VALERIA SILVA FONSECA1

LOS TOPES DE LA FINANCIACIÓN DEL REFERENDO

En esta sentencia, el Alto Tribunal encontró que se presentaron diferentes vicios de

procedimiento en uno de los mecanismos que integran el referendo: la iniciativa legislativa
popular. Para el análisis de éstos, dividió su estudio en: (i) el trámite de la iniciativa
legislativa ciudadana que dio origen a la ley; y (ii) el procedimiento que se surtió en el
Congreso de la República. Dentro de la primera etapa, halló una violación a los topes de
financiamiento en la campaña de recolección de apoyos para la presentación del proyecto
de ley que convocaba al pueblo a referendo constitucional, vicio objeto de estudio del
presente texto.
I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

A. TRANSGRESIÓN A LOS TOPES INDIVIDUALES Y GLOBALES

Al abordar el problema del financiamiento, la Corte analizó los artículos 97 y 98 de la ley
134 de 19942, que establecen las limitaciones a las contribuciones en la campaña de
iniciativa legislativa popular, de donde colige que existen dos topes diferentes, los primeros
individuales que son el monto máximo que individualmente puede aportar un particular y
los segundos globales o generales que hacen referencia a la cifra máxima que puede
invertirse en dicha campaña.
Frente a los topes individuales, el Tribunal encontró que evidentemente existió un
desconocimiento por parte del Comité de Promotores, pues para el caso concreto,
“existieron aportes individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces lo permitido,
contribuciones además realizadas, en este último caso, a una organización no facultada
para ello por el legislador estatutario, como es el caso de la Asociación Colombia
Primero.”3
Hay una discusión sobre la existencia de topes globales en la etapa de iniciativa legislativa,
esto por las diferentes interpretaciones que se le han dado al artículo 98 de la mencionada
ley, donde se regula esta limitación. La Corte consideró que este tema también representaba
una pieza clave en el estudio de constitucionalidad de este mecanismo de participación
ciudadana, por eso entró a analizar las tres diferentes posturas que hay sobre dichos límites,
con el objetivo de establecer cuál de ellas es conforme a la Constitución y a las leyes que
gobiernan la materia.
La primera interpretación afirma que la campaña del referendo aprobatorio constitucional
únicamente comienza el día siguiente al fallo de la Corte Constitucional que avala la ley de

1
Monitora del departamento de derecho constitucional y estudiante de quinto año de derecho de la universidad Externado
de Colombia. valeriasilvaf@hotmail.com
2
Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación (LEMP)
3
Sentencia C-141 de 2009
convocatoria, lo que implicaría que en la etapa de recolección de firmas no existiera tope
alguno. Esta consideración es rebatida por la Corte, pues, en primer lugar señala que el
artículo 974 de la Ley 134 de 1994 establece claramente unos topes en dicha etapa, y en
segundo lugar, por cuanto se perdería el efecto últil de la norma, pues con ello dejaría de
existir un control por parte de la organización electoral en esta fase de iniciativa popular.
Por último, considera que de permitirse el ingreso indiscriminado de recursos podría darse
lugar a la entrada de dineros ilícitos y además, se correría el riesgo de convertir la iniciativa
ciudadana en un recurso plutocrático.
La segunda postura que examinó la Corte, y que fue adoptada por el Consejo Nacional
Electoral, consideraba que las contribuciones individuales se encuentran limitadas por unos
topes legales y reglamentarios pero sin que exista un tope global para los aportes. Además,
señalaba que existen dos mecanismos de participación ciudadana, por una parte la iniciativa
legislativa popular y de otra, el referendo como tal, por lo que cada uno de ellos cuenta con
una campaña diferente.
El juez constitucional indicó que las contribuciones en los mecanismos de participación
ciudadana están sujetos tanto a límites individuales como globales, por cuanto, el artículo
985 de la LEMP, que faculta al Consejo Nacional Electoral para que anualmente establezca
un límite a los dineros provenientes de particulares, no diferenció ni excluyó a ninguno de
los mecanismos regulados por esta ley.
Finalmente, la tercera tesis sostiene que en efecto existen dos campañas, ya que hay dos
mecanismos de participación ciudadana y cada uno tiene regulaciones diferentes sobre su
financiación, el acceso a medios de comunicación y publicidad. De esta forma, entró a
diferenciar cada mecanismo, donde la iniciativa legislativa popular consiste en que “un
grupo de ciudadanos se organiza, en forma de Comité de Promotores; recolecta un grupo
de apoyos para validar su conformación ante la Registraduría; inscribe un proyecto de
articulado y recoge firmas que apoyen tal propuesta, la cual deberá ser presentada al
Congreso de la República para que éste trámite un proyecto de ley convocando al pueblo a
un referendo constitucional, y de ser aprobado, pase al control automático de la Corte
Constitucional6” y de otra parte el referendo (en este caso es constitucional aprobatorio)
que es el mecanismo por medio del cual el pueblo aprueba o no el articulado de reforma
constitucional que es sometido a su consideración.

4
Artículo 97º.- Control de contribuciones. Los promotores podrán recibir contribuciones de los particulares para sufragar
los gastos del proceso de recolección de firmas y deberán llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que
hayan sido destinados.
Quince días después de terminado el proceso de recolección de firmas, deberá presentarse a la Registraduría el balance
correspondiente, suscrito por un contador público juramentado.
Desde el inicio del proceso de recolección de firmas, cualquier persona podrá solicitar que se haga público el nombre de
quienes hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mínimo mensual.
Ninguna contribución podrá superar el monto que cada año fije el Consejo Nacional Electoral.
5
Artículo 98º.- Fijación del monto máximo de dinero privado para las campañas de los distintos mecanismos de
participación. El monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en cada una de las campañas relacionadas con
los derechos e instituciones reguladas en la presente ley, será fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero
de cada año. El incumplimiento de ésta disposición será causal de mala conducta.
6
Sentencia C-141 de 2010.
Asimismo, la Corte estudió las regulaciones de cada mecanismo, y en lo pertinente a la
iniciativa popular encontró que, a diferencia de lo que afirma el Consejo Nacional
Electoral, esta campaña no inicia con la inscripción del Comité de Promotores en la
Registraduría, sino con la conformación del mismo y la consiguiente etapa de recolección
del apoyo ciudadano para poder hacer su respectivo registro. La aclaración sobre el inicio y
duración de dicha campaña resultan relevantes en el estudio de la financiación y sus topes,
pues en esta primera etapa el Comité necesita “la existencia de una infraestructura
administrativa y logística importante, la cual, como es evidente, debe ser financiada de
alguna manera. De allí que, tampoco se entendería que en estos casos no existiera límite
alguno para la recepción de contribuciones individuales, y, por ende, del monto global.”7
Para el Tribunal Constitucional, esta última interpretación es la única conforme a la
Constitución, pues la fijación de límites al financiamiento privado en la campaña de la
iniciativa popular, busca garantizar los principios constitucionales de transparencia en el
proceso electoral y pluralismo político, con el objetivo de evitar que haya una distorsión de
la voluntad popular. De lo contrario, no podría hablarse de una participación ciudadana sino
de un tema que interesa particularmente a un grupo económicamente fuerte.

B. VULNERACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLÍTICO Y

TRANSPARENCIA.
En primer lugar, la Corte estudió los principios de pluralismo político e igualdad en los
mecanismos de participación ciudadana y en este contexto resaltó la importancia de la
llamada “legislación electoral de contorno” que busca regular el acceso a los medios de
comunicación, la publicidad y el financiamiento de las campañas electorales, con el fin de
crear un escenario de igualdad en la contienda, para que las ideas y los programas de los
diversos candidatos sean el único aspecto tenido en cuenta a la hora de su elección.
Específicamente, el establecimiento de topes en la financiación persigue evitar que los
candidatos con mayores recursos sean más visibles que los demás. Luego del anterior
estudio trasladó la preocupación por dichos límites del campo de las elecciones populares al
contexto de los mecanismos de participación ciudadana y sostuvo que los recursos
económicos utilizados tendrían importancia en el éxito o fracaso de la propuesta, de forma
que si su procedencia y gasto no son controlados no se garantizaría la igualdad de las
diferentes opiniones políticas, elemento indispensable para que el pueblo pueda decidir en
libertad y así el mecanismo sea legítimo.
En el caso concreto, la Corte encontró trasgredidos los anteriores principios ya que la
vulneración de los topes (en dicha iniciativa se gastó seis veces más de lo permitido)
desconoce la regulación establecida en los artículo 97 y 98 de la LEMP y con ello se le dio
una posición privilegiada a un determinado proyecto en la sociedad, omitiendo los derechos
de otras opciones políticas, por cuanto la inversión desmesurada que se realizó, garantizó el
éxito del proyecto político y cercenó las posturas políticas que contrariaban la reelección
presidencial. Además, se estableció que gran parte de los recursos invertidos en la campaña
de la iniciativa popular provinieron de empresas que usualmente contrataban con el Estado

7
Ibídem
o eran destinatarias de políticas públicas, de forma que este dinero fue destinado a apoyar
un proyecto político específico en detrimento de otras opciones políticas.
En segundo lugar, indicó que el principio de transparencia busca crear mecanismos para la
determinación del origen, la destinación y el monto de los recursos económicos que son
invertidos en una determinada campaña, con el fin de evitar la corrupción en el proceso
electoral, por lo que es aplicable a todos los mecanismos de participación ciudadana,
especialmente al referendo por ser un ejemplo de democracia directa.
Encuentra la Corte que el Comité vulneró este principio, puesto que la Asociación
Colombia Primero, al no ser parte del Comité Promotor no estaba autorizada legalmente
para la recolección de fondos para la campaña de iniciativa legislativa popular y, por esta
razón, no estaba atada a los límites y restricciones señalados en las respectivas leyes
estatutarias. De otra parte, se encontraron diversas maniobras, como la existencia de un
contrato de mandato, para ocultar la unidad de gestión y de propósitos que siempre existió
entre dicha organización y el Comité.

I. NUESTRO CRITERIO

Resulta valioso el acento que pone la Corte en el respeto por los topes al financiamiento de
la campaña que se desplegó en la iniciativa popular, ya que estos buscan que exista una
igualdad de oportunidades, no entre competidores electorales sino entre opiniones y
proyectos políticos.
Lo anterior adquiere gran relevancia al ser analizado bajo la luz de la democracia
deliberativa, donde se pone de presente que no solo bastan los aspectos formales para la
formación de la opinión y voluntad políticas, sino que además debe tenerse en cuenta un
aspecto informal: la opinión pública, que legitimará la toma de decisiones en los diferentes
ámbitos estatales. Bajo este concepto, la sociedad civil cobra gran importancia y de ahí el
cuidado que debe tenerse para que la opinión pública no sea manipulada por el poder o el
dinero.
Dentro de este razonamiento, el procedimiento democrático debe contener oportunidades
igualmente distribuidas y eficaces de participación en el proceso político, idea que debe
complementarse con la necesidad de establecer mecanismos que no solo aseguren la
igualdad formal, sino que limiten la superioridad financiera que pueda hacerse valer en las
campañas electorales, como por ejemplo a través de la utilización de los medios de
comunicación. De lo contrario, las contribuciones que hicieran particulares y empresas a las
campañas distorsionarían la discusión y deliberación públicas.
La igualdad de oportunidades que se da con el respeto a los topes de financiamiento, como
lo concluye la Corte, busca preservar la legitimidad de los mecanismos de participación
ciudadana, bajo el entendido de que ello sólo es posible mientras la voluntad popular
permanezca libre de las nefastas consecuencias que puede acarrear la entrada
indiscriminada de recursos, pues en un escenario así se pierde la fuerza de las ideas y
proyectos políticos, para en su lugar imponer la fuerza del dinero.
Por último, cabe señalar que en el presente caso existían los elementos para hablar en
términos de democracia deliberativa, que a nuestro parecer resulta ser una concepción que
ofrece mayor coherencia en la conexión interna que existe entre justicia y soberanía
popular, que la que permite vislumbrar la ideas de democracia representativa o
participativa, que son los dos conceptos bajo los cuales la Corte realizó el estudio que se
reseñó en este trabajo.