tais como a proximidade de núcle-
ficos, tais como ecoparques e resorts; e os urbanos periféricos com municípios vizinhos e
b) o planejamento estratégico, por sua vez, é um a própria redução de investimento em instalações,
pouco diferente: está mais direcionado à iden- aparelhos e competência profissional.
tificação e solução de questões imediatas com Os equipamentos públicos com maior possi-
vistas a mudar rapidamente situações futuras e bilidade de compartilhamento intermunicipal, prin-
enfrentar legal e institucionalmente as transfor- cipalmente nas regiões mais carentes do país, são

Temas regionais de interesse local


usualmente os estabelecimentos de ensino, instala- Essa tendência atual de envelhecimento im-
ções hospitalares e áreas de lazer. Essas instalações plica profundas mudanças na abordagem de saúde
públicas devem oferecer bens e serviços de acordo e lazer da população: número crescente de interna-
com as necessidades de consumo/benefícios entre ções de longa duração, solicitando equipamentos
as municipalidades, sempre tendo por referência as públicos de saúde por meio de uma política que au-
relações sociais. mente a eficiência dos escassos recursos disponíveis;
infra-estrutura de lazer e mobilidade adequada para
No sentido da otimização de custos na forma a terceira idade; e programa que trate da diminuição
de interação intermunicipal, deve-se conduzir o pla- do status social do idoso, cujo despojamento das ha-
nejamento regional com um novo entendimento do bilidades tornou menos relevantes as suas contribui-
espaço que explore as possibilidades e vantagens em ções imediatas para a sociedade em que vivem.
parcerias, com benefícios mútuos na gestão de equi-
Quanto aos equipamentos públicos de lazer,
pamentos de uso coletivo entre municípios vizinhos.
de maneira geral, algumas diretrizes podem ser re-
Essa parceria abrange aspectos socioeconômicos
comendadas: por se tratar de atividade econômica
com, basicamente, três tipos de relação – de produ-
rentável, a construção ou manutenção de instalações
ção, de uso e de gestão –, que devem ser compati- poderá envolver parceria com o setor privado, com
bilizados, buscando-se, principalmente, maior fluxo vantagens financeiras e melhoria de qualidade no re-
de demanda para usufruto dos bens e serviços com sultado. Ainda, para o sucesso das atividades de lazer,
menor custo operacional das instalações e equipes. na sintonia de medidas regionais são fundamentais
Seu escopo de domínio público e de uso co- ações conjuntas que vão desde a capacitação de re-
letivo consiste em um dos aspectos básicos a ser cursos humanos até a distribuição de infra-estrutura.

60 considerado no uso regional do conjunto de instala- Relacionadas com as demandas de instalações


ções e atividades públicas, e é o perfil dos usuários, de ensino público, há grandes diferenças de priorida-
avaliando características tais como poder aquisitivo, de nas diversas regiões brasileiras. Os objetivos prio-
padrões culturais, principais demandas de ensino pú- ritários do acesso a equipamentos públicos de edu-
blico e perfil etário. Por exemplo, em relação a este cação variam desde a busca de melhoria qualitativa
último aspecto, o aumento previsto da população do ensino até o atendimento básico de necessidades
idosa no Brasil, desde as últimas décadas, é três vezes de alfabetização, passando pelo ensino fundamental
maior que a média de todo o mundo, devendo alcan- e pelo ensino profissionalizante.
çar aproximadamente oito milhões de pessoas acima A educação inexistente ou inadequada é uma
dos 60 anos em 2020 (ALESP, 2000). das principais responsáveis pela exclusão social, es-

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tando diretamente ligada com as condições pessoais melhorar atendimentos e reduzir custos. Quanto a
e familiares para cuidar da saúde, educação dos filhos parceria específica em vigilância sanitária, o tema será
e melhoria da renda. Portanto, a busca de parcerias apresentado na seção 4.1.9, como forma de instru-
intermunicipais deve envolver ações conjuntas para mento de gestão municipal em questões regionais.
o uso coletivo de equipamentos públicos de ensino A busca da integração e articulação setorial e
que alcancem outros campos das políticas públicas institucional de quaisquer equipamentos públicos,
diretamente relacionadas à educação, como campa- portanto, deve visar ao aumento da eficiência e à
nhas nas áreas de saúde e geração de renda. redução do custo na sua gestão pela convergência
Em relação aos equipamentos públicos espe- de ações, cooperação e participação comunitária. La-
cíficos de saúde, deve-se considerar que, apesar de mentavelmente, não é usual que o compartilhamen-
o acesso universal ao sistema de saúde ser previsto to desses equipamentos públicos seja estabelecido
na Constituição Federal, nem todos podem exercer pela otimização dos investimentos de bens e servi-
esse direito ou, quando existem condições, ela está ços urbanos, mas, normalmente, pela carência de
muitíssimo longe de ser igualitária. Mesmo para a condições econômicas para sua distribuição, o que,
faixa social com maior poder aquisitivo, que permi- em última análise, também justifica a parceria.
ta assistência médica ou planos privados, seu custo
vem sofrendo significativo aumento do seu peso no 3.5 Abastecimento público
orçamento familiar.
O abastecimento público de água diz respeito
Tal situação indica tendência de aumento na à captação, tratamento, reservação e distribuição de
busca de equipamentos públicos de saúde. Além dis- água potável à população urbana e rural. Consiste em
so, tendo em conta o conceito de saúde como o es- serviço público básico à manutenção e à promoção
61
tado de completo bem-estar físico, mental e social, e da qualidade de vida e da saúde pública, cuja produ-
não apenas a ausência de doença, há que se interagir ção e distribuição já foram apreciadas anteriormente,
com os demais equipamentos púbicos, em especial dentro de sua abordagem como atividade econômica
os de lazer. (seção 3.3.5) e sua interação com a vigilância sanitá-
Ainda que, de forma geral, a União seja a maior ria, contemplada na seção 4.1.9.
responsável pelo aporte de recursos financeiros re- A Constituição brasileira estabelece, no seu arti-
passados e aplicados na área da saúde, diversos muni- go 30,V, que os serviços públicos de abrangência local
cípios têm aumentado a sua parcela de contribuição. são de competência da esfera municipal do Poder. É o
De qualquer forma, planos regionais sempre podem caso do abastecimento de água, que, juntamente com

Temas regionais de interesse local


os serviços públicos de esgotamento sanitário, de lim- Mesmo levando em conta o preceito consti-
peza urbana e de manejo urbano das águas pluviais, tucional que atribui sua competência ao município,
tem por denominação “saneamento ambiental”, que deve-se considerar a possibilidade de captação e tra-
envolve ainda um conjunto bastante mais amplo de tamento de água em parceria intermunicipal (Figura
outros componentes de serviços públicos e temáticas. 10). Tal situação, que já é usual em regiões metropo-
litanas, pode também ser interessante em outras con-
A Constituição estabelece também que, nas
dições de municípios limítrofes.
regiões metropolitanas, os serviços públicos de
abrangência local serão de competência concorren- A partir dessa consideração, pode-se dispor
te entre os municípios que constituem essa região e da Lei n.º 11.107/05, que versa sobre Consórcios
o estado. A titularidade dos serviços de saneamento Públicos e abriga a possibilidade de o serviço pú-
ambiental, no caso dos municípios constituintes de blico de abastecimento de água ser prestado por
regiões metropolitanas, é tema que permanece sob consórcio formado por iniciativa de Poderes Públi-
discussão. Trata-se de interpretação da Constituição cos municipais que, sem abrir mão de seu poder e
e, assim, prevê-se que o julgamento final sobre a ma- responsabilidade constitucional, repassam, por de-
téria será dado pelo Supremo Tribunal Federal, ante legação, o exercício da prestação propriamente dita
processos que tramitam no Judiciário. (seção 5.1).

62

Figura 10 – Tratamento de água (ETA Cubatão) para abastecimento


de municípios da Baixada Santista, SP – Foto Consoni/IPT

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De qualquer maneira, há que haver interação órgãos ou empresas distintas daquela que presta o
regional pelo menos no trato da qualidade da água, serviço de esgotamento sanitário.
cuja procedência pertence a bacias hidrográficas
Além do impacto por contaminação dos cor-
ou aqüíferos confinados, que abrangem mais de um
pos d’água, existe a questão da captação, em que há
município. Nesse caso, envolve tanto a disposição de
problemas relacionados com a disponibilidade do
efluentes como a rede de drenagem municipal, que
recurso e processos de abatimento do terreno em
pode conduzir águas contaminadas ou com sedimen-
áreas cársticas ou com solos colapsíveis.
tos que venham a assorear as bacias hidrográficas ou
a contaminar os aqüíferos, alterando sua qualidade, Contradições de fato ou consubstanciadas por
reduzindo sua capacidade de armazenamento e pro- interpretações das legislações têm imposto a busca
vocando inundações.Tais fenômenos têm interferido de melhorias no tratamento da Política Nacional do
– e mesmo inviabilizado – no uso de corpos naturais Saneamento Ambiental e do marco regulatório para o
de água para abastecimento público. Setor do Saneamento Ambiental. Envolvem questões
direta ou indiretamente relacionadas com o abasteci-
Dadas as interfaces existentes, o setor de re-
mento público de água, principalmente a questão de
cursos hídricos guarda estreita relação com o servi-
competências dos entes federativos.
ço público de abastecimento de água, bem como o
do esgotamento sanitário, tratado na seqüência, na A gestão dos recursos hídricos é contemplada
seção 3.6. Objetivamente, observa-se que um dos por legislação federal mais antiga, de 1997, Lei n.º
grandes problemas dos recursos hídricos no Brasil é 9.433, e a classificação e o uso das águas são estabe-
a progressiva degradação dos corpos d’água naturais lecidos pela Resolução Conama n.º 357, de 2005. Há
superficiais e subterrâneos, inviabilizando em grande que se observar que os recursos hídricos são objeto
escala o uso desses mananciais para abastecimento. de legislação que estabelece seu gerenciamento por
63
comitês contendo representação estadual, municipal
Tal degradação tem sua principal origem no
e de entidades da sociedade (comitês das bacias hi-
lançamento de esgoto in natura ou tratado inade-
drográficas das águas de domínio dos estados) ou por
quadamente em corpos d’água superficiais. Essa re-
comitês envolvendo, além daquelas entidades men-
lação pode, eventualmente, justificar que o serviço
cionadas, a representação da União (comitês das ba-
de abastecimento público de água seja, em grande
cias hidrográficas das águas de domínio da União).
parte dos municípios, prestado pelo mesmo órgão
(empresa pública ou privada) que presta o serviço O sistema de gestão de recursos hídricos no
de esgotamento sanitário. Em muitos casos, no en- Brasil prevê, ainda, a aplicação de instrumentos le-
tanto, os serviços são prestados por entes federados, gais, diretamente por órgãos da esfera da União, no

Temas regionais de interesse local


caso das águas de domínio da União, ou por órgãos tos de municípios. Os fatores de escala introduzem
da esfera estadual, no caso das águas de domínio dos papel de destaque no planejamento por diversas
estados. Entre esses instrumentos, cita-se a outorga razões, sejam de ordem estritamente técnica, sejam
do direito de uso dos recursos hídricos, exercido econômicas ou mesmo operacionais.
pela Agência Nacional de Águas (ANA), nas águas de
3.5.1 Tópicos técnico-operacionais
domínio da União ou por órgãos estaduais designa-
dos por lei nos estados. Os sistemas urbanos de abastecimento público
de água compreendem um conjunto de estruturas fí-
Em janeiro de 2006, o Conselho Nacional
sicas que, na sua implantação e durante sua vida útil,
de Recursos Hídricos aprovou, contemplando o
tem forte interação com os demais fatores estrutura-
compromisso internacional assumido com a ONU
dores do meio urbano, com conseqüências impor-
e com a Cúpula Mundial para o Desenvolvimento
tantes sobre os demais aspectos programáticos dos
Sustentado, o Plano Nacional de Recursos Hídricos.
Planos Diretores. No caso do serviço no meio rural, as
É o primeiro da América Latina, apresentado duran-
estruturas físicas de prestação do serviço de abasteci-
te o 4º Fórum Mundial das Águas, no México, com
mento têm impactos mais localizados, muito embora,
gestão integrada, buscando o uso racional da água
considerando os benefícios à salubridade ambiental,
no Brasil, com ações de curto, médio e longo prazos,
seja indispensável seu tratamento interativo.
estas até 2020.
Os sistemas de abastecimento público de água
No que tange à recuperação da qualidade das têm sua definição e respectivas alternativas e proje-
águas superficiais que constituem a bacia hidrográ- ções evolutivas estabelecidas, mais tradicionalmente,
fica, um conjunto de fatores recomenda a ação inte- por meio de programas.Atualmente, no entanto, avan-
grada de municípios. Os planos de bacias hidrográ- ça-se sobre a necessidade, patente e facilmente per-
64
ficas estabelecem metas de recuperação de cursos ceptível, de se estabelecer o programa abrangente de
d’água, que, com muita freqüência, exigem que os saneamento ambiental.Além disso, tal programa deve
sistemas de esgotamento sanitário tenham seu de- ser integrado ao PDM, consideradas as influências do
senvolvimento estrutural e operacional condiciona- âmbito regional.
do àquele plano.
O programa de abastecimento público de
A integração envolve, por exemplo, ações que água orienta a adoção de estruturas físicas e de me-
vão desde um programa de ordenamento temporal didas não estruturais com base em um conjunto de
e espacial de implantação de estruturas até a cons- alternativas tecnológicas, dependente de situações
trução de sistemas de tratamento servindo a conjun- específicas de cada região e, em especial, da disponi-

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bilidade de corpos d’água, superficiais ou subterrâ- com a malha de circulação de veículos e pessoas. São
neos, aptos a servir de mananciais para abastecimen- tubulações enterradas que correm paralelamente a
to. Podem-se dividir as soluções disponíveis em dois uma série de outras, como as que servem à condução
grandes grupos: soluções locais e soluções urbanas de esgotos sanitários, de águas pluviais, de gás, de fios
integradas de abastecimento. da rede elétrica e de telefonia.

As soluções locais de abastecimento dizem res- Embora as soluções de abastecimento público


peito a núcleos ocupacionais onde a implantação de de água no meio rural possam se basear em tecnolo-
estruturas físicas nas proximidades das edificações é gias simples, isso não significa que a prestação do ser-
mais adequada e vantajosa, considerados os diversos viço público deva ser relegada ao segundo plano ou
horizontes de projeção. Constituem soluções onde simplesmente inexista, como acontece de forma ge-
as funções de captação, tratamento e distribuição se neralizada. Há que incluir efetivamente o atendimen-
dão por meio de tubulações de comprimento relati- to de tais áreas no planejamento, na implantação e na
vamente pequeno, que conduzem a água a sistemas operação de estruturas adequadas para esse meio.
simples e de pequenas dimensões para um pequeno Como exemplo de grande relevância, destaca-
núcleo de casas, por exemplo. se o fato de que a qualidade da água de abastecimen-
As soluções locais, utilizadas nas zonas rurais, to nesses casos deve obedecer aos critérios da água
servem também a situações urbanas específicas, e, para abastecimento público em geral, conforme esta-
muitas vezes, esses sistemas são apenas de natureza belece a Portaria n.º 518/04 do Ministério da Saúde.
doméstica, constituídos por um poço freático raso. Eventualmente, contemplando sua localização, o ser-
Mesmo tendo em conta que esses sistemas individuali- viço rural poderá estar agregado ao município vizi-
zados sejam, tradicionalmente, de responsabilidade do nho, dentro de ações de parceria regional.
65
usuário, legalmente a qualidade e demais condições Cabe destacar a importância crescente de me-
da água desses sistemas individuais são de competên- didas conservacionistas e suas conseqüências nos
cia da esfera municipal de poder, com interação com a sistemas de abastecimento. Entre elas, têm particular
vigilância sanitária (ver também seção 4.1.9). importância os programas de combate às perdas de
Já os sistemas urbanos integrados de abasteci- água no sistema público e privado de abastecimento
mento público de água guardam uma complexidade e de promoção do uso racional e da eficiência no uso
proporcional às diversas infra-estruturas que com- da água.
põem o ambiente urbano. Em geral, são constituídos Em determinadas situações, águas servidas po-
por uma rede de tubulações cujo traçado coincide derão ser tratadas e se constituir em fonte alternativa

Temas regionais de interesse local


para reúso de água, para fins não potáveis. A adoção Importantes cidades do país dependem inte-
de estratégias de reúso pode alterar significativamen- gral ou parcialmente da água subterrânea para abas-
te os Planos Diretores de abastecimento de água de tecimento, como, por exemplo, Ribeirão Preto, São
uma ou mais cidades. José do Rio Preto e Bauru (SP), Mossoró e Natal (RN),
Na seção 6.2.2, apresentam-se diretrizes para Maceió (AL), Região Metropolitana de Recife (PE) e
elaboração de um programa regional de abasteci- Barreiras (BA). No Maranhão, mais de 70% das cida-
mento público de água. Ressalta-se que constituem des são abastecidas por águas subterrâneas. No Piauí,
recomendações gerais e que seu detalhamento de- esse percentual supera os 80%.
verá conter adaptações, de acordo com as condições Nos estados mais ricos da Federação, entre
específicas de cada região. 70% e 90% das cidades e 95% das indústrias já vêm
Diante do desafio de enfrentar a crescente de- sendo abastecidas por poços. O que tem incentivado
manda para abastecimento público, outra questão a a adoção da água subterrânea para o abastecimento
ser cuidada é a possibilidade de utilização dos aqüí- urbano é a redução do custo de produção, que pode
feros como uma alternativa viável, porém nem sem- ser até dez vezes inferior ao de fontes superficiais
pre reconhecida devidamente para a gestão da água. (RECURSOS..., 1998).
Conseqüentemente, o maior problema do uso desse Segundo levantamento efetuado pela Compa-
manancial costuma ser a disponibilidade de estudos nhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental (CETESB,
quantitativos necessários. 1997), 72% dos municípios no Estado de São Paulo
As águas subterrâneas constituem a maior reser- (462) são, total ou parcialmente, abastecidos por água
va estratégica de água doce do planeta, estimada no subterrânea, atendendo uma população de 5.525.340
Brasil em 112 bilhões de metros cúbicos, com uma habitantes. Destes municípios, 48% (308) são total-
66
disponibilidade de 5.000 m3/habitante/ano. Estima-se mente abastecidos por águas subterrâneas, condição
haver cerca de 300 mil poços tubulares em explora- esta que predomina em cidades com menos de 10.000
ção, sendo perfurados mais de 10 mil poços por ano. habitantes, porém compreendendo algumas com po-
pulação com cerca de 500.000 pessoas.
Entretanto, apesar desses números, a obten-
ção e a sistematização integrada de dados para a A partir das ponderações apresentadas, a utili-
gestão apropriada das águas subterrâneas ainda são zação de águas subterrâneas como alternativa para
insuficientes. O desconhecimento de parâmetros abastecimento público, tanto para o meio rural quan-
que permitam seu uso adequado é contraditório to para o meio urbano, deve ser sempre considera-
com a sua relevância. da quando da elaboração de estudos e projetos. Para

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tanto, algumas medidas e ações são fundamentais, Além do menor custo de explotação, as águas
tais como estudos relacionados com a capacidade subterrâneas são naturalmente mais protegidas da
dos mananciais subterrâneos, sua transmissividade e poluição do que as superficiais, reduzindo também,
coeficiente de armazenamento, evitando a superex- substancialmente, os custos com tratamento dos
plotação, ou, então, a proteção das áreas de recarga e volumes captados e com quantidade assegurada ao
do próprio lençol freático. longo do tempo comparativamente às águas super-
ficiais. Tais vantagens se tornam mais evidentes prin-
Questões mais abrangentes também consti-
cipalmente para municípios pequenos, com popula-
tuem grandes desafios, que necessitam investimento
ção em torno de 10 mil habitantes, e também para
de pesquisa em ciência e tecnologia em recursos hí-
pequenas comunidades localizadas na zona rural.
dricos, tais como: a sustentabilidade hídrica de regi-
Nestes casos, o abastecimento por águas subterrâne-
ões semi-áridas; o estabelecimento de procedimentos
as pode ser desenvolvido em etapas, de acordo com
de proteção de recursos hídricos e o gerenciamento
a disponibilidade dos recursos financeiros.
urbano integrado; o gerenciamento dos impactos da
variabilidade climática sobre sistemas hídricos e a so- Embora as águas subterrâneas sejam natural-
ciedade; a prevenção e o controle de eventos extre- mente mais protegidas dos agentes contaminantes
mos (enchentes, estiagens, incêndios florestais, entre do que as superficiais, a grande expansão das ativi-
outros) (TUCCI; CORDEIRO, 2004). São ferramentas dades antrópicas tem provocado a poluição pontual
básicas para o gerenciamento integrado do uso da água das águas subterrâneas. Em relação a esse problema,
subterrânea para o abastecimento público e para pro- podem-se citar os lixões, aterros industriais, armaze-
mover políticas e metas de prevenção à contaminação. namento, manuseio e descarte inadequados de pro-
Especialmente nas pequenas e médias cidades, dutos químicos, efluentes e resíduos, incluindo o uso
o abastecimento é facilmente atendido por poços indiscriminado de agrotóxicos e de fertilizantes. 67
tubulares profundos ou outras obras de captação, Observa-se ainda que os próprios poços tu-
cujos prazos de execução são mais curtos e de me- bulares, quando construídos fora das exigências das
nor custo, o que possibilita maior flexibilidade nos normas técnicas, constituem-se grandes fontes de
investimentos. A iniciativa privada também é grande contaminação dos aqüíferos, comprometendo a sua
usuária da água subterrânea, que é muito utilizada qualidade, particularmente devido à contaminação
por indústrias, condomínios, hospitais, hotéis e ou- por agentes biológicos, associados à falta de sanea-
tras atividades. Tal situação é impulsionada, normal- mento básico. Assim, o gerenciamento dos recursos
mente, por dois motivos: falta de água causada por hídricos deve priorizar políticas de desenvolvimento
racionamento e redução da conta mensal de água. e proteção das águas subterrâneas, a fim de manter

Temas regionais de interesse local


sua qualidade para consumo humano, bem como o sua função pode ser obtido segundo diferentes con-
controle de sua superexplotação. cepções e tecnologias. Aspectos físico-territoriais,
como localização e morfologia dos terrenos, podem
Atentando para as limitações do uso dos re-
estabelecer vantagens na implementação de sistemas
cursos hídricos superficiais, quer por sua qualida-
localizados de esgotamento sanitário que atendam a
de inadequada, quer pela saturação de sua capta-
mais de um município.
ção, a tendência é um aumento cada vez maior da
utilização das águas subterrâneas, mesmo nas re- A possibilidade de o serviço público de esgo-
giões onde sua ocorrência não seja tão abundan- tamento sanitário ser prestado por meio de uma arti-
te, mas apenas suficiente para um abastecimento culação regional, envolvendo mais de um município,
complementar. Tal como o uso de mananciais su- pode ser implementada pela parceria dos Poderes
perficiais, a alternativa de águas subterrâneas en- Públicos municipais.Além disso, como visto anterior-
volve ações regionais. mente, esse serviço deve estar vinculado com o de
abastecimento de água.

3.6 Serviço público de esgotamento sanitário O lançamento de esgoto em corpos d’água


superficiais é objeto da concessão da outorga de di-
O serviço público de esgotamento sanitário reito de uso. Apesar de ser previsto em lei, segundo
compreende a coleta, o afastamento e o tratamento o qual o corpo hídrico é utilizado na diluição do es-
das águas residuárias urbanas e rurais, bem como o goto lançado, constitui uma das ações antrópicas de
seu tratamento e disposição final das fases líquida, só- maior impacto ambiental.
lida e gasosa. Da mesma forma que o abastecimento,
No caso da fase sólida ou lodo, originado no
trata-se de serviço público básico destinado à manu-
68 tratamento de esgoto, há ainda uma interface com
tenção e à promoção da saúde pública, da qualidade
os sistemas de gestão e gerenciamento dos resíduos
de vida da população e da proteção e recuperação
sólidos abordados na seqüência desta seção. Em re-
do meio ambiente.
lação à fase gasosa, também originada no tratamento
Mesmo levando em conta que o preceito cons- de esgoto, há que se observarem as possíveis tangên-
titucional atribua em qualquer circunstância a com- cias com a legislação pertinente às emissões gasosas
petência pelo esgotamento sanitário ao município, a na atmosfera. Em particular, deve-se observar que o
conseqüência de ineficiência desse serviço público é Brasil é signatário de convenção internacional rela-
de grande significado no que diz respeito à salubrida- tiva à emissão de gases formadores do efeito estufa
de ambiental de toda uma região. O atendimento de (Protocolo de Kyoto).

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3.6.1 Integração regional porcional às diversas infra-estruturas que compõem
Os sistemas de esgotamento sanitário urbano o ambiente urbano.Tradicionalmente, são compostos
compreendem um conjunto de estruturas físicas de uma rede de tubulações enterradas, cujo traçado
que, na sua implantação e durante sua vida útil, tem coincide com outras obras lineares e com a malha de
forte interação com os demais fatores estruturadores circulação de veículos e pessoas.
do meio urbano. No caso do serviço no meio rural, O meio rural usualmente não é incluído nos
as estruturas físicas de prestação do serviço de esgo- planejamentos relativos ao esgotamento sanitário,
tamento sanitário, em geral, têm impactos mais lo- bem como ao saneamento ambiental em geral. De-
calizados, muito embora os benefícios à salubridade corre desse fato uma série de problemas e prejuízos
ambiental sejam indispensáveis. para o habitante do meio rural, bem como para a so-
Da mesma forma que o abastecimento públi- ciedade e o meio ambiente em geral.
co, os sistemas de esgotamento sanitário têm, tra- Embora as soluções de esgotamento sanitário
dicionalmente, seu estabelecimento por meio de no meio rural possam se basear em tecnologias rela-
programas, os quais tendem a se agrupar em um tivamente simples, isso não significa que a prestação
programa abrangente de saneamento ambiental e do serviço público seja relegada ou simplesmente
regional (seção 6.2.4). Podem-se dividir as soluções inexista, como acontece de forma generalizada. Há
disponíveis em soluções locais e soluções urbanas que se incluir efetivamente o atendimento de tais
integradas de esgotamento. áreas no planejamento, na implantação e operação
As soluções locais de esgotamento dizem res- de estruturas adequadas para esse meio. Eventual-
peito às ocupações onde a implantação de estrutu- mente, ponderando sua localização, o serviço rural
ras físicas nas proximidades das edificações é mais poderá estar agregado ao município vizinho, dentro
69
adequada e vantajosa, considerados os diversos ho- de ações de parceria regional.
rizontes de projeção. Trata-se de soluções em que as A integração de esforços intermunicipais nes-
funções de coleta e afastamento se dão por meio de sa e em várias outras ações de esgotamento sanitário
tubulações de comprimento relativamente pequeno possibilita o acesso a melhores soluções tecnológicas
que conduzem o esgoto a sistemas de tratamento e do ponto de vista ambiental, a custo menor do que
disposição locais, implantados na área do terreno ocorreria em uma intervenção isolada. Essa necessi-
onde se situa a edificação ou nas suas proximidades. dade é ainda mais reforçada naqueles casos em que
Já os sistemas urbanos integrados de esgota- o município isoladamente não reúne as condições
mento sanitários guardam uma complexidade pro- para a oferta do serviço de esgotamento, respeitando

Temas regionais de interesse local


os critérios de desempenho exigíveis, seja pelo lado como se mencionou, um dos principais problemas
das demandas dos usuários, seja pelo lado da obser- dos cursos superficiais de água no Brasil é sua pro-
vância das exigências legais. gressiva degradação pelo despejo de esgotos nos cor-
Essas questões podem ser consideradas, a tí- pos d’água.
tulo de exemplo, na aplicação à estrutura física que Dessa forma, o Plano Diretor de Esgotamento
serve ao serviço de esgotamento. Partes dos sistemas Sanitário também deve buscar no Plano de Bacia as
de esgotamento sanitário dos meios urbanos podem diretrizes, ou mesmo ações programadas, que se in-
ser integradas, de forma planejada, atendendo a mais tegrarão ao plano municipal. Cabe destacar, ainda, a
de um município. importância crescente de medidas voltadas ao desen-
Mesmo julgando, em princípio, ser de maior volvimento sustentado, tais como o reúso de águas
complexidade e dificuldade o atendimento regional residuárias do sistema de esgotamento.
que integra a conurbação urbana, é possível cogitar a O reúso norteia-se pelo princípio de que o tra-
reunião de sub-bacias de esgotamento de cidades dis- tamento dos efluentes deve adequar seu resultado às
tintas ou a implantação de tubulações únicas para a características de qualidade da água exigidas ao uso
interceptação das redes coletoras nos fundos de vale pretendido. Tem-se uma gama de alternativas tecno-
e, o que tem sido cada vez mais freqüente, a implan- lógicas à disposição segundo os reúsos cogitados.
tação de estações de tratamento de esgoto servindo
a mais de uma cidade. Ainda, na operação dos siste-
3.7 Resíduos sólidos
mas de coleta e afastamento de esgotos, uma série
de equipamentos e instrumentos pode ser compar- O gerenciamento dos resíduos sólidos munici-
tilhada entre municípios, com ganhos econômicos e pais, de origem e composição bastante diversificadas,
70
operacionais. é de responsabilidade da administração municipal.
A prestação dos serviços públicos de esgota- Normalmente, incorporam, em diferentes proporções,
mento sanitário, além da busca de sua incorporação resíduos dos serviços de limpeza urbana, resíduos só-
no saneamento ambiental e intermunicipal, deve lidos domiciliares, resíduos dos serviços de saúde e re-
apresentar soluções com embasamento delineado síduos industriais.Tal possibilidade de incorporação é
pela bacia hidrográfica da região, ou seja, dentro de condicionada por questões de quantidade/volume ge-
seu Plano de Bacia. Na aplicação desses planos, um rado (segundo legislação municipal específica) e pela
grande número de ações e recursos financeiros asso- periculosidade (a qual deve ser compatível com a dos
ciados é destinado ao esgotamento sanitário porque, resíduos da classe II A – “Não-perigosos Não-inertes”,

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conforme definido pela ABNT – NBR 10004:2004, e (não gerar, reusar e reciclar) como ao gerenciamento
com os requisitos de destinação final prevista). propriamente dito (identificar, segregar, acondicionar,
armazenar, coletar, transportar, tratar, reusar, comercia-
A gestão integrada dos resíduos sólidos muni-
lizar, reciclar, co-processar, aterrar e recuperar áreas
cipais pressupõe a implementação de um conjunto
impactadas negativamente pelos resíduos).
de ações articuladas que visam a:
Os problemas de disposição de resíduos sóli-
a) ampliar a conscientização da população
dos são comuns nos municípios brasileiros, e a par-
quanto aos aspectos de minimização da gera-
ceria regional, com implementação de um conjunto
ção, cuidados para com os resíduos por eles
de ações articuladas, permitiria solucionar situações
gerados e de manutenção da limpeza urbana;
inadequadas (Figura 11). Diretrizes para a elaboração
b) coletar e transportar todo o lixo gerado das de um programa de gerenciamento de resíduos sóli-
residências, estabelecimentos comerciais e de dos são apresentadas na seção 6.2.3.
serviços, espaços públicos e estabelecimentos
de serviços de saúde; 3.7.1 Condicionantes legais e
competências específicas
c) tratar os resíduos anteriormente citados, de
modo a reduzir-lhes o volume e a periculosida- No cenário nacional, ainda não há uma política
de, bem como aproveitar os materiais reciclá- específica que integre as ações relativas ao tema resí-
veis e a energia neles contidas; duo sólido. Desse modo, prevalece um conjunto bas-
tante amplo de leis específicas, por vezes desconexas
d) dispor adequadamente todos os produtos
e eventualmente contraditórias em alguns aspectos.
remanescentes das atividades anteriormen-
Nesse contexto, e sob a ótica municipal, ainda têm
te descritas, inclusive com o tratamento dos
bastante influência as várias resoluções dos órgãos 71
efluentes líquidos e gasosos gerados; e
de controle e as normas voluntárias de entidades téc-
e) corrigir eventuais impactos ambientais re- nicas, com destaque para:
manescentes da gestão praticada.
a) Norma NBR 10004:2004, da Associação Bra-
Principalmente as três últimas ações têm na par- sileira de Normas Técnicas, que define os cri-
ceria intermunicipal um instrumento importantíssimo térios para classificação dos resíduos sólidos,
para sua gestão integrada, que implica planejamento e com base no potencial de risco que estes apre-
definição de ações normativas e operacionais, orien- sentam ao meio ambiente e à saúde pública,
tadas por critérios sanitários, ambientais e financei- sendo duas as classes previstas: Classe I (peri-
ros. Tais ações visam tanto à prevenção da poluição gosos) e Classe II (não-perigosos), esta última

Temas regionais de interesse local


ainda subdividida em Classe II A (não-perigo- c) Resoluções Anvisa RDC n.º 306/04 e Cona-
sos e não-inertes) e Classe II B (não-perigosos ma n.º 358/05, que contêm a classificação dos
e inertes); resíduos dos estabelecimentos de serviços de
b) Resolução Conama n.º 307/04, que esta- saúde, bem como as diretrizes para o geren-
belece prazos e define critérios para que os ciamento desses resíduos na unidade de saúde
municípios elaborem e implementem o Plano (Anvisa 306) e para o seu tratamento e disposi-
Integrado de Gerenciamento de Resíduos da ção final (Conama n.º 358).
Construção Civil, bem como cessem a disposi- No Estado de São Paulo, no final de 2005, a
ção de resíduos de construção civil em aterros Assembléia Legislativa aprovou o Projeto de Lei n.º
de resíduos domiciliares e em áreas de bota- 326/05, que institui a Política Estadual de Resíduos
fora; e Sólidos, visando articular as estratégias de planeja-

72

Figura 11 – Disposição de resíduos em Porto Velho, RO, em situação similar em que parcerias intermunicipais facilitariam o emprego de
procedimentos adequados e o tratamento de impactos com soluções compartilhadas – Foto Consoni/IPT

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mento para a destinação correta desses materiais. A viços de saúde, por exemplo, originalmente de res-
Política prevê, entre outros aspectos, o sistema auto- ponsabilidade dos estabelecimentos geradores, mas
declaratório pelos geradores (que relatarão os volu- freqüentemente administrados pelo Poder Público,
mes produzidos ao estado), a concessão de financia- com ou sem repasse de custo ao gerador original.
mentos aos municípios (mediante condições que o
Por extensão, o município também possui a au-
estado especifica) e o estímulo à gestão regional (in-
tonomia necessária para compor regionalmente to-
centivando o compartilhamento onde for economi-
dos os arranjos voluntários que lhe sejam econômica
camente mais viável investir em projetos conjuntos),
e ambientalmente vantajosos para a gestão de seus
à educação ambiental e ao trabalho dos catadores.
resíduos sólidos. Mesmo a questão do licenciamento
Além de fundamental para a consolidação de dos empreendimentos desse setor, em muitos casos,
regras de preservação ambiental e de redução da ge- pode ser conduzida na esfera municipal (desde que
ração de resíduos, entende-se que as ações induzidas possua os instrumentos estabelecidos em legislação
pela Política Estadual de Resíduos Sólidos repercu- específica), sem a necessidade de envolvimento de
tirão, ainda, positivamente sobre as oportunidades órgão ambiental estadual ou federal.
de empreendimentos no mercado paulista de resídu-
Outra questão de suma importância é a fonte
os, em seus vários segmentos e portes (recicláveis,
dos recursos necessários às atividades previstas (in-
transporte, reciclagem, gerenciamento de serviços,
vestimentos e custeios). Basicamente, têm-se o mo-
consultorias e remediação, entre outros).
delo com recursos oriundos do orçamento munici-
Como regra geral, a responsabilidade pelo ge- pal e o modelo misto, que prevê parte dos recursos
renciamento do resíduo é do seu gerador, seja ele vindo do orçamento e parte vindo de taxas e tarifas
público ou privado. Por outro lado, o município tem específicas (desde que essas cobranças não firam a
73
autonomia constitucional para gerir seus resíduos legislação vigente).
(excetuando-se o caso dos rejeitos radioativos, cuja
No caso do modelo misto, prevê-se a cobrança
gestão tem coordenação federal, inclusive para os
de taxa para os serviços divisíveis (para os quais é
resíduos radioativos utilizados nos estabelecimentos
possível a medição precisa do serviço fornecido para
de saúde).
cada usuário/contribuinte, ou para o qual seja possí-
Desse modo, o município pode chamar para si vel que o usuário declare o serviço que recebeu) e
a responsabilidade de outro gerador, na impossibili- a cobrança de imposto para os demais serviços não-
dade ou incapacidade daquele. É o que, muitas vezes, divisíveis prestados (para os quais não é possível de-
acontece no Brasil com o caso dos resíduos dos ser- terminar a fração individualmente apropriada pelo

Temas regionais de interesse local


usuário/contribuinte). Exemplificando, podem-se resíduos sólidos municipais, é usualmente efetuada
instituir taxas específicas em contrapartida aos cus- de duas formas distintas:
tos incorridos nos serviços de coleta, tratamento e
a) por entidade da administração direta (órgão
disposição final de lixo domiciliar, e tarifa, tipicamen-
vinculado a uma Secretaria); ou
te o IPTU, para os serviços como a limpeza pública.
b) por entidade da administração indireta (au-
A arrecadação oriunda das fontes citadas (orça- tarquias, fundações públicas, empresa pública
mento, taxas e tarifas), considerando-se seus campos ou empresas de economia mista cujo acionista
estritos de aplicação e constitucionalidade, deve ser controlador seja o município).
definida de tal forma que seja suficiente para arcar in-
tegralmente com os custos da gestão dos resíduos só- A operacionalização dos serviços, por sua vez,
lidos do município (princípio do poluidor-pagador), também conta com as seguintes alternativas:
aí se incluindo os custos administrativos da gestão e a) execução dos serviços por equipes das en-
os custos da educação ambiental diretamente vincu- tidades da administração municipal direta ou
lada ao tema. indireta, descritas anteriormente;
Na busca de opções técnico-financeiras de ges- b) execução dos serviços por meio de conces-
tão de resíduos, deve-se avaliar, diante das diferentes são, parcial ou total, à iniciativa privada ou a
alternativas de intervenção, parcerias intermunici- empresa pública de outro município;
pais.Vale a pena destacar que muitos municípios ain-
c) execução dos serviços por meio de terceiri-
da mantêm uma postura extemporânea e xenofóbica
zação, parcial ou total, à iniciativa privada ou a
em relação à oferta de alguns serviços de saneamen-
empresa pública de outro município;
to ambiental para seus vizinhos, em particular aque-
74 d) execução por meio de consórcio intermu-
les relacionados ao tratamento e à disposição final
de resíduos sólidos. Tais restrições desconsideram o nicipal; ou
potencial dessas atividades como atividade econômi- e) execução mista, compondo equipes das di-
ca geradora de empregos e de tributos e focam-se versas entidades citadas anteriormente.
nos potenciais impactos negativos, que, se lhe são
Mais recentemente, a modalidade de con-
inerentes, também são integralmente solucionáveis
cessão tem sido discutida por possibilitar que a
com emprego de tecnologias correntes no país.
amortização dos pesados investimentos privados,
A coordenação administrativa do sistema de usualmente necessários (como no caso da dispo-
limpeza urbana, que é responsável pela gestão dos sição final), seja feita em um maior prazo. No caso

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da terceirização, como o tempo de amortização é a apresentar maior suscetibilidade aos processos de
menor (devido a um menor prazo de contrato), na movimentos de massa, de contaminação do solo e da
prática, não há garantias suficientes para alavancar água, e do microclima da região, entre outros.
investimentos financeiros de maior porte. Nota-se,
Objetivando resolver esses problemas, o Po-
portanto, que as opções operacionais são fortemen-
der Público adotou, principalmente a partir da déca-
te influenciadas pelas garantias de arrecadação para
da de 1980, medidas legais de proteção de espaços
sustentação do sistema.
julgados de maior interesse à conservação do meio
O instrumento, por excelência, direcionador ambiente. Atentando-se à sua abrangência, as ações
da gestão municipal em relação ao tema é o Progra- de planejamento municipal de conservação dos re-
ma de Gerenciamento de Resíduos Sólidos. Trata-se cursos naturais também devem ser contempladas de
de um documento que apresenta os modelos bási- forma regionalizada e integrada.
cos pertinentes no que tange aos aspectos técni-
Diversos diplomas legais têm sido estabele-
cos, econômicos e financeiros relativos ao sistema
cidos para instituir áreas especialmente protegidas,
de limpeza urbana, envolvendo minimização, coleta,
com níveis diferentes de restrição à ocupação do
tratamento e disposição final dos resíduos sólidos.
solo e à utilização dos recursos naturais. Basicamen-
São utilizados cenários de curto, médio e longo pra-
te, são três linhas de diretrizes que regem o assunto
zos, usualmente de dois, oito e quinze anos, respec-
nos seus aspectos legais e de comportamento, quais
tivamente (seção 6.2.3).
sejam: unidades de conservação (UCs), outros espa-
ços territoriais especialmente protegidos e a apro-
3.8 Conservação dos recursos naturais priação de recursos naturais.

Nas interações de ordem física, química e 75


3.8.1 Unidades de conservação
biológica que regem a dinâmica ambiental, a parti-
cipação do homem abrange relações complexas e O artigo 225 da Constituição Federal obri-
sensíveis às modificações do meio, sendo realçada gou o Poder Público a definir, em todas as unidades
pelos impactos negativos de suas ações. Em relação da Federação, espaços territoriais e seus compo-
aos recursos naturais, destacam-se os problemas de- nentes que devem ser especialmente protegidos,
correntes principalmente do desmatamento, redu- sendo a alteração e supressão somente permitida
zindo a biodiversidade, tanto pela flora derrubada por meio de lei e vedada qualquer utilização que
quanto pela fauna que interage com o ecossistema comprometa a integridade dos atributos que justi-
modificado. As áreas assim degradadas passam ainda ficam a sua proteção.

Temas regionais de interesse local


A Lei nº. 9.985, de 18 de julho de 2000, regu- Segundo a mesma lei, também poderão integrar
lamentou o artigo 225, § 1º, incisos I, II, III e VII, da o SNUC, em caráter excepcional e a critério do Cona-
Constituição Federal, instituiu o Sistema Nacional ma, UCs estaduais e municipais (SMA, 2000). Ponderan-
de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) e do que a proteção ambiental é competência comum
definiu outras providências no sentido de garantir a dos entes federados, a lei assegura que estados e muni-
eficácia da lei. De acordo com o artigo 7º da citada cípios instituam, em suas jurisdições, unidades de con-
lei, as unidades de conservação integrantes do SNUC servação equivalentes, obedecendo aos critérios das
dividem-se em dois grupos, com características es- unidades nacionais. Nessa condição estão os Parques,
pecíficas, conforme Tabela 1: Unidades de Proteção que podem ser criados nos âmbitos nacional, estadual
Integral e Unidades de Uso Sustentável. O artigo 8º e ou municipal, de acordo com o artigo 11 dessa lei.
seguintes definem a tipologia das áreas que devem ser Ainda, em seu artigo 41, embora não classifi-
preservadas e protegidas com o conceito de Unidades que como unidade de conservação, a lei consolida
de Conservação e, em conseqüência, as condições de o conceito de Reserva da Biosfera como um mode-
preservação, proteção e manejo. lo adotado internacionalmente de gestão integrada,
Tabela 1 – Tipologia de área estabelecida como Unidade
participativa e sustentável dos recursos naturais.Tem
de Conservação por objetivos básicos de preservação a diversidade
biológica, o desenvolvimento de atividades de pes-
quisa, o monitoramento ambiental, a educação am-
biental, o desenvolvimento sustentável e a melhoria
da qualidade de vida das populações.
A partir do momento em que as UCs e áreas
76 especialmente protegidas forem assim declaradas
pelo Poder Público, passam a impor restrições de
uso e ocupação do solo, total ou parcialmente,
e até mesmo nas áreas confrontantes, dependen-
do da finalidade da conservação definida, isola-
Deve-se destacar o crescimento de Reservas damente, em cada diploma legal. Muitas dessas
Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs), previstas áreas localizam-se em mais de um município, ou,
como Unidade de Uso Sustentável nessa legislação am- então, ações em determinada área de um municí-
biental e destinadas a estimular e propiciar a conserva- pio, sem restrições de áreas especialmente pro-
ção de recursos naturais por parte dos proprietários. tegidas, podem afetar terrenos do município vi-

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zinho que venham a criar impactos em UCs. Tais tegidas, visando garantir a execução das políticas e
condições exigem soluções regionalizadas, que planos setoriais, dentro dos princípios do Desenvol-
possibilitem a melhoria da qualidade ambiental vimento Sustentado.
e a definição de diretrizes para o uso sustentável,
incrementando as condições socioeconômicas 3.8.3 Apropriação de recursos naturais
dos municípios abrangidos. A construção e a manutenção das cidades,
assim como o desenvolvimento econômico, depen-
3.8.2 Outros espaços territoriais dem da disponibilidade de recursos naturais, cuja
especialmente protegidos
apropriação se faz necessária para atender às neces-
Apesar de não previstos na lei do SNUC como sidades básicas da população e cuja disponibilida-
unidades de conservação, insere-se nesse conceito uma de usualmente é regional. Dessa forma, nos PDMs
série de espaços territoriais especialmente protegidos devem ser contemplados estudos intermunicipais
(Tabela 2), tendo em vista sua importância para a pre- sobre os recursos minerais, os recursos hídricos, os
servação ambiental (meio físico, biótico e socioeconô- recursos florestais, o solo e as paisagens, uma vez
mico), garantindo condições específicas de proteção. que a apropriação desses recursos implica também
a necessidade de gestão sustentável.
Tabela 2 – Exemplos de outros espaços especialmente protegidos
• Recursos minerais
Os recursos minerais são bens da União, e o seu
aproveitamento depende de autorização ou conces-
são do órgão gestor, que é o Departamento Nacional
da Produção Mineral (DNPM), obedecendo a regras
próprias estabelecidas no Código de Mineração e le-
77
gislação correlata, além de licenciamento ambiental.
A atual estrutura legal para o aproveitamento de
recursos minerais estabelece que o Poder Público mu-
nicipal somente tem caráter decisório em casos espe-
ciais, definidos na legislação federal. Nessa condição,
leis de âmbito local, que criem obstáculos ao acesso
Está em elaboração um Plano Nacional de Áreas e ao aproveitamento dos recursos minerais, normal-
Protegidas, para nortear a gestão integrada das uni- mente conduzem a morosas demandas judiciais.
dades previstas no SNUC com as demais áreas pro- As diretrizes para o seu aproveitamento devem

Temas regionais de interesse local


sempre ser estabelecidas obedecendo aos ambientes mitês de Bacia, por exemplo) ou aos planos estaduais
geológicos normalmente regionais, conforme tratado de aproveitamento de recursos hídricos subterrâneos,
na seção 3.3.1, que aborda a mineração como indús- ou, ainda, aos planos federais de aproveitamento do
tria extrativa, no escopo das atividades econômicas. potencial hidráulico. Além dessa subordinação, como
dificilmente um município dispõe, em seus limites po-
• Recursos hídricos
líticos, de recursos hídricos suficientes, em quantida-
Pela Constituição Federal, como visto anterior-
de e qualidade, para suprir suas necessidades, ressalta-
mente, na seção 3.5, os recursos hídricos superficiais
se a importância dessa questão ter enfoque regional.
são bens da União ou dos estados, dependendo da ca-
racterização legal de sua localização. Porém, os recur- • Recursos florestais
sos hídricos subterrâneos são sempre bens dos esta- Embora, em decorrência dos dispositivos cons-
dos, a menos que se enquadrem na categoria das águas titucionais, seja competência comum dos entes fede-
minerais, quando passam a ser domínio da União. rados “preservar as florestas, a fauna e a flora” (artigo
23, inciso VII), aos municípios é vedado legislar sobre
A legislação não contempla nem o domínio
“florestas, caça, pesca, fauna, conservação da nature-
municipal de recursos hídricos, nem o domínio pri-
za, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção
vado, significando que tanto o setor privado quanto
ao meio ambiente e controle da poluição” (artigo 23,
o Poder Público municipal dependem de outorga ou
inciso VI).
de concessão do governo federal ou do governo esta-
dual para o seu aproveitamento. A abordagem regio- Os espaços territoriais ocupados por florestas ou
nal dos recursos hídricos, envolvendo essas esferas remanescentes são especialmente protegidos, consoli-
do Poder Público, pode ser estabelecida em todas as dados ou não em unidades de conservação (públicas
suas formas: abastecimento público, veículo de dis- ou privadas), e aos municípios que os abrigam cabe a
78 persão de esgotos, geração de energia, transporte, irri- obrigação de zelar pela sua preservação, que sempre
gação, piscicultura e industrialização. Ressalta-se que tem abrangência regional. É interessante lembrar que
as próprias diretrizes constitucionais provocam certa há compensações estipuladas em leis estaduais na for-
confusão ao estabelecer que os serviços públicos de ma de repasses do ICMS, conhecidas como “indeniza-
abastecimento de água e de saneamento básico são ção verde” ou “ICMS ecológico”.
de competência municipal.
É ainda discutida a incorporação das “reservas
Por esses motivos, ao abordar, nos PDMs, a ques- legais”, obrigatória às propriedades rurais pelo Códi-
tão de aproveitamento dos recursos hídricos, como go Florestal entre esses espaços protegidos, mas de
apresentado nas seções 3.5 e 6.2.2, há que se conside- qualquer forma é vedada sua ocupação. Os municí-
rar a subordinação municipal aos órgãos gestores (Co- pios podem, no entanto, valer-se desses espaços para

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o desenvolvimento integrado de empreendimentos tencial de aproveitamento e sob os aspectos relati-
de ecoturismo (seções 3.3.7 e 6.2.6), de forma previa- vos às fragilidades decorrentes de sua constituição
mente acertada com o estado ou com a União. em face dos agentes erosivos, incluindo-se as ativida-
des antrópicas.
• Solo
Nos termos da Constituição Federal, é garanti- O conhecimento do potencial de aproveita-
da a propriedade desde que esta cumpra sua função mento do solo tem comumente importância regional,
social. Embora não explicitado, fica claro que, ao se permitindo aos municípios envolvidos reservar áreas
referirem à propriedade, os princípios legais tratam para fomentar o desenvolvimento de atividades agro-
da “propriedade de bem imóvel”, urbano ou rural, que pecuárias de interesse comum (agricultura familiar, ou
por sua vez implica o domínio do solo contido em um programas de abastecimento, por exemplo) favorecen-
espaço territorial definido. do a implantação de cooperativas tributariamente be-
neficiadas e sistemas de armazenamento e transporte.
Restrições da propriedade, sem necessidade
de desapropriação, existem quando o solo ou o sub- • Paisagens
solo contêm recursos minerais (bens da União) ou É competência comum dos entes federados
reservas florestais e áreas especialmente protegidas proteger as “paisagens naturais notáveis”, mas dificil-
(várzeas, margens de rios e reservatórios, encostas, as mente esse aspecto é considerado nos planos de de-
terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, terras senvolvimento econômico (vide os muitos exemplos
ocupadas por remanescentes de comunidades de qui- nos casos de implantação de usinas hidrelétricas) ou
lombos e outras). no planejamento do uso e ocupação do solo (vide
os muitos exemplos de parcelamento do solo auto-
No planejamento das cidades, a ocupação do
rizados para a implantação de projetos de expansão
solo é disputada principalmente por duas formas de
urbana). Algumas atividades, tais como as turísticas, 79
uso: a expansão urbana e a agropecuária. Planejar o
exigem um tratamento regional do uso dos recursos
ordenamento territorial urbano é competência ex-
naturais paisagísticos. Além disso, as paisagens natu-
clusiva do município, enquanto o fomento das ati-
rais, incluindo monumentos geológicos e os sítios
vidades agropecuárias é competência comum dos
arqueológicos, devem ser acrescidas às paisagens
entes federados.
geradas pelo ambiente construído (os lagos de barra-
Por esses fatores é de grande importância para mentos, os logradouros públicos, por exemplo) que
os planejadores municipais o conhecimento dos so- venham a merecer o mesmo tratamento nas ações de
los em seu território (incluindo o conhecimento do planejamento, nas quais os novos aspectos paisagísti-
potencial mineral e hídrico), sob os aspectos de po- cos devam ser valorizados.

Temas regionais de interesse local


80

4.
Coleção
ColeçãoHabitare
Habitare--Planos
PlanosDiretores
DiretoresMunicipais:
Municipais:Integração
IntegraçãoRegional
RegionalEstratégica
Estratégica--Roteiro
Roteirometodológico
metodológico
4.
Instrumentos de gestão municipal
para questões regionais

O
s instrumentos existentes de gestão municipal constituem uma série de mecanismos de implemen-
tação da política de desenvolvimento urbano, balizados por princípios estabelecidos pela União,
na Lei n.º 10.257/01. Cuidado especial deve-se ter com o inter-relacionamento de diferentes ins-
trumentos de gestão municipal, na busca do estabelecimento de processos adequados de intervenção urbana.
Se qualquer instrumento for aplicado isoladamente, poderá não obter resultados efetivos ou, até, reverter a
solução inicial proposta em novos problemas. 81

Como exemplo de interação tem-se o próprio Plano Diretor, que, além de constituir, ele próprio, um ins-
trumento fundamental de planejamento e gestão municipal, oferece também outros instrumentos auxiliares e
interagentes, necessários para alcançar os objetivos propostos no Plano. Ainda, se bem aplicados regionalmen-
te, esses e outros instrumentos poderão oferecer melhores condições para os Poderes Públicos dos municípios
envolvidos cumprirem a função social da cidade e da propriedade. Para tanto, a abordagem regional constitui
um dos tópicos que definem municípios com prioridade na obtenção de recursos do Programa de Fortaleci-
mento da Gestão Urbana (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2005a):

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


a) comprovação da gestão democrática e par- A base para estabelecer esses instrumentos
ticipativa; é estruturada pelo conjunto de mecanismos parti-
b) municípios que tenham iniciado ações in- cipativos, que permitem alcançar melhores resulta-
tegradas com outros municípios para plane- dos no desenvolvimento urbano regional por meio
jamento do território e elaboração ou revisão da gestão democrática, interagindo com as soluções
dos Planos Diretores; de abrangência intermunicipal. Como exemplo do
c) os que estejam localizados em regiões defi- resultado da ação participativa de diferentes setores
nidas como prioritárias em programas de Polí- sociais, aponta-se a aprovação, em seção pública, do
ticas Públicas integradas do Governo Federal. PDM da cidade de Candeias, situada na Região Metro-
São eles: Plano de Ordenamento Territorial da politana de Salvador (RMS), onde, como instrumento
BR-163; Programa do Arco do Desmatamento; de desenvolvimento urbano, foi determinada a busca
Programa de Faixa de Fronteira, Semi-árido e da consolidação da legislação urbanística. Nesse sen-
Mesorregiões Prioritárias; e Programa de Ge- tido, foi indicada sua total revisão, por encontrar-se
renciamento Costeiro. não adequada aos princípios do Estatuto da Cidade,
bem como pelo fato de seu caráter de regionaliza-
Não são apresentados todos os instrumentos de
ção não ser contemplado na análise urbana anterior,
gestão municipal. Atendendo aos objetivos desta pu-
executada em 2000, o que tornaria o documento
blicação, buscaram-se aqueles que comumente têm
existente, no entendimento da população, obsoleto
melhores condições de aplicação em questões regio-
e carecendo de complementação estratégica.
nais. Para efeito de sua melhor compreensão, foram
agrupados de acordo com seus enfoques principais.
4.1.1 Instrumentos de gestão democrática

82 4.1 Instrumentos de planejamento e gestão Os instrumentos participativos, além de am-


do desenvolvimento urbano pliar a contribuição da sociedade em ações não ape-
nas compartilhadas pelos cidadãos, mas assumidas
Voltados ao controle do processo de expansão
por estes, amplia também a base de conhecimentos
e desenvolvimento urbanos, devem auxiliar na pro-
com a parceria efetiva de diferentes setores antes
moção da reforma urbana, estruturando uma política
fundiária que garanta a função social da cidade e da alijados do processo decisório. Assim, a democrati-
propriedade. Para tanto, entre outras ações, induzem zação representativa das decisões no planejamento
a ocupação em áreas já dotadas de infra-estrutura e da cidade e no controle social de sua gestão cons-
equipamentos ou dificultam a ocupação em áreas de titui, talvez, a principal novidade estabelecida pelo
risco ou em unidades de conservação ambiental. Estatuto da Cidade.

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Parte dessa situação, quando tratada regional- associações representativas dos vários seg-
mente, ganha contornos mais relevantes. Entretanto, mentos da comunidade;
na Lei n.º 10.257/01, a questão regional foi prati- II – a publicidade quanto aos documentos e
camente resumida ao nomear o “planejamento das informações produzidos; e
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e mi- III – o acesso de qualquer interessado aos do-
crorregiões” como um dos instrumentos da política cumentos e informações produzidos.
urbana (artigo 4º, II). Em seu cotidiano, ainda, os ges- Complementando esse grupo de ações, têm-
tores de outros núcleos urbanos além de regiões me- se ainda a organização de conferências de política
tropolitanas e aglomerações urbanas confrontam-se urbana, que são encontros periódicos para tratar de
permanentemente com limitações da ação local, em decisões relevantes desse tema, procurando sempre
que, por melhores que sejam as políticas adotadas alcançar ampla participação popular. Apesar da não-
pelo município, não há possibilidade de verdadeiro obrigatoriedade de sua previsão em documentos le-
equacionamento dos problemas. gais, é interessante que haja algum dispositivo oficial
Entre outros textos do Estatuto da Cidade, o ar- determinando seu estabelecimento em situações
tigo 43 do Capítulo IV, trata da questão participativa, onde são definidas políticas e plataformas de desen-
prevendo os seguintes instrumentos: volvimento, tal como na avaliação da formulação e
revisão do próprio PDM. Como nesses encontros po-
I – órgãos colegiados de política urbana nos
dem ser definidas medidas e ações com abrangência
níveis nacional, estadual e municipal;
regional, deve-se estender a participação a setores da
II – debates, audiências e consultas públicas;
sociedade dos municípios vizinhos, permitindo a for-
III – conferências sobre assuntos de interes-
mação de consensos e pactos deles com os Poderes
se urbano, nos níveis nacional, estadual e
Públicos envolvidos. 83
municipal;
IV – iniciativa popular de projetos de lei e Proposta de implementação de instrumentos
planos, programas e projetos de desenvolvi- participativos é apresentada na seção 6.3, de gestão
mento urbano. participativa na abordagem regional no sistema mu-
nicipal de planejamento.
Em relação a procedimentos, de maneira geral,
o § 4º do seu artigo 40 determina que os Poderes Le- 4.1.2 Lei de uso, ocupação e parcelamento
gislativo e Executivo municipais devam garantir: do solo
I – a promoção de audiências públicas e de- A legislação referente ao uso, ocupação e par-
bates com a participação da população e de celamento do solo é um instrumento de planejamen-

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


to municipal da política urbana que deve ser con- dos planos de desenvolvimento econômico e social,
cebido considerando-se especialmente as diretrizes da instituição de unidades de conservação e de zo-
explicitadas no artigo 1º, inciso VI, do Estatuto da Ci- nas especiais de interesse social, das operações con-
dade, que estabelece quesitos para a ordenação e o sorciadas e da regularização fundiária. A legislação
controle do uso do solo, de modo a evitar: de uso, ocupação e parcelamento do solo também
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; deve disciplinar, quando for o caso, a implantação de
sítios de recreio, uma modalidade de loteamento ge-
b) a proximidade de usos incompatíveis ou in-
ralmente na zona rural.
convenientes;
Essa legislação, tradicionalmente, tem como
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o
referência um zoneamento da área urbana do muni-
uso excessivo ou inadequado em relação à in-
cípio, no qual se priorizam formas de uso e ocupação
fra-estrutura urbana;
do solo, evitando a convivência de usos incompatí-
d) a instalação de empreendimentos ou ativi- veis ou inconvenientes. Anteriormente, o zoneamen-
dades que possam funcionar como pólos gera- to era, muitas vezes, confundido com o Plano Diretor,
dores de tráfego, sem a previsão da infra-estru- em uma visão restrita da abordagem dos problemas
tura correspondente; das cidades.
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que
No controle senso estrito do uso do solo, para
resulte na sua subutilização ou não-utilização;
o qual se utiliza em classificação por níveis de in-
f) a deterioração das áreas urbanizadas; e comodidade, as atividades consideradas incômodas
g) a poluição e a degradação ambientais. estariam sujeitas ao controle do Poder Público mu-
nicipal, devendo atender às medidas mitigadoras es-
84 Trata-se de legislação de caráter complementar
tabelecidas. Há de ser considerado, porém, que, uma
ao Plano Diretor, na medida em que implementa par-
vez permitido o uso e instalada a atividade, em ha-
te das diretrizes urbanísticas nele contidas, as quais
vendo descumprimento das medidas mitigadoras, e
se propõem a disciplinar a questão relativa ao uso,
estando a atividade localizada em áreas próximas aos
ocupação e parcelamento do solo. É preciso cuida-
limites municipais, a parte prejudicada fora desses li-
dos para evitar situações conflitantes. Para tanto, essa
mites não terá autonomia de ação.
legislação deverá estar em concordância com outros
instrumentos correlacionados que já existam ou que Assim, as medidas corretivas podem ser limita-
venham a ser implantados no município e na região, das ou dificultadas. Cada município deverá, com uma
a exemplo dos planos ambientais, dos planos viários, visão o mais abrangente possível da questão, definir

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a partir de quais conceitos estará consubstanciada da legislação de uso, ocupação e parcelamento do
essa legislação. solo, e que contribuem para uma integração regio-
nal estratégica:
Embora a lei de uso, ocupação e parcelamento
do solo possua caráter técnico-jurídico, e restrinja-se a) compatibilização dos zoneamentos de limi-
aos limites municipais, sua elaboração deverá con- tes: cuidado especial caberá ao se permitirem
templar a participação da população, com seus re- usos incômodos, geradores de interferência
presentantes na Câmara, bem como ser discutida nas no tráfego e empreendimentos de impacto
diversas formas de articulação regional. à vizinhança, em áreas limítrofes de municí-
Como já explicitado, muitas vezes, a natureza pios, como aterros sanitários, cemitérios e
da ocupação e do uso em uma determinada área pro- presídios, entre outros. Áreas industriais, por
duz efeitos em áreas externas aos limites dos municí- exemplo, localizadas nesses limites, instituí-
pios (seção 4.1.6). Esses efeitos podem ser imediatos das e incentivadas sem um planejamento ade-
ou se manifestarem ao longo do tempo, em face das quado e sem as medidas mitigatórias cabíveis,
várias relações sociais, econômicas e culturais, além desconsiderando aspectos como cinturão
do aspecto ambiental. verde e sistema viário, poderão causar inter-
ferências no uso da área vizinha em outros
Essa dinâmica pode gerar problemas diversos,
a exemplo do desenvolvimento de algumas áreas em municípios e no desenvolvimento da região
detrimento de outras, fato que, no conjunto, não será (ver também seção 4.1.6);
benéfico a nenhuma das partes. É salutar que, para b) distribuição equilibrada de diferentes pólos
elaborar essa legislação, sejam considerados em cada de empreendimentos entre municípios que
município aspectos que vão além dos limites territo- compõem a região: as potencialidades e a vo- 85
riais. Quando um conjunto de municípios se propõe cação específica dos municípios devem assu-
a uma integração regional estratégica, é de funda- mir um caráter complementar para valorizar e
mental importância que se estudem essas influências incentivar o desenvolvimento regional (seções
pensando que a criação de áreas com usos e ocupa- 3.3 e 5.6). Com a união estratégica, as opor-
ções diferenciados podem interferir diretamente no tunidades de negócios podem ser ampliadas
município vizinho e na região como um todo. de forma significativa, a divulgação pode ser
Tendo por base as diretrizes do Estatuto da facilitada, tendo abrangência maior e alcançan-
Cidade (seção 2.1), apresentam-se alguns aspectos do os objetivos de forma mais consistente. As
que devem ser observados na elaboração ou revisão atividades podem ser distribuídas na região, a

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


exemplo das atividades turísticas, tecnológicas, ções comprometem o uso sustentável dos recur-
industriais e culturais; sos hídricos não somente nos limites municipais,
mas em toda a bacia hidrográfica (seção 3.8); e
c) compatibilização dos empreendimentos ou
atividades que possam funcionar como pólos f) coibição da formação de novos parcelamentos
geradores de tráfego com a infra-estrutura ne- irregulares e sem a infra-estrutura adequada, pois
cessária. Destaca-se a necessidade de um pla- esses loteamentos contribuem de forma decisiva
nejamento estratégico que evite impactos ne- para a degradação ambiental: essa coibição deve-
gativos em municípios vizinhos, viabilizando o rá estar relacionada, entre outros aspectos, a uma
desenvolvimento não somente no município política habitacional eficiente. Diante do cres-
onde se localiza fisicamente essa atividade- cimento da informalidade, com parcelamentos,
pólo, mas em outros que estejam envolvidos. construções irregulares e falta de infra-estrutura
A implantação, por exemplo, de um grande adequada, é importante a criação de estratégias
empreendimento que passará a ser um forte para enfrentar esse grave problema. O municí-
atrativo na região, sobrecarregando o sistema pio que não combater essa informalidade terá
viário em outros municípios, deverá ser plane- certamente um forte desequilíbrio urbanístico e
jada de forma compartilhada, com soluções e ambiental, com a tendência de agravamento da
situação, que usualmente reflete seus problemas
alternativas viáveis (seção 3.2);
em municípios vizinhos (seção 3.1).
d) definição de índices construtivos condi-
Várias são as possibilidades de abordagens des-
zentes com os demais municípios envolvidos:
sas questões, porém devem ser convergentes no sen-
índices muito diferenciados, em determinado
tido de solucionar ou minimizar os problemas que
município, poderão acelerar a ocupação do es-
86 possam existir para o desenvolvimento da região.
paço urbano, tanto do município mais desen-
Faz-se necessário promover a compatibilização do
volvido, provocando a supervalorização imobi-
planejamento urbano local entre os municípios en-
liária, como do menos desenvolvido, criando
volvidos. Essa ação será consolidada por leis próprias
cidades-dormitório, o que gera desequilíbrio
de uso, ocupação e parcelamento do solo que sejam
de crescimento;
compatíveis, bem como por compromissos assumi-
e) compromisso mútuo para com a preservação dos nas diversas formas de organização regional. É
dos fundos de vale e formas de APPs, com pla- preciso mais que apenas o instrumento consubstan-
nejamento e ações intermunicipais coibindo as ciado na forma de lei, é preciso um compromisso efe-
ocupações irregulares nesses locais: essas ocupa- tivo das administrações envolvidas e da população.

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Deve-se ponderar também que restrições se- portanto, de instrumento essencial ao desenvolvi-
veras do zoneamento podem inviabilizar empreen- mento das cidades, crescentemente encontrado em
dimentos e coibir o desenvolvimento econômico muitos dos Planos Diretores elaborados no país nas
local e da região. A integração estratégica entre os últimas décadas.
municípios busca desenvolver a região de forma es- Tradicionalmente, tem-se como proposição
truturalmente equilibrada, respeitando as diferenças um zoneamento da área urbana do município, cuja
locais e regionais. definição e estabelecimento das zonas estão funda-
mentados em estudos técnicos, refletindo a realidade
4.1.3 Zoneamento territorial e ambiental
local e as projeções e propostas para o futuro deseja-
O ordenamento do território encontra-se entre do. Para essas zonas, que apresentam características
os principais objetivos e desafios a alcançar na imple- específicas, são estabelecidos critérios e parâmetros
mentação de políticas municipais de desenvolvimen- para os respectivos parcelamentos, ocupações e usos
to. Suas diretrizes básicas são geralmente formuladas possíveis, evitando-se a convivência de usos incom-
no processo de planejamento municipal, particular- patíveis ou inconvenientes.
mente durante a elaboração do Plano Diretor.
Experiências recentes na elaboração de Planos
Para perseguir esse objetivo, estabelece-se Diretores, em consonância com o Estatuto da Cidade,
usualmente a proposta de compartimentação do ter- indicam tendência em se estruturar esse zoneamento
ritório, em que se definem os tipos e as formas de uso territorial inicialmente com base em macrozonas. Cons-
do solo que se deseja assegurar em relação ao futuro tituem grandes compartimentos espaciais subdivididos
da cidade. Atualmente, pode-se verificar a tendência em zonas, nas quais se assentam as principais referên-
em se abandonar a determinação de compartimen- cias e orientações gerais para a organização e a evolu-
ção do uso do solo em face do contexto regional. 87
tos muito especializados e com alto grau de rigidez.
Busca-se uma mistura de usos, residencial, comercial, Contemplando as atividades e objetivos espe-
industrial e de serviços, procurando-se a interação, cíficos possíveis em um município, têm-se distingui-
ao mesmo tempo, com a qualidade de vida. do inicialmente, em boa parte dos casos, duas gran-
Prevêem-se, ainda, as áreas em direção às quais des unidades básicas:
o município poderá crescer e se desenvolver de ma- a) macrozona urbana, compreendendo os
neira sustentável, bem como os espaços territoriais principais núcleos de ocupação existentes e
que deverão ser objeto de conservação ambiental e, a desenvolver a partir da sede municipal e de
por isso, merecedores de proteção especial. Trata-se, outros assentamentos consolidados; e

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b) macrozona rural, tratando-se de áreas te do país, com outra realidade do uso e ocupação
usualmente com predomínio de produções do solo. A expressiva cobertura vegetal dessa re-
agrícolas e de pecuária, além de outras unida- gião, sua relevância rural, a relativa predominância
des periféricas de uso e ocupação do solo, tais de unidades de conservação e reservas indígenas, e
como sítios e chácaras de lazer, atividades de questões relacionadas com a extensão territorial e,
reflorestamento e minerárias, parte significa- portanto, com a área dos municípios se consubstan-
tiva de unidades de conservação e áreas cor- ciam em situações que solicitam medidas singulares
relatas, barragens e reservatórios de abasteci- para essa região.
mento e produção de energia elétrica, áreas de Mesmo em suas áreas urbanas mais expressivas,
disposição e tratamento de resíduos sólidos e apresenta-se baixa densidade demográfica. Abrangen-
efluentes, e toda a infra-estrutura necessária ao do 45,2% do território nacional e somente 8,2% dos
seu funcionamento. municípios, a Região Norte certamente terá priorida-
Ponderando-se a integração e complementari- des e mecanismos diferenciados de zoneamento ter-
dade entre as atividades urbanas e rurais, foram ela- ritorial e ambiental em relação ao Sudeste, que ocupa
borados Planos Diretores na Região Metropolitana de 10,8% do território, com 30,3% dos municípios.
São Paulo (RMSP) que unificaram essas duas macro- Talvez, o maior avanço – que pode ser genera-
zonas. Proposta semelhante está sendo apresentada lizado – no zoneamento do município seja a sobre-
em outros municípios, a exemplo do primeiro PDM posição a essas duas macrozonas, unificadas ou não,
da cidade de São José do Norte, RS, que também pro- de uma terceira:
põe a integração entre o espaço urbano e o rural.
c) macrozona de proteção ambiental, que
Essas e outras localidades julgaram que essa in- corresponde às áreas sob restrições ambien-
88
tegração seria importante para atender às suas con- tais à ocupação (que pode incluir unidades de
dições peculiares de desenvolvimento. Entre outros conservação - UCs) e que, portanto, deverá ser
aspectos, o tipo e a representatividade da área rural especialmente protegida.
no contexto do uso e a ocupação do solo devem ser
Entre as UCs, têm-se as Reservas de Desenvol-
ponderados, tendo em vista o melhor desenvolvi-
vimento Sustentável, no contexto de uma Unidade
mento socioeconômico do município e do território
de Uso Sustentável (seção 3.8.1), que poderiam ser
sob sua área de influência.
criadas, por exemplo, para o desenvolvimento de
Situações contrapostas, com diferenciações indústria de biotecnologia, explorando de forma
significativas, têm-se, por exemplo, na Região Nor- sustentável a biodiversidade brasileira e dando mais

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agilidade nos processos de transformação do conhe- (BNDES) e agências de fomento do Ministério da Ci-
cimento científico em produtos e processos inova- ência e Tecnologia (MCT), como a Financiadora de
dores. Com o foco na inovação e integração entre Estudos e Projetos (Finep) e o Conselho Nacional de
pesquisa e produção, é possível avançar o conheci- Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
mento dos laboratórios e transformar esse conheci- Os programas são implementados a partir da
mento em bioprodutos. Política de Desenvolvimento da Biotecnologia no
O Brasil detém cerca de 20% de toda a biodi- Brasil, com o acompanhamento do comitê nacional
versidade do planeta e desenvolve ações isoladas de biotecnologia, composto de representantes da
na área de biotecnologia desde a década de 1950. Casa Civil e de mais sete ministérios: Saúde, Ciência
São mais de 200 mil espécies de plantas, animais e e Tecnologia, Agricultura, Meio Ambiente, Educação,
microorganismos já registrados, e o número pode Desenvolvimento Agrário e Justiça. Assim, a biotecno-
chegar a 1,8 milhão de espécies. É um quinto da logia ganha status de política de Estado.
biodiversidade mundial, distribuída em seis biomas Muitos processos já estão em desenvolvimen-
(Amazônia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlântica, Panta- to. Com o apoio financeiro da FINEP, estuda-se a via-
nal e Pampa), além da Zona Costeira e Marinha (EM bilidade técnico-econômica e o desenvolvimento de
QUESTÃO, 2007). processos para a produção de vitaminas e energé-
A nova política governamental para a indús- ticos naturais, oriundos de plantas amazônicas. No
tria de biotecnologia propõe ações estratégicas que campo da agropecuária, a Embrapa desenvolve pro-
englobam investimentos, infra-estrutura e marcos jetos para auxiliar o melhoramento genético conven-
regulatórios para o setor, pretendendo articular es- cional de produtos como arroz, trigo, sorgo, milho,
trategicamente as áreas de saúde humana (tratando, café, melão, eucalipto e hortaliças.
89
entre outras ações, de medicamentos e da detecção Além da perspectiva de conservação ambien-
de doenças como a influenza aviária e a febre aftosa, tal, a definição da macrozona de proteção ambien-
e de patógenos, insetos, ácaros e nematóides que po- tal tende a incorporar o tratamento inicial de outros
dem estar presentes em materiais vegetais importa- temas regionais relevantes, como a delimitação das
dos), agropecuária, industrial e ambiental. A expecta- áreas de mananciais. Essas áreas correspondem a
tiva é que haja investimentos com recursos públicos porções do território que devem ser protegidas e ge-
e privados, sendo as principais fontes financeiras da ridas de modo a assegurar o suprimento de recursos
área pública, entre outras, os fundos setoriais, Banco hídricos de boa qualidade para fins de abastecimento
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social público, considerando a perspectiva de atendimen-

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


to às populações locais e também de outras cidades (ex.: zona de recuperação urbana, zona de
próximas. As áreas de mananciais têm sido definidas reabilitação urbana);
comumente em normas de âmbito estadual ou mes- c) zonas correspondentes a áreas que
mo metropolitano, razão pela qual o PDM deve levar necessitam ser reestruturadas, mediante a
em conta sua eventual existência, antes de delimitar execução de um conjunto articulado de inter-
os setores que deverão compor essa macrozona. venções físicas e modificações no uso atual do
O zoneamento resulta, então, da compartimen- solo (ex.: zona de reestruturação urbana); e
tação de cada uma das macrozonas estabelecidas, d) zonas correspondentes a áreas reser-
subdivididas em duas ou mais zonas específicas, nas vadas a usos específicos, instalados ou a ins-
quais se definem e se detalham as características de- talar, nas quais se deverá empreender gestão
sejadas e os objetivos e metas a perseguir. O contex- especial no sentido de assegurar que determi-
to das macrozonas urbana e rural, unificadas ou nados tipos de uso se desenvolvam de maneira
tratadas isoladamente, tende a contemplar diferentes adequada (ex.: zona de uso industrial; zona
situações pretendidas, retratadas em alguns tipos bá- de uso agrícola).
sicos de zonas, como as seguintes:
Como exemplo de zonas correspondentes a
a) zonas correspondentes a áreas que de- áreas degradadas que devem ser recuperadas, têm-
vem ser aprimoradas, ou seja, espaços ter- se as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). São
ritoriais nos quais os usos existentes, embora estabelecidas tanto para promover a urbanização e
necessários e desejáveis (ex.: residencial, ser- regularização dos assentamentos precários (favelas,
viços, lazer), devem ter seu desenvolvimento cortiços) como para promover a ampliação do aces-
aperfeiçoado e, ainda, mais bem integrados ao so ao mercado habitacional formal para a população
90
contexto municipal e regional (ex.: zona de de baixa renda.
qualificação urbana; zona de uso predomi-
Sua implementação pode ser complementada
nantemente residencial);
com outros instrumentos, tais como: a Concessão de
b) zonas correspondentes a áreas de- Uso Especial para Fins de Moradia, prevista no Plano
gradadas que devem ser recuperadas, de Diretor e utilizada para promover a urbanização e re-
modo a retomar a estabilidade das condições cuperação dos assentamentos precários; instrumen-
socioambientais relacionadas ao uso do solo, tos como Parcelamento e Edificação Compulsória,
sejam aquelas vigentes anteriormente à degra- IPTU progressivo e Desapropriação com Pagamento
dação ou mesmo novas, conforme cada caso em Títulos, que, se incorporados no Plano Diretor,

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que podem estimular a oferta de terras e democrati- vem-se considerar abrangências e escalas territoriais
zar seu acesso; instrumentos como Outorga Onerosa mais amplas e necessariamente intermunicipais. No
do Direito de Construir, que podem contribuir para estabelecimento das macrozonas, como a de prote-
uma ocupação mais equilibrada do território e com- ção ambiental, deve-se verificar a existência de con-
patível com estoque de infra-estrutura disponível; dições similares e igualmente desejáveis nos setores
também as Operações Urbanas Consorciadas e Trans- vizinhos dos municípios com os quais se limita, sob
ferência do Direito de Construir, que são exemplos pena de estabelecer restrições inócuas em face de
de mecanismos para ampliar, por meio de parcerias evidentes pressões que tendem a se desenvolver e
público-privadas, a oferta de habitação social. mesmo aumentar muito com o tempo a partir de
contextos externos ao território municipal.
A compartimentação das macrozonas tende
a ser estabelecida com base em interpretação das O mesmo procedimento deve ser observado
dinâmicas demográfica e socioeconômica atuantes, em relação a cada uma das zonas que compõem a
bem como de seus reflexos em relação a mudanças macrozona em questão, especialmente aquelas que
impostas ao território ao longo do tempo, pretérito se situam na interface com municípios vizinhos.
e futuro. Não obstante, em sentido contrário ao que Pode-se ilustrar essa questão a partir de casos em
pressupõe o conceito de macrozona, fundamenta- que, por exemplo, defina-se zona de uso industrial
do essencialmente em bases analíticas regionais, tem com limites comuns aos de eventual zona compreen-
sido comum observar a prática de ser delimitada sob dendo unidades de proteção integral (como parques
perspectiva de análise restrita aos limites geográfi- ou reservas florestais) estabelecida no Plano Diretor
cos municipais. Ocorre, contudo, que tais dinâmicas do município vizinho ou, ainda, em meio à unidade
geralmente se desenvolvem à revelia desses limites, de conservação ambiental de caráter regional criada
91
freqüentemente extrapolando os limites municipais por entidade estadual ou federal.
e alcançando municípios vizinhos e mesmo outros
Em síntese, trata-se de avaliar previamente pos-
espaços territoriais mais distantes, razão pela qual
síveis contradições e conflitos de uso do solo que
se requer, necessariamente, a aplicação de uma ótica
poderão vir a prejudicar os objetivos pretendidos ou
regional na análise e definição das macrozonas e de
mesmo a impedir seu alcance.
suas respectivas zonas.

Sendo assim, ao se analisarem as dinâmicas 4.1.4 Criação de unidades de conservação


que se impõem e modificam o território municipal, A criação de unidades de conservação (UCs)
visando subsidiar a definição do zoneamento, de- tem sido crescentemente empregada como instru-

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


mento de gestão ambiental, tanto no âmbito da admi- as que correspondem a parques municipais, geral-
nistração pública quanto por iniciativas de Organi- mente situados em contextos bastante urbanizados e
zações Não Governamentais (ONGs) e de empresas nos quais se busca aumentar a quantidade e a exten-
privadas. Em geral, objetiva-se restringir o acesso aos são territorial de áreas de lazer.
recursos naturais existentes no território municipal
Nesses casos, contudo, raramente se espera a
e considerados relevantes para fins de preservação
necessidade de uma perspectiva regional em seu es-
ou conservação ambiental. Abrangem, comumente,
tabelecimento. Outra possibilidade, esta sim neces-
os ecossistemas remanescentes, a biodiversidade e
sariamente concebida sob ótica mais ampla, está na
os recursos hídricos, podendo também contemplar
definição de parques lineares, cuja criação visa con-
outros atributos especiais, como monumentos geoló-
tribuir na recuperação de fundos de vale e cursos
gicos, feições raras da paisagem e, ainda, o patrimô-
d’água degradados, o que geralmente extrapola os
nio natural, cultural e histórico.
limites municipais e tende a exigir a análise de áreas
As modalidades de UCs, conforme visto na vizinhas situadas a montante e a jusante dos cursos
seção 3.8.1, devem ser estabelecidas no PDM em d’água enfocados.
conformidade com o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação (SNUC), variando de acordo com o 4.1.5 Avaliação de impacto ambiental
grau de restrição desejado em relação aos recursos
O processo de avaliação de impacto ambiental
naturais existentes no território municipal. Deve-se
(AIA), como instrumento aplicado ao planejamento,
prever desde UCs que impõem severas limitações e
instalação e operação de empreendimentos diversos,
impedimentos ao seu acesso (estabelecendo-se, por-
encontra-se hoje plenamente regulamentado (assim
tanto, as UCs de proteção integral, como as estações
como ocorre, há décadas, em diversos outros países).
92 ecológicas e as reservas florestais) até as de uso sus-
Envolve um conjunto de atividades técnicas e geren-
tentável (como as denominadas Áreas de Proteção
ciais dirigidas para a previsão e gestão dos prováveis
Ambiental – APAs), nas quais se permite, dentro de
determinadas regras e condições prévias, a instalação impactos ambientais decorrentes de proposição de
e operação de determinadas formas de uso e aprovei- projeto, tanto os negativos quanto os de caráter po-
tamento econômico dos recursos ambientais (solo, sitivo ou benéfico. A esses impactos devem ser esta-
minerais, água, biodiversidade). belecidas medidas mitigadoras e/ou compensatórias
destinadas a evitar ou atenuar os efeitos negativos.
Além das modalidades previstas no SNUC, ou-
tras UCs e áreas correlatas podem ser estabelecidas e Os documentos que instruem o processo cor-
previstas no PDM. Como exemplo podem ser citadas respondem ao chamado EIA/Rima, ou seja, estudo de

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impacto ambiental (EIA) e respectivo relatório de preendimentos urbanos, particularmente em vista de
impacto ambiental (Rima - documento de síntese das conflitos entre usos e atividades tipicamente associa-
conclusões do EIA). Sua eventual incorporação ao das ao contexto de desenvolvimento e crescimento
PDM é geralmente tratada de modo a complementar das cidades. Conduzido, em termos metodológicos,
as normas e ações ambientais de caráter preventivo de maneira análoga ao processo de AIA e à elabora-
relacionadas com a construção futura de obras, sen- ção do EIA/Rima, a aplicação desse instrumento ten-
do freqüentemente associada aos procedimentos de de a tratar situações desencadeadas especialmente
licenciamento ambiental. Visa-se reforçar a perspec- por projetos que apresentam intrínseco potencial de
tiva de garantir a prevalência do interesse público transformação do ambiente local, como shoppings
maior e de adequação do empreendimento ao uso centers, escolas e faculdades, hipermercados, esta-
do solo estabelecido. Além disso, alguns empreendi- ções de rádio-base, casas de espetáculos, centrais de
mentos, passíveis de serem submetidos ao processo carga e de abastecimento, postos de combustível e
de AIA, podem apresentar impactos ambientais de depósitos de substâncias perigosas (inflamáveis, tóxi-
âmbito regional, como conjuntos habitacionais de cos). Projetos como esses podem trazer incomodida-
grande porte, distritos industriais, minerações, reser- des relevantes aos cidadãos (desde sua instalação até
vatórios, os quais, em princípio, devem ser objeto de o funcionamento) e aos usos do solo circunvizinhos,
medidas mitigadoras e/ou compensatórias que pos- e, ainda, causar distorções de âmbito urbanístico em
sam atenuar esses efeitos. face das diretrizes do PDM.
Assim, a formulação do PDM pode incluir al- Além dessa abordagem usualmente emprega-
gumas orientações gerais a serem observadas duran- da no sentido de contemplar empreendimentos de
te a elaboração do EIA/Rima, para determinados ti- âmbito tipicamente local, a incorporação do EIV ao
pos de empreendimentos, de modo a assegurar que PDM implica a possibilidade de vir a ser aplicado para 93
estes se instalem em condições compatíveis com questões intermunicipais (ver também seção 4.1.2).
as diretrizes estabelecidas no mesmo PDM, inclusi- Constituem projetos nos quais as avaliações iniciais,
ve no que se refere ao tratamento de determinadas baseadas, sobretudo, em casos similares ocorridos no
questões regionais. passado no município ou mesmo em outras localida-
des, indiquem como sendo alta a probabilidade de
4.1.6 Estudo de impacto de vizinhança que possam ocorrer impactos cuja abrangência terri-
O estudo de impacto de vizinhança (EIV) torial seja mais ampla (utilizada, inclusive, para avaliar
compreende o resultado da avaliação dos prováveis a importância ou significância dos impactos identifi-
impactos ambientais causados à vizinhança por em- cados), demonstrando, assim, caráter regional.

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


Nesses casos, tal situação pode gerar dúvidas Para sua avaliação, devem ser estabelecidos critérios
quanto a eventual sobreposição (ao menos parcial) que considerem a contraposição entre os impactos
do EIV com o EIA (este, necessariamente, mais am- negativos e os positivos para que, além de medidas
plo), o que deve ser dirimido previamente. Uma de correções de projeto, também se levem em conta
alternativa para evitar essa situação pode estar na alternativas de formas de compensações. Além disso,
regulamentação do instrumento, em que o estabele- o EIV deve se relacionar com instrumentos jurídico-
cimento de uma avaliação inicial e expedita (a ser urbanísticos, verificando resultados de transforma-
definida como parte do processo) poderia auxiliar ções urbanísticas estruturais, tais como alteração de
no discernimento entre um caminho e outro, diretriz índices urbanísticos.
essa que pode ser explicitada no PDM.
4.1.7 Sistema de indicadores ambientais
No que tange a questões regionais, o pro-
cesso de elaboração do EIV, assim como ocorre no O acompanhamento e a comunicação públi-
EIA, pode ajudar a apontar as medidas que devem ca acerca da evolução de problemas ambientais têm
ser adotadas no empreendimento para auxiliar o sido tarefa desafiadora à gestão urbana e territorial,
tratamento de questões de interesse regional que, visto que essas questões geralmente decorrem de fe-
eventualmente, possam ser acentuadas ou agrava- nômenos complexos, resultantes de múltiplas intera-
das com a implantação da obra. Assim, por exem- ções entre fatores antrópicos e naturais, e envolvem
plo, um loteamento que venha a atrair clientes de muitas variáveis. Por essa razão, têm sido crescente,
cidades vizinhas em sua operação cotidiana, com nos últimos anos, a busca e o surgimento de indica-
conseqüente aumento da circulação de veículos em dores ambientais para avaliação da situação do meio
rotas de acesso já saturadas, pode contemplar, no ambiente, bem como da sustentabilidade de políticas
conjunto de medidas mitigadoras previstas no EIV, ou de opções de desenvolvimento.
94
ações que possam auxiliar o Poder Público a atenu- Objetiva-se informar, sinteticamente, a evolu-
ar os efeitos negativos relacionados ao fenômeno, ção de fenômenos cuja ocorrência se reveste de cer-
ainda que tais medidas não estejam localizadas em ta complexidade e, assim, constitui-se em importante
seu âmbito de ação ou influência direta, ou mesmo instrumento para o controle, a verificação e a men-
em suas proximidades imediatas.
suração de eficiência e eficácia das administrações
Revela-se, portanto, o potencial do EIV (e do na gestão daqueles problemas, permitindo compa-
EIA) no apoio à solução de problemas relacionados rar situações entre localidades e entre períodos di-
a questões regionais, como mobilidade, logística, ferentes. Por isso, atualmente, o uso de indicadores
transportes urbanos, comunicações, entre outros. nas várias áreas de estudo do ambiente construído

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e natural vem se configurando como ferramenta es- Esse modelo constitui o ponto de partida para
sencial para a avaliação de políticas públicas, para a vários outros semelhantes, que passaram a ser desen-
comunicação social e para a tomada de decisões. volvidos e divulgados por diversos organismos e ins-
As primeiras tentativas de sistematização de tituições. São tratamentos de indicadores ambientais
indicadores ambientais remontam à Organização e de desenvolvimento sustentável com o objetivo
para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico de delinear, cada vez mais e com melhor adequação,
(OCDE), em 1993. Entre seus principais conceitos um conjunto de indicadores capazes de mensurar as
e definições, esse documento apresentou grandes condições do meio ambiente.
áreas de aplicação dos indicadores: avaliação do Assim, surgiram e foram empregados também
funcionamento dos sistemas ambientais; integração os indicadores de força motriz – que amplia o con-
das preocupações ambientais nas políticas setoriais; ceito de “pressão”, representando uma categoria mais
contabilidade ambiental; e avaliação do estado do ampla de atividades humanas, processos e padrões
meio ambiente. com impactos possíveis sobre o desenvolvimento
Adotou-se, nesse contexto, a sistematização sustentável – e de impacto, este para expressar os
de indicadores ambientais, modificada do modelo efeitos à saúde, às atividades humanas e à qualidade
de abordagem denominado PER (Pressão – Estado de vida. Nessa estrutura, os temas relativos à força
– Resposta), baseado em três grupos-chave de indica- motriz seriam, por exemplo, a população, a econo-
dores integrados: os indicadores de pressão, que se mia, o uso do solo e o desenvolvimento da sociedade;
referem às causas dos problemas; os indicadores de quanto à pressão, podem ser consideradas as emis-
estado, que refletem a qualidade do ambiente num sões atmosféricas e a geração de resíduos sólidos,
dado espaço/tempo; e os indicadores de resposta, entre outros; quanto ao estado do ambiente, consi-
95
que avaliam as respostas da sociedade no enfrenta- dera-se a situação em que se encontram as águas, o
mento e gestão desses problemas. ar, o solo, a biodiversidade e o ambiente construído;
quanto ao impacto causado, podem ser abordados
Nesse modelo, desenvolveu-se uma estrutura
os danos aos ecossistemas e à saúde humana; e quan-
– framework – de análise que favorece a sistemati-
to à resposta, a representação de metas, políticas e
zação dos vários indicadores. Sua integração ocorre a
medidas ambientais.
partir do pressuposto de que as atividades humanas
produzem pressões sobre o meio ambiente, afetando O desenvolvimento de indicadores em siste-
o seu estado, o que, por sua vez, requer e gera respos- mas de gestão ambiental e territorial se encontra
tas por parte da sociedade. atualmente em plena sintonia com as diretrizes do

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Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente da urbanização e a necessidade de se considerar
(Pnuma), que tem estimulado a utilização do mode- a complexidade dos problemas ambientais verifica-
lo de avaliação ambiental denominado GEO (Glo- dos nas cidades.
bal Environment Outlook), iniciado pelo órgão Assim, ainda no âmbito do projeto GEO do
em 1995. Visando uniformizar as abordagens e pro- Pnuma, surgiu a iniciativa do projeto GEO Cidades,
piciar a comparação entre diferentes contextos, o proposta especialmente para as cidades latino-ame-
modelo GEO objetiva produzir a avaliação contínua ricanas. De modo a adaptar a aplicação do modelo
do estado do meio ambiente global, continental, na- GEO ao caso das cidades, por iniciativa do Pnuma,
cional e regional, por meio de processos participa- constituiu-se o Consórcio Parceria 21.
tivos e de parcerias institucionais.
Esse Consórcio desenvolveu seus trabalhos
Constitui pressuposto dessa avaliação a sua em duas etapas: formulação do documento Me-
realização com base em indicadores que propiciem todologia para Elaboração de Informes GEO Ci-
a fácil compreensão e comunicação acerca dos fe- dades, cujas atividades incluíram a realização de
nômenos tratados. Com isso, foram gerados, no âm- workshop sobre o assunto (efetuado na Cidade
bito global, os relatórios GEO referentes aos anos do México, com a participação de representantes
de 1999, 2000, 2002 e 2004/2005, respectivamen- do Pnuma e do MMA); e produção de relatórios
te denominados GEO-1, GEO-2, GEO-3 e o Anuário GEO Cidades para duas importantes cidades bra-
GEO-2004/5. Regionalmente, foram produzidos o sileiras (Rio de Janeiro e Manaus), visando esti-
GEO América Latina e Caribe (2000 e 2003) e, em mular outras cidades a implementar essa mesma
âmbito nacional, os relatórios GEO de Barbados, iniciativa. Atualmente, aplicaram o modelo GEO
Chile, Costa Rica, Cuba, Nicarágua, Panamá, Peru e Cidades e concluíram seus respectivos informes
96
Brasil, este último realizado sob a coordenação do cidades importantes como Buenos Aires, Havana,
Ministério do Meio Ambiente (MMA) e do Instituto Bogotá, Cidade do México, Santiago do Chile, São
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Natu- Paulo e Montevidéu.
rais Renováveis (IBAMA).
O modelo GEO se fundamenta na aplicação
Em decorrência da experiência adquirida da estrutura de análise ambiental denominada PEIR
desde a execução do primeiro GEO América Latina (Pressão, Estado, Impacto, Resposta), apresentada
e Caribe, evidenciou-se a necessidade de adequa- anteriormente. Tais aspectos atribuem a esse mo-
ção dos procedimentos às características latino- delo potencial adequação para aplicação a municí-
americanas. Essa condição ressaltou o fenômeno pios (Figura 12).

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dor obtido em escala regional (bem como em cida-
des vizinhas que, eventualmente, empreguem siste-
mas similares) fornecerá uma dimensão concreta do
significado relativo dessa informação. Outro exem-
plo pode estar no indicador de estado relativo à co-
bertura vegetal (dado pela proporção da área total
de cobertura vegetal em relação total do município),
em que importa conhecer a importância dos valores
obtidos em relação ao contexto regional.
Portanto, sugere-se a aplicação da estrutura de
Figura 12 – Ciclo do modelo de abordagem PEIR, adotado no proje- análise por indicadores ambientais, seguindo o mo-
to GEO Cidades do Pnuma (SVMA/IPT, 2004)
delo GEO Cidades, com as devidas adaptações e es-
A criação de um sistema de indicadores am- colhas pertinentes à região de aplicação.
bientais compatível com modelos adotados interna- De maneira geral, os procedimentos para defi-
cionalmente para contextos regionais e para cidades, nições de indicadores podem ser estabelecidos em
como o do modelo GEO Cidades, propugnado pelo cinco momentos (KAYANO; CALDAS, 2002):
Pnuma, mostra uma evidente potencialidade de in- a) delimitação do quadro de referência;
tegração ao Plano Diretor. Além de propiciar a ava-
b) delimitação do objeto e dos objetivos da
liação comparativa com outras cidades, sua adoção
avaliação;
em bases analíticas similares às aplicadas a regiões,
estados e mesmo países, nos quais se insere, tende a c) escolha das variáveis que comporão os
facilitar a inclusão e o tratamento de questões regio- indicadores;
97
nais. Considerando esta última condição, de aborda- d) definição da composição dos indicadores; e
gem regional, têm-se iniciado estudos no contexto e) acesso ou criação de um sistema de infor-
de bacias hidrográficas, extrapolando os limites de mações.
um único município.
Essas etapas são fundamentais, pois envolvem
A validade de um enfoque regional também a análise e a compreensão do processo de elabora-
pode ser traduzida pelo indicador de pressão, que ção de políticas, a partir do qual serão estabelecidos
se refere à expansão da área urbana do município parâmetros para a determinação dos indicadores.
(dado pela proporção da área urbanizada em relação Na terceira etapa, são características importantes de
à área total do município), em que o mesmo indica- qualquer indicador (CARDOSO, 1999):

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a) simplicidade, para serem facilmente com- mente, nos anseios de melhoria da qualidade de vida
preendidos; da população das cidades. Para aumentar sua efetivida-
b) validade ou estabilidade, que significa a de, o ponto fundamental a ser tratado é a participação
dessa população e, para tanto, a educação ambiental
relação entre conceito e medida;
(EA) configura-se como o instrumento básico de pla-
c) seletividade, sensibilidade ou especifici- nejamento e gestão do desenvolvimento urbano.
dade, ou seja, devem trazer características es-
Conforme a Lei Federal n.º 9.795, de 27 de abril
senciais e apontar as mudanças esperadas;
de 1999, entende-se por EA os processos por meio dos
d) cobertura, no sentido da garantia de ampli- quais o indivíduo e a coletividade constroem valores
tude e diversidade; sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e compe-
e) independência, não sendo condicionados tências voltadas para a conservação do meio ambien-
por fatores externos; te, bem de uso comum do povo, essencial à qualidade
de vida e sua sustentabilidade. Existem obrigações
f) confiabilidade, em relação à qualidade dos
fundamentadas pelo Estatuto da Cidade que ampliam
dados; e
o alcance das novas leis municipais relacionadas com
g) baixo custo, fácil obtenção, periodicida- a EA. A busca dessa condição inovadora permeia um
de e desagregação, que se relacionam à pro- planejamento participativo, que modifique o atual, até
dução, manutenção e factibilidade dos dados. então constituído por um modelo usualmente exclu-
É importante ressaltar que a leitura de um in- dente da grande maioria da população.
dicador tende a ser condicionada por interesses e O processo educativo permite a formação de
perspectivas políticas distintas. Dessa forma, um indi- atores sociais na condução de medidas e ações em
cador não fornece uma análise completa da realida- direção à sustentabilidade socioambiental; tal fato
98
de, revelando certa insuficiência e vinculação à sua deverá ocorrer no viés da EA. Esta, balizada pelos
própria dimensão política e de interpretação, daí a princípios ou diretrizes gerais de ação contidos no
importância de se acompanharem a leitura e a inter- Estatuto da Cidade, desponta como possibilidade de
pretação dos indicadores por análises minuciosas do conscientização, abrindo perspectivas de novos co-
fenômeno correspondente. nhecimentos, competências e habilidades numa óti-
ca interdisciplinar.
4.1.8 Educação ambiental
Considerando as diretrizes gerais do Estatuto
A questão ambiental está cada vez mais presente da Cidade (seção 2.1), a EA tem relação direta com
no cotidiano da sociedade contemporânea e, principal- os incisos I, VI, VIII, XII, XIII e XIV, e seu tratamento

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adequado deve ter, usualmente, abordagem intermu- mação holística que relaciona o homem, a natureza e
nicipal. Representa um instrumento essencial para o universo, tomando como referência a possibilidade
a transformação do padrão existente de degradação de esgotamento dos recursos, provocado pelas ativida-
ambiental, em geral regional, incluindo sua compo- des antrópicas. Desse modo, a abordagem ambiental
nente social. articulada deve envolver, necessariamente, questões
A relação entre meio ambiente e educação sociais, ou socioambientais. Essa condição justifica e
para a cidadania, conforme preconizada pela EA, as- explicita a importância desse tema como um instru-
mento para uma integração regional estratégica, con-
sume um papel desafiador, demandando a emergên-
forme as diretrizes do Estatuto das Cidades.
cia de novos saberes para a apreensão dos processos
sociais, que se complexificam, e de riscos ambientais, O estado e o município, nas esferas de suas com-
que se acumulam (seção 3.1.2). Mesmo em seu trata- petências, definem as diretrizes, normas e critérios
mento local, a troca de informações entre municípios para a educação ambiental, respeitados os princípios
de uma região com problemas semelhantes sempre e objetivos da política nacional de educação ambien-
será uma ação interativa. tal. A compatibilização dessas diretrizes e a realização
de ações integradas conjuntas terão um efeito mais
Segundo Jacobi (2001), as políticas ambientais
permanente no desenvolvimento da região.
e os programas educativos, relacionados à conscienti-
zação sobre a crise ambiental, demandam crescente- Entre as diversas definições de EA, segundo
mente novos enfoques integradores de uma realida- a Secretaria de Estado do Meio Ambiente/SP (SMA,
de contraditória e geradora de desigualdades. Assim, 1997), destacam-se:
transcendem a mera aplicação dos conhecimentos a) é a aprendizagem de como gerenciar e me-
científicos e tecnológicos disponíveis. lhorar as relações entre a sociedade e o am-
99
Tal fato implica estimular um processo de re- biente, de modo integrado e sustentável; e
flexão e tomada de consciência dos problemas socio- b) aprender a se empregarem novas tecnolo-
ambientais emergentes que priorize a participação gias, aumentar a produtividade, evitar desas-
social nas iniciativas de tomada de decisões, objeti- tres ambientais, minorar os danos existentes,
vando a prevenção e a busca de soluções de proble- conhecer e utilizar novas oportunidades e to-
mas ambientais. mar decisões acertadas.
O desafio existente é o de se formular uma edu- Como se deduz, a meta da EA é auxiliar na re-
cação ambiental que seja crítica e inovadora. Deve ser, solução de problemas de modo global, permanente,
acima de tudo, um ato político voltado para a transfor- de forma a se encontrarem soluções melhores. Para

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


estabelecer soluções adequadas, seu desenvolvimen- dos municípios envolvidos a adotar as premissas da
to deverá envolver mais de um município. educação ambiental; o referido programa de ação
pode sugerir projetos pedagógicos a ser utilizados
A EA não substitui ou ultrapassa as disciplinas
nas redes municipais escolares de forma integrada,
acadêmicas; precisa e aplica todas elas. Diante de um
como, por exemplo, Projeto sobre a Água, Projeto so-
problema ambiental, é provável que sejam necessá-
bre a Biodiversidade e Projeto sobre a Cidadania. Em
rios subsídios de história, geografia, economia, geo-
relação à EA informal, os Planos Diretores podem su-
logia, engenharia, estatística, política, sociologia e ar-
gerir exposições, feiras, campeonatos, eventos, entre
quitetura, entre outras áreas do conhecimento.
outras ações, envolvendo, em um calendário regio-
Sua implementação deve ser estabelecida em nal, os princípios pedagógicos desse instrumento de
dois patamares: formal e não-formal. No primeiro educação e conscientização ambiental.
caso, o processo educativo com relação a esse tema
deve-se constituir parte dos currículos das institui- 4.1.9 Vigilância sanitária
ções públicas e privadas dos municípios envolvidos.
Considera-se vigilância sanitária a atuação do
Já o ensino não-formal se caracteriza por ações Poder Público em situações ou atividades relacio-
e práticas educativas voltadas à sensibilização, orga- nadas, principalmente, à organização territorial, em
nização e participação da coletividade na defesa da condições que ocasionem ou possam vir a ocasio-
qualidade do meio ambiente. Envolve os diferentes nar riscos ou danos à saúde, à vida ou à qualidade
setores sociais, incluindo os Poderes Públicos mu- de vida. São decorrentes de formas inadequadas do
nicipais, muitas vezes sem assimilação das questões uso e ocupação do solo, tais como aquelas que geram
ambientais que interagem entre si. Há de ser traba- fontes de poluição, proliferação de artrópodes noci-
lhada também a importância da política de inclusão vos, vetores e hospedeiros intermediários às ativida-
100 social, pois, para a parcela da população que está à des produtivas e de consumo, substâncias perigosas,
margem do sistema socioeconômico, a conscientiza- tóxicas, explosivas, inflamáveis, corrosivas e radioa-
ção ambiental é algo distante, tendo por conta que tivas, e quaisquer outros fatores antrópicos nocivos.
suas necessidades básicas não estão garantidas. Envolvem também as atividades relativas à criação e
No âmbito dos PDMs, portanto, a EA entra à procriação de animais de estimação para finalida-
como programas de ação formal e informal. Diretri- des comerciais.
zes gerais para implementação de um programa de Tendo em conta que o lixo e o esgoto sanitário
educação ambiental são apresentadas no capítulo 6. são os maiores focos de doenças e que a sua prolife-
Do ponto de vista formal, a abordagem regio- ração é favorecida principalmente por veiculação hí-
nal do Plano Diretor pode estimular a rede escolar drica, como a leptospirose e as doenças infectocon-

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tagiosas, os instrumentos de gestão para a vigilância modo geral, sua ocorrência é maior no espaço privado
sanitária devem estabelecer correspondência da saú- (no núcleo da família), contrapondo à violência contra
de com todas as questões do saneamento ambiental: homens, que é mais contundente no espaço público.
a água/drenagem urbana, o esgoto e os resíduos só-
Quanto às crianças, a concentração de violên-
lidos. Como se pode perceber, as ações da vigilância
cia parece ter forte vínculo com desigualdades socio-
sanitária têm, usualmente, alcance regional.
econômicas, enquanto, com os idosos, se destacam
Também, atentando para o conceito da Orga- situações externas de quedas e acidentes de trânsito,
nização Mundial da Saúde (OMS), que considera a decorrentes de mobilidade urbana precária (seção
saúde como o estado de completo bem-estar físico, 3.2). Ambas as conseqüências têm com causa princi-
mental e social, e não apenas a ausência de doença, pal as negligências e as omissões do Poder Público,
existe um forte vínculo da vigilância sanitária com local e regional, o que pode ser minimizado com me-
muitos dos temas abordados no capítulo 3, tais como didas e ações preconizadas no PDM.
moradia e áreas de risco, mobilidade e cargas perigo-
Atentando que, de uma maneira geral, todas as
sas, atividades antrópicas e o ecossistema. Com esse
atividades e condições que digam respeito à saúde
tratamento, passa a existir forte vínculo entre a saúde
pública são objetos da vigilância sanitária, sua abor-
e as questões de direitos humanos e sociais.
dagem ganha maior complexidade. Seu interesse
Nesse enfoque estão enquadrados também não se prende apenas à saúde individual, e sim se
os problemas de violência, definida como o uso in- expande para uma visão mais abrangente de saúde
tencional da força física ou do poder, real ou em coletiva ou das populações, um produto das inter-
ameaça, contra si próprio, contra outra pessoa, ou relações que se estabelecem entre o homem e o am-
contra um grupo ou uma comunidade, que resulte biente social e natural em que vive (NATAL, 2004).
ou tenha a possibilidade de resultar em lesão, mor- Esse alargamento de visão sobre a competência do 101
te, dano psicológico, deficiência de desenvolvimento município na vigilância sanitária corresponde a um
ou privação (SCHRAIBER et al., 2006). Relacionados grande espectro de ações.
com a violência, ganham destaque as agressões ou os Os assuntos relacionados à degradação am-
abusos contra a mulher, crianças e idosos. biental e à saúde têm vinculação diferenciada nas
As violências sofridas pelas mulheres são expli- esferas governamentais dos estados brasileiros. É
cadas a partir de relações sociais e históricas, que va- comum seu tratamento no âmbito de Secretaria de
riam nas diferentes situações culturais das muitas regi- Estado ou no órgão federal da Saúde que cuidam das
ões brasileiras. Apesar da precariedade de informações atividades voltadas para o saneamento e a poluição
disponíveis, pode-se reputar qualitativamente que, de de um modo geral, quer seja ela oriunda das indús-

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


trias, da lavoura ou das cidades, pela formação dos Público, de acordo com cada problema, tais como aque-
grandes conglomerados urbanos. les vinculados a informações de diagnóstico ambiental,
ou a concessionárias de fornecimento de água e de co-
Como exemplo de diferenciações nas ativida-
leta, afastamento, tratamento e disposição de esgotos.
des de vigilância sanitária, em São Paulo, suas atribui-
ções atualmente estão definidas no Código Sanitário Suas ações, normalmente, têm alcance regio-
Estadual, Lei n.º 10.083, de 23 de setembro de 1998, nal, tais como:
que lhe dá plenos poderes de polícia administrativa a) tratar da avaliação da potabilidade da água para
nos âmbitos estadual e municipal. Atualmente, essa consumo humano, com base na portaria MS n.º
responsabilidade pode ser transferida para os servi- 518/04, cujo recurso natural tem como unida-
ços locais de vigilância em saúde. Para tanto, as Pre- des territoriais de referência as bacias hidrográ-
feituras têm um prazo de quatro meses para enviar ficas ou aqüíferos confinados, que extrapolam a
uma proposta de código municipal, aumentando a divisão administrativa de um município;
competência do Sistema Municipal de Saúde e os re-
b) prever potenciais contaminações ambien-
cursos financeiros do SUS na cidade.
tais por substâncias químicas oriundas de in-
Outras diferenciações podem ter respaldo de dústrias, por meio de passivos ambientais da
variações nas características das regiões brasileiras. linha de produção ou de outras origens, com
Além do aspecto cultural, as populações alteram conseqüências de alcance regional, que al-
o ecossistema quando interagem com o meio am- teram as características naturais do solo, ar e
biente, criando uma série de fatores diferenciados, água, colocando em exposição ou em risco a
que podem atuar como determinantes da saúde saúde e a qualidade da vida humana;
ou da doença: clima, condições de relevo condi- c) implantar programas de gerenciamento de
102 cionantes da dispersão de poluentes atmosféricos, resíduos dos serviços de saúde; diagnosticar e
insolação, processos do meio físico (inundações, avaliar a situação de transporte de cargas peri-
sismicidade, furacões). gosas no estado (seção 3.2.2), principalmente
Nesse contexto amplo, o órgão de vigilância sani- no que diz respeito ao transporte de cargas
tária deve poder autuar e dar conseqüência a medidas tóxicas e de alimentos, que atualmente apre-
relacionadas ao assunto, quando trata de ações que res- sentam formas impróprias de armazenamento
tringem e condicionam as atividades particulares e in- e de identificação;
dividuais, em nome da proteção do interesse coletivo e d) implementar ações de combate de criadou-
social. Porém, levando em conta suas responsabilidades ros e ao vetor responsável, por exemplo, pela
variadas, precisa interagir com outros órgãos do Poder dengue no estado;

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e) haver interação entre os profissionais da saú- As cartografias temáticas são compostas de
de e outros setores da sociedade e da região, dados dos meios físico, biótico e antrópico, tratados
em ações participativas para integração com as de acordo com os objetivos específicos de aplicação.
áreas de Justiça, Segurança Pública, Educação e Resultam de:
Assistência Social, de forma a cuidar da saúde
a) compilações ou resultados de interações
pública em seu espectro mais abrangente, um
entre as diversas informações, inclusive alfanu-
produto das inter-relações que se estabelecem
méricas;
entre o homem e o ambiente social e natural
em que vive; e b) produtos gerados a partir de sensoriamento
remoto (como imagens de satélite e fotografias
f) disseminar informações, treinamento e norma-
aéreas); e
lização para definições de padrões para enfrenta-
mento desses e de outros eventuais problemas. c) produtos gerados por outros aplicativos, que
deverão ser importados para a base de dados.
4.1.10 Sistema de informações A base de dados facilita a organização e interação
É composto de informações espaciais georrefe- das informações, sua saída impressa em diferentes esca-
renciadas, organizadas em um sistema de informações las e, principalmente, facilita a importação/exportação
geográficas (SIG), e de informações alfanuméricas, dessas informações para os principais softwares existen-
organizadas em um banco de dados, ambas interliga- tes e para qualquer sistema de projeção, sempre geor-
das formando uma base de dados geoambientais. O referenciadas. Essas e outras possibilidades de produtos
SIG constitui instrumento fundamental de apoio ao obtidos em um sistema de informações têm aplicação
planejamento e à gestão municipal, devendo ser es- tanto local quanto regional. Esta última pode ser verifica-
103
truturado por equipamentos que facilitem a entrada da na representação cartográfica e de base de dados dos
dos dados digitais (câmeras digitais, GPS, scanners, diversos temas regionais apresentados (capítulo 3).
entre outros) e saída desses dados (tais como multi-
A interação intermunicipal desse instrumento
mídia e impressoras).
de gestão permite redução de custos do sistema, tan-
A base de dados deverá conter informações to na sua implantação, como, e principalmente, em
espaciais compreendendo cartografias básicas e car- sua operação. Neste caso, deve-se considerar o com-
tografias temáticas. As primeiras englobam essencial- partilhamento de dados, além de experiências e, em
mente a hidrografia, a altimetria, os limites adminis- municípios de baixo poder aquisitivo, até mesmo de
trativos, sistemas viários e toponímias de interesse. infra-estruturas e equipamentos.

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4.2 Instrumentos jurídico-urbanísticos A Constituição Federal estabelece em seu ar-
tigo 24 que cabe à União, aos estados e ao Distrito
Constituem instrumentos de natureza regula-
Federal legislar concorrentemente sobre proteção
tória, estabelecidos para cumprir objetivos de plane-
ambiental, mas o artigo 23 determina que a prote-
jamento urbano. Alguns desses instrumentos, se bem
ção ambiental é competência comum da União, dos
aplicados, podem incidir diretamente na capacidade
estados, do Distrito Federal e dos municípios.
de investimentos dos municípios (uma cidade bem
equilibrada do ponto de vista territorial pode exigir Aos municípios, a Constituição Federal (artigo
gastos muito menores com manutenção, serviços e 30) atribui ainda competência para legislar sobre
investimentos em infra-estrutura). Dessa maneira, po- assuntos de interesse local e, no que couber, suple-
dem estar diretamente associados a objetivos fiscais mentar a legislação federal e a estadual, promover
o adequado ordenamento territorial e promover a
e tributários.
proteção do patrimônio histórico-cultural.

4.2.1 Licenciamento ambiental O artigo 10 da Lei n.º 6.938, de 31 de agosto


de 1981, assegura aos órgãos estaduais integrantes
Juridicamente, licença é ato administrativo
do Sisnama e ao Ibama a competência para o licen-
vinculado, com caráter definitivo e cuja concessão
ciamento ambiental, fato contemplado na Resolução
torna-se obrigatória desde que o solicitante preen-
Conama n.º 01/86, em aparente conflito com as dis-
cha todos os requisitos legais.As leis ambientais bra-
posições constitucionais.
sileiras, no entanto, consagram a licença como ato
administrativo discricionário, com caráter precário, A Resolução Conama n.º 237/97, que revogou
condicionado ao interesse público, configurando alguns dispositivos estabelecidos na Resolução n.º
uma autorização. 01/86, procurou compatibilizar os procedimentos
104
para o licenciamento ambiental às normas constitu-
O licenciamento ambiental é procedimento
cionais, sendo relevantes os seguintes aspectos:
administrativo pelo qual o órgão ambiental com-
petente, considerando as disposições legais e as a) o licenciamento ambiental ocorre em um
normas técnicas aplicáveis a cada caso, licencia a único nível de competência, do ente federado
localização, instalação, ampliação e a operação de definido a priori (artigo 7º);
empreendimentos e atividades utilizadoras de re- b) o processo de licenciamento inicia-se com a
cursos ambientais, considerados efetiva ou poten- definição do órgão competente (artigo 10), em
cialmente poluidores ou que possam causar degra- obediência ao disposto nos artigos 4º (compe-
dação ambiental. tências do Ibama), 5º (competências dos ór-

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gãos estaduais e do Distrito Federal) e 6º (com- terize um impacto de vizinhança. E o terceiro aspecto é
petências dos órgãos municipais); e a situação de empreendimento estadual ou federal em
um município cuja atividade afete a região tanto por
c) os entes federados, para o exercício de sua
ser atividade potencialmente poluidora ou geradora de
competência licenciatória, deverão ter imple-
riscos, como limitante para outras atividades, ou mes-
mentados os Conselhos de Meio Ambiente,
mo apenas pelo uso de seus recursos naturais.
com caráter deliberativo e participação social,
e ainda possuir em seus quadros ou à sua dis- Em qualquer situação, é conveniente que os
posição profissionais legalmente habilitados municípios exerçam acompanhamento e controle
(artigo 20). dos atos licenciatórios, pois estes condicionam o
planejamento da ocupação territorial, além de pos-
A participação dos municípios é garantida no
sibilitar a inclusão de determinadas compensações
processo de licenciamento, pois entre os documen-
que podem beneficiar os municípios.Tal acompanha-
tos exigidos consta “Certidão da Prefeitura Munici-
mento e tal controle serão mais bem estabelecidos
pal, declarando que local e tipo de empreendimento
em estruturas de parcerias regionais.
estão em conformidade com a legislação aplicável ao
uso e ocupação do solo”. O licenciamento ambien- 4.2.2 Tombamento
tal diretamente pelo município, no entanto, continua
O princípio legal deste instrumento, obser-
pendente de interpretação sobre o que se caracteriza vando-o sob o enfoque urbanístico, remete à preser-
como “impacto local” e quanto aos casos admissíveis vação de características físicas da edificação ou de
para estabelecimento de delegação de competência identidade de arranjo urbanístico inerente ao desen-
ou convênios com o estado. volvimento urbano do município que possuam ele-
Mesmo com eventuais contradições de compe- mentos ou conjunto de elementos arquitetônicos e 105
tências dos entes federados, três aspectos devem ser urbanísticos que estejam associados à história, artes
considerados no tratamento regional do licenciamento ou cultura desse território.
ambiental. O primeiro é o licenciamento de empreen- Esse enfoque territorial possui forte caracte-
dimentos intermunicipais, em que é nítido que a com- rística regional, pois esses conjuntos arquitetônicos
petência extrapola o patamar municipal. O segundo e urbanísticos implantaram-se por demandas basi-
aspecto é quando o empreendimento tem, aparente- camente econômicas, de desenvolvimento urbano
mente, interesse apenas local, mas sua instalação e ope- brasileiro característico de período histórico seme-
ração efetivamente interferem em municípios vizinhos, lhante, e hoje se encontram dispersos em vários
ou seja, podem causar degradação ambiental que carac- municípios de uma mesma região. Basta observar as

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cidades históricas mineiras ou ainda a expansão in- Como estratégia regional, a política de tomba-
dustrial do município de São Paulo no início do sécu- mento deve oferecer benesses semelhantes na legis-
lo passado, que praticamente configurou sua região lação urbana individualizada do conjunto de muni-
metropolitana atual. cípios consorciados ou associados. Essas benesses
incentivam o tombamento, descaracterizando-o de
O tombamento, como essência, restringe as
um simples congelamento das potencialidades da
possibilidades do direito de propriedade, pois sua
obra ou conjunto.
missão fundamental – proteger o bem de modifica-
ções e destruição – limita, sem vedar, a plena utili- Os PDMs devem identificar por lei urbana indi-
zação da propriedade. Contrapondo-se a ilusão da vidualizada, mas oriunda de discussão regional, as áreas
desvalorização imobiliária do bem tombado, esse ins- de tombamento. Como exemplo de instrumentos jurí-
trumento não representa o congelamento do bem, e dico-urbanísticos, têm-se o zoneamento e os coeficien-
sim uma possibilidade de apropriação coletiva desse tes de aproveitamento e taxas de ocupação, que mate-
bem, com claras benesses para o proprietário. rializem essa intenção do Poder Público municipal.
O tombamento deve estar embasado em um Somente como informação complementar, a
parecer técnico gerador de uma decisão adminis- transferência do direito de construir possuiu origem
trativa. Nesse processo, existe uma sobreposição em Chicago, por meio do tombamento de um edifício
de competências dos entes federados, pois tanto a histórico, tendo como contrapartida a transferência de
União como os estados e os municípios podem pro- seu potencial construtivo para outras áreas da cidade
mover seus processos de tombamento. Observa-se que possuíam não só demanda de mercado imobiliá-
até ingerência externa da Unesco nos comentados rio como também limitações desses potenciais.
“Patrimônios da Humanidade”.
106 Esses incentivos, se o bem for privado, podem
A decisão administrativa para a efetiva concre- ser representados pela isenção do IPTU, desde que
tização do tombamento, seja bem privado ou público, não se conflite com a Lei de Responsabilidade Fiscal
deve ser referendada nesse parecer técnico, inclusive – especificamente à renúncia fiscal – e ainda que es-
podendo prever estratégias específicas de gestão se teja contemplada no Plano Plurianual, na Lei de Dire-
o município ou a região identificar essa vocação. O trizes Orçamentárias e, enfim, no próprio orçamento
parecer técnico, também, pode ser consubstanciado municipal. Convém observar que a Lei de Responsa-
regionalmente pela integração de comissões munici- bilidade Fiscal prevê que a isenção de receitas muni-
pais de patrimônio, de implantação motivada pelos cipais, como o IPTU, deva ser compensada por outra
Poderes Públicos locais. receita de origem municipal.

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Além do IPTU, outro incentivo, de competência propriedade da terra urbana, a função especulativa
exclusivamente municipal, que poderia estar incluso da subutilização, a terra urbana como instrumento de
em um plano regional seria a transferência dos direi- renda e, enfim, algumas particularidades da produção
tos de construção do bem a ser tombado, ou seja, os do espaço urbano apresentam novos contornos com
coeficientes de aproveitamento e as taxas de ocupa- as possibilidades previstas no Estatuto da Cidade.
ção, para utilização pelo proprietário em outros pon-
A Lei Federal n.º 10.257/01 indica aplicação
tos da cidade. Assim, o proprietário poderia vender
nas regiões nas quais os conflitos de terras são mais
esses potenciais para outros trechos do município
evidentes e também difusos. Não existe uma base
que apresentem demanda imobiliária. Essa operação,
única de dados fundiários constantemente atualizada
ou seja, a identificação do bem a ser tombado e a
que permita a precisão das informações territoriais.
transferência de seu potencial, deve estar prevista já
A desatualização das plantas genéricas dos muni-
no Plano Diretor. Dessa maneira, o enfoque regional
cípios e a frágil realidade fiscal e cartorial podem
é fundamental para que os municípios possam tirar o
gerar dados imprecisos para a adequada utilização
melhor proveito possível dessa situação.
desse instrumento.
Apesar de a competência desse instrumento
O princípio da desapropriação é a intervenção
ser estanque, ou seja, municipal ou estadual, ou ain-
do Poder Público na propriedade privada para pro-
da federal, a ação consorciada é fundamental para a
mover, concluir ou executar empreendimentos de in-
sistemicidade que a ação requer, ou seja, as poten-
teresse público, ou seja, em que prevaleça o interesse
cialidades de um tombamento integrado de bens
público, coletivo ou social sobre o interesse privado.
arquitetônicos e urbanísticos. Essa possibilidade
deve estar prevista nos PDMs como uma diretriz de Conforme preconiza o Estatuto da Cidade, essa
alcance regional, a ser desenvolvida por um grupo transferência compulsória da propriedade particu-
107
temático específico. Esse tombamento regionalizado lar para a necessidade pública deve ser compensada
pode funcionar como um elemento integrado para a por indenização em valores de mercado. A utilização
possível captação de recursos extramunicipais para de valores venais para a desapropriação pode gerar
a execução de obras e serviços necessários para con- inúmeras demandas jurídicas de longo prazo para sua
servação e manutenção. efetivação, devido à diferença entre os valores venais
– para fins tributários – e os valores reais de mercado.
4.2.3 Desapropriação
Como observação, na grande maioria dos
A compreensão das possibilidades de inter- municípios brasileiros não existe articulação ad-
venção pública na terra urbana privada, os limites da ministrativa entre os órgãos que emitem os valo-

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


res venais e os setores de planejamento urbano, ou identificação de demandas regionais para ações de
seja, são comuns áreas plenamente servidas de in- utilidade pública. A nova dimensão permitida pela
fra-estrutura com valores venais baixos e vice-ver- regionalidade pressupõe a discussão de estratégias
sa. Portanto, os valores apurados devem atender ao compartilhadas de desenvolvimento urbano, eviden-
real valor de mercado. ciando o olhar da utilização pública e a adoção de
Com o Estatuto da Cidade, surge uma nova princípios comuns entre os municípios associados.
possibilidade de desapropriação, ou seja, se o imóvel Uma ação regionalizada, com forte característi-
não atende às demandas do Plano Diretor implemen- ca de desenvolvimento social e econômico coletivo,
tado com seus novos instrumentos, a desapropria- justifica uma política de desapropriação com fins es-
ção pode ocorrer. Em princípio, essa lei prevê que o pecíficos, neutralizando as desgastantes ações indivi-
imóvel não edificado, subutilizado ou não utilizado, dualizadas. A articulação com atores de atuação na-
desde que identificado pelo PDM, possa ser desapro- cional, como o Ministério Público e a rede cartorial,
priado com pagamentos em títulos da dívida pública. pode minimizar o impacto de tais ações para as áreas
Convém esclarecer que essa possibilidade depende que venham a ser desapropriadas. Convém confirmar
de aprovação no Senado Federal e possibilita um res- que a prerrogativa da desapropriação é concorrente
gate do valor total em até 10 anos. aos entes federados, ou seja, pode ser promovida pe-
O município fixa as condições e os prazos para los municípios, estados ou União.
a implementação dessa recomendação.Tais condições
4.2.4 Operações urbanas consorciadas
também não são imediatas, ou seja, se o imóvel estiver
em desacordo com o Plano Diretor ou sua legislação Em essência, as Operações Urbanas Consor-
decorrente, o município pode aplicar a progressivida- ciadas são medidas coordenadas pelo Poder Público
108 de no IPTU a partir do aumento da alíquota. O proprie- municipal ou, ainda, por um conselho de represen-
tário tem até cinco anos para adequar-se à legislação tantes dos municípios associados, que apresentem a
urbanística, prazo concorrente com a progressividade. participação de proprietários, moradores, usuários
Após esse prazo, ocorre a desapropriação com paga- permanentes e investidores privados, com o objetivo
mento em títulos da dívida pública. Esse instrumento de alcançar na região transformações urbanísticas es-
é passível de contestação pelo Código Civil brasileiro, truturais, melhorias sociais e valorização ambiental.
que, pela interpretação de inúmeros juristas, preserva- Esse instrumento apresenta grandes possibili-
ria o direito de propriedade. dades para ações regionais, pois pode viabilizar es-
Como enfoque regional para Planos Direto- tratégias integradas de desenvolvimento urbano. O
res, esse instrumento pode ser utilizado a partir da enfoque regional que identifica, por exemplo, o po-

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tencial de áreas limítrofes de vários municípios pode pação da área e um programa de atendimento econô-
gerar um significativo arranjo de atores municipais, mico e social para a população diretamente afetada
institucionais, da comunidade e da iniciativa privada. pela intervenção.
O ponto de partida pode ser a discussão de um dese-
Esse instrumento gerará contrapartida para fi-
nho comum da intervenção desejada, que apresente
nanciamento das intervenções. Essa contrapartida é
as diretrizes urbanísticas para a região que será obje-
calculada a partir da utilização das benesses obtidas,
to da operação urbana consorciada.
ou seja, novos índices construtivos, valorização imobi-
O Estatuto da Cidade não discute a complexi- liária, alteração das condições edilícias, parcelamento,
dade de interesses dos vários agentes envolvidos na uso e ocupação do solo. Também, será de responsabi-
dinâmica de obtenção de lucro sobre a terra, como, lidade dos proprietários, investidores e usuários per-
por exemplo, as prefeituras, os proprietários, os manentes e deve ser fiscalizada por representantes da
construtores, os agentes promotores em geral ou os sociedade civil, especificados em lei específica origi-
investidores. Legalmente, deve estar amparada por nária da operação urbana consorciada.
lei municipal, que pode ser comum nos municípios
Os recursos obtidos pelo Poder Público pelo
associados, respeitando suas características particu-
pagamento das contrapartidas – que pode ser feito
lares, e deve estar presente nos PDMs.
em recursos ou em obras e serviços – devem ter des-
Nesse arranjo, podem ser previstas tanto a al- tinação específica, ou seja, os recursos gerados de-
teração de índices urbanísticos, particularidades do vem ser plenamente utilizados na área da operação
parcelamento, uso e ocupação do solo, como tam- urbana consorciada. Para tal há a necessidade de se
bém as condições edilícias (recuos, por exemplo), re- instituir um fundo (por exemplo, Fundo de Desenvol-
gularizações de áreas ou legalização de imóveis que vimento Urbano), que também deverá ser composto
apresentem inconsistências com a legislação vigen- de membros do Poder Público municipal, membros 109
te. As operações urbanas consorciadas ainda devem da sociedade civil e partícipes da operação.
vir acompanhadas de outro instrumento, de planeja-
A operação urbana consorciada não permite
mento e gestão do desenvolvimento urbano, que é o
que, após sua aprovação, se façam alterações pon-
estudo de impacto de vizinhança (seção 4.1.6).
tuais de zoneamento. Em sua lei específica pode tam-
Com enfoque regional, esse instrumento deve bém se propor a emissão de certificados de potencial
estar referendado em lei específica municipal, que construtivo adicional, que possuem valor cartorial e
pode repetir as diretrizes regionais dos municípios que poderão ser vendidos pela prefeitura por meio
consorciados. Deve apresentar, como premissa, um de leilões públicos ou ainda entre particulares. Esse
plano geral que contenha o programa básico de ocu- instrumento foi amplamente utilizado por várias pre-

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


feituras brasileiras desde o início dos anos 1990, fato Outro elemento que pode colaborar com a plena
que permite realizar uma breve reflexão crítica sobre consecução dos objetivos comuns da parceira é o
o assunto, de modo a balizar futuras implementações. comprometimento legal de realização de uma avalia-
Deve-se atentar para que o Poder Público mu- ção pós-ocupação, com indicadores de desempenho
nicipal não fique refém da iniciativa privada, que pos- econômico, social e ambiental, que serão referências
suirá interesse de investir somente nos trechos com dos impactos gerados por esse tipo de intervenção
maior dinâmica imobiliária, deixando para um se- para o conjunto de municípios parceiros.
gundo plano as intervenções que tenham um caráter
4.2.5 Outorga onerosa do direito de construir
mais coletivo. Recomenda-se, também, prever prazos,
com sanção de perda das benesses adquiridas, para a Os limites entre os direitos de propriedade e
plena implantação das contrapartidas, pois a própria de construir possuem características particulares
dinâmica dos investidores priorizará as ações que se- em vários modelos de política urbana. Para ilus-
jam de seu interesse imediato. trar, a Itália diferencia completamente esses dois
direitos justificados por ordenamentos jurídicos
Como instrumento local com potencialidade de
distintos. Já na França, o direito de construir está
intervenção regional, o Poder Público municipal deve
implícito no direito de propriedade, gerando tam-
atentar para não intensificar a segregação socioespacial
bém situações particularizadas.
que esse tipo de intervenção pode promover, ou seja,
sobrevalorizar áreas já valorizadas e expulsar os mais Esses cenários demonstram tanto a amplitude
carentes, pois, pelo histórico das operações urbanas desse instrumento como a inexistência de um senso
brasileiras, esse tipo de intervenção só se efetiva em comum para sua utilização, deixando claro que sua
áreas com potencial imobiliário. Outro ponto que pre- aplicabilidade depende de diretrizes específicas de
110 cisa estar bem esclarecido nesse tipo de parceria públi- política urbana, para, enfim, potencializar ou limitar a
co-privada é um cronograma preciso de investimentos, expansão de áreas específicas da cidade ou da região.
tanto do Poder Público como da iniciativa privada, para Apesar de, como os outros instrumentos do Estatuto,
evitar que o Poder Público ofereça novas áreas na cida- prever-se a exclusividade da competência munici-
de com grande potencial e sem plena utilização. pal, a outorga onerosa do direito de construir possui
grandes possibilidades de tornar eficiente sua aplica-
Como outra recomendação, o município deve
bilidade se atender a um plano de caráter regional.
prever o aumento da demanda econômica e social
dessas áreas, ou seja, deverá contemplar a necessi- Tendo em vista o suporte legal do Plano Diretor,
dade de investimentos públicos como equipamentos o município ou o conjunto de municípios associados
de transporte, ensino, saúde ou infra-estrutura viária. pode promover, via legislação específica, autorizações

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para o proprietário de imóvel urbano de adquirir da Esse instrumento, se devidamente balizado,
prefeitura terrenos potenciais para ampliar sua edifica- permite a transferência de recursos de áreas plena-
ção além dos previstos e até limites predeterminados. mente servidas de infra-estrutura para áreas carentes,
Assim, se alguma área da cidade estiver plenamente ou seja, possibilita que a outorga onerosa do direito
atendida com infra-estrutura e possuir índices cons- de construir de áreas com forte demanda imobiliária
trutivos limitados (baixa ocupação ou aproveitamento seja investida em áreas carentes por meio de fundos
do terreno), a prefeitura pode avaliar se a infra-estrutu- específicos municipais.
ra local suporta um incremento de área construída ou
A procura de formas alternativas de financia-
novos usos e promover um aumento desses índices,
mento público, principalmente pela outorga onero-
que, mesmo não se incorporando diretamente ao imó-
sa, assume significativa possibilidade para o conjunto
vel, podem ser comercializados por meio de leilões
de municípios envolvidos. A plena utilização desse
públicos, por exemplo.
instrumento se consolida com uma visão regional,
O proprietário pode, portanto, adquirir da pois a melhoria das condições de habitabilidade, pre-
prefeitura esse adicional construtivo até os limites vendo-se políticas públicas de habitação social, trans-
estabelecidos. Essa aquisição respeita valores de porte, saneamento e drenagem, não se resolve isola-
mercado, tornando-se assim uma significativa fonte damente. Esse conjunto específico de instrumentos
alternativa de receitas. A outorga onerosa, dependen- jurídico-urbanísticos (tombamento, desapropriação,
do de sua especificidade, pode permitir a aquisição operações urbanas consorciadas e outorga onerosa
de usos complementares ao uso previamente deter- do direito de construir) pressupõe, para sua melhor
minado. É importante esclarecer que toda essa ope- eficácia, ações consorciadas.
racionalidade depende de lei específica e necessita
Como contexto para esse instrumento, a le-
estar respaldada pelo Plano Diretor.
gislação ambígua ou a aplicação arbitrária da lei 111
Os recursos provenientes da outorga onerosa reforçam a dramática situação fundiária brasileira,
também podem ter destinação específica, ou seja, se- seja pela tolerância com o mercado urbano ilegal
rem dirigidos para fundos municipais de desenvol- – desde que não ocorra em áreas valorizadas ou
vimento urbano. Tal ação pode ser orquestrada pelo viáveis para o mercado –, seja pela não-captação
conjunto de municípios consorciados, mas com cada de parte do lucro da valorização imobiliária pelo
um preservando sua territorialidade, de modo a po- Poder Público, seja pela não-gestão fiscal pública
tencializar condições preexistentes e, enfim, evitar que possibilite regular o mercado imobiliário, ou
alterações pontuais de zoneamento, prática utilizada seja, ainda, pelo não-reconhecimento da função so-
por muitas cidades. cial da propriedade.

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4.2.6 Parcelamento, edificação e utilização com- vas, assegurados o valor real da indeniza-
pulsórios ção e os juros legais.
Trata-se de um instrumento jurídico-urbanís- O Estatuto da Cidade, editado para, entre ou-
tico previsto na Constituição Federal em seu artigo tras medidas, regulamentar os artigos 182 e 183 da
182, § 4º, vazado nos seguintes termos: Constituição Federal, fixou o que se segue:
Artigo 182 – A política de desenvolvimen- Artigo 5º - A Lei Municipal específica para
to urbano, executada pelo Poder Públi- área incluída no plano diretor poderá de-
co municipal, conforme diretrizes gerais terminar o parcelamento, a edificação ou
fixadas em lei, tem por objetivo ordenar a utilização compulsórios do solo urbano
o pleno desenvolvimento das funções so- não edificado, subutilizado ou não utiliza-
ciais da cidade e garantir o bem-estar de do, devendo fixar as condições e os prazos
seus habitantes. para implementação da referida obrigação.
[...] Mas não foi só isso. O Estatuto estabeleceu cer-
§ 4º - É facultado ao Poder Público munici- tos procedimentos de implementação pela administra-
pal, mediante lei específica para área inclu- ção municipal que deverão ser atendidos quando da
ída no plano diretor, exigir, nos termos da imposição, ao proprietário, de obrigação de fazer con-
lei federal, do proprietário do solo urbano sistente em edificar, parcelar ou utilizar sua proprieda-
não edificado, subutilizado ou não utiliza- de. Além disso, regulou a incidência do Imposto Terri-
do, que promova seu adequado aproveita- torial e Predial Urbano sob a forma da progressividade
mento, sob pena, sucessivamente, de: quando não atendida a notificação pública, dispondo
também sobre a desapropriação, de caráter sanciona-
112 I – parcelamento ou edificação compul-
tório, para os casos de inadimplemento da obrigação,
sórios;
mesmo após tributação progressiva no tempo.
II – imposto sobre a propriedade predial e
Principalmente em regiões metropolitanas, o
territorial urbana progressivo no tempo;
instrumento jurídico-urbanístico que impõe a edifica-
III – desapropriação com pagamento me- ção, o parcelamento ou a utilização apresenta-se como
diante títulos da dívida pública de emis- um mecanismo regional de vital importância. Para a
são previamente aprovada pelo Senado implementação da política urbana em municípios co-
Federal, com prazo de resgate de até dez nurbados, esse instrumento oferece aos gestores meios
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessi- concretos de exigir o atendimento da função social da

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propriedade, qualidade intrínseca e determinada pela As políticas de regularização fundiária não de-
Constituição Federal para todos os bens, corpóreos ou vem ser formuladas isoladamente, mas no contexto
incorpóreos e sujeitos ao domínio. mais amplo de políticas públicas e infra-estrutura,
além de exigir ações que extrapolem a simples ques-
Esse instrumento deve ser contemplado de for-
ma conjunta nos PDMs de municípios contíguos, nas tão legal do lote, avançando para seu entorno e para
condições em que a especulação imobiliária de um a inserção urbana da população atendida. Assim en-
município interfere na eficiência do Poder Público tendido, seu tratamento intermunicipal é importan-
na implementação de medidas de ordenação urbana te, principalmente em regiões metropolitanas.
da cidade vizinha, sobretudo quando propriedades Entre os instrumentos de regularização fundi-
deixam de atender a sua função social. Assim, a im- ária, tem-se o de concessão do direito real de uso ou
plementação da política urbana, fixada pelos Planos de usucapião especial de imóvel urbano. Constitui
Diretores municipais, passará a contar com instru- a forma originária de aquisição do direito de pro-
mentos jurídicos fortes e capazes de restringir a priedade, legalmente dada ao possuidor, que ocupa
ação deletéria de muitos proprietários que deixam áreas de terras – como sendo suas – sem oposição,
de utilizar seus imóveis em função do interesse co- pelo prazo fixado em lei. Cumpre simultaneamente
letivo para atender apenas aos seus exclusivos. duas finalidades: de instrumento de regularização
Trata-se de um mecanismo que facilita a ação fundiária e de cumprimento da função social da
não apenas no interesse do município, mas da região propriedade. Também fazem parte desse grupo de
onde se insere. Entretanto, sua aplicação deve ser pre- instrumentos os de concessão do uso especial para
vista na edição de lei municipal do PDM, com o esta- fins de moradia. Como exemplo, tem-se a criação de
belecimento das áreas onde será admitido, pois não Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) ou Áre-
será legal a utilização desse expediente se inexistir as de Especial Interesse Social (AEIS). São destina- 113
norma legal anterior e de origem municipal. das primordialmente à produção e à manutenção
de habitação de interesse social. Visam incorporar
4.2.7 Instrumentos de regularização fundiária os espaços urbanos da cidade clandestina – favelas,
assentamentos urbanos populares, loteamentos ir-
Têm por objetivo legalizar a permanência de
regulares e cortiços – à cidade legal.
populações moradoras de áreas urbanas ocupadas
em desconformidade com a lei, o que significa a inte- Em ambos os casos, de usucapião especial de
gração dessas populações ao espaço urbano, melho- imóvel urbano e de concessão do uso especial para
rando sua qualidade de vida e resgatando sua cidada- fins de moradia, pode-se tratar a questão envolvendo
nia, nessas condições. municípios vizinhos. Nesse sentido, trata-se a regu-

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larização fundiária de forma sustentada, conforme continuar atuando no auxílio à sua efetivação, com
previsto no Estatuto da Cidade, relacionando-a, em medidas tais como sua divulgação e esclarecimento,
seguida, com os instrumentos de planejamento e agilização na tramitação do processo, implantação de
gestão do desenvolvimento regional, seus fundamen- ações coletivas, apoio jurídico e financeiro para os
tos jurídicos e urbanísticos e as ações participativas, registros das moradias.
como visto anteriormente.
A abordagem da regularização fundiária é bas-
De maneira geral, regularização fundiária sus- tante diferenciada, de acordo com a problemática
tentável constitui ações de requalificação de assen- característica de cada região. Por exemplo, um dos
tamento precários, tratados de forma interativa com aspectos mais relevantes na política fundiária da
o ambiente construído e a política urbana. Segundo Amazônia é o reconhecimento dos direitos à terra
o Ministério das Cidades (2005b), o termo se aplica dos caboclos, ribeirinhos e populações tradicionais.
quando o processo envolve as regularizações urba- Também, destaca-se a importância, nessa região, de
nística, ambiental, administrativa e patrimonial: garantir, em conjunto com a regularização fundiária,
a geração de emprego e renda em consonância com
a) urbanística, garantindo melhorias de infra-
a conservação ambiental, o que tem sido obtido por
estrutura urbana, acessibilidade, mobilidade e
meio de cadeias produtivas florestais.
disponibilidade de serviços públicos, integran-
do o assentamento à cidade formal; São Paulo era o único estado brasileiro em que
havia uma lei para vetar a regularização fundiária
b) ambiental, buscando a melhoria das con-
urbana. Entretanto, emenda constitucional paulista
dições do meio ambiente, incluindo-se o sane-
passou a permitir que as prefeituras municipais de
amento, o controle de risco de desastres na-
todo o Estado de São Paulo concedam a titulação de
turais e a conservação da flora, da fauna e de
114 terras públicas, ocupadas irregularmente por famílias
cursos d’água; e
de baixa renda.
c) regularização administrativa e patri-
monial, reconhecendo o direito à moradia 4.2.8 Instrumentos de financiamento da
por meio de registro em cartório, inserindo política urbana
a ocupação irregular nos mapas e cadastros
Tratam dos tributos, taxas e tarifas públicas es-
da cidade.
pecíficas, e incentivos e benefícios fiscais. Constituem
É fundamental considerar que a implementa- instrumentos estabelecidos para cumprir objetivos
ção da regularização fundiária não termina com o de planejamento urbano, em que atuações intermu-
seu estabelecimento legal. O Poder Público tem que nicipais podem permitir o aumento da capacidade

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de investimentos dos municípios.Têm relação estrei- renciamento de resíduos sólidos. Basicamente, tem-
ta com os demais instrumentos jurídico-urbanísticos se o modelo com recursos oriundos do orçamento
apresentados e, em geral, apresentam-se na forma das municipal e do modelo misto, que prevê parte dos
parcerias voluntárias ou obrigatórias estabelecidas recursos vindo do orçamento e parte vindo de ta-
entre os Poderes Públicos e os empreendedores pri- xas e tarifas específicas (desde que essas cobranças
vados, tais como: não firam a legislação vigente).
a) incentivos à parceria em pequenas e gran- No caso do modelo misto, pode-se prever a co-
des operações regionais; brança de taxa para os serviços divisíveis (para os
b) exigência de contrapartidas para usos públi- quais é possível a medição precisa do serviço forne-
cos, decorrentes de análise e tratamento rela- cido para cada usuário/contribuinte, ou para o qual
cionados ao impacto de vizinhança; seja possível que o usuário declare o serviço que
recebeu) e a cobrança de imposto para os demais
c) estabelecimento de mecanismos de transfe-
serviços não-divisíveis prestados (para os quais não
rência de potencial construtivo, que podem ser
é possível determinar a fração individualmente apro-
negociados no mercado da construção civil;
priada pelo usuário/contribuinte). Assim, podem-se
d) intervenção sobre o valor e disponibilidade instituir taxas específicas em contrapartida aos cus-
de imóveis no mercado privado, por meio do tos incorridos nos serviços de coleta, tratamento
IPTU progressivo, consórcio imobiliário, zone- e disposição final de lixo domiciliar, e tarifa, tipi-
amento de interesse social e preempção; e camente o IPTU, para os serviços como a limpeza
e) operações interligadas com benefício a pública, atividades essas que podem ter melhores
ser concedido pelo Poder Público e a con- desempenhos e menores custos caso desenvolvidas
trapartida a ser exigida do empreendimento regionalmente. 115
imobiliário. A arrecadação oriunda das fontes citadas (orça-
A condução regional desses instrumentos de mento, taxas e tarifas), considerando-se seus campos
financiamento da política urbana certamente pode- estritos de aplicação e constitucionalidade, deve ser
rá facilitar a produção de equipamentos, espaços definida de tal forma que seja suficiente para arcar
públicos, moradias de interesse social e implemen- integralmente com os custos da gestão dos resíduos
tação de infra-estrutura. Como exemplo dessa úl- sólidos dos municípios participantes (princípio do
tima questão, tem-se a busca de fonte de recursos poluidor-pagador), aí se incluindo os custos adminis-
necessários às atividades previstas (investimentos e trativos da gestão e os custos da educação ambiental
custeios) para implementação de um plano de ge- diretamente vinculada ao tema.

Instrumentos de gestão municipal para questões regionais


116

5.
Coleção
ColeçãoHabitare
Habitare--Planos
PlanosDiretores
DiretoresMunicipais:
Municipais:Integração
IntegraçãoRegional
RegionalEstratégica
Estratégica--Roteiro
Roteirometodológico
metodológico
5.
Integração a modelos de
articulação regional

O
planejamento das formas de uso e ocupação do solo e sua gestão em consonância com o de-

senvolvimento socioeconômico, ambientalmente sustentado, são condicionados pelas potencia-


lidades e dificuldades para o aproveitamento dos meios físico e biótico. No entanto, como visto

anteriormente, tais características não são compartimentadas pelos limites geopolíticos dos municípios, razão
117
pela qual o planejamento territorial deve sempre levar em consideração um ambiente maior e integrado.

O primeiro modelo de articulação regional que usualmente se imagina, pensando o planejamento com

envolvimento de vários municípios, é o de região metropolitana. No Brasil, essa regionalização iniciou-se no

Estado de São Paulo, em 1967, no âmbito de compartimentação do estado em regiões administrativas, com a

criação da Região da Grande São Paulo, tendo como gestores o Conselho de Desenvolvimento da Grande São

Paulo (Codegran) e o Grupo Executivo da Grande São Paulo (Gegran), responsáveis pelo primeiro plano de

gestão para a região, o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI).

Integração a modelos de articulação regional


Posteriormente, a figura de região metropo- ca de desenvolver projetos para assuntos de interes-
litana foi instituída pela Lei Complementar Federal se comum, tais como saneamento básico (incluindo
n.º 14/73, que definiu um modelo de gestão bastante abastecimento de água, coleta e tratamento de esgo-
centralizador, formado por um conselho deliberativo to, e disposição de resíduos sólidos), transporte, mo-
e um conselho consultivo. Com a Constituição Fe- radia e pólos de produção industrial, entre outros.
deral de 1988, a competência para a instituição e o Com esse embasamento, os escritórios orientavam a
funcionamento das regiões metropolitanas passou constituição de consórcios intermunicipais com o ob-
para os estados. jetivo de solucionar problemas comuns, envolvendo
Nesse novo modelo, a região metropolitana foi total ou parcialmente os municípios de uma mesma
definida como o agrupamento de municípios limítro- região administrativa, ou até de várias regiões admi-
fes com elevada densidade demográfica, significativa nistrativas limítrofes (embrião dos Comitês de Bacia).
conurbação, funções urbanas e regionais com alto Também nessa época, e com a assistência dos ERPs,
grau de diversidade, especialização e integração socio- foram criadas várias empresas públicas de desenvol-
econômica, e cujo grau de interação venha a exigir pla- vimento municipal, mais voltadas para a implantação
nejamento integrado e ação conjunta na execução de de projetos de desenvolvimento econômico e para a
políticas públicas de interesse comum (planejamento prestação de serviços públicos.
e uso do solo, transporte e sistemas viários, habitação, Do mesmo modo que outros modelos de ar-
saneamento básico, meio ambiente, desenvolvimen- ticulação regional, no início da década de 1990 os
to econômico e atendimento social). ERPs foram desarticulados (apesar de organicamen-
Apesar de as situações de conurbação das re- te ainda existirem na estrutura da Secretaria de Pla-
giões metropolitanas ressaltarem as necessidades de nejamento), como resultado de mudanças nacionais
118 interações intermunicipais, cada vez mais se torna nas ações conjuntas intermunicipais, na busca de
evidente que o desenvolvimento socioeconômico adquirir novos contornos, melhorando sua eficácia.
deve ter abordagem regional também nas demais si- Tais mudanças continuam avançando em relação aos
tuações de urbanização e, portanto, novos modelos moldes aplicados desde o final dos anos 1970, em
são usualmente estabelecidos, diferenciados por pe- que se focalizava muito mais a negociação entre esta-
culiaridades de cada estado ou região brasileira. do e município, permitindo, então, superar lacunas e
estabelecer formas mais efetivas de articulação regio-
Com tal perspectiva, por exemplo, durante a
nal, e culminando com o Estatuto da Cidade.
década de 1980, o Estado de São Paulo redefiniu suas
regiões administrativas, criando os escritórios regio- Atualmente, com caráter político-gestor predo-
nais de planejamento (ERPs), com a missão específi- minante, a cooperação intermunicipal passou a ser

Coleção Habitare - Planos Diretores Municipais: Integração Regional Estratégica - Roteiro metodológico
tratada como meio de negociação conjunta, assumin- n.º 6.017, de 17 de janeiro de 2007, novos consórcios
do uma forma transversal de gestão articulada e com- só poderão ser estabelecidos como consórcios públi-
partilhada. Decorrente da concepção hoje vigente no cos, sob a forma de associação pública ou pessoa jurí-
planejamento urbano, novas abordagens e estruturas dica de direito privado. Essa nova forma de organiza-
regionais em relação à gestão municipal passaram a ção, porém, permite a coexistência dos consórcios já
ser exigidas, redesenhando-se parcerias como consór- existentes (pactos ou como associação civil).
cios, cooperativas e comitês de bacias, entre outras.
Esse instrumento deve trazer explicitadas as fi-
É importante ressaltar que a interação regional nalidades e atribuições dos municípios associados e
pode ser implementada, concomitantemente, por vá- trata-se de um ajuste de caráter temporário entre os
rios dos modelos de parceria, que se complementam. envolvidos. O pleno exercício da autonomia política
A busca de sua adequação às condições e necessida- é requisito indispensável para que o município esteja
des peculiares de cada região constitui grande de- apto a se consorciar com outros entes federados.
safio para os dirigentes municipais. Para tanto, pre-
Deve ser considerada, em uma análise preli-
cisa-se avaliar com realismo as possibilidades com
minar do modelo federativo brasileiro, a eficácia de
respeito à inserção do município em uma estratégia
estados gigantescos (como Amazonas, Pará e Minas
regional de crescimento e definir quais ações devem
Gerais, entre outros) como instância de governo in-
ser tomadas para sua viabilização.
tegradora de uma realidade homogênea, pois costu-
mam abrigar realidades não só distintas como an-
5.1 Consórcios
tagônicas (ALVES, 2006). Ponderando as diferenças
Várias ações do Plano Diretor repercutem no âm- regionais e locais, para concretizar os objetivos dos
bito microrregional ou no contexto regional e devem consórcios, são necessários alguns pressupostos: as
ser planejadas e articuladas de forma cooperada entre peculiaridades geográficas, sociais, econômicas e 119
um conjunto de municípios. Uma das alternativas en- culturais comuns; a existência de municípios com
contradas pelos municípios para trabalhar de forma in- problemas, reivindicações e interesses comuns; e a
tegrada foi o consórcio intermunicipal, uma associação, existência de municípios não necessariamente con-
união ou pacto, celebrado entre municípios por meio tíguos, mas que enfrentam problemas que não po-
de aliança jurídica e específica, de caráter temporário dem ser resolvidos isoladamente.
ou permanente, para a consecução de objetivos, obras, Como instrumento de planejamento, integra-
serviços e atividades de interesse comum. ção e desenvolvimento microrregional em sua área
Com a aprovação da Lei Federal n.º 11.107, de 6 de atuação, o consórcio coloca-se como um arranjo
de abril de 2005, regulamentada pelo Decreto Federal institucional que permite a cooperação e a gestão

Integração a modelos de articulação regional


compartilhada. Sua operacionalização é feita, basica- 5.1.1 Objetivos principais
mente, pela disponibilização de recursos materiais,
A escolha do modelo organizacional do consór-
humanos e financeiros próprios de cada prefeitura.
cio público depende de sua finalidade, que vai desde a
As despesas com a execução dos serviços devem es-
formulação de propostas de políticas e diretrizes, e o ge-
tar previstas no orçamento anual de cada município.
renciamento de planos e programas, até a realização de
Os consórcios agora também terão que avan- obras e serviços nas administrações participativas. Deve-
çar, sob o ponto de vista legal e organizacional, vindo se, portanto, considerar que um modelo aplicado com
a adquirir uma personalidade jurídica própria. Isso êxito em determinada região pode não ser igualmente
deve ocorrer para o cumprimento de suas finalida- adequado em outra; o objetivo maior é criar a melhor
des, quando do recebimento e gerenciamento de estrutura organizacional de auxílio e cooperação inter-
recursos financeiros destinados à execução de seu municipal, dependendo de suas finalidades específicas.
plano de trabalho, devendo ser realizado para a im-
As finalidades específicas de um consórcio são
plementação direta de programas e atividades de ca-
determinadas pelo interesse comum entre os muni-
ráter efetivamente intermunicipal.
cípios que o compõem e devem ser estabelecidas
A maioria dos consórcios existentes há mais em seu estatuto. Entre seus principais objetivos ge-
de uma década no Brasil assume a personalidade rais, usualmente têm-se:
jurídica de associação civil sem fins lucrativos1 e,
a) a articulação microrregional ou regional, nor-
após constituída pelos municípios, passa a ter um
malmente realizada por meio de instrumentos
estatuto próprio.
de planejamento e gestão, voltados ao desen-
A co-responsabilidade dos municípios em volvimento de sua área de atuação. As áreas de
questões de interesse comum fortalece as relações abrangência podem compreender a parte ou
120 entre as esferas de governo, minimizando a cultu- o todo de uma região ou microrregião, de uma
ra de subordinação perante os estados e a União, e região de governo, ou com o recorte territorial
fortalece a negociação e a cooperação. Constitui-se, equivalente, de caráter político-administrativo.
portanto, um instrumento de ação microrregional ar- Os limites de um consórcio podem, ainda, es-
ticulada entre os municípios, “de baixo para cima”, tar definidos no contexto de uma bacia ou sub-
de forma ascendente. bacia hidrográfica;

1
Com a mudança no Código Civil, essas instituições devem ser modificadas para associações civis sem fins econômicos.

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b) a prestação de serviços de interesse co- ração intermunicipal previstas no Plano Diretor po-
mum, por meio da atuação integrada das pre- dem ser implementadas regional ou microrregional-
feituras, que levem à obtenção de ganhos de mente, apoiando o desenvolvimento local, por meio
escala na prestação direta ou em sua subcon- de consórcios:
tratação; a) obras e infra-estrutura (tais como conserva-
c) a união de caráter suprapartidário entre os ção de estradas vicinais, sistema viário – guias
municípios, viabilizando o surgimento de es- e sarjetas, produção de blocos de concreto);
paços de discussão e negociação em temas de b) saúde (por exemplo, clínica de especiali-
interesse regional; dades, ambulatório de saúde mental, exames
d) a redução da ociosidade no uso de recursos complementares e hospitais, sempre obede-
materiais e equipamentos, bem como a otimi- cendo aos princípios, diretrizes e normas que
zação de recursos humanos, com a conseqüen- regulam o Sistema Único de Saúde – SUS);
te diminuição de custos operacionais e a am- c) educação (formação de equipe elaborado-
pliação da oferta de serviços; ra dos Planos Diretores, organização de cursos
e) a viabilização de investimentos, por meca- profissionalizantes, formação e capacitação de
nismos de solidariedade na gestão financeira, professores, entre outros);
objetivando a diminuição de custos com a d) produção agrícola e abastecimento alimen-
aquisição de bens, equipamentos e serviços, tar (como viveiro de produção de mudas, pro-
bem como a redução de custos com a implan- dução de alimentos para merenda escolar, or-
tação de programas e a realização de projetos; ganização de varejões);
f) a formação e a capacitação de recursos hu- e) cultura (lançamentos de livros, montagem
121
manos das prefeituras dos municípios, dos pró- de peças teatrais e realização de eventos; ela-
prios consórcios, de ONGs e de outras institui- boração de calendário regional de cultura, en-
ções parceiras envolvidas na área de atuação tre outras atividades);
do consórcio; e
f) informática (tais como sistemas de geopro-
g) a proposição de novas formas de atuação e cessamento, sistemas de gerenciamento de tri-
estratégias de cooperação intermunicipal para butos comuns, redes regionais);
o desenvolvimento sustentável da microrre-
g) planejamento (por exemplo, planejamento
gião ou região.
regional na área de atuação do consórcio, pla-
Assim, algumas das medidas e ações de coope- nejamento e gestão de recursos hídricos);

Integração a modelos de articulação regional


h) desenvolvimento sustentável microrregio- à pobreza e inclusão social, capacitação de
nal ou regional (como os planos de desenvol- conselheiros).
vimento integrado);
i) proteção ambiental: gestão de recursos hí- 5.1.2 Abrangência territorial
dricos, saneamento e resíduos sólidos (como A área de gestão de um consórcio será sempre
viveiros de mudas, reposição de mata ciliar, ma- formada pelo território dos municípios que o inte-
nejo de bacias hidrográficas, destinação final gram, ultrapassando os próprios limites municipais,
de resíduos sólidos, centros de educação am- porém sem criar efetivamente uma instância de go-
biental, centro de reciclagem de embalagens vernança metropolitana, onde a constituição de uma
de agrotóxicos, apoio a cooperativas de cata- autonomia administrativa constituiria matéria resul-
dores e incentivo a programas de reciclagem, tante de emenda constitucional.
organização de ações conjuntas em Programa
Quanto à área de abrangência, os consór-
de Unidades de Conservação, que cria APAs);
cios classificam-se em três tipos, segundo seus
j) turismo (elaboração de planos regionais, integrantes2:
formação de agentes locais de turismo, ca-
lendários regionais, turismo regional, turismo a) regional: quando todos os municípios de
sustentável rural, turismo religioso, capaci- uma região, e apenas estes, integram e intera-
tação do turismo receptivo nos municípios gem no âmbito do consórcio;
– redes hoteleiras e restaurantes, entre outras b) inter-regional: quando os municípios que
atividades); integram o consórcio pertencem a mais de
k) desenvolvimento rural sustentável (por uma região. Tem-se como exemplo o Consór-
exemplo, políticas articuladas de desenvolvi- cio Intermunicipal das Bacias Hidrográficas
122 dos Rios Piracicaba e Capivari, no Estado de
mento agropecuário, agroindustrial e conser-
vação ambiental, agricultura familiar, produção São Paulo; e
e abastecimento); e c) intra-regional: quando apenas uma parte
l) assistência social (como capacitação de dos municípios de uma mesma região inte-
agentes sociais para programas de combate gra o consórcio. Um exemplo desse caso é o

2
Cada estado pode ter uma divisão político-administrativa ou organização regional com atribuições diversas. Por exemplo, o Estado de São Paulo possui 41 Re-
giões de Governo e 15 Regiões Administrativas, enquanto no Estado do Maranhão existiam, em 2001, 18 Gerências Regionais. Essas divisões variam de estado
para estado.

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Consórcio Intermunicipal do Ribeirão Lajeado, Na motivação que origina os consórcios entre
também no Estado de São Paulo. O Consórcio municípios, é necessário referenciar os conceitos e
desenvolve ações para a preservação do ribei- as definições sobre as inter-relações entre os níveis
rão que lhe dá o nome (plantio de mata ciliar, local, microrregional e regional.
bacias coletoras de águas pluviais, etc.), envol-
vendo parcialmente os municípios da micror- 5.1.3 Procedimentos
região de Penápolis.
O critério básico para o estabelecimento de um
Com a nova lei, podem ocorrer consórcios consórcio intermunicipal é a criação de mecanismos
formados somente por municípios; por um estado que o coloquem à frente das diferenças político-ideo-
e municípios; por mais de um estado; por um ou lógicas, em que as ações regionais previstas no Plano
mais estados e o Distrito Federal; por municípios, Diretor, a serem executadas por meio de um consórcio,
estado(s) e a União; e pelo Distrito Federal e os devem ser acordadas entre todos os envolvidos. Cada
municípios. ente deve estar vinculado a um conjunto de metas
O consorciamento permite, portanto, o plane- coletivas, desempenhando uma função não conflitante
jamento e a gestão comuns, envolvendo municípios ou concorrente com os seus pares, instaurando-se um
de diferentes regiões ou estados, bem como, em tese, grande diferencial competitivo para o referido grupo.
municípios de diferentes países. Destaca-se o Con- Quanto mais estreita for a articulação entre os
sórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Inte- municípios, maior será a capacidade de resposta por
grado das Bacias dos Rios Miranda e Apa (Cidema) parte dos consórcios. Conseqüentemente, a eficácia
(Estado do Mato Grosso do Sul/Brasil e Paraguai), e a eficiência das políticas de caráter regional ten-
que, desde a sua origem, atua na área de meio am- dem a crescer com o tempo de convivência coope-
biente/recursos hídricos, com um modelo de gestão rativa entre os municípios consorciados. Pesquisas 123
ambiental de bacias hidrográficas transfronteiriças, sobre experiências que obtiveram êxito no campo
trabalhando de forma compartilhada (PEREIRA et al., da cooperação intergovernamental têm comprova-
2000)3. Com a nova Lei de Consórcios Públicos, os do essa afirmação. Mais do que isso, uma vez que os
estados deverão participar dos consórcios que trans- consórcios se tornam capazes de envolver um maior
cendam suas fronteiras. número de atores sociais em suas atividades – como

3
A gestão ambiental transfronteiriça é atribuição dos governos nacionais sob a chancela do Ministério de Relações Exteriores. O Cidema agrega todos os muni-
cípios brasileiros que possuem área física na Bacia do Rio Apa e municípios da Bacia do Rio Miranda, totalizando 13 municípios. A Bacia Hidrográfica do Rio Apa
está inserida no contexto da Bacia do Prata e compõe o limite inferior da Bacia do Alto Paraguai, sendo totalmente transfronteiriça (PEREIRA, 2000, p. 37-39).

Integração a modelos de articulação regional


universidades, ONGs, movimentos sociais, Ministério do consórcio; a identificação dos entes da Fede-
Público, sindicatos, institutos de pesquisa –, maiores ração consorciados; a indicação da área de atua-
serão as chances de sucesso de políticas públicas a ção do consórcio; a previsão de que o consórcio
eles vinculadas. público é associação pública ou pessoa jurídica
de direito privado sem fins econômicos; os cri-
Essa forma de cooperação intermunicipal, com
térios para, em assuntos de interesse comum,
abertura para o diálogo inter-setorial e com a pró-
autorizar o consórcio público a representar os
pria sociedade, pode envolver todo tipo de recursos,
entes da Federação consorciados perante outras
sejam eles de caráter técnico, financeiro, administra-
esferas de governo; as normas de convocação
tivo ou logístico. Deve buscar os resultados da im-
e funcionamento da assembléia geral, inclusive
plementação de políticas de interesse público, em
para a elaboração, aprovação e modificação dos
harmonia com as reais necessidades das populações
estatutos do consórcio público; a previsão de
locais e regionais. Os consórcios intermunicipais têm
que a assembléia geral é a instância máxima do
demonstrado ser uma alternativa sensível às necessi-
consórcio público e o número de votos para as
dades sociais exatamente pelo fato de se fundarem
suas deliberações; a forma de eleição e a duração
no espírito de cooperação e solidariedade.
do mandato do representante legal do consór-
Com essa perspectiva, a criação de um con- cio público; o número, as formas de provimento
sórcio requer inicialmente a preparação de seus e a remuneração dos empregados públicos, bem
gestores para as atividades que vão desde a elabo- como os casos de contratação por tempo deter-
ração do Planejamento Regional Estratégico até o minado para atender à necessidade temporária
cumprimento de suas finalidades. O monitoramento de excepcional interesse público; entre outras.
e a avaliação das atividades e serviços são vitais para Deve ser subscrito pelos Chefes do Poder Exe-
124 que o consórcio alcance os resultados esperados no cutivo de cada um dos consorciados e, posterior-
momento de sua criação e para que sejam corrigidos mente, publicado, para conhecimento público;
os desvios de rota.
b) Ratificação: se efetua por meio de lei, na
Segundo a Lei de Consórcios Públicos, devem qual cada Legislativo aprova o Protocolo de In-
ser seguidas as seguintes etapas para a criação de tenções; e
um consórcio:
c) Estatutos: após a elaboração do protocolo
a) Protocolo de Intenções: documento inicial de intenções e sua ratificação, será convocada
do consórcio público. Deve constar a denomi- a assembléia geral do consórcio público, que
nação, a finalidade, o prazo de duração e a sede decidirá sobre os seus estatutos, que em tudo

Coleção Habitare - Planos Diretores Municipais: Integração Regional Estratégica - Roteiro metodológico
deverão obedecer ao Protocolo de Intenções, O produto pretendido constitui idéias e pro-
que, após a ratificação, converte-se no contrato postas a serem desenvolvidas pelo consórcio. Para
de constituição do consórcio público. tanto, devem ser constituídas Câmaras Técnicas e
Para o financiamento do consórcio, até então, Grupos de Trabalho, às vezes relacionados a outras
havia uma cota de contribuição, obrigatória para to- estruturas regionais, como subcomitês de bacia hi-
dos os municípios envolvidos, de acordo com crité- drográfica, ligados aos aspectos de recursos hídricos
rios previamente discutidos, e estabelecida em seu da região. Em geral, alguns grupos ou subgrupos per-
estatuto.A associação civil, depois de constituída, po- sistem ao longo dos anos, já outros concluem seus
dia receber recursos, doações e subvenções de ou- trabalhos e dissolvem-se pelo fato de não terem mais
tras esferas governamentais ou agências de fomento. utilidade prática, de forma que a idéia de transitorie-
dade desses grupos resida no fato da sua utilidade e
Indica-se a criação de uma agência de desen-
relevância em determinados momentos e assuntos.
volvimento que trate do financiamento do consórcio,
bem como a câmara regional para sua administração, Os passos a seguir são de amadurecimento des-
os quais se constituem em braços de articulação po- sas idéias e propostas, consolidando-se projetos que
lítica, social e econômica para um desenvolvimento devem ser firmados por meio de acordos regionais,
humano e sustentável.As ações da câmara regional co- autorizados pela Câmara Regional, além do fomento
meçam com o estabelecimento do planejamento re- ao desenvolvimento regional, pela Agência de Desen-
gional estratégico, que vislumbra um cenário futuro volvimento Econômico.
desejado para a região, formando-se gradativamente, Como exemplo de consórcio que promoveu
por meio de eixos estruturantes. São temas considera- novas formas estratégicas de atuação cita-se o Con-
dos prioritários pelos municípios envolvidos, para os sórcio Intermunicipal Grande ABC, no Estado de
quais são estabelecidas áreas de implementação. São Paulo. Esse consórcio atua em área de proteção 125
Trata-se de precondições setoriais para que ambiental e tem atividades na recuperação e conser-
esse cenário futuro desejado venha a se tornar rea- vação dos recursos hídricos, saneamento, gestão de
lidade, com embasamento técnico-científico e parti- resíduos sólidos, saúde, desenvolvimento local, entre
cipação efetiva da sociedade civil, numa espécie de outras. Além disso, é um dos atores que participa de
antecipação dos moldes dos conselhos municipais outras formas de cooperação intermunicipal, ten-
instaurados pelos Planos Diretores. Os eixos estru- do articulado e promovido a instalação da Câmara
turantes devem ser divididos em atividades de gru- Regional do Grande ABC/SP, que reúne os Poderes
pos temáticos, e estas, eventualmente, detalhadas por Públicos estadual e municipal, ONGs, setor privado
subgrupos temáticos. e lideranças locais; e fomentou, ainda, a criação da

Integração a modelos de articulação regional


Agência de Desenvolvimento Econômico do ABC e o Empresário Empreendedor, SGT Qualificação
Fórum da Cidadania na região. Profissional, SGT Crédito e Financiamento;
Apenas como referência, exemplificam-se os e) Ambiente Urbano, Saúde e Assistência So-
principais eixos estruturantes/áreas de implementa- cial – com a formação de Grupos Temáticos:
ção e grupos temáticos estabelecidos pelo Consórcio: GT IRQVU – Índice Regional de Qualidade
de Vida Urbana, GT Qualiurb, GT Eixo Taman-
a) Educação e Tecnologia – com a formação
duateí Ferrovias, GT Divisas Intermunicipais,
de Grupos Temáticos: GT Parque Tecnológi-
GT Saúde, GT Pessoa com Deficiência, SGT
co, GT Educação, GT Mova, GT Educação para
Saúde Mental;
o trabalho, GT Movimento Regional Criança
Prioridade 1; f) Turismo, Lazer e Cultura – com a formação
de Grupos Temáticos: GT Turismo Regional,
b) Meio Ambiente e Sustentabilidade das Áre-
GT Esporte e Lazer, GT Cultura Regional; e
as de Mananciais – com a formação de Gru-
pos e Subgrupos Temáticos: GT Meio Ambien- g) Instituições e Identidade Regional – com a
te, GT Compensação Financeira, GT Áreas de formação de Grupos e Subgrupos Temáticos:
proteção e recuperação de Mananciais, SGT GT Segurança Pública, GT Cidadania e Defe-
Pesqueiros, SGT APP em áreas urbanas, GT Sa- sa do Consumidor, GT Segurança Alimentar e
Nutricional, GT Gênero e Raça, GT Incentivos
neamento Ambiental;
Seletivos, GT Precatórios, SGT Guardas Muni-
c) Acessibilidade, Urbanismo e Logística – cipais Femininas.
com a formação de Grupos Temáticos: GT
Essa metodologia de aplicação por estratégia
Resíduos Sólidos, GT Macro Drenagem, GT
de planejamento contínuo, construída pelos municí-
126 Defesa Civil, GT Sistema Viário e Circulação,
pios paulistas do Grande ABC, considera que, ao mes-
GT Transporte Coletivo e Cargas, GT Logísti-
mo tempo em que se estimulam novas tendências
ca Regional;
industriais na formação de um pólo terciário forte
d) Economia Regional e as Cadeias Produtivas na região, dever-se-ia buscar a expansão e o amparo
– com a formação de Grupos e Subgrupos Te- dos setores de comércio e serviços, não os relegan-
máticos: GT Setor Automotivo, GT Setor Mo- do simplesmente ao reflexo que tamanha expansão
veleiro, GT Setor Petroquímico Plástico, GT industrial poderia causar no aquecimento da econo-
Aumento da Competitividade das cadeias pro- mia local, mas no auxílio à capacitação e obtenção de
dutivas do ABC, SGT Gestão e Tecnologia, SGT financiamento dos recursos necessários ao fomento
Pólo de Moldes, SGT Desenvolvimento do de suas atividades.

Coleção Habitare - Planos Diretores Municipais: Integração Regional Estratégica - Roteiro metodológico
O planejamento estratégico dessa região bus- Os CBHs são instâncias que possibilitam a im-
cou o resgate de dívidas socioambientais, contraídas plementação do Plano Estadual de Recursos Hídricos
em três décadas de desenvolvimento predatório. As- e dos seus próprios Planos de Bacia, promovendo
sim, os eixos estruturantes procuraram produzir um ações vinculadas aos Programas de Duração Continu-
salto positivo em qualidade de vida urbana, assim ada, os quais preconizam e atuam nos mais distintos
como a manutenção do equilíbrio das áreas de maior termos de interesse direto e indireto dos recursos
fragilidade, como as de preservação e recuperação hídricos. Envolvem, assim, também questões de sa-
de seus mananciais. neamento (tratamento de efluentes e lixo); unidades
Outro aspecto importante de transformação de conservação e ameaça à biodiversidade; proces-
foi a desvinculação da imagem até então “cinzenta” sos erosivos e de contaminação decorrentes do uso
de mera periferia da Região Metropolitana de São do solo (atividades de pesca, navegação, irrigação,
Paulo. Para tanto, incorporaram ou evidenciaram no- abastecimento público e outros não vinculados di-
vos valores, relacionados com a qualidade de vida, o retamente com os recursos hídricos); e impacto à
turismo, as belezas naturais, ressaltando-se aí a inser- saúde humana, afora a educação ambiental atinente
ção de fragmentos importantíssimos, remanescentes a essa questão.
do bioma da Mata Atlântica, além da produção de Atualmente, algumas medidas devem ser refor-
conhecimento acadêmico, com a crescente prolife-
muladas levando-se em conta a aprovação, em janei-
ração de instituições de ensino em todos os níveis,
ro de 2006, do Plano Nacional de Recursos Hídricos,
passando pela rica produção cultural, em todas as
cujo objetivo é orientar as políticas públicas, a socie-
suas formas e destaques no esporte, quando diversos
dade e os CBHs. Além disso, é importante lembrar
clubes e equipes passaram a brilhar no cenário des-
que os recursos hídricos subterrâneos têm contorno
portivo nacional e internacional.
territorial diferente do das bacias hidrográficas, com 127
áreas em geral ainda mais amplas que a dos manan-
5.2 Comitês de Bacias Hidrográficas (CBHs) ciais de superfície. Seu tratamento, portanto, deve en-
volver mais de um comitê.
Uma das formas de organizações regionais que
mais têm se destacado e mostrado bons resultados No Estado de São Paulo, os CBHs fazem parte
é a de Comitês de Bacias Hidrográficas. Constituem do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos
colegiados gestores da água, deliberativos, descentra- Hídricos, criado em 1987 e incorporado dois anos
lizados e participativos, que implementam sistemas depois pela Constituição Estadual. Em 1991, por
integrados de gerenciamento, tendo como unidade meio da Lei n.º 7.663 (conhecida como a Política das
de planejamento a bacia hidrográfica. Águas do Estado), ficou estabelecida a criação de ór-

Integração a modelos de articulação regional


gãos colegiados e deliberativos de coordenação do Atualmente, a quase totalidade dos recursos do
Sistema e a criação do Fundo Estadual de Recursos Fundo é oriunda da compensação paga pelas empre-
Hídricos (Fehidro), para suporte financeiro à políti- sas geradoras de energia elétrica. Salienta-se que, após
ca estadual. cerca de cinco anos de discussão na Assembléia Legis-
lativa do Estado de São Paulo, foi aprovado o Projeto
O Fehidro, regulamentado pelo Decreto Estadu-
de Lei n.º 676/2000, que institui a cobrança pelo uso
al n.º 37.300, tem seus recursos de diferentes fontes:
dos recursos hídricos, cuja lei resultante deverá possi-
a) valores oriundos de municípios e do estado bilitar o aporte de valores expressivos ao Fehidro.
destinados por disposição legal;
Além do Conselho Estadual, têm-se em São Pau-
b) transferências da União para ações conjun- lo 21 CBHs, eventualmente desdobrados em subco-
tas entre dois estados; mitês, e mais de 50 Câmaras Técnicas, que assessoram
c) compensação financeira repassada ao esta- os colegiados. Com a participação dos Poderes Públi-
do pelo aproveitamento hidrelétrico; cos Estadual e Municipal e de diferentes segmentos
da sociedade, tem-se desenvolvido um modelo com
d) valores oriundos da cobrança pelo uso dos
gestão descentralizada com resultados satisfatórios.
recursos hídricos;
De acordo com o Comitê Coordenador do Pla-
e) empréstimos e recursos de cooperações na-
no Estadual de Recursos Hídricos, grupo técnico de
cionais e internacionais;
apoio ao Conselho Estadual de Recursos Hídricos, no
f) retorno de operações de crédito do próprio ano de 2000, havia 2.888 pessoas atuando como re-
fundo ao financiar obras de interesse dos re- presentantes nos vários colegiados de Gerenciamento
cursos hídricos; das Águas no Estado de São Paulo. Além dos benefícios
128 g) produtos de operação de crédito e os ren- próprios da participação nessa parceria de ações re-
dimentos de aplicação financeira dos seus pró- gionais, essa situação oferece também a oportunidade
prios recursos; para trocas de informações e experiências, bem como
o desenvolvimento de outras parcerias entre o setor
h) arrecadação pela aplicação de multas de in- público, o setor privado, os usuários e a comunidade.
fratores da legislação de água;
Tais condições favoráveis levaram, posterior-
i) valores decorrentes do rateio de custos refe- mente, à implementação de sistemas similares na
rentes a danos de aproveitamento múltiplo, de maioria dos demais estados, existindo atualmente
interesse coletivo; e quinze estados com pelo menos um comitê, totali-
j) doações. zando 100 CBHs no país. Também, o empenho do

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governo federal na instalação de comitês de bacias acabam por constituir uma somatória significativa da
nos rios de domínio da União levou à instalação, até economia local. Envolvem, entre outros setores, os
2005, de seis CBHs, dos rios São Francisco, Piracica- pequenos produtores rurais e pequenas e microem-
ba, Paraíba do Sul, Doce, Paranaíba e Muriaé/Pomba. presas, incluindo as cooperativas de serviços espe-
cializados de consultoria e as de setores produtivos,
5.3 Cooperativas inicialmente estabelecidos até informalmente por
grupos familiares, ou também denominadas empre-
De maneira geral, constitui uma cooperativa sas de fundo de quintal.
todo empreendimento instituído na forma de socie-
Considerada sua função socioambiental, em
dade ou empresa por pessoas de um grupo econô-
ambas as situações, envolvendo desde grupos de
mico ou social, com o objetivo de desenvolver, em
baixo poder aquisitivo, com condições de edu-
benefício comum, determinada atividade econômica,
cação e cultura extremamente deficitária, até os
cujos trabalhos são desempenhados democratica-
microempresários, o estabelecimento de coopera-
mente pelos sócios. Entretanto, essa forma de orga-
tivas só é viável com forte apoio do Poder Públi-
nização tem sido mais comumente estabelecida sob
co e de organizações da sociedade civil. Uma das
um enfoque bastante específico, restrito apenas a
formas de torná-las economicamente possíveis é o
uma ação de cunho social.
seu tratamento regional, buscando aproximar com-
Nessa condição, é instituída com o objetivo de petências existentes e a disponibilização do apor-
aliar a aspiração de renda de camadas mais caren- te tecnológico contínuo, na forma de processos
tes da população e o cumprimento de necessidades e produtos, que melhorem o conteúdo e o valor
direta ou indiretamente ligadas a políticas públicas, agregado dos produtos, tornando-os mais interes-
como de saneamento (gestão dos resíduos sólidos), santes e viáveis economicamente. 129
alimentação (sistema de produção e distribuição),
Outra forma de torná-las economicamente
atrativos turísticos (produtos artesanais) e habitacio-
viáveis corresponde ao próprio incentivo finan-
nal (autoconstrução). Assim, torna-se uma estrutura
ceiro para as atividades relacionadas às vocações
de geração de economia e articulação de energias
regionais, que possam ser traduzidas em coopera-
para uma ação social e solidária.
tivas. Constitui um campo complexo de interesses
Porém, mesmo tendo por escopo a geração de que caminha entre a lógica da economia de capital
emprego e renda, outras formas possíveis de coope- privado, baseada na competição e no lucro que se
rativa podem ser também implementadas. São aque- realiza no mercado, e a lógica do Estado, que inter-
las voltadas ao apoio a microempreendedores, que vém com a política econômica para disciplinar o

Integração a modelos de articulação regional


mercado. Assim, deve se aproximar de um modelo 30 da Constituição Federal, pode induzir a uma série
multidimensional de incorporação da cidadania na de dificuldades aos entes federados para a organiza-
administração autogestionada de serviços públicos ção e planejamento das funções públicas de interes-
comunitários, como a redução da cobrança de tri- se comum.
butos por parte do Estado pelos serviços, além de
Não são raros os obstáculos criados pelos mu-
outros incentivos (TESCH, 2000).
nicípios, ou pelos estados, para que a União atue em
Para tanto, uma das formas de o Estado con- consonância com o disposto no artigo 43, que aborda
tribuir economicamente com a organização por as questões relativas às regiões em desenvolvimento
cooperativas, tanto de uma faixa da sociedade com caracterizadas como “complexos geoeconômicos
pouca ou nenhuma chance de competir por uma e sociais”, assim como não são raros os obstáculos
vaga no mercado de trabalho, como os pequenos criados pelos municípios quando o estado se propõe
e microempresários, é a de o próprio Poder Públi- a “organizar, planejar e executar funções públicas de
co criar sua cooperativa estatal: uma cooperativa de interesse comum” em regiões metropolitanas, aglo-
crédito. Tal cooperativa deve assumir um modelo merações urbanas e microrregiões conforme compe-
de economia enfocado na questão social, em que o tência estabelecida no artigo 25.
recurso financeiro é pouco mais que uma ferramen-
Por outro lado, são muito comuns as leis de âm-
ta para viabilizar o cumprimento de obrigações do
bito municipal, incorporadas ou não em seus Planos
Estado para com grande parcela da população. E os
Diretores, que extravasam a competência do ente fe-
resultados socioeconômicos costumam ser bastan-
derado ao ferir o disposto nos artigos 21, 22 e 23 da
te compensatórios.
Constituição Federal ou ao invadir as dominialidades
Uma das conseqüências de ações como essas definidas nos artigos 20 e 26, por exemplo, editando
é a melhoria das condições da cooperativa, tornan- leis que tratam do aproveitamento de recursos mine-
130
do-a mais forte e preparada para ganhar novos mer- rais e de recursos hídricos, que são bens da União ou
cados, inclusive os de exportação. Alcançando esse dos estados.
novo patamar, os suportes do Estado para o setor
privado também adquirem novos objetivos, relacio- Apesar desses e de outros problemas e equí-
nados principalmente à logística de exportação. vocos, não só jurídicos, como também de estruturas
organizacionais relacionadas à implementação de
formas regionais de cooperação, pode-se dizer que,
5.4 Colegiados regionais e estaduais desde a década de 1990, as ações conjuntas inter-
A interpretação muitas vezes controvertida da municipais adquiriram novos contornos e têm me-
autonomia municipal, preconizada nos artigos 18 e lhorado sua eficácia. As mudanças relativas aos mol-

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des então aplicados no final dos anos 70, em que se Entre os fundos diretamente ligados ao PDR,
focalizava muito mais a negociação entre estado e pode-se citar, por exemplo, o Fundo de Desenvol-
município, permitiram superar lacunas e estabelecer vimento Econômico e Social do Vale do Ribeira,
formas mais efetivas de articulação regional. cujos recursos devem se aplicados exclusivamen-
Entre as articulações regionais, têm-se os con- te nessa Região, promovendo a elevação de seu
selhos e outras formas de colegiados, dos quais foram nível de desenvolvimento econômico e social, de
destacados os de desenvolvimento regional, de meio modo a obter maior equilíbrio no desenvolvimen-
ambiente e de gerenciamento costeiro. to regional. A aplicação dos recursos do Fundo é
competência do Conselho Orientador do Fundo
5.4.1 De desenvolvimento regional de Desenvolvimento Econômico e Social do Vale
do Ribeira. Da composição desse conselho fazem
Constituem uma estrutura colegiada que se
parte: representantes do governo do Estado (secre-
propõe a tratar do desenvolvimento econômico e
tários de Estado), do Serviço de Apoio às Micro e
social de uma região, envolvendo representantes de
Pequenas Empresas (Sebrae), das Universidades es-
diferentes esferas do Poder Público e procurando su-
taduais, dos trabalhadores da região atendida pelo
perar as dificuldades de parcerias dos entes federa-
Fundo, dos empresários da região atendida pelo
dos. A forma de organização e mesmo seus objetivos
Fundo, dos municípios da região atendida pelo
específicos variam nas diferentes regiões brasileiras.
Fundo, da comunidade, dos movimentos popula-
Alguns exemplos são apresentados como referência
res, associações, autoridades eclesiais e outros.
e entendimento da dinâmica de estruturação dos
processos de desenvolvimento regional. Estruturas e organismos similares ao Con-
selho Estadual de Desenvolvimento Econômico e
Em vários estados brasileiros, foi criado o
Social existem ou estão sendo criados em várias 131
Conselho Estadual de Desenvolvimento Econômi-
unidades da Federação, tais como Sergipe, Paraná,
co e Social. No Estado de São Paulo, esse conselho
Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro. Outras estru-
está vinculado à Secretaria de Governo, é compos-
turas de desenvolvimento também se apresentam
to de representantes de todas as Secretarias de
como alternativas.
Estado, é o órgão ao qual compete a formulação
e a coordenação do Programa de Desenvolvimen- O Estado de Santa Catarina criou, em 2003,
to Regional (PDR), destinado a promover o equi- Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regio-
líbrio econômico e social, e, de acordo com sua nal, e os respectivos Conselhos de Desenvolvi-
constituição, deve ser implementado por meio de mento Regional (CDR), com representatividade no
fundos específicos. Conselho Estadual de Desenvolvimento, que tem

Integração a modelos de articulação regional


competência para formular a política estadual de b) promover a integração da política urbana
desenvolvimento econômico e social. Os CDRs são com as políticas socioeconômicas e ambien-
órgãos técnicos que assessoram e apóiam as Se- tais municipais e regionais;
cretarias de Estado de Desenvolvimento Regional
c) promover a integração dos temas da Con-
no planejamento regional e são compostos do se-
ferência das Cidades com as demais confe-
cretário de Estado do Desenvolvimento Regional;
rências de âmbito municipal e regional;
dos prefeitos da região, presidentes de Câmara de
Vereadores da região e de dois representantes da d) dar publicidade e divulgar seus trabalhos
sociedade civil por município. e decisões; e

O Estado do Mato Grosso do Sul criou, em e) convocar e organizar a cada dois anos a
2004, o Conselho Estadual das Cidades (CEC/MS), etapa preparatória municipal da Conferência
com a finalidade de assessorar, estudar e propor di- Nacional das Cidades.
retrizes para o desenvolvimento urbano e regional, Têm-se, ainda, outras formas de colegiado de
além de acompanhar e avaliar a execução da polí- desenvolvimento regional, de abrangência interes-
tica urbana estadual e programas do Governo do tadual, consubstanciadas por várias superintendên-
Estado. O CEC/MS é integrante da estrutura da Se- cias, as quais funcionaram até 2001. Atualmente, as
cretaria de Estado de Infra-Estrutura e Habitação. É Leis Complementares n.º 124 e n.º 125 recriam a
composto de representantes dos Poderes Públicos Superintendência de Desenvolvimento da Amazô-
estadual, federal e municipal, da sociedade civil e nia (Sudam) e a Superintendência Desenvolvimen-
entidades profissionais, acadêmicas e sindicais. to do Nordeste (Sudene), com proposta também
O município de Niterói (RJ) substituiu, em de nova Superintendência de Desenvolvimento do
132 2004, o seu Conselho de Urbanismo e Meio Am- Centro-Oeste (Sudeco).
biente pelo Conselho Municipal de Política Urba- As novas Sudam e Sudene, que ficarão vin-
na, com o escopo também de articulação regional. culadas ao Ministério da Integração Nacional, têm
Assim, entre outros atributos, ficaram estabeleci- por meta garantir para a Região Nordeste e para a
dos os seguintes objetivos: Amazônia mais investimentos, maior planejamento
a) promover mecanismos de cooperação en- das políticas públicas e mais mecanismos de con-
tre os governos da União, estado, os municí- trole da aplicação dos recursos para a promoção
pios da Região Metropolitana e a sociedade do desenvolvimento regional. Segundo Em Ques-
na formulação e execução da política muni- tão (2007), buscaram-se várias alterações em rela-
cipal e regional de desenvolvimento urbano; ção às antigas superintendências: mecanismos de

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controle interno mais eficientes; a destinação de infra-estrutura na área de transportes (rodoviário,
recursos para inovação tecnológica; a obrigatorie- ferroviário, aeroviário e hidroviário) e de energia,
dade de um planejamento em consonância com entre outros.
as políticas públicas voltadas para o crescimento A área de atuação da Sudene engloba os esta-
socioeconômico das regiões da Amazônia e Nor- dos do Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Nor-
deste; e o aprimoramento dos regulamentos dos te, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e
fundos de desenvolvimento em relação aos dos parte de Minas Gerais e Espírito Santo. Já a Sudam
antigos fundos de investimentos Finam e Finor. abrange os estados do Acre, Amapá, Amazonas,
Juntamente com as novas Sudam e Sudene, está Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins e
prevista a criação de seus Conselhos Deliberativos, parte do Maranhão.
integrados por ministros de Estado, entre os quais
As entidades e mecanismos de desenvolvi-
o ministro da Integração Nacional, que o presidirá,
mento regional, como visto, são alterados ao longo
governadores, prefeitos, presidentes de bancos de
do tempo, exigindo sempre a atualização das no-
desenvolvimento regional, titulares das superin-
vas medidas postas em funcionamento. Refletindo
tendências e representantes das classes empresa-
a política atual, de acordo com Gestão C&T (2007),
riais e de trabalhadores.
outra ação voltada ao desenvolvimento regional
Como se pode constatar, atualmente, com foi a assinatura, em 22 de fevereiro de 2007, do
caráter político-gestor predominante, têm-se Decreto da Política Nacional de Desenvolvimento
buscado participações representativas de vários Regional (PNDR). Visando estabelecer critérios e
segmentos sociais. A cooperação intermunicipal orientar as ações articuladas entre governos e de-
passou a ser tratada como meio de negociação mais atores sociais, busca potencializar o desen-
conjunta, assumindo uma forma transversal de volvimento de regiões e sub-regiões brasileiras, no 133
gestão articulada e compartilhada. Os inves- contexto do Programa de Aceleração do Cresci-
timentos feitos pela Sudam e Sudene virão do mento (PAC).
Orçamento da União, de incentivos fiscais, dos
Os principais instrumentos de financiamen-
fundos constitucionais de financiamento e dos
to dessa Política são os fundos de desenvolvimento
fundos de desenvolvimento.
regional e os incentivos e benefícios fiscais, entre
As superintendências deverão apoiar em- os quais se destacam os Fundos Constitucionais de
preendimentos produtivos e investimentos públi- Financiamento do Nordeste (FNE), do Norte (FNO)
cos e privados em infra-estrutura econômica e so- e do Centro-Oeste (FCO). O Decreto estabelece
cial. Está previsto o financiamento de projetos de ainda as competências dos órgãos responsáveis

Integração a modelos de articulação regional


pela implementação da PNDR, especialmente os Portanto, o PDM pode contemplar referência
23 Ministérios que integram a Câmara de Políticas especial à necessidade de acompanhamento, por
de Integração Nacional e Desenvolvimento Regio- parte do Poder Público municipal (possivelmente,
nal, que é coordenada pela Casa Civil. quando houver, por meio de sua secretaria de meio
ambiente ou de seu próprio conselho municipal de
5.4.2 De meio ambiente meio ambiente), das atividades do respectivo conse-
A criação e a regulamentação dos conse- lho estadual de meio ambiente. Tal tarefa deve visar
lhos nacional, estaduais e municipais de meio também o acompanhamento de casos e assuntos
ambiente decorrem especialmente da implemen- que envolvem municípios vizinhos ou próximos, em
tação da Política Nacional do Meio Ambiente e razão de prováveis influências que poderão advir (à
de normas correlatas, estabelecidas de maneira cidade e às diretrizes do PDM) em decorrência, por
progressiva no país a partir de 1981, com a edi- exemplo, de grandes empreendimentos potencial-
ção da Lei n.º 6.938. mente causadores de impacto ambiental.

Sob o ponto de vista da atuação regional, des- 5.4.3 De gerenciamento costeiro


tacam-se os conselhos estaduais, que se constituem
O conceito e as práticas de gerenciamento
em importantes fóruns de avaliação e deliberação
costeiro no país ganharam forte impulso a partir
acerca de empreendimentos e de questões ambien-
de 1988, com a edição do Plano Nacional de Geren-
tais passíveis de ocasionar conseqüências relevan-
ciamento Costeiro (Lei n.º 7.661) e o conseqüente
tes, negativas ou positivas, no âmbito do território
início do desenvolvimento de planos estaduais a
municipal. Em geral, esses conselhos são compostos
serem conduzidos pelas administrações estaduais.
de representantes do estado e da sociedade organi-
Objetiva-se efetuar o planejamento, a gestão e o uso
134 zada, o que, em princípio, não contempla a possi-
sustentável dos recursos naturais e ecossistemas
bilidade da participação orgânica dos municípios.
presentes na zona costeira, o que implica eviden-
Contudo, alguns instrumentos instituídos pelos con-
te interação com as diretrizes de desenvolvimento
selhos estaduais, como as câmaras técnicas, comis-
definidas pelos municípios situados ao longo da
sões especiais e outros mecanismos, criados em
costa brasileira em seus respectivos PDMs.
face de questões especiais ou para fins de cumpri-
mento de suas atribuições legais e regulares, pro- Vários instrumentos de gestão (zoneamen-
piciam a participação dos diversos setores interes- to ecológico-econômico, sistemas de informação,
sados, em particular a do Poder Público municipal planos de ação e gestão, controle e monitoramen-
envolvido no tema em questão. to), em geral, encontram-se previstos em diversos

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planos estaduais elaborados desde então. No con- assegurar a compatibilização entre as diretrizes e
texto desses instrumentos e no sentido de auxiliar normas estabelecidas nos dois planos em relação
o Poder Público a concretizar aqueles objetivos, ao uso do solo.
ressalta-se aquele que se refere à estruturação de
um grupo de coordenação estadual e, ainda, à cria-
5.5 Arranjos Produtivos Locais (APLs)
ção de subgrupos regionais (delimitado de acordo
com cada porção, setor ou compartimento do lito- Compete ao Poder Municipal, em sinergia com
ral estadual), cada qual destes últimos denominado o estado e a União, o papel de agente empreendedor,
de grupo setorial de coordenação. que induz e apóia, nos espaços geográficos local
A finalidade de ambos os grupos não é ou- e regional, atividades econômicas geradoras de
tra senão a de desenvolver o plano estadual e seus postos de trabalho e renda, em prol do desenvolvi-
instrumentos correspondentes. Para tanto, devem mento econômico sustentado.
ter representação eqüitativa do estado, dos muni- Nos estados do país e em diversos setores da
cípios costeiros e da sociedade organizada atuante economia, verifica-se intensa presença de micro,
na área. pequenos e médios empreendimentos, importan-
A participação assídua e qualificada de repre- te lócus de geração de postos de trabalho e ren-
sentantes dos municípios litorâneos nesses grupos da para milhões de brasileiros. Na maior parte das
reveste-se de extrema importância. Decisões rele- vezes, enfrentam grandes dificuldades e não têm
vantes tomadas, tanto no fórum estadual quanto condições de competição com os grandes grupos
no setorial, como as que se referem ao zoneamen- econômicos.
to ecológico-econômico regional, certamente de- Tal situação intensificou-se a partir da se-
verão acarretar conseqüências em relação às dire- gunda metade da década de 1990, quando o Bra- 135
trizes de uso do solo instituídas pelo PDM e seu sil, visando ao controle da inflação, adotou uma
respectivo zoneamento, exigindo empenho adicio- estratégia econômica de estabilização baseada na
nal no sentido da compatibilização entre ambos. abertura e na desregulamentação dos mercados.
Para isso, no caso de municípios costeiros, o Reduziu-se, sensivelmente, o papel do Estado na
PDM pode e deve contemplar referência especial economia e os instrumentos disponíveis para a im-
à necessidade de integração e participação do plementação de políticas voltadas para segmentos
Poder Público municipal nas atividades relacio- industriais específicos.
nadas ao plano estadual de gerenciamento cos- O modelo gerou distorções, e o Estado, na
teiro e seus grupos. Tal condição visa, sobretudo, perspectiva de reduzir a assimetria entre os agen-

Integração a modelos de articulação regional


tes econômicos, passou a conceber e a implemen- certos ramos da atividade industrial. Nessas regiões,
tar medidas de apoio ao conjunto de micro, peque- os elos da cadeia produtiva industrial encontram-se
nas e médias empresas (MPMEs), na tentativa de articulados de tal maneira que se beneficiam de eco-
alavancar sua inserção em um mercado crescente- nomias externas de amplo alcance.
mente globalizado. Esse é o caso, por exemplo, da chamada Tercei-
O segmento econômico das MPMEs assume ra Itália, região na qual as MPMEs compõem aglome-
importante papel na economia de vários países, não rações produtivas dinamicamente interligadas, que
raro respondendo por parcela significativa do Pro- se destacam mundialmente na produção e comercia-
duto Interno Bruto (PIB). Conta com o apoio de po- lização de móveis, cerâmicas, calçados, roupas e má-
líticas estatais para intensificar seu dinamismo e sua quinas, garantindo postos de trabalho e renda para
inserção nos mercados mundiais. milhões de pessoas. Alguns países da América Latina,
notadamente o Chile e o México, têm estimulado as
As evidências demonstram que as MPMEs,
redes de empresas e aglomerações locais e regionais
isoladamente, são frágeis e têm limitada capacidade
em atividades como artesanato, construção civil, ali-
de resposta a variações tecnológicas e de mercado;
mentos e pesca.
à negociação com compradores e fornecedores; ao
acesso a financiamentos; à inovação de processos e Um dos formatos de rede de empresas é o
de produtos; a sistemas de qualidade e certificação; chamado Arranjo Produtivo Local (APL), que passou
a ser bastante valorizado como motor de dinamização
à redução de custos de gestão; e à adoção de moder-
de economias locais e regionais. Corresponde a uma
nos sistemas de informação.
aglomeração de empresas de determinada cadeia pro-
A principal característica das ações do Poder dutiva, articulada em um mesmo território ou região.
Público é a de estimular a substituição das práticas
136 Apenas recentemente, as políticas públicas
de competição pelas da cooperação. O resultado é
brasileiras passaram a valorizar os arranjos produti-
o aparecimento de diferentes formatos de redes de
vos como um dos mecanismos mais promissores de
empresas e aglomerações locais e regionais especia-
resposta ao duplo desafio da conquista da competi-
lizadas em determinadas atividades econômicas. A
tividade e do domínio da inovação tecnológica pelas
superação da assimetria econômica apontada ocorre
micro, pequenas e médias empresas. Em decorrência,
por meio de ações conjuntas e coordenadas.
os agentes públicos mais dinâmicos do país vêm se
Em países como os Estados Unidos, Itália, Ja- mobilizando para adotar iniciativas que apóiem, com
pão e França, entre outros, algumas regiões têm se múltiplas formas de conhecimento, essa estratégia
destacado pela excelência produtiva e comercial em de associativismo competitivo.

Coleção Habitare - Planos Diretores Municipais: Integração Regional Estratégica - Roteiro metodológico
Como exemplo, tem-se o APL do Pólo Tecnológi- os limites do município e passam a imprimir certas
co do Oeste de Santa Catarina, criado por empresários características à região.
catarinenses em parceria com o Sebrae-SC e a Asso- A definição de políticas públicas de apoio aos
ciação Comercial e Industrial de Chapecó. Contando APLs, no âmbito dos PDMs, deve considerar, entre ou-
atualmente com 60 empresas, estima-se que nessa re- tras, três dimensões importantes: a ambiental, a tec-
gião existam aproximadamente 240 empresas de base nológica e a disponibilidade de infra-estrutura,
tecnológica distribuídas em mais de 100 municípios. compostas de temas bastante similares para o con-
Diferentemente da maioria dos pólos e arranjos do junto de municípios, que podem ser eficientemente
setor em outras regiões do país, esse APL de base tec- equacionadas de maneira consorciada.
nológica nasceu de uma demanda do mercado, sendo
As atividades que integram as cadeias produti-
uma das propostas do novo arranjo que ele atue na
vas dos APLs podem gerar impactos adversos, como
área de exportação (GESTÃO C&T, 2007).
alterações no ecossistema pela exploração dos recur-
O suporte à inovação tecnológica e gerencial sos naturais da região ou a emissão de efluentes que
das empresas dos APLs e o fortalecimento das aglo- afetam o meio ambiente e comprometem o desen-
merações produtivas, onde elas são predominantes, volvimento econômico regional. A exploração racio-
emergem, atualmente, como dois dos principais veí- nal dos recursos do ambiente físico e a correta dispo-
culos para a promoção do desenvolvimento econô- sição e tratamento dos resíduos gerados na produção
mico e social. Assim, quando da definição dos PDMs, muitas vezes requerem investimentos altos, difíceis
que devem incluir a preocupação com o planejamen- de ser suportados pelas MPMEs, mas plenamente
to estratégico para o desenvolvimento sustentado lo- possíveis de ser atingidos pelo conjunto.
cal e regional, há que se buscarem as possibilidades
Como a maior parte dos APLs é composta de
de arranjos produtivos locais e intermunicipais em 137
MPMEs que atuam em setores tradicionais, nos quais
diferentes cadeias produtivas e à luz das potenciali-
as matérias-primas não sofrem processamento inten-
dades de economias do município e regionais.
sivo prévio (são exemplos as indústrias alimentícia,
Não se deve esquecer das interações quando têxtil, calçadista e cerâmica), a dimensão ambien-
da proposição de um ou mais APLs. Ao gerar econo- tal se faz presente na origem do processo de produ-
mias externas (vantagens ou prejuízos que incidem ção (geração de matérias-primas e insumos), durante
coletivamente), os Arranjos podem provocar reper- o processo de transformação (geração de resíduos
cussões no espaço geográfico onde se inserem. As de processo, que podem ser minimizados pela
interações que ocorrem nas cadeias produtivas e adoção de programas de produção mais limpa ou
entre os agentes participantes do APL ultrapassam outras medidas de ecoeficiência), e ao final do pro-

Integração a modelos de articulação regional


cesso, quando resíduos sólidos, efluentes líquidos ou Finalmente, a inclusão do tema APLs nos Pla-
partículas são dispostos no meio ambiente. nos Diretores municipais deve considerar, além da
já apontada adequação às realidades local e regional,
O desenvolvimento, a difusão e a transferência
estudos sobre a capacidade de auto-sustentação dos
de tecnologias, na dinâmica das economias moder-
arranjos propostos e a definição de indicadores de
nas, são elementos críticos. No contexto dos APLs,
acompanhamento e resultados para medir a efetivi-
em que predominam as MPMEs, a dimensão tecno-
dade das ações/produtos resultantes.
lógica vem ganhando expressão, devido ao crescen-
te reconhecimento de que a competitividade está
baseada nas capacidades de atualização, inovação e 5.6 Pólos de inovação tecnológica
rapidez de adequação às mudanças.
Em um contexto de indústrias de maior porte
Dadas as restrições ao investimento privado em do que os APLs, tratadas anteriormente, a abordagem
inovações e melhorias tecnológicas, especialmente local e regional no PDM pode envolver a criação de
em empresas de menor porte, o estabelecimento de pólos de inovação tecnológica. O termo “pólo de
parcerias com a academia e com instituições de pes- inovação” aplica-se a uma região com concentração
quisa tecnológica que compõem o sistema de ciência, de empresas tradicionais ou também emergentes de
tecnologia e inovação dos estados da Federação e vários setores industriais, incluindo agroindústrias,
a manutenção conjunta de centros de pesquisa es- as quais apresentam potenciais de desenvolvimento
pecializados mostram-se como importantes alterna- tecnológico, criando, então, um ambiente favorável
tivas. Um espaço relevante é o das incubadoras de a grandes parcerias com instituições de Ciência, Tec-
empresas de base tecnológica e, mais recentemente, nologia e Inovação (CT&I).
também os parques tecnológicos em alguns estados Além de consistir em base estratégica e dife-
138 da Federação. rencial no desenvolvimento regional ou de um país,
A disponibilidade de infra-estrutura afeta dire- a CT&I é uma ferramenta que permite aumentar sig-
tamente o desenvolvimento dos APLs. A extensão e a nificativamente o potencial de empregos e a melhoria
qualidade dos serviços de energia, transportes, sanea- na situação socioeconômica da população dessas re-
mento, telecomunicações, saúde e educação existentes giões. Constitui, assim, um instrumento fundamental
no local e na região interferem diretamente na compe- de transformação de conhecimento em riqueza, de ge-
titividade dos APLs e das empresas que os integram. ração de desenvolvimento econômico com inclusão
Esse é um aspecto por meio do qual o papel do estado social, e não apenas desenvolvimento de produtos.
– aí incluído o Poder Municipal – como indutor de de- A falta de processamento e de agregação de
senvolvimento dos APLs é claramente perceptível. valor aos produtos e a concentração da riqueza nas

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mãos de poucos constituem fatores de retardo do volvimento de processo e produtos de empresas de
desenvolvimento de uma região. Experiências inter- pequeno porte e pouco competitivas; estabelecer
nacionais têm mostrado que a estruturação de um parcerias com institutos e universidades que desen-
ambiente favorável à aproximação de demandantes e volvam CT&I; orientar o ensino superior e médio re-
ofertantes de serviços técnicos especializados propi- gional para formação de mão-de-obra especializada;
cia a introdução de melhorias em processos produti- e elaborar planos estratégicos que possibilitem dina-
vos e produtos, e o surgimento de novas empresas de mizar alguns setores socioeconômicos da região.
base tecnológica (RUIZ et al., 2001), que, por sua vez,
Uma questão que extrapola o desenvolvimento
geram novos empregos e aumentam o poder aquisi-
local é a formação de redes e sistemas nacionais de
tivo da população.
inovação. De acordo com Zenha (2006), a inovação
Como tratado na seção 3.3, um complexo in- vai além dos interesses econômicos, sendo influencia-
dustrial faz com que surja um mercado consumidor da por outros atores sociais, que interagem em redes
regional exigente, que proporciona estímulos contí- de circulação de informação e conhecimento. Cons-
nuos para a melhoria nos processos e produtos no tituem atividades de parceria, prestação de serviços,
âmbito do tecido socioprodutivo da cidade. Conse- intercâmbios e convênios, envolvendo empresas, go-
qüentemente, estimula a quantidade e a qualidade vernos, universidades e centros de pesquisa, em regras
de fatores de produção, como mão-de-obra especia- múltiplas e variáveis, estabelecendo os ambientes de
lizada, capital (financeiro e produtivo) e um sistema inovação. Assim considerada, a inovação tecnológica
local de inovação. passa a ser um dos mecanismos de promoção do de-
Abre-se, assim, a perspectiva concreta para a senvolvimento sustentado.Essa condição interage com
gestão local fomentar um sistema virtuoso de desen- o desenvolvimento de produtos voltados à criação ou
139
volvimento local endógeno, com aumento sucessi- com a ampliação de indústrias de transformação de
vo de produtividade, salários, consumo e qualidade matéria-prima e, mesmo, com o desenvolvimento do
de vida urbana. A criação de um pólo de inovação comércio e serviços, com o fator socioambiental e de
tecnológica permite: diagnosticar e apoiar o desen- qualidade de vida da população.

Integração a modelos de articulação regional


140

6.
Coleção
ColeçãoHabitare
Habitare--Planos
PlanosDiretores
DiretoresMunicipais:
Municipais:Integração
IntegraçãoRegional
RegionalEstratégica
Estratégica--Roteiro
Roteirometodológico
metodológico
6.
Abordagem regional no sistema
municipal de planejamento e gestão

A
implantação de uma gestão participativa no município é um grande desafio, que se torna significati-
vamente maior quando se incorpora o compartilhamento de questões regionais na gestão. Busca-se,
então, inserir novos organismos e instrumentos interativos com os municípios parceiros, na tratativa
de vencer obstáculos criados por interesses políticos e socioeconômicos.

Entretanto, a própria prática de uma gestão que tenha por balizamento os princípios do Estatuto da Ci-
141
dade, em especial a participação cidadã, pode ter efeitos bidirecionais que extrapolam a inclusão social inicial-
mente pretendida. Deverá interferir no processo, criando um mecanismo e uma cultura com efeitos reflexivos
e crescentes para a melhoria da política urbana participativa e regional, a priori considerada dificultosa.

Procurando contribuir no sentido de exemplificar procedimentos que facilitem essa abordagem, são
apresentadas recomendações de estrutura e diretrizes gerais de formas e ferramentas para um sistema regional
de planejamento e gestão municipal. De modo geral, trata-se de questões vinculadas aos principais temas desen-
volvidos anteriormente (capítulo 3), utilizando-se ferramentas de gestão (capítulo 4) e modelos de articulação

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


regional (capítulo 5), relacionados com a montagem termunicipal do Plano, assegurando o supor-
de estruturas para o funcionamento de ações interati- te necessário para as múltiplas demandas e
vas, sua gestão participativa e seu monitoramento. investimentos relacionados com problemas
regionais, como moradia, saneamento e trans-
6.1 Componentes do sistema de gestão portes, em conjunto com municípios vizinhos
e/ou com o estado;
A implementação de questões intermunicipais
no PDM, por parte da administração e da sociedade c) um sistema de informações, com a fina-
local, requer a formulação e o desenvolvimento de lidade de subsidiar a implementação, o moni-
alguns instrumentos especiais, integrados no sistema toramento e o aprimoramento do PDM. Para
municipal de planejamento e gestão, que dependem o objetivo específico intermunicipal, deverá
das características e possibilidades de cada região. fornecer dados sobre fenômenos urbano-am-
Entre os instrumentos que podem ser instituídos, de bientais que extrapolam o âmbito local (ou
modo a incluir a perspectiva de acompanhamento e mesmo têm origem fora de seus limites) e
abordagem da dinâmica de desenvolvimento regio- se manifestam em patamar regional (como a
nal no âmbito da gestão municipal, indica-se, ao me- dinâmica de expansão urbana, a redução da
nos, a criação dos seguintes componentes básicos: cobertura vegetal, a ocupação de áreas de ma-
nanciais, entre outros), relacionando-se dire-
a) um conselho regional do PDM, ou câma-
tamente com o sistema municipal de planeja-
ra técnica dentro do Conselho Municipal do
mento e gestão; e
PDM, cujos objetivos são os temas de abran-
gência regional na implementação do Plano, d) um sistema de avaliação do desenvol-
e cuja composição deve levar em conta a vimento do PDM, em que se buscam avaliar
142
importância de participação permanente de resultados do conjunto de ações intermuni-
setores municipais envolvidos e atuantes em cipais previstas, consideradas em determina-
órgãos colegiados regionais (como Comitê de do período, de forma a estabelecer sua me-
Bacia, Conselho de Desenvolvimento Regio- lhoria continuada.
nal, entre outros); Outros instrumentos, variáveis conforme as
b) um fundo regional de desenvolvimen- especificidades de cada região, devem ser criados e
to, a ser gerido pelo conselho regional ou agregados aos sistemas de planejamento e gestão dos
câmara técnica do PDM, com o objetivo de municípios envolvidos. São medidas que propiciam a
abrigar os recursos correlatos à execução in- participação da sociedade mediante audiências pú-

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blicas e conferências municipais (seção 4.1.1), nos ambiental, cultural e política). Para tanto, fazem-se ne-
quais se deve assegurar a inclusão, o debate e o equa- cessárias a integração dos sistemas de informações e
cionamento de temas regionais relevantes. a construção de um sistema de planejamento e gestão
regional dinâmico e permanente que possibilite a ela-
6.2 Desenvolvimento do PDM boração de diagnósticos e cenários futuros.

Em um Plano Diretor, o desenvolvimento da ges- Visando contribuir com o desempenho e a efi-


tão regional deve constituir um processo de etapas su- cácia das medidas e ações regionais indicadas a partir
cessivas e com revisões periódicas, iniciando-se pela do diagnóstico e leitura das necessidades municipais
montagem de órgãos colegiados, coordenados pelos obtidas na elaboração da agenda, parte representati-
Poderes Públicos locais que tratem dessa questão, in- va de ações públicas previstas no PDM pode ser es-
teragindo com a apresentação de propostas de sua tabelecida por meio de programas. São formas siste-
organização regional, suporte financeiro e formas de matizadas de planejamento e gestão que constituem
condução, conforme apresentado anteriormente. Para ferramentas de melhoria do desempenho e da capa-
facilitar esse processo, incentivando o sistema partici- cidade técnico-administrativa do Poder Público. Ape-
pativo, entre outros aspectos, têm-se a divulgação das sar de abordarem questões específicas, os programas
informações produzidas aos interessados e o acesso devem ser estabelecidos e implementados de forma
a elas, além de estabelecer uma agenda regional, com integrada e integradora.
seus modelos de articulação pertinentes.
A seguir, são apresentadas algumas diretrizes
Tal agenda constitui importante instrumento para a elaboração de programas relacionados com te-
básico para compatibilizar e integrar os PDMs, esta- mas com maiores possibilidades de abordagem regio-
belecer as prioridades e definir diretrizes gerais para nal. Contemplam procedimentos gerais que servem 143
articulação das políticas e ações. Busca-se, portanto, de referência para adaptações, complementações e
um plano regional construído democraticamente detalhamentos, de acordo com as particularidades de
por meio de um pacto social com os vários setores cada região, estabelecidos em ações participativas e
da sociedade interveniente e os Poderes Públicos com base na viabilidade política e na capacidade fi-
constituídos, pela cooperação e co-responsabilidade. nanceira e administrativa para sua implementação.
A construção dessa agenda deve caminhar para
6.2.1 Programa regional de habitação
um maior conhecimento da realidade urbana no con-
texto regional, principalmente nos arranjos metropo- Esse programa pode cumprir papel fundamen-
litanos, em suas várias dimensões (social, econômica, tal na agenda regional, pois se inicia com a busca

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


de um maior conhecimento da realidade urbana no d) considerar as pressões endógenas e exóge-
contexto regional, em suas várias dimensões. Assim, nas sobre o território, identificando os vetores
de maneira geral, o programa regional de habitação e tendências de expansão urbana e os setores
deve der estabelecido a partir de um diagnóstico que passíveis de adensamento e de ocupação con-
deve procurar responder a uma série de questões. trolada, em uma relação intermunicipal;
A abordagem do programa de habitação deve ir e) identificar as áreas ocupadas por assenta-
muito além da edificação, compreendendo também mentos precários e irregulares que demandam
o entorno dos empreendimentos habitacionais, sua ações integradas, o perfil e as condições so-
infra-estrutura e a inserção da ocupação na política cioeconômicas das famílias, avaliando o risco
urbana e ambiental do município, além de se estabe- geológico e social, os impactos ambientais e o
lecer uma ação continuada no atendimento das ne- processo de adensamento populacional;
cessidades de seus beneficiários. Mesmo atentando
f) buscar o reconhecimento da cidade real,
que cada região brasileira solicita questões específi-
pela integração dos Planos Diretores e pela
cas atinentes a suas particularidades, as mais usuais
adequação da legislação urbanística, possibili-
relacionadas com o tema habitacional são apresenta-
tando a regularização dos assentamentos irre-
das a seguir:
gulares, com ações para a melhoria da qualida-
a) tratar da dinâmica urbana no contexto re- de urbana desses espaços, promovendo, assim,
gional, identificando a dinâmica do mercado sua requalificação e inclusão socioespacial;
imobiliário formal e a do mercado informal, e
g) identificar, quantificar e qualificar o déficit
criando instrumentos que incentivem a ocupa-
habitacional dos municípios e região, a partir
ção em áreas consideradas prioritárias pelos
de uma metodologia comum à região, estabe-
144 municípios parceiros;
lecendo os índices e parâmetros urbanísticos
b) equacionar as questões relativas à infra-es- de parcelamento, uso e ocupação do solo de
trutura urbana e em conjunto com as conces- forma integrada, e as condições passíveis de
sionárias estaduais, visando a uma distribuição impacto de vizinhança, evitando, assim, a com-
mais eqüitativa dos serviços urbanos; petição predatória entre os municípios, princi-
palmente nas áreas limítrofes;
c) identificar os processos de migração inter
e intra-regional, em decorrência dos desloca- h) formar estoque de terras para fins habitacio-
mentos por trabalho, educação, lazer e na bus- nais (ZEIS). Nessa ação, deve-se buscar a dispo-
ca de condições de moradia mais baratas; nibilização de terra urbanizada nas áreas mais

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consolidadas das cidades, como forma de com- biental, é uma necessidade perene para os municí-
bater a exclusão socioespacial da população pios. A experiência da evolução ocupacional nas ci-
de baixa renda, intervindo, assim, na dinâmica dades brasileiras mostra que a complexidade dessa
do mercado imobiliário; gestão é grande e crescente, à medida que se mul-
i) articular a política habitacional com as polí- tiplicam as fontes de águas residuárias, a magnitude
ticas de desenvolvimento urbano, socioeconô- de áreas ocupadas, o adensamento e a evolução das
mico e ambiental; ocupações existentes, e as exigências ambientais de-
correntes da pressão dos impactos sobre o meio.
j) criar mecanismos conjugados entre os mu-
nicípios, o estado e a União de financiamento A evolução dos cenários tem mostrado que se
para novas moradias ou outras formas de em- faz necessária a compatibilização da variável tecnoló-
preendimento habitacional, tal como sistemas gica (eficiência e adequação ambiental) com os cus-
de ajuda mútua, ou ainda condições para a me- tos intrínsecos (implantação/operação), que pode
lhoria da habitabilidade das moradias precárias ser buscada, entre outros modos, pelo:
e sua legalização; e a) aumento de escala da oferta do serviço em
k) conjuntamente com as medidas anteriores, termos das implantações e da operação;
estabelecer mecanismos de fiscalização e con- b) compartilhamento de infra-estruturas, equi-
trole urbano integrado entre os municípios e pamentos e equipes; e
as várias esferas de Poder, evitando situações
c) compartilhamento de experiências e infor-
como loteamentos clandestinos, comércio de
mações.
áreas de risco ou mesmo invasões para cons-
trução e venda de lotes e barracos em favela, A integração dos esforços municipais, em
esquemas de domínio de assentamentos pre- contexto regional, possibilita o acesso a melhores 145
cários por grupos de tráfico de drogas e armas, soluções tecnológicas do ponto de vista ambien-
entre outras questões tão presentes da cidade tal, a um custo menor do que ocorreria em uma
ilegal, que tem participação cada vez maior na abordagem isolada. Essa necessidade é ainda mais
cidade real. reforçada naqueles casos em que o município iso-
ladamente não reúne as condições para a oferta do
6.2.2 Programa regional de abastecimento serviço de abastecimento, respeitando os critérios
público de água
de desempenho exigíveis, seja pelo lado das de-
A gestão do abastecimento público de águas, mandas dos usuários, seja pelo lado da observância
dentro de um contexto maior de saneamento am- das exigências legais.

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


O programa de abastecimento público de água territoriais de planejamento e gestão dos recursos
orienta a adoção de estruturas físicas e de medi- hídricos. Como referência, devem-se utilizar, com
das não-estruturais com base em um conjunto de complementações, as diretrizes gerais de ação para
alternativas tecnológicas, dependente de situações a implementação da Política Nacional de Recursos
específicas de cada região e, em especial, da dispo- Hídricos (Lei Federal n.o 9.433/97, artigo 3o):
nibilidade de corpos d’água, superficiais ou subter-
I. adequação da gestão de recursos hídricos às
râneos, aptos a servir de mananciais para o abasteci-
diversidades físicas, biótica, demográficas, eco-
mento público.
nômicas, sociais e culturais das diversas regiões
A título de exemplo, na aplicação à estrutu- do país;
ra física que serve ao serviço de abastecimento
II. integração com a gestão ambiental;
de água, partes dos sistemas de abastecimento dos
meios urbanos podem ser integradas, de forma pla- III. articulação do planejamento com os dos se-
nejada, atendendo a mais de um município. Mesmo tores usuários e com os planejamentos regio-
tendo em conta, em princípio, que o atendimento nal, estadual e nacional;
regional integrando a conurbação urbana apresenta IV. articulação da gestão de recursos hídricos
maior complexidade e dificuldade, é possível cogitar com a do uso do solo e com órgãos responsá-
a reunião de setores de distribuição de água potável veis pela vigilância sanitária;
de cidades distintas ou a implantação de tubulações
V. análise de uso tanto de águas superficiais
únicas para a adução de água bruta ou tratada, ou
como subterrâneas.
mesmo a implantação de estações de tratamento de
água servindo a mais de uma cidade. Além disso, na Em relação às águas subterrâneas, são apresen-
146 tadas algumas propostas de ação de prevenção aos
operação dos sistemas de abastecimento público de
água, uma série de equipamentos e instrumentos processos de poluição, tanto na perfuração e uso de
pode ser compartilhada entre municípios, com ga- poços tubulares como nos empreendimentos com
nhos econômicos e operacionais, objetivo do aumen- potencial de poluição (CETESB, 2004) para incluir no
to de escala. programa regional de abastecimento público de água.

Quanto às medidas não-estruturais, os pro- i. Ações de prevenção na perfuração e uso de po-


cedimentos variam de acordo com as necessidades ços tubulares:
de cada região e as características específicas de suas a) obter, pelos proprietários do poço, a outor-
bacias hidrográficas, que consistem nas unidades ga concedida pelo órgão responsável de cada

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estado, para assegurar o controle quantitativo acidentes com cargas tóxicas, inclusive acosta-
e qualitativo dos usos da água; mento de rodovias;
b) atender às normas de construção de poços e) impermeabilização de aterros, conformes
(laje de proteção, tubo de boca, etc.); normas técnicas;
c) observar o perímetro imediato de proteção f) em cemitérios, respeito à distância mínima
(10 m e cercado); entre o fundo dos jazigos e o nível mais alto do
d) não perfurar próximo a rios poluídos ou aqüífero livre;
fontes potenciais de poluição; g) manejo adequado do tratamento de resíduos
e) estabelecer e informar ao órgão ambiental no solo e fertirrigação, que necessitam de
as áreas de proteção de poços de abastecimen- projetos que considerem minimamente carac-
to público e de extração de águas minerais e terísticas da área, características do resíduo/
potáveis de mesa, para controle do uso e ocu- efluente, profundidade do aqüífero livre, pro-
pação do solo nessas áreas; ximidade de rios e matas, taxa de aplicação e
f) realizar o monitoramento da qualidade das monitoramento;
águas de acordo com o estabelecido pela Por- h) uso racional de insumos agrícolas (pestici-
taria n.º 518/04 do Ministério da Saúde; e das e fertilizantes);
g) tamponar poços desativados, evitando que i) consulta aos mapas de vulnerabilidade dos
se tornem caminhos preferenciais de conta- aqüíferos e estudos específicos de geologia na
minação.
escolha de locais para instalação de fontes po-
ii. Ações de prevenção nos empreendimentos tenciais de poluição; 147
com potencial de poluição:
j) monitoramento da qualidade as águas sub-
a) substituição de tanques de matérias-primas en- terrâneas:
terrados por tanques aéreos, quando possível;
- instalação de poços de monitoramento con-
b) manutenção da estanqueidade de redes co- forme norma NBR 13895:1997, observando a
letoras de esgoto; necessidade de diversas sondagens para ela-
c) impermeabilização de lagoas de armazena- boração de mapa potenciométrico e posterior
mento ou tratamento de efluentes; localização dos poços de monitoramento;
d) impermeabilização de locais mais sujeitos a - determinações analíticas: limites de quantifi-

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


cação inferiores aos Padrões de Potabilidade da nos estadual, municipal e membros de organizações
Portaria n.º 518/04 do Ministério da Saúde; e da sociedade civil.
- identificação de eventuais plumas de conta- Nesse colegiado, são definidas ações relaciona-
minação e ações para a remediação. das aos recursos hídricos, em que o plano de bacias
representa um dos mais importantes instrumentos
A prestação dos serviços públicos de sanea-
de gestão regional. Para tanto, define-se um programa
mento ambiental, em que se insere o abastecimento
de ações de manutenção e recuperação dos recursos
de água, deve ser regulada por órgãos ou entidades
hídricos com metas de curto, médio e longo prazos.
especificamente destinados a tal finalidade. Entre as
formas institucionalizadas de prestação de serviços Na prática do exercício de aplicação dos pla-
de abastecimento de água, em princípio, as que per- nos de bacias, observa-se que um grande número de
mitem melhor integração regional são: ações e recursos financeiros associados é destinado
a) empresa pública com delegação específica ao abastecimento público de água, por meio da ex-
(concessão) do Poder Público municipal, cons- pansão de redes existentes ou implantação de novos
tituída no âmbito de uma região, de uma bacia sistemas de abastecimento. Dessa forma, o PDM deve
hidrográfica ou, mesmo, do estado; buscar no Plano de Bacia as diretrizes, ou mesmo
ações programadas, que se integrarão nas questões
b) empresa privada com delegação específica regionais do plano municipal.
(concessão) do Poder Público municipal;
Os Comitês de Bacia têm as bacias hidrográ-
c) consórcio intermunicipal, com delegação
ficas como territórios limitantes, e tais contornos
específica do Poder Público municipal;
representam apenas os processos superficiais de
d) arranjo de figuras jurídicas, públicas e pri- abastecimento ou subterrâneas de aqüíferos livres.
148
vadas, normalmente associado à prestação de As águas subterrâneas de aqüíferos confinados têm
determinadas partes do serviço. contornos diferenciados, que podem extrapolar as
áreas de atuação regional dos Comitês de Bacia, o
A existência do sistema nacional e dos siste-
que determina que a gestão de seu uso exige intera-
mas estaduais de gestão dos recursos hídricos, consi-
ções envolvendo mais de um Comitê, ou seja, uma
deradas as formas de organização e instrumentos dis-
escala regional ainda mais ampla.
poníveis na legislação, tem influência direta sobre o
programa de abastecimento de água. Os Comitês de Um bom instrumento de gerenciamento do
Bacia constituem exemplos de modelo de articula- abastecimento público da água é a outorga para a
ção regional, formados por representantes dos gover- concessão do uso dos recursos hídricos. Não deve

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ser confundida com concessão do serviço público pação social (ver também as seções 4.1.1 e 6.3). O
de abastecimento de água, apresentado inicialmen- controle social direto, mediante a formação de enti-
te, que possui suas próprias regras. A outorga dá ao dade que abrigue formas participativas das diversas
usuário apenas o direito de uso da água, sem aliená- esferas de governo e da sociedade organizada, é uma
la, por prazo determinado, constituindo-se em uma das alternativas. Tem-se como exemplo a formação
garantia de acesso à água (MARQUES, 2006). Deve de Comitês ou Conselhos Municipais com a função
ser solicitada à Agência Nacional de Águas (ANA), de exercer a regulação dos serviços públicos de sa-
responsável pela análise dos pedidos e emissão de neamento ambiental.
outorgas de direito de uso de recursos hídricos em
6.2.3 Programa regional de gerenciamento de
corpos superficiais de domínio da União. Em corpos resíduos sólidos
hídricos de domínio dos estados e nos casos especí-
Constitui, por excelência, o instrumento dire-
ficos de outorga para o uso de água subterrânea, a
cionador da gestão municipal em relação aos de re-
solicitação deve ser feita às respectivas autoridades
síduos sólidos. Trata-se de um documento que apre-
outorgantes estaduais.
senta os modelos básicos pertinentes no que tange
Considerando-se a Lei Federal n.º 9.433/97, os aos aspectos técnicos, econômicos e financeiros re-
seguintes usos estão sujeitos à outorga: lativos ao sistema de limpeza urbana.
a) derivação ou captação de parcela da água Envolvendo minimização, coleta, tratamento e
existente em um corpo d’água ou extração de disposição final dos resíduos sólidos, são utilizados
aqüífero subterrâneo, para consumo final, in- cenários de curto, médio e longo prazos, usualmente
clusive abastecimento público, ou insumo de de dois, oito e quinze anos, respectivamente.
processo produtivo; Os resíduos sólidos a se considerarem no pro- 149
b) uso de recursos hídricos para aproveitamen- grama são aqueles cuja gestão é de responsabilidade
to dos potenciais hidrelétricos; e direta do município, tais como:

c) outros usos que alterem o regime, a quanti- a) resíduos sólidos domiciliares;


dade ou a qualidade de água existente em um b) resíduos da limpeza pública; e
corpo de água.
c) resíduos de periculosidade similares aos
Outro grupo de instrumentos básicos que resíduos sólidos domiciliares oriundos dos
vem sendo discutido, em um programa de abasteci- setores industrial, de comércio e de serviços
mento público de água, refere-se àqueles de partici- (atendidos os limites quantitativos fixados em

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


lei), em cuja gestão o Poder municipal estará resíduos e detalham-se os cuidados necessários para
implicado, mesmo que somente para fiscaliza- com eles.
ção, tais como resíduos sólidos da construção Por outro lado, a maioria das grandes etapas
civil, resíduos dos serviços de saúde, resíduos do gerenciamento dos resíduos (coleta, transporte,
sólidos dos serviços de saneamento (lodos de tratamentos e disposição final) constitui complexos
estação de tratamento de esgoto - ETE e de es- setores da chamada indústria ambiental. Indepen-
tação de tratamento de água - ETA) e resíduos dentemente da questão de o município executar os
sólidos industriais. serviços ou terceirizar/concedê-los, a compatibiliza-
Os princípios norteadores para as definições ção da variável tecnológica (eficiência e adequação
necessárias à gestão são aqueles estabelecidos pela ambiental) com os custos intrínsecos (implantação/
Agenda 21: operação) pode ser buscada.

a) redução, ao mínimo, dos resíduos; Nessa direção, a integração dos esforços mu-
nicipais, em contexto regional, possibilita o acesso
b) aumento, ao máximo, da reutilização e da
a melhores soluções tecnológicas do ponto de vista
reciclagem ambientalmente saudáveis;
ambiental, a custo menor do que ocorreria em uma
c) promoção do tratamento e do depósito am- abordagem isolada. Essa necessidade é ainda mais
bientalmente saudáveis; e premente naqueles casos em que o município já é
totalmente urbanizado ou quando sobre o seu terri-
d) ampliação do alcance dos serviços que se
tório incidem restrições ambientais que impedem a
ocupam dos resíduos.
instalação de empreendimentos de interesse para o
Destaca-se, ainda, nesse contexto, a importân- gerenciamento de resíduos.
150
cia de agregar as experiências prévias acumuladas
Um programa intermunicipal de gerenciamen-
(locais e externas), bem como de prever ações de
to de resíduos sólidos deve fazer parte da Agenda
sensibilização e de formação dos atores públicos e
Regional (rever início da seção 6.2), sendo um docu-
sociais com interface com o tema.
mento dinâmico. Deve ser periodicamente atualiza-
A gestão de resíduos é uma necessidade pere- do, de modo a incorporar otimizações que o compa-
ne para os municípios; não se imagina que deixará de tibilizem com a evolução do desenvolvimento social,
existir nos próximos séculos, mantidas as tendências econômico e urbano dos municípios, bem como
do contexto atual. Ao contrário, sua complexidade é com as atualizações eventuais nos instrumentos le-
grande e crescente, à medida que se multiplicam os gais e normativos que regulam o tema.

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Deverá incorporar, entre outras, as seguintes tos, complementação da legislação, entre ou-
possibilidades de soluções compartilhadas, de exe- tras medidas e ações.
cução direta ou terceirizada/concedida:
Para melhor definição das ações a implemen-
a) programas de educação ambiental abordan- tar, além dos aspectos citados e daqueles tradicional-
do temas como minimização da geração de re- mente tratados em planos dessa natureza, a equipe
síduos diversos, manutenção de limpeza públi- que elabora o programa de gerenciamento deve con-
ca, adesão à coleta seletiva, entre outros; frontar as necessidades do sistema de limpeza urba-
b) unidades de transbordo para resíduos sóli- na (cenários de curto, médio e longo prazos) com
dos diversos; informações sobre as tendências de uso do solo no
município (obtidas de outros instrumentos de pla-
c) unidade de compostagem para matéria or-
nejamento municipal). A partir daí, respeitando-se as
gânica;
autonomias municipais, devem-se analisar as oportu-
d) unidade de triagem/beneficiamento/comer- nidades de compartilhamento de soluções regionais
cialização para recicláveis da coleta seletiva; que permitam minimizar eventuais impactos negati-
e) unidades móveis e fixas para beneficiamen- vos e conflitos futuros, em termos sociais, ambientais
to de resíduos da construção civil; e financeiros. A sinergia entre as políticas municipais
f) unidades de tratamento térmico para resídu- que têm interface com o tema resíduo (tal como
os de serviços de saúde; saúde, educação, turismo, trabalho e renda) também
deve ser considerada.
g) aterro de inertes para a disposição de re-
síduos da construção civil (área, equipamen- A elaboração do programa é guiada pela visão
tos móveis e fixos, e pessoal); política que o administrador público tem da gestão
151
pública urbana, a qual permeará a definição das op-
h) aterro sanitário para a disposição de resíduos
ções técnicas e financeiras para o gerenciamento de
municipais (área, equipamentos e pessoal);
resíduos. A escolha de alternativas é efetuada a partir
i) estação de tratamento de efluentes para os do diagnóstico da situação atual (geração/gestão); do
percolados dos aterros e sistemas de triagem/ prognóstico desta; da avaliação das diferentes alter-
tratamento; nativas de intervenção; e do detalhamento dos ce-
j) programa de treinamento de pessoal (fun- nários selecionados para as ações de curto, médio e
cionários e catadores); e longo prazos.
k) estudos diversos para planejamento, proje- As etapas básicas do programa incluem:

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


a) caracterização da situação-problema em ter- de implantação e operação e de suas correlações
mos da atual geração dos vários tipos de resí- com outros sistemas aponta, de imediato, para a
duos (dados e inferências) e da gestão corres- necessidade do planejamento de tais sistemas e de
pondente; sua integração aos demais. Aponta-se, em particu-
b) análise estratégica e definição de objetivos, lar, para a necessidade de integração dos sistemas
metas e ações a implementar (horizontes de componentes do campo do saneamento ambiental,
curto, médio e longo prazos), atentando-se bem como para a integração desses com o Plano
para as soluções compartilhadas; Diretor urbanístico.

c) definição dos procedimentos ou planos de Os serviços de saneamento ambiental são,


suporte, inclusive sobre questões tarifárias e na sua concepção/implantação/operação, estreita-
de legislação; mente vinculados à ocupação de novas áreas e à
evolução urbanística das áreas existentes. Para sua
d) identificação dos órgãos a envolver (munici-
implantação, também deve fazer parte da Agenda
pais, regionais, parcerias);
Regional (rever início da seção 6.2), buscando de-
e) identificação dos prazos para os impactos es- finir e implantar o melhor programa integrado para
perados e dos indicadores para monitoramento; as condições do momento.
f) identificação dos recursos necessários; Trata-se de documento que estabelece o pla-
g) definição dos mecanismos financeiros para nejamento do serviço de esgotamento sanitário:
a sobrevivência do plano; coleta, afastamento, tratamento e disposição final
dos esgotos. Para uma melhor definição das ações
h) definição da forma de registro e de divulga-
152 a implementar, o programa deve confrontar as ne-
ção das informações;
cessidades do sistema (cenários de curto, médio e
i) definição das responsabilidades; e longo prazos) com informações sobre as tendências
j) definição dos prazos para avaliação de resul- de uso do solo no município (obtidas de outros ins-
tados, revisão de metas e planejamento da pró- trumentos de planejamento municipal) e, a partir
xima fase do plano. daí, respeitando-se as autonomias municipais, ana-
lisar as oportunidades de compartilhamento de so-
6.2.4 Programa regional de esgotamento sanitário luções regionais que permitam minimizar eventuais
A apreciação das funções dos sistemas de es- impactos negativos e conflitos futuros, em termos
gotamento sanitário, de suas características básicas sociais, ambientais e financeiros.

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A sinergia entre as políticas municipais que g) identificação dos recursos necessários;
têm interface com o tema esgoto (tais como saúde,
h) definição dos mecanismos financeiros para
educação, turismo, trabalho e renda) também devem
a sobrevivência do plano;
ser consideradas. Um processo de melhoria contínua
pode ser associado e praticado sob essa forma ini- i) definição da forma de registro e de divulga-
cial de programa, de modo a incorporar otimizações ção das informações;
que o compatibilizem com a evolução do desenvol- j) definição das responsabilidades; e
vimento social, econômico e urbano dos municípios,
k) definição dos prazos para avaliação de re-
bem como com as atualizações eventuais nos instru-
sultados, revisão de metas e planejamento da
mentos legais e normativos que regulam o tema.
próxima fase do plano.
Um roteiro metodológico que oriente a elabo-
No que tange às estruturas físicas, sintetica-
ração do programa de esgotamento sanitário deve
mente apresentadas, cabem algumas observações:
incluir as seguintes etapas básicas:
a) as estações de tratamento de esgoto são es-
a) caracterização do meio em que se insere o
truturas cujos princípios de funcionamento,
município e a região;
dependendo das tecnologias envolvidas, con-
b) caracterização da situação-problema em ter- duzem à ocupação de áreas de diversas mag-
mos da atual geração de esgotos (dados e infe- nitudes e a condições de localização com re-
rências) e da gestão correspondente; lação à malha urbana que dependem de suas
c) análise estratégica e definição de objetivos, dimensões, dos impactos que causam no en-
metas e ações a implementar (horizontes de torno ocupacional, da proximidade aos pontos
curto, médio e longo prazos), inclusive consi- de disposição final dos esgotos tratados e de
153
derando-se as soluções compartilhadas; outros fatores, tais como custos e conveniên-
cias operacionais. Problemas relativos a essa
d) definição dos procedimentos ou planos de
questão de localização e custos poderiam ser
suporte, inclusive sobre questões tarifárias e
resolvidos com abordagens regionais;
de legislação;
b) cumpre observar, também, que os pontos
e) identificação dos órgãos a envolver (munici-
de lançamento de esgotos tratados em cursos
pais, regionais, parcerias);
d’água se constituem em interfaces da maior
f) identificação dos prazos para os impactos es- importância com os demais sistemas de infra-
perados e dos indicadores para monitoramento; estrutura urbana, com especial destaque para

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


o sistema de abastecimento de água da malha grada dos fatores intervenientes. Como exem-
urbana de determinado município, bem como plo, o arruamento de assentamentos urbanos
para os demais sistemas de abastecimento de é definido variando conforme a topografia do
outros municípios da bacia hidrográfica do terreno. Diferentemente desses padrões, a lógi-
corpo hídrico em questão.A rigor, subjacente à ca da organização das submalhas coletoras de
escolha dos pontos de lançamento de esgotos esgoto, enterrada sob a via pública, escoará o
tratados, vigora o princípio de que se trata de esgoto sob a ação da lei da gravidade e, portan-
um dos usos múltiplos do corpo d’água, o que to, deverá estar assentada em níveis progressi-
remete, de pronto, ao planejamento regional, vamente menores no sentido em que o esgoto
cuja base territorial é a bacia hidrográfica, ade- escoa. Ou seja, enquanto uma via pública, con-
quadamente contemplada na legislação brasi- siderada sob a ótica da circulação de veículos,
leira pela Lei n.º 9.433/86 e pelas leis estaduais pode “subir e descer”, a tubulação de esgoto
de recursos hídricos. Trata-se de recorrência à enterrada sob ela só pode “descer”. Esse exem-
necessidade já mencionada, pela qual o Plano plo mostra com clareza a necessidade de com-
de Bacia deve ser levado em conta; patibilizar o planejamento, as diretrizes, metas
e, mesmo, os parâmetros técnicos, de forma
c) no que se refere às redes de coleta e afas-
a obter a necessária integração entre planeja-
tamento de esgoto, há uma imediata vincula-
mentos cuja base lógica apresenta diferenças;
ção com o modo de ocupação atual do espa-
ço territorial e com a previsão da evolução d) outra situação particularmente importante
de áreas já ocupadas. Nesse caso, há que ser é a definição de políticas específicas para as
considerado de forma conjunta que os siste- áreas de fundo de vale do meio urbano. Usual-
154 mas tradicionais de coleta e afastamento têm mente, conforme já se descreveu sucintamen-
seu traçado sob vias de circulação de veículos te, tais regiões tornam-se os caminhos naturais
e que a organização das submalhas coletoras de tubulações interceptoras de esgoto. As de-
obedece à compartimentação de sub-bacias hi- finições adotadas para o manejo ou ocupação
drográficas. Esses dois fatores condicionantes de tais áreas devem considerar as necessidades
(a malha viária de circulação e as sub-bacias dos sistemas de esgotamento sanitário, que por
hidrográficas) são abordados sob óticas tradi- sua vez será concebido de forma a respeitar
cionalmente distintas e correspondem a linhas aquelas definições;
de raciocínio e procedimentos diferenciados. e) outro condicionamento freqüente no pla-
Faz-se necessária, portanto, a elaboração inte- nejamento são as formas intermediárias de

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ocupação no meio urbano. Entre cenários correspondentes. Trata-se de aspecto absolu-
ocupacionais descritos em momentos subse- tamente exigível, pois são inúmeros os exem-
qüentes ocorrem variações que devem ter, em plos de mau funcionamento e de deterioração
correspondência, planos de esgotamento ade- da saúde pública e de outros aspectos do meio
quados a elas. O exemplo típico é o da densida- ambiente que decorrem de planejamentos ou
de ocupacional de áreas de expansão urbana. programas de implantação que não respeitam
Apresenta-se com grande freqüência o proble- tal princípio.
ma de definirem-se soluções de esgotamento
sanitário para áreas com densidade ocupacio- 6.2.5 Programa regional de gestão de riscos
nal inicialmente baixa. O adensamento dessas As ações normalmente preconizadas para o
áreas cresce ao longo de um período variável, enfrentamento das situações de risco de desastre
cuja duração não é, em geral, previsível e, me- natural, ou decorrentes de processos do meio físico,
nos ainda, controlável. O adensamento ocu- podem ser divididas em estruturais e não-estru-
pacional de determinado momento inicial da turais. As ações estruturais são aquelas em que se
ocupação aponta para determinada solução de aplicam soluções da engenharia, construindo muros,
esgotamento sanitário. Cenários de momentos sistemas de drenagens, moradias e outras obras de
posteriores levam, também com muita freqüên-
contenção indispensáveis, naquilo que alguns cha-
cia, a soluções diferentes daquelas previstas
mam de tecnologia dura.
anteriormente e que, não raro, não são com-
patíveis com as soluções inicialmente adota- Essas ações normalmente utilizam recursos fi-
das e implicam intervenções de certo grau de nanceiros vultosos, podendo gerar empregos princi-
complexidade ou alto custo de implantação palmente para as populações mais carentes, sendo
155
ou adaptação. Os Planos Diretores integrados também as preferidas dos administradores públicos.
devem considerar cuidadosamente essa ques- A condição socioeconômica latino-americana tem
tão e adotar estratégias que incorporem essas feito com que a aplicação das medidas estruturais,
características de transitoriedade; e mesmo com o esforço dos administradores públicos,
ainda esteja bem aquém das necessidades.
f) finalmente, deve ser destacado que os progra-
mas de esgotamento sanitário devem tender à As ações não-estruturais são aquelas em que
eliminação de lançamento de esgoto coletado não se aplicam as tecnologias duras, mas sim um rol
in natura nas drenagens, incorporando todos de medidas relacionadas ao planejamento urbano, le-
os requisitos de sustentabilidade financeira gislação, defesa civil e educação, fundamentalmente.

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


Essas medidas têm um custo muito mais baixo que as f) Projeto de Divulgação Local e Regional.
estruturais e efeitos muito bons, principalmente na
Tais projetos têm correspondência com a pro-
prevenção dos desastres.
posta da ONU, que estabelece cinco passos para o
Não se trata aqui de escolher entre tecnologia enfrentamento das situações de risco: identificação;
dura ou branda. Ambas são necessárias para se me- análise dos riscos; ações de prevenção; ações de
lhorar a qualidade dos espaços urbanos e, portanto, emergência; e informações públicas e capacitação
da vida de seus habitantes. No entanto, as decisões (UNDRO, 1988). As ações de informações públicas
quanto ao uso de um ou de outro tipo de medida e capacitação são fundamentais para o bom desem-
têm privilegiado as estruturais, mesmo que a situa- penho das demais. São ações voltadas para pessoal
ção e necessidades apontem para outros caminhos. técnico especializado, funcionários públicos munici-
Para qualquer das alternativas, a participação da po- pais, administradores públicos, políticos, equipes de
pulação na sua implementação é fundamental para Defesa Civil, forças policiais e de bombeiros, e, prin-
alcançar bons resultados. cipalmente, a população moradora ou não das áreas
No caso de medidas não-estruturais, com base de risco.
no conhecimento de experiências e boas práticas na-
6.2.6 Programa regional de
cionais e de outros países, e, ainda, tendo em conta desenvolvimento turístico
peculiaridades de sistemas implantados e operados
O “Programa de Regionalização do Turismo -
atualmente em alguns estados da federação e muni-
Roteiros do Brasil”, lançado pelo Ministério do Turis-
cípios, a concepção de estrutura e funcionamento de
mo, por meio da Secretaria de Políticas de Turismo,
um programa deve contemplar, ao menos, a formula-
estabelece várias ações, entre as quais se destacam
ção e a adoção simultânea dos seguintes subprogra-
156 as seguintes:
mas ou projetos básicos de duração continuada:
a) proceder ao inventário do espaço turístico
a) Projeto de Monitoramento, Alerta e Ação;
nacional, com identificação e conseqüente vi-
b) Projeto de Treinamento de Equipes; sualização do território brasileiro [...];
c) Projeto de Mapeamento de Áreas de Risco; b) reforçar o ordenamento e a estruturação
d) Projeto de Apoio a Planos Preventivos Re- do estágio do desenvolvimento turístico nas
gionais e Locais; regiões; e
e) Projeto de Apoio a Obras Preventivas e Cor- c) identificar, analisar e propor modelos de
retivas; e gestão pública em Turismo para os estados e

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zonas turísticas, adaptando as regiões turísticas torno, hábitos de viagem, gasto médio per capita/dia,
e os arranjos produtivos a uma nova estrutura organização da viagem, perfil e comportamento dos
administrativa pública que permita a inserção clientes, satisfação dos turistas, recursos turísticos, in-
de sistemas de parceria com a iniciativa priva- fra-estrutura turística e importância do turismo, entre
da e o terceiro setor. outras informações, de acordo com as características
Tais ações mostram a importância do enfo- específicas de cada região.
que regional e interativo para o turismo. Segundo 2ª etapa – Análise e o diagnóstico, de forma
Beni (2005), os sistemas locais competitivos são realística e criteriosa, ressaltando os pontos fortes e
o fruto de um planejamento regional, em que fracos, os quais se constituirão em elementos indis-
se busca ter aglomerações econômicas competi- pensáveis ao ajustamento da atividade turística ao
tivas (clusters), com o adicional do componente perfil da demanda.
social/comunitário.
3ª etapa – Definição de programas e ações
A partir de proposta elaborada por Catramby em âmbito regional, com a delimitação dos proje-
e Sá (2003), de estrutura com um Conselho Regio- tos operacionais (de longo prazo e estratégico).
nal de Turismo (CONRETUR), indica-se um Plano
4ª etapa – Aprovação dos programas, pro-
Regional do Turismo, com a criação desse Conselho
jetos e ações, pelo CONRETUR, selecionados na
Regional, aglutinando membros de vários Conselhos
fase anterior.
Municipais de Turismo (COMTURs), constituído por
cinco etapas (Figura 13), que seriam implementadas 5ª etapa – Implementação do Plano Re-
da maneira a seguir. gional de Turismo, que deve ser acompanhada por
constantes monitoramentos.
1ª etapa - Estabelecimento das bases de 157
organização e estruturação do Plano Regional, A terceira etapa desse programa deverá conter
com a definição das linhas-mestras do planejamen- projetos de longo prazo e projetos estratégicos. Os
to turístico regional. Devem também ser realizadas de longo prazo referem-se a metas e objetivos espe-
pesquisas, objetivando a delineação dos perfis da cíficos e acham-se vinculados aos padrões de desen-
demanda efetiva e potencial e da oferta turística de volvimento de um futuro predeterminado para o mu-
toda a região. Com essa pesquisa, devem ser obtidos nicípio. Seu período de duração deve ser, em geral,
dados com relação à demanda, oferta, procedência de dez a quinze anos, dependendo da previsibilidade
dos visitantes, o fator de influência na decisão da via- dos eventos futuros no país ou na região. O plane-
gem, índice de freqüência de visitas, intenção de re- jamento estratégico, por sua vez, está direcionado à

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


158

Figura 13 – Etapas de um Plano Regional de Turismo

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identificação e à solução de questões imediatas com de infra-estrutura, reabilitação de áreas degradadas,
vistas a mudar rapidamente situações futuras e a en- integração com as entidades diretamente envolvidas
frentar legal e institucionalmente as transformações para buscar sua integração, levantamento de suas
necessárias. Orienta-se mais para a ação de curto pra- necessidades e proposições de ações. Em geral, es-
zo e ao encaminhamento acelerado de soluções e sas questões já estão parcialmente equacionadas em
acontecimentos inesperados. municípios com alguma tradição turística, devendo-
Em relação aos projetos de longo prazo, se buscar suas complementações, avanços, estabele-
o turismo deve ser tratado respeitando-se as voca- cimento de instrumentos de gestão e de ações de
ções turísticas municipais e regionais, e deve ser integração público-privada.
considerado como parte do desenvolvimento eco-
6.2.7 Programa regional de educação ambiental
nômico municipal. Devem envolver, assim, tanto as
comunidades locais como as dos demais municípios No âmbito dos PDMs, a educação ambiental
parceiros, inserindo essa atividade no planejamento (EA) entra como programa de ação formal e infor-
urbanístico das cidades, além de órgãos estaduais e mal. Do ponto de vista formal, o Plano Diretor pode
federais. estimular a rede escolar a adotar as premissas da edu-
cação ambiental; o referido programa de ação pode
Devem, também, interagir interna e externa-
sugerir projetos pedagógicos a ser utilizados na rede
mente com as outras dimensões do planejamento
municipal escolar, como, por exemplo, projeto sobre
macroeconômico do Plano Diretor. Internamente,
a água, projeto sobre a biodiversidade e projeto so-
eles devem se apresentar de forma integrada, arti-
bre a cidadania. Em relação à EA informal, o Plano
culando as dimensões físico-territorial, econômico-
Diretor pode sugerir exposições, feiras, campeona-
social e cultural, em sentido amplo. Externamente,
tos, eventos, entre outras ações, envolvendo os prin- 159
devem-se relacionar intimamente com a legislação
cípios pedagógicos desse instrumento de educação
urbanística mais geral do Plano Diretor, com sua força
e de conscientização ambiental.
de controle do uso do solo, e também com os planos
setoriais de trânsito, habitação, de desenvolvimento Ambas as ações têm melhores resultados com
das atividades econômicas, entre outros. Em suma, uma abordagem regional. Para tanto, sugere-se a ado-
devem caminhar para um plano completo de desen- ção de um programa de ação intermunicipal, consti-
volvimento urbano (ROLNIK; PINHEIRO, 2004). tuído por cinco etapas:
Em relação aos projetos estratégicos, de cur- • 1ª etapa: abrangerá a definição do pro-
to prazo, tem-se que buscar melhorias nas condições blema a ser resolvido; para tanto, deverá ser

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


avaliada a distância entre o que é e o que Para a materialização da referida proposta, faz-
deveria ser; se necessária a constituição, entre os municípios par-
ceiros, de um Conselho Regional de Educação Am-
• 2ª etapa: comporta as soluções possíveis,
biental, de preferência com participação das esferas
dentro das opções políticas disponíveis;
estadual e federal, necessariamente com participação
• 3ª etapa: abriga a escolha de uma solução, de diferentes setores sociais da região, conselho que
materializada pela opção política escolhida; conduzirá o respectivo processo.
• 4ª etapa: deverá subsidiar a implementa- Para finalizar, é válido lembrar que a operacio-
ção da opção política escolhida, aglutinando nalização da prática da EA deve pressupor um prepa-
procedimentos para que a escolha feita real- ro prévio dos educadores e monitores que estreite
mente aconteça; e suas relações com a comunidade, por meio de inicia-
• 5ª etapa: deverá ser realizada a avaliação da tivas tais como as sugeridas por Segura (2001):
implementação, pautada na seguinte indaga- a) estabelecimento de canais de expressão
ção:“Ainda existe um problema?”. e organização, ampliando o alcance de suas
Alguns parâmetros subsidiários podem colabo- atuações;
rar no fluxograma proposto: b) discussão, planejamento e decisão de forma
a) para a definição do problema, dois parâme- participativa;
tros podem ser considerados, a saber: c) admissão do compromisso com a mudança
· os fatos (como as coisas são); e para uma situação melhor;

· as metas (como as coisas deveriam ser); d) descoberta de caminhos coletivos para a


160 melhoria da qualidade de vida;
b) para a enumeração das soluções possíveis,
poder-se-ia estabelecer um modelo; e) discussão de soluções; e

c) para a escolha da opção política, mais dois f) produção de conhecimento significativo.


parâmetros podem ser sugeridos:
6.2.8 Programa regional de recursos minerais
· os recursos, abrangendo a teoria a respeito
Mesmo quando uma região não abriga impor-
do porquê da escolha; e
tantes depósitos minerais usados como matérias-
· os valores, comportando a preferência e primas e insumos para indústrias de transformação
prioridades da escolha. (minerais metálicos e minerais industriais), insumos

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para a agricultura (fertilizantes, corretivos e condi- o transporte entre as fontes de suprimento e os lo-
cionadores de solo), fontes de energia (carvão e tur- cais de consumo onera os custos. Por essa razão, é
fa), em qualquer situação dispõe e utiliza materiais recomendável que no planejamento regional seja in-
para a construção civil.A construção e a manutenção corporada a preocupação de admitir sua extração o
das cidades e de seus equipamentos públicos depen- mais próximo possível das cidades.
dem da apropriação de recursos minerais utilizados
Estes e outros motivos, que se diferenciam
como fonte de matérias-primas para a construção
de acordo com a região brasileira considerada, jus-
civil, refletindo em projetos de expansão urbana e,
em conseqüência, em conjuntos habitacionais, obras tificam a incorporação de um programa de recursos
de infra-estrutura e de saneamento básico. Soma-se, minerais nos Planos Diretores dos municípios de for-
ainda, a possibilidade e a importância da mineração ma integrada. O conhecimento do potencial mine-
de águas minerais e potáveis de mesa, tornando-se ral, principalmente daqueles necessários para aten-
sempre relevante para os municípios o conhecimen- der às demandas municipais, contrabalançado com
to do potencial mineral contido em seus territórios o comprometimento ambiental e socioeconômico,
(ver também seções 3.3.1 e 3.8.3). permitirá classificar os municípios em pelo menos
três categorias:
Destacam-se, assim, as fontes de suprimento de
areias e rochas para brita (empregados como agrega- a) municípios mineradores, quando, mercê de
dos na construção civil), argilas (utilizadas na obten- sua geologia, abrigam importantes depósitos
ção de produtos cerâmicos), rochas ornamentais e minerais ou depósitos estrategicamente loca-
de cantaria, e material de empréstimo (solo para ater- lizados em termos regionais;
ros). Além da estratégia intrínseca do conhecimen-
b) municípios de consumo mineral primário
to do potencial mineral, com a mineração podendo 161
sustentado, quando abrigam depósitos de mi-
funcionar como polarizador de desenvolvimento e
gerando empregos, renda, impostos e compensações nerais para atender a suas próprias demandas
financeiras, deve-se atentar que a atividade é pre- com relação aos programas de construção e
dominantemente modificadora do meio ambiente, manutenção das cidades; e
merecendo tratamento específico no planejamento c) municípios dependentes, quando seus terri-
municipal e devendo ser balizada pela ponderação tórios abrigam apenas parte dos depósitos mi-
entre o econômico e o socialmente responsável. nerais necessários ou quando seus depósitos
Os materiais empregados na construção civil estão total ou parcialmente comprometidos, de
têm, de forma geral, baixo valor agregado, portanto forma a prejudicar o abastecimento interno.

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


Cada uma das situações deverá ser contem- a) zonas preferenciais para mineração, nas
plada no planejamento municipal, tendo em vista, quais o aproveitamento do potencial mineral
como já apresentado anteriormente, que os recur- não apresente impedimentos de caráter am-
sos minerais são bens da União, a quem compete le- biental ou socioeconômico e nas quais as ati-
gislar privativamente sobre as jazidas, cujo aprovei- vidades de extração podem ser mantidas ou
tamento é licenciado ambientalmente pelo Estado, estimuladas;
mas que estão encravados em territórios munici-
b) zonas controladas para mineração, nas quais
pais, cuja gestão compete aos municípios. A gestão
o aproveitamento do potencial mineral deve
municipal sobre os recursos minerais é limitada aos
subordinar-se a condicionamentos técnicos e
casos previstos em lei (aproveitamento pelos regi-
comportamentais para coexistir com outras
mes de Registro de Licença e de Registro de Extra-
formas de uso e ocupação do solo; e
ção) e às disposições legais sobre a instalação de
empreendimentos econômicos. c) zonas bloqueadas para mineração nas quais
o aproveitamento do potencial mineral estiver
No Regime de Registro de Licença, ou simples-
obstado por impedimentos de ordem ambien-
mente regime de licenciamento mineral, compete ao
tal ou socioeconômica.
Poder municipal a expedição de licença específica
para extração de determinadas substâncias (definidas No Programa de Recursos Minerais, deve tam-
em lei), definindo as áreas e prazos para a extração, bém ser dada especial atenção aos municípios mine-
podendo ainda ser adicionadas outras condições, radores, pois eles podem configurar pólos de produ-
que, no entanto, somente terá valor se aprovada pela ção mineral, organizados ou que podem organizar-se
União (registro da licença no DNPM) e pelo estado em APLs (seção 5.5), agregando, além das minera-
(licenciamento ambiental). O Regime de Registro de ções, indústrias de transformação (verticalizadas ou
162
Extração permite aos órgãos públicos a extração de produtoras de insumos), fábricas de equipamentos,
substâncias minerais de utilização direta em obras prestadoras de serviços e outras, que sustentam a
públicas executadas pelo próprio município, ressal- economia regional.
vadas as aprovações do estado e da União.
O Programa de Recursos Minerais certamente
O estabelecimento de um Programa de Recur- tem abrangência regional. Sua implantação permiti-
sos Minerais deverá indicar soluções para todas as si- rá o estabelecimento de diretrizes para a coexistên-
tuações descritas. Dessa forma, é recomendável que, cia harmônica da mineração com as demais formas
preliminarmente, se elabore o zoneamento mineral de uso e ocupação do solo, possibilitando aos mu-
dos municípios, integrados regionalmente, definindo: nicípios melhor direcionamento de suas metas de

Coleção Habitare - Planos Diretores Municipais: Integração Regional Estratégica - Roteiro metodológico
expansão urbana, zoneamento industrial e conser- tal a partir de indicadores ambientais que reduzam a
vação ambiental. subjetividade de análise e, assim, permitam melhor
assessorar as decisões do estado e da sociedade par-
6.2.9 Programa regional de avaliação do ticipativa. Pode ser: prospectivo e antecipar a ação;
desempenho ambiental
concomitante, acompanhando a ação; ou corretivo
Todo programa de gestão ambiental deve ser das ações avaliadas após o seu desenvolvimento.
avaliado continuamente, de modo a verificar se seus
O preparo e a organização desse programa
objetivos e metas estão sendo atingidos ou não e, a
podem conter, como base de aplicação, os pro-
depender da resposta, apontar as medidas corretivas
cedimentos usualmente adotados em sistemas de
e necessárias junto aos responsáveis e tomadores de
gestão, como os que se encontram presentes na
decisão. Em princípio, essa tarefa compreende uma
norma técnica ISO 14031 (Avaliação de Desempe-
seqüência de procedimentos dirigidos ao acompa-
nho Ambiental), para identificar os aspectos am-
nhamento e monitoramento contínuo da evolução
da qualidade ambiental em um dado contexto, confi- bientais relevantes (aqueles que podem gerar os
gurando-se a estruturação de um processo de avalia- impactos ambientais), estabelecer critérios para o
ção do sistema de gestão. seu desempenho e avaliação ambiental, e buscar
melhorias contínuas no espaço e no tempo. Ba-
Tem-se essencialmente como base um sistema
seando-se nessa norma, conforme observado por
gerencial de informações, um dos instrumentos pre-
Ribeiro (2006), a organização de uma estrutura
vistos na seção 6.1, de abordagem regional no sistema
operacional (considerando, no presente contexto,
municipal de planejamento e gestão, e apresentado
a parceria regional) deve propiciar a comparação
anteriormente na seção 4.1.10. Deve ser estabeleci-
do desempenho ambiental alcançado com as dire-
do a partir do fornecimento de parâmetros objetivos
trizes da política ambiental estabelecida, objetivos, 163
de um conjunto básico de indicadores ambientais
metas e outros critérios.
(seção 4.1.7), que tem como metas principais a ve-
rificação da eficácia de ações empreendidas durante Para tanto, deverá ter como referência a estru-
determinado período e os subsídios essenciais para a tura de aprimoramento contínuo denominada PDCA,
tomada de novas decisões, incluindo eventuais ajus- amplamente conhecida no meio técnico-gerencial e
tes naquelas ações, além de facilitar a comunicação proposta na norma citada, contendo as fases Plan (Pla-
com a sociedade. nejar), Do (Fazer), Check (Verificar) e Act (Agir correti-
vamente), e envolvendo as seguintes atividades:
Em suma, a proposta é o desenvolvimento de
um programa de avaliação do desempenho ambien- a) na fase inicial de planejamento, procede-se

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


à identificação e seleção de indicadores aplicá- Tal condição é essencialmente regional, o que
veis ao contexto analisado; pressupõe a formação de um órgão colegiado inter-
b) na fase seguinte de execução, são coletados municipal (capítulo 5). Nele, deve estar contempla-
os dados relevantes para os indicadores sele- do, além dos gestores dos municípios envolvidos e
cionados, análise e conversão desses dados em representantes da sociedade civil, necessariamente
informações que possam expressar o desem- o Ministério Público, que assumiu a defesa do meio
penho ambiental, e a avaliação dessas informa- ambiente desde a Constituição de 1988.
ções em relação aos objetivos, metas e crité- Na seqüência, a partir dos dados coletados, efe-
rios preestabelecidos; tua-se a análise da situação ambiental, bem como a
c) a terceira fase constitui a análise crítica e a análise crítica do sistema e a proposição de melhorias,
proposição de melhorias a serem implantadas; e, finalmente, implementam-se as ações definidas.

d) finalmente, devem-se implementar as ações


propostas na fase anterior. 6.3 Gestão participativa

Para a primeira fase, de seleção de indicado- No novo sistema de gestão urbana delineado,
res, pode-se buscar a experiência do modelo deno- as mudanças nas relações políticas anteriores per-
minado GEO (Global Environment Outlook). Este, meiam um planejamento participativo, que modifi-
fundamentado na aplicação da estrutura de análise que o atual, até então constituído por um modelo
denominada PEIR (Pressão, Estado, Impacto, Respos- excludente da grande maioria da população. Essa
ta), foi apresentado anteriormente na seção 4.1.7, de participação é direito estabelecido pela Constituição
Instrumentos de Gestão Municipal – Sistema de Indi- Federal (arts. 1º, § único, e 29, XII), que foi consagra-
164 cadores Ambientais. do, posteriormente, pelo Estatuto da Cidade.

Entretanto, diferente de sua aplicação por mu- Entre outras questões, a Lei n.º 10.257 cuidou
nicípios, segundo a iniciativa do projeto GEO Cida- da garantia da gestão democrática, indicando obri-
des do Pnuma, apresenta-se atualmente a indicação gações e mecanismos de participação popular em
de enfocar as bacias hidrográficas como limites de vários de seus artigos. O artigo 44 aborda o âmbito
referência. Seu contorno envolve processos mais ho- municipal, determinando que a gestão orçamentá-
mogêneos dos ecossistemas (incorporando a ecolo- ria participativa de que trata a alínea f do inciso
gia urbana ou atividades socioambientais), com pers- III do Artigo 4º desta Lei incluirá a realização de
pectiva de maior interação da dinâmica ambiental e, debates, audiências e consultas públicas sobre as
portanto, melhores resultados. propostas do plano plurianual, da lei de diretri-

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zes orçamentárias e do orçamento anual, como Um evento de caráter intermunicipal tende a
condição obrigatória para sua aprovação pela pautar a imprensa regional com mais facilidade, ampli-
Câmara Municipal. ficando o chamado à população. Se, por qualquer razão,
não for possível organizar uma campanha conjunta, po-
Quanto a parcerias intermunicipais, são funda-
dem ser tentadas, ao menos, parcerias governamentais
mentais, mesmo em cidades de baixa densidade ocu-
para a produção de material de apoio às campanhas
pacional, destacando-se questões relacionadas à mo-
locais (tais como folhetos, cartilhas e vídeos).
bilidade urbana, aos recursos hídricos, à drenagem,
aos resíduos sólidos, entre outras, que são exemplos Assim, desde o início dos trabalhos de elabora-
típicos de setores em que os problemas não se con- ção do PDM, ações participativas regionais podem ser
finam aos limites territoriais do município. Entretan- estabelecidas, começando pela atualização e capaci-
to, a abordagem regional, no aspecto participativo, tação dos membros das equipes de governo respon-
se resume ao artigo 45 do Estatuto: Os organismos sáveis pela tarefa, até a formação e a conscientização
gestores das regiões metropolitanas e aglomera- da sociedade civil com relação às temáticas pertinen-
ções urbanas incluirão obrigatória e significativa tes. A produção do material didático-pedagógico ne-
participação da população e de associações repre- cessário e a realização de oficinas em comum, nessa
sentativas dos vários segmentos da comunidade, fase, maximizam os recursos e podem contribuir no
de modo a garantir o controle direto de suas ativi- sentido de que os Planos Diretores de cada uma das
dades e o pleno exercício da cidadania. cidades envolvidas dêem relevo à questão regional.
É fato, porém, que a abordagem regional é Todas essas iniciativas, sabe-se, não são isentas de
estratégica para todos os municípios. Desde o mo- dificuldades, mesmo em regiões com experiência em
mento que precede a elaboração do PDM, há ini- articulação intermunicipal, seja porque os calendários
ciativas que governos locais de uma região podem municipais não são compatíveis4, seja devido a questões 165

desenvolver em comum, como a realização de uma mais sérias, como a competição entre municípios e di-
campanha conjunta de mobilização da sociedade vergências político-partidárias, o que determina a neces-
civil para a participação na elaboração do Plano Di- sidade de se estabelecer um sistema nacional de política
retor de seu município. urbana, orquestrando União, estados e municípios.

4
Podem ocorrer defasagens nas agendas; há municípios cujos Planos Diretores já foram aprovados e aqueles em que o cronograma de execução já se encontra
em andamento.

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


Construir um diagnóstico participativo regio- expansão urbana desenfreada, enquanto os
nal na fase de leitura e interpretação da cidade nos centros urbanos são esvaziados, processo tão
assuntos para os quais o nível local não logra, de for- atual nas cidades metropolitanas, pode ser
ma autônoma, a resolução dos problemas é algo de controlada apenas no campo da gestão local?
grande valia. Tal condição leva a análises e proposi-
d) Como tratar a ocupação do solo dos municí-
ções de maior alcance e abre caminho para a cons-
pios vizinhos e trabalhar com os instrumentos
trução da regionalidade.
que o Estatuto disponibilizou para a ação nes-
Não se deve permitir que os planejadores e se campo de forma isolada?
gestores urbanos ignorem os estreitos vínculos entre
os problemas locais e os intermunicipais ou regio- e) Como resolver a questão da regularização fun-
nais no processo de elaboração dos PDMs. Assim, os diária, interagindo com os municípios vizinhos?
instrumentos de uma gestão regional participativa f) Enfim, como fazer para que os Planos Direto-
devem cuidar de iniciativas que podem ser desenvol- res de uma mesma região convirjam no sentido
vidas desde o início do desenvolvimento do Plano da reversão dos problemas urbanos comuns,
Diretor, visando integrar planejamento local e ques- que só podem encontrar solução se tratados
tões de caráter regional. Constitui oportunidade de de forma integrada?
abrigar representantes dos organismos intermunici-
Obviamente, nem sempre é possível contar
pais, regionais e metropolitanos no sistema de gestão
municipal que obrigatoriamente, por força do Estatu- com um diagnóstico regional antes da elaboração
to da Cidade, deve ser previsto no PDM. dos Planos Diretores municipais. Apesar de ser o ide-
al, é uma experiência que se limita a poucos lugares.
Entre as questões intermunicipais que devem
Deve-se investir, portanto, na busca do diálogo parti-
166 ser devidamente trabalhadas, têm-se:
cipativo entre vizinhos, superando dificuldades várias
a) como estabelecer um zoneamento de uso e sem a expectativa de gerar resultados grandiosos,
do solo urbano sem considerar a compatibili- mas que certamente significará ganhos crescentes
dade desses usos em áreas limítrofes de muni- de qualidade para o planejamento das cidades.
cípios conurbados?
Para seu estabelecimento, deve-se considerar,
b) É razoável que a multiplicação das favelas e entre os modelos existentes, aqueles mais adequados
a questão da habitação para os mais pobres se- para cada região. Tais modelos e seu funcionamento
jam tratadas como um fenômeno intramuros?
foram tratados no capítulo 5, porém sempre é impor-
c) A ocupação da periferia provocando uma tante criar, nas instâncias locais e regionais, debates

Coleção Habitare - Planos Diretores Municipais: Integração Regional Estratégica - Roteiro metodológico
que tratem da busca de melhores alternativas partici- pal da sociedade civil, para cuidar de questões com
pativas de integração supramunicipais. interesses comuns. Pode-se ter, também, Conselhos
Na forma de estrutura participativa, o sistema de com atribuições auxiliares, de assessoria e fiscaliza-
gestão democrática municipal deve ser constituído por ção, constituindo Grupos de Trabalho, porém ainda
órgãos colegiados, com representação tanto do setor assim importantes, que devem ter sempre a partici-
público como de diversos setores da sociedade civil, os pação de fato da população.
quais devem ter sua representatividade garantida (se- A novidade dessa estrutura envolvendo mais de
ção 4.1.1).Tal estrutura deve ser regulamentada por Lei um município, modificando o anterior planejamento
Orgânica, prevendo instrumentos como os Conselhos. urbano isolado, exige a criação de um mecanismo que
Pode haver vários tipos de Conselhos, tais compartilhe a gestão e os processos decisórios de âmbi-
como o Conselho Setorial de Desenvolvimento Ur- to regional com os diversos segmentos das sociedades
bano ou, então, os Conselhos Populares vinculados envolvidas, constituindo grande desafio para os dirigen-
à administração municipal, constituindo órgãos co- tes municipais. Eventualmente, poderá exigir proposta
legiados bastante efetivos. Exercem funções que e aprovação de legislação pela Assembléia Estadual.
vão desde a formulação e fiscalização nas atividades Em quaisquer das alternativas, deve-se sempre
precípuas de política urbana, até ações deliberativas, trabalhar com condições acessíveis à comunidade,
assumindo, em geral, o papel multiplicador de prepa- como a linguagem e outras formas de esclarecimento
ração de equipes e a disseminação das informações e capacitação dos cidadãos, condizentes com as pos-
relacionadas com o Plano Diretor. sibilidades de todos os seus membros. Entre outros
Apesar de constituir parte integrante do Poder mecanismos participativos, exemplificam-se as confe-
Executivo, a atuação do Conselho tem que permitir rências e, para apresentações amplas e discussões de 167
a proposição ou até o estabelecimento de medidas temas mais específicos do que as conferências, têm-
de alteração na legislação de uso e ocupação do se os debates, consultas e audiências públicas (seção
solo, ou mesmo no zoneamento contido no Plano 4.1.1). Neles também podem ser tratadas questões
Diretor. Nessa última condição, requer alteração da regionais que transcendem, em muitos aspectos, o
estrutura de funcionamento do Executivo, por meio município e, portanto, requerem soluções comparti-
de legislação aprovada pela Câmara Municipal. Esses lhadas. Lembrando que nesses eventos são debatidos
Conselhos podem constituir Câmaras Técnicas, cujos projetos de interesse público, deve haver convocação
objetivos são os temas de abrangência regional, que e divulgação ampla, com antecedência, para permitir a
demandam a organização participativa intermunici- cooperação dos diversos setores da sociedade.

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gestão


168

7.
Coleção
ColeçãoHabitare
Habitare--Planos
PlanosDiretores
DiretoresMunicipais:
Municipais:Integração
IntegraçãoRegional
RegionalEstratégica
Estratégica--Roteiro
Roteirometodológico
metodológico
7.
Roteiro metodológico

O
roteiro metodológico apresentado constitui uma sistematização dos principais procedimentos re-
queridos usualmente na elaboração de Planos Diretores municipais (PDM), considerando a possi-
bilidade de integração regional estratégica. Tais procedimentos devem ser adaptados conforme as
condições e necessidades peculiares de cada local ou região.

Apresentam-se inicialmente quatro pressupostos básicos, relativos ao uso de parcerias intermunicipais


169
como ferramenta para um planejamento urbano efetivo.

1. Concepção estratégica – em que, mesmo sendo o PDM uma ferramenta de desenvolvimento


local, vai além de um plano urbanístico de um município, extrapolando seus limites e assumindo
ações regionais estratégicas.

Para tanto, é fundamental a compreensão global dos fenômenos políticos, sociais, econômicos e finan-
ceiros, os quais, ao condicionar a evolução da região, contribuem para a ocupação do espaço urbano e rural de
cada município. O PDM passa, então, a constituir um instrumento que, ao indicar caminhos e traçar rumos, co-

Roteiro metodológico
loca o desafio para que os municípios envolvidos su- der Público local deverá obter a aprovação de sua Lei
perem a condição de simples ordenadores espaciais Orgânica atinente.
das atividades locais, incorporando o planejamento
3. Processo dinâmico – que acompanha a
às realidades políticas e sociais da região.
variação das prioridades, em que questões
2. Caráter político – que articula interes- regionais também se modificam ao longo
ses e viabiliza ampla participação dos diver- do tempo e alteram, portanto, as ações acor-
sos setores da sociedade local e regional. dadas nas parcerias intermunicipais, tanto
imediatas como de médio e longo prazos.
Como a essência do planejamento é a nego-
ciação, deve-se evitar o caráter impositivo e a visão Atentando para a complexidade e as incertezas
essencialmente tecnocrática de gestão, mobilizan- do desenvolvimento socioeconômico, então, os acor-
do-se na obtenção de apoio e compromisso de dos podem ser, quando necessário, reelaborados, no
participação intermunicipal dos principais agentes sentido de seu progressivo aperfeiçoamento, sempre
econômicos de interesse das cidades envolvidas e se pautando nos principais fatores intervenientes
entidades representativas de interesses coletivos e condicionantes do processo do desenvolvimento
da sociedade. Devem-se incluir as várias instâncias regional e em sua viabilidade econômico-financeira.
federativas e de poderes de governo, que podem in- Nesse processo, devem ser definidos e estabelecidos
terferir no processo de desenvolvimento local, com desde o início os mecanismos de seu monitoramento
horizonte de tempo que vai além da duração de um e revisão, nos quais os Poderes Públicos desempe-
mandato governamental. nham duplo papel: de participantes e de gestores.

Para a participação dos diferentes setores so- 4. Exeqüibilidade – cujos objetivos e dire-
170
ciais, cuja complexidade reflete seus diferentes in- trizes das propostas estabelecidas estejam
teresses, é fundamental que o processo seja trans- respaldados pela viabilidade política e pela
parente, com livre acesso às informações. O desafio efetiva capacidade financeira e administra-
tiva para sua implementação.
maior é a interação de representantes dos Poderes
Legislativo e Executivo dos municípios envolvidos. Um indicador da eficácia dos acordos regionais
Há que se buscar alternativas para a administração é a capacidade que se tem de executá-los. Portanto,
dos conflitos de interesse, quando o Plano Diretor há que se estabelecerem prioridades calcadas em
passa a se constituir, assim, uma referência de nego- análise constante do processo interativo dos municí-
ciação. A partir da articulação concretizada, cada Po- pios, contemplando suas vocações, potencialidades

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socioeconômicas e aspectos físico-territoriais. Cons- ciedade civil, além de setores municipais envolvidos
tituem condições que tornam factível a integração em órgãos colegiados regionais, com os quais deverá
intermunicipal, de acordo com as especificidades de haver constante sintonia. Também, como apresenta-
cada região, a partir das quais são tratadas as formas do na seção 2.2, a Federação brasileira é de natureza
de sua organização, os atores políticos e sociais en- cooperativa, tendo os três entes federativos compe-
volvidos, e o monitoramento de seus resultados. tências privadas e exclusivas ou concorrentes. Refle-
tindo tal condição, é interessante, ou imprescindível
Ponderando esses quatro pressupostos bási-
para determinadas questões, a participação de repre-
cos, têm-se condições de definir a(s) alternativa(s)
sentantes do estado e da União.
de cooperação mais adequada(s) e os instrumentos
de gestão a ser estabelecidos. Dependendo do resul- Entre outras atividades, considerando a abor-
tado das ações, pode-se incentivar ou reorientar o dagem regional, a atuação do órgão colegiado deve
processo estabelecido, sempre destacando as ações contemplar as seguintes medidas e ações:
com respaldo na vontade política dos seus segmen- a) estabelecimento local e preliminar de temas
tos sociais. de escala regional (capítulo 3), prioritários
Baseado nas etapas usuais difundidas para ela- para o município, para fundamentar a intera-
boração de um PDM, apresenta-se uma síntese de ção com as demais cidades que possam ter in-
procedimentos para a construção de parcerias inter- teresse de parceria, a ser consolidada regional-
municipais nesse Plano. Constituem parâmetros ge- mente, com os Poderes Púbicos envolvidos e
rais de orientação organizados na forma de um rotei- segmentos sociais, na próxima etapa;
ro, conforme detalhado a seguir, em cinco etapas. b) busca de articulação intermunicipal, com
mecanismos de ação conjunta, por meio de
7.1 Criação de Órgão Colegiado Setorial 171
modelos regionais já existentes (capítulo 5),
Constitui parte do Conselho municipal res- ou até por novos modelos que eventualmen-
ponsável pela elaboração, implementação e moni- te sejam mais adequados às características de
toramento do PDM. Trata-se de um núcleo setorial cada região específica, para um fórum de de-
de responsabilidade do Poder Público local, com a senvolvimento interativo;
finalidade específica de implementar e acompanhar c) elaboração de um sistema de acompanha-
o desenvolvimento das ações regionais do Plano. mento e controle social, previsto pelo artigo
Sua composição deve abranger os Poderes Exe- 42, inciso III, do Estatuto da Cidade. Para tanto,
cutivo, Legislativo e Judiciário, representantes da so- devem ser definidos, refletindo a intermunici-

Roteiro metodológico
palidade, os instrumentos de gestão participa- que tenham por base a viabilidade política e a ca-
tiva direta e representativa, tanto consultivos pacidade financeira e administrativa para sua imple-
quanto deliberativos (seções 4.1.1 e 6.3), sua mentação. Tais propostas deverão ser desenvolvidas
finalidade, requisitos e procedimentos adota- nas etapas posteriores, de acordo, necessariamente,
dos para aplicação, como conferências, audiên- com os princípios e diretrizes gerais do Estatuto da
cias e consultas públicas, iniciativa popular, ple- Cidade (seção 2.1), sendo usuais as seguintes medi-
biscito e referendo. Ainda, é necessário realizar das e ações:
atividades de sensibilização e mobilização de
a) estabelecimento de uma Agenda Regional
lideranças regionais, além de capacitação para
para discutir as prioridades propostas prelimi-
os gestores técnicos, exercendo um papel
narmente na etapa anterior e definir diretrizes
multiplicador;
gerais para a articulação das políticas e ações
d) busca de possibilidades para a criação de um (seção 6.2);
fundo intermunicipal de desenvolvimento, além
b) discussão, na(s) instância(s) intermunici-
de recursos de financiamento da política urba-
pal(ais) criada(s), dos temas prioritários (ca-
na, provenientes de instrumentos de gestão (ca-
pítulo 3) tratados preliminarmente na etapa
pítulo 4).Tais recursos deverão ser geridos a par-
anterior, ressaltando os aspectos básicos que
tir de modelos inter-regionais escolhidos, com
deverão ser desenvolvidos na próximas etapas,
a participação de(s) órgão(s) colegiado(s) ou
calcados em análise do processo evolutivo dos
instância(s) intermunicipal(is) estabelecida(s)
municípios envolvidos, suas vocações, poten-
para esse fim, no início desta primeira etapa, ou
cialidade socioeconômica e aspectos físico-ter-
estaduais em ações de competência concorren-
ritoriais. A priorização final dos temas deve ser
172 te (seção 2.2), com o objetivo de abrigar ver-
estabelecida com respaldo na vontade política
bas que assegurem o suporte necessário para
dos seus segmentos sociais, a ser obtido na se-
as múltiplas demandas e investimentos relacio-
qüência dessa etapa;
nados à solução de problemas regionais, como
moradia, saneamento e transportes. c) realização de consultas aos diferentes seg-
mentos sociais, implementando o sistema de
7.2 Formulação e pactuação de propostas temáticas acompanhamento e controle social elaborado
Estabelecida(s) a(s) instância(s) intermunici- na etapa anterior. Essa ação, apropriadamente
pal(ais) na etapa anterior, o passo seguinte é a formu- denominada de leitura técnica e comunitária
lação e pactuação de propostas de temas regionais da cidade, pressupõe olhares diversos sobre

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uma mesma realidade. Seu resultado decorre da pos temáticos, de acordo com as prioridades determi-
identificação e discussão dos principais proble- nadas na etapa anterior. Normalmente, um dos passos
mas, conflitos e potencialidades, do ponto de fundamentais é conhecer a estrutura fundiária dos mu-
vista dos diferentes segmentos sociais, ou seja, o nicípios, suas aptidões, tendências de desenvolvimento,
tratamento das informações obtidas deve resul- condicionantes dos meios físico e biótico. Para os estu-
tar de uma articulação política de interesses, re- dos, destacam-se as seguintes medidas e ações:
velando sua diversidade, as desigualdades entre
a) implantação de um sistema de informações
as zonas urbana e rural, ou entre os bairros de
(seção 4.1.10), para subsidiar a integração re-
uma cidade, e sua participação em um contexto
gional com dados sobre fenômenos urbano-
regional. Para tanto, é aconselhável um processo
ambientais que extrapolam o âmbito local (ou
de consulta aos segmentos sociais com aplica-
mesmo têm origem fora de seus limites);
ção de questionários, na forma de amostragem,
e tratamento digital das respostas obtidas (se- b) elaboração de bases cartográficas, no for-
ções 4.1.1 e 6.3); mato SIG, para uso dos diferentes grupos te-
d) reformulação eventual, a partir das consul- máticos. Considerando as questões intermuni-
tas, das propostas temáticas a serem desenvol- cipais, serão necessários mapas regionais (em
vidas, com inserção de cronograma na Agenda geral 1:50.000 ou menores), além de outros
Regional para sua implementação, em curto, em escala mais local (em geral 1:25.000) e de
médio e longo prazos, explicitando formas de detalhes (na escala 1:10.000 ou maiores);
monitoramento, estratégias e instrumentos c) compilação e cartografia de dados confor-
para tanto; e me demanda dos grupos temáticos, com con-
e) formação de grupos temáticos (ver exem- versão do formato analógico para o digital; 173
plos nas seções 5.1.1 e 5.1.3) para proposição d) estabelecimento eventual de novas priori-
e coordenação de estudos que permitam im- dades regionais a partir desses dados; e
plantar programas (seção 6.2) e outras medi-
das e ações. e) finalização dos estudos.

7.3 Desenvolvimento dos estudos 7.4 Implantação de programas e outras


ações regionais
A partir da formulação final das propostas temáti-
cas, são estabelecidas ações regionais, iniciando-se com Com o desenvolvimento dos estudos pelos
os estudos de projetos necessários para atender os gru- grupos temáticos estabelecidos, iniciam-se suas im-

Roteiro metodológico
plementações. Para tanto, destacam-se as seguintes municipal, tais como o Plano Plurianual, a Lei de Di-
medidas e ações: retrizes Orçamentárias e o orçamento anual.
a) implantação de programas (seção 6.2) e De maneira geral, têm-se as seguintes medidas
outras ações a partir das proposições da se- e ações:
gunda etapa e com base nos estudos da etapa
a) adaptação, em texto legal de cada muni-
três, anterior;
cípio, das ações regionais obtidas, com sua
b) confirmação ou correção da Agenda Regio- inclusão no PDM, e formalização dos instru-
nal estabelecida na segunda etapa; mentos de gestão pertinentes (capítulo 4);
c) explicitação de estratégias e instrumentos b) reiteração do apoio e compromisso de par-
de gestão municipal e regional (capítulo 4), in- ticipação dos principais agentes econômicos
cluindo normas e legislação; e locais envolvidos e entidades representativas
d) monitoramento de sua implantação. de interesses coletivos da sociedade;

c) definição, no PDM, de um Sistema de


7.5 Incorporação da integração regional no PDM
Gestão e Planejamento Regional, com esta-
Essa fase final não necessita do término dos belecimento de cronograma para seu deta-
estudos ou a efetivação dos programas das duas lhamento; e
etapas anteriores, mas incorpora em suas diretrizes
d) formalização do Plano Diretor como Lei
as ações para sua realização. Assim, pode ter início
Orgânica Municipal ou, caso já instituído,
concomitante às etapas três e quatro, devendo par-
promover as alterações necessárias para a
ticularidades relativas a prioridades, planos setoriais
integração regional estratégica.
174 e instrumentos de intervenção só ser detalhadas na
seqüência, vinculando, então, o PDM aos demais ins- Essas cinco etapas apresentadas estão sinteti-
trumentos que compõem o sistema de planejamento zadas na Figura 14.

Coleção Habitare - Planos Diretores Municipais: Integração Regional Estratégica - Roteiro metodológico
175

Figura 14 – Síntese dos procedimentos para integração regional estratégica do PDM

Roteiro metodológico
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Coleção Habitare - Planos Diretores Municipais: Integração Regional Estratégica - Roteiro metodológico
Coordenador

Carlos Geraldo Luz de Freitas é geólogo pelo


Instituto de Geociências da Universidade de São
Paulo (1975) e doutorado em Geografia Física pela
Faculdade de Filosofia Letras e Ciências Humanas da
Universidade de São Paulo (1999). Atualmente é
pesquisador e professor do Mestrado Profissional do
Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São
Paulo. Tem experiência na área de Geociências, com
ênfase em Geologia Ambiental, atuando
principalmente nos seguintes temas: meio ambiente,
planejamento, habitação, carta geotécnica, uso e
ocupação do solo.
E.mail: cege@ipt.br
E
sta publicação busca contribuir para a estruturação de Planos Diretores Municipais
levando em conta que as potencialidades e os problemas na gestão adequada do
uso do solo extrapolam os limites geopolíticos das cidades. Suprir a falta de
diretrizes que fundamentem a abordagem regional na elaboração desses planos é um de
seus objetivos.

Em termos de bases legais e institucionais, a obra aborda princípios do Estatuto da Cidade,


da função social e de direito urbanístico, além de autonomia e limites de atuação. Enfoca
também temas regionais de interesse social, como processo de ocupação, áreas de risco,
patrimônio histórico, artístico, arqueológico e turístico, mobilidade e logística, sistema
viário, atividades econômicas, equipamentos e serviços públicos, entre outros.

De acordo com o autor, buscou-se a compreensão das relações entre as principais


atividades produtivas de municípios de uma mesma região geoeconômica, além de
possibilidades de integração de ações de política pública e propostas para estabelecer
parcerias. A obra traz também modelos alternativos de gestão regional, como possibilidade
de permitir sua incorporação ao planejamento. Traz ainda procedimentos metodológicos
que devem ser adaptados e complementados de acordo com as necessidades de
desenvolvimento de cada região.

I SBN 85 - 89478 - 19 -X

9 798589 478198

Programa de Tecnologia de Habitação HABITARE

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