Você está na página 1de 301

O ESTADO NUMA ERA DE

REFORMAS: OS ANOS FHC


Parte 1

PARTE1-NOSSO.pmd 1 10/01/03, 16:56


2

PARTE1-NOSSO.pmd 2 10/01/03, 16:56


Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Secretaria de Gestão

O ESTADO NUMA ERA DE


REFORMAS: OS ANOS FHC
Parte 1

Coleção Gestão Pública


Brasília
2002

PARTE1-NOSSO.pmd 3 10/01/03, 16:56


Presidente da República
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão
GUILHERME GOMES DIAS
Secretário-Executivo
SIMÃO CIRINEU DIAS
Secretário-Executivo Adjunto
PEDRO CÉSAR LIMA DE FARIAS
Secretária de Gestão
E VELYN LEVY
Secretário de Recursos Humanos
LUIZ CARLOS DE ALMEIDA CAPELLA
Presidente da ENAP
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
REGINA PACHECO

Equipe Editorial:
MARIANNE NASSUNO
CRISTÓVÃO DE MELO
CARLOS H. KNAPP

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTO E GESTÃO


SECRETARIA DE GESTÃO
ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS, BLOCO K – 4º ANDAR
CEP: 70.040-906 – Brasília – DF
FONES: (61) 429-4905
FAX: (61) 429-4917
www.planejamento.gov.br
www.gestaopublica.gov.br
E-MAIL: seges-gab-sec@planejamento.gov.br
Coleção Gestão Pública
VOLUME 7 - PARTE 1

O ESTADO NUMA ERA DE REFORMAS: OS ANOS FHC - Parte 1


Organizadores: Fernando Luiz Abrucio e Maria Rita Loureiro
Revisão: Helena Jansen
É permitida a reprodução total ou parcial desde que citada a fonte.

NORMALIZAÇÃO: DIBIB / CODIN / SPOA

O Estado Numa Era de Reformas: Os Anos FHC - Parte 1/ Organizadores:


Fernando Luiz Abrucio e Maria Rita Loureiro. – Brasília : MP, SEGES,
2002.
302p.

1. Reforma Administrativa 2. Administração Pública I. Abrucio,


Fernando Luiz II. Loureiro, Maria Rita

CDU 35.08

PARTE1-NOSSO.pmd 4 10/01/03, 16:56


APRESENTAÇÃO
EVELYN LEVY
SECRETÁRIA DE GESTÃO

Em 1993, a Escola Nacional de Administração Pública/ENAP, encomendou


um estudo ao Prof. Regis de Castro Andrade sobre a Administração Pública
Federal. Da pesquisa resultou um diagnóstico consistente do funcionamen-
to das organizações e uma caracterização ampla de sua burocracia1.
A importância daquele trabalho se fez sentir rapidamente quando, em
1994, às vésperas das eleições presidenciais, ele serviu de orientação,
aos diversos partidos em disputa, para que se posicionassem frente a um
assunto tão estratégico. Aqueles volumes representaram, de fato, um
mapa da burocracia federal, até então bastante remota em relação ao
restante do país.
Por casualidade ou não, um dos pesquisadores envolvidos naquele
estudo, o cientista político Fernando Abrucio, teve, durante os dois man-
datos do Presidente Fernando Henrique Cardoso, uma participação ativa
no desenvolvimento da Reforma, acompanhando-a de perto, subsidian-
do-a com uma série de pesquisas e colaborando na formação de muitos
dos servidores de carreira concursados no período. Tornou-se assim um
dos maiores especialistas desse tema, reconhecido no país e no exterior.
Ao lado da Profa. Maria Rita Garcia Loureiro, com quem colaborou em
inúmeros desses trabalhos científicos, Abrucio articulou um grupo amplo
de cientistas políticos e economistas para a realização desse livro. São
todos excelentes pesquisadores, trabalhando em diferentes universida-
des, situadas em diversas regiões do país, constituindo assim o núcleo
inicial de uma rede de estudiosos do tema da Gestão Pública e sua
relação com a conformação do Estado no Brasil.
Ao apoiar a realização desses ensaios, o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão teve por objetivo estimular o debate das questões
referentes à Reforma do Estado na academia, entendendo que se faz
necessário pensá-las de modo crítico, cada vez mais. É preciso criar

1
ENAP (1993): Estrutura e Organização do Poder Executivo, Administração Pública Brasileira, Vol.2,
Regis de Castro Andrade e Luciana Jaccoud (org.), Centro de Documentação, Informação e Difusão
Graciliano Ramos, ENAP, Brasília.

PARTE1-NOSSO.pmd 5 10/01/03, 16:56


competências internas que permitam tornar o Estado mais democrático e
ajustado às necessidades contemporâneas da sociedade brasileira.
Acreditamos que, em conjunto com as demais publicações que inte-
gram a “Coleção Gestão Pública”2, essa coletânea dará aos leitores ele-
mentos para dar continuidade ao aperfeiçoamento das instituições públi-
cas do país.

2
A Coleção Gestão Pública é composta dos seguintes volumes: (1) Unidades de Atendimento Integra-
do: como implantar (versão português e espanhol); (2) Balanço da Reforma do Estado no Brasil: a
Nova Gestão Pública; (3) Cidadãos como parceiros: Manual da OCDE sobre Informação, Consulta e
Participação na Formulação de Políticas Públicas (OCDE tradução); (4) Liderança e Setor Público no
Século 21 (OCDE tradução); (5) A Política de Recursos Humanos na Gestão FHC; (6) Responsabilida-
de e Transparência no Setor Público (OCDE/OAS tradução); e (7) O Estado numa era de Reformas os
anos: FHC (Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro)

PARTE1-NOSSO.pmd 6 10/01/03, 16:56


SUMÁRIO

AGRADECIMENTOS 9

INTRODUÇÃO 11

ACCOUNTABILITY, REPRESENTAÇÃO E ESTABILIDADE POLÍTICA NO BRASIL


Fátima Anastasia & Carlos Ranulfo Melo 25

CONSTITUIÇÃO OU POLÍTICAS PÚBLICAS? UMA AVALIAÇÃO DOS ANOS FHC


Cláudio Gonçalves Couto & Rogério Bastos Arantes 75

A PRESIDÊNCIA BRASILEIRA E A SEPARAÇÃO DE PODERES (1988-2002)


Kurt von Mettenheim 121

AS REFORMAS E AS TRANSFORMAÇÕES NO PAPEL DO ESTADO: O BRASIL EM PERSPECTIVA


COMPARADA
Flávio da Cunha Rezende 163

REFORMA DO ESTADO E COORDENAÇÃO GOVERNAMENTAL: AS TRAJETÓRIAS DAS POLÍTI-


CAS DE GESTÃO PÚBLICA NA ERA FHC
Humberto Falcão Martins 209

O PERFIL DA BUROCRACIA FEDERAL (1995-2002)


Nelson Marconi 281

PARTE1-NOSSO.pmd 7 10/01/03, 16:56


8

PARTE1-NOSSO.pmd 8 10/01/03, 16:56


AGRADECIMENTOS

Os organizadores do livro dedicam este trabalho aos professores Régis


de Castro Andrade e Luiz Carlos Bresser-Pereira, incentivadores seminais
dos estudos de reforma do Estado no Brasil. Na FGV, contamos com a
ajuda atenciosa e eficiente de Maria Inês Rezende. Ilza Valéria Moreira
Jorge, sempre de bom humor, nos auxiliou na revisão dos textos. Gabriel
e Alice foram inspirações pessoais, com toda a alegria que nos transmiti-
ram.

PARTE1-NOSSO.pmd 9 10/01/03, 16:56


10

PARTE1-NOSSO.pmd 10 10/01/03, 16:56


INTRODUÇÃO

Os dois governos de Fernando Henrique Cardoso foram marcados pelo


tema da reforma do Estado. O próprio presidente disse, logo na primeira
entrevista após a eleição de 1994, que seu maior objetivo seria substituir o
padrão varguista de intervenção estatal por uma nova forma de orientar as
ações governamentais nos campos econômico, político e social. Propunha-
se a construção de uma ordem mais adequada ao cenário internacional e
capaz de resolver os problemas que assolavam o país desde a década de
80. Mesmo que esta meta não tenha sido realizada completamente, novas
idéias e muitas transformações ocorreram nos últimos oito anos. Chegou a
hora de começar a avaliar os sucessos e os fracassos desse projeto.
O Estado entrou numa era de reformas, norteadas por cinco grandes
balizadores: o êxito do Plano Real e a luta incessante pela estabilidade
monetária; a busca de uma nova inserção internacional, exatamente num
momento recheado de promessas e crises; a necessidade de reformar a
Constituição para implementar as propostas governamentais; a tentativa de
reorganizar o aparelho estatal e redefinir suas funções; e, ainda, a modifi-
cação das relações do governo com a sociedade, com o objetivo de
aprofundar o processo de democratização do país.
Sob este cenário, os anos FHC realizaram várias mudanças substanciais.
Entre as principais, destacam-se a redefinição do papel governamental na
área econômica, com a ampliação das privatizações, o fim de monopólios
e a criação de agências regulatórias; a introdução de novos mecanismos de
accountability, tanto no Executivo como no Congresso Nacional; algumas
reformulações na estrutura administrativa; investimentos em carreiras estra-
tégicas do serviço público federal; o aprofundamento da descentralização,
ao que se acrescentou ações de coordenação federativa; grandes modifica-
ções nas relações financeiras intergovernamentais e na gestão fiscal, centro
nevrálgico de todo o período; inovações na área social, sobretudo no se-
gundo mandato; e, principalmente, o reordenamento legal de boa parte do
Estado, especialmente pela via das Emendas Constitucionais. O próximo

11

PARTE1-NOSSO.pmd 11 10/01/03, 16:56


governo certamente será influenciado por estas transformações, uma vez
que as alterações de rumos propostas serão feitas sobre as marcas das
reformas implementadas por Fernando Henrique.
Infelizmente, a avaliação dos anos FHC ainda é feita no registro exclusi-
vamente dicotômico: ou se é contra todo o modelo, ou se é a favor
visceralmente. É preciso iniciar uma avaliação crítica do período. Esta é a
pretensão do presente volume.
Nossa inspiração intelectual foi o livro Estrutura e Organização do Poder
Executivo (dois volumes), feito em parceria pela Escola Nacional de Admi-
nistração Pública (ENAP) e pelo Centro de Estudos de Cultura Contemporâ-
nea (Cedec), com financiamento do Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD). Editado em 1993, este trabalho foi a primeira
radiografia do Governo Federal depois da transição democrática. Sua análi-
se centrava-se no funcionamento da administração pública brasileira, com-
parando-a com a experiência internacional, e mostrando suas relações com
a política, uma inovação acadêmica à época. Passados quase dez anos,
temos de retomar o debate em outro patamar, pois o quadro foi bastante
modificado pelos anos FHC.
Para tanto, optamos por outro eixo analítico: o das reformas do Estado.
Ou seja, lançamos nosso foco sobre os aspectos que, de um modo ou de
outro, colocaram em questão a realização de mudanças estruturais do apa-
relho estatal. Mesmo com essa limitação, tivemos ainda de escolher aque-
les que julgamos mais importantes do período, sem ter a preocupação de
rastrear cada um dos setores governamentais. Os estudos que abrangem
muitas dimensões normalmente tornam difícil a compreensão mais articula-
da do processo de reforma. Constrói-se um mapa enorme, mas não se
oferece aos leitores bússolas ou fios condutores que os orientem no cami-
nho. Em vez da amplitude, preferimos apostar na profundidade, que ali-
menta melhor a polêmica.
O objetivo do livro, portanto, não foi fazer uma radiografia de tudo o que
aconteceu nos últimos oito anos. Por isso, não há análise específica sobre
algumas questões mais gerais, como o crescimento econômico ou a desi-
gualdade de renda. Sem negligenciar a sua centralidade, tomamos tais temas
como pano de fundo de nosso trabalho, que concentra sua atenção nos
efeitos do processo de reforma do Estado sobre as macroestruturas do país.
Em linhas gerais, foram adotados quatro parâmetros para avaliar o proje-
to de reforma desenvolvido nos anos FHC. O primeiro diz respeito à
caracterização do Estado que foi construído e do processo político que o

12

PARTE1-NOSSO.pmd 12 10/01/03, 16:56


originou. O segundo parâmetro procurou entender os motivos que levaram
determinadas propostas do governo Fernando Henrique a não serem apro-
vadas ou a fracassarem na implementação. Outro objetivo foi detectar as
premissas e as escolhas que se mostraram equivocadas, com resultados
opostos aos esperados por seus idealizadores e condutores. Por fim, anali-
samos as medidas bem sucedidas e o legado que deixaram. Esta orientação
metodológica aparece, de um modo ou de outro, ao longo dos capítulos e
é recuperada na conclusão do livro.
O formato de coletânea foi escolhido propositadamente por duas ra-
zões. A primeira é que teríamos poucas chances de dar conta, com a
devida qualidade, de todos os assuntos aqui abarcados. Além disso, o volu-
me procurou se orientar por uma reflexão pluralista sobre as reformas. Por
esta razão, determinados temas são tratados em mais de um capítulo, por
vezes com visões diferentes acerca dos anos FHC. A conclusão faz um
balanço dos principais temas analisados e suas perspectivas, sem se preo-
cupar em nomear a posição correta nas polêmicas travadas no livro. Esta
interpretação fica por conta dos leitores.
Cada capítulo procura fazer uma análise exaustiva de um tema, relatando
as condições sob as quais se desenvolveu, para depois relatar os sucessos e
os fracassos aí contidos. Sempre que possível, os textos propuseram suges-
tões de políticas públicas, de reformas institucionais, de medidas administra-
tivas ou de formas específicas de relacionamento com a sociedade. Desafios
que serão enfrentados pelo próximo governo também foram arrolados.
Os temas abordados normalmente exigiram a utilização de um referencial
interdisciplinar, mas o ângulo preponderante foi o da Ciência Política. Por
esta via, privilegiamos a análise do ideário dos atores, das estratégias por
eles adotadas, das formas de conflito daí resultantes - e se consensos foram
alcançados ou não -, das formas institucionais e/ou organizacionais que
circunscreveram os processos de reformas e dos modelos de Estado e de
instituições políticas que foram constituídos ao final. Sem dúvida, há bases
normativas que orientam os estudos - plurais no universo do livro, ressalte-
se novamente -, mas procuramos explorar ao máximo o trabalho de pes-
quisa empírica exaustiva. Em alguns casos, isso levou ao uso da experiên-
cia comparada; noutros, maior ênfase foi dada à coleta de dados quantitati-
vos ou a entrevistas; e ainda houve os que procuraram mapear a produção
legislativa daí resultante. De qualquer modo, tais estratégias de análise
muitas vezes se misturaram e, em todos os capítulos, o objetivo comum foi
diagnosticar profundamente o assunto em tela, fornecendo informações

13

PARTE1-NOSSO.pmd 13 10/01/03, 16:56


valiosas à classe política, aos integrantes do futuro governo, à imprensa, a
ONGs e organismos internacionais, aos acadêmicos e ao público em geral.
O livro compõe-se de onze capítulos. A disposição dos textos obede-
ceu à seguinte lógica: na primeira parte, foram selecionados os vinculados
mais especificamente à relação entre o sistema político e as reformas; na
segunda, ficaram aqueles que tratam mais diretamente de algumas refor-
mas, começando pela temática administrativa (quatro capítulos) e passando
depois pelas áreas fiscal, previdenciária, federativa (descentralização e o
papel do Governo Federal) e, por fim, regulatória.
O trabalho de Fátima Anastasia e Carlos Ranulfo sobre a accountability
democrática abre o livro. Após fazer uma elucidativa discussão teórica
sobre a representação política nas democracias contemporâneas, o texto
concentra-se no estudo do caso brasileiro. Em particular, o capítulo analisa
as formas de responsabilização e democratização existentes entre o Exe-
cutivo e o Legislativo e dentro da arena parlamentar. Mesmo pontuando
que houve avanços ao final do período, os autores revelam as mazelas de
nosso sistema político no que se refere à accountability, algumas até
realçadas nos anos FHC. Ao final, apresentam propostas de reforma desse
modelo, com ênfase nos sistemas eleitoral e partidário, nas relações inter-
nas do Congresso Nacional - entre líderes e liderados e entre situação e
oposição - e na dinâmica dos Poderes. Tais argumentos realçam a impor-
tância da reforma política, que alguns já chamaram de “a mãe de todas as
reformas”, embora ela seja sempre colocada em segundo plano e debatida
apenas pelo ângulo da governabilidade, esquecendo-se da importância da
melhor representação dos cidadãos brasileiros.
O segundo capítulo trata das reformas constitucionais realizadas nos
dois governos de Fernando Henrique Cardoso, só que por um ângulo ainda
inexplorado. Cláudio Couto e Rogério Arantes demonstram que a insistên-
cia no árduo processo legislativo de emendamento deriva da própria con-
cepção constitucional adotada em 1988. Nossa Constituição, dizem os auto-
res, contém mais políticas públicas (policies) do que regras gerais que
orientam a vida social (polity). Ora, as primeiras dizem respeito às propos-
tas de governo, ao passo que as últimas se referem à estrutura fundamental
do Estado. Se um ordenamento constitucional torna-se uma coleção de
policies, toda alternância efetiva de poder e de projeto colocará em ques-
tão à Constituição vigente. Na perspectiva apresentada pelo texto, foi isto
que condenou o presidente FHC a atuar em grande parte de seu mandato
no terreno da “ditadura dos três quintos”. Tudo indica que Lula terá o

14

PARTE1-NOSSO.pmd 14 10/01/03, 16:56


mesmo destino e o reformismo constitucional permanecerá em cena.
Completando esta parte do livro, Kurt von Mettenheim analisa a Presi-
dência da República sob o comando de FHC. Primeiramente, ele defende a
idéia de que vivemos, como nos EUA, não no presidencialismo, mas num
sistema de separação de Poderes, no qual os ramos de governos compe-
tem entre si, imbricam-se e, em vez de serem vistos apenas como pontos
de veto mútuos, podem atuar regularmente num jogo de soma positiva.
Quanto mais forem independentes, buscarem espaços de atuação próprios
e, sobretudo, tiverem a negociação como base de relacionamento, melhor
a qualidade do sistema político. Kurt acha que é isto que está acontecendo
no Brasil desde 1988, e o período Fernando Henrique representa bem tal
tendência. Acompanhando a modificação democratizadora, o autor aponta
mais dois processos: Um eleitoral, no qual houve um realinhamento parti-
dário de 1994 para cá, que solidificou um bloco governista (a coalizão
tucana) e outro oposicionista (o PT), ambos bastante consistentes em suas
ações e extremamente maduros do ponto de vista do jogo político demo-
crático. O segundo processo se refere às mudanças realizadas pelo presi-
dente, que, de acordo com o autor, reformulou positivamente o modelo
estatal, com transformações importantes em questões econômicas, sociais e
de política externa.
O estudo comparativo de Flávio Rezende inaugura as análises específi-
cas sobre reforma do Estado. A partir de um balanço exaustivo de altera-
ções do aparelho estatal no plano internacional, ele tenta mostrar como o
Brasil se insere neste processo. Destaca-se, em primeiro lugar, sua constatação
de que os países desenvolvidos praticamente não reduziram suas máquinas
governamentais nos últimos vinte anos, em termos de gastos e escopo de
políticas, a despeito do avanço do ideário do “rolling back the state”,
enquanto as nações mais pobres, em especial, adotaram um modelo mais
minimalista. Nas palavras do autor, é demonstração clara de que “os Leviatãs
estão fora do lugar”.
O outro ponto essencial deste texto é o estudo do caráter global do
discurso e da prática do chamado New Public Management. Para Rezende,
o modelo gerencial enfrenta um dilema em todo o mundo: sua proposta de
orientar a gestão por resultados bate de frente com a dinâmica do ajuste
fiscal. Enquanto a primeira exige a redução dos controles centrais e a
autonomização das agências, a segunda reforça a fiscalização processual, a
fim de garantir a redução dos custos. Há, aqui, uma “falha seqüencial”, na
qual, mais do que um gap entre os dois pontos, ocorre uma vitória do

15

PARTE1-NOSSO.pmd 15 10/01/03, 16:56


ângulo fiscalista. Utilizando-se destas conclusões comparativas, o trabalho
analisa o caso brasileiro, revelando suas congruências e especificidades
em relação à experiência internacional. Sua explicação acerca do fracasso
do projeto de reforma administrativa do Governo Federal deve criar muita
polêmica na academia e entre os próximos comandantes das área econô-
mica e da gestão pública.
O retrato mais minucioso da lógica das decisões na área administrativa
nos anos FHC encontra-se, sem dúvida alguma, no trabalho de Humberto
Falcão Martins. Ele descreve com impressionante nível de detalhes os
principais atores e projetos que estiveram em disputa ao longo dos dois
mandatos, e procura explicar quais razões levaram à vitória de determina-
do grupo ou proposta. O autor também faz um mapa completo de todas as
estruturas administrativas criadas no período, avaliando sua trajetória. Neste
caso, demonstra preocupação com a falta de clareza que ainda persiste na
diferenciação entre Agências executivas e reguladoras, gerando um au-
mento exagerados das últimas, sem que os órgãos criados preencham os
requisitos necessários para tal função. Pode estar aí o germe de uma nova
confusão institucional, como aquelas que resultaram da aplicação do De-
creto Lei 200. Este é um dos maiores problemas organizacionais para o
próximo governo.
No balanço do processo, um aspecto merece destaque: a análise dos
caminhos e desventuras do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. Humberto ressalta a novidade dessa experiência, mas mostra, com
muita perspicácia, que este projeto foi bastante bloqueado dentro do go-
verno, até o ponto em que seus defensores perderam a batalha política.
Mas o aspecto analítico distintivo do capítulo refere-se aos problemas de
fragmentação e coordenação governamentais que atrapalharam a
implementação das políticas. O autor admite que não há como escapar
completamente destas duas questões, porém, existem formas de melhor
resolvê-las, tais como o papel das lideranças (particularmente a presidenci-
al) e de certos arranjos integradores. O conhecimento destas saídas é vital
para o próximo governo, antes que ele se veja, mais rápido do que imagi-
na, emaranhado nos problemas de descoordenação.
O trabalho de Nelson Marconi traça um perfil das transformações por
que passou o funcionalismo público federal nos últimos oito anos. Como
resultado de todo este processo, constituiu-se, por um lado, uma adminis-
tração mais qualificada, dado que fica mais evidente pelo aumento geral de
escolaridade. As mudanças mais intensas aconteceram no plano da alta

16

PARTE1-NOSSO.pmd 16 10/01/03, 16:56


burocracia. A reestruturação e ampliação das carreiras estratégicas foi, nes-
te ponto, o fator mais importante e distintivo dos anos FHC, o que reforçou
o núcleo gerencial do Estado, ao invés de desmontá-lo, como tanto se
propagou. Nesta mesma linha, destaca-se a elevação do contingente de
servidores públicos alocados nos cargos em comissão, medida que também
caminha em prol da profissionalização burocrática. Pode-se concluir, ade-
mais, que o próximo governo terá um quadro mais favorável devido à
melhor adequação entre as atividades-meio e os setores encarregados da
elaboração ou execução das políticas. Uma última modificação foi a redu-
ção significativa de pessoal do Executivo Federal, mas tal fenômeno resul-
tou basicamente da maciça aposentadoria do funcionalismo civil. Segundo
Marconi, o próximo governo encontrará a estrutura administrativa mais
enxuta e equilibrada.
Por outro lado, a administração pública federal ainda contém uma série
de problemas. O primeiro é a idade média extremamente elevada do
funcionalismo, gerando fortes pressões para a Previdência Pública. Além
disso, Nelson Marconi demonstra uma grande preocupação: a noção de
núcleo estratégico está sendo pervertida pelo criação de várias carreiras,
resultantes de mera pressão política e não de um planejamento estratégico.
A questão salarial também precisa ser melhor equacionada. As diferenças
de remuneração entre os Poderes federais podem dificultar a atração dos
melhores quadros ao Executivo e, o pior de tudo, redundar em mais pres-
sões por isonomia, as quais levariam a uma situação fiscal insustentável na
gestão do presidente Lula.
Escrito por Valeriano Mendes Ferreira Costa, o sétimo capítulo analisa as
transformações da macroestrutura administrativa brasileira. Ele inicia sua
discussão mostrando a importância da relação entre as tentativas recentes
de mudança organizacional com o ideário da Nova Gestão Pública (NGP).
Para o autor, a NGP tornou-se uma fórmula global de resolução de proble-
mas administrativos; todavia, a aceitação e a implementação desse modelo
foram bem diferentes segundo a especificidade de países, regiões ou pa-
drões administrativos, ao contrário do que defendem seus divulgadores.
Não se trata de um embate normativo contra as propostas gerenciais, mas a
constatação do peso de certas variáveis político-institucionais na trajetória
das reformas, tais como o sistema de governo, as formas de relação entre o
Legislativo e o Executivo, em especial no preenchimento dos postos do
alto escalão governamental, e a tradição estatal de cada nação.
Por este fio condutor, Valeriano analisa a evolução da administração

17

PARTE1-NOSSO.pmd 17 10/01/03, 16:56


pública federal desde a criação do DASP, na Era Vargas, até o período
recente, nos anos FHC. Sua preocupação maior é mostrar como as mudan-
ças na macroestrutura relacionam-se com a lógica do presidencialismo bra-
sileiro. Ele destaca que há duas motivações básicas que perpassam todas as
reformas administrativas de nossa história: a adoção de medidas voltadas ao
fortalecimento da Presidência da República para controlar os órgãos estra-
tégicos e, a partir disso, o insulamento dessas áreas ante as pressões políti-
cas, exatamente para alcançar os objetivos prioritários definidos pelo go-
verno. Durante o varguismo, esta estrutura visava ao desenvolvimento
econômico, com grande poder concentrado nas estatais; no período Fernando
Henrique, essa fórmula teve como intuito garantir a estabilidade monetária,
delegando um poderio enorme à equipe econômica.
A conclusão deste capítulo ressalta que o modelo político administrativo
brasileiro acaba por produzir uma estrutura esquizofrênica: de um lado,
uma organização insulada e protegida pelo presidente, constituída para
atingir um objetivo concentrado; e de outro, a sobrevivência de uma forma
organizacional normalmente destinada à negociação para a montagem de
maioria congressual. Neste modelo, a consecução de mais de uma finalida-
de - ajuste fiscal e modernização gerencial, por exemplo - e a tentativa de
racionalização da máquina governamental tornam-se tarefas inglórias. A
única saída efetiva para este impasse, conforme o autor, é a reformulação
das relações entre política e burocracia.
No oitavo capítulo, Maria Rita Loureiro e Fernando Abrucio analisam a
trajetória das finanças públicas brasileiras nos últimos vinte anos. Pelo ân-
gulo da Ciência Política, eles invadem a seara dos economistas, partindo do
suposto de que a qualidade das reformas fiscais depende da combinação
entre a lógica da eficiência e a lógica democrática, numa nítida crítica à
perspetiva tecnocrática que tem dominado os estudos deste assunto. O
trabalho empírico também foi orientado por dois eixos teóricos. O primeiro
é o incrementalismo, segundo o qual as alterações no funcionamento do
Estado ocorrem gradualmente e por “camadas”, além de serem baseadas
em intenso processo de negociação. Trata-se um caminho diferente da
visão totalizadora de reforma, que propõe uma transformação insulada,
abrupta e total das regras e formas de funcionamento do aparelho estatal.
Em certos momentos, no entanto, o avanço incremental encontra obstácu-
los ou pontos de veto que dificultam a mudança. Aqui entra o segundo
eixo orientador do texto: as chamadas “conjunturas críticas”, nas quais há
uma modificação na posição relativa dos grupos, em termos de preferênci-

18

PARTE1-NOSSO.pmd 18 10/01/03, 16:56


as e poder. Com isto, torna-se possível a construção de coalizões para
alterar as estruturas vigentes. Embora pareçam conceitos antagônicos, os
autores mostram, por meio da investigação da experiência brasileira recen-
te, que o sucesso das mudanças depende da boa combinação entre eles,
como ocorreu no eixo financeiro da Federação.
O país teve uma série de modificações em suas finanças públicas, que
se iniciaram no início da década de 80, com o fim da “conta-movimento”
do Banco do Brasil, e tiveram um caminho bastante gradualista até o Plano
Real, em 1994. O legado destas mudanças favoreceu as medidas tomadas
nos anos FHC, seja pelo aprendizado adquirido pelos gestores econômicos
nas experiências anteriores, seja porque já haviam sido construídas certas
condições básicas, como, por exemplo, a Secretaria do Tesouro Nacional e
o SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira). O êxito técnico e
político do plano de estabilização abriu o caminho para uma nova coalizão,
que soube, no plano fiscal, mudar as estruturas sem jogar fora as conquistas
anteriores. Além disso, estabeleceu-se um processo de convencimento e
negociação com diversos atores para modificar os princípios de restrição
orçamentária, principalmente os associados à Federação. Isto pôde ser
percebido nas discussões do Senado sobre as regras do endividamento
público e na criação da Lei de Responsabilidade Fiscal. O resultado deste
processo foi a racionalização das relações financeiras intergovernamentais
e o aumento da accountability entre os entes governamentais, algo que não
havia no período áureo de federalismo predatório (de 1982 a 1994), quan-
do houve uma elevação de dívidas e o repasse de custos subnacionais à
União.
Maria Rita e Fernando Abrucio assinalam que, após alterar as regras
básicas do sistema pela via incremental, a equipe econômica procurou
insular mais suas decisões e diminuiu a accountability do sistema, reforçan-
do a lógica tecnocrática em detrimento da lógica democrática. Os autores
advertem para o perigo embutido nesta estratégia, que pode prejudicar a
implementação futura das políticas. É bom lembrar que políticas insuladas
e contrárias ao incrementalismo e à negociação não têm dado certo no
Brasil, como demonstram os exemplos dos congelamentos de preços e da
política cambial conduzida no período 1994-1998, cujos resultados foram
desastrosos.
A reforma da previdência social é o tema do trabalho de Marcus André
Melo. Ele mostra o impacto decisivo desta questão para a reformulação do
Estado brasileiro, de modo que ela se tornou um dos pontos mais estratégi-

19

PARTE1-NOSSO.pmd 19 10/01/03, 16:56


cos da agenda política nacional. Isso fica claro, primeiramente, pelo enor-
me crescimento das despesas nesta área e dos déficits daí resultantes. Sem
resolver este problema, os próximos governos terão cada vez menos re-
cursos para outros setores e preocupações. Além disso, este capítulo res-
salta que há diversas iniquidades no sistema previdenciário do Brasil, em
especial a diferenciação entre os regimes do setor público e o dos traba-
lhadores enquadrados na CLT, criando uma situação redistributiva perversa
e regressiva em prol do funcionalismo público ante a um número muito
maior - e mais pobre - de pessoas que trabalharam no setor privado.
O governo Fernando Henrique participou de uma batalha legislativa no
campo da previdência social. Suas idéias, segundo Marcus Melo, foram
inicialmente inspiradas pela agenda internacional, ela própria mutante ao
longo da década de 90. Destaca-se aqui o estudo comparado dos modelos
previdenciários, que retrata de forma ampla as alternativas colocadas em
prática em diversos países. Mais adiante, o autor analisa a estratégia refor-
mista do primeiro mandato, contida na trajetória da Emenda 20, que visava
à aprovação simultânea das reformas dos regimes privado e público. Tal
escolha teve dois impactos negativos: a criação de mais pontos de veto
contra o projeto e a confusão de prioridades, uma vez que a alteração do
sistema do setor público era mais importante. Melo faz uma descrição
minuciosa do processo legislativo, mostrando os erros cometidos pelos
atores governistas e as lições que podem ser retiradas dessa história.
Ao fim e ao cabo, os anos FHC conseguiram implantar algumas medidas
importantes para equacionar os problemas previdenciários do país. Entre-
tanto, como se destaca no título do capítulo, houve uma “transição incom-
pleta”. Muitos aspectos do sistema continuam produzindo resultados nega-
tivos dos pontos de vista fiscal e de justiça social. Diante desse diagnóstico,
e analisando as idéias que o PT defendeu na campanha presidencial, Marcus
Melo propõe, provocativamente, um modelo internacional que poderia
servir de base para a estratégia reformista do governo Lula: a reforma da
previdência à italiana. Os desafios para seguir esta linha são expostos, bem
como as vantagens que o petismo teria de antemão.
O papel do Governo Federal no processo descentralizador brasileiro é
tratado por Fernando Luiz Abrucio. Trata-se de uma das questões mais
importantes da reforma do Estado, seja pela sua recorrência na experiência
de vários países, seja porque ela é multidimensional, uma vez que afeta
muitos outros temas, tais como as políticas sociais, a questão tributária-
fiscal, o ataque às desigualdades regionais e a reformulação das administra-

20

PARTE1-NOSSO.pmd 20 10/01/03, 16:56


ções subnacionais. O capítulo começa definindo o conceito de
descentralização - normalmente utilizado de forma imprecisa, diga-se pas-
sagem - e analisa sua trajetória no plano internacional. O autor mostra,
ademais, que esta temática tem uma natureza muito específica nas Federa-
ções, constatação fundamental para o entendimento do caso brasileiro.
Complementando esta parte histórico-conceitual, o texto argumenta que o
eixo básico da relação entre descentralização e federalismo é o problema
da coordenação intergovernamental, que deve equilibrar as tendências co-
operativas e competitivas presentes no jogo entre os níveis de governo.
O capítulo inicia o estudo do caso brasileiro ressaltando que a trajetória
histórica do federalismo criou um legado que afeta, em maior ou menor
medida, a coordenação dos processo de descentralização. Para Abrucio, a
dicotomia entre centralização autoritária e descentralização oligárquica e
centrífuga acompanharam o desenvolvimento da Federação no Brasil, cri-
ando inclusive uma falsa oposição entre processos centralizadores e
descentralizadores no debate político e intelectual. A redemocratização
colocou em novo patamar a discussão da descentralização, com avanços
importantes, em particular no controle social sobre as políticas públicas,
mas também produziu modelos perversos de organização das relações
intergovernamentais, como o estadualismo, que levou a um endividamento
crescente e explosivo, a ilusão do municipalismo autárquico, que pensa os
municípios como unidades capazes de resolverem sozinhas seus proble-
mas, e a permanência de certas concepções tecnocráticas e centralistas na
burocracia federal, recém estimulada pela falácia de que os recursos havi-
am sido descentralizados sem que o mesmo tivesse ocorrido com os encar-
gos - outra discussão estéril que prejudicou a melhoria da estrutura federa-
tiva.
O sucesso do Plano Real e a crise financeira dos governos estaduais
favoreceram o ataque às características predatórias da Federação brasileira,
uma das medidas mais positivas dos anos FHC. Além disso, ressalta o autor,
a preocupação com a reforma do Estado levou o Governo federal a atuar
mais em conjunto com os entes subnacionais, em especial nas áreas
fazendárias, administrativa e previdenciária, embora com impactos diferen-
ciados em cada um destes assuntos - maior êxito no primeiro, crescente
desarticulação no segundo e acertos ao final do período, no terceiro caso.
Formas de coordenação intergovernamental também ganharam destaque
em Educação e Saúde, com ótimos resultados. Na área de Assistência Soci-
al, este caminho foi mais tortuoso e as políticas articuladas de renda demo-

21

PARTE1-NOSSO.pmd 21 10/01/03, 16:56


raram muito para serem formuladas, sete anos depois de o presidente
Fernando Henrique ter assumido. Porém, houve fracassos na coordenação
federativa em pelo menos dois temas importantes: políticas urbanas e de
desenvolvimento regional. Ainda na linha dos equívocos, Abrucio faz questão
de ressaltar a questão tributária, pois o modelo construído nos últimos oito
anos não acabou com a guerra fiscal e elevou gigantescamente a receita da
União com contribuições sociais, escolhidas como fonte de receita porque
não são repartidas com estados e municípios. O pior é que essa opção
produz resultados econômicos perversos: ela onera a produção e afeta
negativamente os investimentos e o nível de emprego.
A regulação é o último tema debatido pelo livro. Em mais uma partici-
pação no volume, Marcus Melo analisa uma das maiores inovações dos
anos FHC: a criação de agências regulatórias independentes. Trata-se de
uma nova forma de intervenção estatal que substitui o modelo varguista,
em particular na área econômica, com a saída quase completa do setor
produtivo. O padrão regulatório foi instituído nos setores de concessão dos
serviços públicos, reordenado para atuar na esfera da concorrência econô-
mica e criado em outras áreas nas quais a atividade governamental funcio-
na como protetora de direitos dos cidadãos, como nos planos de saúde e na
regulação da utilização da água. Se, por um lado, pode-se dizer que na
questão regulatória o presidente Fernando Henrique cumpriu sua promes-
sa de acabar com o antigo modelo varguista, por outro, deve-se ressaltar
que a formação de um novo ainda está no início. Além disso, os resultados
são muito desiguais no conjunto e não se sabe ao certo se todas as agências
constituídas deveriam ter esta identidade organizacional e se conseguirão
sobreviver.
O texto de Marcus Melo faz um relato bastante rico da gênese do novo
marco regulatório, sobretudo nos setores de telecomunicação, energia elé-
trica e petróleo, nos quais havia monopólio estatal. Após uma discussão
conceitual sobre o sentido e as formas da regulação, o autor assinala três
aspectos essenciais para o desenho institucional das agências: autonomia e
estabilidade dos dirigentes; independência financeira, funcional e gerencial;
e transparência. O fato é que a trajetória das agências regulatórias resolveu
de modo diverso tais questões e, por enquanto, na maior parte dos casos o
fez de maneira insatisfatória. Outros desafios colocados para o sucesso do
marco regulatório são a sua vulnerabilidade a choques endógenos e
exógenos, a ausência de competências plenamente definidas e de coorde-
nação intersetorial, o problema da captura das agências pelos interesses

22

PARTE1-NOSSO.pmd 22 10/01/03, 16:56


regulados, a capacidade de defender os consumidores e a formação de
uma elite burocrática autônoma.
O federalismo regulatório é mais um aspecto tratado por este capítulo.
Melo conta que foram criadas, desde 1997, dezenove agências reguladoras
nos estados. O autor analisa pormenorizadamente a gênese e a forma de
organização dessas agências. A importância deste tema vincula-se a dois
pontos. O primeiro é a existência de interface com a ação federal em
algumas áreas estratégicas, como a energia elétrica. O potencial de conflito
é grande, e as formas de resolvê-lo são por ora incipientes. O segundo
problema é o do controle e autonomia das agências no seu relacionamento
com o Executivo e o Legislativo estaduais, como também com o Judiciário
- o exemplo da Agergs, do Rio Grande do Sul, é elucidativo dos problemas
daí surgidos.
Ao final, Marcus Melo deixa a pergunta no ar: qual vai ser a ação do
próximo governo perante as agências independentes? Desta resposta de-
penderá igualmente, como bem percebe o autor, a sorte do Banco Central,
no que se refere à sua autonomia político-administrativa.
Na conclusão, o objetivo é aproveitar as avaliações e os desafios coloca-
dos pelos capítulos para então elaborar um quadro explicativo mais amplo
sobre o processo de reforma do Estado nos anos FHC.

23

PARTE1-NOSSO.pmd 23 10/01/03, 16:56


ACCOUNTABILITY, REPRESENTAÇÃO E
ESTABILIDADE POLÍTICA NO BRASIL 1
Fátima Anastasia
2
Carlos Ranulfo F. Melo

INTRODUÇÃO

Este capítulo3 trata do problema da responsabilização política no Brasil.


Como afirma Dahl (1983:11), apesar da controvérsia que o conceito sus-
cita, existe um consenso de que a democracia, no mínimo, diz respeito a
“processos através dos quais cidadãos comuns exercem um grau relativa-
mente alto de controle sobre líderes”. Em que pesem os distintos arranjos
institucionais que são compatíveis com a ordem democrática, é sabido
que alguns deles são mais conducentes à produção da estabilidade e da
governabilidade, enquanto outros são mais compatíveis com a expressão
da pluralidade e da diversidade presentes em sociedades complexas.
Sabe-se, também, que a estabilidade é um atributo desejável da ordem
política, desde que a sua busca não comprometa e não ponha em risco o
caráter democrático da ordem. Ou seja: espera-se que a democracia seja
estável e que a estabilidade seja democrática. O que implica o desafio de
elencar outros atributos que, somados à estabilidade e à governabilidade,
garantam que se trata de uma ordem, de fato, democrática, a saber, os da
accountability e da densidade democrática da representação:
“Accountability é um atributo da democracia que implica o controle
dos governantes pelos governados. O’Donnell (1998) propôs a diferencia-
ção entre os mecanismos de accountability vertical, relativos às relações
entre os cidadãos e seus representantes e que são, classicamente, as elei-
ções, e aqueles de accountability horizontal, referentes às relações entre os
poderes constituídos, consagrados pela literatura como os “checks and ba-
lances” ou freios e contrapesos institucionais, através dos quais um Poder

1
Professora Doutora do Departamento de Ciência Política da UFMG.
2
Professor Doutor do Departamento de Ciência Política da UFMG.
3
Este capítulo baseia-se no argumento desenvolvido originalmente em - e reproduz partes de - um
paper, cujas versões preliminares foram apresentadas no VI Congresso Internacional do CLAD,
realizado em Buenos Aires, em 2001 e no III Encontro da ABCP, realizado em Niterói, em 2002.

PARTE1-NOSSO.pmd 25 10/01/03, 16:56


controla e fiscaliza os atos e as omissões do outro” (ANASTASIA & MELO, 2002: 7)
A densidade democrática da representação é um atributo da democra-
cia que envolve duas dimensões: a primeira refere-se ao método de
constituição do órgão decisório e à sua composição (SARTORI,1994); a
segunda relaciona-se aos instrumentos e procedimentos através dos quais
a representação é exercida. Quanto maior for a densidade democrática
da representação, mais a ordem política se aproxima da realização dos
princípios centrais da democracia, a saber: igualdade política e soberania
popular.
Tratando do mesmo problema, Santos (1998:208) afirma que é preciso
verificar se é poliárquica4 ou oligárquica a natureza dos sistemas repre-
sentativos modernos, o que, em geral, não é levado em conta pelos
analistas:
“Sumariamente, ignora-se a hipótese de que existam pelo menos duas
descendências de sistemas representativos – oligárquicos e democráticos –
com características e dinâmicas próprias”(SANTOS, 1998:208).
A partir da proposição dahliana, formulada em After the Revolution?,
“de que quanto maior a sociedade, mais difícil e remota a participação,
justificando-se o hiato representativo pelo princípio de economia”, Santos
argumenta que “quanto maior a população, mais rala é a ‘representa-
tividade’ da representação”5 (1998: 212/213). E afirma:
“Dado o crescente hiato entre as instituições políticas e o corpo social, é
visível a necessidade de descentralização decisória e de que surjam orga-
nizações intermediárias entre os representados e os órgãos representati-
vos” (1998: 218).

4
“Por definição minimalista, mas estrita de poliarquia entendo um sistema político que satisfaça
completamente às seguintes condições”:
(1) exista competição eleitoral pelos lugares de poder, a intervalos regulares, com regras explícitas, e
cujos resultados sejam formalmente reconhecidos pelos competidores;
(2)a participação da coletividade na competição se dê sob sufrágio universal, tendo por única
barreira o requisito de idade limítrofe” (SANTOS, 1998: 210).
“Creio que o caráter minimalista da definição seja pacífico, pois não exige a satisfação integral de
todas as oito condições dahlsianas. Sua aplicação estrita, contudo, já permite distinguir poliarquias
de autoritarismos, os quais violam a condição 1, e de oligarquias, as quais não satisfazem a condição
2” (SANTOS, 1998: 210).
5
“O fundamento da legitimidade da representação encontra-se nos números – conforme a condição
2 da definição minimalista estrita de poliarquia -, organizados em obediência à condição 1 da
mesma definição. Da relação entre ambas resulta peculiar transferência de soberania, isto é, de
poder monopólico sobre decisões coletivas. (...) refletir sobre a “representatividade” de um sistema
representativo requer, fundamentalmente, avaliar a amplitude competitiva em torno dos lugares de
representação. São essas as condições que mudam, quando mudam as arenas, as agendas e os
interesses afetados” (SANTOS, 1998: 219).

26

PARTE1-NOSSO.pmd 26 10/01/03, 16:56


O arranjo institucional praticado no Brasil a partir da Constitui-
ção de 1988, que combina presidencialismo com representação pro-
porcional e multipartidarismo, tem sido adjetivado de “explosivo”
por analistas políticos que o consideram propício à produção de
crises de paralisia decisória e conducente à ingovernabilidade (LINZ
E VALENZUELA, 1994; MAINWARING, 1993).
Porém, como argumentam Figueiredo e Limongi (1999), os me-
canismos constitucionais que concentram poderes legislativos nas
mãos do presidente, especialmente o instituto das Medidas Provi-
sórias (MPs), somados às regras regimentais que facultam a pro-
dução de disciplina partidária no interior da organização legislativa,
têm sido capazes de garantir a organização e a operação de uma
coalizão política de sustentação do presidente.
O conceito de presidencialismo de coalizão tem sido mobi-
lizado pela literatura (FIGUEIREDO E LIMONGI,1999) para carac-
terizar o padrão de interação entre os poderes Executivo e
Legislativo e para explicar a alta capacidade do presidente apro-
var sua agenda mesmo no contexto de um Legislativo composto
por um número expressivo de agremiações partidárias. Como as-
sinalam estes autores, é no presidencialismo de coalizão que deve
ser buscada a explicação para a estabilidade política e para o
grau expressivo de governabilidade e de governança verificados
na ordem política brasileira pós-constitucional, contrariando os
prognósticos pessimistas daqueles que baseavam suas análises ex-
clusivamente nas variáveis externas à organização legislativa.
No entanto, o arranjo institucional que produz estabilidade po-
lítica é o mesmo que limita, por outro lado, a accountability hori-
zontal e diminui a densidade democrática da representação, difi-
cultando a operação daqueles mecanismos que facultam aos dife-
rentes agentes, especialmente aqueles situados na oposição,
vocalizarem suas preferências e controlarem os atos e omissões
dos governantes.
Retomando argumento já desenvolvido em trabalhos anteriores, “la
concentración de los poderes legislativos y ejecutivos en las mismas manos
es perniciosa para el ejercicio del control parlamentario (...) por lo tanto,
bajo un régimen presidencialista com multipartidismo, los arreglos
intitucionales que propician mayor estabilidad y maior capacidad de gobierno
son también los que resultan en una menor capacidad de control

27

PARTE1-NOSSO.pmd 27 10/01/03, 16:56


parlamentario de los actos y de las omisiones de los governantes” 6
(ANASTASIA: 2000, pp. 125; 135).
Postula-se, neste capítulo, que o principal desafio da democracia con-
temporânea é aquele da interação virtuosa entre mecanismos que produ-
zam estabilidade e instrumentos que maximizem accountability e densida-
de democrática da representação.
Ao invés de deter-se em traços institucionais específicos, pretende-se
analisar os efeitos combinados de diferentes instituições no que se refere à
produção dos atributos considerados como desejáveis para a democracia:
estabilidade e governabilidade, por um lado; accountability, responsiveness
e densidade democrática da representação, por outro.
Desde este ponto de vista, o pressuposto central que norteia este traba-
lho é o de que a interação entre instrumentos de accountability vertical e
horizontal pode ser desenhada de forma a incrementar concomitantemente
a responsabilização dos governantes pelos governados e a estabilidade da
democracia. Se isto procede, é defensável argumentar pela diminuição dos
poderes legislativos do presidente e pela ampliação da densidade demo-
crática da representação.
Dito de outra forma: acredita-se ser possível substituir o trade off atual-
mente existente entre estabilidade, por um lado, e accountability e densi-
dade democrática da representação, por outro, por um jogo de soma posi-
tiva que resulte na produção combinada destes atributos. Trata-se, então,
de desenvolver um esforço analítico no sentido de avaliar os impactos do
arranjo institucional em operação no Brasil sobre estes atributos e, ao mes-
mo tempo, discutir prospectivamente a possibilidade de aperfeiçoá-lo com
vistas ao incremento do grau de poliarquização da ordem política.
No caso brasileiro como, de resto, em qualquer sistema presidencialista, os
instrumentos de accountability horizontal incluem, ademais dos mecanismos
de controles mútuos entre os poderes Executivo e Legislativo, aqueles referi-
dos à fiscalização de ambos pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público.
Não obstante a centralidade teórica e prática do papel tanto do poder
Judiciário quanto do Ministério Público no que se refere ao controle dos
atos e omissões do Executivo, tema que recentemente tem merecido aten-

6
“a concentração dos poderes legislativo e executivo nas mesmas mãos é prejudicial para o exercício
do controle parlamentar (...) portanto, sob um sistema presidencialista com multipartidarismo, os
arranjos institucionais que proporcionam maior estabilidade e maior governabilidade são também
os que resultam em uma menor capacidade de controle parlamentar dos atos e das omissões dos
governantes” (ANASTASIA: 2000, pp. 125; 135).

28

PARTE1-NOSSO.pmd 28 10/01/03, 16:56


ção mais detida dos cientistas políticos brasileiros (ARANTES, 1997; SADEK,
1997 e VIANNA, 1999), o mesmo não será objeto de análise no presente
capítulo. Em primeiro lugar, vale assinalar que os titulares dos cargos rela-
cionados ao exercício das funções de Justiça não o são por delegação da
cidadania, através dos mecanismos de representação política e não são,
portanto, passíveis de serem controlados pelos cidadãos.
Como o propósito aqui é o de discutir e analisar os efeitos combinados
dos mecanismos de accountability horizontal e vertical sobre a ordem
política, este texto se concentrará no estudo das interações entre os pode-
res Executivo e Legislativo, que são, sob o sistema presidencialista, consti-
tuídos através do processo eleitoral.
As eleições têm sido consideradas pela literatura como importantes,
embora insuficientes, instrumentos de controle dos governantes pelos go-
vernados (PRZEWORSKI, MANIN & STOKES, 1999). Ademais de serem os
procedimentos através dos quais a representação política é constituída, as
eleições podem ser, e são, utilizadas pelos cidadãos como mecanismos de
avaliação retrospectiva de seus governantes. No entanto, as possibilidades
de mobilização eficiente dos procedimentos eleitorais para fins do exercí-
cio da reponsabilização política crescem na medida em que diminui a
assimetria informacional entre representantes e representados. O grau de
assimetria informacional, por sua vez, varia em função da distribuição de
recursos políticos - materiais e de poder - entre os diferentes atores políti-
cos: líderes de coalizão7, legisladores e cidadãos (ARNOLD, 1990); situa-
ção e oposição(ões); governantes e governados; cidadãos organizados e
atomizados, etc.
Postula-se, neste artigo, que o desempenho adequado dos mecanismos de
accountability horizontal incide positivamente sobre o exercício da accountability
vertical, no plano eleitoral, na medida em que diminui a assimetria informacional
entre os atores. Postula-se, ademais, que o poder legislativo terá mais incen-
tivos a atuar como órgão de controle sobre o poder executivo na medida
em que seja, ele próprio, passível de controle pelos cidadãos (SHUGART,
MORENO e CRISP, 2000). Ou seja, o desempenho adequado dos mecanis-
mos verticais incide positivamente sobre o controle horizontal.

7
Segundo Arnold, os líderes de coalizão não vivem em um mundo dicotômico, não estando limitados
a escolher entre pares de alternativas: eles definem as alternativas. O autor assinala que líderes de
coalizão existem dentro e fora do Congresso (líderes de comissões, líderes partidários, membros do
staff do Congresso, o presidente, membros do staff do presidente, ministros, burocratas, líderes de
grupos de interesses).

29

PARTE1-NOSSO.pmd 29 10/01/03, 16:56


Arnold (1990) desenvolve um instigante modelo analítico para expli-
car “a lógica da ação congressual”. Seu objetivo é o de compreender o
padrão decisório do Congresso americano, respondendo às indagações
de como e porque os legisladores escolhem determinados cursos de ação
e tomam determinadas decisões. A variável dependente é a produção
legislativa, que vai ser explicada a partir das interações entre três atores
principais: os cidadãos, os líderes de coalizão e os legisladores. Arnold
afirma que, quando têm que tomar uma decisão, os legisladores pergun-
tam, em primeiro lugar, qual das alternativas em competição contribui
mais para as suas chances de reeleição.
Neste artigo, as interações entre estes três atores centrais – cidadãos,
líderes de coalizão e legisladores – serão estudadas com o objetivo de
explicar seus impactos sobre a produção da accountability horizontal e
vertical. Portanto, no presente texto, a variável dependente é a responsa-
bilidade política e não a produção legislativa.
Em trabalho recente8, foram apresentadas cinco proposições sobre a
responsabilização da administração pública por controle parlamentar, a saber:
Proposição 1: No que se refere às relações entre Executivo e
Legislativo, quanto maior a concentração dos poderes de agenda e de
veto nas mãos do Executivo, menor será a possibilidade do controle
parlamentar.
Proposição 2: No que se refere ao Poder Legislativo, quanto maior a
concentração dos poderes de agenda e de veto em uma das Câmaras,
menor a possibilidade do controle parlamentar. Quanto mais concentra-
dos os poderes de agenda e de veto nas mãos da bancada governista,
menor a possibilidade de controle parlamentar.
Proposição 3: No que se refere às relações entre os níveis nacional e
subnacionais de governo, quanto maior o grau de centralização política,
menores as possibilidades do controle parlamentar.
Proposição 4: Quanto maior a assimetria informacional entre os ato-
res, menor a efetividade do controle parlamentar dos atos e omissões do
Executivo.
Proposição 5: A combinação de alta concentração dos poderes de
agenda e de veto nas mãos de determinados atores (Executivo/governo

8
ANASTASIA, Fátima. “Responsabilización por el Control Parlamentario”, in: CONSEJO CIENTÍFICO
del CLAD (Coord.): 2 000. La Responsabilización en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana..
Buenos Aires, CLAD/EUDEBA.

30

PARTE1-NOSSO.pmd 30 10/01/03, 16:56


central/ bancada governista) e de alta assimetria informacional entre os
atores favorece a autonomização das burocracias públicas e, por conse-
qüência, dificulta o exercício da responsabilização política dos governantes.
O trabalho citado, no entanto, restringiu-se ao exame da distribuição
dos poderes de agenda e de veto entre os poderes Executivo e Legislativo,
ficando as demais proposições registradas como agenda de pesquisa a
ser posteriormente desenvolvida.
No que se refere a este primeiro aspecto, verificou-se que o texto
constitucional brasileiro reserva amplos poderes de agenda para o presi-
dente da República: ele pode propor legislação ordinária, tem a prerro-
gativa de iniciativa legislativa em matéria orçamentária e tem o poder de
convocar extraordinariamente o Congresso9 (ANASTASIA, 2000).
O presidente pode, além disto, requerer regime de tramitação extraor-
dinária – pedido de urgência – para os projetos de lei de sua iniciativa;
propor emendas à Constituição da República; editar Medidas Provisórias10
9
Em vários outros países presidencialistas latino-americanos – Argentina, Bolívia e Chile, por exemplo –
verifica-se a presença destas três atribuições presidenciais (ANASTASIA, 2000).
10
A Emenda Constitucional 32/2001 - 12.09.01 disciplinou e restringiu o uso das Medidas Provisórias,
com se pode observar pela nova redação do Artigo 62 da Constituição Brasileira:
Art.62 - Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias,
com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.* (Redação pela Emenda
Constitucional 32/2001 - 12.09.01) § 1º - É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: *
(Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 - 12.09.01) I - relativa a: a) nacionalidade, cidadania,
direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; d)
planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado
o previsto no art. 167, § 3; II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer
outro ativo financeiro; III - reservada a lei complementar; IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado
pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. § 2º - Medida
provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V,
e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último
dia daquele em que foi editada. * (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 - 12.09.01) § 3º - As
medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem
convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período,
devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.
* (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 - 12.09.01) § 4º - O prazo a que se refere o § 3º contar-
se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso
Nacional. * (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 - 12.09.01) § 5º - A deliberação de cada uma
das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre
o atendimento de seus pressupostos constitucionais. * (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 -
12.09.01) § 6º - Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua
publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso
Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da
Casa em que estiver tramitando. * (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 - 12.09.01) § 7º -
Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta
dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso
Nacional. * (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 - 12.09.01) § 8º - As medidas provisórias terão

31

PARTE1-NOSSO.pmd 31 10/01/03, 16:56


e exercer poder delegado de decreto. Cabe a ele, exclusivamente, no-
mear e exonerar os ministros de Estado, indicar 1/3 dos membros do
Tribunal de Contas da União, criar cargos e funções nas empresas públi-
cas e na administração pública autárquica, definir a remuneração e o
provimento de cargos de servidores públicos, bem como criar, estruturar
e definir as atribuições de ministérios e órgãos da administração pública
(ANASTASIA, 2000).
A Constituição permite, ainda, ao presidente, vetar, total ou parcial-
mente, projeto de lei que considerar inconstitucional ou contrário ao
interesse público11. Finalmente, lhe é concedido, pelo artigo 11 do Regi-
mento Interno da Câmara, o direito de designar Deputados para exerce-
rem a liderança do Governo, composta de Líder e três Vice-Líderes.
Dentre todas estas prerrogativas, o poder constitucional de decreto,
consubstanciado na possibilidade de editar medidas provisórias com for-
ça de lei, constitui, sem dúvida, o instrumento que mais concentra pode-
res de agenda nas mãos do presidente. É fato que a Emenda Constitucio-
nal número 32, de 2001, implicou alguma limitação deste poder, especi-
almente no que refere ao número de reedições permitidas e aos prazos a
serem observados. Não obstante, como assinala Pessanha (2002: 32/33):
“A emenda relaciona um conjunto de matérias insuscetíveis de regulação
por medidas provisórias. A maioria das proibições, entretanto, já constava
do texto constitucional como temas impeditivos da delegação por parte do
Congresso Nacional (...) Por outro lado, a emenda aumenta, de uma certa
forma, a autonomia do Executivo sobre ‘a criação, transformação e
extinção de cargos, empregos e funções públicas’ e reorganização de ‘Mi-
nistérios e órgãos da administração pública’ no que se relaciona à sua

sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.* (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 -
12.09.01) § 9º - Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e
sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das
Casas do Congresso Nacional. * (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 - 12.09.01)§ 10 - É
vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que
tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. * (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 -
12.09.01)§ 11 - Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou
perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados
durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. * (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001
- 12.09.01)§ 12 - Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta
manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.
* (Acrescido pela Emenda Constitucional 32/2001 - 12.09.01)
11
“A apreciação do veto presidencial será realizada em sessão conjunta das duas Câmaras e sua
rejeição dar-se-á pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto
º
(art. 66 & 4 )” (ANASTASIA, 2000).

32

PARTE1-NOSSO.pmd 32 10/01/03, 16:56


criação e extinção” (grifos nossos).
Como pode ser constatado pela leitura da tabela abaixo, Fernando
Henrique Cardoso foi o presidente que mais se utilizou do recurso às
medidas provisórias, em todo o período pós-constitucional:

Por contraste, em todo o período analisado - 1988-2001 - apenas duas


leis delegadas foram aprovadas, ambas relacionadas a gratificações de
atividades para servidores públicos e ambas datadas do ano de 1992
(PESSANHA, 2002, Tabela 2-B).
No que se refere ao Legislativo, a Constituição brasileira não lhe
confere exclusividade de iniciativa legislativa, já que, como menciona-
do anteriormente, o presidente pode, inclusive, propor projetos de
emenda constitucional. Aos legisladores, no entanto, é permitido reque-
rer tramitação extraordinária a projetos de lei e examinar e emendar
decretos constitucionais (Medidas Provisórias) do Executivo. O Legislativo
pode, ainda, derrubar o veto do presidente à matéria aprovada pelo
Congresso, por maioria absoluta, em sessão conjunta das duas Casas;
indicar 2/3 dos membros do Tribunal de Contas da União (TCU); aceitar
ou recusar os ministros do Tribunal de Contas da União (TCU) indicados
pelo presidente e processar e julgar as autoridades nos crimes de res-
ponsabilidade.
Em que pese o fortalecimento do Poder Legislativo, verificado
desde a vigência da Constituição de 1988, observa-se uma prepon-
derância legislativa do presidente, como assinalam Figueiredo e
Limongi:
“Os poderes legislativos obtidos pela presidência ao longo do regime
autoritário não foram retirados. (...) O Poder Executivo, em virtude de
seus poderes legislativos, comanda o processo legislativo, minando assim o

33

PARTE1-NOSSO.pmd 33 10/01/03, 16:56


próprio fortalecimento do Congresso como poder autônomo. O resultado
é a atrofia do próprio Legislativo e a predominância do Executivo, princi-
pal legislador de jure e de fato.” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999: 41).
No artigo citado, Anastasia (2000) aponta uma concentração de pode-
res de agenda e de veto nas mãos do Poder Executivo, o que inibe o
controle de seus atos e omissões por parte dos legisladores. No presente
texto, argumenta-se que a dispersão dos poderes de agenda e de veto
entre os diferentes atores é propiciada pela interação virtuosa entre vari-
áveis relacionadas ao método de formação do órgão decisório, à sua
composição e às regras de tomada de decisões (SARTORI, 1994).
Dessa forma, propõe-se que:
• o número de atores e o número e o tipo de clivagens admitidos
na arena legislativa refletem a combinação dos efeitos produzidos pelo
tipo de sistema partidário e pelo tipo de cameralismo vigentes em cada
país;
• a distribuição de poderes e de recursos parlamentares entre
esses atores reflete as interações entre as regras eleitorais e as regras
decisórias.
A mobilização dessas variáveis externas e internas permite analisar:
• o número de agentes disponíveis para os cidadãos e seus perfis -
situação X oposição(ões); lideranças e legisladores;
• os direitos parlamentares usufruídos por esses agentes, e
• os recursos institucionais por eles controlados e seus padrões de
interação.
O esquema analítico aqui desenvolvido será mobilizado para o exame
da Constituição brasileira de 1988 e do regimento interno da Câmara dos
Deputados, com vistas a verificar o impacto provocado pelas regras do
jogo sobre o comportamento político dos atores e suas conseqüências no
que se refere às interações entre Executivo, Legislativo e cidadãos, bem
como sobre os graus de accountability e de responsiveness da ordem.
Especial atenção será dada à analise da distribuição de poderes de
agenda e de veto entre as bancadas governista e oposicionista, entre
lideres e legisladores, bem como à natureza de suas interações. Segundo
Arnold (1990), nas democracias os cidadãos têm, no mínimo, dois agen-
tes, a situação e a oposição: “The availability and talent of both coalition
leaders and opposition leaders also leaves a large imprint on congressional
decisions. When one side is staffed by enthusiastic and talented leaders while
the other attracts few leaders of any sort, the first side is powerfully advantag

34

PARTE1-NOSSO.pmd 34 10/01/03, 16:56


ed”12 (ARNOLD, 1990:120)13. Huber & Powell, Jr. (1994) apontam, por
sua vez, o impacto provocado pelo padrão de interação política entre
esses agentes: “… giving opposition parties significant weight in policy-
making may improve congruence between what citizens want and what
policies result” (pag. 301).
Nas democracias, espera-se encontrar regras e procedimentos que garantam
a expressão política de diferentes forças políticas e que lhes confiram direitos e
recursos institucionais para a vocalização das preferências de seus públicos e
para a fiscalização dos governantes14. Esses mecanismos são absolutamente cruciais
para a ampliação dos graus de responsiveness e de accountability da ordem
democrática e serão objetos privilegiados de análise neste texto.
O texto está organizado da seguinte forma: na próxima seção serão
descritas e analisadas as variáveis que afetam a constituição da represen-
tação política e o exercício da accountability vertical, notadamente os
sistemas eleitoral e partidário e os dispositivos constitucionais e regimen-
tais que facultam a participação institucionalizada dos cidadãos na arena
política, nos interstícios eleitorais. Após, serão abordadas as variáveis
relacionadas ao exercício da representação política e da accountability
horizontal, com ênfase para as regras constitucionais e regimentais que
distribuem poderes de agenda e de veto15 entre os poderes Executivo e
12
“A disponibilidade e o talento de ambos, líderes de coalizão e líderes oposicionistas, também têm
conseqüências nas decisões do Congresso. Quando um lado é composto por líderes entusiasmados e
talentosos enquanto o outro atrai poucos líderes de qualquer tipo, o primeiro lado encontra-se em
posição muito vantajosa” (ARNOLD, 1990:120).
13
Arnold assinala, ainda, que as decisões dos legisladores dependem fundamentalmente de quatro
fatores: das propostas introduzidas pelos líderes de coalizão, das estratégias empregadas pelos
propositores das matérias e por seus opositores, das ações que os cidadãos atentos e desatentos
permitirão e das políticas preferidas pelos próprios legisladores (ARNOLD, 1990: 121/122).
14
“In a democracy the preferences of all citizens, not just an electoral majority, should be taken into
account in the making of policies (…) The best guarantee that the majority will take account of minority
preferences is to give the minority some valuable policy-making power)” POWELL, Jr., 2000:6. (Em uma
democracia, as preferências de todos os cidadãos, não apenas de uma maioria eleitoral, devem ser
consideradas na formulação das políticas (...) A melhor garantia de que a maioria vai levar em conta
as preferências da minoria é dar à minoria alguns importantes poderes de formulação de políticas)
15
“Por poder de agenda entendemos a capacidade de iniciativa política, entendida enquanto capa-
cidade de inserir na agenda política alternativas que correspondam às preferências e/ou aos interes-
ses dos atores. Esta capacidade engloba o direito de formular e de expressar preferências (DAHL,
1997: 26); o direito de “ter suas preferências igualmente consideradas na conduta do governo”(DAHL,
1997:26); o direito de propor, iniciar e modificar legislação; o direito de determinar ritmos e seqüên-
cias de procedimentos ao longo do processo decisório (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999: 69); o direito
de indicar e/ou nomear autoridades e funcionários públicos; a atribuição de execução de políticas
públicas e o direito de fiscalizar a conduta dos agentes. (ANASTASIA, 2000: 123).
“Por poder de veto entendemos a capacidade que qualquer ator tem de impedir a expressão de
preferências e a ação política de outros atores, bem como a sua consideração na conduta do
governo”. (ANASTASIA, 2000: 127).

35

PARTE1-NOSSO.pmd 35 10/01/03, 16:56


Legislativo bem como no interior de cada um desses poderes. Nas con-
clusões, serão analisados os efeitos combinados produzidos pela interação
entre os instrumentos de accountability vertical e horizontal e seus im-
pactos sobre a ordem democrática. Serão, ademais, apresentadas algumas
sugestões com o objetivo de incrementar o equilíbrio virtuoso entre
accountability e estabilidade democrática.

I - REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL, MULTIPARTIDARISMO E ACCOUNTABILITY VERTICAL

Esta seção visa examinar o funcionamento dos mecanismos de controle


vertical no Brasil. O suposto é que as opiniões e os interesses do eleito-
rado terão maiores chances de incidir sobre a ação dos representantes
eleitos se: a) o Poder Legislativo se constituir enquanto espaço institucional
de expressão política das diferentes minorias, o que remete aos sistemas
eleitoral e partidário16 e, b) existirem dispositivos constitucionais e regi-
mentais capazes de permitir a participação institucionalizada dos cida-
dãos, nos interstícios eleitorais.
O primeiro ponto a ser discutido, portanto, refere-se ao impacto do
funcionamento dos sistemas eleitoral e partidário sobre a constituição do
poder legislativo. Um sistema partidário tem função relevante na defini-
ção: a) do número de agentes disponíveis para os cidadãos e de seus
perfis, levando-se em conta, principalmente, os partidos efetivos (LAAKSO
e TAAGEPERA,1979); b) do número e do tipo de clivagens processadas
através dos partidos (LIJPHART,1989) e, c) da natureza da interação entre
esses agentes, se de tipo moderada ou polarizada (SARTORI, 1982; SAN-
TOS, 1986). Já um sistema eleitoral importa na medida em que encoraje a
eleição de maiorias legislativas ou favoreça uma eqüitativa representação
dos múltiplos partidos existentes.
O multipartidarismo é uma das marcas da democracia brasileira e,
como sustenta Abranches (1988), perfeitamente compatível com o grau
de complexidade e heterogeneidade do país. Pode-se apontar, com ra-
zão, para a fragilidade das atuais organizações partidárias, para os víncu-
los um tanto precários destas com o eleitorado, para a alta incidência das
migrações partidárias ou ainda para a profusão de legendas de aluguel. O

16
Não basta, é claro, que as minorias possam se fazer representar. É preciso que o Poder legislativo seja
organizado de forma a que os poderes de agenda e veto não estejam concentrados nas mãos da
bancada governista. Mas este será o tema da próxima seção.

36

PARTE1-NOSSO.pmd 36 10/01/03, 16:56


que não se pode afirmar é que o sistema partidário torne artificial a
expressão da competição política nacional.
A atual configuração partidária reflete clivagens de caráter sócio eco-
nômico e regional. De um lado, é possível distinguir os principais parti-
dos brasileiros em um contínuo esquerda/direita, como já o fizeram di-
versos autores (KINZO, 1990, 1993; NOVAES, 1994; FIGUEIREDO e
LIMONGI, 1995, 1999) e sustentar que tal distribuição guarda relação
com diferentes pontos de vista encontrados na sociedade a respeito de
questões que vão desde as funções e o papel do Estado até a união legal
de homossexuais. De outro, é evidente que os partidos também são uma
expressão do federalismo. Para além de favorecer, quase exigir, o
surgimento de partidos descentralizados e dotados de clivagens territoriais
internas, a existência de dinâmicas políticas sub nacionais – acopladas à
disponibilidade de recursos nos planos estadual e municipal capazes de
garantir carreiras políticas exclusivamente locais e/ou regionais – atua
como fator capaz de garantir a sobrevivência de organizações partidárias,
guardada relativa autonomia face à dinâmica política nacional17.
O número efetivo de partidos no Brasil não se apresenta elevado,
uma vez comparado às democracias européias (SANTOS, 1998a). A
partir das eleições de 1990, sete partidos passaram a controlar cerca de
90% da representação política e a determinar os rumos do Congresso
Nacional atuando, ademais, de forma disciplinada em seu interior
(FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999; NICOLAU, 1997). Mais ainda, como
mostra Melo (2002a), é possível destacar, no interior deste grupo um
outro, composto por PSDB, PFL e PT, que tem se credenciado como
organizações em torno das quais tende a se estruturar o sistema partidá-
rio no próximo período. Finalmente, em que pese o alto grau de
fracionamento do sistema partidário, é preciso considerar que as
interações no seu interior têm sido de tipo moderada, não se verifican-
do a presença de partidos relevantes claramente anti-sistema nem de
intensidades de preferências tão altas que inviabilizem a prática da
negociação e da barganha – como mostra, por exemplo, uma compara-
ção feita entre os programas dos principais candidatos à Presidência da
República em 2002.

17
Melo (2002a) argumenta que o PMDB, apesar de ter sido deslocado pelo PSDB da condição de
ocupante ativo do centro e de não cumprir papel relevante nas disputas presidenciais desde 1989,
consegue se manter entre os grandes partidos graças à dinâmica regional da política brasileira.

37

PARTE1-NOSSO.pmd 37 10/01/03, 16:56


Se os principais partidos podem ser, de fato, apontados como refle-
tindo a diversidade e complexidade nacionais, o sistema de representa-
ção proporcional, por sua vez, favorece a sua efetiva presença no
poder Legislativo aumentando as chances de que este Poder se consti-
tua em um espaço institucional de expressão política das diferentes
minorias. Sobre tais aspectos, pode-se dizer que o funcionamento do
sistema político brasileiro favorece a dispersão de poderes entre os
atores relevantes.
Existem, no entanto, alguns problemas que merecem atenção neste
ponto, seja por incidirem sobre a constituição do poder legislativo, seja
por remeterem a nosso segundo ponto, qual seja, as chances dos eleito-
res controlarem as ações de seus deputados.
Nos sistemas de representação proporcional os votos, independen-
temente das opções de escolha conferidas ao eleitor, são contabilizados
em termos partidários, adotando-se posteriormente algum mecanismo
de transferência no interior das listas como forma de se chegar aos
eleitos. Isso significa que o sistema eleitoral, ao transformar votos em
cadeiras, procura avaliar a distribuição das preferências partidárias en-
tre os eleitores como passo inicial para chegar à distribuição do poder
parlamentar entre os partidos. Se isso é verdade, pode-se assumir, com
Santos (1987), que quanto maior a correspondência entre o sistema
partidário eleitoral e o sistema partidário parlamentar, mais representa-
tivo será o sistema político.
Analisado sob este ângulo, o sistema eleitoral brasileiro provoca uma
distorção entre o conjunto de preferências manifestas pelo eleitorado e a
efetiva distribuição de cadeiras entre os partidos. A cada eleição uma
série de cadeiras é colocada “fora do lugar”, de forma a comprometer a
proporcionalidade entre os votos e os postos legislativos recebidos pelos
partidos. Quatro fatores contribuem para tanto, sendo que três deles emer-
gem diretamente da legislação eleitoral: a) a exclusão dos partidos que
não tenham alcançado o quociente eleitoral estadual da disputa pelas
sobras – o que favorece as maiores legendas em cada estado; b) a per-
missão para a realização de coligações parlamentares, com a peculiarida-
de de que as cadeiras conquistadas não são distribuídas proporcional-
mente à votação de cada membro da coligação – o que faz com que o
voto dado a um partido seja computado para benefício de outro; e c) a
não observância de critérios de proporcionalidade na distribuição das
cadeiras na Câmara dos Deputados entre os colégios eleitorais estaduais

38

PARTE1-NOSSO.pmd 38 10/01/03, 16:56


– o que favorece as organizações partidárias com maior implantação nos
estados menos populosos18. O quarto fator é a migração partidária no
interior do poder legislativo fenômeno que devido à persistência e mag-
nitude com que ocorre desde 1985 (MELO 2000a e b, 2002b) faz com
que a distância entre o que dizem os votos depositados nas urnas e a
distribuição das cadeiras entre os partidos na Câmara dos Deputados
continue a aumentar depois de iniciada cada legislatura, com o agravante
de que deixa de existir qualquer interferência do eleitor no processo.
O efeito combinado dos fatores acima é suficiente para fazer com que
o Brasil se destaque, entre os países que adotam o sistema de represen-
tação proporcional, pelos índices de desproporcionalidade alcançados.
Exercício feito para as eleições de 1998 (MELO 2002b), levando em
conta as bancadas estaduais eleitas para a Câmara dos Deputados, mostra
que 37 foram colocadas fora do lugar nos estados devido ao efeito das
coligações; 43 devido à utilização do quociente eleitoral como cláusula
de barreira19 e 94 como resultado da migração partidária verificada entre
os anos de 1999 e 2001.
Quando se transita das bancadas estaduais para as nacionais, na Câma-
ra dos Deputados, o quadro de cadeiras “fora do lugar” se altera, uma vez
que partidos prejudicados em um estado podem ser beneficiados em
outros, e vice-versa. Perdas e ganhos podem se anular e, no cômputo
nacional, o número de cadeiras fora do lugar pode diminuir. De todo
modo, a diferença entre o percentual de votos e cadeiras dos partidos se

18
Também a fórmula D’ Hondt, aplicada para a distribuição das cadeiras não ocupadas após a
primeira divisão, contribui para tornar menos proporcional a representação no Brasil por favorecer
os grandes partidos (TAVARES, 1994; BLAIS e MASSICOTE, 1996). O mesmo podia ser dito sobre a
introdução dos votos em branco no cálculo do quociente eleitoral, o que deixou de ser feito após
1998. A desproporcionalidade entre as unidades da federação viola, como lembram Lima Júnior
(1997) e Nicolau (1997), o princípio constitucional do voto com “igual valor para todos”, promoven-
do uma brutal “esterilização de votos” (TAFNER, 1997). O argumento contrário é apresentado por
Santos (1987, capítulo V), ao dizer que estamos diante de um corretivo à fragilidade do federalismo
brasileiro, abrindo a possibilidade de que os estados minoritários, do ponto de vista econômico,
populacional e eleitoral, defendam seus interesses e compensem sua inferioridade.
19
Na realidade, 67 cadeiras foram deslocadas, nas bancadas estaduais, em 1998, em conseqüência
das coligações realizadas. Mas sabe-se que boa parte destas coligações pode ser explicada como uma
tentativa de fugir ao impacto do quociente eleitoral (QE). Se para as eleições de 1998, ao lado de
serem proibidas as coligações, o QE tivesse deixado de funcionar como cláusula de barreira, o
número de cadeiras a ser redistribuídas seria de 37, como está primeira linha, e não de 67. Ou seja,
parte das cadeiras adquiridas em função da coligação o seriam de todo modo, pudessem os partidos
disputar as cadeiras não alocadas após a primeira divisão. Isolado o “efeito QE”, o impacto das
coligações cai. Por outro lado, as cadeiras colocadas fora do lugar em função do “efeito QE” chegam
a 43, indicando que a suspensão da barreira beneficiaria outros partidos, além daqueles que recor-
reram às coligações.

39

PARTE1-NOSSO.pmd 39 10/01/03, 16:56


mantém em nível significativo. De 1982 a 1998 o valor médio para o
Índice de Desproporcionalidade (LOOSEMOORE and HANBY, 1971) foi
de 8,7. Mas, novamente, é preciso levar em conta a migração partidária.
Dados apresentados por Melo (2002b) mostram que a diferença encon-
trada entre as bancadas nacionais dos partidos no inicio e ao final de cada
legislatura, como resultado da troca de legenda, é ainda maior do que o
desvio de proporcionalidade para o mesmo período, chegando a 17,220.
Finalmente, cabe ressaltar que o impacto da não correspondência en-
tre os sistemas partidários eleitoral e parlamentar não se encontra igual-
mente distribuído entre os diversos partidos políticos. Isto significa que
na constituição do poder Legislativo federal e mais especificamente da
Câmara dos Deputados determinados atores têm sido beneficiados de
forma sistemática pelo atual arranjo, recebendo maior quinhão de poder
parlamentar do que lhe deveria ser conferido a partir das urnas. O PFL,
por exemplo, em todas as eleições que disputou até 1998 lucrou com a
não observância de critérios de proporcionalidade na distribuição das
cadeiras na Câmara dos Deputados entre os colégios eleitorais estaduais.
No outro extremo, o PT foi severamente prejudicado pelo mesmo meca-
nismo entre 1982 e 1994.
O segundo ponto a ser discutido nesta seção refere-se à existência e
ao funcionamento de mecanismos capazes de fazer com que os cidadãos
tenham a possibilidade de intervir, de forma contínua, no processo decisório.
É amplamente aceito na literatura que cidadãos mais bem informados e
dotados de alternativas institucionais por meio das quais possam vocalizar
suas preferências encontram-se em melhores condições para instruir e/
ou responsabilizar os seus representantes. Sendo assim, é inegável que,
nos últimos anos, o país deu alguns passos à frente devido a medidas que
aumentaram a possibilidade de controle, nos interstícios eleitorais, dos
atos dos poderes Executivo e Legislativo, bem como ampliaram as chances
de participação popular.
No que se refere às iniciativas do poder Executivo merecem destaque:
• O funcionamento a partir de 1998 do SIAFI, apontado como “o
principal instrumento de administração orçamentária e financeira da União
que oferece suporte aos órgãos centrais, setoriais e executores da gestão

20
Trata-se do Índice de Mudança Parlamentar Agregada, proposto por Nicolau (1996), como forma de
dimensionar o impacto das trocas de legenda ao serem comparadas as bancadas nacionais eleitas com
aquelas encontradas ao final de cada legislatura. O índice é calculado de mesma maneira que D.

40

PARTE1-NOSSO.pmd 40 10/01/03, 16:56


pública (...). Por meio do SIAFI são obtidas as informações que subsidiam
o Balanço Geral da União e os relatórios de execução do orçamento e de
administração financeira, que compõem a demonstração das Contas apre-
sentadas ao Congresso Nacional pelo Presidente da República, em confor-
midade com a Constituição Federal” (www.stn.fazenda.gov.br/SIAFI/
index.asp). O sistema é capaz de gerar dados em todas as fases do
processo o que o torna ferramenta de controle e fonte de informações
para auditores externos e internos;
• O acesso, por meio de consulta, ao processo de transferência dos
recursos constitucionalmente destinados aos Estados e Municípios, em
especial o FPE e o FPM (www.stn.fazenda.gov.br/estados_municípios/
index_dinamica.asp);
• A aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000,
pelo Congresso Nacional de forma a instituir: a) objetivos e limites defini-
dos em função de indicadores fiscais selecionados; b) mecanismos de
correção em caso de desobediência; e c) ações punitivas contra os
governantes responsáveis pela implementação da política fiscal;
• A disponibilização pública de informações sobre a implementação e
avaliação contínua do Plano Plurianual, através do site do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (www.planejamento.gov.br);
• A disponibilização das informações necessárias à fiscalização roti-
neira e detalhada da execução do Orçamento da União, o que pode ser
feito através da Internet pelo PRODASEN, o sistema de processamento
de dados do Senado;
• A criação da Corregedoria-Geral da União, por meio da Medida Provi-
sória nº 2.143-31, de 2 de abril de 2001, com atribuições de correção,
controle interno, auditoria pública e, a partir de 2002, de ouvidoria-geral
no âmbito do Poder Executivo Federal, objetivando dar o devido andamen-
to às representações ou denúncias fundamentadas, relativas a lesão ou
ameaça de lesão ao patrimônio público (www.presidencia.gov.br/cgu);
De forma geral, estas e outras iniciativas têm facilitado sobremaneira o
acesso a informações sobre o exercício do governo no país. No que
tange ao funcionamento dos mecanismos de controle vertical, a posse de
tais recursos, tanto possibilita aos parlamentares trazer para o debate
público eventuais problemas detectados, quanto facilita o processo de
instrução dos representantes no Legislativo pelo eleitorado.
Também no que se refere às interações entre cidadãos e legisladores,
é possível apontar avanços. Mas antes de abordá-los, vale a pena discutir

41

PARTE1-NOSSO.pmd 41 10/01/03, 16:56


a maneira como estes nexos são estabelecidos desde o plano eleitoral. A
discussão pode ter início com a lembrança de que no Brasil a representa-
ção proporcional funciona através do sistema de lista aberta: o partido
define uma lista não ordenada de candidatos, cabendo ao eleitor que
deseja validar seu voto sufragar um nome ou uma legenda. Existe um
amplo consenso na literatura (ver, entre outros, MAINWARING, 1991;
CAREY & SHUGART, 1995; TAVARES, 1998 e NICOLAU, 2002) segundo
o qual este tipo de procedimento termina por incentivar o voto persona-
lizado, ou seja, o voto definido com base nas características do candidato
e não do partido.
Em trabalho recente, Figueiredo e Limongi (2002) questionam a tese
da predominância do voto pessoal no Brasil apresentando, como uma das
evidências em favor de seu argumento, as altas taxas de renovação parla-
mentar para a Câmara dos Deputados nas últimas eleições. De acordo
com os autores, “o mandato não traz a segurança na esfera eleitoral que
deveria ocorrer como uma conseqüência do voto pessoal” (p. 312).
Mas parece razoável sustentar que as altas taxas de renovação menci-
onadas, muito mais do que desautorizar a tese do voto personalizado,
remetem ao conjunto de características que tornam as eleições proporci-
onais no Brasil extremamente competitivas e marcadas por uma brutal
incerteza. Distritos de elevada magnitude; número de candidatos amplia-
do pela quantidade de partidos e pela permissão a que cada legenda
lance uma quantidade maior de candidatos (uma vez e meia) do que as
vagas disponíveis; competição instalada também no interior de cada par-
tido e possibilidade de que o candidato à reeleição seja derrotado por um
nome egresso de sua lista; realização de coligações proporcionais que
aumentam ainda mais o número de candidatos competindo dentro da
mesma lista, ampliam as possibilidades de “dobradinha” e tornam compe-
titivos candidatos de partidos pequenos que, de outra forma, não teriam
chance de disputar uma cadeira; campanhas individualmente financiadas
e sem qualquer tipo de limite ou controle por parte dos partidos;
inexistência de mecanismos partidários dotados de legitimidade para es-
tabelecer prioridades eletivas internas; políticas de recrutamento eleitoral
que tornam irrelevante a noção de carreira político-partidária, priorizam a
cooptação de puxadores de voto e/ou fazem do político outsider uma
constante ameaça a quem possui mandato. Tudo isso contribui para que,
embora o sistema eleitoral gire em torno das características do candidato
e convide o eleitor a personalizar sua escolha, o processo funcione de tal

42

PARTE1-NOSSO.pmd 42 10/01/03, 16:56


forma que não se observe, mesmo com a seqüência das eleições, o
estabelecimento de vínculos estáveis entre esses dois atores, ou para que
os vínculos estabelecidos não sejam suficientes para garantir a continui-
dade da carreira.
Não existem, é certo, evidências conclusivas quanto às reais dimen-
sões do voto personalizado entre o eleitorado brasileiro. No limite, não é
possível saber até que ponto um voto conferido a um candidato não é
também um voto conferido a seu partido. Mas existem, e em número
suficiente, evidências indiretas de que o eleitor brasileiro, majoritaria-
mente, escolhe o seu candidato sem levar em conta o partido. São elas:
1. O baixo percentual do eleitorado que vota na legenda – entre 1986
e 1998 apenas 8,8% dos eleitores fizeram tal opção para a Câmara dos
Deputados (NICOLAU, 2002), sendo que tal tipo de voto encontra-se
concentrado do centro para a esquerda e praticamente não é observado
no caso dos partidos situados à direita do espectro político;
2. O elevado percentual de eleitores que não declara qualquer tipo de
preferência partidária – pesquisas realizadas pelo IBOPE, DataFolha e
Vox Populi, mostram que o percentual destes eleitores manteve-se alto
entre 1989 e 2001, com índices que variaram de 45% a 62% (MENEGUELLO,
1994, MAINWARING, 2001; MAINWARING, MENEGUELLO E POWER,
2000; Folha de São Paulo, edição de 07/10/2001);
3. A percepção de que mesmo as preferências manifestas são instá-
veis, oscilando ao sabor da conjuntura, e não necessariamente guardando
relação com a opção de voto – em 1989, o DataFolha registrava 8,0% de
preferência para o PRN e 9,8 para o PMDB. Três anos depois, o mesmo
instituto apontava 0,3% para o primeiro partido e 19,2% para o segundo
(MAINWARING, 2001). O PPR, apontado como partido preferido por 2%
nas pesquisas em 1994, amealhou 9,4% da votação nacional naquele ano
(MENEGUELLO, 1994). PFL e PSDB, que por duas vezes elegeram o
Presidente da República e juntos obtiveram 34% dos votos para a Câmara
dos Deputados em 1998, eram preferidos por apenas 8% do eleitorado
em 2001 (Folha de São Paulo, 07/10/2001).
4. O baixo grau de legitimidade conferido aos partidos pela sociedade
– pesquisas de opinião têm revelado que o percentual dos que afirmam
confiar nos partidos é cerca de três ou quatro vezes menor do que
aqueles que manifestam alguma simpatia por uma legenda (MAINWARING,
2001; www.latinobarometro.org)
5. A percepção, entre os deputados federais, de que a atuação indivi-

43

PARTE1-NOSSO.pmd 43 10/01/03, 16:56


dual do candidato tem peso quase três vezes maior do que a legenda
partidária para o sucesso eleitoral (CARVALHO, 2000);
6. As altas taxas de migração partidária encontradas em qualquer cor-
po legislativo nacional – um dos fatores que contribui para que a troca de
legenda mantenha-se de forma endêmica no Brasil é a suposição, feita
pelos deputados, de que o eleitor não presta atenção à trajetória partidá-
ria do candidato, o que torna a migração uma manobra de baixo custo
político (MELO, 2002b).
A estas evidências pode-se acrescentar a suposição, altamente prová-
vel ainda que não empiricamente verificada, de que o eleitor não tem
conhecimento de como opera no Brasil o mecanismo de transformação
de votos em cadeiras e, portanto, dirige-se à cabine de votação acreditan-
do que serão eleitos aqueles deputados que forem individualmente mais
votados. Tudo leva a crer, portanto, que o eleitor brasileiro faz do depu-
tado, e não do partido, o seu agente.
Sendo assim, faz sentido supor que o posterior acompanhamento do
trabalho parlamentar será realizado, quando o for, de forma personaliza-
da, mais do que em termos partidários. Para o eleitor brasileiro, nas
palavras de Arnold (1990), a “incumbent performance rule” aparece
como mais plausível do que a “party performance rule”, quando se trata
de raciocinar retrospectivamente. Os próprios legisladores assim perce-
bem a questão. Basta acompanhar a atuação de qualquer deputado –
mesmo aqueles que, como os petistas, revelam vínculos mais consisten-
tes com o partido – na relação com o eleitor. Sua principal preocupação é
conseguir os créditos pela sua atuação individual, seja ela de que tipo for
– da doação de sacos de farinha à demonstração de aguerrida oposição a
“tudo que ai está”, passando pela alocação de recursos orçamentários
para sua região. Resta saber até que ponto a relação estabelecida no
cenário eleitoral é capaz de fazer com que os legisladores levem em
conta o que pensam os seus eleitores ao fazer suas escolhas no exercício
do mandato.
Tal como feito há pouco para as iniciativas do Poder Executivo, é
possível apontar, nos últimos anos, alguns avanços nas relações entre
cidadãos e seus representantes no Congresso Nacional. Vale destacar:
• A comunicação direta com o cidadão a partir do funcionamento das
Tvs Câmara e Senado – a primeira desde 1996 e a segunda a partir de
1998 – bem como das Rádios Câmara e Senado;
• A disponibilização, através dos respectivos sites (www.camara.gov.br

44

PARTE1-NOSSO.pmd 44 10/01/03, 16:56


e www.senado.gov.br), de informação detalhada sobre o funcionamento
de ambas as Casas;
• A criação, em 2001, da Ouvidoria da Câmara dos Deputados, com a
função de receber e examinar petições, reclamações, representações ou
queixas apresentadas por pessoas físicas contra atos ou omissões de
autoridades públicas, ou imputadas a membros da Casa. No Senado, a
Ouvidoria é feita por meio de um serviço tipo 0800;
• A criação, também em 2001, da Comissão de Legislação Participativa,
com poderes para acolher e transformar em proposição legislativa suges-
tões apresentadas por associações e órgãos de classe, sindicatos e entida-
des organizadas da sociedade civil ou pareceres técnicos, exposições e
propostas oriundas de entidades científicas e culturais (Artigos 32 e 254
do Regimento Interno da Câmara dos Deputados);
• A modificação, em 20/12/2001, do Artigo 53 da Constituição
Federal, dando nova redação à questão da imunidade parlamentar e
tornando deputados e senadores passíveis de processo pelo Supremo
Tribunal Federal sem a necessidade de licença prévia da Casa – po-
dendo esta, no entanto, sustar a ação por maioria de votos em um
prazo de 45 dias.
Tais medidas, no entanto, não são suficientes para que se possa afir-
mar que o eleitorado brasileiro esteja em condições de instruir e/ou
responsabilizar individualmente o seu representante na Câmara dos De-
putados. Uma primeira razão para tanto é de ordem geral. O processo de
tomada de decisão no Brasil envolve uma série de atores com alguma
capacidade de interferência: temos um Executivo que legisla e veta, duas
casas legislativas com capacidade para modificar reciprocamente as inici-
ativas, diversos partidos e instrumentos judiciais que cada vez mais tem
sido chamados a resolver questões de ordem política. No cipoal constitu-
ído, não é simples para o eleitor identificar o quinhão de responsabilida-
de de cada deputado individualmente21.
Um segundo ponto remete, como em qualquer órgão legislativo, às
estratégias regimentais disponíveis aos lideres partidários e cujo objetivo
é o de evitar a exposição do deputado em questões onde o interesse do
Executivo (ou mesmo apenas do partido) apresenta elevado potencial de
21
Na recente campanha presidencial diversos assuntos colocados na pauta tiveram sua paternidade
disputada entre os candidatos. José Serra (PSDB), por exemplo, reivindicava a introdução dos gené-
ricos e do seguro desemprego, no que era questionado pelo PT, que reivindicava para seus deputados
as iniciativas.

45

PARTE1-NOSSO.pmd 45 10/01/03, 16:56


colisão com interesses manifestos por parcelas da sociedade. Tal ponto,
como se perceberá, será objeto da próxima seção.
Para além destas dificuldades, como nos lembra Nicolau (2002: 225),
o monitoramento do deputado eleito depende de outros dois fatores:
“que o candidato no qual o eleitor votou seja eleito e que o eleitor se
lembre em quem ele votou na eleição anterior”. Dados organizados pelo
autor mostram que, nas últimas quatro eleições para a Câmara dos Depu-
tados, em média 35,5% dos eleitores votaram em um candidato vitorioso,
de forma que a “incumbent performance rule” não faria sentido para
quase dois terços do eleitorado. Tampouco é possível afirmar que o
eleitor se lembre do voto dado. Pouco antes da eleição de 1994, o
DataFolha mostrava que 54% dos entrevistados não se lembrava em que
havia votado no pleito de 199022; pesquisa feita pelo IUPERJ na cidade
do Rio de Janeiro no mesmo ano, mostrava que, descontados os que não
votaram ou anularam o voto, 76,9% não conseguia se lembrar do candida-
to escolhido23! É provável que parte deste eleitorado tenha votado em
candidatos derrotados – o que certamente funciona como um incentivo
ao esquecimento. Mas também é razoável supor que mesmo entre os
eleitores “vitoriosos”, uma parcela tenha chegado ao candidato apenas às
vésperas do pleito e que a opinião cristalizada no voto reflita menos uma
escolha autônoma do que o acatamento de um pedido feito por alguém
de seu círculo de relações pessoais 24.
Mas mesmo o eleitor que escolhe um candidato vitorioso e procura
acompanhar o mandato subseqüente pode perceber que existe um outro
problema: a existência de uma flagrante descontinuidade entre os cenári-
os eleitoral e parlamentar no Brasil. Se, no primeiro, é o candidato a
figura central, no segundo são os partidos, através de seus líderes, que
importam: conforme mostraram de forma convincente Figueiredo e Limongi
(1999), os legisladores não dispõem de recursos para influir individual-

22
Jornal Folha de São Paulo, caderno De Olho no Voto, 18 de setembro de 1994, página 28. A
mesma pesquisa indica que 48% dos entrevistados pretendia votar em um candidato que não fosse
deputado, o que mostra uma forte tendência a um voto prospectivo, um voto atento não ao desem-
penho dos que estavam no Congresso, mas às características e propostas dos novos postulantes.
23
Dados obtidos em Nicolau (2002).
24
Eleições proporcionais despertam escasso interesse no Brasil. Às vésperas da eleição de 1998,
segundo o DataFolha, mais de 80% do eleitorado não havia definido o seu candidato a deputado –
um percentual que pode ser explicado como o resultado de uma confluência entre a ausência de
informação acerca dos competidores e a falta de interesse pela competição.

46

PARTE1-NOSSO.pmd 46 10/01/03, 16:56


mente na agenda e no processo legislativo no interior da Câmara dos
Deputados.
Estamos, portanto, diante de um problema. Nas eleições proporcio-
nais, o eleitor vota de acordo com as características do candidato supondo
que este seja capaz, a partir de seu desempenho individual, de levar à
frente suas propostas. Mas o eleito, ao chegar à Câmara – e aqui é
preciso considerar ainda que a renovação bruta na Câmara dos Deputa-
dos tem girado em torno dos 50% – depara-se com um cenário no qual os
poderes de agenda e veto estão em outras mãos. Dito de outra forma, o
representante eleito no contexto de uma relação na qual os compromis-
sos assumidos com os eleitores são de ordem pessoal, encontrará no
legislativo, um contexto institucional que inibe a perseguição de tais
compromissos ou, pelo menos, que tais compromissos só poderão ser
atingidos desde que compatíveis com as preferências dos líderes partidá-
rios. Pode-se dizer que, de certa forma, o cenário parlamentar “corrige”
um problema do cenário eleitoral, ao introduzir com mais clareza os
partidos. Mas a comparação entre os dois cenários permite chegar à
conclusão de que o eleitor acaba sendo levado a designar o agente
errado. Dada a maneira como se estruturam os órgãos decisórios no Bra-
sil, o eleitor teria mais facilidade de acompanhar o processo legislativo se
designasse o partido, e não o candidato individualmente, como o seu
agente.
No presidencialismo de coalizão brasileiro os legisladores encontram-
se sob dois fogos. De um lado, precisam levar em conta toda uma série
de incentivos a que atuem de forma cooperativa com o poder Executivo.
De outro, por representarem parcelas do eleitorado, devem procurar agir
em nome de seus interesses. A literatura tem enfatizado, e valorizado, o
modo como o arranjo institucional vigente após 1988 tem levado os
deputados a agirem de forma disciplinada e a conferirem razoável base
de apoio aos presidentes eleitos (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Mas
pouco se tem discutido a possibilidade de que tal apoio se dê indepen-
dentemente do que pensa o eleitorado.
Pelo que pode se observar nesta seção, os eleitores designam agentes
que, pelos motivos acima expostos, não contam nem com bases de apoio
eleitoral seguras o suficiente, nem com recursos de ordem regimental/
institucional, com os quais possam contar para resistir às pressões do
Executivo e dos líderes partidários. Os deputados, por sua vez, sabem
que os eleitores de um modo geral, ou são “desatentos”, ou enfrentam

47

PARTE1-NOSSO.pmd 47 10/01/03, 16:56


uma série de obstáculos para monitorar os mandatos individualmente.
Logo, sempre que colocados entre dois fogos – o Executivo e o eleitor –
em um contexto que não inclua mobilização social, os legisladores en-
contrarão mais incentivos a ceder ao primeiro. Se tudo isso está correto,
pode-se dizer que o sistema político brasileiro funciona de forma tal que
os mecanismos de accountability vertical não tem sido capazes de incidir
sobre os processos de controle no plano horizontal.

II - ORGANIZAÇÃO LEGISLATIVA, REPRESENTAÇÃO POLÍTICA E ACCOUNTABILITY HORIZONTAL

Nesta seção serão analisadas as variáveis que afetam a distribuição dos


poderes de agenda e de veto no interior da organização legislativa e suas
repercussões sobre o exercício da accountability horizontal. Para tanto,
será tomada como ponto de partida a proposição 225, citada anteriormen-
te. O principal argumento aqui desenvolvido é o de que a possibilidade
do controle dos atos e omissões dos governantes pelo Poder Legislativo
cresce com o aumento da dispersão dos poderes de agenda e de veto
entre os atores no interior das Casas Legislativas. Este argumento está
fundamentado no pressuposto de que as regras que informam a constitui-
ção, a composição e o funcionamento do Poder Legislativo produzem
impactos sobre a accountability horizontal.
A consideração da 8a. condição da poliarquia de Dahl26 remete à
observação dos padrões de interação entre agents e principals nos
interstícios eleitorais. Se as novas decisões a serem tomadas devem ob-
servar as sete condições precedentes, porém em condições institucionais
muito diferentes, tal ocorre porque o locus privilegiado para a observa-
ção da 8a. condição é o Poder Legislativo, principal responsável, nas
democracias, pelas decisões tomadas entre uma eleição e outra.

25
“Proposição 2: No que se refere ao Poder Legislativo, quanto maior a concentração dos poderes
de agenda e de veto em uma das Câmaras, menor a possibilidade do controle parlamentar. Quanto
mais concentrados os poderes de agenda e de veto nas mãos da bancada governista, menor a
possibilidade de controle parlamentar” (ANASTASIA, 2000).
26
“Durante o estágio entre votações.
8.1. Todas as decisões tomadas entre eleições são subordinadas ou executórias àquelas tomadas
durante o período de eleição, isto é, as eleições são, em certo sentido, controladoras;
8.2. Ou as novas decisões, tomadas durante o período entre eleições, são pautadas
pelas sete condições precedentes, operando, no entanto, sob circunstâncias institucionais
muito diferentes;
8.3. Ou ambas as coisas” (DAHL, 1989:85 - grifos nossos).

48

PARTE1-NOSSO.pmd 48 10/01/03, 16:56


A aplicação das condições estipuladas por Dahl às organizações
legislativas vigentes nos países ditos democráticos permitirá, provavel-
mente, concluir que dificilmente poder-se-ia chamar de poliarquia à mai-
oria dos Legislativos efetivamente existentes. E esta consideração refere-
se, tão somente, aos requisitos mínimos necessários à introdução de qual-
quer organização humana no universo das poliarquias, a saber, os princí-
pios de igualdade política e de soberania da maioria. Obviamente, pro-
blemas maiores surgem quando se trata de distinguir os graus de
poliarquização das diferentes organizações, levando-se em conta, por
exemplo, o direito de vocalização de preferências27 (condição 4a) e a
democratização da informação28 (condição 5a).
Pretende-se, aqui, investigar se há mecanismos institucionais que
obstaculizam e, no limite, inviabilizam a operação dos princípios de igual-
dade política e de soberania da maioria no interior das Casas Legislativas
estudadas, considerando seus impactos no que se refere à natureza das
relações entre as duas Câmaras e aos padrões de interação entre situação
e oposição, por um lado, e entre líderes e legisladores, por outro. Caso
sejam constatados mecanismos desse tipo, interessa, ademais, analisar
como operam e quais são suas conseqüências no que diz respeito às
relações entre os poderes Legislativo e Executivo.
Como foi verificado na seção anterior, a conformação dos sistemas
eleitoral e partidário afeta a distribuição dos poderes de agenda e de veto
entre os atores no interior do Poder Legislativo, a qual é função, entre
outras coisas, do número e do perfil dos partidos e dos legisladores que
compõem as Casas Legislativas (método de formação do órgão decisório).
Interessa, agora, analisar as variáveis internas à organização legislativa,
as quais têm importantes impactos sobre o processo decisório, seus resul-
tados e sobre a capacidade dos legisladores controlarem os atos e as
omissões do Poder Executivo. Tais variáveis são, fundamentalmente, o
número de câmaras, o grau de simetria entre elas e as regras que distribu-
em direitos parlamentares entre os legisladores e que lhes asseguram
recursos procedimentais, informacionais e materiais para o exercício da
representação política.

27
“Cada membro que considera um conjunto de alternativas, pelo menos uma das quais acha
preferível a qualquer das alternativas apresentadas, pode inserir sua(s) alternativa(s) preferida(s)
entre as apresentadas à votação” (DAHL, 1989:84).
28
“Todos os indivíduos possuem informações idênticas sobre as alternativas” (DAHL, 1989:84).

49

PARTE1-NOSSO.pmd 49 10/01/03, 16:56


As regras que informam a natureza, as atribuições e a composição do
Poder Legislativo são do tipo constitucional e regimental. Essas regras
incluem desde princípios constitucionais, relacionados ao número de câ-
maras e às suas atribuições até mecanismos regimentais que permitem a
manipulação das circunstâncias sob as quais as decisões são tomadas
(ARNOLD, 1990).
As primeiras variáveis internas a serem examinadas referem-se ao
tipo de camaralismo vigente – unicameralismo ou bicameralismo, simétri-
co ou assimétrico. Sua análise levará em conta, ademais do número de
câmaras e do número de membros em cada uma, os princípios que
presidem sua formação e as suas atribuições.
O Brasil apresenta um Congresso bicameral, composto de um Senado
Federal, com 81 membros, e de uma Câmara dos Deputados, com 513
membros. Para a questão que interessa analisar aqui, argumenta-se que a
capacidade do Legislativo controlar os atos e as omissões do go-
verno está associada positivamente à presença de um
bicameralismo simétrico, formato mais compatível com a dispersão dos
poderes de agenda e de veto entre os diferentes atores parlamentares.
No Brasil, país de organização federativa, verifica-se a presença de
diferentes princípios de constituição das duas câmaras: a câmara baixa,
composta pelos deputados que representam os cidadãos, eleitos segundo
o método de representação proporcional, e a câmara alta composta por
senadores representantes dos estados, eleitos pelo sistema majoritário29.
A existência de diferentes princípios para a constituição das duas câma-
ras amplia as chances de expressão de diferentes clivagens e de forma-
ção de diferentes maiorias a elas associadas no interior do Poder Legislativo.
No que se refere à distribuição de poderes e de atribuições entre as
duas câmaras vale observar se há atribuições exclusivas a cada uma delas
e como se dá a distribuição dos poderes de iniciativa legislativa e de
indicação, designação, fiscalização convocação, acusação e julgamento
das autoridades públicas entre ambas.
Segundo a Constituição brasileira, cabe privativamente à Câmara dos
Deputados autorizar, por dois terços de seus membros, instauração de

29
Artigo 45 da Constituição brasileira: “A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do
povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal”. Art.
46 – “O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos
segundo o princípio majoritário”.

50

PARTE1-NOSSO.pmd 50 10/01/03, 16:56


processo contra as autoridades públicas e ao Senado julgá-las nos crimes
de responsabilidade. À Câmara compete, ainda, cobrar contas do presi-
dente quando não apresentadas dentro do prazo estipulado e ao Senado
aprovar, após argüição pública e por voto secreto, a escolha de autorida-
des (Arts. 51 e 52) Ambas as Câmaras têm a atribuição constitucional de
eleger membros do Conselho da República.
As atribuições de revisão são distribuídas de forma equilibrada entre as
duas Câmaras, como rezam os Artigos 65 e 66 da Constituição brasileira30.
Embora pareça, à primeira vista, que tal equilíbrio favorece o exercí-
cio da accountability horizontal, vale assinalar que a vigência de diferen-
tes métodos de formação e, por conseqüência, de diferentes composi-
ções das duas Câmaras recomenda cautela na análise desta questão: ora, a
Câmara dos Deputados, considerados o número de seus membros e sua
heterogeneidade, advinda da eleição via sistema de representação pro-
porcional, é muito mais expressiva da diversidade e da complexidade
presentes na sociedade brasileira do que o Senado Federal, constituído
como fórum de processamento das clivagens regionais.
Portanto, ao conceder ao Senado poderes revisores equivalentes àqueles
concedidos à Câmara dos Deputados, a Constituição brasileira permite ao
primeiro o poder de vetar decisões tomadas o âmbito da segunda, imis-
cuindo-se desta forma, em issues que não lhe são pertinentes. Desde este
ponto de vista, seria mais aconselhável que houvesse uma delimitação
mais estrita das atribuições de revisão entre as duas Câmaras, especifi-
cando-se os assuntos nos quais seria prudente limitar estes poderes, to-
mando-se por parâmetro as características e as atribuições conferidas
pelo texto constitucional a cada uma delas.
Outro aspecto a ser investigado refere-se à distribuição de direitos e de
atribuições parlamentares entre legisladores individuais, grupos de legislado-
res e o plenário (KREBBIEL, 1991), com especial atenção para a distribuição
dos direitos legislativos entre as bancadas governista e oposicionista.
O ponto a ser enfatizado, aqui, refere-se à observância dos direitos de
minoria (minority rigths) e aos instrumentos e recursos que esses direitos

30
“Artigo 65. - O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de
discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquiva-
do, se o rejeitar.
Paragrafo Único - Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.
Artigo 66. - A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da
República, que, aquiescendo, o sancionará”.

51

PARTE1-NOSSO.pmd 51 10/01/03, 16:56


disponibilizam para as forças de oposição. Binder (1997) afirma que
esses direitos estão incorporados aos procedimentos que permitem que
alguma minoria exerça poder de veto sobre ações legislativas das maiori-
as. Segundo Feddersen (1999:91) “minorities have rights when a bill
requires more than a simple majority to pass. The ultimate protection of
minority rights is unanimity31” .
Vale, no entanto, ressaltar que a garantia dos direitos das minorias não
deve ferir o princípio poliárquico da soberania da maioria. Trata-se, aqui,
de procurar o delicado equilíbrio entre igualdade política e regra majoritá-
ria, de forma a evitar, concomitantemente, aqueles arranjos que redundem
em tirania de qualquer tipo, seja da maioria, seja de qualquer minoria.
A análise da distribuição dos direitos, recursos e atribuições parlamenta-
res entre os atores se restringirá à Câmara dos Deputados, órgão decisório
no qual esta distribuição afeta fortemente a capacidade dos legisladores de
intervir no processo e na natureza das decisões ali tomadas.
O Regimento Interno da Câmara prevê um conjunto sofisticado de ins-
trumentos que estruturam seu funcionamento, a saber: Mesa Diretora; Ban-
cadas Partidárias; Blocos Parlamentares; Colégio de Líderes e Comissões.
A Mesa Diretora, órgão máximo da Casa, é formada a partir de elei-
ção32. Na sua composição “será assegurada, tanto quanto possível, a re-
presentação proporcional dos partidos ou Blocos Parlamentares que par-
ticipem da Câmara33 ...” e será garantida a participação de um membro da
minoria, mesmo quando pela proporcionalidade não lhe caiba lugar.
As Bancadas Partidárias constituem agrupamentos de deputados por
representações partidárias. Cada Bancada cuja representação for igual ou
maior do que um centésimo da composição da Câmara poderá escolher
um líder. Cada líder poderá indicar um vice-líder para cada quatro depu-
tados de sua representação. As representações de dois ou mais partidos,
por deliberação das respectivas bancadas (Art. 12), poderão constituir

31
“minorias têm direitos quanto uma lei exige mais do que maioria simples para ser
aprovada. A maior proteção dos direitos das minorias é a unanimidade”. (FEDDERSEN,
1999:91)
32 o
Art. 7 . : dispõe que a Mesa Diretora será formada através de eleição, com a presença da maioria
absoluta do deputados, por escrutínio secreto, sendo exigida a maioria absoluta dos votos. Caso esta
condição não seja observada, no primeiro escrutínio, será realizado o segundo escrutínio, com a
participação dos dois candidatos mais votados para cada cargo.
33 o
Artigo 8, &1 : “Salvo composição diversa resultante de acordo entre as bancadas, a distribuição dos
cargos da Mesa far-se-á por escolha das Lideranças, da maior para a de menor representação,
conforme o número de cargos que corresponda a cada uma delas”.

52

PARTE1-NOSSO.pmd 52 10/01/03, 16:56


Blocos Parlamentares e terão existência circunscrita à legislatura em vi-
gor (& 5o)34.
O Regimento reza ainda, no seu Art. 13, que “constitui a Maioria o
Partido ou Bloco Parlamentar integrado pela maioria absoluta dos mem-
bros da Casa, considerando-se Minoria a representação imediatamente infe-
rior que, em relação ao Governo, expresse posição diversa da Maioria35”.
O Colégio de Líderes, composto pelos líderes da Maioria, da Minoria,
dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo (art. 20), constitui o
órgão deliberativo central na Câmara dos Deputados. A todos os seus
membros é assegurado o direito de voz, mas os líderes de partidos que
participem de Bloco Parlamentar e o Líder do Governo não têm direito
de voto. Este fórum decisório funciona como um comitê, na acepção de
Sartori (1994), sendo suas decisões tomadas, sempre que possível, atra-
vés de processo deliberativo, expressando o consenso construído entre
seus integrantes (Art. 20). Nas ocasiões em que não houver consenso,
será adotada a regra da maioria absoluta, “ponderados os votos dos Líderes
em função da expressão numérica de cada bancada”. Verifica-se, aí, uma
vez mais, o cuidado com a observância do critério de proporcionalidade
das representações partidárias.
O mesmo princípio de constituição da Mesa – representação proporci-
onal dos Partidos e dos Blocos Parlamentares e inclusão de um membro
da Minoria – aplica-se às Comissões36 (Art. 23). O sistema de comissões
constitui uma das mais relevantes variáveis sob exame. Interessa, aqui,
verificar se esse sistema está organizado de forma a dispersar ou a con-
centrar os poderes de agenda e de veto entre os atores. Importante

34 o
Art. 12, & 3 .: “Não será admitida a formação de Bloco Parlamentar composto de menos de três
centésimos dos membros da Câmara”.
o
&4 .: “Se o desligamento de uma bancada implicar a perda do quorum fixado no parágrafo anterior,
extingue-se o Bloco Parlamentar”.
35
Parágrafo Único. “Se nenhuma representação atingir a maioria absoluta, assume as funções
regimentais e constitucionais da Maioria o Partido ou Bloco Parlamentar que tiver o maior número
de representantes”.
36
As Comissões da Câmara, previstas no Art. 22 do RI, são permanentes ou temporárias:
Art. 22: “I -Permanentes, as de caráter técnico-legislativo ou especializado integrantes da estrutura
institucional da Casa, co-partícipes e agentes do processo legisferante, que têm por finalidade apre-
ciar os assuntos ou proposições submetidos ao seu exame e sobre eles deliberar, assim como exercer
o acompanhamento dos planos e programas governamentais e a fiscalização orçamentária da
União, no âmbito dos respectivos campos temáticos e áreas de atuação;
II - Temporárias, as criadas para apreciar determinado assunto, que se extinguem ao término da legislatura,
ou antes dele, quando alcançado o fim a que se destinam ou expirado seu prazo de duração”.
Estas últimas, por sua vez, dividem-se em: Especiais; de Inquérito e externas(Art. 33).

53

PARTE1-NOSSO.pmd 53 10/01/03, 16:56


indicador do padrão de distribuição desses poderes relaciona-se aos cri-
térios de constituição das comissões e seus impactos sobre os graus de
pluralismo das mesmas. Quanto mais heterogêneas forem as comissões,
mais coerentes elas estarão com a observação do postulado majoritário
(KREBBIEL, 1991).
Além disto, a heterogeneidade das comissões é um fator que afeta
positivamente a capacidade de influência política37 das oposições:
“Conceptually, the role of the committee systems in providing an
opportunity for opposition influence has two elements. First, the committee
systems themselves must be influential in shaping policy, not rubber stamps
for decisions made by the governing parties in the executive. Second, the
committees must provide an opportunity for the opposition, not merely
individuals in the ruling party(s), to affect policy38” (POWELL, 2000:33).
A análise dos textos constitucional e regimental permite afirmar que as
comissões possuem importantes atribuições e são fóruns decisórios rele-
vantes no interior da Câmara dos Deputados. No entanto, vale sublinhar
dois pontos: primeiro, que algumas Comissões são mais importantes e
prestigiadas do que outras, especialmente aquelas nas quais as matérias,
urgentes ou não, têm tramitação obrigatória, como a de Constituição e
Justiça; segundo, que a concentração de recursos e de atribuições nas
lideranças redunda, muitas vezes, no esvaziamento das comissões, fato
que ocorre, por exemplo, quando se aprova pedido de urgência para a
tramitação de determinadas proposições.
De acordo com o modelo informacional de organização legislativa
(KREBBIEL, 1991), as comissões deverão organizar-se como ‘microcosmos’
do Plenário. No caso da Câmara dos Deputados, a observação do princí-
37
“ Strom constructed a variable he called “ influence of the opposition” based on features of the
parliamentary committees: the number of standing committees, fixed areas of committee specialization,
correspondence between committee jurisdiction and ministerial jurisdiction, restrictions on the number
of committee assignments per legislator, and the proportional distribution of committee chairs to
legislative parties (Strom 1990, 71)” (Powell 2000, 32). (“Strom construiu uma variável que ele
denominou ‘influência da oposição’ baseada nas características das comissões parlamentares: o
número de comissões permanentes, os temas de especialização das comissões, a correspondência
entre as áreas de jurisdição das comissões e dos ministérios, a restrição do número de comissões às
quais pode pertencer cada legislador e a distribuição proporcional dos lugares nas comissões entre
os partidos”)
38
“Teoricamente, o papel que o sistema de comissões desempenha no fornecimento de uma oportu-
nidade para a influência da oposição (sobre a formação das políticas públicas) possui dois elemen-
tos. Primeiro, o próprio sistema de comissões tem que ser relevante na formação das políticas e não
apenas ‘carimbativo’ das decisões tomadas pelos partidos da bancada governista. Segundo, as comis-
sões devem providenciar uma oportunidade para a oposição, e não apenas para os membros dos
partidos da situação, para participar efetivamente das decisões sobre as políticas” (POWELL, 2000:33).

54

PARTE1-NOSSO.pmd 54 10/01/03, 16:56


pio de proporcionalidade na sua composição, bem como a garantia de
participação de membros da minoria, falam a favor de graus expressivos
de heterogeneidade das Comissões e de capacidade de influência das
oposições que é coerente com sua participação numérica na Casa. Por
outro lado, alguns atores no interior das comissões, especialmente seus
presidentes, desfrutam de posições e têm acesso a recursos privilegia-
dos, o que desequilibra a equação a seu favor.
Vale, aqui, menção especial às Comissões Parlamentares de Inquéri-
39
to (CPIs) dado o papel central que desempenham como mecanismos de
controle à disposição dos legisladores. Como assinala Figueiredo(2001:695),
a Constituição de 1988 reforçou os poderes de investigação das CPIs,
relativamente àqueles vigentes no regime de 46, observando-se, no en-
tanto, um enorme hiato entre a aprovação de uma CPI pela Câmara dos
Deputados e a sua conclusão. No que se refere à questão que interessa
analisar neste capítulo - a da distribuição dos poderes de agenda e de
veto entre os diferentes atores - a autora chama a atenção para o fato de
que “...uma CPI proposta por um parlamentar da oposição pode ser apro-
vada, mas impedida de formar-se caso os partidos governistas não nomei-
em membros para ela: constitucionalmente, a composição de uma CPI
deve ser proporcional ao número de cadeiras que cada partido tem na
Casa e, pelo regimento interno, os líderes dos partidos são responsáveis
pela nomeação de seus membros” (FIGUEIREDO, 2001: 696). À título de
ilustração, vale registrar que, durante o governo Fernando Henrique Car-
doso, no intervalo compreendido entre janeiro de 1995 e dezembro de
1999, foram propostas 32 CPIs e apenas 5 foram concluídas (FIGUEIREDO,
2001: 700). Figueiredo demonstra, ainda, que durante todo o período de
1988 a 1999 “nenhuma CPI proposta por membros do partido do governo
concluiu suas investigações” (2001: 704) e assinala que este resultado se
explica, em parte, devido à estratégia governista de proposição e instala-
ção de CPIs para evitar o funcionamento de outras do interesse da(s)
oposição(ões).
O exame desta gama diferenciada de órgãos decisórios, e das atribui-
39
Segundo o Art. 35, “A Câmara dos Deputados, a requerimento de um terço de seus membros,
instituirá Comissão Parlamentar de Inquérito para apuração de fato determinado e por prazo certo,
a qual terá poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos em lei
e neste regimento”.
o
Art. 35, & 4 : “Não será criada Comissão Parlamentar de Inquérito enquanto estiverem funcionando
pelo menos cinco na Câmara, salvo mediante projeto de resolução com o mesmo quorum de apre-
sentação previsto no caput deste artigo”.

55

PARTE1-NOSSO.pmd 55 10/01/03, 16:56


ções conferidas aos seus dirigentes, nos remete ao conceito de “líderes
de coalizão” (ARNOLD, 1990). Estes constituem uma elite, que é com-
posta: pelos membros da Mesa, especialmente, seu presidente; pelos
líderes das bancadas, dos blocos parlamentares, da Maioria, da Minoria e
do Governo que, juntos, constituem o Colégio de Líderes; e pelos presi-
dentes de Comissões.
Esta elite controla importantes recursos políticos e desfruta de atribui-
ções e de direitos parlamentares que a distinguem largamente da maioria
dos legisladores. Vale mencionar, à título de ilustração, que o presidente
da Câmara, de acordo com o artigo 17, controla importantes recursos de
vocalização de preferências e de informação. Compete a ele, ouvido o
Colégio de Líderes, organizar a agenda da Casa, com previsão das maté-
rias que serão distribuídas aos legisladores, para serem objeto de apreci-
ação no mês subseqüente. Cabe a ele, também, designar a Ordem do Dia
das sessões, em consonância com a agenda mensal; desempatar as vota-
ções ostensivas; deferir retirada de proposição da Ordem do Dia; deter-
minar arquivamento ou desarquivamento de matérias, nos termos regi-
mentais; proceder à distribuição de matérias às Comissões Permanentes
ou Especiais.
É-lhe permitido, por exemplo, “em qualquer momento, da sua cadei-
ra, fazer ao Plenário comunicação de interesse da Câmara ou do País” (&
3o. do art. 17). Reza, ainda, o mesmo artigo, que a ele é facultado “convo-
car e reunir, periodicamente, sob sua presidência, os líderes e os presiden-
tes das Comissões Permanentes para avaliação dos trabalhos da Casa, exa-
me das matérias em trâmite e adoção das providências julgadas necessári-
as ao bom andamento das atividades legislativas e administrativas”. O pre-
sidente da Câmara pode, ainda, convocar períodos de sessões extraordi-
nárias para discussão e votação de matérias constantes do ato de convo-
cação40.
O Colégio de Líderes deve ser ouvido em questões da maior relevân-
cia como, por exemplo, a organização da agenda da Casa pelo presiden-
te, a fixação do número de Deputados, por Partido ou Bloco Parlamentar,
que comporão cada Comissão Permanente; a elaboração do projeto de
Regulamento Interno das Comissões; a nomeação, pelo presidente da

40
Art. 66, & 4: “o presidente da Câmara, de ofício, por proposta do Colégio de Líderes ou mediante
deliberação do Plenário sobre requerimento de pelo menos um décimo dos deputados, poderá
convocar períodos de sessões extraordinárias exclusivamente destinadas à discussão e votação das
matérias constantes do ato de convocação”.

56

PARTE1-NOSSO.pmd 56 10/01/03, 16:56


CD, de Comissão Especial; a distribuição de proposições aos Deputados.
Ele pode, também, prorrogar o tempo reservado à Ordem do Dia41 e
convocar sessão secreta42.
Os líderes partidários têm importantes atribuições e prerrogativas re-
gimentais, entre as quais se destacam amplos poderes de agenda e direi-
tos de voz (art. 10o.), tais como: fazer uso da palavra no plenário e nas
comissões; encaminhar votações, para orientação de sua bancada; solici-
tar verificação de quorum para proceder a votação nominal; indicar mem-
bros da bancada para participar das comissões; convocar períodos de
sessões extraordinárias. Nas sessões ordinárias, a qualquer momento, “os
líderes dos partidos, pessoalmente e sem delegação, poderão fazer co-
municações destinadas ao debate em torno de assuntos de relevância
nacional” (Art. 66).
Os presidentes de Comissões também desfrutam de amplos poderes
de agenda, como pode ser constatado pela leitura do artigo 41 do RI: a
eles compete, entre outras coisas, convocar e presidir todas as reuniões
da Comissão; fazer a pauta das reuniões; designar relatores e distribuir-
lhes a matéria para parecer; conceder a palavra; submeter a voto as
questões sujeitas à deliberação; solicitar assessoria ou consultoria técnico-
legislativa ou especializada, de sua iniciativa ou a pedido do relator. É-
lhes facultado, ainda, de acordo com o artigo 42, reunir-se com o Colégio
de Líderes “sempre que isto lhes pareça conveniente ou por convo-
cação do Presidente da Câmara, sob a presidência deste, para o exame e
assentamento de providências relativas à eficiência do trabalho legislativo
(grifos nossos)” .
Ademais dos amplos poderes de agenda e veto, os líderes de coalizão
têm à sua disposição diferentes estratégias: estratégias de persuasão43,

41
Art. 84. O tempo reservado à Ordem do Dia poderá ser prorrogado pelo Presidente, de ofício, pelo
Colégio de Líderes, ou pelo Plenário, a requerimento verbal de qualquer Deputado, por prazo não
excedente a trinta ou, na hipótese do art. 72, a sessenta minutos.
42
Art. 92. A sessão secreta será convocada, com a indicação precisa de seu objetivo:
I - automaticamente, a requerimento escrito de Comissão, para tratar de matéria de sua competência,
ou do Colégio de Líderes ou de, pelo menos, um terço da totalidade dos membros da Câmara, devendo
o documento permanecer em sigilo até ulterior deliberação do Plenário;
43
“Strategies of persuasion create, activate, or change the policy preferences of legislators, attentive publics,
and inattentive publics. The intent is to shape policy preferences, both inside Congress and among relevant
publics, to fit the original proposal” (ARNOLD, 1990: 92). (Estratégias de persuasão criam, ativam
ou mudam as preferências políticas dos legisladores e dos públicos atentos e desatentos. O
objetivo é o de moldar as preferências políticas, tanto dentro do Congresso como entre o os
públicos relevantes, de forma a encaixar na proposta original)”.

57

PARTE1-NOSSO.pmd 57 10/01/03, 16:56


estratégias procedimentais44 e estratégias de modificação (ARNOLD, 1990).
Para fins da análise aqui proposta, serão consideradas apenas as estraté-
gias procedimentais e as de modificação.
As primeiras são usadas “to manipulate the circumstances under which
legislators are forced to take public positions. (...) Coalition leaders may
adopt procedural strategies that either strengthen or break the traceability
chain for policy effects” (Arnold, 1990:99/100). As segundas envolvem
“altering the various components of a policy, ranging from the policy
instrument to the incidence of costs and benefits. The aim is to mold a
policy so that it conforms better with legislators’ and citizens’ preferences
and potential preferences”45 (ARNOLD, 1990:92).
Distintas estratégias procedimentais e de modificação podem ser utili-
zadas mobilizando as regras que definem os diferentes regimes de
tramitação das matérias: ordinária, urgente 46 ou de prioridade. Segundo o
art. 52. do RI, as Comissões dispõem do prazo de cinco sessões, para
examinar matéria em regime de urgência; dez sessões, quando se trata
de matéria em regime de prioridade e de quarenta sessões, para matéria
em regime de tramitação ordinária. Vale, ainda, assinalar que matérias em

44
“Procedural strategies attempt to influence legislator’s political calculations by adroit use of legislative
rules and procedures. The aim is to structure the legislative situation in a way that decreases the ability
of an instigator to rouse inattentive publics or of a challenger to make a campaign issue out of a specific
roll-call vote”. (ARNOLD, 1990:92). (“Estratégias procedimentais procuram influenciar os
cálculos políticos dos legisladores pelo uso habilidoso das regras e dos procedimentos
legislativos. O objetivo é o de estruturar a organização legislativa de forma tal que
diminua a habilidade de um instigador provocar os públicos desatentos ou de um compe-
tidor transformar um voto nominal específico em um tema de campanha”)
45
“para manipular as circunstâncias sob as quais os legisladores são forçados a assumir
posições publicamente (...) Os líderes de coalizão podem adotar estratégias procedimentais
que reforcem ou que enfraqueçam a possibilidade de reconstituir a cadeia (causal) que
produz os efeitos políticos” (Arnold, 1990:99/100). - “a alteração de vários componentes de
uma política, abrangendo desde os instrumentos de políticas até a incidências dos custos e
benefícios. O objetivo é formular uma lei que combine melhor com as preferências dos
legisladores e com as preferências efetivas e potenciais dos cidadãos” (ARNOLD, 1990:92).
46
Art. 153. A urgência poderá ser requerida quando: I - tratar-se de matéria que envolva a defesa da
sociedade democrática e das liberdades fundamentais; II - tratar-se de providência para atender a
calamidade pública;
III - visar à prorrogação de prazos legais a se findarem, ou à adoção ou alteração de lei para aplicar-se
em época certa e próxima; IV - pretender-se a apreciação da matéria na mesma sessão.
Art. 154. O requerimento de urgência somente poderá ser submetido à deliberação do Plenário se for
apresentado por: I - dois terços dos membros da Mesa, quando se tratar de matéria da competência
desta; II - um terço dos membros da Câmara, ou Líderes que representem esse número; III - dois terços
dos membros de Comissão competente para opinar sobre o mérito da proposição.

58

PARTE1-NOSSO.pmd 58 10/01/03, 16:56


regime de urgência sofrem restrições relacionadas ao uso do direito de
voz no Plenário47.
A análise destes procedimentos permite concluir que aqueles atores
que não estejam interessados em uma discussão ampla e pormenorizada
da proposição tentarão fazê-la tramitar em algum tipo de regime especi-
al. No que se refere ao tema da accountability horizontal, é prudente
lembrar que o presidente da República pode pedir urgência para as
matérias de sua autoria, sempre que assim lhe aprouver, e os líderes
partidários poderão pedi-la quando representarem um terço dos mem-
bros da Casa. A prioridade pode ser solicitada pela Mesa, pela Comissão
pertinente ou pelo Autor da proposição se apoiado por um décimo dos
membros da Casa ou por líderes que representem este número.
Os líderes de coalizão dispõem, ainda, do recurso ao pedido de desta-
que (arts. 161 e 162) de dispositivo ou de emenda, para aprovação,
rejeição, votação em separado ou constituição de proposição autônoma.
Podem, também, solicitar tramitação conjunta a duas ou mais proposições
que tratem de matéria correlata (Art. 142), estratégia mobilizada, muitas
vezes, para embutir em um projeto de lei medidas e decisões que impli-
quem em altos custos políticos para os parlamentares. Ademais, podem
solicitar preferência para o exame de determinadas matérias, sendo que
a proposição para a qual for solicitada preferência pelo Colégio de Líde-
res será apreciada logo após aquelas em regime especial (Art. 160, & 4).
Outra estratégia bastante utilizada pelos líderes de coalizão relaciona-
se à limitação no direito de emendar determinadas matérias. As emendas
podem ser supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas.
Podem ser apresentadas em comissão, quando relativas a matéria sujeita
a apreciação conclusiva desta, ou no Plenário, observadas as seguintes
condições:
“Art. 120. As emendas de Plenário serão apresentadas:
I - durante a discussão em apreciação preliminar, turno único ou pri-
meiro turno, por qualquer Deputado ou Comissão;
II - durante a discussão em segundo turno:

47
Art. 157, & 3: “Na discussão e no encaminhamento de votação de proposição em regime de
urgência, só o Autor, o Relator e Deputados inscritos poderão usar da palavra, e por metade do prazo
previsto para matérias em tramitação normal, alternando-se, quanto possível, os oradores favoráveis
e contrários. Após falarem seis Deputados,
encerrar-se-ão, a requerimento da maioria absoluta da composição da Câmara, ou de Líderes que
representem esse número, a discussão e o encaminhamento da votação”.

59

PARTE1-NOSSO.pmd 59 10/01/03, 16:56


a) por Comissão, se aprovada pela maioria absoluta de seus membros;
b) desde que subscritas por um décimo dos membros da Casa, ou
Líderes que representem esse número;
III - à redação final, até o início da sua votação, observado o quorum
previsto nas alíneas a e b do inciso anterior”.
Há restrições para a apresentação de emendas às proposições urgen-
tes, ou que se tornarem urgentes: estas só poderão receber emendas de
Comissão, ou subscritas por um quinto dos membros da Casa, ou, ainda,
se subscritas por líderes que representem este número. Em qualquer
destes casos, as emendas deverão ser apresentadas em Plenário antes do
início da votação da matéria (Art. 120, §4º).
Arnold aponta dois diferentes métodos utilizados pelos lideres de coa-
lizão para encobrir a responsabilidade individual dos legisladores no que
se refere às decisões que implicam altos custos políticos: delegação de
responsabilidade48 e segredo. A delegação de responsabilidades pode
ser observada, na Câmara dos Deputados, quando decisões que implicam
altos custos políticos são tomadas através de expedientes que permitem
aos legisladores ‘lavarem suas mãos’ perante seus eleitores como, por
exemplo, delegação de poder de decreto ao presidente.
O segredo, por sua vez, pode ser obtido através de um conjunto de
procedimentos que impeçam a reconstituição da cadeia causal que vincu-
la demandas, políticas e resultados(ARNOLD, 1990:102): por exemplo,
decisões tomadas atrás de portas fechadas e votações secretas.
“ While coalition leaders work to weaken or break the traceability chain,
opposition leaders do everything in their power to strengthen it49” (ARNOLD,
1990: 104). E vice-versa, obviamente.
A leitura do Regimento Interno da Câmara dos Deputados permite
identificar um conjunto expressivo de mecanismos que dificultam a
reconstituição da cadeia causal através da qual os legisladores individuais
podem ser responsabilizados por seus atos e omissões. O artigo 48, por

48
“One method of masking legislators’ individual contributions is to delegate responsibility for
making unpleasant decisions to the president, bureaucrats, regulatory commissioners, judges, or state
and local officials” (ARNOLD, 1990: 101). (Um método de mascarar as contribuições indivi-
duais dos legisladores é delegar para o presidente, burocratas, comissões regulado-
ras, juízes, oficiais locais ou estaduais, as reponsabilidades pela tomada de decisões
desagradáveis.)
49
“Enquanto os líderes de coalizão trabalham para enfraquecer ou quebrar a cadeia
causal (que vincula demandas a políticas e estas aos resultados), os líderes de oposi-
ção fazem tudo em seu poder para fortalecê-la” (ARNOLD, 1990:104).

60

PARTE1-NOSSO.pmd 60 10/01/03, 16:56


exemplo, estabelece as condições sob as quais as reuniões das Comis-
sões podem ser reservadas ou secretas50. As últimas só podem ser assis-
tidas pelos próprios Deputados e Senadores. Ministros de Estado, quando
convocados, ou testemunhas chamadas a depor nelas permanecerão ape-
nas o tempo necessário e há regras estritas relacionadas à publicidade
das discussões e das decisões tomadas.51
Já o art. 92 trata das sessões secretas do Plenário, as quais podem ser
convocadas - através de requerimento escrito e com indicação clara de
sua finalidade - por Comissão da Casa relacionada ao tema; pelo Colégio
de Líderes; por, no mínimo, um terço dos membros da Casa ou por
deliberação do Plenário, a partir de requerimento subscrito por Líder ou
por um quinto dos membros da Câmara. Também neste caso são bastante
rigorosas as determinações relacionadas à posterior publicação, quando
for o caso, dos debates e das deliberações tomadas na ocasião. Finalmen-
te, o artigo 184, que reza sobre votação das proposições, estabelece que
a mesma “poderá ser ostensiva, adotando-se o processo simbólico ou o
nominal, e secreta, por meio do sistema eletrônico ou de cédulas”.
Vale ressaltar que o voto secreto é, e deve ser, direito inalienável do
cidadão. No entanto, há controvérsias quanto à sua utilização e/ou do
voto simbólico pelos legisladores que, por atuarem como representantes
dos cidadãos, deveriam fazê-lo da maneira mais transparente possível, de
forma a possibilitar sua responsabilização pelas escolhas feitas por eles e
por suas omissões. No entanto, o que se observa na Câmara dos Deputa-
dos é que o voto nominal, que deveria ser a regra, se transforma em
exceção. Parte expressiva das matérias é deliberada através de votação
simbólica, outra parte é reservada para a votação secreta, sendo o pro-
cesso nominal obrigatório apenas, segundo o Artigo 186 do RI, naqueles

50
Art. 48. As reuniões das Comissões serão públicas, salvo deliberação em contrário.
§ 1º Serão reservadas, a juízo da Comissão, as reuniões em que haja matéria que deva ser debatida com
a presença apenas dos funcionários em serviço na Comissão e técnicos ou autoridades que esta convidar.
§ 2º Serão secretas as reuniões quando as Comissões tiverem de deliberar sobre:
I - declaração de guerra, ou acordo sobre a paz;
II - passagem de forças estrangeiras pelo território nacional, ou sua permanência nele;
51
Artigo 48, § 5º Deliberar-se-á, preliminarmente, nas reuniões secretas, sobre a conveniência de os
pareceres nelas assentados serem discutidos e votados em reunião pública ou secreta, e se por
escrutínio secreto.
§ 6º A ata da reunião secreta, acompanhada dos pareceres e emendas que foram discutidos e votados,
bem como dos votos apresentados em separado, depois de fechados em invólucro lacrado, etiquetado,
datado e rubricado pelo Presidente, pelo Secretário e demais membros presentes, será enviada ao
Arquivo da Câmara com indicação do prazo pelo qual ficará indisponível para consulta.

61

PARTE1-NOSSO.pmd 61 10/01/03, 16:56


casos em que for exigido quorum especial de votação; quando assim
deliberar o Plenário, a partir de requerimento de Deputado; ou quando
for solicitada verificação de votação, respeitado o que prescreve o § 4º
do artigo anterior52.
Figueiredo e Limongi (1999:10, 30 e 31) assinalam o fato de que o
procedimento mais utilizado na CD é o voto simbólico. Dadas as restri-
ções contidas no dispositivo acima mencionado (Art. 185, &4) “do ponto
de vista prático somente os líderes partidários são capazes de ‘forçar’ uma
votação nominal quando esta não é prevista regimentalmente” (1999:30)
e mesmo eles têm que observar limites na sua utilização, dado o intervalo
de prazo (uma hora) que deve transcorrer entre uma votação e outra. Nas
palavras dos autores (1999:30,31):
“Logo, os líderes partidários decidem quando é oportuno forçar uma
votação nominal e, como seria de se esperar, usam esse recurso de
maneira estratégica, com olhos nos efeitos da votação nominal para seus
partidos. Muitas vezes, interessa aos líderes que certas matérias sejam
decididas sob o manto protetor do prazo de uma hora que veda nova
votação nominal. Por exemplo, há matérias em que interesses específi-
cos estão em jogo e em que, para alguns parlamentares, seria muito
custoso seguir a linha partidária. Se essa decisão se der por voto simbóli-
co, o deputado não precisará manifestar-se publicamente sobre a maté-
ria. Da mesma forma, os partidos podem decidir qual matéria trazer a
voto nominal com olhos nos custos políticos e eleitorais que causam aos
partidos adversários”.
A extensa citação acima é bastante eloqüente e fala por si mesma
sobre os devastadores efeitos que estratégias desse tipo podem ter sobre
a capacidade das oposições, por conseqüência minorias, utilizarem a
votação nominal como estratégia de responsabilização das maiorias go-
vernistas pelas decisões tomadas e, além disto, sobre a capacidade dos
eleitores de cobrarem contas de seus representantes.
Os líderes de coalizão, segundo Arnold (1990), não vivem em um
mundo dicotômico. Eles não estão restritos a escolher entre pares de
alternativas, como ocorre com a maioria dos legisladores. São eles que
fazem a agenda, que definem as alternativas.

52
Artigo 185, § 4º: Havendo-se procedido a uma verificação de votação, antes do decurso de uma hora
da proclamação do resultado, só será permitida nova verificação por deliberação do Plenário, a
requerimento de um décimo dos Deputados, ou de Líderes que representem esse número.

62

PARTE1-NOSSO.pmd 62 10/01/03, 16:56


A expressiva concentração de poderes de agenda e de veto nas mãos
dos líderes de coalizão observada na CD brasileira viola o princípio
poliárquico da igualdade política. Em alguns casos, viola, também, o
princípio da soberania da maioria, já que minorias numéricas – as lideran-
ças – decidem sobre importantes questões, na suposição, controversa, de
que suas decisões são sempre representativas das preferências de seus
liderados. Na grande maioria dos casos, viola as condições 4a. e 5a. da
poliarquia, referidas, como já mencionado, ao direito de vocalização de
preferências e à democratização da informação.
A assimetria de recursos e prerrogativas entre os membros da Casa
acarreta que nem sempre a cada cabeça corresponda um voto e, ade-
mais, que muitas vezes o voto de cada um não tenha o mesmo valor que
o voto de qualquer outro.
Alguns analistas têm enfatizado os aspectos positivos decorrentes do
controle que dispõem os líderes, por força regimental, sobre importantes
recursos políticos. Figueiredo & Limongi (1999:31) afirmam que a
mobilização desses instrumentos permite aos líderes preservar e garantir
a unidade do partido e evitar o comportamento individualista e oportunis-
ta dos legisladores. Estes autores assinalam, ainda, que o “argumento
supõe que os líderes representem os interesses de suas bancadas” (1999:
31) e que “...os parlamentares têm muito a ganhar quando são capazes
de coordenar sua ação, isto é, quando resolvem o problema de ação cole-
tiva que enfrentam. Reunir-se em torno de partidos é uma solução para
esse problema” (1999: 35).
Não há o que discordar do argumento se, e sempre que, os deputados
concordarem com as decisões tomadas por seus líderes. Mas, quais são as
estratégias disponíveis para o parlamentar individual quando ele conside-
rar que o seu líder está exacerbando de suas funções ou não está repre-
sentando-o de maneira adequada? Supondo-se, obviamente, que ele pos-
sa fazê-lo por motivações outras que não as estritamente oportunistas e
individualistas.
Vale enfatizar, aqui, que não se trata de recolocar a questão, já supera-
da, se o partido é o não um bom sinalizador das preferências dos legisla-
dores, mas, sim, de retomar dois problemas ainda mais velhos e, não
obstante, absolutamente atuais: o perigo das tiranias, que ronda toda e
qualquer concentração de poderes nas mesmas mãos, e o da oligarquização
da representação.
Supondo que os deputados identifiquem-se com seus partidos e, por-

63

PARTE1-NOSSO.pmd 63 10/01/03, 16:56


tanto, não queiram utilizar a estratégia de mudar de agremiação a cada
vez que discordarem de suas lideranças (MELO, 2000), é razoável argu-
mentar que, mesmo uma maioria de deputados insatisfeitos enfrentará
obstáculos de monta para substituir seu líder ou se contrapor a ele, exata-
mente pelas dificuldades envolvidas no problema de coordenação men-
cionado por Figueiredo e Limongi.
Em termos aritméticos, a equação é simples: em uma bancada de N
parlamentares, é preciso coordenar a ação de metade mais um de seus
membros para fazer frente a um único voto do líder que, por suposto, a
todos representa. Dito de outra forma e repetindo o já dito: o voto de
cada qual não tem o mesmo valor que o voto de qualquer outro. Tal
problema se agiganta em um contexto, como o da Câmara dos Deputa-
dos, de assimetria informacional a favor das lideranças, e onde, a cada
legislatura, cerca de 50% dos deputados estão no exercício de seu pri-
meiro mandato e, portanto, não estão suficientemente familiarizados com
as regras do jogo.
Além disto, mesmo quando for possível superar os problemas de co-
ordenação, pode-se aventar a hipótese de que as alternativas preferidas
pelos deputados individuais simplesmente não estejam disponíveis na
agenda, que é feita e controlada pelos líderes de coalizão, confrontando
os parlamentares individuais com um “universo de escolhas trágicas”.

CONCLUSÃO

O presente texto propôs-se a examinar as interações entre cidadãos,


líderes de coalizão e legisladores, tomando a accountability como variá-
vel dependente. Na primeira seção foi explicitado o modelo analítico
que informou o desenvolvimento do argumento. As interações entre ci-
dadãos e legisladores foram objeto da segunda seção e aquelas relativas
aos legisladores e líderes de coalizão, no interior do Poder Legislativo,
foram estudadas na terceira seção do capítulo.
Interessa agora, para concluir o argumento, analisar as interações en-
tre cidadãos, líderes de coalizão e legisladores, explorando os efeitos de
um tipo de accountability sobre outro e os efeitos combinados de ambos
sobre o grau de poliarquização da ordem política brasileira atual.
O primeiro ponto que se quer assinalar aqui é o de que se desenvol-
veu, nas instituições políticas brasileiras, uma parafernália institucional

64

PARTE1-NOSSO.pmd 64 10/01/03, 16:56


complexa para constituir a representação de forma democrática, em
que pesem as distorções existentes, passíveis de correção. Mais ainda, a
Constituição de 1988 aprovou uma série de medidas cuja intenção foi a
de ampliar os poderes do Legislativo incluindo-se, neste rol, os referen-
tes à fiscalização do Executivo. Como conseqüência, os legisladores to-
mados individualmente têm à sua disposição canais e recursos
institucionalizados por meio dos quais iniciar atividades de controle. No
entanto, ao tentar levar à frente suas iniciativas, estes mesmos legislado-
res deparam-se com um tremendo obstáculo já que, paralelamente à
parafernália acima referida, desenvolveu-se uma outra destinada a desti-
tuir a representação de suas atribuições e direitos parlamentares ou, dito
de forma mais suave, orientada para o cerceamento do seu exercício: as
regras constitucionais e regimentais que organizam os trabalhos legislativos.
Portanto, e seguindo a trilha aberta por Santos (1998a), pode-se afirmar o
caráter poliárquico da constituição da representação política no Brasil e a
sua concomitante limitação pelo caráter oligárquico do seu exercício no
plano parlamentar.
Em artigo recente, Figueiredo (2001) reconhece que “um processo
decisório centralizado – baseado em prerrogativas institucionais do presi-
dente e dos líderes partidários – reduz o papel do Congresso como agente
de cobrança horizontal de responsabilidades” (p. 715). As evidências apre-
sentadas pela autora mostram: a) que os governos pós-88 conseguem
evitar a instalação ou a conclusão de CPIs que os afetem diretamente e,
b) “que apesar do aparato legal, informacional e organizacional disponí-
vel, o Congresso não realiza uma fiscalização direta e rotineira” (p. 708/
709), seja aquela que se deve à ação do TCU, seja a que se refere ao
papel fiscalizador das Comissões Permanentes.
Figueiredo, no entanto, não considera que as evidências apresentadas
sejam suficientes para que se repense o atual arranjo institucional brasi-
leiro, no que diz respeito ao trade off entre estabilidade e accountability.
O argumento é de que, mesmo nas condições em que tem se realizado, a
ação fiscalizadora do Legislativo mantém sua utilidade, visto que tanto os
legisladores têm se mostrado capazes de reagir a eventuais “alarmes de
incêndio” acionados pela sociedade, como a atuação do Congresso, no
seu conjunto, tem possibilitado melhores condições para o disparo de tais
alarmes.
Amorin e Tafner (2002) são ainda menos sensíveis à necessidade de
se rediscutir os mecanismos de controle do Executivo pelo Legislativo no

65

PARTE1-NOSSO.pmd 65 10/01/03, 16:56


contexto institucional brasileiro. Tendo como base a análise das MPs edi-
tadas entre 1988 e 2000, os autores argumentam pela existência de uma
situação de equilíbrio na relação entre os dois poderes na medida em que
o Congresso “sabedor de que não possui meios suficientes para avaliar em
tempo exíguo os detalhes técnicos de complexos temas de políticas públi-
cas (...) prefere esperar para escutar as reações dos grupos sociais afetados
por uma MP para, a partir daí, formar sua posição a respeito desta” (p.
22). Mais ainda, o acionamento dos mecanismos de “alarme de incêndio”
estaria a cargo da coalizão governista. Como dizem os autores, “o presi-
dencialismo desenvolveu uma forma de interação entre o Executivo e o
Legislativo que foge à visão clássica de que este deve controlar aquele por
meio de instrumentos legais e formais (...). O controle do Executivo pelo
Legislativo tem se dado, principalmente, pela compatibilidade dos incenti-
vos políticos entre os membros das maiorias parlamentares e o chefe do
Executivo, compatibilidade que se obtém com a formação de gabinetes de
coalizão” (p. 29).
Não é possível aceitar o argumento de Amorim e Tafner. Em primeiro
lugar, deve-se questionar a existência de uma situação de equilíbrio entre
os poderes. A evidência decisiva quanto a isto está na aprovação da
Emenda Constitucional n0 32, de setembro de 2001, que, entre outras
coisas, modifica o processo legislativo para as MPs, diminuindo o prazo
de sua apreciação pelo Congresso. Em segundo lugar, é notável perceber
que os autores ignoram a importância da oposição como agente de con-
trole à disposição do eleitorado; afinal, são os legisladores oposicionistas
os que detêm maiores incentivos para se empenhar em atividades de
fiscalização, como fartamente demonstram os dados apresentados por
Figueiredo (2001). Finalmente, parece um tanto ingênuo supor que
deputados governistas irão gastar seus escassos recursos no controle das
atividades de seu governo, o que parece ainda mais evidente em um
caso, como o brasileiro, no qual o Executivo apresenta elevada capacida-
de para controlar a coalizão que o apóia (Figueiredo e Limongi, 1999).
Mas a questão é que o mecanismo de alarme de incêndio é seletivo.
Nem todos podem acioná-lo.
Alternativamente ao que concluem os autores mencionados, o argumen-
to aqui defendido, é o de que é preciso buscar um novo equilíbrio entre os
desideratos da estabilidade governamental e da accountability. Não é de-
sejável que o controle do Executivo no Brasil termine sustentado quase
que exclusivamente pelo acionamento do chamado “alarme de incêndio”.

66

PARTE1-NOSSO.pmd 66 10/01/03, 16:56


Não obstante a importância de tais mecanismos, não é demais lembrar que
seu acionamento depende da posse de recursos em escala suficiente para
vencer os inúmeros obstáculos à ação coletiva e que tais recursos não se
encontram suficientemente distribuídos na sociedade brasileira.
O segundo ponto analítico que se quer ressaltar nestas conclusões está
ancorado na crítica de Przeworski (1996) à concepção ingênua das teorias
econômicas da democracia, segundo as quais os legisladores são agentes
perfeitos dos cidadãos. Interessa, aqui, recuperar seu argumento para criti-
car o que tem de ingênuo na concepção expressa pela literatura de que, no
Parlamento, os líderes são “agentes perfeitos” dos legisladores individuais.
Três das quatro premissas equivocadas das teorias econômicas da de-
mocracia serão mobilizadas neste texto, com vistas a assinalar que, nas
condições em que exercem suas funções e prerrogativas, na CD, os
líderes não podem ser considerados agentes perfeitos de suas bancadas.
O primeiro equívoco apontado por Przeworski está baseado no mode-
lo do eleitor mediano, segundo o qual os governantes, para se reelege-
rem, deverão realizar as preferências da maioria numérica da população.
De forma semelhante, aqueles que consideram os líderes na CD como
agentes perfeitos de suas bancadas afirmam que, se insatisfeitos, os legis-
ladores poderiam destitui-los e substitui-los, possibilidade que, embora
formalmente contemplada pelo RI, é de muito difícil operacionalização,
dados os problemas de coordenação envolvidos e a desigual distribuição
de recursos e de direitos parlamentares na CD.
A segunda premissa equivocada das teorias econômicas da democra-
cia considera o processo político como mera agregação de preferências
dadas. Ora, preferências são formadas e transformadas no e pelo proces-
so político - são endógenas, para utilizar a terminologia do novo
institucionalismo. Ademais, como já ensinou Weber, o Parlamento é um
corpo coletivo exatamente porque se espera que, através da deliberação
e do debate entre seus membros, sejam identificadas e constituídas as
preferências mais gerais da sociedade. Portanto, o debate e a deliberação
são as condições essenciais para alçar o coletivo de representantes indi-
viduais a portadores de interesses universais. O argumento de que os
líderes são agentes perfeitos de suas bancadas mostra-se frágil quando se
constata que não há mecanismos institucionalizados através dos quais os
líderes possam auscultar os membros de suas bancadas e promover a
agregação, formação e transformação de preferências entre eles. Ade-
mais, a maioria dos partidos não tem a prática de promover reuniões

67

PARTE1-NOSSO.pmd 67 10/01/03, 16:56


periódicas de seus membros. Portanto, fica claro porque, a cada nova
votação no Plenário, o líder deve instruir sua bancada sobre o que ela
mesma prefere!
Finalmente, Przeworski (1996) refere-se à questão da distribuição dos
recursos de informação entre os atores, considerando equivocada a pre-
missa da informação perfeita. O mesmo ponto desenvolvido pelo autor
sobre a assimetria informacional que atravessa a sociedade pode ser
mobilizado para a análise da CD. O controle de recursos de informação
pelos líderes de coalizão e sua utilização estratégica são fatores que
limitam sobremaneira a intervenção individual dos legisladores e que,
muitas vezes, obscurecem sua percepção quanto ao leque das alternati-
vas efetivamente disponíveis.
O terceiro ponto analítico importante que se quer abordar nestas con-
clusões refere-se às interações entre os instrumentos de accountability
vertical e horizontal. Shugart (2000) apontou os impactos da accountability
vertical sobre a horizontal e a associação entre a primeira e os sistemas
eleitoral e partidário. Przeworski (1996), Anastasia (2000) e Figueiredo
(2001) assinalaram os efeitos da accountability horizontal sobre a vertical.
A questão relevante que interessa, aqui, ressaltar, é a de que a
reconstituição da cadeia causal que liga demandas a políticas e estas aos
resultados é uma variável dependente dos efeitos combinados da opera-
ção dos mecanismos de accountability horizontal e vertical. As possibili-
dades de reconstituição desta cadeia causal estão positivamente relacio-
nadas:
• à diminuição da assimetria informacional entre cidadãos e represen-
tantes e entre legisladores individuais e líderes;
• à existência de mecanismos institucionais de interlocução entre os
poderes Legislativo e Executivo e os grupos organizados da sociedade;
• à admissão dos cidadãos como participantes do processo legislativo,
através de mecanismos tais como a iniciativa popular, a comissão de
legislação participativa e as audiências de comissão. Acredita-se que, ao
se combinar estes efeitos, produz-se um impacto sobre o grau de
poliarquização da ordem.
Vale ressaltar que nos últimos anos do governo Fernando Henrique
Cardoso houve avanços no que se refere a alguns destes aspectos, como
mencionado na segunda seção deste capítulo. Não obstante, trata-se de
iniciativas muito recentes e pontuais que não foram ainda capazes de
alterar a distribuição dos poderes de agenda e de veto entre os atores.

68

PARTE1-NOSSO.pmd 68 10/01/03, 16:56


Portanto, pode-se afirmar que o trade off entre os atributos desejáveis da
ordem política continua sendo resolvido a favor da estabilidade e em
detrimento da accountability e da densidade democrática da representação.
Por um lado, o presidencialismo de coalizão no Brasil tem funcionado
na medida em que concentra poderes nas mãos do Executivo e dos
líderes partidários, significando que um presidente que consiga montar
uma coalizão majoritária e coesa terá o Legislativo a seu favor. A oposi-
ção terá reduzidas chances no jogo, o que diminui as possibilidades da
accountability horizontal.
Por outro lado, o processo eleitoral brasileiro abre muitas brechas para
que a representação, tal como constituída na CD, se afaste do que pensam
os eleitores (baixo grau de informação do eleitor sobre os candidatos,
distorção nos estados, transferência do voto na lista em um contexto de
votação personalizada, coligações para eleições proporcionais e migração
partidária), o que diminui as possibilidades da accountability vertical.
Na democracia, os legisladores devem ser responsivos ao eleitorado.
Fosse o Congresso responsivo aos eleitores haveria maior incentivo ao
controle do Executivo. No entanto, existe um gap entre os cenários elei-
toral e parlamentar no Brasil, de forma que, mesmo que a representação
seja constituída de maneira razoavelmente responsiva, ela o será de for-
ma personalizada, ao passo que a CD funciona de forma a bloquear a
ação individualizada dos parlamentares. Dito de outra forma, o repre-
sentante eleito no contexto de uma relação na qual os compromissos
assumidos com os eleitores são de ordem pessoal, encontrará na CD, um
contexto institucional que inibe a perseguição de tais compromissos, ou
melhor, lhe diz que tais compromissos só poderão ser honrados, em
alguma medida, sob o crivo dos líderes partidários. Pode-se dizer que, de
certa forma, o cenário parlamentar “corrige” um problema do cenário
eleitoral, ao introduzir com mais clareza os partidos. Mas cria um proble-
ma para o representante, ao tornar difícil um mandato coerente com os
compromissos assumidos.
A agenda pontual para a reforma política, que será apresentada a
seguir, visa contribuir para a superação destes problemas e para a cons-
trução de um equilíbrio virtuoso entre os atributos da accountability, da
densidade democrática da representação e da estabilidade.
Cabe, inicialmente, reafirmar que se advoga aqui pela manutenção do
sistema de representação proporcional e do multipartidarismo, propon-
do, no entanto, seu aperfeiçoamento através:

69

PARTE1-NOSSO.pmd 69 10/01/03, 16:56


• da substituição da lista aberta por lista fechada;
• do fim das coligações para eleições proporcionais e
• da proibição das migrações partidárias.
Outro ponto importante refere-se à necessidade de promover uma
distribuição mais equilibrada dos poderes de agenda e de veto entre os
diferentes atores: cidadãos, líderes de coalizão e legisladores, através:
• do fortalecimento dos mecanismos de accountability vertical que
constituem contextos decisórios contínuos e
• da diminuição dos poderes legislativos do presidente, especialmen-
te aqueles referidos ao poder de legislar por decreto;
No que se refere à organização legislativa, a idéia é a de transitar para um tipo
misto, combinando mecanismos típicos do modelo partidário, atualmente em vigor,
com o reforço de instrumentos próprios do modelo informacional, tais como
mecanismos de interlocução com a sociedade civil e de democratização da
informação, o que se daria através de alterações no RI da Câmara de
forma a:
• propiciar uma melhor distribuição dos recursos, direitos e atribui-
ções parlamentares entre legisladores individuais e líderes de coalizão;
• possibilitar a adoção de mecanismos institucionalizados de socializa-
ção dos novos membros e
• contribuir para o aperfeiçoamento da relação de representação en-
tre líderes e suas bancadas.
Finalmente, vale sublinhar que a Câmara dos Deputados será tanto
mais poliárquica quanto mais os líderes de coalizão substituam as estraté-
gias procedimentais e de modificação por estratégias de persuasão53
(ARNOLD, 1990). Esta seria uma maneira de resolver o déficit de repre-
sentação existente no interior da Câmara dos Deputados e de aproximar
um pouco mais os líderes da condição utópica de agentes perfeitos de
suas bancadas.

53
“Persuasion involves creating, activating, or changing the policy preferences of legislators, attentive
publics, and (if necessary) inattentive publics” (ARNOLD, 1990: 92). (Persuasão envolve criar,
ativar ou mudar as preferências de políticas dos legisladores, dos públicos atentos e,
se necessário, dos públicos desatentos).

70

PARTE1-NOSSO.pmd 70 10/01/03, 16:56


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ABRANCHES, Sérgio H. (1988). “Presidencialismo de Coalizão: O Dilema


Institucional Brasileiro”. Dados, vol 31, no 1. pp. 5-34.
AMORIM Neto, O. & TAFNER, Paulo (2002). “Governos de Coalizão e
Mecanismos de Alarme de Incêndio no Controle Legislativo das Medidas
Provisórias”. Dados, vol. 45, no. 1, 2002. Pp. 05-38.
ANASTASIA, Fátima (2000). “Responzabilizacion por el Control
Parlamentario”, in: Consejo Cientifico del CLAD (coord.). La
Responzabilizacion en la Nueva Gestion Publica Latinoamericana, Buenos
Aires: CLAD, BID, EUDEBA.
ANASTASIA, Fátima & MELO, Carlos R. (2002) “Instituições Híbridas,
representação e participação: a democracia em Belo Horizonte”. Traba-
lho apresentado no VII Congreso Internacional del CLAD, Lisboa.
ARANTES, Rogério Bastos (1997). Judiciário e Política no Brasil. São
Paulo: Sumaré/EDUSP/FAPESP.
ARNOLD, Douglas (1990). The Logic of Congressional Action. Princeton
University Press.
CAREY, J.M. & SHUGART, M. (1995). “Incentives to Cultivate a Personal
Vote: A Rank Ordering of Electoral Formulas”. Electoral Studies, vol. 14,
n0 4, pp. 417-439.
_____. (1998) “Poder Executivo de Decreto: Chamando os Tanques ou
Usando a Caneta?”. Revista Brasileira de Ciências Sociais. Vol. 13, no. 37.
CARVALHO, Nelson (2000). “Peço a Palavra: Primeiro Nós!”. Revista
Insight/Inteligência, ano II, n0 9.
DAHL, R (1989). Um Prefácio à Teoria Democrática. RJ, Jorge Zahar.
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub & LIMONGI, Fernando (1995). “Mudan-
ça Constitucional, Desempenho do Legislativo e Consolidação Institucional”.
Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 10, no 29, pp. 175-200.
_____(1999). Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Ed.
Fundação Getúlio Vargas, São Paulo.
_____(2002). “Incentivos Eleitorais, Partidos e Política Orçamentária. Da-
dos, vol. 45, n0 2.
FIGUEIREDO, Argelina (2001). “Instituições e Política no Controle do
Executivo” .Dados, Vol. 44, no. 4. pp689-727.
HUBER, John D. e POWELL, Jr., G. Binghan. (1994), “Congruence Between
Citizens and Policy Makers in Two Visions of Liberal Democracy”. World
Politics, no 46, pp291-326.

71

PARTE1-NOSSO.pmd 71 10/01/03, 16:56


KINZO, Maria Dalva Gil (1990), “O Quadro Partidário na Constituinte” in
Bolívar Lamounier (ed.) De Geisel a Collor – o balança da transição. São
Paulo, IDESP/Sumaré.
_____(1993), Radiografia do quadro partidário brasileiro. São Paulo, Fun-
dação Konrad Adenauer.
KREBHIEL, K (1992). Information and Legislative Organization. Ann Arbor,
The University of Michigan Press.
LAAKSO, Markku e TAAGEPERA, Rein (1979), “The efetive number of
political parties: a measura with aplication to West Europe”. Comparative
Political Studies, volume 12, n0 1.
LIJPHART, Arend (1989). As democracias contemporâneas. Lisboa,Ed.
Gradiva.
LIMA, Jr., Olavo Brasil de (1997), Instituições Políticas Democráticas. O
Segredo da Legitimidade. Rio de Janeiro, Zahar.
LINZ, Juan e VALENZUELA, Arturo (eds.) (1994), The Failure of Presidential
Democracy (volume 2): the case of Latin America. Baltimore, The Johns
Hopkins University Press.
LOOSEMORE, John e HANBY, Victor (1971), “The theoretical limits of
maximum distortion: some analytical expressions for electoral systems”.
British Journal of Political Science, vol.1, n0 1.
MAINWARING , Scott (1991), “Políticos, partidos e sistemas eleitorais”.
Novos Estudos, n0 29.
_____(1993), “Democracia presidencialista multipartidária: o caso do Bra-
sil”. Lua Nova, São Paulo, n0 23/24.
_____(2001). Sistemas partidários em novas democracias. O caso do Bra-
sil. Rio de Janeiro/Porto Alegre, FGV/Mercado Aberto.
_____MENEGUELLO, Rachel e POWER, Timothy (2000). Partidos Con-
servadores no Brasil Contemporâneo. Rio de Janeiro, Paz e Terra.
MELO, Carlos Ranulfo (2000 a). “Porque migram os deputados brasilei-
ros”. Teoria e Sociedade, vol.6.
_____(2000b). “Partidos e migração partidária na Câmara dos Deputa-
dos”. Dados, vol. 43, n0 2.
_____(2002a). “Presidencialismo e estabilização relativa do sistema parti-
dário brasileiro”. Trabalho apresentado no 3o Encontro da ABCP. Niterói
_____(2002b). Retirando as Cadeiras do Lugar: Migração Partidária na
Câmara dos Deputados (1985/2001). Tese de doutorado. Belo Horizonte,
DCP/UFMG. Versão revista e atualizada.
MENEGUELLO, Rachel (1994). “Partidos e Tendências de Comportamen-

72

PARTE1-NOSSO.pmd 72 10/01/03, 16:56


to: o cenário político em 1994”. In: Evelina Dagnino (org.), Anos 90:
Política e Sociedade no Brasil. São Paulo, Brasiliense.
NICOLAU, Jairo (1996), Multipartidarismo e Democracia: um estudo so-
bre o sistema partidário brasileiro (1985 – 1994). Rio de Janeiro, Funda-
ção Getulio Vargas.
_____(1997), “As Distorções na Representação dos Estados na Câmara
dos Deputados Brasileira”. Dados, Rio de Janeiro, volume 40, n0 3.
_____(2002). “Como controlar o representante? Considerações sobre as
eleições para a Câmara dos Deputados no Brasil”. Dados, vol. 45, n0 2.
Pp 219-237.
NOVAES, Carlos Alberto Marques (1994), “Dinâmica Institucional da Re-
presentação: individualismo e partidos na Câmara dos Deputados”. No-
vos Estudos, São Paulo, no38.
O’DONNELL, Guillermo (1998). “Accountability horizontal e novas
poliarquias” Lua Nova, n0 44.
PESSANHA, Charles (2002). “O Poder Executivo e o Processo Legislativo
nas Constituições Brasileiras: Teoria e Prática”. Trabalho apresentado no
26ª Encontro Anual da ANPOCS, Caxambu, Minas Gerais.
POWELL Jr., G. Bingham. Elections as Instruments of Democracy.
Majoritarian and Proportional Visions. New Haven & London, Yale
University Press, 2000.
PRZEWORSKI, A (1995). Estado e Economia no Capitalismo. RJ, Relume-
Dumara.
_____STOKES, Susan C. & MANIN, Bernard (eds.). (1999), Democracy,
Accountability, and Representation. New York, Cambridge University Press.
SADEK, Maria Tereza (org.) (1997). O Ministério Público e a Justiça no
Brasil. São Paulo, Sumaré.
SANTOS, Wanderley Guilherme (1986). Sessenta e Quatro: Anatomia da
Crise. RJ, Vértice/IUPERJ.
_____(1987). Crise e Castigo. Partidos e Generais na Política Brasileira.
Vértice/IUPERJ, Rio de Janeiro.
_____(1998 a). “Poliarquia em 3D”, in: Dados, Revista de Ciências Soci-
ais, Vol. 41, no. 2.
_____(1998b). Décadas de Espanto e Uma Apologia Democrática. Rio de
Janeiro, Rocco.
SARTORI, G (1982). Partidos e Sistemas Partidários. Rio de Janeiro: Zahar.
_____(1994). A Teoria da Democracia Revisitada. (1. O Debate Contem-
porâneo). Ed. Ática, SP.

73

PARTE1-NOSSO.pmd 73 10/01/03, 16:56


SHUGART, Mattew, MORENO, Erica e CRISP, Brian (2000). “The
Accountability Deficit in Latin America”. Texto apresentado no seminário
Institutions, Accountability, and Democratic Governance in Latin America.
Kellogg Institute of International Studies/University of Notre Dame. Notre
Dame, 8 e 9 de maio.
TAFNER, Paulo Sérgio Braga (1997). Proporcionalidade e exclusão no
sistema político-eleitoral brasileiro. Rio de Janeiro, IUPERJ (Dissertação
de Mestrado).
TAVARES, José Antônio Giusti (1994), Sistemas Eleitorais nas Democraci-
as Contemporâneas: teoria, instituições e estratégia. Rio de Janeiro, Relume
Dumará.
_____(1998). Reforma Política e Retrocesso Democrático: Agenda para
Reformas Pontuais no Sistema Eleitoral e Partidário Brasileiro. Porto Ale-
gre, Mercado Aberto.
WEBER, M. (1982). Ensaios de Sociologia. Ed. Guanabara, 1982.
VIANNA, Luiz Werneck et al. (1999). A judicialização da política e das
relações sociais no Brasil. Rio de Janeiro, Revan.

74

PARTE1-NOSSO.pmd 74 10/01/03, 16:56


CONSTITUIÇÃO
OU POLÍTICAS PÚBLICAS?
UMA AVALIAÇÃO DOS ANOS FHC 1
Cláudio Gonçalves Couto
2
Rogério Bastos Arantes

INTRODUÇÃO

O problema constitucional brasileiro e a agenda de reformas (não necessaria-


mente) constitucionais.
Um dos aspectos mais evidentes e controversos da democracia brasileira
contemporânea diz respeito ao fato de que a nossa Constituição, promul-
gada em outubro de 1988, não adquiriu até agora as condições de estabi-
lidade e permanência que normalmente caracterizam os textos constituci-
onais.
Observando-se a dinâmica política e a produção legislativa pós-1988,
é possível afirmar, sem exagero, que o país permaneceu numa espécie
de agenda constituinte, como se, paradoxalmente, o processo de
reconstitucionalização não houvesse se encerrado em outubro daquele
ano. Por razões que este texto pretende elucidar, o fato é que os gover-
nos posteriores a 1988 se viram obrigados a desenvolver boa parte de
sua produção normativa ainda no plano constitucional, isto é, por meio
de modificações, acréscimos e/ou supressões de dispositivos localizados
na própria Constituição. Tomar decisões e implementar políticas gover-
namentais são atividades que, no Brasil pós-1988, não lograram adquirir
apenas uma rotina infra-constitucional. Pelo contrário, boa parte dessas
atividades teve lugar no nível superior da hierarquia legislativa, ou seja,
na própria Constituição.
A hipótese mais usual sobre a permanência de uma agenda constituin-

1
Doutor em Ciência Política pela USP e professor do Departamento de Política da PUC-SP
2
Doutor em Ciência Política pela USP, professor do Departamento de Política da PUC-SP e pesquisa-
dor do IDESP.

75

PARTE1-NOSSO.pmd 75 10/01/03, 16:56


te no Brasil pós-1988 (comprovada pela intensa atividade de reforma do
texto constitucional nesse período) afirma que a Constituição teria cadu-
cado logo após seu nascimento, isto é, o texto teria sofrido de um enve-
lhecimento súbito, como se tivesse mais a ver com o passado do país do
que com o presente. Esse descompasso seria especialmente perceptível
diante da agenda de reformas estruturais do Estado e do sistema econô-
mico que, gradualmente, foi-se impondo ao país como necessária para a
desejada estabilização da economia e a retomada do desenvolvimento
em novas bases. Nesse sentido, o fato de a atividade governamental ter
continuado a ocorrer no plano constitucional seria conseqüência de uma
incompatibilidade substancial entre o conteúdo da Carta de 1988 e os
desafios que a nova realidade econômica e política, nacional e internaci-
onal, passou a impor ao país.
Desde a promulgação do texto constitucional, vozes dissonantes se le-
vantaram contra a Carta, acusando-a de constituir, no plano econômico, um
obstáculo à modernização do país e, no plano político, um desastre do
ponto de vista da governabilidade. Nesse sentido, a Constituição escrita
sob a égide da “remoção do entulho autoritário” do regime militar pós-64
tornou-se ela mesma - e muito rapidamente - uma espécie de “entulho
nacional-desenvolvimentista”, que precisaria ser removido para permitir a
implementação das chamadas reformas orientadas para o mercado.
Na perspectiva dessa hipótese substantiva, desde José Sarney (1985-
1990) e, sobretudo, com Fernando Collor (1990-1992), questões funda-
mentais do Estado e do modelo econômico no Brasil começaram a ser
levantadas e o novo regime constitucional logo foi atacado por seu ana-
cronismo, mal tinha ele nascido. Com Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002), essa hipótese sobre uma incompatibilidade substancial entre a
Carta e os novos desafios estruturais evidenciou-se na formação de uma
ampla coalizão de governo que, diferentemente do pouco sucesso de
seus antecessores, conseguiu implementar um conjunto importante de
alterações na Constituição.
Este texto pretende se distanciar dessa hipótese - que investe na
incompatibilidade substantiva entre a Carta de 1988 e a agenda de refor-
mas dos anos 90 - e deseja chamar a atenção para uma outra dimensão do
problema constitucional brasileiro: Para além de eventuais anacronismos
legados pela Constituição, nosso objetivo é demonstrar que ela nos legou
um peculiar modus operandi de produção normativa, com conseqüências
significativas para o funcionamento da democracia brasileira. Nesse sen-

76

PARTE1-NOSSO.pmd 76 10/01/03, 16:56


tido, nossa hipótese é mais formal do que substantiva, pois se refere ao
modo pelo qual o processo decisório e governamental vem-se dando no
Brasil. Importa-nos pouco aqui o conteúdo concreto das agendas de go-
vernos específicos. Se nossa hipótese se mostrar válida, a conclusão
necessária será que, independentemente do conteúdo de políticas gover-
namentais específicas, levadas à esquerda ou à direita, por progressistas
ou conservadores (ou qualquer outra denominação ideológica que se
queira dar), a atividade de governo no Brasil seguirá ocorrendo em gran-
de medida no plano constitucional, e estaremos fadados a uma dinâmica
constituinte permanente, incapaz de pôr um ponto final no processo
iniciado em 1988.
Nosso argumento principal é que a Carta brasileira de 1988 caracteri-
za-se por ter consagrado formalmente como norma constitucional diver-
sos dispositivos que apresentam, na verdade, características de políticas
governamentais com fortes implicações para o modus operandi do siste-
ma político brasileiro. Em primeiro lugar, a constitucionalização de políti-
cas públicas fez com que os sucessivos governantes se vissem diante da
necessidade de modificar o ordenamento constitucional para poder
implementar parte de suas plataformas de governo. Em segundo lugar,
construir amplas maiorias legislativas passou a ser condição básica para
superar o engessamento prévio a que foi submetida a agenda governa-
mental pelo constituinte, algo especialmente difícil no contexto institucional
de um estado federativo e de um regime presidencialista multipartidário
como o brasileiro. Por fim, mas não menos importante, esse tipo especial
de Constituição causou impacto significativo sobre o funcionamento do
sistema de justiça, na medida em que o Judiciário e especialmente seu
órgão de cúpula - o Supremo Tribunal Federal (STF) - passaram a ser
mais acionados para controlar a constitucionalidade das leis e demais atos
normativos, nem sempre relativos a princípios constitucionais fundamen-
tais, mas freqüentemente relativos a políticas públicas.
Quais seriam as razões da grande presença de políticas públicas no
interior do texto constitucional? Acreditamos que uma das principais foi o
formato que presidiu os trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte,
favorecendo enormemente a introdução no texto de dispositivos de cu-
nho particularista. Um bom resumo desse processo é dado por Souza &
Lamounier (1990: 82):
“De acordo com as diretrizes legais estabelecidas pela chamada ‘Emenda
Sarney’, os deputados e senadores a serem eleitos em novembro de 1986

77

PARTE1-NOSSO.pmd 77 10/01/03, 16:56


reunir-se-iam unicameralmente, decidindo por maioria simples, como uma
verdadeira Assembléia Constituinte. Quando esse novo Congresso iniciou
os seus trabalhos, no princípio de 1987, houve tensos debates entre os
constituintes a respeito dos poderes de que se achavam investidos e
sobre a organização a ser adotada nos trabalhos. Predominou, no final,
uma organização fortemente descentralizada: subcomissões e comissões
temáticas fariam os estudos iniciais, ouvindo a sociedade e votando rela-
tórios preliminares; encerrada essa fase, uma Comissão de Sistematização
de 97 membros (cuja presidência coube também ao Senador Afonso
Arinos), encarregar-se-ia de preparar o projeto final a ser votado pelo
plenário. O projeto constitucional foi finalmente levado a uma primeira
votação em plenário no princípio de 1988. Uma vez que não se formou
nenhum bloco monolítico no Congresso, o voto majoritário, na maior
parte dos artigos, teve que ser negociado e renegociado vezes sem con-
ta. A segunda e última rodada ocorreu em setembro de 1988, sendo a
nova Constituição promulgada a 5 de outubro.”3
Este processo descentralizado, o quorum de maioria simples e a au-
sência de um projeto-base do qual o trabalho dos constituintes pudesse
partir4 constituíram-se em fatores favoráveis à introdução no texto dos
mais variados dispositivos, bastando para isso que estes contassem com o
apoio substancial de algum grupo de pressão ou bancada parlamentar e
não ferissem os interesses da maioria congressual. Nesse sentido, pode-
se dizer que as negociações travadas em torno da elaboração da nova
Carta ocorreram sob a égide de um amplo log rolling: o apoio de um
grupo qualquer a medidas patrocinadas por outro poderia ter como retri-
buição o apoio a uma medida própria posteriormente.
Coelho e Oliveira chamaram a atenção para a dinâmica extremamente
descentralizada que marcou os trabalhos constituintes, destacando a falta
de paralelo de processos semelhantes na história constitucional brasileira
e mesmo no direito comparado. Segundo esses autores, “a construção do
futuro Projeto deu-se de fora para dentro, de partes para o todo. Vinte e
quatro subcomissões temáticas recolheram sugestões, realizaram audiên-
cias públicas e formularam estudos parciais. Estes foram reunidos em

3
“A feitura da nova constituição: um reexame da cultura política brasileira”. In LAMOUNIER, Bolívar
(org.). De Geisel a Collor: o balanço da transição. São Paulo: Idesp, Sumaré, 1990.
4
O texto elaborado pela Comissão Especial de Estudos Constitucionais (Comissão Afonso Arinos) foi
descartado pelo presidente José Sarney.

78

PARTE1-NOSSO.pmd 78 10/01/03, 16:56


blocos de três a três, através de oito comissões temáticas. Só então a
Comissão de Sistematização organizou o primeiro anteprojeto, em 15 de
julho de 1987. A partir daí, tem-se uma tramitação formal, com emendas,
pareceres e votações. Muitos impasses, negociações, confrontos. Ao todo
foram apresentadas durante as várias fases de comissões, Sistematização,
primeiro e segundo turnos de plenário 65.809 emendas. Existiram nove
projetos, desde o de 15 de julho de 1987 até o último, a redação final, em
setembro de 1988.”5
Embora uma análise mais detalhada dos resultados desse método de
funcionamento da Constituinte seja recomendável antes de conclusões
generalizantes, parece-nos defensável a hipótese de que esse formato
foi o grande responsável pela introdução, no texto constitucional, de uma
grande quantidade de dispositivos mais próximos de serem definidos
como políticas públicas do que como princípios constitucionais gerais e
fundamentais. Nesse sentido, para além dos conteúdos específicos con-
sagrados pela Carta, esse tipo de normatização constitucional engessou
formalmente a agenda governamental futura e era mesmo de se esperar,
como de fato ocorreu, que boa parte desses dispositivos se tornasse
futuramente alvo de tentativas de reforma por parte de novas maiorias
parlamentares ou de novas gestões à frente do Executivo. Assim, o baixo
grau de universalismo atingido pela Constituição e a grande quantidade
de dispositivos particularistas e controversos presentes no texto são fato-
res que ajudam a entender o porquê de ter a própria Constituinte progra-
mado uma Revisão Constitucional geral para cinco anos após a promulga-
ção (sob a influência da Constituição portuguesa, que possuía a previsão
de revisões a cada cinco anos) por meio do artigo 3º do Ato das Disposi-
ções Constitucionais Transitórias:
“Art. 3.º A revisão constitucional será realizada após cinco anos, conta-
dos da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos
membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral.”
Por mais que alguns intérpretes da Constituição tenham tentado vincu-
lar o artigo 3o do ADCT aos resultados do plebiscito sobre sistema de
governo realizado em 1993, prevaleceu a opinião de que a revisão
autoprogramada da Carta deveria ser irrestrita, podendo versar sobre todo
o texto constitucional.

5
COELHO, João G. Lucas e OLIVEIRA, Antonio C. Nantes. A nova Constituição. Avaliação do texto e
perfil dos constituintes. Rio de Janeiro: INESC: Revan, 1989. pg. 20 (grifo nosso)

79

PARTE1-NOSSO.pmd 79 10/01/03, 16:56


A Constituição, que nasceu sob o signo da reforma em moto-contínuo,
passou, entretanto, pela revisão constitucional de 1993/94 sem que mui-
tas e prometidas alterações fossem feitas no texto original.6 Segundo
Melo, em um dos estudos mais completos sobre as principais reformas
constitucionais no Brasil, o malogro da revisão de 1993/94 se deu em
virtude de uma conjunção de fatores, a despeito do potencial e das
expectativas de mudança que antecederam o processo: comparativamen-
te aos aspectos que favoreciam a mudança constitucional, “outras caracte-
rísticas, no entanto, tais como o monopólio, pelo Legislativo, da iniciativa
propositiva, a inexistência de policy advocates para as emendas e a
simultaneidade de votações reduziam o potencial de mudança por parte
do governo. A análise sugere que esse potencial, que o arranjo institucional
propiciava, foi anulado pelo impacto devastador de fatores contextuais,
tais como os constrangimentos eleitorais, a polarização da agenda pública
e a estrutura de incentivos com que se deparavam o Executivo e o
Legislativo na conjuntura da CPI do orçamento. O calendário eleitoral,
como variável isolada, se constituiu no fator decisivo.” (Melo, 2002, 76)
A análise de Melo é em si reveladora de um aspecto fundamental
disso que estamos chamando de o problema constitucional brasileiro:
afinal de contas, por que o sucesso ou o fracasso de um processo de
revisão constitucional deveria estar condicionado pelos interesses do “go-
verno”, pela presença ou ausência de “policy advocates”, pelo efeito
negativo (devastador) de fatores “contextuais”, pela “conjuntura” política
e pelo “calendário eleitoral”, se não pelo fato de que essa Constituição é
ela mesma uma Carta de dispositivos tipicamente governamentais? Isto é,
os fatores identificados por Melo para explicar o fracasso da revisão
constitucional de 1993/94 são a própria confirmação do nosso argumento
de que a Constituição criou um modus operandi de produção normativa
que vincula os interesses conjunturais, de governo e dos policy advocates
ao marco constitucional. É por essa razão que nossa agenda política se-
guiu sendo uma agenda constituinte no pós-1988.
O outro exemplo que confirma o argumento sobre a peculiaridade do
6
Segundo MELO (2002): “Instalada em 13 de outubro de 93 e encerrada em 31 de maio de 94, a
revisão, ao longo de 80 sessões, votou apenas 19 mudanças, das quais 12 foram rejeitadas já no
primeiro turno das votações. Das 17 mil emendas relatadas - ou melhor, simplesmente ignoradas -
pelo relator, deputado Nelson Jobim, apenas seis foram aprovadas. Destas últimas, a única emenda
relevante é a que reduziu o mandato do Presidente da República, de cinco para quatro anos.” MELO,
Marcus A.. Reformas Constitucionais no Brasil. Instituições políticas e processo decisório. Rio de
Janeiro: Revan; Brasília: Ministério da Cultura, 2002, pg. 60.

80

PARTE1-NOSSO.pmd 80 10/01/03, 16:56


nosso ordenamento constitucional é justamente o processo de reformas
constitucionais conduzido durante os dois mandatos de Fernando Henrique
Cardoso na presidência da República, objeto deste capítulo e que será
melhor discutida adiante. O maior sucesso do governo FHC na
implementação de mudanças constitucionais se explica pela conjunção
complexa, porém favorável de fatores como os mencionados acima por
MELO, em grau suficiente para que a agenda governamental de um
presidente em particular pudesse vencer os obstáculos da
constitucionalização a que ela foi previamente submetida pelo modelo
de 1988.7
Ao longo de 14 anos de vigência da Constituição de 1988, 44 emen-
das constitucionais foram aprovadas, sendo 6 durante o já mencionado
processo de Revisão - as Emendas Constitucionais de Revisão - e outras
38 como Emendas Constitucionais comuns. Destas últimas, 34 foram apro-
vadas somente durante o governo Fernando Henrique Cardoso (entre os
anos de 1995 e 2002) tendo sido, na sua maior parte, propostas de
iniciativa do Poder Executivo e recaindo majoritariamente sobre matérias
que compunham uma agenda tipicamente governamental e não necessa-
riamente constitucional, no sentido mais rigoroso que essa expressão
possa conter.
Para que possamos analisar com maior propriedade o processo de
emendamento constitucional durante o período Fernando Henrique Car-
doso, devemos antes estabelecer alguns parâmetros teóricos, referentes à
comparação embutida em nosso argumento entre as noções de políticas
públicas e de normas constitucionais. Por meio desses parâmetros, nossa
intenção nas seções seguintes é construir um modelo analítico que nos
permita pôr à prova, com razoável dose de confiabilidade, a hipótese da
constitucionalização das políticas de governo no Brasil pós 1988.

7
Ao referir-se a este período, afirma Marcus MELO (2002, 73): “Ao contrário da revisão constitucio-
nal, o Congresso, na reforma em curso [1995-96], tipicamente reagiu às iniciativas que partiram do
Executivo. Os ministros se tornaram policy advocates das propostas. O Executivo deteve, assim, o
poder de agenda durante a reforma.” Ou ainda, “embora o arranjo institucional que prevaleceu
tenha sido - em seu conjunto - menos favorável à mudança, os fatores contextuais favoreceram
amplamente o processo de mudança. Na reforma constitucional [1995-96], apesar de a rotina
utilizada exigir quorum qualificado, tramitação longa e processo descentralizado, o poder de agen-
da do Executivo, num quadro de desideologização da agenda pública e ausência de constrangimen-
tos eleitorais decisivos, favoreceu o governo.” (MELO, 2002, 76)

81

PARTE1-NOSSO.pmd 81 10/01/03, 16:56


POLITY, POLITICS, POLICY

Que papéis têm, nos regimes democráticos constitucionais, as regras do


jogo político, a competição pelo poder e as decisões concretas de gover-
no? Embora cada uma destas dimensões seja parte constitutiva do proces-
so político na democracia, elas não têm o mesmo significado nem contri-
buem da mesma forma para o funcionamento do regime democrático. Se
quisermos, portanto, compreender corretamente a dinâmica política real
das democracias constitucionais, é indispensável verificar como regimes
desse tipo são capazes de distinguir e articular essas três dimensões do
arcabouço institucional básico e da dinâmica política.
Em primeiro lugar, é importante considerar que regimes democráticos
se distinguem em geral de regimes não democráticos pela presença de
alguns elementos-chave, a saber:
1. o jogo político dá-se de acordo com regras preestabelecidas;
2. as eleições são periódicas e ocorrem por meio de sufrágio universal;
3. os mandatos dos eleitos são limitados tanto temporalmente como no
que diz respeito ao alcance de suas decisões e ações;
4. a vontade majoritária da população prevalece nos limites das regras
preestabelecidas;
5. a oposição é participante legítima do jogo e deve ter condições de
chegar ao poder pelo voto popular;
6. os governantes são responsáveis perante o eleitorado;
7. os direitos civis clássicos são garantidos.
Estes elementos estabelecem as regras básicas do jogo político demo-
crático, conformando o que há de essencial na estrutura constitucional de
uma poliarquia. Na medida em que delineiam os contornos básicos do
regime são, em princípio, condições paramétricas estáveis para o exercí-
cio do jogo político, não se confundido com este ou com seus resultados.
Pelo fato de a estrutura constitucional conter tais parâmetros, é de se
esperar que ela esteja baseada em um amplo consenso dentre os diver-
sos atores políticos (os jogadores), ao menos no que concerne a seus
aspectos centrais; por outro lado, dado que se trata de um acordo básico,
um pacto entre os atores poliárquicos, é possível esperar que os disposi-
tivos por ele estabelecidos tenham caráter não controverso, isto é, que
não encerrem motivo de dúvida ou de disputa.
Fixados os termos consensuais dessa estrutura constitucional básica, o
relacionamento concreto entre os atores políticos, no âmbito de um regi-

82

PARTE1-NOSSO.pmd 82 10/01/03, 16:56


me democrático, dá-se em duas outras dimensões principais, mais visí-
veis e perceptíveis no dia-a-dia das democracias do que a primeira:
1. a competição política;
2. a decisão sobre questões governamentais.
A competição política constitui o próprio jogo e nela estão implícitos os
enfrentamentos, as disputas, as negociações, os acordos e as coalizões. Trata-
se da dimensão dinâmica da realidade política, enquanto as condições
paramétricas estáveis constituem a sua dimensão estática. Noutras palavras, o
jogo político diz respeito à ação (e à interação), ao passo que as condições
paramétricas dizem respeito à estrutura, no âmbito da qual ocorrem as ações
(e interações). É também no âmbito desta competição que se definem, nos
limites das regras estabelecidas, os que ganham e os que perdem, os que
ocuparão os cargos públicos (eletivos ou não) e os que ficarão excluídos do
poder, os aliados e os adversários etc.
No entanto, além deste jogo que leva à definição de quem governa e de
como se governa, há também a importante dimensão da tomada de decisões
sobre as ações de governo, que constitui outra esfera particular do regime
democrático. Tais decisões são elas próprias um objetivo e uma decorrência
- ao mesmo tempo - do jogo político. Afinal, por que motivos competem os
jogadores nas poliarquias? Para ocupar postos de poder e influência, em
primeiro lugar, mas para definir políticas públicas, em segundo. Sobre estas
últimas, ao contrário das condições paramétricas estáveis, espera-se que
sejam objeto de disputa, e não de um amplo consenso; também é de se
esperar que, da mesma forma, tenham caráter controverso. Enquanto a pri-
meira dimensão constitui a base para o jogo político, essa última representa
seus resultados concretos, produzidos em meio ao conflito e à controvérsia.
E da mesma maneira como este jogo se desenrola limitado pela estrutura
constitucional, o alcance dos resultados também está limitado por essa estru-
tura - o que não significa dizer que seja predeterminado por ela.8

8
Embora numa perspectiva mais filosófica e menos institucional do que a adotada aqui, SARTORI
analisa a questão do consenso na democracia também em três níveis, do mais básico ao mais
superficial: 1. o nível básico que diz respeito ao consenso sobre valores supremos (tais como a
liberdade e a igualdade) que habitam a cultura política; 2. o nível procedimental de consenso em
torno das regras do jogo político, indispensável ao funcionamento da democracia e 3; o nível
programático do processo político, marcado pela discussão sobre governos específicos e suas políticas
públicas, âmbito no qual o consenso, se houver, está em permanente tensão e ajuste decorrentes do
debate acerca das ações políticas concretas. Em outras palavras, esse terceiro nível está mais para o
dissenso (que não ameaça o edifício institucional da democracia se o consenso procedimental estiver
consolidado) do que para o consenso. Ver SARTORI, Giovanni. A Teoria da Democracia Revisitada.
Vol 1. São Paulo, Editora Ática, 1994. p. 127-132.

83

PARTE1-NOSSO.pmd 83 10/01/03, 16:56


À falta de termos apropriados e claramente diferenciados na língua
portuguesa para distinguir cada uma dessas três dimensões da realidade
política, podemos - recorrendo ao inglês - chamá-los, pela ordem em que
foram apresentados acima, de polity, politics e policy. A polity corresponde
à estrutura paramétrica estável da política e que, supõe-se, deve ser a
mais consensual possível entre os atores; a politics é o próprio jogo
político; a policy diz respeito às políticas públicas, ao resultado do jogo
disputado de acordo com as regras vigentes.9 O quadro 1, abaixo, resume
a natureza e as características principais destas três dimensões do proces-
so político democrático.

Deixaremos a partir de agora de tratar da dimensão dinâmica do pro-


cesso democrático, a politics, para concentrarmos nossas atenções na
hierarquia normativa que distingue o pacto constitucional (polity) de de-
cisões governamentais (policy). A figura 1, a seguir, ilustra esta hierar-
quia e diversos aspectos a ela relacionados.

9
Decidimos recorrer a esta terminologia pelo fato de que a utilização de termos em português perderia
em clareza e precisão. Não há termo em nossa língua que seja equivalente a polity. Mesmo a
expressão politéia, roubada ao grego, não é de uso corrente e sequer consta dos principais dicioná-
rios. No que diz respeito a politics e policy, a palavra em português é a mesma para ambas: política.
Neste caso, precisaríamos falar o tempo todo em “política” como atividade, e em “política pública”, ou
“política governamental”, ou ainda em “políticas”. Por uma questão de economia de linguagem e
clareza, optamos pelos termos em inglês.

84

PARTE1-NOSSO.pmd 84 10/01/03, 16:56


As normas constitucionais definem a estrutura do sistema político, es-
tabelecendo as condições gerais de seu funcionamento. Por isto mesmo,
caracterizam-se por uma maior generalidade, definindo os pressupostos
básicos do jogo político, assim como os limites deste e de seus resulta-
dos. Num regime poliárquico, o ideal é que tal normatividade decorra de
um pacto entre os atores políticos, sendo, portanto, estipulada da forma
mais consensual possível. A exigência de consenso quanto a essa dimen-
são deve ser justamente alta para evitar que a Constituição, que tem
caráter permanente, reflita uma vitória isolada de alguns setores da soci-
edade sobre outros, consagrando seus interesses particulares e colocan-
do-os fora do alcance do jogo político futuro. A pactuação consensual de
princípios constitucionais implica na normatização apenas dos interesses
comuns aos diversos setores da sociedade, ou, no máximo, daqueles
interesses particulares inegociáveis, sem cuja garantia o convívio pacífico
e a competição política leal entre os diversos setores sociais e políticos
seriam ameaçados. Na medida em que definem somente os parâmetros,
princípios e limites do jogo político, as normas constitucionais devem ter
caráter genérico, pois medidas específicas para sua efetivação serão to-
madas conjunturalmente, tendo em vista as circunstâncias particulares
com as quais terão que lidar os governos.
Condição básica do jogo político, resultantes de um pacto social, as
normas constitucionais encarnam a própria estrutura do Estado, da polity.
São, portanto, normas de caráter soberano, em princípio não sujeitas à
discussão cotidiana, decorrentes de um momento inaugural constituinte,
no qual se iniciam o sistema e o jogo políticos; em virtude disto, é de se
esperar que sejam protegidas contra modificações freqüentes. Tendo em

85

PARTE1-NOSSO.pmd 85 10/01/03, 16:56


vista tal finalidade, as regras decisórias que balizam o processo de
modificação da normatividade constitucional costumam ser mais exi-
gentes: quoruns ampliados de votação, prazos mais dilatados, poder
de veto conferido a diversos atores institucionais e até mesmo a
vedação total a qualquer mudança pela legislatura ordinária median-
te simples emendas constitucionais, requerendo-se nesse caso a rea-
lização de uma nova Assembléia Constituinte. Noutras palavras, o
grau de consenso necessário a decisões de tipo constitucional é mui-
to mais amplo do que aquele aplicável às decisões da política gover-
namental.
O governo age na conjuntura; sua ação baliza-se pela eficácia; suas
decisões podem - sem maiores problemas - constituir imposições da
parte vitoriosa na disputa democrática (a maioria) sobre a parte derrota-
da (a minoria), assim como podem ter caráter específico e sentido
controverso. Tudo isto é possível, desde que as decisões de governo
não contrariem a normatividade constitucional. É da natureza do próprio
jogo democrático o perde-ganha político; ora um grupo obtém o contro-
le sobre os postos capazes de processar decisões governamentais, ora
outro. As oscilações decorrentes deste processo refletem-se diretamen-
te sobre a formulação e implementação das políticas públicas (polici-
es), que são objetos da avaliação do eleitorado o qual - com base num
juízo sobre o desempenho do governo - premia ou pune seus represen-
tantes nas eleições subseqüentes, por meio das escolhas eleitorais. Se a
alternância de grupos (partidos) no governo é uma condição do regime
democrático, a variação das políticas públicas (policies) é uma conse-
qüência prática inevitável (e desejável) desse princípio. A possibilida-
de de que tal variação de policies ocorra é, portanto, pré-requisito de
que a alternância de grupos (partidos) no governo tenha efeitos práti-
cos. Daí as menores exigências das regras decisórias referentes à pro-
dução de a policies.

CRITÉRIOS DE DISTINÇÃO DE MATÉRIAS CONSTITUCIONAIS E NÃO-CONSTITUCIONAIS

Se nossos argumentos sobre as dimensões de polity, politics e policy


estão corretos, seria possível distinguir, no interior de uma constituição
escrita, os aspectos fundamentais do ordenamento político relativos à
estrutura do Estado (polity) daqueles outros que, embora se refiram ao
conteúdo material de ações estatais prováveis ou desejáveis (policies),

86

PARTE1-NOSSO.pmd 86 10/01/03, 16:56


foram abrigados pelo texto constitucional e assemelhados formalmente
aos princípios da polity.
Nossa intenção, nessa parte, é elaborar critérios objetivos que nos
permitam classificar os dispositivos constitucionais como polity ou policy.
A tarefa exige boa dose de argumentação, dado que o texto formal con-
templa sem distinção esses dois princípios e estabelecer uma hierarquização
entre eles é correr um risco considerável.
Como se sabe, o constitucionalismo moderno se desenvolveu a partir
do princípio liberal da limitação do poder político vis à vis a liberdade
civil e individual. De modo geral, os textos constitucionais modernos
preocuparam-se em estabelecer os princípios fundamentais do Estado ao
mesmo tempo que procuraram definir os limites da ação estatal da ma-
neira mais rigorosa possível. Poder e liberdade são considerados antitéticos
na tradição liberal e essa oposição marcou decisivamente o surgimento
das primeiras constituições escritas do final do século XVIII.
Contemporaneamente, o conjunto de dispositivos constitucionais relacio-
nados à regulação desse antagonismo vem sendo difundido por meio das
noções de Estado de Direito e Rule of Law. Posteriormente, com a ampli-
ação do sufrágio, as Cartas também passaram a ter de lidar com a realida-
de da incorporação de contingentes cada vez maiores da população ao
processo político. Desta forma, às duas noções anteriores acrescentou-se
a de Estado democrático.
Cremos que uma primeira classificação do texto constitucional, em
termos de polity e policy, deveria retornar às origens do constitucionalismo
moderno e aos princípios liberais que marcaram a refundação do Estado,
bem como aos princípios democráticos que vieram em seguida, especial-
mente a ampliação dos direitos de participação. Neste sentido, os seguin-
tes critérios poderiam ser adotados para identificar os dispositivos típicos
da polity e, por exclusão, revelar aqueles que poderiam ser considerados
veículos de policy. Dentre os princípios de um regime liberal-democráti-
co, formalizados constitucionalmente, apenas seriam típicos da polity:
(1) As definições de Estado e Nação, tais como o regime republicano
ou monárquico, a organização federativa ou unitária, o exercício direto e/
ou por via representativa do poder político pelo povo, a noção de nacio-
nalidade e a estrutura do aparato estatal.
(2) Os direitos individuais fundamentais caracterizados pelas condi-
ções básicas do exercício da cidadania individual. Consideramos como
princípios da polity, nessa primeira classificação geral, as garantias da

87

PARTE1-NOSSO.pmd 87 10/01/03, 16:56


liberdade civil, que BERLIN10 reuniu sob a expressão “liberdade negati-
va” (proteção do cidadão contra a ação arbitrária do Estado) e os direitos
políticos de participação democrática. Note-se que esse critério minimalista
afasta da definição constitucional da polity os direitos substantivos, indivi-
duais e sociais, que normalmente vêm acompanhados de normas consti-
tucionais programáticas.
(3) As regras do jogo, que organizam os processos de: participação e
competição políticas, relacionamento entre e intrapoderes, interação en-
tre níveis de governo e entre atores coletivos reconhecidos pela Consti-
tuição como lidando com interesses de ordem pública. Tais regras estipu-
lam: (a) a divisão de prerrogativas e funções entre os atores institucionais,
(b) as regras operacionais do processo decisório governamental e (c) os
tempos e prazos que balizam tais processos.
Os três critérios apontados acima partem da maior generalidade possí-
vel da polity (critério 1) e vão ganhando especificidade até quase tocar,
por duas vezes, o nível de policy. No critério 2, a menção à cidadania
poderia nos levar a incluir direitos constitucionais substantivos que costu-
mam requerer policies para tornar possível a sua efetivação. Todavia,
nessa definição minimalista de polity, evitamos confundir direitos indivi-
duais de proteção (contra o Estado e também contra outras pessoas) e de
participação na esfera política, com os direitos dependentes de promo-
ção através de políticas governamentais. Segundo essa classificação inici-
al, o primeiro tipo de direitos compõe a polity e, portanto, tem natureza
constitucional. O segundo tipo aproxima-se da categoria de policy, apesar
de sua inclusão na Carta conferir-lhe formalmente status constitucional.
A definição operacional de polity também se aproxima da de policy
quando, no critério 3 (as regras do jogo), mencionamos as funções dos
diversos entes governamentais. Note-se, todavia, que o critério 3 destina-
se a catalogar artigos constitucionais que organizam processos - dentre
eles o da divisão de atribuições governamentais específicas entre os
órgãos estatais - e não devem, portanto, ser confundidos com aqueles
dispositivos que estabelecem funções promocionais do Estado e que se-
rão classificados como policy. Nesse sentido, as funções de governo só
serão classificadas como parte componente da polity quando disserem
respeito a questões de ordem procedimental, relacionadas à distribuição
horizontal de poder entre os diversos entes estatais, ao funcionamento
10
BERLIN, I. Quatro Ensaios sobre a Liberdade. Brasília: Ed. UnB. 1981. p. 133-145.

88

PARTE1-NOSSO.pmd 88 10/01/03, 16:56


interno desses mesmos entes, à participação democrática dos cidadãos e
à garantia de sua liberdade negativa. Nessa perspectiva, funções passí-
veis de serem classificadas como polity provavelmente não serão aque-
las que se referem a obrigações positivas do Estado, mas aquelas inspira-
das nos princípios liberal do governo limitado e democrático do governo
participativo. De outro lado, elas serão classificadas como policy justa-
mente quando impuserem essas obrigações positivas, ao estilo “direito
do cidadão, dever do Estado”, numa perspectiva vertical de relação entre
o governo e a sociedade, em torno de direitos substantivos cuja efetivação
depende da implementação de políticas públicas.
Entretanto, desde que Marshall11 definiu a composição tripartite da
cidadania moderna em direitos civis, políticos e sociais e que os textos
constitucionais da segunda metade do século XX estabeleceram um am-
plo leque de obrigações sociais do Estado, tornou-se bastante difícil de-
fender um conceito de polity tão minimalista como o estabelecido acima.
Em todos os países que recentemente adotaram o figurino liberal-demo-
crático, gamas importantes de direitos sociais foram mencionadas nos
capítulos constitucionais destinados aos direitos e garantias fundamentais.
Nossas constituições atuais não se restringem a estabelecer os limites
necessários à vigência da “liberdade negativa” e tratam de avançar na
direção da igualdade, impondo obrigações positivas ao Estado. É verdade
que a realização dessa igualdade é obstada pelo direito também constitu-
cional da propriedade privada, não sendo demais lembrar que tal disposi-
tivo é a pedra angular do Estado de Direito liberal. De qualquer forma,
considera-se um grande salto de cidadania a constitucionalização de di-
reitos de igualdade material entre os homens, mesmo que definições
como “função social da propriedade” e “Estado Democrático de Direito”
comportem boa dose de contradição, refletida em tensões no interior do
texto constitucional.
Por estas razões e apesar de os conceitos de cidadania e polity não
designarem a mesma coisa, decidimos trabalhar com dois tipos de classi-
ficação: a minimalista, baseada nos três critérios acima, e uma maximalista,
que além dos três anteriores, incorporaria um quarto critério:
(4) Os direitos materiais orientados para o bem-estar e a igualdade,
assim como as funções estatais a eles associadas. Tais direitos e funções
estatais não se confundem com os três critérios anteriores, dado que não
11
MARSHALL, T.H.. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar. 1967. Cap.III.

89

PARTE1-NOSSO.pmd 89 10/01/03, 16:56


têm implicação direta sobre as definições de Estado e Nação, não consti-
tuem direitos civis de proteção da liberdade nem direitos políticos de
participação democrática, nem configuram regras processuais da compe-
tição pelo poder ou das relações entre e intra-órgãos e níveis governa-
mentais. Todavia, não se trata aqui de fazer mera concessão a uma visão
da constituição como programa social de governo, mas de indicar que
determinados direitos materiais podem sem considerados condições bási-
cas para o funcionamento adequado do regime democrático. Tais direitos
têm a importante função de promover a adesão ao pacto político demo-
crático e suprimi-los poderia levar a democracia ao colapso. Enquanto os
direitos civis de liberdade e políticos de participação mencionados no
critério 2 podem ser considerados direitos operacionais indispensáveis à
vida democrática, os direitos materiais aqui mencionados podem ser con-
siderados direitos condicionantes do jogo político nesses regimes, na
medida em que mantém a adesão social ao pacto político democrático.12
Por fim, independentemente do peso mais liberal-democrático ou mais
igualitário das Constituições, seus textos devem estabelecer apenas os
princípios fundamentais do ordenamento político, não sendo convenien-
te que desçam a detalhes que sejam objeto da politics infraconstitucional
cotidiana, momento da confecção de policies. Ao constitucionalizar nor-
mas que poderiam ser temas do jogo político ordinário, acaba-se por
extrapolar justamente o seu caráter constitucional, conformador do jogo,
estipulando-se a priori e de forma rígida aquilo que seria passível de
mudanças freqüentes; limitam-se demasiadamente os resultados possí-
veis do próprio jogo, pois se constrange a liberdade dos atores na politics
cotidiana, tornando formalmente polity o que seria considerado policy
em países dotados de constituições mais enxutas. Tendo isto em vista,
decidimos incluir dois outros critérios, secundários, que deverão ser acio-
nados na tarefa de classificar o texto constitucional.
(5) Critério de Generalidade. Deixarão de ser classificados como polity
os dispositivos constitucionais não genéricos (muito específicos). Embora
de difícil definição, o limiar entre a generalidade e a especificidade
poderia ser determinado da seguinte forma: são específicos os artigos
derivados de princípios constitucionais superiores, mas cujo conteúdo
12
Estamos aqui tratando dos direitos sociais, mas também alguns outros direitos podem ser
condicionantes. É o caso do direito de propriedade, que não se enquadra na categoria de direito
social de Marshall (e sim na de direito civil) mas se constitui num condicionante óbvio para o
funcionamento de quaisquer regimes políticos em sociedades capitalistas.

90

PARTE1-NOSSO.pmd 90 10/01/03, 16:56


pode sofrer alterações sem que isso ponha em risco os dispositivos mais
amplos sob os quais esses artigos estão abrigados. Essa talvez seja uma
maneira eficaz de distinguir polity de policy, uma vez que os textos
constitucionais contemporâneos tendem, metaforicamente, a assemelhar-
se a árvores de cujo tronco vão saindo galhos que se ramificam até os
últimos detalhes. Nosso critério de generalidade poderia funcionar a exem-
plo da poda, que corta pontas de galhos sem que isso ameace a vida da
árvore: da mesma forma, existiriam artigos constitucionais cuja retirada do
texto constitucional não colocaria em risco o princípio fundamental ao
qual ele está associado. Isto será particularmente útil na desclassificação
da condição de polity dos dispositivos relacionados ao estabelecimento
de regras do jogo, mas que por serem demasiadamente detalhistas, espe-
cificando processos que deveriam ser objeto de norma infraconstitucional,
poderiam ser “podados” da constituição sem que a essencialidade do
principio superior fosse afetada.
(6) Critério de Controvérsia. Também deixarão de ser classificados
como polity os dispositivos cujo conteúdo for tipicamente objeto da con-
trovérsia político-partidária cotidiana, dizendo respeito às plataformas
governamentais apresentadas pelos partidos em seu embate pelos postos
de governo e não se enquadrando, portanto, na condição de norma
paramétrica da politics que caracteriza dispositivos de tipo constitucional.
Nesse sentido, via de regra não serão desclassificados como polity, pelo
critério de controvérsia, os dispositivos constitucionais que estabelecem
regras procedimentais.
As razões pelas quais adotamos estes dois últimos critérios são as
seguintes. No que diz respeito à questão da generalidade, normas muito
específicas deixam de constituir parâmetros de funcionamento do siste-
ma político, de desenrolar do jogo e de limitação do escopo das decisões,
para se tornarem - por antecipação - as próprias decisões que caberiam
aos atores políticos; por conta disto, perdem seu caráter constitucional.
Ademais, é de se esperar que acabem por criar obstáculos à gestão
política conjuntural, na medida em que podem engessar a ação dos
governantes e/ou dos atores sociais diante de situações imprevistas, mu-
danças de condições sociais, novas tecnologias etc. Com isto, a Constitui-
ção pode acabar se tornando não um instrumento que confira maior segu-
rança à sociedade, mas que a impeça de dar cabo de seus problemas em
tempo hábil e com a precisão necessária, devido ao congelamento cons-
titucional de diversos assuntos.

91

PARTE1-NOSSO.pmd 91 10/01/03, 16:56


O mesmo raciocínio se aplica à questão da controvérsia - com um
agravante. A constitucionalização de policies não apenas reduz demasia-
damente a margem de manobra decisória dos atores, mas o faz em detri-
mento da democracia. Isto porque acaba por restringir excessivamente -
tendo em vista o leque ideológico e de interesses de uma sociedade num
dado momento histórico - a possibilidade de que à alternância dos parti-
dos e das lideranças no governo corresponda a uma modificação das
políticas públicas implementadas. Com isto, a competição democrática
não é impedida no plano eleitoral, mas tem seus efeitos em certa medida
anulados ou restringidos no plano governamental. Pode-se supor que é
justamente para isto que servem as constituições - restringir a ação dos
governos. Mas a suposição é incorreta se não leva em conta o fato de que
tal restrição, caso seja demasiada, impede que a própria vontade popular
se manifeste periodicamente por meio das ações dos representantes elei-
tos. Mais do que isso, restringirá por demais o alcance das decisões
políticas majoritárias, incentivando e permitindo que minorias desconten-
tes recorram à Justiça para escapar de decisões legislativas ordinárias,
pelo menos nos países que adotam algum tipo de controle constitucional
das leis. Noutras palavras, a vontade momentânea de uma maioria
conjuntural impõe-se no longo prazo às futuras maiorias, cerceando-lhes.
Em suma, o critério da controvérsia aponta para o fato de que não é
legítimo numa democracia constitucionalizar questões que sejam con-
troversas. A Constituição deve procurar definir (no limite do possível)
apenas o que é incontroverso: as condições básicas de funcionamento
de um sistema político competitivo. Sob este ponto de vista, o que for
objeto de disputa deve ser resolvido na disputa, ou seja, nos processo
eleitoral e decisório, dentro dos marcos poliárquicos. O quadro 2 resu-
me os critérios de classificação do texto constitucional, relativos aos
dois modelos possíveis desenvolvidos a partir do esforço teórico dessa
seção.

92

PARTE1-NOSSO.pmd 92 10/01/03, 16:56


REFORMAS CONSTITUCIONAIS NO GOVERNO FHC

As 34 emendas constitucionais aprovadas durante os oito anos do gover-


no de Fernando Henrique Cardoso são um indicador inconteste do fato de
que durante este período o país viveu uma autêntica agenda constituinte,
afinal de contas aprovaram-se na média 4,25 emendas por ano. Conside-
rando-se que entre 1988 e 1994 apenas outras quatro haviam sido apro-
vadas (excetuadas as seis Emendas de Revisão de 1994), o número im-
pressiona13.

13
Em 1994, seis emendas constitucionais foram aprovadas no processo revisional, cinco delas incidindo
sobre aspectos típicos da polity e contando com a possibilidade de serem aprovadas por maioria
absoluta (50% + 1), ao invés do quorum qualificado (3/5), normalmente exigido para a modificação
da Carta Magna. A única emenda referente a uma típica política pública (policy) aprovada nesse ano
foi a que criou o Fundo Social de Emergência (FSE), cuja principal finalidade foi criar condições para
uma maior concentração de recursos tributários na União. Tratava-se de uma modificação de
caráter fiscal, primordial para viabilizar o sucesso do plano de estabilização monetária (Plano Real)
capitaneado pelo então ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso. Pode-se dizer, inclusive,
que esta primeira mudança de policy em nível constitucional marcou antecipadamente o que seria
um padrão de relacionamento do Executivo com o Congresso durante a gestão FHC na Presidência
da Republica. Vale notar que, o FSE foi prorrogado por três vezes, todas elas por meio de emendas
constitucionais em 1996, 1997 e 2000, sendo rebatizado nas duas primeiras como Fundo de Estabi-
lização Fiscal (FEF) e na última como Desvinculação das Receitas da União (DRU); noutras palavras,
sua denominação foi cada vez mais correspondendo à sua real finalidade.

93

PARTE1-NOSSO.pmd 93 10/01/03, 16:56


O desafio que se coloca é o de saber de que tratam tais emendas.
Sobre que tipo de matéria elas incidem? Levando-se em consideração
apenas a leitura das respectivas ementas, é possível antever um conteú-
do fortemente caracterizado por dispositivos típicos da policy, mas ape-
nas uma análise rigorosa do conjunto de artigos, parágrafos, incisos e
alíneas seria capaz de confirmar essa impressão inicial. Nesta seção do
texto, nossa intenção é classificar esses dispositivos com base no modelo
e nos critérios indicados na seção anterior.
Antes de procedermos à essa avaliação sistemática, convém lembrar
que diante do frenesi modificador da Carta magna que acometeu o gover-
no FHC, muitos se apressaram em afirmar que este governo vilipendiava
a Constituição, desrespeitando-lhe e jogando por terra boa parte das con-
quistas obtidas em 1988, as quais consagravam anos de luta pela
redemocratização do país. Noutras palavras, a “Constituição Cidadã”, como
lhe alcunhara Ulysses Guimarães, era alvo de uma fúria modificadora de
conseqüências as mais funestas para a democracia, pois a Carta estaria
sendo objeto de um verdadeiro “desmanche”. Sentimo-nos na obrigação
de dar aqui voz aos críticos das reformas constitucionais empreendidas,
escusando-nos por fazê-lo mediante longas citações:
Um excelente exemplo de posição contrária às mudanças efetuadas é
o que se segue, de autoria do advogado Marcello Cerqueira, então presi-
dente do Instituto dos Advogados do Brasil:
“Com efeito, o espírito que animou a Constituição parcialmente já
deixou seu corpo. As reformas iniciadas no ‘governo’ Collor e retomadas
com novo ímpeto pelo atual governo... mutilaram a Constituição. As vi-
cissitudes políticas afastaram a prática da aplicação da Constituição dos
ideais que a escreveram. A proposta da criação de um Estado Democráti-
co de Direito fundado na soberania, na cidadania, na dignidade, nos
valores sociais do trabalho e no pluralismo político foi substituída por um
Estado liberal.
(...)
“Desde a Revolução de 30, um pacto não escrito, impregnado de
contradições, a que não faltaram períodos demorados de autoritarismo,
dava curso a um projeto nacional. Seu conteúdo era a busca do desenvol-
vimento...
(...)
“A Constituição cidadã teria vindo para conduzir o mesmo processo,
mas de forma a reduzir seus impactos negativos. Afinal, uma nação efeti-

94

PARTE1-NOSSO.pmd 94 10/01/03, 16:56


vamente para todos. Essa utopia foi frustrada pelas ‘reformas’ que, apou-
cando o corpo da Constituição, afastaram seu espírito.
“O desmanche do pacto constitucional produzido pelas forças do mer-
cado e seus subalternos operou-se em fraude à Constituição. A acumulação
democrática e social que o processo constituinte (constituição material) fez
desaguar na Constituição em vigor é subtraída pela vontade do governo
federal conjugada à maioria congressual de três quintos, que modifica o
texto ao sabor dos interesses do mercado, de conveniências políticas
casuísticas e, sobretudo, de insuportável pressão norte-americana.
“As ‘reformas’ estão atingindo os maiores valores da Constituição de
1988: a soberania nacional e os direitos do cidadão”14.
Uma avaliação similar é defendida por um dos mais renomados juristas
brasileiros, Celso Antônio Bandeira de Mello, no mesmo volume de que
retiramos a longa citação anterior. Em exposição relativa à data de dez
anos da Constituição, Bandeira de Melo afirmou:
“Dever-se-ia este ano comemorar o décimo aniversário da Constitui-
ção de 1988, dita Constituição Cidadã. Sem embargo, o que realmente se
está a assistir são os seus discretos funerais.
Com efeito, uma Constituição está viva quando sua fisionomia básica
permanece íntegra em seus dispositivos, ou quando ao menos os princi-
pais deles são normalmente respeitados. Se um ou outro desses requisi-
tos deixa de existir ou - pior do que isso - se ambos desaparecem,
desaparece com eles a própria Constituição.
Foi o que ocorreu com a Lei Magna Brasileira.
De um lado, sofreu um processo de desfiguração por via de emendas
que lhe subtraíram características básicas, amputando aspectos funda-
mentais de seu projeto.”15
Posição similar foi advogada também pelo eminente jurista Eros Grau:
“A Constituição moderna é, deveras, também um instrumento de defe-
sa da sociedade contra o abuso de poder. Destruído o ideal de solidarie-
dade que anima a coesão social no Estado social - alvo maior do
neoliberalismo -, agora se empenham os maravilhados na redução das
liberdades democráticas, mesmo porque da insegurança social e indivi-

14
CERQUEIRA, Marcello. “Várias são as formas de luta. A defesa da Constituição é uma delas”. In
FIOCCA, Demian & GRAU, Eros (orgs.). Debate sobre a Constituição de 1988. São Paulo: Paz e Terra,
2001, pp. 123-5. Este volume contém diversas posições similares a esta.
15
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. “Funerais da Constituição de 1988”. In FIOCCA, Demian &
GRAU, Eros (orgs.). Debate sobre a Constituição de 1988. São Paulo: Paz e Terra, 2001, p. 35.

95

PARTE1-NOSSO.pmd 95 10/01/03, 16:56


dual, depende a fluência dos mecanismos de competição nos mercados.
“Se a Constituição não o impede, se já não funciona como instrumento
de defesa da sociedade contra o tirano, pereceu...
“Lembrando o poema - ‘eu vivo em um tempo sem sol’ - dou-me
desgraçadamente conta de que não é necessário que haja prisões e re-
pressão para que se instale a ditadura...”16
Por fim, vale citar a breve pergunta enunciada pelo renomado jurista
Fábio Konder Comparato, conclamando seus colegas de academia:
“Quantos professores de direito, hoje no Brasil, terão a coragem de
protestar de público contra o esvaziamento da Constituição de 1988?”17
Note-se que não é nossa intenção aqui avaliar o mérito substantivo das
modificações promovidas, mas apenas compreender em que medida as
emendas aprovadas incidiram sobre as dimensões policy ou polity do
texto constitucional originário. Entendemos que avaliações como as enun-
ciadas pelos ilustres juristas supracitados fariam sentido se referidas a
mudanças atinentes a normas constitucionais propriamente ditas (polity),
mas não caso essas modificações tenham incidido sobre conteúdos típi-
cos de políticas públicas (policy). Nessa segunda hipótese, os promoto-
res das mudanças nada mais teriam feito do que encaminhar - segundo
suas possibilidades políticas e em obediência aos procedimentos
legislativos constitucionais - o programa governamental com base no qual
se elegeram. É fato notório que o governo FHC adotou uma clara orienta-
ção liberalizante na implementação das mudanças constitucionais acerca
do papel do Estado e do modelo econômico no Brasil. Não pretendemos
aqui avaliar o mérito de tais medidas nem suas conseqüências e resulta-
dos práticos. Na verdade, o que procuramos demonstrar é que os desafi-
os e dificuldades enfrentados por este governo no aspecto institucional (a
constitucionalização de políticas) poderiam ter sido (e deverão ser) en-
frentados por quaisquer governantes portadores de outras orientações
programáticas. O problema normativo aqui presente não é, portanto, se
as policies contidas na Constituição são substantivamente adequadas ou
não (em boa parte acreditamos que o sejam), mas se os custos decisórios
impostos por uma Constituição perm eada de policies são razoáveis ou

16
GRAU, Eros Roberto. “As Relações entre os Poderes no Décimo aniversário da Constituição de
1988”. In FIOCCA, Demian & GRAU, Eros (orgs.). Debate sobre a Constituição de 1988. São Paulo:
Paz e Terra, 2001, pp. 75-6.
17
COMPARATO, Fábio Konder. “Réquiem para uma Constituição”. In FIOCCA, Demian & GRAU, Eros
(orgs.). Debate sobre a Constituição de 1988. São Paulo: Paz e Terra, 2001, p. 86.

96

PARTE1-NOSSO.pmd 96 10/01/03, 16:56


não, se o revestimento de questões específicas e controversas que deve-
riam ser submetidas à decisão democrática é desejável ou não.

CONTABILIZANDO AS EMENDAS CONSTITUCIONAIS

Um primeiro conjunto de informações importantes para esta discussão,


apresentado na tabela 1, diz respeito ao impacto quantitativo das emen-
das aprovadas sobre o texto original. As 34 emendas do período FHC
somaram 495 dispositivos constitucionais.18 Para efeito de análise, cinco
destes serão desconsiderados a partir das tabelas seguintes: quatro dispo-
sitivos, por serem meramente repetitivos, não acarretaram mudança nem
de conteúdo nem de localização na Carta (a rigor, nem deveriam constar
das emendas) e um quinto que apenas mudou o nome de uma Seção da
Constituição, sem com isso constituir dispositivo a ser quantificado.

Dos 495 dispositivos analisados, 61,2% vieram acrescentar novos pon-


tos à Carta e 32,1% tiveram a finalidade de modificar dispositivos do
texto original. Embora em pequeno número, 13 dispositivos (2,7%) mar-
caram uma espécie de looping das reformas constitucionais: modificaram
dispositivos acrescidos e/ou modificados por emendas anteriores.19 Sete
18
Consideramos “dispositivo” a unidade básica que compõe o texto constitucional. Nesse sentido,
trabalhamos os artigos, parágrafos, incisos e letras que compõem a Constituição, decompondo-os e às
vezes agrupando-os até que pudéssemos circunscrever claramente o elemento constitucional que
estava sendo veiculado. Esse trabalho resultou na descoberta de 495 dispositivos no conjunto de 34
emendas constitucionais promulgadas nesse período.
19
Houve pelo menos um caso que merece destaque: a Emenda Constitucional n. 25 (14/02/2000)
modificou o art. 29, VI (relativo ao subsídio de Vereadores) que havia sido modificado pela Emenda
Constitucional n. 19 (4/06/1998), que por sua vez havia modificado dispositivo introduzido pela
Emenda Constitucional n. 1 (31/03/1992), que não constava do texto original da Constituição.

97

PARTE1-NOSSO.pmd 97 10/01/03, 16:56


dos 495 (1,4%) vieram apenas renumerar dispositivos originais (sem con-
tudo alterar seu conteúdo). Apenas oito dispositivos (1,6%) foram institu-
ídos com a finalidade de revogar partes da Constituição original.
Observando-se mais atentamente cada um dos dispositivos modificadores,
foi possível perceber que alguns, ao mexerem no texto original, acabavam
indiretamente acrescentando ou suprimindo artigos, parágrafos ou alíneas.
Já os 8 dispositivos autodenominados revogadores retiraram 18 dispositi-
vos da Carta original. Considerando que a Constituição de 1988 contém
originalmente 1.855 dispositivos (somados o texto principal e o Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias), o impacto global desses 490 dis-
positivos modificadores, aglutinadores e revogadores, contabilizados pela
análise, foi o seguinte: ao fim e ao cabo, levando-se em conta todas as
modificações feitas (inclusive aquelas referentes a supressões e acrésci-
mos implícitos em dispositivos modificadores) 320 novos dispositivos fo-
ram acrescentados à Carta e apenas 36 foram suprimidos.
O saldo dessa operação nos permite dizer, ao contrário do que se
afirma comumente no debate público, que a nossa Constituição não foi
mutilada, mas, pelo contrário, cresceu nada menos do que 15,3%, graças
às emendas constitucionais promulgadas durante o período FHC (saldo
de 284 dispositivos em relação ao total de 1.855). Mais do que isso,
digno de nota é o fato de que o Congresso Nacional promulgou 159
dispositivos modificadores - o que equivale a cerca de 8,5% em relação a
1.855 - mas estes dispositivos, associados aos 303 dispositivos aglutinadores,
fizeram o texto crescer a uma taxa quase duas vezes superior a essa taxa
de modificação: 15,3%. Em suma, mais do que simplesmente mudar a
Constituição, as reformas do período FHC fizeram-na crescer significati-
vamente.
É importante observar que, em 12 casos, as emendas tiveram como
objeto principal as Disposições Constitucionais Transitórias, ou seja, intro-
duziram ou modificaram sobretudo dispositivos que por definição não
comporiam o corpo principal da Constituição, mas que foram elevados à
condição formal de polity pelo constituinte, com a preocupação de esta-
belecer prazos e regras de transição entre o velho e o novo ordenamento
constitucional. A grande incidência de emendas sobre matérias típicas da
policy reflete o fato de que a implementação de políticas públicas de
curto e médio prazos - todavia relevantes para a agenda governamental -
poder-se-ia chocar com dispositivos constitucionais vigentes, caso não se
efetivasse mediante modificações da própria Carta; a maioria destas polí-

98

PARTE1-NOSSO.pmd 98 10/01/03, 16:56


ticas dizia respeito a questões da área fiscal ou orçamentária. A tabela 2,
abaixo, quantifica o impacto das emendas constitucionais sobre o texto
principal da Carta Magna e sobre o Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.

Dos 490 dispositivos, 79,2% incidiram sobre o texto principal e 20,8%


sobre o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. As reformas
constitucionais incidiram de maneira diferenciada sobre essas duas partes
da Constituição: bem mais do que ocorreu na parte principal, as mudan-
ças que incidiram sobre o ADCT foram, em 87,3% dos casos, destinadas a
acrescentar novos dispositivos ao texto original e apenas 12,7% foram
dispositivos modificadores. Nenhum dos 8 dispositivos revogadores incidiu
sobre o ADCT, confirmando o acordo consagrado no Congresso Nacional
de que os princípios que organizaram a transição do velho ao novo
ordenamento constitucional não poderiam jamais sofrer revogação. Quanto
ao texto principal, 55,2% dos dispositivos nele introduzidos foram de
acréscimo e uma taxa maior do que a verificada no caso do ADCT se
destinou a modificações (37,6%).

Dos 482 dispositivos que modificaram ou aglutinaram novos elemen-


tos constitucionais, nada menos do que 68,8% (332) foram classificados
como policy e apenas 31,2% (150) como polity. Considerando-os separa-

99

PARTE1-NOSSO.pmd 99 10/01/03, 16:56


damente, entre os dispositivos de natureza modificadora da Carta consti-
tucional, 51% disseram respeito a polity e 49% a policy. Considerando os
dispositivos originais sobre os quais os modificadores incidiram, havia
54,1% de polity e 45,9% de policy; portanto, caso se levasse em conta
apenas o impacto dos modificadores, os percentuais permaneceriam pra-
ticamente os mesmos, ou seja haveria apenas um ínfimo acréscimo em
favor da dimensão policy no texto. Todavia, o resultado é surpreendente
entre os dispositivos aglutinadores: 82,2% foram classificados como policy
e apenas 17,8% foram classificados como polity. Isto é, o crescimento
verificado do texto constitucional no período FHC foi sobretudo marcado
pela introdução de dispositivos típicos de políticas governamentais co-
muns e que bem poderiam ter sido implementados no nível
infraconstitucional, caso contássemos com o modelo típico-ideal de Cons-
tituição delineado nas duas primeiras seções deste capítulo.
A distribuição de dispositivos polity e policy nas diferentes emendas,
contudo, não foi uniforme. A despeito da predominância geral de policy,
houve algumas emendas nas quais predominaram nitidamente dispositi-
vos polity. Foram os casos, por exemplo, das Emendas Constitucionais
22, 23, 24, 32 e 35. As de números 22 e 24 modificaram o funcionamen-
to do Judiciário, a EC 23 criou o Ministério da Defesa, a EC 32 criou
limitações à edição de Medidas Provisórias e a EC 35 definiu condições
da imunidade parlamentar. Portanto, nossa aferição foi capaz de demons-
trar no detalhe que as questões gerais enunciadas por estas emendas de
fato compõem o núcleo principal da Constituição, na medida em que
atenderam principalmente aos critérios de 1 (Definição de Estado e Na-
ção), 2 (Direitos Individuais) e 3 (Regras do Jogo), resumidos no quadro 2
da seção anterior.
Um exemplo de dispositivo polity, tirado da EC 22, é o seguinte:
Art. 1o É acrescentado ao art. 98 da Constituição Federal o seguinte
parágrafo único: “Art. 98. “Parágrafo único. Lei federal disporá sobre a
criação de juizados especiais no âmbito da Justiça Federal.”
Este dispositivo foi classificado como polity por atender aos diversos
requisitos enumerados na seção anterior deste capítulo: diz respeito a
questão relacionada à estruturação do Estado em seu ramo judiciário,
encaixando-se, portanto, no contexto da definição de Estado e Nação; é
genérico e incontroverso.
Um outro exemplo, retirado da EC 32, é o que segue:
§ 8º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação

100

PARTE1-NOSSO.pmd 100 10/01/03, 16:56


extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluí-
das na pauta da convocação.
Este dispositivo também diz respeito a polity, pois estipula uma regra
básica do jogo político, além de ser também genérico e incontroverso.
Numa questão que será melhor discutida adiante, vale notar que este é
também um dispositivo constitucionalizante, na medida em que cria no-
vas restrições constitucionais, no caso, à ação legiferante autônoma do
Poder Executivo por meio das medidas provisórias.
Casos muito distintos dizem respeito a emendas constitucionais como
as de números 10, 17, 20, 21, 33 e 37, por exemplo. As ECs 10 e 17
prorrogaram a vigência do Fundo de Estabilização Fiscal; a EC 20 promo-
veu a Reforma da Previdência, as ECs 21 e 37 foram prorrogações da
Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) e a EC 33
definiu condições para a cobrança de contribuições sociais. À primeira
vista, tais questões nos sugeriram um forte conteúdo de policy e a análise
decomposta de seus dispositivos demonstrou que, de fato, foram emen-
das que veicularam majoritariamente policies.
Um exemplo de dispositivo classificado como policy, retirado da EC
10 é o que segue:
Art. 1º O art. 71 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
passa a vigorar com a seguinte redação: Art. 71. Fica instituído, nos
exercícios financeiros de 1994 e 1995, bem assim no período de 1º de
janeiro de 1996 a 30 de junho de 1997, o Fundo Social de Emergência,
com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e
de estabilização econômica, cujos recursos serão aplicados prioritariamente
no custeio das ações dos sistemas de saúde e educação, benefícios
previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada, inclusive
liquidação de passivo previdenciário, e despesas orçamentárias associa-
das a programas de relevante interesse econômico e social.
Este dispositivo foi classificado como policy porque viola ao menos
dois dos critérios exigidos para a condição de polity: é específico e
detalhado, violando, portanto, o critério de generalidade; e é controver-
so, pois fixa uma finalidade específica a recursos de uma contribuição
social, sendo que diferentes governos poderiam optar por diversos usos
dessa receita, violando, portanto, o critério de controvérsia - isto, a des-
peito do dispositivo poder ser relacionado a direitos sociais (polity), já
que trata de políticas sociais (policy). Este dispositivo, contudo, teve
caráter desconstitucionalizante, pois tornou mais flexível a regra anterior-

101

PARTE1-NOSSO.pmd 101 10/01/03, 16:56


mente em vigor, ao definir “prioritariamente” a destinação dos recursos,
enquanto o dispositivo original estabelecia uma vinculação obrigatória.
Outro exemplo de policy, desta vez em função de que o dispositivo
não se enquadra em nenhum dos seis critérios para classificação como
polity, é o seguinte, retirado da EC 33:
Art. 1º O Art. 149 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido
dos seguintes parágrafos, renumerando-se o atual parágrafo único para §
1º: “Art. 149. § 1º § 2º As contribuições sociais e de intervenção no
domínio econômico de que trata o caput deste artigo: I - não incidirão
sobre as receitas decorrentes de exportação;
Este dispositivo define condições para a incidência de contribuições
sociais,fixando, portanto, uma policy tributária. Nada aqui diz respeito a
definições básicas relacionadas à estrutura do Estado, à nacionalidade,
aos direitos civis, às regras do jogo político ou aos direitos sociais. Sendo
assim, sua classificação como policy é automática, sequer sendo necessá-
rio lançar mão dos critérios de generalidade e controvérsia - trata-se de
uma policy pura.
Casos mais complexos foram os das ECs 14, 18 e 19. Em todas elas, a
participação de dispositivos polity e policy foi muito equilibrada, apesar
de que uma apreciação superficial das mesmas poderia levar-nos a clas-
sificar simplesmente a primeira e a terceira como policy e a segunda
como polity. A primeira criou o Fundo de Desenvolvimento da Educação
Fundamental (FUNDEF), a segunda alterou o regime constitucional dos
militares e a terceira correspondeu à Reforma Administrativa. No caso do
FUNDEF, a divisão policy/polity se deveu ao fato de que boa parte dos
dispositivos tratava de questões referentes à divisão de competências
entre União, Estados e Municípios na questão da educação; e como se
tratavam de princípios organizadores da Federação foram classificados
como polity. No caso do regime constitucional dos militares, boa parte
dos dispositivos alterava condições administrativas referentes ao desem-
penho de suas funções e regras previdenciárias próprias - tudo isto foi
classificado como policy. Por fim, no que diz respeito à Reforma Admi-
nistrativa, a maior parte dos dispositivos (cerca de 55%) eram claramente
policies referentes às formas de gestão do serviço público. Mas cerca de
45% deles concerniam a condições gerais de funcionamento da burocra-
cia pública, a regras e direitos básicos de funcionários públicos e outros
agentes estatais, de modo que foram classificados como polity.
O gráfico 1 dá uma noção geral da predominância de diferentes dis-

102

PARTE1-NOSSO.pmd 102 10/01/03, 16:56


positivos no interior de cada emenda constitucional. É possível ter idéia
também da diversa dimensão de cada uma das ECs aprovadas durante o
governo Fernando Henrique Cardoso (a listagem geral das emendas consta
do anexo), com destaque para as “twin towers” do reformismo constituci-
onal brasileiro, as ECs 19 e 20 - respectivamente as Reformas Administra-
tiva e Previdenciária - que beiram os cem dispositivos. Além delas, ape-
nas outras quatro emendas constitucionais ultrapassam os vinte dispositi-
vos, sendo que apenas uma diz respeito a polity: a regulamentação da
edição de medidas provisórias. As outras três são todas referentes a poli-
cies: financiamento de ações e serviços públicos de saúde (EC 29); co-
brança de contribuições sociais (EC 33); e prorrogação da CPMF (EC 37)
que, desta feita, foi muito mais detalhada que nos casos anteriores - por
conta de uma série de regras visando tornar o mercado de capitais isento
do recolhimento dessa contribuição e devido ainda à inclusão de regras
relativas ao pagamento de precatórios judiciais. Noutros termos, a EC 37
tornou-se um grande “pacote” de políticas públicas implementadas medi-
ante emenda constitucional.

Um outro aspecto importante que consideramos foi o efeito


constitucionalizante ou desconstitucionalizante dos dispositivos aprova-

103

PARTE1-NOSSO.pmd 103 10/01/03, 16:56


dos. Noutros termos, procuramos verificar em que medida os novos dis-
positivos aprovados tornavam o texto constitucional mais ou menos
vinculador, comparativamente em relação ao texto original. Em alguns
casos, o novo texto fazia com que a liberdade do legislador ou mesmo do
governante se tornasse ainda menor do que era antes; sempre que isso
ocorreu, consideramos que a tendência do dispositivo era constituciona-
lizante. Noutros casos, os novos dispositivos resultavam menos vinculadores
que os originais; quando isto ocorreu, classificamos o dispositivo como
de tendência desconstitucionalizante. Houve também dispositivos neu-
tros, ou seja, que não alt eravam a tendência anterior. Via de regra,
dispositivos aglutinadores tenderiam a ser constitucionalizantes, na me-
dida em que criam novas regras. Mas isto nem sempre ocorreu pois, em
alguns casos, os novos dispositivos foram introduzidos para flexibilizar
regras ou torná-las menos restritivas, tendo assim um efeito
desconstitucionalizante.
O caráter mais vinculador do texto pode se dar basicamente por duas
razões. Primeiro, em função de um maior detalhamento dos dispositivos
no seu aspecto substantivo, fazendo com que mais dimensões da realida-
de sejam por eles regulamentadas. Segundo, em decorrência do estabele-
cimento de regras procedimentais mais rígidas do que as anteriores, tor-
nando mais complexos os processos decisórios.
Um exemplo de constitucionalização pode ser retirado da EC 20, que
tratou da Reforma da Previdência. Um dispositivo modificado por essa
emenda apresentava - no texto original da Constituição - a seguinte reda-
ção:
§ 4.º Os proventos da aposentadoria serão revistos, na mesma propor-
ção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servi-
dores em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer
benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em
atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação
do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.
Passou a ter a seguinte redação:
§ 8º - Observado o disposto no art. 37, XI, os proventos de aposenta-
doria e as pensões serão revistos na mesma proporção e na mesma data,
sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade,
sendo também estendidos aos aposentados e aos pensionistas quaisquer
benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em
atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação

104

PARTE1-NOSSO.pmd 104 10/01/03, 16:56


do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de
referência para a concessão da pensão, na forma da lei.
A criação de novos beneficiários (destacada em negrito) implica uma
constitucionalização,.na medida em que torna obrigatória a extensão aos
pensionistas dos benefícios antes prerrogativa apenas de servidores inati-
vos. Em função disto, este dispositivo - classificado como policy tanto na
forma original como na modificada - implicou também uma maior restri-
ção normativa por parte do texto constitucional emendado.
Um exemplo de desconstitucionalização pode ser retirado da EC 19,
que tratou da reforma administrativa. Dizia o texto original:
Art. 37. VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites
definidos em lei complementar;
Passou a dizer o texto emendado:
Art. 37. VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites
definidos em lei específica;
Como se pode notar nos destaques em negrito, o texto original exigia
legislação complementar para regulamentar o direito de greve do servi-
dor público, já o texto emendado passou a aceitar que legislação ordiná-
ria regulamentasse o assunto. Com isto, reduzem-se as dificuldades de
tramitação legislativa para a elaboração e/ou modificação da regulamen-
tação do tema e, na medida em que as restrições constitucionais são
reduzidas, reduz-se também o grau de constitucionalização.

A tabela 4 trás os dados referentes a essa classificação.


No que diz respeito às tendências de constitucionalização e de
desconstitucionalização inerentes a cada um dos dispositivos que compu-
seram as 34 emendas no período FHC, foi possível perceber que as
reformas constitucionais realizadas entre 1995 e 2002 elevaram significa-
tivamente o grau de constitucionalização da realidade política brasileira,
bem ao contrário do que se ouviu esses anos todos no debate público.
Apenas 15,3% (75) do total de dispositivos apresentaram sentido

105

PARTE1-NOSSO.pmd 105 10/01/03, 16:56


desconstitucionalizante, enquanto 66,1% (324) vieram para aumentar o
grau de constitucionalização e 18,5% foram classificados como de ten-
dência neutra, não alterando o grau de constitucionalização original dos
dispositivos a ele associados. Quando analisados separadamente, os da-
dos são ainda mais surpreendentes: dentre os dispositivos modificadores
da Carta, apenas 30,2% deles foram elaborados com a finalidade de
desconstitucionalizar princípios, 32,7% apresentaram tendência inversa e
37,1% foram considerados neutros. Dentre os dispositivos aglutinadores,
como era de se esperar, 87,4% apresentaram tendência constitucionalizante,
6,6% eram neutros e 6% tiveram o efeito prático de desconstitucionalizar
princípios.

Decompondo os dispositivos originais classificados como polity, sobre


os quais incidiram emendas constitucionais, foi possível perceber que
quase a metade deles dizia respeito a regras do jogo (47,4%) e outros
24,8% eram uma combinação dessa dimensão da polity com definição de
Estado e Nação (item “e” da tabela 5). O fato é que, se somarmos os itens
“a”, “c” e “e” da tabela 5, verificaremos que nada menos do que 76,3%
dos dispositivos constitucionais submetidos à alteração diziam respeito a
aspectos organizacionais do próprio Estado, sejam eles substantivos (es-
trutura administrativa, federativa ou envolvendo os três poderes), sejam
eles processuais (relações entre e intra poderes, divisão de prerrogativas
e funções entre os atores institucionais e regras e prazos do processo
decisório governamental). Contrariando muito do que se disse sobre o
processo de reforma constitucional, apenas 15,5% dos dispositivos origi-

106

PARTE1-NOSSO.pmd 106 10/01/03, 16:56


nais emendados diziam respeito a direitos materiais e nenhum ponto da
Carta relativo a direitos individuais de liberdade e participação política
foi tocado pelas reformas constitucionais no período 1995-2002.
Dos 8 dispositivos revogadores (dentre os 495 que compuseram as
emendas promulgadas durante o período analisado), 5 deles incidiram
sobre a dimensão da polity e 3 sobre a dimensão da policy. Nenhum dos
5 dispositivos revogadores de polity atingiu direitos individuais ou mate-
riais originais da Constituição. Todos eles diziam respeito às regras do
jogo.20

Seguindo a mesma tendência dos modificadores, os dispositivos


aglutinadores de polity destacaram-se pela presença mais acentuada de
regras do jogo (59,3%), conforme mostra a tabela 6. Cerca de 14,8% dos
que foram incorporados à Constituição diziam respeito à definição de
Estado e Nação. Dispositivos que carregavam esses dois sentidos simulta-
neamente (“a” + “c”) perfizeram 14,8% do total. Somados então os itens
“a”, “c” e “e” da tabela 6, o resultado surpreende: quase 90% do que foi
acrescentado à Constituição em termos de polity se refere a aspectos
organizacionais e processuais do Estado e das instituições públicas. Ape-
nas 2,0% de direitos materiais foi acrescentado à polity constitucional e

20
Dentre as emendas que continham dispositivos revogadores, duas concentraram o maior número
deles: a Emenda Constitucional n. 6, uma das primeiras do período FHC (15/8/95) revogou o art. 171
da Constituição e com ele sete dispositivos que diziam respeito à definição de empresa brasileira.
Outros seis dispositivos foram revogados pela EC n. 24, com vistas à extinção da figura do juiz
classista da Justiça do Trabalho.

107

PARTE1-NOSSO.pmd 107 10/01/03, 16:56


nenhum direito individual novo surgiu por essa via de reforma da Carta.
Um exemplo de dispositivo aglutinador que diz respeito a polity/
definição de Estado e Nação é o seguinte, retirado da EC 19:
§ 5º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
poderá estabelecer a relação entre a maior e a menor remuneração dos
servidores públicos, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, XI.
Trata-se de polity porque, de forma genérica e incontroversa, apenas
estipula a possibilidade de que seja estabelecida uma relação entre maio-
res e menores salários na administração pública dos três níveis de gover-
no. Define portanto um princípio geral para o funcionamento do gover-
no, sem contudo determinar exatamente o que poderá ou não ser feito. O
detalhamento é deixado ao alvitre dos governantes do dia, que têm sua
liberdade governativa ampliada, na medida em que o dispositivo deixa
claro que não há impedimentos constitucionais para que a normatividade
legal estipule tal relação de vencimentos.
Já um exemplo de dispositivo concernente a polity como regra do
jogo é o seguinte, retirado da EC 7:
Art.2º Fica incluído o seguinte art. 246 no Título IX - “Das Disposições
Constitucionais Gerais”: “Art.246. É vedada a adoção de medida provisó-
ria na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido
alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995.”
Na medida em que este dispositivo define uma condição importante
para a relação e independência entre poderes - a vedação de uso de
medida provisória sobre matérias constitucionais emendadas - ele define
uma regra básica do funcionamento da democracia. É, ao mesmo tempo,
genérico e incontroverso.
Sintetizando os resultados das tabelas 5 e 6, parece evidente que os
dispositivos que modificaram a polity original ou acrescentaram novos ele-
mentos a essa dimensão incidiram majoritariamente sobre a organização esta-
tal e as regras processuais de funcionamento de suas instituições, confirman-
do que de fato tivemos uma significativa reforma do Estado no Brasil dos
anos 90. Os mesmos dados, entretanto, nos permitem afastar definitivamente
a idéia de que direitos individuais ou materiais tenham sido reduzidos nesse
processo. É verdade que não houve acréscimo significativo de direitos no
nível da polity (apenas 3,7% segundo a tabela 6) e 15,5% dos dispositivos
modificadores incidiram sobre direitos materiais originais (em 15 casos). To-
davia, no que diz respeito à tendência dessas modificações nos direitos
materiais, houve empate quase matemático: três foram constitucionalizantes

108

PARTE1-NOSSO.pmd 108 10/01/03, 16:56


(uma sobre trabalho de menores de 16 anos - condição de aprendiz - e duas
relativas à seguridade social e reforma da previdência) todas elas introduzidas
pela reforma da previdência (EC 20); quatro foram desconsti-tucionalizantes
(uma sobre universalização do ensino médio gratuito - EC 14 - e três que
recaíram sobre os servidores públicos, desconsti-tucionalizando as questões
de remuneração - EC 18 -, direito de greve e critérios diferenciados para
concursos de admissão na carreira - estas duas últimas introduzidas pela
reforma administrativa, EC 19) e oito foram neutras.

Finalizando a contabilidade das emendas constitucionais do período


FHC, pode-se verificar pela tabela 7 que, dentre os 332 dispositivos
classificados como policy, quase a metade (45,2%) apresentou conteúdo
indisfarçável de política pública, enquanto 34% deles foram assim classi-
ficados por serem excessivamente específicos (não resistiram ao critério
de generalidade, apresentado na terceira seção deste capítulo) e 11,4%
por apresentarem conteúdo que bem poderia ser objeto de disputa polí-
tica convencional (caíram no critério de controvérsia, apresentado na
terceira seção deste capítulo), compondo uma típica agenda de políticas
governamentais. Do total, 9,3% eram específicos e controversos ao mes-
mo tempo. Em suma, mesmo que aproximadamente metade dos disposi-
tivos policy tenha sido classificada por meio do recurso aos dois critérios
operacionais de especificidade e controvérsia, outros 45,2% eram pura-
mente policies21, que teriam recebido outro tratamento legislativo não
fosse boa parte de nossa Constituição um programa de governo.

21
Essas policies puras puderam ser mais facilmente classificadas como tais pelo fato de que não se
enquadravam em nenhuma das quatro categorias de polity supramencionadas e, portanto, não
“perderam” a condição de polity por serem controversas ou específicas, mas por estarem completa-
mente fora de seu âmbito.

109

PARTE1-NOSSO.pmd 109 10/01/03, 16:56


PERSPECTIVAS DA AGENDA POLÍTICA E CONSTITUCIONAL

Não devemos nos espantar se, dentro de alguns anos, a Constituição


brasileira contar em suas Disposições Transitórias com inúmeros disposi-
tivos ali inseridos por conta de necessidades governamentais de conjun-
tura. É o caso de nos questionarmos se isto não se deve ao fato de que a
Constituição impede que diversos aspectos típicos da policy sejam objeto
de processo legislativo ordinário, transformando automaticamente qual-
quer decisão normativa nesse nível em ataque e violação ao texto consti-
tucional. Por outro lado, nada leva a crer que as conjunturas que obriga-
ram a gestão Cardoso a modificar freneticamente a Carta desapareçam no
futuro mesmo que distante. Além disso, é possível prever que novos
problemas e novos governos, sejam eles quais forem, sigam a orientação
que seguirem, permanecerão amarrados a essa dinâmica política constitu-
cional, graças ao formato da Carta - sua imensa abrangência e seu
detalhamento - e às exigências que ela impõe ao processo governamen-
tal. Um bom indicativo disto é o fato de que, no momento em que conclu-
ímos este capítulo, a agenda constitucional apresenta um total de 16 Pro-
postas de Emenda Constitucional (PECs) de autoria do Executivo Federal,
em tramitação no Congresso Nacional, conforme mostra o quadro 3.

110

PARTE1-NOSSO.pmd 110 10/01/03, 16:56


Das 16 PECs encaminhadas pelo Executivo e ainda não apreciadas até
o momento da redação deste texto, é difícil dizer que qualquer uma delas
diga respeito propriamente a polity. Mesmo aquelas que tratam de ques-
tões relacionadas ao funcionamento dos Poderes (no caso, do Judiciário)
dizem mais respeito a trâmites específicos do que à fixação de princípios
ou normas básicas. Um dado interessante, merecedor de análise mais
aprofundada no futuro, é o fato de que ao longo dos oito anos do gover-
no FHC, foram aprovadas 34 Emendas Constitucionais, contra apenas 31
Leis Complementares. Estas exigem um quorum menor para sua aprova-
ção e um trâmite legislativo mais simplificado (a maioria absoluta em
ambas as Casas, em duas votações), sendo portanto - em tese - de mais
fácil implementação. Entretanto, os dados parecem indicar que o cami-
nho das reformas constitucionais mostrou-se, para as agendas governa-
mental e congressual em voga, mais importante.
Durante sua gestão, Fernando Henrique Cardoso viu-se obrigado a
construir uma ampla coalizão de governo, que lhe permitisse aprovar no
Congresso a sua agenda constituinte (Couto, 1997; 1998a). Essa coalizão

111

PARTE1-NOSSO.pmd 111 10/01/03, 16:56


chegou a congregar mais de 75% dos parlamentares e cinco partidos -
PSDB, PFL, PMDB, PPB e PTB (Figueiredo & Limongi, 1999). Isto permi-
tiu ao Executivo relativo sucesso em sua empreitada, como indica o
grande número de emendas aprovadas, dentre elas a que garantiu ao
presidente (e a seus sucessores, claro) o direito à reeleição. Cabe questi-
onar se é plausível supor que outros governantes desfrutarão das mesmas
possibilidades que permitiram a Cardoso montar esta ampla coalizão.
Caso não contem com tais trunfos, terão eles condições de implementar
as políticas que prometeram a seus eleitores, ou mesmo aquelas que se
fizerem necessárias em decorrência das oscilações da conjuntura? Temos
poucas razões para acreditar que o desafio dos futuros governantes seja
menor do que o enfrentado pelo atual. A despeito da distinta feição
ideológica do sucessor de Fernando Henrique Cardoso, sua agenda de
governo estará condicionada pela Constituição e dependente de ampla
coalizão política para ser implementada.
Não será surpreendente se, ao final do governo Lula, a Constituição
estiver ainda maior do que está hoje. Todavia, a maior fragmentação
congressual que resultou das eleições de 2002 talvez dificulte esta tarefa
ao novo presidente. Nenhum dos partidos alcançou sequer 1/5 das cadei-
ras na Câmara dos Deputados. Somados, os 9 partidos que deram apoio a
Lula no segundo turno das eleições (PT, PL, PC do B, PMN, PPS, PSB,
PDT, PTB e PV), mais o PMDB, contam com 293 deputados, somando
57,1% dos votos; menos, portanto, do que o mínimo necessário para se
aprovar uma emenda constitucional. Caso o PMDB não participe da coa-
lizão de centro esquerda que reuniria os 9 partidos, o governo iniciaria
com uma base de apenas 42,7%. Considerando-se, porém, que por se
tratar de uma apenas provável coalizão de 10 partidos, o risco de defec-
ções é alto, ainda mais árdua se torna a tarefa. Isto deixa claro que o
emendamento constitucional durante o governo Lula deverá requerer a
construção de coalizões que transcendam a base de apoio governamen-
tal. No momento em que concluímos este texto, parece pouco provável
que o governo petista acabe por incorporar às suas bases, além do PL e
do PTB, outras agremiações mais a direita, como o PPB (9,6% das cadei-
ras) ou o PFL (16,4%). É bem verdade que os dois “parceiros conservado-
res” do presidente petista poderão ser úteis na atração de adesões de
parlamentares do campo conservador - mas é difícil avaliar em que grau
isto ocorrerá.
Caso consideremos o Senado Federal, curiosamente, a tarefa do presi-

112

PARTE1-NOSSO.pmd 112 10/01/03, 16:56


dente eleito parece um pouco mais fácil. Somados os partidos que apoi-
aram Lula no primeiro e segundo turnos ao PMDB, perfaz-se um total de
49 senadores, ou 60,5% das cadeiras. Sem o apoio peemedebista, contu-
do, o apoio cairá para apenas 35,8%. Este cenário, somado àquele que
apontamos acima para a Câmara, dá uma boa medida da importância que,
diante da necessidade de novas mudanças constitucionais (e mesmo para
a constituição de uma base majoritária de apoio) terá o PMDB para o
novo governo22. De qualquer forma, trata-se de conjecturas. E, além dis-
so, algumas das mudanças constitucionais que se apresentam ao novo
governo como necessárias (ou prováveis) - tomando em conta declara-
ções de lideranças próximas ao presidente eleito - são talvez aquelas que
mais necessitem da costura de amplos acordos, que em muito ultrapas-
sam a formação de bases de sustentação parlamentar de um ou outro
presidente. Referimo-nos aqui às reformas tributária e (novamente)
previdenciária. São de tal modo controversas e atingem de tal maneira
fortes interesses (de entes da Federação, de grupos sociais relevantes)
que exigirão muita habilidade política e muita negociação para que pos-
sam ser levadas adiante. Noutras palavras, talvez a agenda constitucional
de Lula seja ainda mais árdua do que aquela que teve pela frente Fernando
Henrique.

22
O PMDB contaria inicialmente com 19 senadores, logo após as eleições. Obteve, contudo, a adesão
do senador João Batista da Mota (até então sem partido), suplente do governador eleito do Espírito
Santo, Paulo Hartung (PSB).

113

PARTE1-NOSSO.pmd 113 10/01/03, 16:56


23
Considerando-se também algumas mudanças de partidos noticiadas pela imprensa e ocorridas
após as eleições e antes da posse dos novos congressistas.

114

PARTE1-NOSSO.pmd 114 10/01/03, 16:56


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ACKERMAN, B. Neo-federalism?. In ELSTER, J. & SLAGSTAD, R. (eds.).


Constitutionalism and democracy. Cambridge: Cambridge University Press,
1988.
ARANTES, Rogério Bastos & KERCHE, Fábio J. Judiciário e democracia
no Brasil. Novos Estudos, 54, São Paulo: CEBRAP, Julho, 1999.
ARANTES, Rogério Bastos. Judiciário e política no Brasil. São Paulo,
Sumaré, Educ, Fapesp, 1997.
BERLIN, Isaiah. Quatro ensaios sobre a liberdade. Brasília, UnB, 1981.
BOBBIO, Norberto. “Estado, poder e governo”. In BOBBIO, Norberto.
Estado, governo, sociedade: para uma teoria geral da política. 2ª edição.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988. (pp. 53-133)
BUCHANAN, J. M. & TULLOCK, G. The calculus of consent: logical
foundations of constitutional democracy. Indianapolis, Liberty Fund, 1999
[1962].
COUTO, C. G., Governabilidade e reforma do Estado. O Estado de São
Paulo, 28 de novembro de 1996.
_____A Agenda constituinte e a difícil governabilidade. Lua Nova: revista
de cultura e política, n° 39. São Paulo, CEDEC, 1997.
_____A Longa Constituinte: reforma do Estado e fluidez institucional no
Brasil. Dados: revista de ciências sociais, Vol. 41, n° 1, 1998a.
_____Os mecanismos do ajuste: instituições e agendas na política econô-
mica, texto apresentado ao Grupo de Temático Estado e Políticas Públi-
cas, dentro do I Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política
(ABCP). Rio de Janeiro, 18 de dezembro, 1998b.
_____Os Mecanismos da governabilidade: sistema de governo e demo-
cracia no Brasil. Tese de Doutoramento defendida junto ao Departamento
de Ciência Política da FFLCH/USP, 2000.
_____O avesso do avesso: conjuntura e estrutura na recente agenda polí-
tica brasileira. Revista São Paulo em Perspectiva. São Paulo: SEADE, v.15,
n.4, p.32 - 44, 2001.
DAHL, R. A. Poliarquia: participação e oposição. São Paulo, Edusp, 1997.
FIOCCA, Demian & GRAU, Eros (orgs.). Debate sobre a Constituição de
1988. São Paulo: Paz e Terra, 2001.
HAMILTON, Alexander; MADISON, James & JAY, John. O Federalista.
Brasília: UnB, 1984.
HARDIN, Russell. Liberalism, Constitutionalism, and Democracy. Oxford:

115

PARTE1-NOSSO.pmd 115 10/01/03, 16:56


Oxford University Press, 1999.
LIJPHART, A. As Democracias contemporâneas. Lisboa, Gradiva, 1989.
MARSHALL, T. H. “Cidadania e classe social”. In MARSHALL, T. H., Cida-
dania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967.
MELO, Marcus A.. Reformas Constitucionais no Brasil. Instituições políti-
cas e processo decisório. Rio de Janeiro: Revan; Brasília: Ministério da
Cultura, 2002.
SARTORI, G. A Teoria da democracia revisitada, 2 vols. São Paulo: Ática,
1994.
SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución. Madrid: Alianza, 1982.
TSEBELIS, G. “Processo decisório em sistemas políticos: veto players no
presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo e pluripartidarismo”.
Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 12, n° 34.

116

PARTE1-NOSSO.pmd 116 10/01/03, 16:56


ANEXO

117

PARTE1-NOSSO.pmd 117 10/01/03, 16:56


118

PARTE1-NOSSO.pmd 118 10/01/03, 16:56


119

PARTE1-NOSSO.pmd 119 10/01/03, 16:56


120

PARTE1-NOSSO.pmd 120 10/01/03, 16:56


A PRESIDÊNCIA BRASILEIRA E A
SEPARAÇÃO DE PODERES
(1988-2002) 1
Kurt von Mettenheim

“O Presidente não é a Presidência.


A Presidência não é o Governo.
O nosso sistema não é presidencial.”
Charles O. Jones,
The Presidency in a Separated System.

Este artigo parte de uma argumentação de Charles Jones para esclarecer


nosso objeto de pesquisa. Analisamos a Presidência brasileira como orga-
nização e suas relações com outras esferas e níveis de governo, ao invés
de uma pessoa ou de um constructo abstrato como o presidencialismo. A
visão separacionista de Jones proporciona uma alternativa ao
eurocentrismo e ao reformismo liberal que freqüentemente permeiam
estudos comparados das instituições políticas brasileiras, especialmente
no que se refere a debates que opõem as formas de governo presidenci-
al e parlamentar2. Procura-se aqui colocar a Presidência brasileira no
contexto mais amplo das mudanças políticas, sociais e econômicas ocorri-
das após a Constituição de 1988.
O presente estudo não se limita à teoria. Alguns princípios fundamen-
tais da separação dos Poderes encontram forte sustentação empírica em
conclusões recentes de análises institucionais da política brasileira, que
têm apresentado volume substancial de provas de empowerment nos
três ramos do Governo Federal - Executivo, Legislativo e Judiciário -.
desde pelo menos o estabelecimento das regras políticas ditadas pela
nova Constituição. Ademais, sustentamos que, ao invés de reduzir o po-

1
Doutor pela Universidade de Columbia e Professor da Fundação Getúlio Vargas (SP).
2
Sobre as distorções do eurocentrismo e do reformismo liberal, ver: O’Donnell,(1996)” Ver, também:
Mettenheim, Kurt. (1997.)

121

PARTE1-NOSSO.pmd 121 10/01/03, 16:56


der da Presidência, a separação e difusão de Poderes a partir de 1988
levaram a um processo político cada vez mais complexo e de soma
positiva.
As evidências acumuladas sugerem que o processo político tende a
envolver de forma crescente os três Poderes de diversas maneiras, tanto
formais quanto informais. Embora as instituições políticas brasileiras se-
jam significativamente diferentes do sistema norte-americano centrado no
Congresso, determinados conceitos centrais da política dos Estado Uni-
dos, como a divisão do governo e a separação de poderes, proporcionam
novas perspectivas sobre as mudanças nas instituições políticas e na
democracia brasileiras desde 19883.
Concluir que os três Poderes do governo brasileiro (assim como as
esferas estaduais e municipais) ampliaram suas capacidades políticas desde
a transição da ditadura militar somente é paradoxal se se mantiver uma
concepção de soma zero acerca das instituições políticas4. Em vez de
opor um ramo ou nível de governo aos demais, a tradição pluralista e as
análises empíricas das políticas dos Estados Unidos tendem a se concen-
trar nas suas interações de maneira geral. Por exemplo, a pesquisa sobre
a Presidência norte-americana dá ênfase à negociação, às trocas e à inter-
ferência como chaves para o sucesso no relacionamento com os outros
Poderes. Greenstein alude ao conceito de mão oculta não para afirmar as
virtudes dos mercados, mas para capturar a concepção e o caráter
minimalista da Presidência dos Estados Unidos5. O Presidential Power, de
Neustadt, também descreve as instituições políticas dos EUA como sendo
“instituições separadas que compartilham poderes” e cita a persuasão, a
barganha, a reputação, o prestígio e as trocas como sendo as característi-
cas responsáveis pelo sucesso ou fracasso dos presidentes, argumentos
que apontam claramente para os conceitos liberais e pluralistas do gover-
no e para a difusão de poder.
Num sentido mais amplo, a tradição de pluralismo, pragmatismo e
separação de Poderes inclui trabalhos como Nerves of Government, de
Deutsch, que se concentra na capacidade cognitiva das instituições políti-

3
Estes novos padrões presentes no Brasil são mais semelhantes à excepcional experiência dos EUA.
Sobre comparações de maior semelhança, ver Lijphart, 1994.
4
Tsibelis sustenta que a diferença fundamental entre as formas de governo esteja no número de
pontos de veto. Esta análise segue outra linha e sugere que os pontos de iniciativa e acesso nas
instituições democráticas podem ser encarados de forma mais voltada para a soma positiva.
5
Greenstein, 1982.

122

PARTE1-NOSSO.pmd 122 10/01/03, 16:56


cas como um todo. Deutsch apresentou a doutrina da separação dos
poderes em termos de um processo político aberto fundado em teorias
cognitivas da organização. Nesta mesma linha, Organizations de Herbert
Simon continua a ser uma referência crucial para os que analisam o
processo político dos EUA, na medida em que representa uma teoria de
soma positiva baseada na interação do Executivo, do Legislativo e do
Judiciário em consonância com doutrina de separação dos poderes.6
Divided We Govern, de D. Mayhew, e The Separated System, de C.
Jones, são exemplos mais recentes de que, ao contrário do que sustentam
as idéias genericamente aceitas em análise política comparada sobre os
riscos de ingovernabilidade associados ao presidencialismo, como os tra-
balhos de Juan Linz e Arturo Valenzuela, a separação de Poderes conce-
bida para produzir conflito permanente entre princípios contrastantes de
representação encontra-se no âmago dos governos e das presidências
eficazes.7
Em suma, este estudo adota uma nova perspectiva comparada para
examinar a Presidência brasileira; uma perspectiva que dá ênfase a um
processo político que envolve instituições separadas num conflito acerca
dos poderes compartilhados de governo. Em poucas palavras, a separa-
ção de Poderes.
Esta análise também dá ouvidos ao alerta de O’Donnell a respeito de
se evitar as distorções do reformismo liberal e do eurocentrismo. Como
O’Donnell advertiu que opiniões idealizadas de poliarquias não devem
servir como paradigmas para a análise política posterior a transição de-
mocrática no Sul e no Oriente, os estudiosos foram cautelosos no sentido
de evitarem “ilusões de consolidação”. Entre estas ilusões, podemos citar
muitos itens das agendas legislativas que procuram promover ampla re-
forma das instituições políticas brasileiras. Sob este aspecto, há notáveis
semelhanças entre os reformistas do passado e do presente. Comparem-

6
Segundo Jones: “Nos Estados Unidos, a estrutura de governo prescrita pela Constituição, pelas
sentenças judiciais e pela tradição aumenta enormemente o volume de barganha necessário para
que possam ser adotadas políticas... A necessidade de barganha constante está embutida na própria
estrutura americana de governo.”
7
Observam Dahl e Lindblom: “A conseqüência estratégica deste arranjo, como era a intenção
evidente da Convenção Nacional, era a de que não houvesse nos Estados Unidos representantes
unificados, coesos, reconhecidos e legítimos da “maioria nacional”. Com freqüência, o presidente
sustenta representar uma maioria nacional e o Congresso (ou uma maioria das duas Casas), outra.
A convenção foi tão bem-sucedida que até quando uma maioria no Congresso pertence nominal-
mente ao mesmo partido que o presidente, este e aquela não costumam falar com a mesma voz.” R.
Dahl and C.E. Lindblom, Politics, Economics, and Welfare. pp. 335-6.

123

PARTE1-NOSSO.pmd 123 10/01/03, 16:56


se, por exemplo, as propostas de reforma da American Political Science
Association em 19508 com as agendas de reforma política amplamente
debatidas nos Brasil. Ambas envolvem crítica dos sistemas existentes e
propostas amplas de agilização do processo político, concentrando o
poder e diminuindo o debate, a contestação e a separação de Poderes,
algo que lembra os conceitos simples e lineares do governo por repre-
sentação parlamentar.
Uma perspectiva “separacionista” da Presidência brasileira também
difere das percepções legais e funcionais mais habitualmente aceitas.
Tais descrições do processo político procuram demarcar os Poderes Exe-
cutivo, Legislativo e Judiciário por meio de funções diferentes - e separa-
das -, freqüentemente organizadas por uma forma linear de representa-
ção e formulação de políticas para que os representantes reflitam com
maior fidelidade a soma das preferências individuais9. O Diagrama 1
representa os modelos funcionais de representação mais ao estilo parla-
mentarista do processo político como uma seqüência linear que, em tese,
melhor transforma a preferência dos eleitores em lei.

8
O modelo partidário necessário deve ser democrático, responsável e eficaz. Um sistema partidário
eficaz exige, em primeiro lugar, que os partidos sejam capazes de propor programas com os quais
possam se comprometer e, segundo, que os partidos disponham de coesão interna suficiente para
implementar seus programas. O requisito fundamental para tal responsabilidade é um sistema
bipartidário em que o partido de oposição possa agir como crítico do partido de situação, desenvol-
vendo, definindo e apresentando as políticas alternativas necessárias para que haja real escolha na
consecução de decisões públicas. (American Political Science Association, Toward a More Responsible
Two Party System: A Report of the Committee on Political Parties. New York: Rinehart, pp. 1-2) O painel
que celebrou o 50º aniversário do Comitê de Partidos Políticos analisou diversos acontecimentos da
segunda metade do século XX, como o uso da televisão, a consultoria de campanha e a queda do
partidarismo entre os eleitores e representantes, o que exige, evidentemente, uma reavaliação do
modelo de partido responsável. Para Maisel & Bibby, as leis eleitorais e as regras partidárias também
mudaram a política americana de maneira não esperada para Schattschneider e outros cientistas
políticos envolvidos no documento de 1950. Especificamente, a emergência da TV e a ascensão dos
consultores de campanha desafiaram as premissas críticas quanto à necessidade de um sistema
partidário mais responsável, dados os diferentes níveis e o caráter das informações no contexto do
marketing político (MAGLEBY, 2000). Até as virtudes do partidarismo são colocadas em dúvida por
Pomper, Weiner e Weisberg em vista da recente tendência identificada no Congresso e, entre eleitores,
de se cruzar a linha entre partidos. Ao invés da maior clareza e simplicidade levarem a um processo
político ágil, como pretendia o Comitê sobre Partidos Políticos em 1950, as crescentes complexidade
e diversidade das alianças sugerem que as premissas reformistas liberais estejam erradas (POMPER E
WEINER, 2000; WEISBERG, 2000)
9
Sobre a teoria de representante-representado e a separação de poderes ver: Przeworski, et.al. 2000.

124

PARTE1-NOSSO.pmd 124 10/01/03, 16:56


Diagrama 1 - Eleições e Formulação de Políticas em Modelos Democráticos
Legais, Funcionais e Parlamentares

Eleição  Legislatura  Executivo  Burocracia  Lei

Opondo-se a esta visão tradicional de que o Legislativo legisla, o Execu-


tivo executa e o Judiciário julga, trabalhos recentes sobre as instituições
políticas dos EUA e de outros sistemas com separação de poderes, suge-
rem que a apresentação, debate, aprovação, implementação e revisão
constitucional da legislação envolvem uma série de momentos comple-
xos que combinam constantemente a Presidência, o Congresso e os Tri-
bunais, além de cargos executivos, burocracias, grupos de interesses e
organizações não-governamentais em contestação política.
Este processo político mais complexo e contestado pode ser repre-
sentado como no Diagrama 2. Ao invés de uma trajetória simples que
transfere as preferências dos eleitores com base em programas e ideolo-
gias partidários claros, numa legislatura livre de distorções e numa buro-
cracia autônoma encarregada de aplicar a lei, o processo político é defi-
nido por diversas trajetórias.

Diagrama 2 - Eleição e Formulação de Políticas no Modelo Presidencial Demo-


crático da Separação de Poderes

 Executivo 
Eleição  Legislativo Judiciário
Eleição  Presidência  Burocracias  Lei
 Grupos de Interesse 
 ONGs 

A Presidência encontra-se, neste modelo separacionista, no interior de


um processo político pluralista, gradualista e eivado de interferência, que
difere consideravelmente dos que buscam reformar as instituições políti-
cas e aumentar a governabilidade por meio da agilização da política e da
centralização do poder.
Este estudo examina o argumento de que a separação de Poderes no
Brasil se deu a partir de 1998, avaliando as modificações históricas por
que passaram as instituições políticas federais e a Presidência da Repú-
blica. Neste caminho, analisa-se primeiro o realinhamento eleitoral das

125

PARTE1-NOSSO.pmd 125 10/01/03, 16:56


campanhas presidenciais e, depois, a dinâmica das supercoalizões brasi-
leiras.
Mais adiante, passa-se para o estudo específico da Era FHC, analisan-
do o impacto das reformas tucanas do período 1995-2002 e o papel da
Presidência na política econômica e social, no processo orçamentário e
na política exterior. Por todo o texto, há a preocupação de examinar se
surgiu ou não uma maior separação de Poderes entre as instituições
políticas brasileiras e do impacto disto sobre a governança, colocando a
Presidência da República num contexto mais amplo de mudanças sociais
e econômicas que ocorreram no Brasil.

I - PESQUISAS RECENTES SOBRE A SEPARAÇÃO DE PODERES NO BRASIL

O conhecimento acumulado sobre as instituições políticas brasileiras resul-


tantes das mudanças de 1988 revela a crescente importância de cada ramo
do governo10. Para vários trabalhos, houve uma judicialização da política no
período recente, pois os Tribunais brasileiros aumentaram sua participação
na formulação de políticas e na tomada de decisões11. Da mesma forma,
análises do Congresso Federal e do Senado sustentam que o Legislativo
brasileiro aumentou sua influência sobre o processo político12.
A pesquisa sobre as instituições políticas brasileiras logo deslocou-se
para a questão mais complexa das relações entre Poderes. Figueiredo e
Limongi sustentam que a Presidência brasileira predomina sobre o
Legislativo por meio do uso de Medidas Provisórias (MPs); em razão das
leis advirem, em sua maioria, de iniciativas do Executivo; e em virtude da
maior rapidez processual dos projetos de lei do Governo Federal, pelas
vias de urgência que ele pode utilizar13. Embora Figueiredo e Limongi,
Amorim Neto e outros descrevam o crescente uso de MPs na década de
90 como uma usurpação da autoridade do Congresso, a análise empírica
dos decretos na Argentina e no Brasil sugere que, mesmo neste caso
extremo de “decretismo” e de domínio do Executivo, houve separação
de Poderes e difusão da formulação de políticas14.

10
Ver Palermo, 2001.
11
Vianna, et.al. 1999; Castro, 1995; Sadek, 1998; Arantes, 1999.
12
Santos, 1999 e 2001 sobre instituições políticas brasileiras.
13
Figueiredo & Limongi, 2000.
14
Ver: Vasconcelos, 2001 sobre a dinâmica entre o executivo e o legislativo na negociação de decretos
no Brasil e na Argentina.

126

PARTE1-NOSSO.pmd 126 10/01/03, 16:56


Devemos observar, ademais, que as mudanças das regras interpoderes
e as emendas constitucionais aprovadas em 2001 e 2002 reduziram dra-
maticamente os poderes de decreto da Presidência brasileira. O Senado
aprovou (em 6 de setembro de 2002) uma Emenda constitucional que
limita a vigência das Medidas Provisórias a dois períodos de sessenta
dias. A decisão do Senado (66 pró, 3 contra e 1 abstinência) refletiu o
mesmo acordo amplo entre o governo e a oposição que prevalecera em
21 de junho do mesmo ano, quando os deputados federais votaram, por
417 a 1, pelo fim da reedição de MPs. Esta lei é importante por encerrar
o uso indiscriminado das Medidas Provisórias, ao mesmo tempo em que
mantém a capacidade do Governo Federal para adotar rapidamente polí-
ticas econômicas sem, com isso, excluir a supervisão do Legislativo.
Além disso, o uso das Medidas Provisórias não deve obscurecer o fato
de que a maior parte da legislação passa por um processo bastante com-
plexo de dupla votação num sistema bicameral. De acordo com a Consti-
tuição de 1988, a aprovação de legislação - seja ordinária ou complemen-
tar - depende de duas votações tanto no Senado quanto na Câmara dos
Deputados.

II - A PRESIDÊNCIA NA HISTÓRIA DO BRASIL

Uma breve análise sobre a história do Brasil também sugere o valor de


uma perspectiva “separacionista”. Charles Pessanha sustenta que a Cons-
tituição de 1988 difere consideravelmente das Cartas Magnas brasileiras
anteriores no tocante às relações entre Executivo e Legislativo15. Ao con-
trário dos sistemas anteriores, que privilegiavam o Congresso (1946-1964)
ou o Executivo (1967-1988), a Constituição de 1988, de acordo com
Pessanha, “inova por estabelecer um equilíbrio entre os três poderes do
governo, além de estabelecer um poderoso Ministério Público”16.
Além das diversas relações entre os três ramos do governo, Pessanha
enfatiza o novo papel do Tribunal de Contas da União (TCU) e a inde-
pendência adquirida pelo Ministério Público, que se separou do Executi-
vo, como mudanças fundamentais trazidas pela Constituição de 1988.
Outra modificação é a grande variedade de meios pelos quais se pode
dar origem a leis. Projetos de legislação complementar e ordinária podem

15
Ver também: Figueiredo, 2001.
16
Pessanha, op.cit. p. 1992.

127

PARTE1-NOSSO.pmd 127 10/01/03, 16:56


ser propostos por membros individuais ou por comissões da Câmara
Federal, do Senado, pelo presidente, pelo Supremo Tribunal Federal,
pelos Tribunais Superiores Regionais, pelo Procurador Geral da Repúbli-
ca e até mesmo por cidadãos do país.
Trabalhos clássicos sobre as instituições políticas brasileiras já mostra-
ram como se deram as relações Executivo-Legislativo ao longo da histó-
ria. Maria do Carmo Campello de Souza afirma que a predominância do
Executivo nas questões centrais de política econômica entre 1930-1964 é
uma das principais causas dos vícios democráticos e da irresponsabilidade
legislativa no período17. Barry Ames, Amorim Neto e outros também
atribuem ao excesso de emendas a dinâmica das relações entre Poderes
nesta mesma época18.
O colapso da democracia, a intervenção militar e o autoritarismo buro-
crático que ocorreram entre 1964 e 1985, criaram um processo político
excludente centrado na Presidência e em superministérios descritos por
Fernando Henrique Cardoso como um conjunto de círculos de influência
concêntricos19. Ademais, as políticas de liberalização implantadas entre
1974 e 1985 procuraram manter o controle político centralizado na Presi-
dência e nos superministérios20.
Segundo a perspectiva mais ampla adotada pelo institucionalismo his-
tórico, a Presidência expandiu sua capacidade administrativa e incluiu
agentes políticos durante períodos críticos de mudança política. Desde os
primórdios da República, em 1891, o número de ministérios e seu caráter
mudaram não por evolução gradual, mas como reação a transformações
periódicas e dramáticas do Governo Federal brasileiro. Estudos recentes
sobre análise histórica comparada enfatizam a importância de tais mo-
mentos políticos para a trajetória da mudança institucional21. Análises da
Presidência americana também sustentam que as modificações políticas e
de regime tendem a ser a melhor explicação para a trajetória de sua
evolução administrativa.

17
Souza, Maria C.C. de. 1976.
18
Amorim Neto. 1994
19
Sobre a descrição de círculos concêntricos de influência sob regime militar, ver: Cardoso, F. H, 1975
20
Sobre o projeto Geisel-Golbery, ver: Mettenheim, 1995.
21
Steinmo, Thelen, (1992)

128

PARTE1-NOSSO.pmd 128 10/01/03, 16:56


TABELA 1: NÚMERO DE MINISTÉRIOS POR MANDATO PRESIDENCIAL, 1899-2002

O estabelecimento de novos ministérios parece ser maior durante


períodos de mudança de regime e menor durante períodos de continui-
dade política. Assim, a Presidência e o executivo brasileiros expandiram-
se em termos de complexidade organizacional após três grandes episódi-
os: a revolução de 1930, a intervenção militar de 1964 e a transição do
governo militar para o civil em 1985.
O número, a natureza e o momento das inovações organizacionais
sugerem a necessidade de uma explicação política. A concepção ideoló-
gica e a visão administrativa do Estado Novo implicaram claramente na
expansão do número e da função de ministérios, além dos cargos direta-
mente ligados à Presidência. É menos evidente o aumento substancial de
ministérios e órgãos executivos durante o governo militar, dado o caráter
excludente da ideologia militar de segurança e desenvolvimento nacio-
nais. Finalmente, o aumento do número de postos ministeriais e agências
que se reportam diretamente ao Presidente após a transição do governo
militar em 1985 nos leva a crer, novamente, que as nomeações ministeri-
ais servem para cimentar novos regimes.
Em suma, duas das três principais mudanças de regime no Brasil pare-
ceriam ser favoráveis à redução das funções administrativas do Governo
Federal. Mas ocorreu o contrário. Tanto os presidentes militares do final
da década de 60 quanto os primeiros presidentes civis após a transição,
em 1985, aumentaram consideravelmente o número de ministérios. Con-
clui-se que o uso de nomeações presidenciais para cargos ministeriais e
administrativos durante períodos de mudança política parece ser crucial
para solidificar novos regimes.

III - A PRESIDÊNCIA BRASILEIRA APÓS 1988: IMPEACHMENT, PLEBISCITO E A EMERGÊNCIA DA


NOVA LIDERANÇA.

Embora muito se tenha dito sobre as virtudes e os defeitos dos governos

129

PARTE1-NOSSO.pmd 129 10/01/03, 16:56


presidenciais e parlamentares, diversos fatos no Brasil solidificaram o
apoio ao sistema presidencial de governo desde a Constituição de 1988.
Os proponentes do parlamentarismo freqüentemente enfatizam a remo-
ção dos governantes pelo voto parlamentar como sendo uma característi-
ca exclusiva, mas a experiência do impeachment evidencia o contrário.
O primeiro presidente diretamente eleito no Brasil após a transição do
governo militar sofreu um processo de impeachment, motivado por acu-
sações de corrupção. Em 29 de setembro de 1992, a Câmara dos Deputa-
dos suspendeu, por 441 votos a 38, o mandato do presidente Fernando
Collor de Mello e iniciou um julgamento formal no Senado, cujos mem-
bros posteriormente aprovaram o impeachment, em 29 e 30 de dezem-
bro, por 76 de 81 votos22.
Esta remoção inédita de um presidente brasileiro teve início em maio
de 1992, quando o irmão do então presidente o acusou de envolvimento
com corrupção, de usar fundos de campanha para fins pessoais e partici-
pação no tráfico de influência organizado pelo tesoureiro de sua campa-
nha. O impeachment de Collor, no fim de dezembro de 1992, neutralizou
as campanhas pela adoção do governo parlamentar. No plebiscito reali-
zado em 21 de abril de 1993, ao invés de votar com aqueles que procu-
ravam reformar as instituições brasileiras, 55,4 % dos eleitores optaram
por manter a forma presidencial de governo.
No que se refere à geração de uma nova liderança política, as elei-
ções presidenciais também foram essenciais para a política pós-autoritá-
ria. De fato, a campanha de 1994 trouxe à baila dois dos mais importan-
tes críticos do governo militar. Líder das greves de metalúrgicos nos
subúrbios industriais de São Paulo no final dos anos 70, Luiz Inácio da
Silva fundou e ajudou a liderar o Partido dos Trabalhadores (PT), que se
transformou na principal força da esquerda política brasileira durante os
anos 80 e 90. A trajetória de Fernando Henrique Cardoso não foi menos
inovadora em termos de carreira política. Sociólogo de renome internaci-
onal, ele entrou para o Senado em 1982 e tornou-se personagem central
na negociação da transição (1985) e na redação da Constituição de 1988.
Após a tomada do PMDB por políticos liderados por Orestes Quércia
(Governador de São Paulo, 1986-1990), FHC desligou-se daquele partido
para fundar o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), juntamente
com outros dissidentes de centro-esquerda do PMDB.
22
Para análises do processo de impeachment, ver: Weyland, Kurt. 1993. pp. 1-37

130

PARTE1-NOSSO.pmd 130 10/01/03, 16:56


Numa perspectiva comparada e histórica, a emergência de um presi-
dente reformista e de um partido trabalhista independente, na qualidade
de oposição leal, como as duas principais forças políticas brasileiras após
a transição, é um acontecimento notável. As seções que seguem susten-
tam que uma nova divisão entre tucanos e PT surgiu na democracia
brasileira graças, em grande parte, à dinâmica das campanhas presidenci-
ais e às coalizões de governo.

IV - POLÍTICA PARTIDÁRIA E ELEIÇÕES PRESIDENCIAIS (1988-2002)

Uma breve análise das eleições nacionais desde 1988 revela que a cam-
panha de 1994 foi uma eleição crítica, que realinhou as forças políticas
nacionais, e a partir da qual formaram-se alianças amplas em torno do
governo tucano e consolidou um grupo oposicionista. Embora as teorias
de eleições críticas e de realinhamento eleitoral concentrem-se em inter-
valos de tempo maiores do que as três disputas ocorridas desde 1994, as
campanhas presidenciais de 1994, 1998 e 2002 parecem ter criado uma
nova divisão nacional entre os que apoiavam as reformas tucanas e os
que a elas se opunham. Esta seção concentra-se em diversas característi-
cas emergentes da política partidário-eleitoral brasileira desde a Consti-
tuição de 1988, que podem indicar a validade deste argumento quanto a
eleições críticas e realinhamento partidário em campanhas presidenciais.
Em termos genéricos, o caráter plebiscitário das campanhas presiden-
ciais brasileiras advém de seu apelo mais direto, livre de mediação, além
de serem fluidas e atreladas a personalidades políticas e concepções
subjacentes de justiça substantiva23. Numa perspectiva histórica, a tradi-
ção populista dotou as relações entre Estado e sociedade no Brasil de
maior “transparência” e imediatismo, em comparação aos eleitorados mais
rígidos da Europa e dos Estados Unidos. Mas estas características não são
apenas uma conseqüência do passado brasileiro. Em muitas democracias
estabelecidas, cientistas políticos encontram tendências recentes em dire-
ção ao apelo popular direto por parte dos candidatos a cargos majoritári-
os e de campanhas voltadas para a mídia. Assim, os eleitores em todo o
mundo tendem, cada vez mais, a julgar diretamente os candidatos, o
desempenho econômico e os partidos políticos sem as influências mode-
radoras que tiveram importância no passado, como ideologias políticas,
23
Sobre a dinâmica da opinião pública brasileira, ver: Mettenheim, 1995 e Carreiro, 2002

131

PARTE1-NOSSO.pmd 131 10/01/03, 16:56


noções de grupos de interesse ou outras identificações partidárias ou de
classe de longo prazo.
Uma característica central das campanhas presidenciais brasileiras é a
volatilidade das preferências dos eleitores. A velocidade e a amplitude
das flutuações das intenções de voto durante as campanhas presidenciais
recentes (tais como medidas pelas pesquisas comerciais) demonstram o
caráter mais plebiscitário e centrado nos cargos executivos da represen-
tação eleitoral brasileira. Desde 1988, os últimos seis meses das campa-
nhas nacionais assistiram deslocamentos dramáticos das preferências po-
líticas. Nas primeiras eleições presidenciais após a ditadura militar, o
desconhecido Fernando Collor começou com uma pequena porcentagem
de votos e acabou por derrotar o candidato do PT, Luiz Inácio da Silva,
por uma diferença de mais de 8% no segundo turno. Em 1994, o então
Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, passou de 7% nas
pesquisas de abril para mais de 54% na eleição, derrotando o candidato
petista no primeiro turno. Em 1998, o presidente FHC passou de 36% em
abril para mais de 53% ao final do primeiro turno, novamente derrotando
Lula. A velocidade e a amplitude de variação das intenções de voto no
Brasil são consideravelmente maiores do que as variações entre 3 e 5 por
cento que tradicionalmente ocorrem durante as campanhas eleitorais na-
cionais européias24.
O princípio central por detrás da fórmula de representação eleitoral
brasileira é contrabalançar as tendências plebiscitárias das eleições dire-
tas para o Executivo por meio da combinação de eleições em separado
dos legisladores, com a aplicação de regras bastante liberais de represen-
tação proporcional. Esta combinação de eleições separadas e diretas para
cargos executivos com a representação proporcional dos legisladores
vem sendo mantida no Brasil desde o Código Eleitoral de 1932, inspirado
por Assis Brasil.
A este respeito, deve-se observar que a corrida presidencial de 1989
deu-se à margem da norma histórica das eleições brasileiras por ter ocor-
rido “descasada” do pleito proporcional e da disputa pelos governos
estaduais. Fernando Collor de Mello pôde, assim, dominar os primeiros
seis meses da campanha através de aparições na TV e de denúncias de
corrupção contra o governo Sarney. Depois de atingir mais de 45% das
intenções de voto em junho, Collor recusou-se a participar dos debates
24
Sobre estabilidade e mudança eleitorais na Europa, ver: S. Bartolini, e Peter Mair,, 1990.

132

PARTE1-NOSSO.pmd 132 10/01/03, 16:56


no primeiro turno. Ele obteve mais de 28 % dos votos no primeiro turno,
enquanto o segundo colocado, Luiz Inácio da Silva (PT), obteve 16%.
Embora Lula tenha dominado o primeiro debate televisivo do segundo
turno e arrancado nas pesquisas, empatando com Collor meros dez dias
antes da eleição de 15 de dezembro, o candidato petista não teve desem-
penho tão bom no segundo debate e não foi capaz de anular os danos
causados pela publicidade negativa feita nos últimos dias da campanha.
Collor convenceu os eleitores de que uma vitória de Luiz Inácio da Silva
desestabilizaria a sociedade e faria com que o Brasil voltasse às costas a
um mundo em processo de liberalização, lançando uma série de ataques
pessoais e políticos sete dias antes do dia de votação. Em 15 de dezem-
bro, Collor obteve 35.089.998 votos (42,7 por cento), contra 31.076.364
votos (37,8 por cento) de Lula.
Em 1994, os mecanismos tradicionais da política partidário-eleitoral
brasileira - apelo popular direto somado a amplas e heterogêneas alian-
ças com candidatos aos governos estaduais e ao Legislativo - descrevem
bem a capacidade de Fernando Henrique Cardoso para vencer a eleição
presidencial no primeiro turno, em 15 de novembro. A aliança eleitoral
entre o PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira) de FHC e o con-
servador PFL (Partido da Frente Liberal) foi criticada por outros tucanos,
por jornalistas e por intelectuais brasileiros por causa do risco de perda
de eleitores de esquerda. Até o líder da campanha de FHC em 1994
afirmou que a coligação com os pefelistas levaria eleitores tradicionais
dos tucanos nas áreas urbanas do Sudeste a se deslocarem para o Partido
dos Trabalhadores. Mas a perspectiva aqui adotada não é a de que a
dimensão ideológica determine o voto. O conceito mais amplo de elei-
ções críticas e realinhamento eleitoral nos leva a sustentar que a aliança
PSDB-PFL e a posterior coalizão governista tenham criado uma nova
divisão política entre governo e oposição na política brasileira.

133

PARTE1-NOSSO.pmd 133 10/01/03, 16:56


A campanha presidencial de 1998 reforçou a tendência do eleitorado
brasileiro no sentido de dividir-se entre a aliança governista tucana e os
grupos de oposição liderados pelo PT. Novamente, as teorias das elei-
ções críticas e do realinhamento eleitoral sugerem que a consolidação da
democracia brasileira desde 1988 tem a ver com a mobilização das má-
quinas partidário-eleitorais na disputa entre governo e oposição por gran-
des blocos de eleitores.

134

PARTE1-NOSSO.pmd 134 10/01/03, 16:56


A dificuldade que tiveram os candidatos dos pequenos partidos para
contestar a predominância do PSDB e do PT sugere que, após a eleição
excepcional de 1989, estes dois partidos tenham consolidado alianças de
centro-esquerda e centro-direita a partir de 1994. A vitória da coalizão
PT-PL em 2002 confirma o fato de que uma aliança partidária trabalhista
de centro-esquerda tenha chegado ao poder muito mais rapidamente do
que no histórico comparado dos partidos socialistas e trabalhistas euro-
peus.

135

PARTE1-NOSSO.pmd 135 10/01/03, 16:56


Como ideologia, identificação partidária e outros fatores de longo pra-
zo não são as principais determinantes da intenção de voto no Brasil, os
debates e a propaganda eleitoral na TV são os fatores centrais que deter-
minam a eleição presidencial brasileira. Dado que o marketing político
do País influenciou quatro eleições presidenciais desde a Constituição de
1988 (sem falar em eleições estaduais, municipais e legislativas), a dinâ-
mica das campanhas revela que o eleitorado brasileiro tenha sido seg-
mentado em blocos de eleitores governistas e de oposição.
Tabela 5 - Tempo de Exposição na TV por coalizão (Duas Vezes ao
Dia)

O tempo de exposição na TV é importante porque a vasta maioria dos


eleitores brasileiros das classes C, D e E se revela indecisa quanto ao
voto presidencial até pouca semanas antes da eleição. Eles representam

136

PARTE1-NOSSO.pmd 136 10/01/03, 16:56


aproximadamente 40% dos eleitores e são atingidos predominantemente
pela televisão.
A ascensão e queda de Roseana Sarney e de Ciro Gomes como candi-
datos à Presidência em 2002 também confirma a importância da TV e a
volatilidade das preferências dos eleitores nas campanhas presidenciais
brasileiras. Uma campanha publicitária e um tour de âmbito nacional em
dezembro de 2001 e janeiro de 2002 trouxeram a governadora do Maranhão,
pertencente ao conservador PFL, para a vanguarda da política brasileira,
com uma campanha concentrada de mídia, um estilo político bem afinado
e forte apoio dos eleitores de seu estado. As pesquisas de janeiro de
2002 indicavam que a “potencial” candidata derrotaria o candidato Luiz
Inácio da Silva por 46% a 44% se eles fossem adversários no segundo
turno.
Mas as campanhas publicitárias de Roseana Sarney fracassaram frente
a investigações realizados pelo Ministério Público e pela Polícia Federal
sobre o envolvimento da governadora e de seu Secretário Estadual de
Planejamento (e marido) no desvio de recursos da extinta SUDAM.
A popularidade de Ciro também aumentou e diminuiu abruptamente.
Ele teve uma audiência brutal na TV, bem maior que a dos outros candi-
datos, elevando sua pontuação nas pesquisas de 10%, no início de junho,
para 27% no início de agosto. Após o afastamento, em junho, de seu
coordenador de campanha, José Carlos Martinez, por sua suposta associ-
ação com o tesoureiro de campanha do ex-presidente Collor, PC Farias, e
de mais um episódio de investigações sobre o candidato a vice-presiden-
te, Paulinho, (por causa da suspeita de malversação de recursos do Minis-
tério do Trabalho destinados a programas de treinamento promovidos por
sindicatos trabalhistas), Ciro Gomes caiu, em um mês, de 27% para 12%
das intenções de voto. Imagens nas quais ele se referia a um ouvinte,
num programa de rádio, como um “burro” e outros momentos de aparen-
te excesso emocional, enfraqueceram ainda mais sua candidatura justa-
mente porque sua popularidade se baseava em imagens de honestidade
pessoal e paternalismo gentil.
Mais uma observação sobre a volatilidade das intenções de voto em
eleições presidenciais está ligada a fatores geográficos. As campanhas
presidenciais brasileiras são vencidas ou perdidas no contexto de gran-
des blocos de eleitores indecisos em estados com grande população. Dos
114 milhões de eleitores brasileiros em 2002, 25,6 milhões residem no
Estado de São Paulo, enquanto Minas Gerais tem 12,6 milhões e o Rio de

137

PARTE1-NOSSO.pmd 137 10/01/03, 16:56


Janeiro, 10,2 milhões. Após estes grandes estados, vem a Bahia, com 8,5
milhões de eleitores, o Rio Grande do Sul, com 7,3 milhões e o Paraná,
com 6,6 milhões. Embora os eleitorados de Pernambuco (5,4 milhões) e
do Ceará (4,8 milhões) sejam consideráveis, o número de eleitores por
estado cai dramaticamente daí em diante. Isto significa que a vasta maio-
ria dos votos capaz de determinar o resultado de uma eleição presidenci-
al deve ser obtida nestes grandes colégios eleitorais.
Outro aspecto importante da eleição de 2002 foi a ação do Supremo
Tribunal Federal em prol da verticalização das coalizões eleitorais. Essa
decisão trouxe problemas para as candidaturas dos pequenos partidos.
Ao limitar as coligações na esfera estadual à repetição das alianças adotadas
pelos partidos no nível nacional, o amplo espectro de máquinas e líderes
partidários e de suas alianças nos 27 estados brasileiros viu-se dramatica-
mente limitado. Uma conseqüência dessa verticalização foi a redução do
número de possíveis parceiros das alianças eleitorais.

V - OPINIÃO PÚBLICA SOBRE O DESEMPENHO PRESIDENCIAL

Uma preocupação central dos estudiosos das presidências é a dinâmica


da opinião pública na avaliação do desempenho presidencial. Embora os
elevados índices positivos que predominaram durante grande parte do
primeiro mandato do presidente FHC (1994-1998) tenham decaído, as
avaliações durante seu segundo mandato (1998-2002) parecem refletir
um novo padrão. As pesquisas mostravam que o número de brasileiros
que considera o desempenho do governo Fernando Henrique “regular”
mantinha-se relativamente constante, no nível de cerca de 40%. Por outro
lado, a porcentagem de brasileiros que considerava seu desempenho
“ruim” ou “bom” flutuou consideravelmente face aos fatos. Por exemplo,
em setembro de 1998 as pesquisas do Datafolha revelaram que apenas
17% dos brasileiros desaprovavam fortemente a gestão FHC. Um ano
após, em 1999, a reprovação aumentou para 56%; dezoito meses depois,
em setembro de 2001, ela diminuiu para 30%.
A volatilidade também caracterizou as percepções positivas sobre o
presidente, decaindo de 43% em setembro de 1998 para 13% um ano
depois, elevando-se novamente até atingir um pico de 26% em março de
2001. Assim como se dá com os níveis de intenção de voto em campa-
nhas presidenciais, as pesquisas revelam que a percepção do desempe-
nho do presidente flutua dramaticamente.

138

PARTE1-NOSSO.pmd 138 10/01/03, 16:56


VI - A PRESIDÊNCIA BRASILEIRA E O GOVERNO DE COALIZÃO

Um fenômeno central da política brasileira após as eleições é a formação


de coalizões multipartidárias para dar sustentação às iniciativas legislativas
do Executivo. Dado que o sistema multipartidário tende a impedir a
formação de maioria simples no Legislativo, as relações entre os Poderes
exigem a manutenção de maiorias formadas depois do pleito.
Tais coalizões governamentais não são baseadas, a priori, em discipli-
na partidária ou proximidade ideológica. Mesmo assim, em vários mo-
mentos os presidentes obtêm supermaiorias no Legislativo para garantir a
aprovação de leis essenciais. Embora haja necessidade de análise mais
aprofundada, um exame inicial dos padrões desde 1988 sugere que as
pressões geradas por crises econômicas ou outros momentos políticos
tende a gerar alianças legislativas e períodos concentrados de produtivi-
dade legislativa.
Por exemplo, durante o primeiro semestre de 1995, o presidente
Fernando Henrique conseguiu aprovar uma série de Emendas Constituci-
onais e de leis ordinárias e complementares, todas com grande impacto
na vida econômica e social do país. E estes períodos não se limitam à lua-
de-mel que se segue às eleições presidenciais. Uma sessão extraordiná-
ria convocada por FHC em fevereiro de 2001 transformou em lei 23 de
75 Medidas Provisórias.
Qual a lógica destas supercoalizões flutuantes? A análise empírica há
muito confirmou a importância das nomeações políticas em sistemas de
separação de Poderes. Desde as agudas observações feitas por Bryce e
Weber sobre as indicações presidenciais para cargos executivos, os estu-
diosos reconhecem que a prerrogativa de que gozam os governantes
para distribuir postos entre seus aliados é, em grande parte, responsável
pela singular trajetória do desenvolvimento político nos Estados Unidos25.
Embora as reformas do funcionalismo público americano nas décadas
de 10, 70 e 90 do século XX tenham reduzido o número de indicações
que os presidentes podem fazer para cargos administrativos, as nomea-
ções nos sistemas presidenciais são claramente diferentes da autonomia
das burocracias e dos quadros executivos de primeiro escalão dos siste-
mas parlamentares26. Na década de 60, Arnold (1986), concluiu que uma

25
Hoogenboom, 1968; Ingraham, 1995; Johnson; 1994.
26
Schultz & Maranto, 1998; Stewart, 1989; Skowroneck,1982

139

PARTE1-NOSSO.pmd 139 10/01/03, 16:56


mudança de administração envolvia aproximadamente 150 nomeações
na Grã-Bretanha, contra cerca de 10.000 distribuídas pelos presidentes
dos Estados Unidos. Após uma série de três reformas realizadas após os
estudos de Arnold, pesquisas recentes sugerem que os presidentes dos
EUA nomeiem aproximadamente 3.000 pessoas para cargos executivos27.
É evidente que as nomeações movem a política entre os Poderes no
Brasil. Amorim (2001) analisou dados de períodos anteriores da democra-
cia brasileira, e as evidências obtidas a partir do fim da ditadura militar
parecem convincentes. Em 1985, Tancredo Neves construiu a aliança
democrática entre o PMDB e dissidente do PFL através de uma lista
gigantesca de nomeações, posteriormente publicada pela revista Veja.
Desde a Constituição de 1988 e a reforma do Governo Federal brasileiro
ocorrida na década de 90, o número de indicações políticas para cargos
executivos caiu, apesar de ser muito alto para os padrões internacionais.
Longe de representar indício de desperdício ou incompetência, este
elevado número de nomeações diz respeito à formação do governo de
coalizão no sistema de separação de Poderes do Brasil. A análise empírica
das nomeações presidenciais confirma sua importância para a sustenta-
ção das coalizões governistas no Legislativo28. No caso da aliança PSDB-
PFL que sustentou o presidente FHC e às reformas tucanas entre 1995 e
2001, embora ela tenha se esfacelado em março de 2002 com a saída dos
pefelistas, a administração foi capaz de garantir votações importantes
típicas das supercoalizões do governo federal brasileiro.

27
Michaels, 1997, Dolan, 2000
28
Durand & Abrucio, 2000

140

PARTE1-NOSSO.pmd 140 10/01/03, 16:56


Além disso, a escolha dos presidentes do Senado e da Câmara em
2001 redefiniu a coalizão legislativa de apoio ao presidente Fernando
Henrique Cardoso. A derrota do grupo apoiado pelo senador Antonio
Carlos Magalhães para o senador pemedebista Jáder Barbalho, assim como
a eleição de Aécio Neves, do PSDB, à presidência da Câmara, mudaram a
correlação de poder na aliança governista, acabando por enfraquecê-la.
Em suma, as alianças que deram sustentação ao governo tucano foram
produto de negociações oscilantes e circunstâncias mutáveis. Por exem-
plo, apesar de preocupações generalizadas quanto à governabilidade
após a saída do PFL da coalizão governista, a prorrogação da CPMF para
além de 18 de junho, essencial para os propósitos do governo, foi apro-
vada nas duas Casas. A votação se deu porque o presidente suspendeu a
liberação de R$5,3 bilhões do orçamento de 2002 para cobrir perdas de
receita que adviriam da não confirmação da CPMF. Embora o PFL continu-
asse a resistir, após o real cair 10% em relação ao dólar e o risco-Brasil
explodir, o Congresso aprovou a prorrogação desse tributo em 12 de
junho.

VII - A PRESIDÊNCIA BRASILEIRA E AS REFORMAS TUCANAS (1995-2002)

Após dois mandatos de quatro anos, Fernando Henrique Cardoso prepa-


ra-se para deixar a seu sucessor uma Presidência substancialmente dife-
rente. Neste período, o presidente conseguiu aprovar uma série de Emen-
das constitucionais que deram fim a monopólios estatais e criaram novas
agências federais com o objetivo de regular as empresas sob concessão.
Surgiram novos mercados e ordenamentos jurídicos em setores como os
de petróleo, gás natural, telecomunicações, energia elétrica, mineração e
transportes. Os serviços sociais foram cada vez mais descentralizados aos
governos estaduais e municipais. Foram fundadas agências reguladoras
nas áreas de energia elétrica (ANEEL), petróleo (ANP) e telecomunica-
ções (ANATEL). A reforma administrativa reduziu o número de servidores
federais de mais de 700 mil, quando da posse de FHC, para cerca de 500
mil, em 2002, além de ter modernizado e agilizado as burocracias fede-
rais. As reformas financeira e fiscal adquiriram maior importância desde
que uma série de crises dos mercados emergente abalou as finanças
internacionais durante o final da década de 90, fazendo com que taxas de
câmbio flexíveis, metas de inflação e a busca de superávits primários
tornassem-se políticas cruciais a partir de 1999.

141

PARTE1-NOSSO.pmd 141 10/01/03, 16:56


Em termos mais amplos, as mudanças organizacionais da Presidência
brasileira durante a gestão FHC podem ser descritas como pertencentes à
terceira onda de reformas administrativas, no sentido que este termo tem
no âmbito internacional, que visavam à reorganização da governança. O
Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) propôs, no
início de 1995, uma série de metas de reforma administrativa que tinha
por objetivo reformular o Governo Federal por meio do uso de métodos
de administração de empresas e repassar políticas aos governos estaduais
e municipais e a organizações não governamentais.
A tabela abaixo apresenta uma lista dos cargos executivos mais próxi-
mos da Presidência, partindo das principais secretarias do Palácio do
Planalto ou que sejam de interesse especial para as reformas tucanas. Em
seguida, vêm os ministérios de política econômica, os de política social e
os militares, com variação considerável de poder dependendo do mo-
mento político e da liderança do cargo.

Dada a separação física entre os ministérios e os cargos executivos lotados


no Palácio do Planalto, a Presidência tende a passar autoridade às suas prin-
cipais Secretarias políticas que administram as relações com o Legislativo, o
Judiciário e os ministros. Desde 1995, as questões políticas concentraram-se
na Casa Civil e na Secretaria Geral, enquanto a Secretaria da Comunicação
lida com a mídia e a imprensa e o Procurador Geral trata de questões
jurídicas. O Gabinete da Segurança Institucional concentra-se em questões
de segurança interna e a Secretaria de Negócios Estratégicos é responsá-
vel pelo planejamento de mais longo prazo. O presidente fez grande uso
dos líderes partidários no Legislativo para fazer ligações entre os Pode-
res, ao invés de nomear representantes para lidar com o Congresso.

142

PARTE1-NOSSO.pmd 142 10/01/03, 16:56


Outra dimensão das reformas tucanas tem a ver com os bancos do
Governo Federal. Embora muitos encarem os anos 90 como um período
de neoliberalismo no Brasil, a verdade é que em 2002 as três maiores
instituições financeiras brasileiras ainda são estatais federais. Após uma
década de investimento externo e reformas financeiras concebidas para
enquadrar os bancos brasileiros no Acordo da Basiléia II, o Executivo,
comandado pela Presidência, continua mantendo iniciativas financeiras e
políticas consideráveis junto aos bancos estatais federais.
O Banco do Brasil (BB) é o principal agente de crédito e desenvolvi-
mento rural, concentrando-se, também, em programas de comércio exte-
rior e exportações. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES) oferece crédito de longo prazo a setores econômicos
tidos como críticos pelo Governo Federal no que se refere ao desenvol-
vimento social e econômico. O BNDES também coordenou o programa
federal de privatização e ofereceu recursos à exportação. O Banco do
Nordeste (BNB) e o Banco da Amazônia (Basa) atuam em desenvolvi-
mento regional. Finalmente, a Caixa Econômica Federal dedica-se tradici-
onalmente ao desenvolvimento urbano, especialmente saneamento e imó-
veis residenciais, e à transferência de benefícios governamentais, como
pensões, programas de poupança pública e FGTS.
Em 22 de junho de 2001, o ministro da Fazenda, Pedro Malan, anun-
ciou um amplo programa de refinanciamento dos bancos federais brasi-
leiros. O refinanciamento injetou R$12,5 bilhões nos bancos federais
para que atendessem aos requisitos do Acordo de Capital da Basiléia e à
Resolução 2.682/99 do Banco Central do Brasil, que estabelece diretrizes
quanto a provisões para fazer frente ao risco de crédito. As diretrizes
estabelecidas pelo ministro Malan têm por objetivo salvaguardar a sobre-
vivência desses bancos como agentes para a implementação de políticas
do Governo Federal, ao mesmo tempo em que cria uma proteção contra
o surgimento de grandes passivos. Numa perspectiva comparada, os ban-
cos estatais federais são uma excelente ferramenta para a implementação
de políticas pelo presidente, o que sugere que as reformas tucanas estão
longe de uma redução neoliberal do Estado. Por exemplo, o investimento
total do BNDES quadruplicou durante a Administração FHC, atingindo
uma estimativa de 25,5 bilhões de reais em 1997 (quando a moeda
estava sobrevalorizada), muito mais do que os investimentos de institui-
ções financeiras internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetá-
rio Internacional.

143

PARTE1-NOSSO.pmd 143 10/01/03, 16:56


VIII - A PRESIDÊNCIA E O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO

As reformas tucanas incluem novos mecanismos de propositura, debate e


implementação do Orçamento federal. O primeiro plano trienal foi pro-
posto em 1996, ao passo que a Lei da Responsabilidade Fiscal e a Lei do
Orçamento Anual foram aprovadas em 2000. O governo também abriu
mais o processo político orçamentário ao escrutínio público. A Medida
Provisória 1550 estabeleceu, em 1995, novos procedimentos para o Sis-
tema de Planejamento e Orçamento Federal. A Lei do Orçamento Anual e
a Lei da Responsabilidade Fiscal estabeleceram regras claras para trans-
formar as projeções orçamentárias dos Planos Plurianuais (de 3 a 5 anos)
em metas anuais de gastos, que passaram a ser rigidamente aplicadas sob
supervisão do Legislativo e do Judiciário, além de ter sido estabelecida
responsabilização penal dos administradores que não cumprissem certos
parâmetros orçamentários.
A Administração FHC também criou o Sistema Trienal de Acompanha-
mento Orçamentário, concebido para monitorar os gastos do governo e
proporcionar informações precisas e atualizadas às comissões de exame
dos Poderes Executivo e Legislativo. Estes novos procedimentos orça-
mentários têm por objetivo complementar as iniciativas de reforma admi-
nistrativa. Em suma, ao contrário dos antigos padrões de emendas exces-
sivas e lutas para liberar recursos, os gastos governamentais de 2003
deverão refletir o orçamento proposto ou exigirão aprovação do Con-
gresso para que mudanças sejam feitas.
Outro fato crucial para o processo orçamentário é a modernização da
captação de impostos. Durante os sete anos do governo Fernando Henrique,
a arrecadação cresceu 42,7% em termos reais. A carga tributária brasileira em
2001 superou 34% do PIB, um nível consideravelmente mais elevado do
que o da maioria das economias emergentes e semelhante à carga tradicio-
nalmente elevada dos países europeus. Embora os economistas enfatizem
de forma consistente as vantagens teóricas da simplificação do sistema de
impostos brasileiro, os recentes esforços de reforma tributária fracassaram
por ameaçarem alterar dramaticamente os fluxos de recursos para os níveis
federal, estadual e municipal. Os políticos brasileiros não foram capazes de
firmar acordos aceitáveis para os diversos entes federativos.
O caráter gradualista das relações entre os Poderes pode ser visto no
fracasso de iniciativas mais amplas de reforma tributária. O presidente
FHC foi mal sucedido em três importantes tentativas de mudar os impos-

144

PARTE1-NOSSO.pmd 144 10/01/03, 16:56


tos desde sua posse em 1995. Naquele ano, o então Ministro do Planeja-
mento, José Serra, propôs alterar o ICMS. Mas alertas vindos das autorida-
des fiscais federais e a oposição feita pelos governadores impediram que
o projeto se transformasse em lei. Em 1997, novas iniciativas com vistas à
substituição do ICMS geraram cinco projetos no Congresso, mas nenhum
deles foi aprovado. Em 1999 o Congresso tentou aprovar uma lei que
tinha por objetivo eliminar os impostos cumulativos e alterar o cálculo do
ICMS, mas o Secretário da Receita Federal, Everardo Maciel, alertou que
haveria uma queda dramática da arrecadação se as medidas fossem
implementadas, gerando um novo veto no sistema. Finalmente, em 1999,
criou-se uma comissão com representantes do Congresso, do Ministério
da Fazenda e dos governos estaduais para criar uma agenda legislativa
para a reforma tributária. E apesar do caráter gradualista das reformas,
finalmente submetidas à apreciação do Congresso durante 2001 (para
unificar a legislação do ICMS e eliminar o acúmulo das contribuições para
o PIS-Pasep), o projeto continuou encalhado nas Comissões do Congres-
so. Em suma, até que surja entre os políticos e os governos federal,
estaduais e municipais um consenso mais amplo, parece que as reformas
tributárias não serão capazes de angariar apoio.
As reformas tucanas foram concebidas para aumentar a capacidade da
Presidência em atingir metas prioritárias. Durante seu segundo mandato,
Fernando Henrique conduziu esforços governamentais presentes em 355
programas, os quais serão concluídos até o final de 2002. Eles se concen-
tram em gargalos de infraestrutura, educação fundamental e trabalho in-
fantil, saúde e outros projetos de desenvolvimento social e econômico.
Apesar das dificuldades em cumprir programas tão amplos, o “Avança
Brasil” dispõe de recursos consideráveis no orçamento para 2002, mes-
mo com os ajustes referentes ao cumprimento das metas do FMI29. Ade-
mais, estes 355 programas do Avança Brasil serão implantados por uma
geração recém-contratada de administradores federais, que respondem
diretamente à Presidência e são treinados para implantar programas que
envolvam diversos ministérios e agências governamentais, organizações
não-governamentais e autoridades estaduais e municipais.

29
Metas do Avança Brasil: Ministério das Minas e Energia R$20,488 bilhões, Ministério do Desenvol-
vimento, Indústria e Comércio Internacional R$11,950 bilhões, Ministério da Saúde R$9,055 bilhões,
Secretaria Especial do Desenvolvimento Urbano R$6,952 bilhões, Ministério da Educação R$6,107
bilhões, Ministério do Desenvolvimento Agrário - PRONAF R$4,979 bilhões, Ministério dos Transpor-
tes R$2,729 bilhões, Ministério da Comunicação R$1,025 bilhões.

145

PARTE1-NOSSO.pmd 145 10/01/03, 16:56


Finalmente, um desafio crucial no que tange aos orçamentos é garantir
a continuidade administrativa durante mudanças de governo. Neste senti-
do, a Administração FHC introduziu uma série de mecanismos para facili-
tar a governança após as eleições de outubro de 2002. O presidente
convidou os quatro principais candidatos para uma reunião, em 19 de
agosto, a fim de discutir os mecanismos de transição e quais são as
obrigações futuras nos termos do acordo com o FMI. Além disso, Fernando
Henrique, pela primeira na história brasileira, autorizou a criação de 50
cargos e a instalação de espaço físico para a equipe de transição do
presidente eleito, Luiz Inácio Lula da Silva, estabelecendo também uma
agenda que determina quais são as questões mais prementes que baterão
à porta do novo governo nos primeiros cem dias.

IX - A PRESIDÊNCIA E A POLÍTICA ECONÔMICA

Numa perspectiva mais ampla, a política econômica do primeiro man-


dato do presidente Fernando Henrique pode ser descrita como um
deslocamento em relação ao tradicional modelo brasileiro do desen-
volvimento encabeçado pelo Estado para um novo regime que procu-
ra basear-se no equilíbrio entre as forças do mercado e a regulação
governamental. A legislação necessária para este novo regime, basea-
do no fim dos monopólios e em agências reguladoras, foi concluída
entre 1995 e 1998, abrangendo diversas Emendas Constitucionais -
que exigem maioria qualificada de dois terços dos votos tanto no
Senado quanto na Câmara dos Deputados - e diversas leis comple-
mentares concebidas para concluir as privatizações e garantir a com-
petição no mercado.
Novas agências federais foram criadas para regular os setores de ener-
gia elétrica (ANEEL) e de telecomunicações (ANATEL), enquanto a Agên-
cia Nacional do Petróleo (ANP) substituiu o monopólio da Petrobrás por
meio de novos mecanismos de concessão, privatizações e joint-ventures.
Os leilões de concessões de exploração e extração de petróleo em áreas
anteriormente reservadas à Petrobrás, realizados em junho de 1999, são
exemplo das mudanças fundamentais que se deram na estrutura da eco-
nomia brasileira. Ao invés do tradicional modelo de planejamento central
e investimento dirigido por empresas estatais, o novo regime consiste de
agências reguladoras que procuram garantir a presença de mercados com-
petitivos.

146

PARTE1-NOSSO.pmd 146 10/01/03, 16:56


A seqüência de liberalização, ajuste e crescimento econômico (apesar
das crises e dos choques econômicos) que se deu nos anos 90 alterou
características fundamentais da economia brasileira. Iniciativas amplas de
liberalização e privatização iniciadas pelo presidente Collor, em 1992,
continuaram com Fernando Henrique, apesar de uma sucessão de crises
econômicas internacionais. Com a abertura comercial em andamento, o
Plano Real (julho de 1994) reduziu a inflação e levou a um período de
crescimento econômico gerado pelo consumo popular.
Após a liberalização e de um período de crescimento causado pelo
consumo, a economia brasileira passou, em 1996-1997, para um novo
período em que o crescimento foi movido por investimentos de capital,
basicamente estrangeiro. A maior concorrência por parte de produtos
importados, uma explosão de gastos de consumo entre as classes popula-
res (por breve que tenha sido) e um período subseqüente de investimen-
tos de capital parecem ter modernizado consideravelmente a indústria e
o comércio brasileiros, ao passo que a volatilidade da economia interna-
cional elevou os custos do ajuste e perturbou periodicamente os fluxos
de capitais. Estas tendências internas se deram apesar de uma série de
crises monetárias no exterior (México, no final de 1994, Ásia em 1997,
Rússia em 1998, Argentina em 2001) que abalaram a confiança dos in-
vestidores internacionais nas economias emergentes em geral.
Esta combinação de uma política econômica interna mais aberta com
finanças internacionais mais voláteis durante os anos 90 alterou a estrutu-
ra básica da economia brasileira. Mas longe de simplesmente incorporar
a ideologia neoliberal, as políticas tucanas foram inspiradas por teorias
heterodoxas de inflação inercial e por uma coalizão interna em nome do
crescimento. A capacidade de sustentar a redistribuição de riqueza para
os setores populares durante a redução da inflação, e as medidas de
liberalização econômica entre 1995 e 1997, diferem significativamente
da pobreza crescente causada pela política econômica neoliberal em
economias avançadas como as da Inglaterra e dos EUA, ou nos vizinhos
Chile e Argentina.
A Administração FHC vendeu um número inédito de empresas estatais
no período 1995-1998, com o objetivo de iniciar esta transição das políti-
cas antigas de desenvolvimento encabeçadas pelo Estado para o novo
regime das agências reguladoras. Durante o primeiro mandato do presi-
dente Fernando Henrique, foram leiloadas 22 empresas estatais, num
valor total de mais de 36 bilhões de dólares. A venda da TELEBRÁS em

147

PARTE1-NOSSO.pmd 147 10/01/03, 16:56


30 de julho de 1998 exemplifica esta mudança da política econômica. O
leilão de quatro companhias de telefonia fixa e oito mercados celulares
cindidos do monopólio estatal de telefonia deu-se em 30 de julho de
1998, atingindo um total de 22,058 bilhões de dólares, mais de 63% além
do lance mínimo estabelecido pelo governo.
A privatização da TELEBRÁS coroou o novo desenho de governança
presidencial, com sua passagem dos monopólios estatais em setores es-
tratégicos para um novo regime baseado em agências reguladoras. Esta
passagem da administração direta de monopólios estatais para a regulação
de empresas privadas e mecanismos de mercado foi concebida para
reduzir os gastos federais, diminuir o custo dos serviços básicos e moder-
nizar a infra-estrutura brasileira em setores que passaram por notáveis
avanços tecnológicos nos últimos anos.
Os níveis de investimento estrangeiro direto caíram desde o pico de
aproximadamente US$ 33 bilhões em 1999 para uma previsão de 16
bilhões em 2002. As três políticas econômicas centrais estabelecidas des-
de 1999 - taxa de câmbio flexível, metas de inflação e disciplina fiscal -
sugerem que tenha ocorrido, desde 2001, um ajuste por meio da desvalo-
rização. O acordo stand-by de US$15.65 bilhões firmado em setembro de
2001 entre o Brasil e o Fundo Monetário Internacional, como o acordo
anterior de 1998, difere substancialmente dos acordos tradicionais do FMI
por estabelecer metas de desempenho, mas não as políticas (tradicional-
mente ortodoxas) a serem adotadas. Em outras palavras, o governo brasi-
leiro é responsável por atingir metas de superávit primário, inflação e
dívida pública por intermédio das políticas que julgar necessárias.
Desde 1999 o Brasil vem atingindo todas as metas estabelecidas nos
acordos com o FMI. Em setembro de 2001, fez-se outro acordo com o
FMI para aliviar as preocupações quanto às intervenções do governo nos
mercados de câmbio e suas obrigações vindouras em moeda estrangei-
ra30. O último acordo aconteceu no final de agosto de 2002, concebido
para superar o período de campanhas eleitorais e transição governamen-
tal, nos quais houve um enxugamento das linhas de crédito internacio-
nais.
Se comparado ao acordo anterior entre os Brasil e o Fundo, o novo

30
As metas do acordo com o FMI de setembro de 2001 incluem: Superávit Primário do Setor Público
de R$40,2 bilhões, Dívida Externa Privada com Garantia Pública de US$94,8 bilhões, Dívida Externa
Pública Não-Financeira de US$3,5 bilhões e Reservas Internacionais Líquidas de US$20,0 bilhões.

148

PARTE1-NOSSO.pmd 148 10/01/03, 16:56


exige cortes adicionais de R$1,69 bilhões dos gastos do governo durante
2002 para garantir um superávit primário (desconsiderados os pagamen-
tos de juros) de 3,88% do PIB (contra 3,75 por cento, ou de R$48,66
bilhões para R$50,35 bilhões). O governo brasileiro também concordou
em limitar os hedges indexados pelo câmbio para impedir a inflação da
dívida atrelada ao dólar, mas manteve o piso de US$5,0 bilhões para as
reservas em moeda estrangeira.
O acordo entre o Brasil e o FMI também contém novas metas de reformas
estruturais a serem implementada a partir de setembro de 2002, inclusive o
desenvolvimento de indicadores de solidez bancária, a expansão dos sistemas de
monitoramento dos dados contábeis dos bancos e a conclusão de uma auditoria
interna do Banco Central do Brasil. Além disso, o acordo exige que haja avanços,
até dezembro de 2002, no que toca à transformação dos atuais tributos PIS e
Cofins (impostos sobre o faturamento total das empresas) em impostos sobre o
valor agregado, a conclusão de leis que criam fundos de pensão complementares
para funcionários públicos federais, avanços em relação à privatização dos quatro
bancos estaduais que ainda se encontram sob a autoridade do Governo Federal e
progresso na substituição de futuras quedas de arrecadação que se darão se a alíquota
da CPMF diminuir de 0,38% para 0,08% cento em janeiro de 2004. Em
suma, os acordos com o FMI foram cruciais para a implementação de
reformas econômicas e financeiras durante o período de transição entre
os governos.

X - A PRESIDÊNCIA E A POLÍTICA SOCIAL

A política social tucana procurou, basicamente, descentralizar a


implementação e mobilizar organizações sociais para reduzir custos, au-
mentar a eficiência e dar maior poder de participação à sociedade. Para-
doxalmente, os maiores avanços na área social decorreram da política
econômica. A redução da inflação em 1994 aumentou de forma significa-
tiva os salários das classes populares, ganhos estes que foram sustentados
até 1997. Desde então, os programas de Saúde, Educação e o Comunida-
de Solidária, mesmo não resolvendo completamente as enormes desi-
gualdades sociais brasileiras, desenvolverem estratégias fundamentalmente
novas de iniciativa presidencial em termos de política social.
O programa Comunidade Solidária foi anunciado em 1995 como um
esforço para mobilizar organizações sociais e recursos governamentais
existentes em diferentes ministérios, com ênfase no auxilio aos municípi-

149

PARTE1-NOSSO.pmd 149 10/01/03, 16:56


os mais pobres do país. As diferenças de caráter entre estas duas atribui-
ções levou à separação da Comunidade Solidária em dois programas cada
vez mais diferenciados: a Secretaria Executiva, que procura ligar progra-
mas federais, e o Conselho Solidário, que tem por missão mobilizar e dar
poder à sociedade civil. A Secretaria Executiva procurou diminuir a po-
breza concentrando-se nos municípios (1.369 em 1997) que apresentam
os piores indicadores sociais, segundos os levantamentos do IBGE ligan-
do, diversos programas federais existentes (principalmente nas áreas de
Educação Fundamental, Saneamento, Moradia e Mortalidade Infantil). O
Conselho da Comunidade Solidária concentrou-se na mobilização de vo-
luntários junto à sociedade civil e organizações sociais para implementar
uma série de novos programas concebidos para abordar o analfabetismo,
oferecer treinamento profissional, organizar a participação de voluntários
em programas contra a pobreza e reforçar a sociedade civil por meio do
esclarecimento dos parâmetros aplicáveis às entidades sem fins lucrati-
vos e às organizações não-governamentais brasileiras.

Alguns programas na área educacional tiveram destaque. Primeiro, a


lei que criou o Fundo para o Desenvolvimento da Educação Fundamental
(FUNDEF), baseado na distribuição direta de 15% das receitas do ICMS e
do IPI entre estados e municípios (FPE e FPM). Os recursos passaram a
ser distribuídos diretamente a 4.000 municípios, de acordo com o número
de alunos matriculados no ano anterior (com base nos dados do Censo
Escolar do Ministério da Educação). O Governo Federal oferece uma
garantia adicional de um mínimo de R$300 por aluno. Estas medidas
reforçam a descentralização da educação fundamental. O Programa Esco-
la Pública - Gestão Eficiente foi criado para regular esta liberação direta
de recursos para as escolas e mobilizar organizações sociais, ao invés de
depender das instituições política tradicionais do plano subnacional. O

150

PARTE1-NOSSO.pmd 150 10/01/03, 16:56


número de escolas secundárias que recebem recursos diretamente do
Ministério da Educação elevou-se de 6%, em 1996, para 45 %, em 1997.
A Administração FHC também desenvolveu diversas iniciativas na área
de Saúde, com medidas que procuram elevar e melhorar a prestação
universal, facilitar o acesso a serviços básicos em áreas rurais e regiões
menos desenvolvidas e programas voltados a problemas de saúde espe-
cíficos. Primeiro, a lei do Piso Assistencial Básico (PAB), que determinou
os níveis mínimos de gasto por pessoa, aplicáveis aos municípios brasi-
leiros. Em segundo lugar, para criar a infraestrutura e os serviços necessá-
rios para utilizar esta quota, foi criada uma série de iniciativas para des-
centralizar os gastos, mobilizar grupos sociais e ligar municípios isolados.
Uma nova Norma Operacional Básica alterou os regulamentos do Sistema
Único de Saúde, delegando responsabilidades e gastos para autoridades
estaduais e municipais, processo condicionado à participação social e às
alocações orçamentárias. Em 1998, 4.554 municípios foram beneficiados
por quotas do Fundo Nacional de Saúde.
Além das mudanças estruturais de descentralização e mobilização so-
cial, as políticas tucanas procuraram deslocar gastos do tratamento hospi-
talar para a medicina e a saúde preventivas. O Programa Comunidade
Solidária dirigiu esforços consideráveis para o treinamento de agentes de
saúde comunitários, equipes médicas locais treinadas em procedimentos
de saúde familiar e implementação de medidas voltadas para mães e
bebês nos municípios mais pobres do Brasil. Finalmente, o presidente
FHC anunciou, em maio de 2002, um novo Cartão da Cidadania, concebi-
do para agilizar a distribuição de serviços sociais aos pobres e evitar o
tradicional controle das políticas sociais pelas máquinas políticas. No Or-
çamento para 2002, cinco programas existentes foram unificados em um
só cartão eletrônico, qualificando-se para receber estes serviços sociais
as famílias que ganham menos de meio salário mínimo31. Os recursos
alocados em 2002 para estes serviços, num total de R$29,4 bilhões,
foram administrados por meio do Cartão da Cidadania.
31
Despesas com alimentação infantil: R$15,00 por criança até três anos de idade (R$300 milhões com
208 mil beneficiários, meta de R$1,6 bilhão para 2002), Despesas no combate ao trabalho infantil,
para crianças entre 7 e 14 anos de idade: R$25,00 em áreas rurais e R$40,00 em áreas urbanas
(R$411 milhões, 801 mil beneficiários, meta de R$813 milhões para 2002), Despesas com educação:
R$15,00 por criança matriculada de até três anos de idade (R$2,1 bilhões, 8,5 milhões de beneficiários,
meta de 10,2 milhões de beneficiários para 2002), Despesas com a juventude brasileira, para adoles-
centes entre 15 e 17 anos de idade: R$65,00 por mês (desembolso de R$52 milhões meta de 100 mil
beneficiários para 2002), Tíquetes de gás de cozinha: R$7,50 (R$956 milhões no orçamento de 2002,
beneficiando mais de 9 milhões de famílias).

151

PARTE1-NOSSO.pmd 151 10/01/03, 16:56


Finalmente, as reformas tucanas incluem assentamentos agrícolas. Os
números, o porte e a complexidade dos programas de reforma agrária
sugerem a ocorrência de grandes mudanças políticas durante os manda-
tos de Fernando Henrique Cardoso. Documentos emitidos pelo governo
afirmam que foram beneficiadas mais de 287 mil famílias em 2.356 as-
sentamentos de reforma agrária durante os quatro primeiros anos da Pre-
sidência FHC (1995-1998). A área abrangida supera sete milhões de
hectares desapropriados por serem improdutivos, mais dois milhões vin-
dos de outras fontes, totalizando mais de nove milhões de hectares. No
que se refere a investimento, crédito e garantias, o Governo Federal
contribuiu com 1,243 bilhões de reais, com investimento adicional de 35
milhões destinados a áreas do Nordeste atingidas pela seca32.
Além disso, foram criadas por Medida Provisória e posteriormente
confirmadas pelo Congresso, em 1996, leis que regulamentam as condi-
ções de desapropriação e avaliação judicial de áreas litigiosas. A Lei do
Rito Sumário foi concebida para acelerar a desapropriação, a adjudicação
e o assentamento. Esta lei reduziu o tempo médio de assentamento de
467 dias, em 1995, para 131, em 1998. A Lei 9.415/96 também conce-
deu à União poderes para intervir em disputas por terras e supervisionar
a devolução ou distribuição de terras após a sentença judicial. Estas leis
simplificaram aceleraram e pacificaram a desapropriação de terras ao
definirem os critérios que definem áreas improdutivas, limitando a 15
dias os atrasos causados pela não-citação, aumentando os impostos inci-
dentes sobre litígios fundiários e proibindo a desapropriação de terras
ocupadas unilateralmente por movimentos de trabalhadores rurais. O
Decreto 2.250/97 também permitiu que as organizações de trabalhadores
rurais indicassem áreas para possível desapropriação, por meio de notifi-
cação dos proprietários pelo governo, pela análise de sentenças judiciais,
e, uma vez demarcadas as áreas, para o assentamento de sem-terra.

32
Ao unir diversos programas federais existentes, a Administração FHC também procurou aumentar
os investimentos em infra-estrutura em áreas de reforma agrária. Empregou-se um total de R$ 419
milhões para instalar eletricidade (9.275 km de cabos), estradas rurais (27.000 km), mais de 1.200
poços artesianos, instalações de armazenagem e celeiros, escolas rurais (323) e postos de saúde
(366). Mais de 115 mil famílias de áreas de reforma agrária também participaram de um programa de
crédito (o Programa de Crédito Especial para a Reforma Agrária, PROCERA) que financia a constru-
ção de imóveis residenciais no valor de até R$2.500,00 por família com taxas de juros reduzidas.

152

PARTE1-NOSSO.pmd 152 10/01/03, 16:56


XI - A PRESIDÊNCIA E A POLÍTICA EXTERNA TUCANA

Desde a passagem de Fernando Henrique Cardoso pelo Ministério das


Relações Exteriores, entre 1992 e 1993, a política externa brasileira pro-
curou estabelecer o país como uma plataforma de comércio global,
aprofundar a integração regional (com o Mercosul e a América do Sul) e
expandir as agendas dos países em desenvolvimento na Organização
Mundial do Comércio e nas Nações Unidas, ao mesmo tempo em que
eram mantidas alianças cruciais com os EUA e o hemisfério ocidental.
Uma década após o Tratado de Assunção, o comércio no Mercosul atin-
giu US$18 bilhões em 2000 (antes da crise econômica), enquanto o in-
vestimento estrangeiro nos seus países membros chegou a US$135 bi-
lhões entre 1998 e 2000. Apesar do impacto da crise econômica na
Argentina e no Uruguai, as negociações para ampliar os acordos comerci-
ais do Mercosul para que incluam tarifas externas comuns e aceitar novos
membros continuaram durante 2000 e 2001. A política externa tucana
procurou expandir e aprofundar a integração regional no contexto da
aproximação das negociações da ALCA, em 2005.
A reunião de cúpula de chefes de Estado sul americanos realizada em
Brasília, em setembro 2000, aprofundou a agenda da Iniciativa de
Integração da Infra-Estrutura Regional Sul Americana, definindo tanto ei-
xos específicos de integração quanto comitês para a implementação de
projetos. Os projetos de integração de infra-estrutura serão financiados
principalmente pelo setor privado, encabeçado pelo Banco Mundial, pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento e pelos governos. Em setem-
bro de 2001 foi criada por Medida Provisória uma Comissão Interministerial
que envolve os ministérios brasileiros das Relações Exteriores, do Plane-
jamento, das Minas e Energia, das Comunicações e do Transporte para
implementar os projetos de infraestrutura que visam a integrar a América
do Sul nos próximos dez anos e elevar os níveis de desenvolvimento
econômico e social.
As negociações comerciais também estiveram no centro das atenções
da política externa brasileira durante os anos 90, com disputas perante a
Organização Mundial do Comércio com governos da União Européia, com
o Canadá e os Estados Unidos, trazendo à baila divergências fundamentais
quanto a barreiras tarifárias e não-tarifárias contra exportações agrícolas (e
industriais) brasileiras, ao mesmo tempo em que foram desenvolvidas re-
gras mais claras sobre anti-dumping e subsídios à exportação.

153

PARTE1-NOSSO.pmd 153 10/01/03, 16:56


A crescente separação entre os Poderes também parece caracterizar a
condução da política externa durante a década de 90. Ao invés do tradici-
onal monopólio por parte da Presidência e do Ministério das Relações
Exteriores, as Comissões de Relações Exteriores da Câmara dos Deputa-
dos e do Senado, além de comissões temáticas, juntamente com as Co-
missões de Comércio Exterior - que envolvem a comunidade empresarial
- aumentaram sua presença, antes quase insignificante, o que sugere que
a política externa tenha se tornado mais complexa e esteja mais dispersa
entre as instituições políticas brasileiras. De fato, foram estabelecidos nos
estados brasileiros escritórios regionais do Ministério das Relações Exteri-
ores e outras iniciativas privadas aumentaram o número de agentes e de
influências sobre a formulação e a implementação da política externa
brasileira.
Medidas adotadas pelos Estados Unidos desde 2001 para aumentar as
tarifas sobre o aço (5 de março), expandir os subsídios agrícolas concedi-
dos sob a Farm Bill e emendar a legislação pelo Trade Promotion Authority
necessária para que o Presidente Bush negociasse pactos comerciais,
afetaram as políticas externas adotadas pelo governo brasileiro. Ao invés
de um consenso relutante quanto à inevitabilidade do acordo da ALCA
sob a liderança hemisférica dos Estados Unidos, o governo FHC recorreu
aos parceiros do Mercosul, à Comunidade Européia e a países asiáticos
para compensar o temor de se perder o acesso aos mercados americanos.
Isto reforçou a visão do Brasil como plataforma global de comércio com
relações dispersas entre cinco regiões.

CONCLUSÃO

Este estudo apresenta um breve panorama da trajetória da Presidência da


República e das instituições políticas brasileiras desde a Constituição de
1988. Em linhas gerais, a conclusão central é a de que houve uma cres-
cente separação de Poderes. Numa perspectiva mais ampla de sociologia
política, que procura inserir as instituições políticas em seu contexto
social e econômico, constatou-se que o fim da inflação elevada, em
1994, criou uma conjuntura critica para a política brasileira. No que tange
às políticas de governo, houve uma passagem dos modelos tradicionais
de substituição de importações e desenvolvimento encabeçados pelo
Estado para um novo tipo de atuação que envolve a privatização de
empresas estatais selecionadas em áreas capazes de atrair avanços

154

PARTE1-NOSSO.pmd 154 10/01/03, 16:56


tecnológicos, a reforma da administração governamental e a redefinição
dos elos entre o aparelho estatal e a sociedade, por meio de uma maior
ação das organizações não-governamentais e da descentralização de atri-
buições e poder aos governos estaduais e municipais.
Constatou-se, também, no terreno da política partidária e eleitoral que
a corrida presidencial de 1994 pode ser vista como uma eleição crítica,
que produziu um novo alinhamento político caracterizado pela separação
entre o governo tucano e a oposição. Uma análise inicial dos resultados
das eleições nacionais de 1994, 1998 e 2002 sugere a emergência, na
política brasileira, de novos padrões nacionais, de eleitores e máquinas
partidárias pró e contra o governo. Os mecanismos do governo presiden-
cial de coalizão aprofundaram esta nova divisão política, por meio de uma
série de alianças mutáveis baseadas em afinidade partidária, nomeações
para cargos executivos e uma gama de relações entre Poderes num sistema
federal complexo. Em suma, estes padrões surgidos desde a Constituição
de 1988 revelam o surgimento de um Governo Federal ancorado num
processo político mais complexo, contestado e de soma positiva.
A crescente separação e difusão de poderes entre as instituições polí-
ticas brasileiras, desde 1988, parece ter produzido um grau significativo
de especialização e profissionalização entre os quadros da Presidência da
República. Deve-se observar que as relações cada vez mais complexas
com o Judiciário, o Legislativo, os ministérios, os governos estaduais e
municipais, os meios de comunicação e a opinião pública, além das
relações internacionais, coincidiram com a informatização do Palácio do
Planalto durante a década de 90. Neste aspecto, as reformas tucanas
incluíram a formação do Sistema Integrado de Informações Organizacionais
(SIORG), concebido para ligar as principais fontes de informação do
Governo Federal e torná-las disponíveis ao público por meio da Internet.
Talvez este seja um dos maiores legados das reformas tucanas: a mo-
dernização e profissionalização dos quadros administrativos, que passa-
ram a se basear em mais e melhores informações, distribuídas com velo-
cidade maior do que a dos antigos procedimentos burocráticos, que redu-
ziam a agilidade das decisões presidenciais. Embora seja difícil separar
desenvolvimentos institucionais duradouros de estilos presidenciais pes-
soais, parece provável que os novos sistemas de informações legislativas,
judiciais e políticas, desenvolvidos para auxiliar a Presidência de Fernando
Henrique, sejam úteis no futuro, qualquer que seja o estilo pessoal adota-
do pelo futuro presidente.

155

PARTE1-NOSSO.pmd 155 10/01/03, 16:56


Concluindo, esta análise sugere ser oportuno o alerta de O’Donnel
para que se proceda a uma análise empírica mais cuidadosa das novas
experiências democráticas no Sul e no Oriente. Com efeito, em vez de
repetir trajetórias anteriores das poliarquias européias e norte-america-
nas, numa concepção eurocêntrica, esta breve investigação da experiên-
cia brasileira revela uma separação crescente de Poderes a partir da
Constituição de 1988. Estas características emergentes da democracia bra-
sileira exigem maior análise empírica e conceitualização mais precisa. E
este argumento sobre o nível das instituições políticas federais brasileiras
não tem por objetivo, certamente, negar ou ocultar os enormes níveis de
exclusão social e econômica, mas sugerir que o caminho brasileiro pode
ser substancialmente diferente.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ABRANCHES, Sérgio Henrique H. de “Presidencialismo de Coalizão: O


Dilema Institucional Brasileiro.” Dados. Vol 31 no 1, Rio de Janeiro
ALBUQUERQUE, José Joaquim de Campos da Costa Madeiros e. O
Regimen Prezidenzial no Brasil. Rio de Janeiro, Francisco Alves, 1912
AMERICAN POLITICAL SCIENCE ASSOCIATION. “Toward a More
Responsible Two- Party System,” American Political Science Review, Vol.
44, Supplement, 1950
AMORIM NETO, Otávio, and SANTOS, Fabiano. “A Conexão Presidenci-
al: Facções Pró e Antigoverno e Disciplina Partidária no Brasil.” Dados,
Vol. 44, No. 2, 2001, pp. 291-321
AMORIM NETO, Otávio. “Formação de Gabinetes Presidenciais no Bra-
sil: Coalizão versus Cooptação.” Nova Economia, vol 4 no 1, Belo Hori-
zonte, 1994
ANDRADE, Regis de Castro. & JACCOUD, Luciana. eds. Estrutura e Orga-
nização do Poder Executivo. Brasila: Enap. (2 vols) 1993
ANDRADE, Regis C. “Presidencialismo e Reforma Institucional no Brasil.”
Lua Nova n.24. São Paulo: Cedec, 1993.
ARNOLD, Peri E., Making the Managerial Presidency, Princeton: Princeton
University Press, 1986
ASSIS BRASIL, Joaquim Francisco de. Do Governo Presidencial na Repú-
blica Brasileira. Lisboa: Cia. Nacional Editorial, 1896
AZEVEDO, Manuel Antonio Alvares. O Novo Governo da República. Rio
de Janeiro, Imprensa Nacional, 1894

156

PARTE1-NOSSO.pmd 156 10/01/03, 16:56


BARATA, Julio. A Palavra de Arthur Bernardes. Rio de Janeiro, 1934
BARBER, James D. The Presidential Character, Englewood Cliffs, N.J.:
Prentice Hall, 1985
BARBOSA, Francisco de Assis. Juscelino Kubitschek, uma Revisão na
Política Brasileira. Rio de Janeiro, Jose Olympio, 1960
BARBOSA, Ruy. Contra o Militarismo: Campanha Eleitoral de 1909 a
1910. Rio de Janeiro: J. Ribeiro dos Santos, s.d.
_____O Sr. Ruy Barbosa, no Senado, Responderás insinuaçôes do Sr.
Pinheiro Machado. Rio de Janeiro: Typografia e Litografia Papelaria A.
Marquez, 1915
_____Campanha Presidencial: 1919. Bahia: Livro Catalinas, 1919
_____Ruínas de um Governo: O Governo Hermes, as Ruinas da Consti-
tuição, a Crise Moral, a Justiça, Manifesto á Nação. Rio de Janeiro, Editora
Guanabara, 1931
BURNHAM, Walter D.. Critical Elections and the Mainsprings of American
Politics, New York: Norton, 1970.
BURKE, John. The Institutional Presidency. Baltimore: Johns Hopkins
University Press. 1992.
CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e Democratização. São
Paulo: Paz e Terra, 1975.
CAREY, John M. & SHUGART, Mattew S. Executive Decree Authority:
Calling out the Tanks or Just Filling Out the Forms? Cambridge: Cambridge
University Press, 1995
CASTRO SANTOS, Maria Helena de, et.al. “O Jogo Orçamentário da
União: Relações Executivo-Legislativo na Terra do Pork Barrel.” In DINIZ,
Eli & Azevedo, Sérgio de. Eds. Reforma do Estado e Democracia no
Brasil. Brasília: Editora UNB/ENAP, 1997 pp. 82-124
_____et. al. “A Política Salarial no Governo Collor: Padrões de Negocia-
ção Executivo-Legislativo.” Rio de Janeiro: Cadernos IUPERJ. no. 1, 1992
COUTO, Cláudio G. “A Homologação das Iniciativas Legislativas de Inte-
resse do Executivo - um Aspecto Central das Relações entre os Poderes
Executivo e Legislativo no Brasil.” Cadernos Cedec, no. 19, 1991
D´ARAUJO, Maria Celina da Cunha e Celso Castro. eds. Ernesto Geisel.
Rio de Janeiro: Editora Fundação Getulio Vargas, 1996
D´ARAUJO, Maria Celina Soares. O Segundo Governo Vargas, 1951-1954,
Democracia, Partidos, e Crise Política. Rio de Janeiro: Zahar, 1982
DINIZ, Eli. “Partidos e Crise Política: as Eleições Presidenciais de 1989.”
Cadernos de Conjuntura, Rio de Janeiro: IUPERJ, No. 20, 1989

157

PARTE1-NOSSO.pmd 157 10/01/03, 16:56


_____“Crise, Fantasia, e Descrença: As Eleições Presidenciais de 1989.”
Cadernos de Conjuntura, Rio de Janeiro: IUPERJ, No. 21, 1989
DUARTE, Manoel. Carlos Peixoto e seu Presidencialismo. Rio de Janeiro:
Typ. do Jornal de Comercio, 1918
EDWARDS, George, III. At the Margins: Presidential Leadership of Congress.
New Haven: Yale University Press. 1989.
EDWARDS, George, III, John Kessel, and Bert Rockman, eds. Researching
the Presidency. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. 1993.
FENNO, Richard. The President’s Cabinet. New York: Vintage. 1959.
FERREIRA, Waldemar Martins. A Federação e o Presidencialismo no Sistema
Constitucional Brasileiro. São Paulo, Emp. Gráfica Revista dos Tribunais, 1952.
FIGUEIREDO, Argelina C. & LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo
na Nova Ordem Política. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001
FRANCO, Afonso A.de Melo. Rodirgues Alves: Apogeu e Declinio do
Presidencialismo. 2 vols
GREENSTEIN, Fred I.. The Hidden Hand Presidency, New York, Basic
Books, 1982.
GROSSMAN, Michael, and Martha Kumar. Portraying the President.
Baltimore: Johns Hopkins University Press. 1981.
GUANABARA, Alcindo. A Presidência Campos Salles: Política e Finanças,
1898-1902. Rio de Janeiro: Laemmert, 1902
HAMBLOCH, Ernest. Sua Majestade do Brasil: Um Estudo do Brasil Cons-
titucional, 1889-1934. Brasilia: Editora Universidade de Brasilia, 1981
HART, John. The Presidential Branch. New York: Pergamon. 1987.
HART, Roderick. The Sound of Leadership. Chicago: University of Chica-
go Press. 1987.
HESS, Stephen. Organizing The Presidency. Washington, D.C.: Brookings
Institution. 1976.
JOHNSON, Loch. The Making of International Agreements: Congress
Confronts the Executive. New York: New York University Press. 1984.
JORGE, Vladimyr L. A Eleição Presidencial de 1994 e os Meios de Comuni-
cação de Massa. (Dissertação de Mestrado) Rio de Janeiro: IUPERJ, 1995
KEY, V. O.. The Responsible Electorate: Rationality in Presidential Voting,
1930-1960., New York: 1963.
_____“A Theory of Critical Elections,” Journal of Politics, Vol. 17, 1950, pp.3-18.
KERNELL, Samuel. “Explaining Presidential Popularity.” American Political
Science Review 72 (June): 506-522. 1978.
_____“The Presidency and the People: The Modern Paradox.” In The

158

PARTE1-NOSSO.pmd 158 10/01/03, 16:56


Presidency and the Political System, ed. M. Nelson. Washington, D. C.:
CQ Press. 1984.
KINDER, Donald. “Presidents, Prosperity, and Public Opinion.” Public
Opinion Quarterly, Vol. 45, 1981, pp. 1-21.
KING, Gary. “The Methodology of Presidential Research.” In Researching
the Presidency, ed. G. Edwards, J. Kessel, and B. Rockman. Pittsburgh:
University of Pittsburgh Press. 1993.
KINZO, Maria D.G. “A Eleição Presidencial de 1989: O Comportamento
Eleitoral em uma Cidade Brasileira. Dados, Rio de Janeiro: IUPERJ Vol
35, No. 1, 1992
LAMOUNIER, Bolivar. “Brazil: Towards Parliamentarism?” in Juan Linz &
Arturo Valenzuela, eds. The Failure of Presidential Democracy in Latin
America. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994, pp. 179-219.
_____et.al. Cem Anos de Eleições Presidenciais. São Paulo: IDESP, 1990
LANZARO, Jorge., ed. Tipos de Presidencialismo e Coaliciones Políticas
en América Latina. Buenos Aires, CLACSO, 2001
LIGHT, Paul. The President’s Agenda: Domestic Policy Choice from
Kennedy to Reagan, rev. ed. Baltimore: Johns Hopkins University Press. 1991.
LIMA JR, Olavo B. de. “As Eleções Gerais de 1994: Resultados e Implica-
ções Institucionais.” Dados, Rio de Janeiro: IUPERJ, Vol. 38, No. 1, 1995
LINDBLOM, Charles. The Policy-Making Process. Englewood Cliffs, N.J.:
Prentice-Hall. 1968. LINZ, Juan, & Alfred Stepan. Problems of Democratic
Transition and Consolidation. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996.
LINZ, Juan, & Arturo Valenzuela, The Failure of Presidential Democracy
in Latin America, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994.
LOUREIRO, Maria Rita. & ABRUCIO, Fernando Luiz. “Gabinetes Presi-
denciais e Provimento do Alto Escalão Burocrático: O Caso do Ministério
da Fazenda na Experiência Brasileira.” Paper presented to the 22o En-
contro da ANPOCS, Caxambu, 1998
LOWI, Theodore. The Personal President, Ithaca: Cornell University Press, 1985.
LUSTOSA, Isabel. História de Presidentes: a República no Catete. Petrópoli:
Editora Vozes, 1989
MACKENZIE, G. Calvin. The Politics of Presidential Appointments. New
York: Free Press. 1981.
MAINWARING, Scott, & SHUGART, Matthew. eds. Presidentialism and
Democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
MARGOLIS, Lawrence. Executivo Agreements and Presidential Power in
Foreign Policy. New York: Praeger. 1986.

159

PARTE1-NOSSO.pmd 159 10/01/03, 16:56


MAYHEW, David. Divided We Govern, New Haven: Yale University Press, 1989.
MENDES, Antonio M. T. e VENTURI, Gustavo. “Eleiçao Presidencial: O
Plano Real na Sucessão de Itamar Franco,” Opinião Pública, Campinas:
Cesop, Vol. 2, No. 2, 1994
MENEGUELLO, Rachel. “Electoral Behavior in Brazil: The 1994 Presidential
Elections.” International Social Science Journal, Oxford: Blackwell, No.
146, 1996
METTENHEIM, Kurt von. The Brazilian Voter: Mass Politics in Democratic
Transition, 1974-1986. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1995.
_____ed. Presidential Institutions and Democratic Politics: Comparing Re-
gional Contexts. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1997.
_____& MALLOY, James. eds. Deepening Democracy in Latin America,
Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1998.
MUELLER, John. “Presidential Popularity from Truman to Johnson,”
American Political Science Review, Vol. 64, 1970, pp. 18-34)
NATHAN, Richard. The Administrative Presidency. New York: Wiley.
1983.
NEUSTADT, Richard. Presidential Power. New York: Wiley. 1960.
NORRANDER, Barbara. Super Tuesday. Lexington: University Press of
Kentucky. 1992.
O’DONNELL, Guillermo. “Illusions about Consolidation.” (Journal of
Democracy, Vol. 7, No. 2, 1996, pp. 34-51)
OSTROGORSKI, M.I. Democracy and the Organization of Political Parties
in the United States and Great Britain, (Garden City: Doubleday, 1964)
OSTRON, Charles, and Dennis Simon, “Promise and Performance: A
Dynamic Model of Presidential Popularity,” (American Political Science
Review, Vol. 79, June 1985, pp. 334-358)
OSTRON, Charles, and Brian Job. “The President’s Use of Force.” American
Political Science Review 80 (June): 541-566. 1986.
PESSANHA, Celso. Nilo Pessanha e a Revolução Brasileira. Rio de Janei-
ro: Civilização Brasileira, 1969
PESSOA, Epitácio. Obras Completas de Epitácio Pessoa. Rio de Janeiro,
Instituto Nacional do Livro, 1955 (vol 1)
RAGSDALE, Lyn. “The Politics of Presidential Speechmaking.” American
Political Science Review 78 (December): 971-984. 1984.
RAGSDALE, Lyn. Presidential Politcs. Boston: Houghton Mifflin. 1993.
RODRIGUES, Leôncio M. “As Eleições de 1994: Uma apreciação Geral,”
Dados. IUPERJ, Vol. 38, No. 1, 1995

160

PARTE1-NOSSO.pmd 160 10/01/03, 16:56


_____“Eleições, Fragmentação Partidária e Governabilidade.” Novos
Estudos.São Paulo: Cebrap, No. 41, 1995
ROMERO, Silvio. Parlamentarismo e Presidencialismo na República Bra-
sileira: Cartas ao Conselheiro Ruy Barbosa. Brasilia, UnB, 1978
RUBIN, Richard. Press, Party, and Presidency. New York: Norton. 1981.
SALLES Manuel Ferras de Campo. Da Propaganda a Presidência. Brasília:
Editora Universidade de Brasília, 1983
SCHLESINGER, Arthur, Jr., The Imperial Presidency. Boston: Houghton
Mifflin. 1973
SCIGLIANO, Robert. The Supreme Court and the Presidency. New York:
Free Press. 1971.
SIGELMAN, Lee, and Kathleen Knight. “Why Does Presidential Popularity
Decline? A Test of the Expectation/Disillusion Theory.” Public Opinion
Quarterly 47 (Fall): 310-324. 1983.
SOUZA, Maria do Carmo Campello de, Estado e Partidos Políticos no
Brasil, São Paulo: Alfa Omega, 1976.
STIMSON, James. “Public Support for American Presidents: A Cyclical
Model.” Public Opinion Quarterly 40 (Spring): 1-21. 1976.
TORRES, João. O Presidencialismo no Brasil. Rio de Janeiro, Editora O
Cruzeiro, 1962
TSIBELIS, George. “Processo decisório em sistemas políticos: veto players
no presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo e
pluripartidarismo”. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 12, n° 34,
1997.
VARGAS, Getulio. Diário. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getulio Vargas
(2 vols) 1996
WATSON, Stephen, Richard Cole, and James Hyde. “Advising the President
on Enrolled Legislation: Patterns Of Executive Influence.” Political Science
Quarterly 94 (Summer): 303-317. 1979.
WEST, William, and Joseph Cooper. “The Rise of Administrative Clearance.”
In The Presidency and Public Policy Making, ed. G. Edwards S. Shull, and
N. Thomas. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. 1985.

161

PARTE1-NOSSO.pmd 161 10/01/03, 16:56


162

PARTE1-NOSSO.pmd 162 10/01/03, 16:56


AS REFORMAS E AS
TRANSFORMAÇÕES NO PAPEL DO
ESTADO: O BRASIL EM
PERSPECTIVA COMPARADA 1
Flávio da Cunha Rezende

INTRODUÇÃO

A transformação da lógica de organização do Estado, de seu funciona-


mento e intervenção na economia e na sociedade tem sido um dos pon-
tos de consenso na agenda dos ’90, a “década das reformas”. Reformar o
aparelho estatal e suas instituições aparece como uma das respostas aos
processos de crise fiscal, democratização e globalização dos mercados
que se intensificaram nas duas últimas décadas. Sob as mais diversas
lógicas, formatos e processos, os governos procuraram encontrar novos
caminhos, em busca de eficiência e efetividade nas políticas públicas.
Fazer o Estado funcionar melhor e a um menor custo tornou-se a palavra
de ordem.
Dois eixos orientaram o modelo básico de reformas: o ajuste fiscal e a
mudança institucional. Do ponto de vista financeiro, a idéia motriz foi a
revisão do grau excessivo de intervenção do Estado na economia e na
sociedade, ajustando-o ao contexto de globalização. Tornar o Estado mais
eficiente, revisando sua intervenção e o tamanho da administração públi-
ca, com gastos mais voltados para as funções clássicas (core functions),
foram objetivos centrais. Neste sentido, as políticas de reforma combina-
ram, sob as mais diferentes formas, políticas de privatização, eficiência
fiscal, bem como a redefinição do nível e perfil das despesas públicas.
O outro eixo das reformas contemplou aspectos mais voltados para o
ajuste do papel do Estado e de suas políticas aos contextos democráticos.
Neste sentido, as reformas buscaram implementar mudanças estruturais

1
Professor /Pesquisador do Mestrado e Doutorado em Ciência Política na Universidade Federal de
Pernambuco. PhD em Políticas Públicas e Planejamento pela Cornell University, EUA.

163

PARTE1-NOSSO.pmd 163 10/01/03, 16:56


nos processos de redesenho e modernização das instituições públicas,
das estruturas burocráticas de delegação e controle, a ampliação dos
mecanismos descentralizados de gestão social das políticas públicas, além
da incorporação de modelos de regulação social e econômica. Especial-
mente em contextos federativos, como o brasileiro, as reformas amplifi-
caram a transferência de funções, papéis e responsabilidades para os
governos locais. Tornar as políticas governamentais mais próximas dos
cidadãos foi uma tônica nestes processos.
As reformas administrativas orientadas pela performance, como se
verá adiante, adquiriram grande relevância neste conjunto de transforma-
ções. Foi por intermédio destas políticas que os governos combinaram
tentativas de mudanças institucionais e de ajuste fiscal. Tais iniciativas
visaram fundamentalmente a melhorar o desempenho do setor público,
por meio de medidas destinadas a controlar a expansão dos gastos públi-
cos, transformar o padrão das despesas governamentais, e promover im-
portantes inovações institucionais, alterando a matriz institucional de or-
ganização e funcionamento dos aparatos do Estado.
Acompanhando a tendência mundial, o Brasil foi um dos alvos privile-
giados de tal transformação no papel do Estado, que se intensificou no
período 1994-2002, com a gestão Fernando Henrique Cardoso. A refor-
ma da gestão pública, combinando ajuste fiscal com mudança institucional,
foi um dos aspectos centrais deste processo de mudanças.
O presente artigo busca identificar as principais tendências das trans-
formações realizadas no papel do Estado, ao longo das duas décadas de
experiências de implementação de reformas. A partir de uma perspecti-
va comparada, examina um conjunto de países, ressaltando a especificidade
do caso brasileiro. A análise utiliza duas fontes de informação. Uma de
cunho mais quantitativo, que procura dar conta de variações temporais
em um conjunto de indicadores, utilizados classicamente para analisar o
papel do Estado (REZENDE 1996, 2002b). Neste ponto, a referência é
uma amostra de larga escala, constituída por dados coletados junto a
bases tradicionais de agências multilaterais como o Banco Mundial, o
Fundo Monetário Internacional e a OECD. De outro lado, realiza um
balanço de corte qualitativo, tendo como referencial estudos comparati-
vos de avaliação das reformas gerenciais no mundo (WORLD BANK,
1997,BANGURA, 2000; KAMARCK, 2002; POLLITT e BOUCKAERT, 2002;
JANN e REICHARD, 2002).
O balanço comparativo desenvolve-se a partir de três eixos analíticos,

164

PARTE1-NOSSO.pmd 164 10/01/03, 16:56


distintos e complementares. No primeiro, o objetivo é identificar a natu-
reza, as razões e os propósitos para a implementação global de uma nova
“onda” de políticas de reforma do Estado. Em seguida, avaliam-se a mag-
nitude e o sentido das transformações no padrão de intervenção estatal.
Pergunta-se, especificamente, se as reformas produziram mudanças sig-
nificativas e se existe diferença marcante nos governos atuais, em termos
regionais ou mesmo em função do nível de renda dos países. Em caso
positivo, procura-se saber quais são os traços distintivos de tais altera-
ções.
A análise comparada procura detectar as tendências com relação à
redução do tamanho do Estado, ao grau de intervenção do setor público,
à mudança no perfil e composição dos gastos, à força de trabalho estatal,
à privatização e descentralização. Por fim, pergunta-se em que grau,
direção e sentido processaram-se tais mudanças quando considerado o
caso brasileiro, que foi um dos maiores reformadores na América Latina.
Pretende-se avaliar qualitativamente os limites de implementação das
políticas, mostrando que, apesar dos avanços, os resultados ainda são
tímidos, especialmente no que se refere aos processos ensejados de
mudança institucional.

I - AS POLÍTICAS DE REFORMA DO ESTADO: RAZÕES, NATUREZA E PROPÓSITOS.

De modo inédito na história contemporânea, um conjunto considerável


de países moveu-se, rapidamente, no sentido da redefinição do papel e
das funções do Estado, que se materializaram em programas planejados
de mudança institucional e ajuste fiscal - o que se convencionou chamar
de “Reforma do Estado”. Transformar o papel, a natureza, e o modus
operandi do Estado e suas instituições constitui hoje tarefa central para
governantes em países ricos ou pobres e em qualquer escala de governo.
Raros foram os casos de nações que não implementaram tais políticas,
visando a elevar sua performance num mundo progressivamente demo-
crático, globalizado e, comparado aos “anos dourados” do pós Guerra,
com escassez de recursos para financiar a expansão da atividade gover-
namental.
Assim, em toda parte estava claro que os novos macro-condicionantes
não permitiam que os governos mantivessem o seu papel tradicional do
Estado. Isso valia tanto nos países que, desde sua origem, perseguiram
modelos de desenvolvimento orientados para o mercado, como as demo-

165

PARTE1-NOSSO.pmd 165 10/01/03, 16:56


cracias liberais, quanto em nações onde dominavam as social-democraci-
as, com forte tradição de Welfare State, e ainda nas jovens democracias
latino-americanas, que centraram seus processos de state-building em
modelos de forte intervenção estatal. A reforma do Estado tornou-se um
imperativo. Reduzir os gastos públicos, aliviar os impactos da crise fiscal,
compatibilizar os padrões de intervenção e desempenho dos Estados
com as demandas sociais e econômicas que emergiram de uma nova
ordem democrática e global constituíram as principais razões para a cons-
trução desta onda de reformas. Pollitt e Bouckaert (2002) consideram que
as reformas extrapolam a dimensão nacional e orientam-se por três moti-
vos básicos: as crises econômicas dos anos 1980 e 90, o desejo de reme-
diar o fraco desempenho de diversas áreas do setor público e a necessi-
dade de novos mecanismos de accountability pública.
Em contraste com as iniciativas anteriores, as reformas deste período
que se desenvolveram em diversos países assumiram progressivamente
uma agenda “convergente”, na qual existem problemas, instrumentos e
objetivos comuns colocados para os governos. O foco de atuação con-
centrou-se na estabilidade macroeconômica combinada à questão do au-
mento da performance do setor público. Enquanto as reformas da primei-
ra geração orientaram-se por iniciativas voltadas ao ajuste fiscal, envol-
vendo cortes nos gastos públicos, reformas tributárias, liberalização eco-
nômica e comercial, bem como desregulamentação e privatizações em
setores específicos; a segunda geração voltou-se para empreender mu-
danças institucionais mais sólidas.
No mundo desenvolvido e em desenvolvimento, como no caso brasi-
leiro a partir dos anos 90, foram desenhadas políticas de reforma da
administração pública, das relações trabalhistas, do Judiciário, do Legislativo,
da previdência, de regulação de serviços de utilidade pública. Envolve-
ram também a modernização tributária, programas de privatização, de
revisão das relações intergovernamentais e, por fim, a questão da
descentralização de políticas públicas.
As políticas de Reforma Administrativa, por trazerem à tona a necessi-
dade de empreender mudanças voltadas à criação de novos incentivos
para o setor público e alterações substanciais que afetam diretamente o
resultado fiscal, passaram a ser um componente decisivo na reforma do
Estado. Em termos comparativos, tais reformas são orientadas pelo
paradigma da New Public Management (o Gerencialismo Público). Entre
seus princípios gerais, estão a valorização da eficiência, a elevação da

166

PARTE1-NOSSO.pmd 166 10/01/03, 16:56


performance, a introdução de mecanismos de mercado na gestão pública,
a orientação por resultados, a descentralização dos controles gerenciais, a
ênfase na responsabilização e flexibilização de procedimentos. Destaca-
se também uma importante distinção entre as funções de formulação
(policy-making) e implementação (service delivery) das políticas públi-
cas. Estes princípios moldaram as reformas em várias direções e sentidos.
A Reforma gerencial implementada no Brasil a partir de 1995, inicial-
mente no Executivo federal e hoje em curso em alguns governos estaduais,
foi desenvolvida a partir destes princípios. As reformas na Nova Zelândia,
na Austrália, na Inglaterra e nos EUA foram as principais experiências que
catalisaram um movimento expressivo de propostas de reforma, com gran-
de impacto no que se desenvolveu nos países periféricos.
Dada a convergência em termos de princípios, estas experiências
preservam, em larga medida, uma “agenda comum” de design e encami-
nhamento das políticas de reforma. O primeiro aspecto da convergência
é a necessidade quase imperiosa de dotar a administração pública de
uma nova lógica administrativa, construída a partir de mecanismos e in-
centivos capazes de produzir eficiência, efetividade, e qualidade na pro-
visão dos serviços públicos. Para tal, o novo paradigma preconizava a
orientação das organizações por uma lógica pós-burocrática, operando
em estruturas descentralizadas de gestão, nas quais as estruturas de deci-
são sobre a alocação de recursos e provisão de serviços fossem mais
próximas dos cidadãos-consumidores. Modelos flexíveis de gestão ope-
rando em ambientes competitivos são os tipos ideais do novo paradigma.
Estava claro ainda a proposta de reversão da cultura burocrática, tomando
como estado ideal aquele em que os gestores públicos fossem liberados
dos excessivos controles e passassem a operar com mais autonomia e
maior atenção aos resultados.
Em síntese, as reformas buscaram criar uma nova burocracia, na qual
um padrão de accountability por controles de procedimentos fosse pro-
gressivamente substituído pela accountability de resultados. As reformas
do Estado, mais amplamente, foram marcadas pela articulação de quatro
grandes áreas: o ajuste/equilíbrio fiscal, a eficiência gerencial, a capaci-
dade de gestão, e accountability. O quadro 1 apresenta os mecanismos
institucionais utilizados pelas reformas em cada uma destas arenas.

167

PARTE1-NOSSO.pmd 167 10/01/03, 16:56


Apesar das quatro áreas temáticas serem pontos de convergência en-
tre as políticas de reformas do Estado, estas se diferenciam em função da
combinação dos mecanismos institucionais que se utilizam para promo-
ver a maior performance na gestão pública. De formas distintas, as refor-
mas gerenciais combinaram transformações processadas em três eixos: a)
mecanismos de participação social; b) transformações nas regras, proce-
dimentos e controles burocráticos; e, c) mecanismos competitivos para o
recrutamento de servidores públicos, para a gestão das políticas públicas
e provisão de serviços públicos.
No que tange à área da participação, foram visíveis as tendências de ampli-
ar estruturas descentralizadas de controle social das políticas públicas e de
constituir mecanismos para aumentar o envolvimento dos cidadãos-usuários
nas decisões e nos controles sobre as burocracias públicas, com o propósito de
se ter um melhor uso qualitativo dos recursos públicos. No que se refere às
mudanças processadas nas estruturas de controle, as reformas procuraram in-
tensificar a capacidade e o alcance das estruturas internas de controle e audito-
ria, defenderam a independência de estruturas como o Banco Central e o
Judiciário e, ainda, propuseram a adoção de estruturas de ouvidorias.
Quanto à demanda por maior competitividade no setor público, foram
nítidas as tentativas de promover maior mérito na contratação de servidores
públicos, na profissionalização da burocracia pública, assim como a maior
participação do setor privado na provisão de serviços de infra-estrutura.
Apesar da convergência em termos dos seus princípios básicos, a
experiência de implementação das reformas foi orientada por razões

168

PARTE1-NOSSO.pmd 168 10/01/03, 16:56


distintas. Numa amostra de 123 países, Kamarck (2000) identifica as for-
ças motrizes que levaram Estados nacionais a iniciar reformas: 1) Crise
econômica/fiscal; 2) transição para a democracia; 3) ajuste às
condicionalidades externas (tanto da Comunidade Econômica Européia,
no caso dos países europeus, como de agências multilaterais que financi-
am as reformas, no caso dos países em desenvolvimento) 4) a elevação
da eficiência do setor público. Todavia, os dados revelam que na grande
maioria dos casos (62,6%), as reformas são propulsionadas pela combina-
ção destes fatores (cf.Tabela 1). No caso brasileiro, a reforma gerencial foi
fortemente inspirada pela necessidade de se reduzir os gastos públicos,
mas também para resolver o problema da eficiência da gestão pública.

No que se refere ao escopo dos programas, todavia, as reformas po-


dem ser classificadas em experiências nacionais ou subnacionais2. No
Brasil, por exemplo, a reforma da gestão pública foi formulada inicial-
mente na esfera federal e com foco no Executivo, e, em seguida, nos
governos estaduais. O caso americano também se processou nesta dire-
ção. Os casos analisados por Kamarck (2000) mostram que no período
1980-1990, 31% dos países analisados experimentaram dois ou mais pro-
gramas nacionais de reformas administrativas, 39,8% tiveram um programa
nacional, enquanto apenas 19,5% não passaram por programas nacionais.
2
As agendas subnacionais de reformas estaduais no Brasil foram inicialmente construídas, em sua
grande maioria, como um “espelho” das reformas desencadeadas no plano federal. Este tema se
constitui um ponto ainda a ser estudado com maior profundidade por estudos e pesquisas compara-
tivas. Para uma análise comparada das reformas estaduais no Brasil cf. Abrucio (1999).

169

PARTE1-NOSSO.pmd 169 10/01/03, 16:56


Apesar de motivadas por problemas comuns, e de certa convergência
de agenda, vale salientar em que medida tais políticas apresentam
heterogeneidade. A tabela 2 revela, quantitativamente, as principais di-
mensões da diversidade dos programas de reformas gerenciais em ter-
mos da condução, dos mecanismos inovadores utilizados, da magnitude
das mudanças no tamanho do setor público e do conteúdo e foco destas
políticas.

Com relação à condução das políticas de reformas, os dados apontam


para uma característica comum: a descentralização. Isso significa, em
particular, a participação de múltiplos atores no processo decisório ou de
gestão das reformas. Por outro lado, as reformas produziram novas agên-
cias, ou órgãos não-tradicionais para implementar as reformas. Tal como

170

PARTE1-NOSSO.pmd 170 10/01/03, 16:56


foi o caso brasileiro, em que se verificou uma certa “inflexão” no ritmo e
teor das reformas, quando um novo Ministério da Administração Federal
e da Reforma do Estado (MARE) foi criado em 1995, e subseqüentemente
teve suas funções incorporadas no Ministério do Planejamento, Orçamen-
to e Gestão em 1999. Em apenas 7% dos casos as políticas de mudança
institucional no setor público foram conduzidas por agências considera-
das tradicionais.
No que diz respeito aos mecanismos inovadores, a privatização e a
descentralização foram os processos mais utilizados nas experiências de
reforma. Em 60% dos casos as reformas envolveram transferências de
funções tradicionais do Estado para o mercado e em 40% verificou-se a
descentralização de funções e poderes dos governos centrais para os
níveis subnacionais ou mesmo para organizações não governamentais. A
privatização de funções e/ou agências públicas foi o traço mais comum
nas experiências de reforma. Conforme mostram os dados da Tabela 3,
no período 1980-1996, apenas nos países em desenvolvimento as expe-
riências nacionais de privatizações mobilizaram um montante de recursos
da ordem de U$ 156 bilhões, sendo mais da metade destes programas
implementados na América Latina e no Caribe. No mesmo período, para
um conjunto de onze nações da União Européia, as privatizações rende-
ram aproximadamente 97 bilhões. Os casos do Reino Unido, Portugal e
Suécia foram os de maior importância.

No Brasil, a estratégia de privatização de empresas públicas foi decisi-


va na transformação do modelo intervencionista que se montara, especi-

171

PARTE1-NOSSO.pmd 171 10/01/03, 16:56


almente a partir da reforma administrativa de 1967, quando o Estado
expandiu consideravelmente o seu papel para o domínio econômico.
Privatizar empresas públicas federais em áreas como siderurgia, química,
petroquímica, energia elétrica e telecomunicações, constituiu o eixo cen-
tral de revisão das funções estatais. O mecanismo institucional que
estruturou tal estratégia foi o Programa Nacional de Desestatização (PND),
criado em 1991 e coordenado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES). O Plano Diretor da Reforma do Estado
reforçou a privatização como estratégia de ação. Em 2002, o PND apre-
sentou como resultado principal de venda de empresas estatais um mon-
tante da ordem de US$ 39,6 bilhões. Neste processo, foram liquidadas 68
empresas estatais federais. A Tabela 4 revela a participação relativa da
privatização nos diversos setores de intervenção federal.

Outra dimensão de comparabilidade tem a ver com a questão das


transformações na magnitude da força de trabalho no setor público. Em
sua grande maioria, as reformas preconizaram a necessidade premente
de reduzir (downsizing) o número de servidores, evitando a tendência

172

PARTE1-NOSSO.pmd 172 10/01/03, 16:56


que vinha se processando desde o início do século passado de expansão
dos contingentes do setor público. Os dados comparativos oferecidos por
Tanzi e Schuknecht (2000) mostram que em apenas 11% dos programas
de reforma os governos conseguiram reduzir mais de ¼ dos empregos no
setor público, enquanto que em 10% dos casos analisados, houve um
aumento da quantidade de funcionários públicos. Por contraste, em 70%
dos casos não se detectou qualquer mudança significativa, sugerindo ser
este um ponto de resistência das reformas, como analisaremos adiante.
Pode-se dizer que as reformas conseguiram lidar com a expansão
acelerada dos gastos públicos, e não com uma redução significativa dos
gastos. Parte da explicação para tal fenômeno reside no fato de que a
descentralização das funções para os governos locais transferiu funcioná-
rios entre agências, mas não reduziu a força de trabalho de modo signifi-
cativo.
Em termos do foco e conteúdo, por outro lado, os dados sugerem que
questões como o equilíbrio fiscal, as reformas regulatórias, as reformas
de carreiras no setor público e na provisão de serviços são questões que
definem um foco comum. Por outro lado, iniciativas voltadas para a cria-
ção de mecanismos de mercado na administração pública aparecem timi-
damente em apenas 6% dos casos.
Outro aspecto importante para a comparabilidade entre as reformas
tem a ver com o financiamento destes programas. Enquanto nos países
mais ricos as reformas são financiadas endogenamente, nos países em
desenvolvimento as políticas de reforma são financiadas através de pro-
jetos (setoriais ou mais amplos) apoiados por agências multilaterais, tais
como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID). No período 1997-2000, quando se intensificou a difusão das refor-
mas nos países em desenvolvimento (a reforma brasileira foi iniciada em
1995, e teve o apoio do BID, por exemplo), as operações de emprésti-
mo do Banco Mundial para projetos classificados como Reforma do Esta-
do e Governance totalizaram um montante que iam de U$ 5 a 7 bilhões
por ano, materializados em 1600 projetos de larga-escala. A composição
temática dos projetos financiados mostra um perfil característico nestas
iniciativas: 40,6% dos empréstimos foram destinados às reformas
institucionais (cf. Tabela 5), que envolvem iniciativas voltadas à transfor-
mação no papel do Estado, bem como o desenvolvimento de capacida-
des na gestão pública.

173

PARTE1-NOSSO.pmd 173 10/01/03, 16:56


Quanto à implementação dos programas de reforma nas regiões em
desenvolvimento, verifica-se grande diversidade em termos da magnitu-
de dos financiamentos em função dos objetivos programáticos persegui-
dos. Os dados comparativos apresentados na Tabela 6 indicam que são
oito as grandes áreas temáticas dos projetos de reformas financiados pelo
Banco Mundial, e que existe uma diversidade entre as regiões em termos
da participação relativa dos financiamentos. Comparativamente, a África
Subsetentrional, o Leste Europeu e Ásia Central, e a América Latina foram
as principais beneficiárias destes financiamentos. No que se refere espe-
cificamente ao item “reforma gerencial”, 21,9 % dos recursos das institui-
ções multilaterais foram aplicados na América Latina. Este item se tornou
a segunda prioridade alocativa do Banco Mundial e envolvia os seguintes
tópicos: transformações no papel do Estado, capacity building,
accountability, e eficiência gerencial no setor público.

174

PARTE1-NOSSO.pmd 174 10/01/03, 16:56


II - TENDÊNCIAS NA TRANSFORMAÇÃO DO PAPEL DOS ESTADOS NACIONAIS3

Esta seção se volta especificamente à investigação das mudanças no


papel dos Estados Nacionais, verificadas ao longo das duas últimas déca-
das, bem como à singularidade do caso brasileiro. Serão utilizados dados
regionais agregados para um grupo de países classificados em função de
sua renda, tendo como referência um conjunto de indicadores objetivos
que possibilitam compreender a direção e o sentido das mudanças pro-
cessadas na magnitude e composição do perfil dos gastos públicos, na
questão da força de trabalho no setor público, nos salários, na
descentralização, e, por fim, no ajuste fiscal.
As grandes transformações no papel do Estado se verificaram mais
fortemente nos países de menor renda. Nos mais ricos e nas regiões de
maior desenvolvimento humano, as reformas não causaram impacto sig-
nificativo nos padrões alocativos observados nos anos 70 e 80, especial-
mente no que se refere ao perfil dos gastos públicos, que mantém níveis
significativos de intervenção em áreas como saúde, educação e previ-
dência. O Estado não se afastou das suas funções sociais e nem reduziu
significativamente sua força de trabalho, apesar das propostas de reforma.
As evidências comparativas que se seguem revelam que as transfor-
mações verificadas no caso brasileiro configuram, em linhas gerais, um
padrão em que os gastos públicos são expandidos de modo não muito
intenso, em razão das restrições impostas pelo processo de ajuste fiscal;
todavia, simultaneamente, constata-se uma redefinição intensa do papel
do Estado, da força de trabalho, bem como o aprofundamento das estraté-
gias de descentralização. Comparativamente, o Brasil apresenta uma for-
te participação em gastos sociais, que é elevada para os países de sua
faixa de renda, configurando-o, por outro lado, como um perfil interme-
diário entre as social-democracias e os países de menor renda.

2.1 A Participação Relativa da Administração Pública no PIB


O primeiro indicador comparativo utilizado para entender o papel do
Estado é a participação da administração pública no PIB. Tal indicador
3
Esta seção foi construída com base em duas amostras distintas que serão indicadas em cada
momento. A primeira delas corresponde a amostra que eu próprio selecionei (REZENDE, 2002). A
outra é constituída de um conjunto de 108 países e gerada por dados da OECD e do FMI, em material
inédito em elaboração, intitulado “Os Leviatãs estão fora do Lugar: um estudo comparativo sobre
transformações no papel do Estado”. O uso destas amostras distintas será indicado ao longo da seção,
quando necessário.

175

PARTE1-NOSSO.pmd 175 10/01/03, 16:56


reflete especificamente o grau em que o governo e sua administração
“consomem” recursos na forma de bens ou serviços públicos nas suas
mais diversas formas em relação à riqueza nacional.
Dividindo os países em três grupos (desenvolvidos, em desenvolvi-
mento, ou economias em transição para mercados), observa-se, para uma
amostra de 108 países, que não se introduziram grandes alterações na
magnitude da participação relativa dos “governos” nas economias nacio-
nais no período 1990-2000. Por outro lado, os governos dos países de-
senvolvidos apresentam maior participação da administração pública - na
ordem de 20% do PIB.
Para o conjunto específico de regiões em desenvolvimento, os dados
sugerem a redução do consumo do governo da ordem de 0,5 ponto
percentual na década, o que mostra que, apesar dos consideráveis esfor-
ços para reduzir o consumo da administração pública, permaneceu-se
próximo de padrões pré-existentes. Os casos das regiões África, Ásia e
América Latina revelam, por outro lado, ter havido uma mudança inferior
a 2%. O caso brasileiro segue o perfil de transformação das regiões em
desenvolvimento e reduziu 1,0% no período (cf. Tabela 7). Por outro
lado, quando se comparam as magnitudes dos valores médios regionais,
entre as categorias de países, os desenvolvidos são aqueles que apresen-
tam os maiores valores do consumo do setor público. O Brasil, por sua
vez, tem valor médio superior ao de qualquer das regiões do planeta.

O caso brasileiro se aproxima do padrão dos países de renda superior


e mesmo dos países mais ricos. Dados comparativos (WORLD BANK,
1997 e 2002) mostram que o Brasil passou de um padrão de 9% em 1980

176

PARTE1-NOSSO.pmd 176 10/01/03, 16:56


para 17% em 1995, atingindo o perfil de 20% em 2000. Tal tendência
mostra que o Brasil perseguiu o perfil de expansão do consumo do setor
público, ampliando o papel do Estado nesta dimensão específica.

2.2 Os Gastos Públicos e o Papel Social dos Governos


O papel do Estado como “produtor de políticas públicas” é representado
a partir da participação relativa dos gastos públicos em relação ao PIB.
Outra tendência expressiva da análise comparativa apresentada aqui é
que não se verificam reduções significativas no perfil da intervenção
social dos governos e, em muitos casos, especialmente nos países mais
ricos, este perfil é bastante acentuado.
Os dados apresentados na tabela 8 sugerem ter havido pequenas vari-
ações neste papel do Estado nos países desenvolvidos. São os países em
desenvolvimento que passaram a apresentar as maiores reduções médi-
as. Para o grupo de países em desenvolvimento analisado, entretanto, os
dados sugerem que a participação do governo no PIB cresceu na média
geral para os 76 países, e especificamente, para o grupo de 25 países da
América Latina e nos 23 da África.

Todavia, é possível diferenciar um perfil mais intervencionista nos países


de maior renda e uma tendência de transição na direção dos gastos públicos
para o Estado mínimo nos países de menor renda na década. No que se
refere ao perfil e composição dos gastos públicos, constata-se a conservação
dos padrões tradicionais, com os setores sociais do governo sendo os focos
principais da alocação dos recursos públicos. Isto se verifica especialmente
nas nações mais ricas (cf. Tabela 9) nas quais, a intenção de reformar o
Estado pela via da redução dos gastos sociais não é verificada.

177

PARTE1-NOSSO.pmd 177 10/01/03, 16:56


Nos países de menor renda é que ocorreu um padrão de maior aproxi-
mação na direção das funções “mínimas”, pois as reformas produziram aí
uma minimalização acelerada. Estes dados são consistentes com os resul-
tados encontrados nas análises de Rezende (1996, 2002b), nas quais se
demonstrou que os “Leviatãs estão fora do lugar”: os Estados dos países
desenvolvidos apresentam perfis mais intervencionistas, em funções eco-
nômicas e sociais, do que nos países em desenvolvimento.

O Brasil acompanha tal tendência, e se aproxima mais dos países


desenvolvidos, porém ainda está muito distante daqueles como maior
IDH. O total de recursos aplicados pelo Governo Federal no período
1992-2000 evoluiu de R$ 58,5 bilhões para 129,5 bilhões nas áreas soci-
ais (SENADO FEDERAL, 2001)4. Este crescimento foi quase quatro vezes
superior ao crescimento do PIB e ao crescimento populacional, indican-
do o esforço do governo em atuar em programas sociais de diversas
naturezas. No que se refere às prioridades de alocação em política social,
por outro lado, os dados médios da década mostram a grande variação
relativa dos diversos setores. A Previdência Social representou aproxima-
damente 65% em termos médios do total dos gastos, enquanto que os
setores de saúde e educação conjuntamente totalizaram 25% na média.
A evolução absoluta dos investimentos sociais do Governo Federal
por área e as taxas relativas de crescimento dos gastos por setor são
apresentadas na tabela 10. A União continua a ter como prioridades a
previdência social e a saúde, já os setores que passaram a ter maiores taxas
de crescimento foram a previdência, a assistência social e o trabalho.

4
Entende-se por gasto social o montante de despesas não-financeiras referentes a ação de previdên-
cia, saúde, educação, cultura, assistência social, saneamento, meio-ambiente, habitação, e organi-
zação agrária (Senado Federal, 2001)

178

PARTE1-NOSSO.pmd 178 10/01/03, 16:56


Outro ponto de diferenciação no perfil de gastos entre os países ricos
e aqueles em desenvolvimento é que nos primeiros o papel dos subsídi-
os e das transferências para os governos subnacionais tem sido mais
marcante. Os dados da Tabela 11 mostram que, no conjunto de 24 países
desenvolvidos, os subsídios e as transferências representaram aproxima-
damente 60%, sendo a principal fonte das despesas públicas. Por outro
lado, os países em desenvolvimento analisados apresentam um perfil em
que os salários assumem parcela decisiva, representando em média cerca
de um terço dos gastos. Os subsídios e as transferências nestes países
não atingem 25% dos gastos. Com estes dados, confirma-se a idéia de
que o setor público nos países em desenvolvimento tem grande respon-
sabilidade em gerar empregos.

A participação relativa dos salários no peso das despesas do setor públi-


co varia ligeiramente entre as regiões, sendo a África aquela em que este
atinge aproximadamente 30% dos gastos, perfil muito próximo da média
latino-americana. Os dados comparativos apresentados na tabela 12 mos-
tram que as reformas não produziram grande impacto neste padrão alocativo.
Nos países desenvolvidos, especialmente onde o papel social do Estado
tem prioridade, os gastos com subsídios e transferências, sob as mais diver-

179

PARTE1-NOSSO.pmd 179 10/01/03, 16:56


sas formas (projetos, programas, contratos, etc), é dominante. Nas nações
de menor renda, a questão dos salários assume maior importância.

No Brasil, as despesas de pessoal, as transferências para estados e


municípios e o custeio da máquina administrativa são os componentes
decisivos para a expansão dos gastos. Os dados comparativos do perfil de
gastos do Governo Federal revelam que houve uma expansão absoluta,
exceto na dívida mobiliária. No que se refere, todavia, ao crescimento relati-
vo no período 1996-2001, os dados sugerem que os encargos da dívida
contratada (interna e externa) apresentaram crescimento mais intenso. Este
dado revela que o papel do governo como gerenciador da dívida, em con-
texto de intenso crescimento da dívida do país, como ocorreu ao longo dos
anos 90, passou a ser componente central na agenda de despesas.

No que tange às transformações na participação relativa dos diversos


tipos de despesas do Governo Federal, os dados apresentados na tabela
14 sugerem ter havido a “conservação” do perfil, com ligeiras variações.
Não obstante, o caso brasileiro está longe de ser comparado aos países
mais ricos, onde o papel das transferências e subsídios assume importân-
cia central em termos alocativos.

180

PARTE1-NOSSO.pmd 180 10/01/03, 16:56


Comparando a participação relativa da arrecadação tributária em pro-
porção ao PIB, os dados regionais revelam que não se verificaram gran-
des transformações na média da amostra total. Por outro lado, os dados
apresentados na Tabela 15 indicam que os países desenvolvidos e as
economias em transição são aqueles em que a interferência do governo é
mais intensa do que no conjunto de 76 nações em desenvolvimento. Por
outro lado, apenas no conjunto de países em transição para o mercado
verifica-se redução da carga tributária.
Nos países em desenvolvimento, apesar de terem carga tributária de
aproximadamente a metade da dos países ricos, os números sugerem
que, no período considerado, as reformas produziram uma elevação das
receitas proporcional à riqueza. As experiências latino-americanas foram
marcadas por tentativas de elevar agressivamente a renda governamental
por diferentes formas de tributação. Contudo, tais nações tiveram que
contar com a impossibilidade de ampliar demasiadamente a base de taxa-
ção já que, entre outros fatores, houve o desenvolvimento acelerado das
economias informais nas grandes metrópoles, como resposta ao cresci-
mento do desemprego nas décadas recentes. A expansão do desempre-
go e da pobreza nestas áreas produziu uma migração considerável de
empregos para o setor informal, no qual a capacidade de arrecadação dos
governos sobre tais atividades é bem menor.
De qualquer modo, no Brasil, assim como nas demais regiões em
desenvolvimento, as reformas produziram a elevação na arrecadação tri-
butária.

181

PARTE1-NOSSO.pmd 181 10/01/03, 16:56


As tendências estruturais do dispêndio público mostram que a década
das reformas não alterou substancialmente a participação dos gastos soci-
ais nem o perfil e a composição das despesas totais. O Brasil é um caso
típico ao longo da década de reformas. Por outro lado, o pagamento das
dívidas passou a ser uma das principais despesas dos governos nos paí-
ses em desenvolvimento. A necessidade de equilibrar as contas públicas
para pagar as dívidas junto aos credores internacionais, financiadores das
políticas de desenvolvimento, levou os países mais endividados (Argenti-
na, Brasil, China, Indonésia, Coréia, México, Rússia, e Turquia) a ter o
componente “dívida” como parte central da agenda de políticas públicas.
Em conseqüência, verifica-se a tendência de reversão dos perfis relativos
dos gastos públicos.
Nos países desenvolvidos e pós-industriais, por contraste, a expansão
dos gastos sociais se deve a uma combinação de diversos fatores, tais
como a dinâmica de envelhecimento da população e a decorrente de-
manda por mais gastos estatais em previdência social, além da necessida-
de de maior intervenção em políticas de proteção social para reduzir os
impactos da globalização dos mercados. Diversos estudos comparativos
revelam que o fator “envelhecimento populacional” representa um dos
principais obstáculos para a redução dos gastos públicos.

2.3 Entre os Estados Mínimos e os Estados de Bem-Estar


Quando se comparam as transformações no papel do governo, conside-
rando a relação entre seus gastos em atividades sociais e econômicas
(funções expandidas do Estado) e a sua intervenção em atividades admi-

182

PARTE1-NOSSO.pmd 182 10/01/03, 16:56


nistrativas e de defesa (funções tradicionais do Estado)5, os dados reve-
lam que os países mais ricos não se afastam de um perfil mais
intervencionista em políticas sociais. Eles não se retiram das economias
nem reduzem seus padrões de Welfare State, mesmo diante de podero-
sos argumentos favoráveis à redução do setor público e à expansão do
mercado. Em graus diferenciados, estes governos ampliam os processos
de descentralização, transferindo funções. Reorganizam o perfil da força
de trabalho, porém, continuam a exibir elevada participação social.
A primeira evidência comparativa que se extrai dos dados analisados é a
convergência no conjunto de países, nas diversas faixas de renda: verifica-se
uma significativa expansão dos papéis social e econômico em relação aos
papéis tradicionais de Estado, nos vinte anos considerados. Esta tendência
reflete a consolidação de um perfil mais intervencionista. Os dados da tabela
16 revelam que existe uma correlação positiva entre a renda e a intervenção
social dos Estados. Comparando, por outro lado, as taxas relativas de cresci-
mento no período 1980-2000, as reformas produziram uma redução de apro-
ximadamente 30% no perfil dos gastos “expandidos” do Estado, nos países
de maior renda (alta e média alta). Nos países de menor renda, embora seja
muito mais reduzido o papel social e econômico dos Estados, foi produzida
uma transformação da ordem de 3% neste perfil.

A análise mais detalhada da evolução dos padrões de transformação nos


papéis dos Estados nacionais permite compreender como variaram as prio-
ridades alocativas dos diversos países em reformas. No Brasil, os dados
sugerem ter havido uma redução das funções econômicas, principalmente
no que se refere à participação das empresas estatais produtoras de bens e

5
Calculado como sendo 100* Gastos em Funções (Social +Econômico) / Gastos em Funções (Admi-
nistrativo + Defesa), onde Social, Econômico, Administrativo, e Defesa correspondem a percentuais
dos gastos em relação ao produto interno bruto.

183

PARTE1-NOSSO.pmd 183 10/01/03, 16:56


serviços para o mercado. Por outro lado, expandem-se a intervenção social
do governo, as despesas com o setor público, bem como as transferências
para os governos subnacionais, através da descentralização, fatores estes
que claramente configuram um novo Estado brasileiro na década.
Comparando o conjunto de países, os dados indicam que existe uma
forte diferenciação em termos das prioridades de gasto. Nos países de
renda baixa, as funções administrativas assumem nítida prioridade. Inte-
ressante observar, por outro lado, que no conjunto destes países ampliou-
se o número daqueles onde os gastos sociais também têm centralidade na
agenda de políticas públicas. Enquanto, em 1980 apenas 8% deles
priorizavam os gastos sociais, este perfil se expande para 15% da amos-
tra em 2000 (cf Tabela 17). Todavia, ocorre, nos países de renda baixa,
uma inversão das prioridades: gasta-se mais em funções econômicas do
que nas sociais. Além disso, os recursos públicos aplicados em funções
administrativas aproximam mais os países pobres do Estado mínimo do
que os países de maior renda.

No conjunto de países de renda média baixa, por outro lado, há forte


variação no perfil de intervenção estatal ao longo do período. Gastos
públicos em funções consideradas sociais representaram principal priori-
dade em sua agenda de políticas públicas. Os dados comparativos apre-
sentados na tabela 18 sugerem que nestes países ocorreu mudança do
perfil de intervenção, com reversão das prioridades econômicas e ex-
pansão dos gastos com a administração pública.

184

PARTE1-NOSSO.pmd 184 10/01/03, 16:56


Para o grupo de países de renda média alta, do qual o Brasil faz parte,
tal perfil de prioridades alocativas se confirma, e os gastos sociais conti-
nuam a representar prioridade para a maioria deles. Enquanto nenhum
país da amostra dava prioridade às funções administrativas nos anos 90,
33% se moveram nesta direção nos anos mais recentes. Por outro lado,
nenhum dos países priorizou as funções econômicas em 2000. Estes
números mostram que, no conjunto dos países em desenvolvimento, con-
solidou-se um padrão intervencionista em funções sociais (embora de
menor magnitude do que o grupo de países de maior renda) e de redu-
ção dos gastos econômicos (cf. Tabela 19).

Tal como sugerem os dados da tabela 20, os países desenvolvidos,


especialmente os governados pela social-democracia, convergem para
um padrão em que as prioridades sociais foram conservadas nos últimos
vinte anos, o que indica um perfil mais próximo dos Estados de bem-
estar social do que dos estados mínimos. Os dados analisados mostram
uma convergência da quase totalidade dos países na priorização dos
gastos em políticas sociais. Assim, mesmo com as pressões da globalização
e de expansão de reformas orientadas para o mercado, o grupo de países
de maior renda não se moveu para um padrão mais minimalista. As
funções sociais continuam a ser importante para os governos e as refor-
mas do Estado não reverteram tal prioridade.

185

PARTE1-NOSSO.pmd 185 10/01/03, 16:56


2.4 Avaliando o grau de intervenção dos Estados em funções sociais e econô-
micas
Esta seção procura entender como os padrões de intervenção dos Estados
variaram de acordo com sua natureza, bem como por faixa de renda. O
propósito central da comparabilidade é o de perceber como as interven-
ções em funções sociais e econômicas comportaram-se ao longo da déca-
da. São utilizados três indicadores para mensurar a atuação nas várias
áreas: percentual dos gastos em saúde e educação, que é considerado
alto quando superior a 20% em relação ao gasto público total, e baixo,
quando menor. O outro indicador é a participação relativa dos gastos com
previdência e Welfare que se considera elevado em casos nos quais o
valor é superior a 40% do gasto total. Finalmente, para mensurar o grau
de intervenção econômica, toma-se como elevada a situação em que os
gastos econômicos atingem valores maiores do que 15% do gasto públi-
co. A análise comparada considera o período mais longo 1980-2000 a fim
de apreender mudanças ao longo das duas décadas.
Conforme sugerem os dados da Tabela 21, os países de renda alta e
de renda média (alta e baixa) são aqueles que apresentam um alto padrão
de intervenção dos governos em funções de saúde e educação. O
envolvimento do governo em saúde e educação atinge patamar expressi-
vo em amplo número de casos, independente da faixa de renda que se
considere. Para os países de renda baixa, em contraste, ocorreu mudança
substancial no papel do Estado, com o declínio na quantidade daqueles
onde os gastos em saúde e educação atinge 20 % das despesas.

Com relação à Previdência e Bem-Estar social, observa-se que existe


uma clara diferenciação no grau de intervenção dos governos em função
da renda nacional. Os países de maior renda são aqueles que destinam
maior parte dos seus gastos para a Previdência e para funções de Welfare.

186

PARTE1-NOSSO.pmd 186 10/01/03, 16:56


Tanto para o grupo de países de renda alta quanto para os de média alta,
ocorreu, no período expansão considerável na quantidade de nações que
possuem tal padrão de gastos. Este padrão inexiste no grupo de países
de renda mais baixa, no qual o Estado tem outras prioridades alocativas,
na provisão de serviços de saúde e educação.

Quando observado o padrão de intervenção dos governos em funções


econômicas, os dados mostram que existe uma relação inversa entre este
item e a renda nacional. Os países mais pobres tiveram padrões históri-
cos de intervenção do Estado em atividades relacionadas à industrializa-
ção e à construção de infra-estrutura urbana, etc. Como se sabe, estes
padrões foram bastante distintos daqueles dos países ricos, nos quais, o
Estado se envolveu, sobretudo, na regulação do mercado e na montagem
de engrenagens institucionais de amplos sistemas de proteção social.
No caso brasileiro, por exemplo, o forte padrão intervencionista vi-
gente até meados dos anos 80 fez do Estado um ator central do processo
de desenvolvimento. A democratização do país resultou em mudança
deste padrão, havendo substituição da atuação econômica pela social,
especialmente em previdência, saúde e educação, como também em
funções do Estado mínimo.
Os dados analisados permitem mostrar que em 100% do grupo de
países de renda baixa, a intervenção econômica atinge patamar superior
a 15%. Existe também uma expansão do número de países na faixa de
renda média baixa, enquanto que para os países de renda média alta
ocorre uma verdadeira inflexão: se em 1980, 80% dos países tinham mais
de 15% dos gastos governamentais em atividades econômicas, em 2000,
nenhum dos países considerados apresentou o mesmo perfil. A quantida-
de de países de renda alta com tal padrão de intervenção declinou levemen-

187

PARTE1-NOSSO.pmd 187 10/01/03, 16:56


te de 29% para 21%, revelando que em grande parte da amostra os Estados
nacionais não interferem mais do que 15% em funções econômicas.

2.5. Comparando a Minimalização


Para avaliar mais precisamente a direção das transformações ocorridas no
papel do Estado, compara-se aqui as variações temporais do Índice de
Governo Mínimo - o IGM (REZENDE, 2002). Ele revela como os gastos
mínimos do governo - ou as atividades consideradas exclusivas do gover-
no - comportam-se em relação às demais despesas. Quanto maior o valor
de IGM, mais os recursos públicos são alocados em funções exclusivas,
deixando ao mercado e aos agentes privados o desempenho de funções
sociais e econômicas.
Como se pode verificar na tabela 23, os países de renda mais alta são
aqueles que comparativamente têm o menor valor do IGM no período
1975-2000. Isso significa que este grupo não se movimentou na direção
de perfis alocativos mais próximos do padrão de Estado mínimo. Compa-
rativamente, como se pode observar nas séries temporais apresentadas
para as diversas faixas de renda, este grupo específico de países é o que
menos se movimenta na direção apontada.
Caminho diferente é o dos países de renda média e média alta, que
têm seus governos fundamentalmente orientados para os gastos com a
administração, aproximando-se de uma minimalização do dispêndio pú-
blico. A implementação das reformas nestes países levou a uma profunda
transformação do perfil e da composição dos gastos, bem como da redu-
ção significativa do padrão de intervenção em políticas sociais e econô-
mica nas décadas anteriores a 1980. Isso, não obstante, o aumento da
carga de problemas sociais, tais como a pobreza e o desemprego estrutu-
ral, ou mesmo a violência e a criminalidade. Estes Estados nacionais
passaram a inverter suas prioridades de despesas, cortando gastos sociais
e econômicos, bem como os gastos com o funcionalismo público e a
máquina burocrática. A análise individual dos casos regionais indica que
os países em desenvolvimento de maior renda tiveram suas economias
marcadas por reformas estruturais, nas quais a política de endividamento
continuado tornou o item “pagamento de juros da dívida” uma função
central do Estado.
Isto explica, em grande parte, porque tais Estados caminharam para a
“minimalização” mais nos países desenvolvidos. Para o caso brasileiro,
por exemplo, o pagamento de juros foi, em 1994, superior a qualquer

188

PARTE1-NOSSO.pmd 188 10/01/03, 16:56


outra rubrica, o que implicou na elevação dos gastos com as funções
mínimas, que incluem o pagamento da dívida. Curioso notar que no
grupo de países de alta renda, tanto o grau de IGM, como sua variabilida-
de, são baixos.

2.6 Transformações no Perfil e Composição da Força de Trabalho no Setor Público


Outro aspecto importante diz respeito à magnitude e composição do
perfil da força de trabalho no setor público. A primeira tarefa comparati-
va é a de perceber padrões existentes de alocação dos funcionários
públicos por tipo ou função de atividade governamental.
O primeiro conjunto de evidências comparativas para 19 países de-
senvolvidos, apresentado na tabela 24, revela distribuição da força de
trabalho por funções marcadas por forte variação entre os casos nacio-
nais. Não obstante, em valor mediano, constata-se que nos governos
centrais há 51 % dos funcionários públicos trabalhando em funções consi-
deradas exclusivas, 26% em funções sociais e 21 % em atividades que se
pode considerar econômicas. Ao menos em termos da distribuição dos
funcionários por esfera de ação do governo, países mais desenvolvidos
estão em maior consonância com a proposta de consolidar um núcleo
duro que opere nas funções exclusivas de Estado, tal qual foi típico na
reforma gerencial brasileira.
Em seis casos (Alemanha, EUA, Itália, Finlândia, Holanda, e República
Checa), tal parcela corresponde a mais do que 60% dos funcionários do
governo central. Apenas no caso específico da Espanha, a quantidade de
funcionários públicos do governo central trabalhando em funções exclu-
sivas atinge patamar inferior a 10%, e ultrapassa os 50% em funções
consideradas sociais. Por outro lado, nos casos da Coréia, França, Portu-
gal, e Turquia, os dados apontam para a configuração de um perfil em
que mais da metade dos funcionários é distribuída em funções sociais do
Estado. No que se refere à distribuição da força de trabalho, por sua vez,

189

PARTE1-NOSSO.pmd 189 10/01/03, 16:56


os governos dos países desenvolvidos possuem, em termos agregados,
uma composição próxima das funções exclusivas do Estado.

Quanto ao impacto das reformas sobre a redução do número de servi-


dores públicos, os dados revelam que existem fortes variações entre os
21 casos considerados. Não se constatou uma redução significativa da
força de trabalho, ao contrário do que se poderia esperar com as propos-
tas das reformas. Os dados revelam que em 14 casos ocorreu uma dimi-
nuição no número de servidores públicos do governo central, enquanto
nos demais, contrariamente, verificou-se um aumento. Comparativamen-
te, o Brasil é o caso em que foi mais intensa a redução de funcionários no

190

PARTE1-NOSSO.pmd 190 10/01/03, 16:56


Executivo Federal, atingindo aproximadamente 19% da força de trabalho.
O que explica tal redução dos gastos é o fato de que muitas das funções
dos governos centrais foram passadas para os governos locais dentro do
processo mais amplo de descentralização.

No caso brasileiro, os dados relativos aos três Poderes (cf. Tabela 26)
revela que não houve redução de quantidade dos servidores, sendo o
Judiciário aquele que apresentou maior crescimento relativo no período
pós-reforma gerencial. O Executivo, que no Brasil vinha experimentando
uma taxa bastante expansionista desde os anos 70, foi contido com o
processo de reformas.

191

PARTE1-NOSSO.pmd 191 10/01/03, 16:56


Todavia, quando se observa tal variação para os casos dos diversos
ministérios, tal qual apresentado na Tabela 27, nota-se que existe um
perfil bastante diferenciado na magnitude da transformação no tamanho
do governo, embora as reformas tenham atingido a grande maioria das
entidades. Em dois ministérios - Saúde e Meio Ambiente - houve uma
redução de mais de 1/4 da força de trabalho. Em 14 casos ocorreu redu-
ção menor que 15%, e em 4 casos houve ampliação significativa dos de
servidores ativos.

192

PARTE1-NOSSO.pmd 192 10/01/03, 16:56


No que tange ao impacto das reformas nos governos subnacionais, os
dados comparativos da tabela 28 revelam resultados diversos. Não se
verificou uma redução (downsizing), mas, contrariamente, uma expansão
do tamanho dos governos locais. Grande parcela desta expansão se deve
ao processo de descentralização e transferência das políticas públicas dos
governos centrais para os locais.
O Brasil foi um caso típico em que as políticas de descentralização
expandiram o número de servidores públicos subnacionais. Ademais, o
fez em intensidade maior do que países como Espanha, Turquia, México,
EUA, Argentina, e Polônia, que expandiram em mais de 10% sua força de
trabalho nas administrações locais. Por outro lado, casos como o Chile e a
Alemanha revelam experiências em que as administrações locais sofre-
ram intensa redução do funcionalismo público.

193

PARTE1-NOSSO.pmd 193 10/01/03, 16:56


Em relação às despesas com pessoal, as reformas não produziram
impactos significativos, para qualquer categoria ou grupo de países. Como
sugerem os dados da tabela 29, a participação relativa dos governos
centrais no PIB aumentou tanto para países de renda alta, como para
aqueles de renda média ou baixa.

194

PARTE1-NOSSO.pmd 194 10/01/03, 16:56


Em suma, à luz das evidências comparativas apresentadas até o mo-
mento, constata-se que as reformas não produziram impactos significati-
vos sobre alguns dos indicadores utilizados na análise. O papel do Estado
não se transforma tão intensamente quanto propalado com a difusão das
reformas. A experiência internacional revela que os governos, especial-
mente os mais ricos, mantém seus perfis de intervenção, sua composição
de gastos e não reduzem tão intensamente o tamanho das administrações
públicas. O exame comparativo indica ter havido, todavia, uma revisão
do papel dos governos de menor renda em face de um novo processo de
ajuste fiscal, especialmente nos países de grande endividamento. Os
países em desenvolvimento reduziram a intervenção em atividades eco-
nômicas, com programas de privatização de empresas públicas, além de
redefinirem suas prioridades, especialmente nas jovens democracias, onde
os gastos sociais foram expandidos. As reformas também não reduziram
significativamente o montante da força de trabalho nas administrações
públicas. Os dados comparativos mostram variações entre os casos anali-
sados, tanto em termos de países e regiões, quanto de renda.
O caso brasileiro foi típico na combinação de uma política agressiva
de privatizações, com ajuste fiscal e descentralização das políticas públi-
cas. Ao mesmo tempo em que se contraem as despesas com o setor
expandido do governo, por meio das privatizações, o Governo Federal
passa a ter papel ativo nas funções de gestão da dívida e das transferên-
cias. O papel das transferências e subsídios para os governos locais no
caso brasileiro não chega, todavia, a ter participação tão significativa
quanto nos países ricos. As reformas também não produziram impactos
significativos na expansão dos gastos públicos, especialmente com as
despesas de pessoal e de custeio. Estes se expandiram sim no período
pós-reformas, mas não com o ímpeto das décadas anteriores.

III - A EXPERIÊNCIA COMPARADA DE IMPLEMENTAÇÃO DE UM NOVO ESTADO: O BRASIL


FRENTE ÀS TENDÊNCIAS MUNDIAIS

A experiência comparada do desenho, formulação e implementação das


políticas de reformas dos anos 90 revela uma clara diferenciação de
resultados em termos de grupos de países, de questões analisadas, de
métodos, critérios e indicadores utilizados na avaliação (JANN e REICHARD,
2002). Todavia, estudos mostram algo comum: os processos de reformas
são marcados por resistência organizada às mudanças, por caminhos

195

PARTE1-NOSSO.pmd 195 10/01/03, 16:56


erráticos, por dificuldades de mobilizar interesses e conseguir a coopera-
ção dos atores em propósitos mais amplos de ajuste fiscal e mudança
institucional.
As reformas são processos que desencadeiam “falhas seqüenciais”
(REZENDE, 2002c) e exibem problemas crônicos de implementação. A
experiência gerencial revela que, mesmo nos países líderes, a reformas
perderam muito do seu ímpeto. O National Perfomance Review, nos
EUA, é um caso clássico de descontinuidade e de perda de interesse em
torno das reformas do setor público. Implementar reformas na administra-
ção pública, especialmente em contextos democráticos, é uma tarefa
complexa, que exige tempo, apoio de um conjunto amplo de atores
estratégicos (Congresso, burocracia e grupos de interesses, por exemplo)
que muito raramente estão interessados em elevar o desempenho do
setor público, ou mesmo reduzir benefícios advindo de padrões tradicio-
nais de intervenção e funcionamento do Estado.
O modelo gerencial representa um caso crítico de falha seqüencial,
pois o apoio dos atores interessados em elevar a performance do Estado
parece problemático. Isto deriva fortemente do fato de que existe uma
contradição entre os propósitos mais amplos de ajuste fiscal e a mudança
institucional que estas reformas trazem em si. Tal contradição que pode
ser denominada de “dilema do controle”, foi típica da experiência brasi-
leira e de reforma da sua administração pública.
Reduzir os gastos públicos e, ao mesmo tempo, criar uma nova matriz
institucional orientada pela performance, sofre resistências organizadas
no interior da burocracia, das elites políticas, como da sociedade em
geral. Pollitt e Bouckaert (2002) consideram que, no caso francês, as
reformas administrativas foram obstaculizadas por mecanismos que de-
mandam continuidade nos padrões de funcionamento estatal, tais como a
centralização das burocracias, o estilo tecnocrático de profissionalização,
assim como as potentes resistências dos sindicatos e das elites políticas.
No Canadá, as reformas também apresentaram resultados aquém do es-
perado, e nos Países Baixos eles concluem que as propostas mais ambici-
osas da reforma fracassaram dado o consensualismo do padrão holandês
de governança política. No Brasil, a extinção do MARE, quatro anos
depois de sua criação, e as dificuldades de implementar os aspectos mais
delicados das reformas gerenciais, representam, em alguma medida, as-
pectos de falha seqüencial, o que não quer dizer que não tenha ocorrido
ganhos sistêmicos e irreversíveis para o setor público.

196

PARTE1-NOSSO.pmd 196 10/01/03, 16:56


As conclusões comparadas das reformas, segundo Pollitt e Bouckaert
(2000), revelam que a intensidade da implementação das reformas variou
entre grupos específicos de países. Naqueles considerados “líderes” do
movimento gerencialista - Inglaterra, Austrália, Nova Zelândia, e EUA -
os processos foram desencadeados de modo muito intenso. Os mais con-
servadores como a França, os países nórdicos, a Holanda e o Canadá
foram mais lentos e cautelosos, com menor uso das estratégias agressivas
de privatização, downsizing, “agencificação” e introdução de mecanis-
mos de mercado no interior das organizações do setor público. Em suma,
foram bem menos ideológicos em relação às idéias gerenciais.
Já os países em desenvolvimento e em transição para o mercado
implementaram, com graus diferenciados de sucesso, as reformas gerenciais.
No caso brasileiro, a “importação” do paradigma gerencial combinou-se com
uma estratégia forte de ajuste fiscal no setor público, o que tornou problemá-
tico o seu processo de implementação, como comentaremos adiante.
Uma das tendências marcantes desta geração de reformas é a prepon-
derância do ajuste fiscal sobre a mudança institucional. Reduzir os gastos
e o tamanho do setor público tornou-se prioridade nas agendas de refor-
mas. As estratégias de implementar uma nova matriz institucional regula-
da pela performance e descentralizada, com contratos de gestão, não
atingiram resultados esperados. Tampouco foram bem sucedidas as ex-
periências dos países líderes, nos quais os processos de contratualização
e avaliação da performance tendem a produzir o que se convencionou
chamar de policy incoherence, ou seja, problemas de coordenação em
torno dos interesses entre formuladores e implementadores. No Brasil,
apesar das mudanças constitucionais aprovadas no Congresso Nacional,
as propostas de redesenho do Estado, em prol de uma nova estrutura de
delegação e controle, constituíram um ponto crítico de implementação.
Os problemas crônicos de performance, herdados da estrutura de delega-
ção e controle construída a partir do Decreto Lei 200/67, ainda persistem.
A descentralização da gestão - especialmente de orçamentos e pesso-
al - visando à autonomia decisória, responsabilização burocrática e con-
troles por resultados, não foi sintonizada com os propósitos mais amplos
de equilíbrio das contas públicas, tanto no Brasil quanto no mundo desen-
volvido. A descentralização dos controles e dos processos de gestão
ainda é percebida pelas elites burocráticas como um processo de produ-
ção de ineficiências na gestão pública e não o contrário.
A prioridade dada ao ajuste fiscal impediu que as mudanças institucionais

197

PARTE1-NOSSO.pmd 197 10/01/03, 16:56


mais qualitativas fossem introduzidas na gestão pública, apesar dos avan-
ços conseguidos. A prioridade política do controle das contas públicas
comprimiu outras dimensões da reforma. O caso brasileiro foi paradigmático
neste aspecto e as elites burocráticas voltadas para o ajuste fiscal não
cooperaram com os propósitos de mudança institucional.
Analisando as reformas nos padrões de gastos dos países da OECD,
Bangura (2000) revela que, embora tenham sido fortes as pressões por
mudança no perfil e na intensidade das despesas sociais, as resistências
organizadas não foram menores. Ele afirma que o Welfare State nestes
países tem mostrado um grau considerável de resistência que pode ser
explicado a partir de três ordens de questões interligadas. Primeiro, a
dificuldade de formar coalizões políticas no Legislativo que sejam favorá-
veis à mudança do status quo; segundo, a opinião pública em geral apóia
a manutenção dos benefícios sociais, apesar dos custos crescentes; e,
finalmente, a forte organização política dos beneficiários, que se mobili-
zam politicamente contra as reformas.
A preponderância do ajuste fiscal produz outro aspecto importante
que diz respeito à continuada atenção para aspectos mais superficiais do
problema. A crise fiscal propulsionou os governos a promoverem um
ataque às partes mais visíveis do setor público (redução dos gastos públi-
cos, downsizing, corte em programas sociais, extinção de agências go-
vernamentais, e reorganização superficial de estruturas administrativas),
deixando de lado a importante e delicada questão de transformar as
instituições (regras formais e informais), alterando incentivos que afetem
o papel e a qualidade da intervenção pública.
Outro ensinamento da experiência comparativa é que as reformas são
lentas e dependem da montagem de complexas redes de cooperação
entre atores institucionais. Tempo e ação coletiva são requisitos decisivos
para o sucesso das reformas gerenciais. O processo de construção de
uma nova burocracia centrada em resultados, em controles da performance
e em monitoramento depende da presença continuada de policy advocates
que atuem decisivamente na construção de redes alinhadas de interesses
em torno dos programas das reformas gerenciais.
Os casos analisados revelam também que a efetividade e eficiência na
implementação das reformas estão negativamente correlacionadas à qua-
lidade e performance institucional anteriores ao início das reformas. Ou-
tro ensinamento do estudo comparado é que projetos de reforma que
desconsideram as especificidades (one size fits all approaches) dos siste-

198

PARTE1-NOSSO.pmd 198 10/01/03, 16:56


mas burocráticos são fadados a resultados pouco efetivos. Programas de
reformas que levem em conta a flexibilidade institucional de cada con-
texto podem ser mais desejáveis.
Comparativamente, os resultados da mudança institucional são tími-
dos. Raros são os casos em que as ambiciosas mudanças propostas
pelas reformas foram implementadas a contento, e os desafios políti-
cos, institucionais, e técnicos para conseguir a cooperação com os
objetivos da reforma gerencial ainda são intensos. Reformas gerenciais
não encontram cooperação espontânea dos atores para criar uma cul-
tura orientada pela performance. Por outro lado, em reduzidos casos,
as Performance-Based Organizations, pedra de toque no novo modelo
gerencial, foram bem sucedidas. O caso brasileiro de 1995 foi típico,
não havendo a implementação das novas organizações destinadas a
redefinir as relações entre policy-making e service delivery. Mesmo
em casos em que mudanças foram introduzidas, grandes são os desafi-
os para definir, monitorar, e controlar padrões de performance. Existe
um grande dissenso entre o que significa a performance, sobretudo
porque o Estado e a administração pública contemporânea são, na
realidade, compostos por grande diversidade de agências com objeti-
vos altamente heterogêneos, dificultando o estabelecimento de pa-
drões comparáveis de performance. E mais: as reformas gerenciais
ainda estão longe de introduzir um padrão coerente de avaliação de
desempenho.
Como visto, as estratégias de ajuste fiscal foram relativamente bem-
sucedidas no controle da tendência de expansão acelerada dos gastos
públicos e do desequilíbrio fiscal. O mesmo não ocorreu com a redução
das despesas e do pessoal e, ainda, com o tamanho do setor público. Um
grupo reduzido de países teve diminuição do patamar dos dispêndios
públicos, tanto no mundo desenvolvido, quanto em desenvolvimento.
Outro ponto de comparabilidade refere-se à questão da redução da
força de trabalho no setor público. As reformas não foram marcadamente
redutoras do tamanho do setor público, e, em alguns casos verificou-se a
expansão dos gastos com pessoal e com a máquina administrativa. Os
governos envolvidos em reformas ainda enfrentam dificuldades conside-
ráveis para reformar a qualidade do emprego no setor público. Evidênci-
as disponíveis revelam que a elevação da performance no setor público
fundamentalmente passa por melhores salários, maior qualificação, e por
outro perfil de carreiras que certamente demandam maiores gastos. Os

199

PARTE1-NOSSO.pmd 199 10/01/03, 16:56


governos ainda operam com grande assimetria de informação com rela-
ção às demandas reais dos diversos órgãos do governo por pessoal.
Por outro lado, as reformas gerenciais, especialmente nos países em
desenvolvimento produziram considerável êxito em gerar acesso público
a informações sobre o funcionalismo, antes desconhecidas ou inacessí-
veis à sociedade. A pressão por maior racionalidade nos gastos públicos
com o ajuste fiscal produziu a necessidade de maior precisão nos contro-
les quantitativos dos servidores e de suas características. A difusão destes
números, per se, representa um grande avanço para a gestão pública,
especialmente no que se refere ao maior controle social sobre as agênci-
as públicas.
Sem a informação necessária e o diagnóstico preciso dos problemas
de performance nos níveis intra e inter organizacional, as reformas do
setor público correm o risco de entrar nos padrões de “amputation before
diagnosis”, como nos adverte Seidman, em análise das reformas nos Esta-
dos Unidos. As reformas podem ser mais bem sucedidas quando o co-
nhecimento aprofundado dos problemas de performance são
planejadamente detectados e atacados. Isto exige um esforço amplo de
estudos e pesquisas institucionais que produzam informações consisten-
tes relativas ao funcionamento das organizações e a seus problemas.
Reformas que pretendam cortar gastos, imprimir controle, visando obter
mais informações sobre o setor público, são necessárias, porém insufici-
entes. Por outro lado, a construção de uma nova matriz institucional des-
centralizada, autônoma, e orientada por resultados mostra-se decisivo
para o paradigma gerencial.
Apesar dos resultados obtidos, dos avanços e dos impasses no plano
da implementação, as reformas gerenciais ainda apresentam grande ca-
minho a percorrer e dilemas cruciais a enfrentar. Um dos principais dile-
mas reside na contradição que as reformas gerenciais trazem em si, qual
seja, o trade-off entre performance e controle. Se, por um lado, os mode-
los de reformas propõem a redução dos controles burocráticos, visando à
melhor performance, dentro de modelos descentralizados de delegação,
é fato que problemas de coordenação e regulação aparecem na relação
entre formulação e implementação. Nos casos inglês e americano ainda
persistem os dilemas de como delegar responsabilidade sem criar mais
controle. No caso dos países em desenvolvimento, com uma frágil tradi-
ção do controle, a regulação ainda constitui problema central.
Além do mais, como nos adverte Schwartzman (1996) “não é a sim-

200

PARTE1-NOSSO.pmd 200 10/01/03, 16:56


ples eliminação dos controles burocráticos suficiente para garantir o bom
desempenho e a correção no uso dos recursos públicos por parte das
instituições governamentais”. Ele sugere que o controle é fundamental ao
desempenho das instituições, e que este requer a combinação de dois
elementos: a legitimidade política das elites reformadoras e a competên-
cia técnica dos gestores públicos. Isto depende fundamentalmente de
mudança de cultura política e administrativa em torno dos princípios das
reformas gerenciais.
Reinventar os controles não constitui, demonstra a experiência recen-
te, tarefa simples. O ponto nodal reside em como criar os incentivos
seletivos para que os grupos burocráticos cooperem gradualmente com
um novo modelo de controle orientado pela performance, o que depen-
de de capacidade e poder político.

IV - O DILEMA DO CONTROLE E O CASO DA COOPERAÇÃO DUAL NA REFORMA GERENCIAL


6
BRASILEIRA

O caso brasileiro de implementação da reforma no período 1995-1998


foi, ao meu ver, um caso típico de Dilema de Controle7. O MARE não
obteve a cooperação simultânea dos atores estratégicos para com os
objetivos da reforma. Houve um padrão dual de cooperação, no qual o
ajuste fiscal foi privilegiado, inibindo as chances de modelos de transfor-
mação nas instituições e no funcionamento do setor público, especial-
mente em sua estrutura de delegação e controle entre formulação e
implementação de políticas públicas.
O paradoxo de implementação das reformas gerenciais gerado pelo
Dilema do Controle pode ser compreendido a partir de uma dupla pers-
pectiva de atores e objetivos. O ajuste fiscal demanda mais controle
sobre a burocracia e suas organizações, a fim de promover o uso devido
de recursos, bem como a prestação de contas, controle orçamentário e

6
Esta seção se baseia no artigo de minha autoria, Rezende (2002c), e capítulo do livro no prelo pela
Editora Getúlio Vargas - FGV/RJ.
7
Em outra ocasião (REZENDE, 2002c), assim resumi o Dilema do Controle: “se por um lado o ajuste
fiscal demanda mais controle, as mudanças institucionais, especialmente aquelas que demandam
mais descentralização e sofisticados mecanismos de delegação e accountability, demandam menos
controle”, e nesta contradição reside a raiz dos problemas para obter a cooperação para os dois
objetivos das reformas.

201

PARTE1-NOSSO.pmd 201 10/01/03, 16:56


eficiência fiscal. Por outro lado, a mudança institucional centrada em
processos de descentralização, autonomia e responsabilidade demandam
uma necessidade de “descontrolar” a burocracia, dotando-a de maior au-
tonomia gerencial e maior responsabilidade.
Neste sentido a reforma brasileira, a exemplo das reformas gerenciais,
sinalizou incentivos altamente contraditórios para os principais atores es-
tratégicos no interior da arena de reformas, dificultando a cooperação
simultânea, e, conseqüentemente, reduzindo suas chances de
implementação e sustentabilidade no tempo. O caso do Brasil mostrou
que a cooperação para com os objetivos da reforma depende do modo
específico de como os atores estratégicos alinham seus interesses em
torno da questão do controle. As reformas, sobretudo em contextos de
baixa performance e grandes ganhos com a manutenção do status quo,
usualmente conseguem apoio para o ajuste fiscal, dado que a cooperação
com a redução dos gastos públicos deixa intacto o conjunto de práticas
institucionais que, de fato, produzem os problemas crônicos de
performance.
No caso brasileiro, assim como em tantos outros casos no mundo,
reformar o setor público foi sinônimo de encontrar alternativas para pro-
por uma transição de uma organização dentro do paradigma burocrático
para modelos orientados pela performance. Isto implicou a construção de
propostas concretas de mudanças na forma de delegação e controle entre
as agências do setor público, redefinindo as relações tradicionais entre
formulação e implementação de políticas públicas. No Brasil, este novo
modelo de delegação e de controle tomou forma com a proposta do
Plano Diretor de 1995 em criar Organizações Sociais e Agências Executi-
vas em diversos setores da burocracia. Estas organizações deveriam ser
responsáveis por funções de implementação de políticas públicas, con-
trolados pelas agências centrais, com base em mecanismos de controle
da performance (os Contratos de Gestão).
Ao mesmo tempo em que a necessidade de delegar funções para as
PBOs demanda a revisão dos padrões de relacionamento com as agênci-
as formuladoras, o controle pela performance foi percebido pelas elites
burocráticas como risco potencial para o aumento da ineficiência fiscal.
Especialmente num caso como o brasileiro, de fraca tradição regulatória e
de processos históricos de descentralização “descontrolada”, a ameaça de
uma grande fragmentação institucional, advinda deste novo modelo de
gestão, poderia desencadear sérios problemas de coordenação entre

202

PARTE1-NOSSO.pmd 202 10/01/03, 16:56


formuladores e implementadores. Três elementos são ainda incertos na
relação entre controle e delegação: a) definição mais precisa sobre o
padrão de relacionamento entre os ministérios (agências formuladoras) e
as agências reguladas; b) elevados graus de incerteza quanto a quem
deve ser controlável pelos resultados e c) as dificuldades inerentes às
definições sobre os padrões de performance que devem ser atingidos
pelas diversas organizações.
Em contextos em que existe um legado histórico de baixa performance,
de experiências concretas de falhas seqüenciais, e de uma relação direta
entre descentralização e desequilíbrio fiscal, tal qual o caso brasileiro
pré-reforma administrativa, a questão do desempenho foi associado em
grande medida à questão da fragmentação e dos riscos desta para o ajuste
fiscal. A proposta do MARE em introduzir uma nova matriz institucional
descentralizada e operando sobre padrões regulados pelos resultados
inibiu a cooperação, pois prevaleceu a estratégia de aumentar os contro-
les burocráticos para alcançar o ajuste fiscal.
Como se sabe, passados quatro anos de sua criação, o MARE foi extin-
to e suas funções absorvidas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão, e a política de reformas foi redirecionada, perdendo em muito
do seu ímpeto inicial. O ambicioso plano de transformação das estruturas,
criando uma nova matriz institucional regulada pela performance, não foi
bem sucedido.
Por outro lado, o governo brasileiro foi exitoso em atenuar o processo
de expansão dos gastos públicos, realizando mudanças que “atacaram”
de frente as raízes de problema como os aumentos salariais indevidos ao
funcionalismo, o desconhecimento das informações sobre a máquina do
Executivo federal, bem como os tênues controles sobre as folhas salariais
do funcionalismo. Ampliando os esforços na direção de uma política mais
agressiva para a gestão de pessoal, e obtendo a cooperação das elites
interessadas no ajuste fiscal, a reforma obteve ganhos expressivos. O
MARE conseguiu obter substancial apoio dos atores estratégicos para o
ajuste fiscal, só que não obteve o mesmo êxito para suas políticas de
mudança institucional, configurando um padrão dual de cooperação.
Isto ocorreu segundo razões claras. Primeiro, a nova matriz institucional
não era uma proposta dotada de crédito por parte dos atores estratégicos.
A proposta de mudança institucional foi percebida como “uma ameaça à
estrutura de controle burocrático” nas relações entre a administração dire-
ta e indireta no governo federal; e, ainda, a mudança institucional não foi

203

PARTE1-NOSSO.pmd 203 10/01/03, 16:56


percebida como um mecanismo capaz de produzir impactos de curto
prazo no problema do equilíbrio fiscal. Atores que detinham maior poder
decisório do que o MARE no interior da burocracia governamental, como
a Casa Civil da Presidência da República, o Ministério da Fazenda, além
do Ministério do Planejamento e Orçamento, percebiam a reforma admi-
nistrativa como uma questão mais diretamente associada aos processos
de redução de pessoal e de controle de custos da máquina administrativa,
do que vinculada à introdução de alterações substanciais nos arranjos
institucionais existentes, mesmo que estes fossem cruciais para a eleva-
ção da performance.
A despeito deste contexto desfavorável, o MARE defendeu
vigorosamente o discurso estratégico de que, para além dos necessários
controles sobre os gastos do governo, a real reforma do setor público
dependia essencialmente de uma mudança institucional de grande fôle-
go. A raiz dos problemas de performance da administração pública era
gerada pelas ineficiências no design das relações entre a formulação e
implementação das políticas públicas que se organizaram desde o Decre-
to Lei 200/67. A proposta do MARE era de criar novas instituições no
setor público, as chamadas Organizações Sociais e Agências Executivas,
introduzindo novo modelo orientado por resultados para os diversos seto-
res burocráticos.
A proposta de criação das PBOs pelo MARE era uma tentativa de
superar a crise de delegação, já que o Estado brasileiro tornou-se exces-
sivamente descentralizado, fragmentado e capturado pelos interesses das
agências implementadoras, inibindo padrões mais racionais de organiza-
ção e funcionamento da burocracia pública. A ampliação dos controles
sociais sobre o Estado, a descentralização, e a mais precisa definição das
missões, aliadas a uma cultura de resultados, eram vistas como alvos
principais a perseguir.
A preponderância do “fiscalismo” inviabilizou a constituição de um
elo causal entre a necessidade de mudança institucional e ajuste fiscal.
Na realidade, muitos dos problemas fiscais do governo brasileiro deriva-
vam do modo específico de formação e crescimento burocráticos, bem
como dos frágeis mecanismos de controle. O setor público cresceu den-
tro de um modelo em que o Estado era o ator central do desenvolvimen-
to, foi expandido em regimes autoritários que não tinham muita necessi-
dade de elevar a performance para atender certas demandas sociais, as
quais, com o retorno a democracia no Brasil, impulsionaram um novo

204

PARTE1-NOSSO.pmd 204 10/01/03, 16:56


padrão de intervenção pública. Ademais, os ministérios temiam perder o
controle histórico sobre as instituições, e, fundamentalmente o poder
sobre as agências implementadoras de políticas públicas.
As reações à mudança institucional formaram-se em torno de três grandes
temas: controle, orçamento e cargos. Se para os diversos ministérios a
não-cooperação fundamentava-se na possibilidade de perda de controle
e de poder sobre as instituições, para a administração indireta a coopera-
ção com novas formas institucionais estava vinculada ao risco de perder
dotações orçamentária em caso de reduzido desempenho. A manutenção
dos arranjos institucionais anteriores, baseados numa tênue relação entre
orçamento e performance, foi o ponto nevrálgico para explicar a não adesão
às propostas de transformação institucional orientada por resultados.
O caso brasileiro representa um problema típico das reformas gerenciais.
A contradição entre os objetivos de mudança institucional e ajuste fiscal
foi variável decisiva para mostrar porque a elevação da performance não
encontra cooperação “espontânea”. Os beneficiários da ordem preferem
manter as instituições e cooperar estrategicamente com o ajuste fiscal.
Em condições de baixa performance e de forte interesse por ajuste fiscal,
a cooperação com a mudança institucional se tornou rara.
Embora a elevação do desempenho seja a motivação aparente para as
reformas administrativas, o modo específico pelo qual os diversos atores
percebem e calculam os custos e benefícios gerados pela mudança da
estrutura de controle é fundamental para explicar o problema da falha
seqüencial. Quanto mais uma dada política de reforma propõe alterar
radicalmente a forma de controle que regula a relação entre implementação
e formulação das políticas públicas, maiores as chances para o insucesso
das reformas administrativas, sobretudo aquelas em contextos democráti-
cos, de elevada fragmentação e descontrole, bem como marcados por um
legado de reduzida performance, como ilustra o caso brasileiro.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

_____(1996), “Os Leviatãs estão Fora de Lugar”. Dados - Revista de


Ciências Sociais. Vol 39(2).
_____(2002a)., “Entre Mudança Institucional e Ajuste Fiscal: por que as
reformas administrativas falham?”. Revista Brasileira de Ciências Sociais.
(no prelo).
_____(2002b), “Gastos Públicos e Transformações Recentes no Papel do

205

PARTE1-NOSSO.pmd 205 10/01/03, 16:56


Estado Nacional.” Novos Estudos Cebrap. n..62. Março. Pp.123-140.
_____(2002c), “O dilema do controle e a falha seqüencial nas reformas
gerenciais”. Revista do Serviço Público, n.3. Jul-Set. pp. 51-76.
ABRUCIO, Fernando L. (1999), “O longo caminho das reformas nos go-
vernos estaduais, mudanças e impasses”. In Melo, Marcus André B.C de
(org), Reforma do Estado e Mudança Institucional no Brasil. Recife. Edito-
ra Massangana. Fundação Joaquim Nabuco. pp-161-198.
BANGURA, Yusuf (2000), Public Sector Restructuring: The Institutional
and Social Effects of Fiscal, Managerial and Capacity-Building Reforms.
Geneva. United Nations. UN Research Institute for Social Development.
Brasil. Presidência da República. Mensagem ao Congresso Nacional.
Brasília. Vários Volumes.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos (1999), “Reflexões sobre a Reforma
Gerencial Brasileira”. Revista do Serviço Público. n 4. out-dez.
IMF. Government Finance Statistics Yearbook. Washington D.C. Vários
Volumes.
JANN, Werner e Christopher REICHARD (2002)., “Melhores Práticas na Mo-
dernização do Estado”. Revista do Serviço Público, n.3. Jul-Set. pp.30-50.
KAMARCK, Elaine C. (2000), “Globalization and Public Administration
Reform”. In Nye, Joseph S. and John D. Donhaue (eds), Governance in a
Globalizing World. Washington D.C. Brookings Institution Press. pp.229-253.
LIGHT (1997)., The Tides of Reform: Making government work, 1945-
1997. New Haven. Yale University Press.
MARE (1998), Projeto Agências Executivas e Organizações Sociais: balanço
e avaliação do período 1995-1998. Relatório de Trabalho. Brasília. Mimeo.
MARE. Boletim Estatístico de Pessoal. Vários Volumes.
NAKAMURA, Akira (1996)., “Adminstrative Reform and Decentralization
of Central Power: a Cross-National Comparison with Japan”. Asian Review
of Public Administration. Vol III, n.2. July-December. 4-13.
OECD (1997). Issues and Developments in Public Management. Paris.
Vários Volumes.
OECD (2001). Highlights of Public Sector Pay and Employment Trends.
PUMA. Human Resources Management.
POLLIT, Christopher e GEERT Bouckaert (2002), “Avaliando reformas da
gestão pública: uma perspectiva internacional”. Revista do Serviço Públi-
co. n.3. Jul-Set. pp.05-30.
REZENDE, Flávio da Cunha (1998), “A nova gestão pública, performance
e reinvenção das instituições: um desafio para a Reforma do Estado”.

206

PARTE1-NOSSO.pmd 206 10/01/03, 16:56


Revista Reforma Gerencial, n.4, Novembro. Pp. 27-28;
SCHWARTZMAN, Simon (2001), “Desempenho e Controle na Reforma
Administrativa”. ENAP. Texto para Discussão, 8. Brasília. Outubro.
SENADO FEDERAL - CONORF (2001)., Evolução dos Gastos Sociais Fe-
derais no Período 1992/2000. Brasília.
SEIDMAN, Harold (1998), Politics, Position, and Power: The Dynamics of
Federal Organization. New York. Oxford University Press.
TANZI, Vito and SCHUKNECHT, Ludger (2000), Public Spending in the
20th Century: a global perspective. New York. Cambridge University Press.
WORLD BANK (1997), World Development Report. The State in a
Changing World. Washington D.C.

207

PARTE1-NOSSO.pmd 207 10/01/03, 16:56


208

PARTE1-NOSSO.pmd 208 10/01/03, 16:56


REFORMA DO ESTADO E
COORDENAÇÃO GOVERNAMENTAL:
AS TRAJETÓRIAS DAS POLÍTICAS DE
GESTÃO PÚBLICA NA ERA FHC
1
Humberto Falcão Martins

INTRODUÇÃO

Este estudo tem três propósitos. O primeiro é elaborar uma visão de


conjunto dos episódios mais significativos de políticas de gestão pública
no período 1995-2002. Trata-se de delinear a big picture, mediante a
identificação de trajetórias, que se desdobram em frentes e fases. Metafo-
ricamente, trata-se de um mapeamento analítico do “sítio arqueológico”,
que possa servir de base para a etapa seguinte e mesmo para outros
estudos. Nesse sentido, a Parte I do texto busca elaborar o modelo
explicativo a partir do qual buscar-se-á caracterizar as políticas de gestão
pública no período e segundo o qual as políticas públicas são uma com-
binação de problemas, soluções e instâncias institucionais a partir da ação
de empreendedores e sua coalizão.
A Parte II inicia-se caracterizando os antecedentes das políticas de
gestão pública da era FHC: a singularidade histórica da reforma do estado
na democracia e no contexto da globalização; e a visão inicial contida na
estratégia administrativa do Presidente. O núcleo da desta parte do traba-
lho é a composição de um mapa das políticas de gestão pública no
período 1995-2002, no qual identificam-se seis trajetórias: a)reforma
institucional (reestruturação de ministérios, melhoria de gestão e implan-
tação de modelos institucionais tais como organizações sociais e agências
executivas); b)gestão-meio (políticas de Recursos Humanos e Tecnologia
da Informação); c)gestão estratégica (Eixos de Desenvolvimento e Plano

1
Gestor e Especialista em políticas Governamentais e Doutor em Administração pela FGV/RJ.

209

PARTE1-NOSSO.pmd 209 10/01/03, 16:56


Plurianual); d)aparato regulatório (construção de instituições regulatórias);
e)gestão social (mobilização, capacitação e modelos de parceria com o
terceiro setor); e f)gestão fiscal (orçamento, privatização, renegociação
da dívida dos estados e lei de responsabilidade fiscal). Embora a inclina-
ção de partida e a estratégia administrativa presidencial apontassem para
uma linha central de reforma muito conservadora (burocrática-fiscalista),
a era FHC explode em 6 frentes ricas e diversificadas de reforma da
gestão pública. A democracia, a complexidade do aparato estatal e a frag-
mentação das questões de gestão pública em múltiplas jurisdições expli-
cam em parte a diversidade. Mas cada trajetória tem uma dinâmica própria.
Este ponto termina com a seleção e caracterização de três casos da trajetó-
ria de reforma institucional que serão estudados em profundidade.
O segundo propósito do estudo é analisar a dinâmica do processo de
formulação da política de gestão pública em três casos, correspondentes
à trajetória de reforma institucional. As Partes III, IV e V buscam explicar
a mudança de trajetória de políticas de gestão pública a partir das mudan-
ças na composição dos elementos do modelo explicativo adotado (visão
dos problemas e soluções, locus institucional e coalizões mediante a ação
de um empreendedor) e identificar pontos de convergência entre si ou
(diálogos) com outras trajetórias. Não se trata de caracterização
historiográfica, nem enquadramento taxonômico baseado em esquemas
pré-definidos ou no discurso oficial, nem avaliação do conteúdo ou do
mérito intrínseco de tais políticas (sua pertinência ou relevância em rela-
ção à dinâmica do contexto e do estado da arte). Trata-se de uma análise
do processo de formulação (fases pré-decisional e decisional) e
implementação destes casos de política de gestão pública que busca
explicar o que mudou (em termos de orientação), porque as mudanças
ocorreram e em que extensão a trajetória está mais ou menos integrada
com as demais. Buscam-se, com efeito, elementos para uma caracteriza-
ção empírica da fragmentação (vertical, entre diferentes trajetórias e fren-
tes e horizontal, dentre diferentes fases ao longo de uma mesma frente)
das políticas de gestão pública no período estudado. A Parte VI busca
apresentar um balanço geral e perspectivas da trajetória nas suas três
frentes: reestruturação dos ministérios e melhoria de gestão, organiza-
ções sociais e agências executivas.
O terceiro propósito deste estudo é buscar identificar e analisar fato-
res de fragmentação subjacentes aos casos estudados. Consistente com
este propósito, a Parte VII busca sustentar que falhas na coordenação

210

PARTE1-NOSSO.pmd 210 10/01/03, 16:56


governamental explicam boa parte da fragmentação e discorre sobre
cinco categorias de falhas na coordenação: a)liderança executiva presi-
dencial e a coordenação delegada; b)os vieses da coordenação delegada;
c)o colapso das instâncias interministeriais de coordenação; d)a
descoordenação intraministerial; e e) a impossibilidade de autocoordenação
no topo e na base. Atribui-se, assim, um expressivo peso à variável
coordenação na fragmentação das políticas de gestão pública no período
abrangido pelo estudo. A fragmentação é tratada tanto como conflito ou
ambigüidade característicos das políticas intersetoriais e dos contextos
institucionais complexos, quanto como um custo de oportunidade que pro-
duz ineficiência alocativa, ineficácia e reducionismo. Em situações de alta
complexidade institucional e baixa liderança executiva e coordenação, o
controle dos governos sobre as políticas de gestão pública que eclodem
dentro de seu espaço político-administrativo pode ser questionado.

I - POLÍTICAS DE GESTÃO PÚBLICA COMO UM PROCESSO

O propósito deste segmento é apresentar um modelo explicativo a partir


do qual as políticas de gestão pública no período 1995-2002 e seus
processos constitutivos possam ser caracterizados. Tratar as iniciativas de
reforma da gestão pública como processos de mudança de políticas pú-
blicas e de gestão pública possui uma série de vantagens em relação ao
tratamento convencional que o objeto tem recebido na literatura
(BARZELAY; 2001). Primeiramente, o tratamento permite uma aborda-
gem mais científica, baseada na aplicação de modelos de análise de
políticas públicas a partir de coleta sistemática de dados qualitativos com
a finalidade de explicar as mudanças nas opções de políticas de gestão
públicas (porque umas e não outras). Isso difere da avaliação de opções
baseada em critérios puramente normativos. Tais abordagens proporcio-
nam inferências em bases mais objetivas sobre a dinâmica dos processos
de formulação e implementação de políticas de gestão pública, mediante,
inclusive, um maior grau de comparabilidade em relação às abordagens
baseadas em argumentação doutrinária, que se voltam predominantemente
a análises de mérito e identificação de fatores críticos de sucesso.
Em segundo lugar, o modelo explicativo em questão posiciona-se na
perspectiva da seleção temporal (SABATIER; 1999), que permite uma
compreensão dos processos de geração e transformação das políticas
públicas como uma combinação instável de problemas, soluções, pessoas

211

PARTE1-NOSSO.pmd 211 10/01/03, 16:56


e circunstâncias. Esta abordagem representa uma evolução em relação às
abordagens heurísticas de análise de políticas públicas, baseadas na ca-
racterização de faseamento sistêmico estanque: estado de coisas e
mobilização de atores como inputs do processo; formulação da agenda,
priorização, especificação de alternativas e debates sobre issues em are-
nas específicas como processamento; e decisão política como output do
processo, principalmente a partir de Easton (1965)2.
A abordagem da seleção temporal também contrasta com o trata-
mento no âmbito da abordagem institucional da escolha racional
(OSTROM, GARDNER & WALKER; 1994), que privilegia a correlação
entre estruturas (regras, papéis e incentivos) e impactos das políticas

2
A visão sistêmica de políticas públicas como respostas (outputs) a problemas e demandas (inputs)
impera na literatura de ciência política a partir da proposição original de David Easton, ilustrada na
Figura 6.

O modelo de Easton é uma compreensão cibernética da vida política. Os sistemas políticos, na


qualidade de sistemas vitais, constituem, sob esta visão, sistemas auto-regulados. Easton rejeita o
equilíbrio, considerando o sistema político em fluxo contínuo de resposta ao ambiente externo. Os
sistemas políticos são “a set of interactions abstracted from the totality of social behavior, through
which values are authoritatively allocated for a society” (Easton, 1965A, 1965B). A questão funda-
mental a ser respondida é: “how political systems manage to persist through time in the face of
inevitable stress”.
A visão de Easton sobre o sistema político proporcionou um modelo de análise de políticas públicas.
Nesta visão, o sistema político aparece como um conjunto de elementos interrelacionados por pa-
drões de comportamento e ações. O propósito do sistema politico é conveter inputs (demandas e
apoios) em outputs (decisões). Os principais elementos do sistema são ações políticas (decisões,
demandas, apoios, ações de implementação, etc.). A fronteira do sistema determina o que é parte sua
e o que não é, ou quais ações são consideradas políticas (endógenas) ou não (exógenas, ações e
condições do ambiente). Esta visão está desenvolvida na Figura 7.
Figura 7. Modelo sistêmico de análise de políticas públicas.

Nessa perspectiva, a análise de políticas públicas envolve a análise dos elementos do processo de
decisão política (dos inputs aos outcomes, passando-se pelo modelo de decisão política e pelo modelo
de comportamento dos atores envolvidos).

212

PARTE1-NOSSO.pmd 212 10/01/03, 16:56


em questão segundo critérios avaliativos de eficiência. Não obstante,
a perspectiva da seleção temporal está mais epistemologicamente
identificada com o tratamento qualitativo de dados, ao passo que uma
abordagem de corte institucionalista da escolha racional demandaria
mensuração de impacto que, tendo em vista o período em questão,
ainda não é possível.
O modelo explicativo adotado parte da definição de Barzelay (2001)
sobre políticas de gestão pública e de uma variação do modelo de Kingdon
(1995) de análise de políticas públicas. De forma genérica, Políticas Pú-
blicas são um conjunto articulado e estruturado de ações e incentivos que
buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses dos
atores envolvidos. Uma política pública é fruto de um processo de deci-
são política, usualmente consubstanciado em uma disposição normativa
(lei, decreto, documento de governo ou outra forma de policy outcome)
que demanda competência autorizativa no âmbito governamental (execu-
tivo ou, na maior parte das vezes, executivo e legislativo). As políticas
públicas dispõem usualmente sobre “o que fazer” (ações), “onde chegar”
(objetivos relacionados ao estado de coisas que se pretende alterar) e
“como fazer” (princípios e macro-estratégias de ação).
Na definição de Barzelay (2001): “políticas de gestão pública refe-
rem-se a regras e rotinas que se aplicam à administração pública como
um todo em relação à macro-organização governamental, processo de
planejamento, orçamento e gestão financeira, funcionalismo, organização
de sistemas e métodos, controle e avaliação e aquisições”.
O modelo de correntes múltiplas (multiple streams) de Kingdon (1984)
é uma variação do modelo da garbage can (MARCH & OLSEN, 1989) que
permite explicações em situações complexas e fluídas. Os postulados
básicos do modelo de Kingdon são que agenda difusa é uma característi-
ca das políticas de gestão pública e decisões de políticas de gestão
pública (formulação e reformulação) acontecem pela combinação de um
problema, um fluxo político e um fluxo de política pública, convergida e
catalisada pela ação empreendedora de um “líder ou empreendedor da
política pública”. Correntes (streams) são uma combinação de problemas,
soluções e participantes, arregimentados por um empreendedor. Nesse
sentido, os produtos das políticas são uma mistura de “lixo” (garbage):
“pessoas trabalham em problemas quando uma combinação particular de
problema, soluções e participantes em uma escolha torna isto possível”.
(KINGDON, 84:86) A figura abaixo busca ilustrar o modelo.

213

PARTE1-NOSSO.pmd 213 10/01/03, 16:56


A aplicação do modelo implica em se desconstruir o processo de agen-
da setting em suas três correntes básicas: a)reconhecimento do problema e
de condições problemáticas; b)formação e refinamento de propostas de
políticas (what to do ideas); e c)definição da corrente política: valores,
pressões e barganha. Quando as três correntes convergem e se combinam,
abre-se uma janela de política pública (policy window). As formulações e
reformulações nas políticas de gestão pública ocorrem por ações empreen-
dedoras (pessoas ou organizações a partir de pessoas) que combinam as
correntes quando uma oportunidade de janela de política pública surge.
Nessa dinâmica, a variável tempo e senso de oportunidade são críticas
porque quando uma janela de política se abre (influenciada ou não por
ação empreendedora) a ação deve ser instantânea. Dentre os exemplos
de oportunidades de policy windows estão eventos políticos, crises, cho-
ques, rotatividade de dirigentes e oportunidades sazonais. Se os empre-
endedores perdem uma oportunidade de policy window, devem aguar-
dar surgir a próxima. As chances das issues evoluírem estão relacionadas
à convergência das correntes, elementos ambientais e acaso (como ele-
mento fuzzy de complexidade).
Procedeu-se a duas modificações no modelo de Kingdon: a)incorporou-
se a fase de implementação, modificação esta já elaborada e utilizada por
Zahariadis (1995); e b)incorporou-se variáveis relacionadas à coalizão e à
figura do corretor, modificações estas oriundas da abordagem da advocacy
coalition (SABATIER & JENKINS-SMITH,1988). Segundo o modelo modi-
ficado, ilustrado na figura abaixo, o que caracteriza uma janela real ou
potencial de política pública, é a conjunção de problemas, soluções (mo-

214

PARTE1-NOSSO.pmd 214 10/01/03, 16:56


deladas por instâncias que se caracterizam pelo domínio da política pú-
blica) e coalizões (intra e extra-governamentais) para implementação das
soluções propostas por um empreendedor (aquele que consegue antever,
provocar ou aproveitar a janela juntando problemas, soluções e coali-
zões). Metaforicamente, governos são um caldeirão (tradução mais palatável
de garbage can) de problemas, soluções, domínios, coalizões e empreen-
dedores capazes de transformar estes ingredientes numa sopa minima-
mente coerente. Questões pertinentes a domínios de jurisdição3 de polí-
ticas públicas e mobilização da atenção4 de atores ao longo do processo
são críticos.

3
Barzelay (1986) propõe que a análise de iniciativas de desenho e redesenho de políticas de gestão
pública deve considerar a dinâmica da solução de conflitos e problemas de competição entre estru-
turas de autoridade e delegação. O conflito se estabelece em torno de policy issues e competições sobre
âmbitos de atuação (jurisdições). As competições jurisdicionais se estabelecem pela superposição de
autoridades sobre as mesmas áreas de produção de um bem ou serviço ou regulação, em razão de
maior complexidade, idade, porte etc. O conflito surge quando a organização com jurisdição sobre-
posta discorda da política da outra ou demais, situação que leva a uma quase-solução. O conflito se
resolve quando a autonomia de uma agência é restringida ou há redefinição da política em um nível
maior. Quanto mais abrangentes os objetivos e a quantidade de agências envolvidas (com ou sem
sobreposição) mais difusa a autoridade do formulador.
4
March & Olsen (1989) argumentam que atenção é um recurso escasso. A associação de oportunida-
des, escolhas, problemas, soluções e atores dependem grandemente da sustentabilidade da atenção
por parte do executivo principal. A problemática da alocação da atenção é ainda maior em eventos
de curta duração. Iniciativas de desenho e redesenho de políticas de gestão pública à luz do GCM são
marcadas por ambigüidades e quase-soluções. Manter contínua atenção em iniciativas conflitivas é
difícil. Barganhas políticas costumam minar iniciativas reformistas. Nesse contexto, a atenção presi-
dencial pode ser facilmente deslocada, o que torna mais difícil a manutenção do ímpeto inicial de
reforma na medida em que os ganhos são de longo prazo. March (1994) detalha esta teoria em
contextos nos quais alternativas, conseqüências e preferências são imperfeitamente conhecidas e
incorpora uma “ecologia da atenção” na análise de políticas públicas. Há uma constante compara-
ção entre desempenho e metas por parte dos atores envolvidos, a partir da qual desempenho abaixo
das metas significa maior busca por atenção, ao passo que desempenho além das metas demanda
menor atenção. A dinâmica desta abordagem é ainda maior porque além da busca por atenção ser
afetada pelo grau de sucesso ou fracasso, as aspirações mudam e a busca depende da oferta e
demanda de informações.

215

PARTE1-NOSSO.pmd 215 10/01/03, 16:56


II - UM MAPA DAS PRINCIPAIS POLÍTICAS DE GESTÃO PÚBLICAS NO PERÍODO 1995-2002

Objetivo deste segmento é proporcionar uma visão geral das políticas de


gestão pública no Poder Executivo Federal no período 1995-2002, carac-
terizadas à luz do modelo explicativo desenvolvido. Posta em perspecti-
va histórica, a singularidade marcante das reformas da era FHC, além do
contexto da globalização e do abrangente processo de reordenamento
institucional que as sociedades democráticas vêm passando, é a ocorrên-
cia de iniciativas sistemáticas de reforma do estado na democracia, con-
junção incomum de duas trajetórias constitutivas do processo de constru-
ção nacional, a construção democrática e a construção burocrática, que
guardam uma relação de conflitos e disfuncionalidades recíprocas.
Os casos demarcados no período 1995-2002 fazem parte de uma
trajetória de construção burocrática cujos momentos mais significativos
em termos de iniciativas sistemáticas foram promovidas por regimes au-
toritários (reforma daspiana na era Vargas e reformas a partir do Decreto-

216

PARTE1-NOSSO.pmd 216 10/01/03, 16:56


Lei 200 no regime militar). As trajetórias de construção burocrática e
democrática têm sido mutuamente excludentes: os ciclos de democratiza-
ção provocaram retrocessos aos avanços burocratizantes (MARTINS, 1995).

2.1 A estratégia administrativa do presidente


Não obstante a perspectiva histórica, a origem imediata, o movimento ou
inclinação inercial de partida pode ser definido como a estratégia admi-
nistrativa do Presidente5 e possui 3 principais elementos: a)a transforma-
ção do papel do Estado e das estratégias de desenvolvimento; b)as fun-
ções vitais da burocracia pública; e c)os modelos institucionais
diferenciadores.
O primeiro elemento trata da crítica das noções cepalinas dos anos 60 de
desenvolvimento autóctone e da crença de que fora do Estado não há solu-
ção. No lugar destes, adota-se uma concepção advinda da globalização, a
partir da qual o desenvolvimento depende da abertura comercial, da inser-
ção e das interdependências econômicas e envolve um reordenamento de
funções entre o governo, o mercado e a emergente sociedade civil organiza-
da. Em síntese, era clara a visão presidencial de que o Estado deveria mudar
seu perfil de atuação, tornando-se mais regulador e menos produtor.
Em relação ao segundo elemento, as funções vitais da burocracia, há
duas questões fundamentais na perspectiva presidencial: 1) a crença de
que a efetiva administração burocrática não demande transformações es-
truturais profundas, ou seja, de uma mudança de paradigmas, requer
apenas ajustes finos e melhorias localizadas; 2) a crença de que os órgãos
vitais da burocracia pública federal (tais como Banco Central, Ministério
da Fazenda e Itamarati) já estavam otimizados, tendo bons quadros e
marcos institucionais bem definidos.
O terceiro elemento da estratégia administrativa presidencial aponta
para a necessidade de apenas um modelo diferenciador: empresas públi-
cas e sociedades de economia mista, “corporações públicas” na definição
presidencial, que demandariam regras especiais de gestão para operar
em mercados dinâmicos.

5
O conceito de estratégia administrativa presidencial consiste em uma fase pré-decisional de formu-
lação de políticas públicas, a partir da conjunção de elementos que podem caracterizar uma
estratégia implícita, emergente, uma inclinação ao desenho de política pública. O conceito se aplica
porque não havia no programa de governo em 1994 uma política explícita de reforma do estado
claramente definida.

217

PARTE1-NOSSO.pmd 217 10/01/03, 16:56


2.2. Identificando trajetórias de políticas de gestão pública

Esta posição de partida que, em princípio, apontaria para políticas de


gestão pública predominantemente desestatizantes “explodiu” em seis
vigorosas trajetórias:
• reforma institucional (reestruturação de ministérios, melhoria de gestão
e implantação de modelos institucionais tais como organizações sociais e
agências executivas);
• gestão-meio (políticas de Recursos Humanos e Tecnologia da Infor-
mação);
• gestão estratégica (Eixos de Desenvolvimento e Plano Plurianual);
• aparato regulatório (construção de instituições regulatórias);
• gestão social (mobilização, capacitação e modelos de parceria com
o terceiro setor); e
• gestão fiscal (orçamento, privatização, renegociação da dívida dos
estados e lei de responsabilidade fiscal).
O Quadro 1 apresenta sinteticamente as diferentes perspectivas das
trajetórias de reforma do Estado analisadas e permite uma noção da diver-
sidade. Revela-se uma pluralidade de visões sobre os problemas, solu-
ções e valores, mediante diferentes empreendedores e coalizões.
O empreendedor é alguém que estabelece a ligação entre problemas
e soluções percebidas e modeladas em um determinado domínio
institucional e constrói coalizões para implementá-las sob a forma de
políticas.
A estrutura de trajetórias apresentada na Figura 1 permite uma visão
dinâmica das políticas de gestão públicas no período 1995-2002. Uma
trajetória é um conjunto de frentes (iniciativas estruturadas de ação) pre-
dominantemente convergentes que passam por diferentes fases em mo-
mentos distintos. Pretende-se, assim, desenvolver uma visão dinâmica da
trajetória, que se contrapõe à visão heurística, baseada em faseamento
estanque e mecânico (formulação e implementação de forma seqüenciada).
Ao contrário, a trajetória é um processo dinâmico onde questões de dese-
nho e de implementação se misturam no tempo como parte de um contí-
nuo processo de transformação das políticas de gestão pública. A diversi-
dade de instâncias institucionais, áreas de jurisdição ou monopólios de
políticas públicas (BAUMGARTNER & JONES; 1993) estão representados
por cores. Uma breve apreciação da Figura 1 permite ao observador
perceber a pluralidade de temas conexos, fases e instâncias envolvidas.

218

PARTE1-NOSSO.pmd 218 10/01/03, 16:56


Com respeito ao conjunto da figura, uma questão que subjaz às distin-
tas trajetórias é porque ocorreram, sendo que nem todas podem ser con-
sideradas convergentes com a trajetória histórica ou com a estratégia
administrativa do Presidente.
A ausência de uma política única “oficial” em torno da qual se buscas-
se integrar esforços no âmbito de outras políticas de forma coordenada,
deixou o caminho livre para a ação de diferentes empreendedores. A
própria postura presidencial de não abortar iniciativas que não convergi-
am com sua estratégia administrativa também explica a pluralidade de
casos, na medida em que abriu espaço para demandas de diferentes
segmentos de dentro e de fora do governo. Assim, a pluralidade de
políticas de gestão pública no período 1995-2002 pode ser creditada a
diferentes combinações de problemas, visões, possibilidades de soluções
e ações de diferentes empreendedores e suas coalizões.

219

PARTE1-NOSSO.pmd 219 10/01/03, 16:56


220

PARTE1-NOSSO.pmd 220 10/01/03, 16:56


221

PARTE1-NOSSO.pmd 221 10/01/03, 16:56


2.3. Uma descrição sucinta das trajetórias
2.3.1. Reforma institucional
A trajetória da reforma institucional compreende um conjunto de iniciati-
vas de políticas de gestão pública voltadas à melhoria da gestão, com
ênfase no fortalecimento da capacidade da administração do poder exe-
cutivo central em formular e implementar políticas públicas, mediante a
aplicação de modelos institucionais, abordagens de otimização
organizacional (tais como gestão da qualidade etc.) e/ou processos dirigi-
dos de transformação organizacional.
Para a trajetória da reforma institucional, o quadro de problemas que
aflige a administração estatal relaciona-se, em última análise, à defasagem da
administração burocrática clássica face aos cenários emergentes da globalização
e da crise do estado. Como solução à superação deste estado de coisas, a
trajetória se baseia na proclamação de uma nova gestão pública, a partir da
“administração gerencial” e da “gestão pública empreendedora”.
Os principais case outcomes desta trajetória são: o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, lançado pelo MARE em 1995; Emenda
Constitucional nº 19, no que tange à incorporação do parágrafo 8º ao art.
37 da CF que dispões sobre ampliação da autonomia de gestão mediante
contrato de gestão; as Leis nº 9.637 (organizações sociais) e 9.648/98
(agências executivas); e os Decretos 2487 e 2488/98, sobre contratos de
gestão e qualificação de agências executivas.
Os princípios que inspiraram o desenho de políticas de gestão públi-
cas sob esta trajetória estão relacionados aos princípios gerais da denomi-
nada nova gestão pública: flexibilidade, orientação para resultados, foco
no cliente e accountability/controle social.
Os principais loci institucionais desta trajetória são a Secretaria da
Reforma do Estado do MARE e a Secretaria de Gestão do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MP). Os empreendedores da trajetó-
ria se alternam em diferentes momentos: Bresser-Pereira, Clovis Carvalho
e Martus Tavares. As coalizões em torno destes atores também se alter-
nam, mas incluem, principalmente, atores próximos ao Presidente no
âmbito da Casa Civil, tais como Pedro Parente e Silvano Gianni.

2.3.2. Gestão-meio
A trajetória gestão-meio compreende um conjunto de políticas de gestão
pública voltadas à gestão dos recursos organizacionais, nomeadamente
recursos humanos, logísticos e informacionais.

222

PARTE1-NOSSO.pmd 222 10/01/03, 16:56


Esta trajetória se destaca das demais porque encerra uma visão pecu-
liar a respeito do problema objeto das intervenções, qual seja, a impe-
rativa necessidade de reversão da tendência de crescimento inercial da
folha de pagamento (face ao iminente estrangulamento fiscal), a preca-
riedade de controles e informações efetivas sobre os recursos humanos
e a precariedade de instrumentos e recursos para formulação e
implementação das políticas públicas, como requisito e suporte à refor-
ma institucional.
As soluções consistiam em reordenamento jurídico do funcionalismo
(mediante, inclusive, alterações constitucionais, de tal modo que direitos
e prerrogativas onerosas pudessem se converter em maior flexibilidade
na composição de quadros, carreiras e na própria gestão de RH),
reorientação da política de RH segundo os princípios da nova gestão
pública (recomposição de quadros formuladores e reguladores mediante
concursos programados, carreiras mais horizontais, recomposições salari-
ais diferenciadas, remuneração por desempenho, redefinição da estrutura
de cargos comissionados etc.), modernização dos sistemas centralizados
de gestão de recursos humanos e compras, mediante maciça aplicação de
TI (Tecnologia da Informação) e implementação do governo eletrônico,
no que concerne à infra-estrutura informacional para otimização de pro-
cessos, da dinâmica decisória e disponibilização de serviços e informa-
ções em plataformas remotas.
Os principais “case outcomes” desta trajetória são o próprio Plano
Diretor, que elabora um diagnóstico do funcionalismo e dá o direcionamento
das políticas de RH e TI; a Emenda Constitucional nº 19, que permite o
regime jurídico múltiplo, a demissão por excesso de quadros ou insufici-
ência de desempenho e a política de reajustes diferenciados, pondo fim
à isonomia salarial); e a MP 2.200/01, que regulamenta um item da polí-
tica de TI, qual seja a infra-estrutura de chaves públicas.
Os princípios orientadores desta trajetória são centralização, controle,
contenção, eficiência, foco no cliente e transparência, uma mescla de
princípios oriundos da nova gestão pública com outros consagrados na
concepção burocrática clássica.
Esta trajetória comporta múltiplos loci institucionais, as Secretarias de
Recursos Humanos e Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação,
que já pertenceram ao MARE, à SEAP e ao MP. Há, nesta trajetória, uma
cadeia de empreendedores: Bresser-Pereira, Cláudia Costin e Pedro Pa-
rente, mediante coalizões que variavam entre o eixo Fazenda-Planeja-

223

PARTE1-NOSSO.pmd 223 10/01/03, 16:56


mento, principalmente para as questões de política de RH, e a Casa Civil,
principalmente para as questões de política de TI.

2.3.3.Gestão estratégica
A trajetória da gestão estratégica consiste em um conjunto de políticas de
gestão pública voltadas à prospecção e formulação estratégica, em âmbi-
to nacional, no sentido de se configurar um plano de desenvolvimento,
bem como a gestão de programas governamentais, um conjunto de ações
vinculadas à prévia definição de resultados que deveriam orientar a ges-
tão pública.
O quadro de problemas no qual esta trajetória se apóia é a falta
de orientação finalística precisa das ações governamentais e a au-
sência de uma postura empreendedora para o alcance de resultados
por parte dos dirigentes públicos. Tais problemas urgiam soluções
sistêmicas na medida em que o Plano Diretor, no bojo das trajetórias
de reforma institucional e gestão-meio, voltara-se à transformação
do aparelho do estado sem apontar um direcionamento estratégico
(embora tentasse obtê-lo).
A solução estava na elaboração de um plano de desenvolvimento que
servisse como macro-referência estratégica para o conjunto da adminis-
tração (e também para a iniciativa privada), a partir do qual o Plano
Plurianual pudesse ser elaborado, dispondo a ação governamental sob a
forma de Programas (disposição esta em relação à qual o sistema de
orçamento deveria se conformar, substituindo a classificação funcional-
programática fixa pela estrutura de programas do PPA). Tais soluções
coadunavam-se com o resgate do planejamento governamental nos anos
90, viabilizado pela aplicação de TI na programação e acompanhamento
da ação governamental.
Os principais case outcomes são o Estudo dos Eixos, que elabora
eixos de desenvolvimento a partir da identificação de clusters produti-
vos, a Lei nº 9.989/2000, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o
período 2000-2003, suas alterações e decretos regulamentadores.
Os princípios da gestão estratégica são foco em resultados e
empreendedorismo, princípios estes oriundos da abordagem da gestão de
projetos, segundo a doutrina do Project Management Institute (PMI), que
depositavam forte responsabilidade na figura do gerente de programa.
O locus institucional desta trajetória foi o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão. José Paulo Silveira, titular da Secretaria do Planeja-

224

PARTE1-NOSSO.pmd 224 10/01/03, 16:56


mento e Investimento Estratégico, foi o empreendedor desta trajetória,
cuja coalizão incluía Clóvis Carvalho, Pedro Parente e Martus Tavares.

2.3.4.Aparato regulatório
Esta trajetória compreende um conjunto de políticas de gestão pública
voltadas à construção de instituições regulatórias, incluindo-se a definição
dos marcos regulatórios e a implementação das agências reguladoras.
Há três núcleos de problemas que justificam as intervenções no âmbi-
to da trajetória: a)a necessidade de atrair investimentos para a privatização
decorrente do rearranjo de funções estatais, principalmente no que concerne
ao atendimento ao requisito de estabilidade de regras; b)a necessidade
de estabelecimento de novos marcos regulatórios em mercados sociais
de grande impacto, tais como fármacos e saúde suplementar, de alta
sensibilidade política e histórico de disfunções graves (medicamentos
falsos e planos de saúde fraudulentos); e c)dificuldades operacionais
para o exercício de funções alegadamente regulatórias (em sentido am-
plo, normatizadoras e fiscalizadoras em qualquer setor de atividades esta-
tais) em diversos órgãos e entidades governamentais, o que demandaria a
obtenção de autonomia e flexibilidade diferenciadas.
A solução para as três categorias de problemas, que se entrecruzam
de forma diferenciada em diferentes casos, recairia na implementação de
Agências Reguladoras. Consistente com as soluções, os princípios desta
trajetória são estabilidade de regras, autonomia e flexibilidade.
Os principais case outcomes estão relacionados às próprias agências
criadas no período 1995-2202: Leis 9.782/99 (ANVISA), 9.961/00 (ANS),
9.427/96 (ANEEL), 9.472/97 (ANATEL), 9.478/97 (ANP), 9.984/00 (ANA),
10.233/01 (ANTAQ e ANTT) e MP 2.228/01 (ANCINE).
Esta trajetória comporta uma multiplicidade de loci institucionais: mi-
nistérios da Saúde, Comunicações, Minas e Energia, Cultura e Transpor-
tes. Os principais empreendedores são Sergio Motta, David Zilbersztajn,
José Serra, Clovis Carvalho, Francisco Weffort, Eduardo Jorge e Pedro
Parente, na qualidade de ministros responsáveis pelas áreas reguladas e
ministros do núcleo central decisório de governo. Pedro Malan, Bresser-
Pereira e lideranças do Congresso Nacional figuram dentre os principais
atores das diferentes coalizões que se firmaram.

2.3.5.Gestão social
Esta trajetória compreende um conjunto de políticas de gestão pública

225

PARTE1-NOSSO.pmd 225 10/01/03, 16:56


voltadas à capacitação e articulação de segmentos organizados da socie-
dade civil, visando o desenvolvimento de capacidades locais para a pro-
moção do desenvolvimento sustentável e provimento de bens públicos,
mediante, inclusive, a parceria com o poder público.
A visão do problema comporta dois elementos: a)a consolidação do
associativismo como capacidade dinâmica da sociedade brasileira con-
temporânea; b)a apropriação inadequada de modelos de fomento à livre
iniciativa social (tais como os títulos de utilidade pública e filantropia).
Daí, a necessidade de desenvolvimento de instrumentos adequados de
fomento ao associativismo e ao desenvolvimento de capacidades locais
para a busca autônoma e participativa de soluções sustentáveis de desen-
volvimento. A solução se concretizaria mediante a capacitação de gestores
sociais do estado, a capacitação de atores locais e a implementação de
modelos institucionais de parceria público-privado.
Os principais case outcomes são o Decreto nº 1.366, de 12 de janeiro
de 1995, que institui o Programa da Comunidade Solidária, e a Lei nº
9.970/01, que institui a figura da Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público (OSCIP).
Os valores-chave desta trajetória são parcerias, mobilização, articula-
ção, aprendizado, desenvolvimento local sustentável e cidadania. Os prin-
cipais empreendedores são Ruth Cardoso, a primeira-dama, e Augusto de
Franco. Há uma sólida coalizão formada em torno desta trajetória a partir
de Clovis Carvalho, Eduardo Jorge, Pedro Parente e Pedro Malan.

2.3.6.Gestão fiscal
Esta trajetória é composta por uma série de políticas de gestão públi-
ca, notadamente na área orçamentária, patrimonial e financeira, que se
destina, em última análise, à promoção do ajuste fiscal. Nesse sentido,
estas políticas posicionam-se como apêndices da política econômica e,
por esta razão, são dotadas de marcante centralidade no governo.
Em geral, a visão do problema nesta trajetória está relacionada à ne-
cessidade de manutenção da política econômica, que implica a geração
de superávits primários expressivos e a conseqüente necessidade de
redução de gastos. A solução passa: a)pela redução de gastos de forma
estrutural, mediante privatização ou outras formas de desestatização, re-
forma previdenciária e do funcionalismo, ou de forma emergencial, me-
diante a prática do que convencionou chamar repressão fiscal
(contingenciamentos orçamentários e financeiros); b)pelo aumento da re-

226

PARTE1-NOSSO.pmd 226 10/01/03, 16:56


ceita, mediante ações modernizadoras no âmbito da Secretaria da Receita
Federal; e c)estabelecimento de mecanismos de controle das finanças
públicas nos níveis federal, municipal e estadual, incluindo-se a
renegociação das dívidas dos governos estaduais com a União.
Dentre os inúmeros case outcomes, que variam de medidas relacionadas à
privatização, ao contingenciamento orçamentário e ao recolhimento de tribu-
tos, destaca-se a Lei Complementar 104/00, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os valores centrais da trajetória fiscal são: austeridade, controle e
contenção. Seus principais empreendedores são Pedro Malan, Pedro Pa-
rente e Martus Tavares, ministros da área econômica. A coalizão em torno
desta trajetória representa a totalidade do poder central de governo: Clo-
vis Carvalho, Eduardo Jorge e, sucessivamente, Pedro Parente.

2.4. Seleção dos casos


A identificação dos casos dentro de cada trajetória ou dentre diferentes
trajetórias pode seguir vários critérios, uma vez que os eventos em questão
se apresentam de forma matricial: distintas frentes (temas) que atravessam
distintas fases (tempo). Considera-se, para efeito deste trabalho, que um
caso corresponde a um conjunto de frentes numa determinada fase.
Assim os casos a serem analisados em profundidade nos próximos
segmentos correspondem a três períodos temporais da dinâmica da traje-
tória da reforma institucional em suas três frentes (ações de reestruturação
de ministérios, melhoria de gestão e modelos institucionais tais como
agências executivas e organizações sociais):
• CASO 1: período entre 1995 e 1998, denominado Plano Diretor;
• CASO 2: período entre 1999 e maio de 2001, denominado Gestão
pública empreendedora I;
• CASO 3: período entre 2001 e 2002, denominado Gestão pública
empreendedora II.
Estes casos assim se definem porque correspondem a diferentes mo-
mentos das políticas de gestão pública. Todavia, para efeito de outros
estudos e comparações, os casos podem também corresponder a um con-
junto de frentes ou trajetórias de uma mesma fase cronológica, embora de
distintas políticas de gestão pública, ou de uma mesma instância institucional.
Segundo o conceito adotado no faseamento, cada nova fase do pro-
cesso contínuo de transformação da política de gestão pública caracteri-
za-se por nova visão do problema, novas soluções modeladas nos loci
institucionais competentes, novas coalizões e novos empreendedores em

227

PARTE1-NOSSO.pmd 227 10/01/03, 16:56


busca de uma janela. O Quadro 2 busca caracterizar as políticas de gestão
pública da trajetória da reforma institucional.

Examinar-se-á a seguir estes três casos da perspectiva da reforma


institucional. Esta trajetória comporta três frentes e três fases bem distin-
tas, cada qual representando diferentes perspectivas de desenho e de
implementação.

III - CASO 1: O PLANO DIRETOR (1995-1998)

A fase Plano Diretor é o período no qual são lançadas as três frentes da


trajetória: a)reestruturação do núcleo estratégico e melhoria da gestão;
b)organizações sociais; e c)agências executivas.
O amálgama das iniciativas nesta fase é a proposta de reordenamento
institucional do Poder Executivo federal constante do Plano Diretor da

228

PARTE1-NOSSO.pmd 228 10/01/03, 16:56


Reforma do Aparelho do Estado. O Plano Diretor adotava um modelo de
categorização das funções do estado e prescrevia uma estratégia diferen-
ciada para cada categoria:
• para o núcleo estratégico formulador das políticas públicas caberia
fortalecer as funções tipicamente burocráticas tais como carreiras típicas
de estado baseadas em competências formuladoras e estruturas ministeri-
ais setorizadas operando de forma otimizada mediante melhoria de pro-
cessos e sistemas de informações;
• para o conjunto de atividades exclusivas, aquelas que demandavam
o poder de polícia coercitivo do estado para implementação de políticas
(fiscalização, concessão de benefícios, fomento etc.), propunha-se o mo-
delo de agência executiva, uma qualificação que autarquias e fundações
públicas poderiam receber para operar com maior flexibilidade e orien-
tar-se por resultados (dispostos em contrato de gestão);
• para o conjunto das atividades não exclusivas, aquelas destinadas a
implementação de políticas públicas que envolvem prestação de servi-
ços de relevância pública em áreas de saúde, educação, cultura, meio
ambiente etc. e que não demandam poder específico do Estado, embora
muitas constituam obrigação do estado, o Plano Diretor propunha um
modelo institucional mais inovador: as organizações sociais. Trata-se de
uma qualificação que entidades privadas (associações ou fundações) po-
dem receber para desempenhar atividades de relevância pública, medi-
ante contrato de gestão firmado com o Poder Público, quer estas tenham
sido absorvidas do Estado (implicando na extinção da entidade estatal) ou
não (quer se trate de uma ONG já atuante que passa a contar com mais
um instrumento de cooperação com o Estado, além dos convênios e
ajustes afins).
• para o conjunto de atividades voltadas a produção de bens e servi-
ços para o mercado, o Plano Diretor propunha a privatização, de forma
convergente com o que já vinha acontecendo, desde 1990, no âmbito do
Programa Nacional de Desestatização6.
Esta proposta se apoiava basicamente na divisão contratual do trabalho
burocrático entre os “principais” do núcleo estratégico e os “agentes”
implementadores das atividades exclusivas (agências executivas) e não-
exclusivas (organizações sociais). O enfoque contratual é um dos princi-
pais ingredientes da nova gestão pública, cujos princípios formam, grosso
6
Lei nº 8031 de 12/04/90.

229

PARTE1-NOSSO.pmd 229 10/01/03, 16:56


modo, a essência da “administração gerencial” proposta no Plano Diretor.
As três principais frentes desta trajetória guardam estreita consistência
com este quadro de referência: a)Projeto de Avaliação e Reordenamento
Institucional (PARI), posteriormente denominado Programa de
Reestruturação e Qualidade (PRQ); b)organizações sociais (OS); e c)agências
executivas (AE).

3.1.Reestruturação do núcleo estratégico e melhoria de gestão


A primeira frente, reestruturação do núcleo estratégico e melhoria de
gestão em geral, tem como antecedentes a reorganização da macroestrutura
governamental, em razão da posse do primeiro governo FHC em janeiro
de 1995, e a denominada via expressa, uma proposta abrangente de
racionalização de estruturas ministeriais baseadas na fusão, extinção e
privatização de órgãos. Complementarmente, deu-se início ao desenvol-
vimento de metodologia que possibilitasse o estabelecimento de uma
lotação adequada7 para cada órgão e entidade. A ênfase desse projeto era
o corte de gastos necessário ao ajuste fiscal. Ambas iniciativas não foram
plasmadas dentro do espírito do Plano Diretor, mas ambas influenciaram
a primeira iniciativa estruturada desta frente: o PARI, que além de tomar a
macro-organização governamental como um dado (político, pois o espa-
ço para proposição técnica de fusões e cisões ministeriais era reduzidíssimo),
buscava apoiar e se pautar nas definições da via expressa.
O clímax da primeira fase desta primeira frente é a transformação, a
partir de 1997, do Projeto Avaliação do Reordenamento Institucional em
Programa de Reestruturação e Qualidade (PRQ), que se complementa
com outros dois Programas: Apuração de Gastos Governamentais (Conta-
bilidade Gerencial)8 e Unidades Descentralizadas do Governo Federal9.
Tais programas estavam voltados ao fortalecimento do núcleo estratégi-
co. Visavam dotar os ministérios de melhores condições de formulação e
supervisão de políticas sob sua responsabilidade, mediante: a)planejamento
estratégico, contemplando a avaliação da missão, a definição da visão de
futuro e a elaboração de um plano de ação com a definição de objetivos,

7
Trata-se da força de trabalho necessária ao cumprimento da missão do órgão.
8
O PAGG tinha como objetivo introduzir a apuração de custos das atividades/programas/projetos dos
órgãos e entidades do Governo Federal.
9
O Programa de Racionalização das Unidades Descentralizadas dos Governo Federal visava a
racionalização da ação governamental e das atividades administrativas nos estados (delegacias dos
Ministérios nos estados).

230

PARTE1-NOSSO.pmd 230 10/01/03, 16:56


indicadores e metas de desempenho e melhoria de gestão; e b) proposta
de redefinição da estrutura organizacional e de novo arranjo institucional
da atuação ministerial, tendo como referencial a execução direta das
funções formuladoras e supervisoras e a contratualização com agências
executivas e organizações sociais das atividades implementadoras. O pro-
grama valia-se, para tanto, de metodologia de sensibilização, capacitação
e análise do modelo de gestão consagrada no âmbito do programa da
qualidade na administração pública. A estratégia era utilizar a abordagem
da qualidade como alavanca.
O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade existia desde
1990, mas foi revigorado no MARE (Os instrumentos de avaliação da
gestão foram aprimorados e foi instituído o prêmio da qualidade no go-
verno federal). Ele se propunha como abordagem de melhoria de gestão
aplicável não apenas ao núcleo estratégico, mas a qualquer órgão e
entidade pública (e mesmo às OS, posteriormente).
O Programa de Reestruturação e Qualidade funcionava por adesão.
Após aproximação iniciada pelo MARE, o ministério interessado firmava
um protocolo de adesão e dava início a um trabalho de formação e
preparação de uma equipe de técnicos do ministério, passando por ses-
sões de sensibilização e capacitação para elaborar as proposições de
forma conjunta com os técnicos do MARE. A característica marcante deste
programa era seu caráter sistêmico: buscava enxergar o setor de atuação
ministerial e elaborar diagnósticos e proposições de reorganizações de
forma integrada com os modelos de AE e OS, quando aplicáveis.
A seleção de UPs tinha, inicialmente, como critério o impacto da ação
do Ministério no seu setor de atuação, priorizando a área social. Assim,
no período 1997/1998, o projeto começa a ser implementado nos Minis-
térios do Trabalho, da Saúde e no próprio MARE, ao mesmo tempo em
que se buscou a incorporação dos Ministérios da Educação, da Cultura, da
Agricultura, dos Transportes e de Minas e Energia à carteira de clientes.
Mas sua implementação seguiria rumos diferentes nas distintas UPs e,
sobretudo, revelaria um razoável estreitamento de escopo.
No Ministério do Trabalho (MTB), o mapeamento de processos e
dimensionamento de força de trabalho foi iniciado com metodologia pró-
pria, mas não foi concluído; o plano de desenvolvimento de RH foi
elaborado, mas não implantado; e resistências do corpo funcional descar-
taram a adoção do modelo OS para a FUNDACENTRO. Os trabalhos
foram gradativamente paralisados em 1998, em virtude da complexidade

231

PARTE1-NOSSO.pmd 231 10/01/03, 16:56


da metodologia escolhida, assim como de mudanças na liderança dos gru-
pos de apoio e estratégico, culminando na mudança do próprio Ministro.
O Ministério da Saúde, embora tivesse participado do PARI10, tinha
necessidade de aprofundar sua reestruturação estratégica, contemplando
inclusive sua rede de hospitais, sobretudo com o advento da NOB/96
(Norma Operacional Básica de 1996)11. A mudança do ministro titular da
Pasta comprometeu o desenvolvimento desses trabalhos, mas alguns pro-
cessos específicos de melhoria de gestão tiveram continuidade, dentre os
quais as melhorias pontuais de processos de trabalho, principalmente em
relação à auditoria do SUS. Os efeitos do programa estão mais circunscri-
tos à fase prévia do PARI: extinção da CEME, INAN e transferência do
DATASUS da FUNASA para a Secretaria Executiva. A discussão do mode-
lo OS para o INCA e Hospitais do Rio e de Porto Alegre e do modelo
Agência Executiva para Vigilância Sanitária arrastou-se por anos no âmbi-
to dos programas AE e OS (conforme serão abordados adiante).
Os Ministérios da Educação e da Cultura não ingressaram no projeto. A
proposição de adoção do modelo OS nas universidades federais e mu-
seus gerou uma forte reação nas áreas da cultura e educação, impedindo
o prosseguimento do processo para além das sondagens iniciais.
A inclusão do MARE era emblemática porque era preciso dar o exem-
plo e “provar os próprios remédios”. As ações do PRQ mesmo no
recém criado MARE resultou na reestruturação de três secretarias (SRH,
SAI e SLTI) e na preparação da ENAP para tornar-se organização social.
Na Secretaria da Reforma do Estado, procedeu-se ao tratamento e orga-
nização da informação e rede virtual de clientes na SRE. Nas demais
Secretarias, procedeu-se à revisão e otimização de processos de traba-
lho com eliminação de backlog em torno de 30.000 processos (SRH), ao
enxugamento do quadro normativo de Recursos Humanos e Serviços
Gerais, com a revogação de 180 portarias e instruções normativas; ao
início da consolidação das leis referentes a Recursos Humanos, Serviços
Gerais, Modernização e Tecnologia da Informação; à criação de central
de atendimento ao cliente/usuário, a partir de pesquisa qualitativa de
10
O Ministério da Saúde, em decorrência dos estudos elaborados pelo MARE, promoveu a
descentralização do processo aquisição e distribuição de medicamentos para estados e municípios,
resultando assim na extinção da Central de Medicamentos (CEME). O Instituto Nacional de Alimen-
tação e Nutrição (INAN) também foi extinto a partir da consolidação da descentralização do Progra-
ma Nacional de Alimentação Escolar. Finalmente o Departamento de Informática do SUS (DATASUS)
foi transferido da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) para a Secretaria Executiva do MS.
11
A concepção básica da proposta que resultou na NOB/96 foi elaborada pelo MARE.

232

PARTE1-NOSSO.pmd 232 10/01/03, 16:56


satisfação do cliente; à pesquisa sobre clima organizacional; ao desen-
volvimento gerencial/técnico/operacional de 92% dos servidores; e à
instituição do sistema de reconhecimento de desempenho dos servi-
dores.
No que se refere aos Ministérios dos Transportes e de Minas e Ener-
gia, sua inclusão justificava-se pelo impacto que essas Pastas sofreriam
com o processo de privatização e a criação de Agências Reguladoras.
Esses Ministérios, entretanto, não aderiram ao projeto, embora tenham
avançado nas discussões internas.
No final de 1997, ocorre a inclusão da Presidência da República, com
meta de efetivar sua reestruturação até o final de 1998. A PR foi um
benchmark de implementação do programa. Realizou-se um planejamen-
to estratégico, revisão da estrutura, otimização da estrutura de tecnologia
de informação, terceirização e melhoria de processos, revitalização do
centro de treinamento e revisão de processos na Imprensa Nacional.
Avalia-se que houve significativa mudança cultural (orientação para re-
sultados e custos, equipes multifuncionais, câmaras e comitês, coordena-
ção e negociação); consolidação da tecnologia da informação com visão
estratégica, não mais operacional, mas focada no cliente, com definição
de gerentes de contas; melhorias na comunicação direta intraorganizacional;
redução da força de trabalho com devolução de pessoal requisitado; re-
gulamentação de procedimentos e registro e disseminação de conheci-
mentos; auditoria na Imprensa Nacional, que resultou em economia de
300 milhões de reais na folha de pagamento (devido a pagamentos irre-
gulares); terceirização de atividades, com economia de 1,5 milhão de
reais em cargas, transporte e restaurante; e racionalização e saneamento
do almoxarifado, com eliminação de estoques desnecessários.
O programa foi razoavelmente integrado com o comando central de
governo apenas durante seus antecedentes (como PARI), articulando-se à
via expressa. O programa mostrou razoável distanciamento em relação a
uma significativa frente de políticas de gestão pública que ocorria de
forma paralela: a criação de agências reguladoras (de 1ª geração: ANATEL,
ANEEL e ANP); a elaboração do PPA 2000/2003, a partir do qual já se
vislumbrava, desde 1998, a gestão por programas e os ajustes estruturais
nos ministérios; a gestão social, cujo programa de capacitação em gestão
social se formulou e implementou de forma distanciada das iniciativas de
capacitação no âmbito do PRQ; da gestão fiscal, na medida em que as
questões concernentes à restrições orçamentárias não eram tratadas no

233

PARTE1-NOSSO.pmd 233 10/01/03, 16:56


âmbito das ações de otimização de processos; e gestão-meio, na medida
em que o fortalecimento do núcleo estratégico não logrou desenvolver
um tratamento sistêmico que contemplasse de forma satisfatória a solução
de questões de gestão de cargos, salários e carreiras de forma integrada.
Em especial no que tange à criação de agências reguladoras, a con-
cepção destas entidades e a definição da natureza de sua função (a
definição de um marco regulatório) passaram ao largo do PD. O Conselho
da Reforma do Estado chegou a recomendar a proposição de um marco
regulatório baseado em princípios e objetivos pré-estabelecidos. Mas coube
ao MARE um papel predominantemente instrumental de operacionalizar
as definições relativas a cargos comissionados e opinar, por iniciativa
própria, em relação a alguns itens do desenho proposto (tal como manda-
tos para os dirigentes).
Como programa de reestruturação e qualidade, prevaleceu o
voluntarismo do MARE em angariar adesões, sensibilizar equipes e levar
processos de transformação a cabo. O programa foi muito útil ao desen-
volvimento de uma visão sistêmica para a equipe da reforma sobre con-
formação institucional do governo federal em geral, indicando muitos
casos ideais de adoção dos modelos AE e OS. Todavia, logrou baixa
adesão e menor impacto ainda (expressivo apenas na SG/PR) basicamen-
te devido à falta de comprometimento e descontinuidade de ministros.
Os incentivos à adesão de ministérios e manutenção do programa em
caso de mudanças de ministros por parte do nível central de governo
eram baixos.

3.2.Organizações Sociais
A segunda frente da trajetória de reforma institucional era o projeto orga-
nizações sociais, uma proposta inovadora e polêmica do Plano Diretor.
Nesta fase, o projeto OS possui antecedentes e três momentos bem
demarcáveis. Os antecedentes remontam à alusão no discurso de posse
de Bresser à necessidade de se estabelecerem parcerias estáveis entre
estado e organizações da sociedade civil públicas não-estatais para
implementação de políticas públicas. A idéia não remontava preferenci-
almente às fundações de direito privado criadas pelo Estado sob a égide
do Decreto-lei 200, mas estava referida ao crescente associativismo (as-
sim como às instituições já seculares neste domínio tais como as Santas-
Casas) e em exemplos americanos (universidades, museus, hospitais etc.)
e britânicos (em especial as QUANGO).

234

PARTE1-NOSSO.pmd 234 10/01/03, 16:56


O primeiro momento, entre meados de 1995 (início da redação do
Plano Diretor) e 1996, é dedicado ao desenvolvimento da concepção
básica em consonância com o Plano Diretor (tipo de entidade, primeiras
propostas de lei) e divulgação (intra e extragovernamental). A adoção do
modelo OS também ocorria por adesão, mediante processo de aproxima-
ção por iniciativa do MARE, levando-se em conta muitas indicações pro-
veniente das análises do programa de reestruturação e qualidade. Havia
neste momento uma grande rotatividade de unidades piloto (ITA, HPV,
HFA, HUB, GHC, INPE, IMPA, ESAF, FUNDAJ, EMBAPA, IPEA, Museu
Goeldi, CEFET Rio, Radiobrás, IBGE, LNLS, FURP, INCA, ROQUETTE
PINTO), uma vez que a aplicação do modelo estava inicialmente voltada
à denominada publicização (transferência de atividades não exclusivas
para as OS criadas como forma induzida pelo Poder Público), não ao
fomento de entidades já existentes mediante nova titularidade. Havia,
sobretudo, uma grande pressão da câmara da reforma para demonstração
da aplicabilidade e operacionalização do modelo.
O segundo momento, correspondente ao ano de 1997, consiste no
detalhamento da definição da implementação, envolvendo questões so-
bre gestão de pessoas, finanças e patrimônio (tanto relativos à transferên-
cia das atividades de entidades estatais para entidades privadas quanto à
própria gestão destas atividades em entidades privadas flexíveis, embora
sujeitas a controles do Poder Público). O desenho fino do modelo foi
concluído em agosto de 1997 e as duas primeiras OS (ACERP e ABTLuS)
foram implementadas em outubro de 1997 mediante um complexo e
exaustivo processo de refinamento das proposições legais (que, após
significativas adulterações de forma e conteúdo, implicaram na edição da
MP 1591/97 e culminaram na Lei 9.637/98). Cada entidade publicizada
inicialmente tinha sua razão de ser. A ACERP representava a solução de
um problema da SECOM (livrar-se de um pesado passado de má gestão e
promover o uso político e logístico da TVE-Rio de forma mais flexível) e
outro do MARE (enquanto apoiava-se em Sérgio Amaral, porta voz presi-
dencial, para angariar apoio presidencial na inauguração do modelo). A
ABTLuS representava a introdução do modelo na área de C&T, altamente
propícia ao seu florescimento, e de uma forma bastante construtivista (o
empreendedor do LNLS opinara ativamente no desenho fino do modelo OS).
O terceiro momento da implantação de organizações sociais na Fase
do Plano Diretor corresponde ao ano de 1998 e se caracteriza por uma
tentativa deliberada de consolidar o processo de implantação nas OS

235

PARTE1-NOSSO.pmd 235 10/01/03, 16:56


existentes e promover uma melhor escolha e preparação de unidades-
piloto para implementação de OS. Paralelamente à implementação, pro-
blemas de concepção e de implementação eram detectados e já compu-
nham um conjunto de propostas de alteração da legislação corresponden-
te. Esta fase se encerra com a preparação de sete unidades piloto (Hospi-
tais federais na cidade do Rio de Janeiro; Bioamazônia; Parque da Tijuca;
Museu Imperial; Jardim Botânico; ENAP; e INCA) e indicações de revisão
do modelo para o futuro governo.
A concretização de organizações sociais foi um marco emblemático de
implementação da reforma gerencial. O modelo e as unidades
implementadas ainda eram muito frágeis, mas representavam, em alguma
extensão, a quebra de um paradigma. A grande questão seria a
sustentabilidade do modelo e da reforma gerencial em geral no segundo
governo FHC.

3.3. Agências Executivas


A terceira frente da trajetória reforma institucional representa o advento
das agências executivas. Há dois momentos nesta fase: a) concepção
básica e divulgação; e b)operacionalização e início de implementação.
O primeiro momento estende-se de 1995 a 1996 e consiste no desen-
volvimento do modelo em consonância com o Plano Diretor e sua divul-
gação. Analogamente às organizações sociais, neste primeiro momento
ainda não estavam claros e detalhadamente definidos os mecanismos
diferenciadores de operação de uma agência executiva, ou as flexibilida-
des de gestão às quais estariam sujeitas.
Havia uma relação pré-definida, mas ainda não negociada junto aos
órgãos competentes. Tampouco os detalhes da implementação, as ações
de preparação de unidades piloto (planejamento estratégico no âmbito
de um plano de desenvolvimento institucional), os requisitos para qualifi-
cação (firmatura de contrato de gestão, sua definição, elaboração e nego-
ciação) e o ritual qualificatório (portarias, decretos etc.). A ênfase deste
momento era passar para potenciais unidades piloto a filosofia do modelo
e angariar adesões para implementação. Esta estratégia deliberada era con-
dizente com as difíceis condições gerais de negociação intragovernamental
para definição fina dos mecanismos de funcionamento e operacionalização
do modelo. Havia alta rotatividade de UPs: INMETRO, IBGE, IBAMA,
INPI, ABC, SDA, CNPQ, SVS, CADE, FIOCRUZ, INSS.
O segundo momento entre 1997 e 1998 marca uma fase intensiva de

236

PARTE1-NOSSO.pmd 236 10/01/03, 16:56


definições finas no desenho do modelo e o início da implementação, sob
intensa pressão. As condições para conclusão da modelagem dentro da
concepção traçada pelo PD não haviam melhorado, mas cessariam de
todo, caso não houvesse um exemplo concreto de implementação a par-
tir do qual o modelo pudesse mostrar sua valia. Ainda em 1997, retomou-
se a discussão sobre flexibilidades necessárias, a partir do estágio anteri-
or, e buscou-se definir o modo de operacionalização do modelo (proposi-
ção dos Decretos 2487 e 2488 que tratam, respectivamente, das defini-
ções para elaboração de contrato de gestão e para qualificação de autarquias
e fundações públicas como agências executivas). Paralelamente, a pre-
paração organizacional nas UPs prosseguia, em pelo menos sete casos
(INMETRO, IBGE, ABC, SDA, CNPQ, CADE, INSS), em ritmos diferenci-
ados. Em maio de 1998 a Medida Provisória 1.549/97 é convertida na Lei
na Lei n( 9.649, firmando o marco legal do modelo.
A negociação das flexibilidades e da operacionalização do modelo era
uma tarefa tortuosa, porque envolvia o choque frontal de visões do MARE,
dentro do espírito do PD, e dos órgãos centrais de orçamento, recursos
humanos, finanças e controle interno (o de recursos humanos do próprio
MARE) no âmbito das trajetórias de gestão-meio e gestão-fiscal. A confor-
mação centralizadora e controladora dos sistemas auxiliares de orçamen-
to, finanças, recursos humanos e controle interno eram barreiras à flexibi-
lidades gerenciais. Ademais, havia a grande desconfiança de que eventu-
ais flexibilidades seriam efetivamente empregadas na geração dos resul-
tados visados (o temor arquetípico de que qualquer brecha será usada
para favorecer práticas patrimonialistas), se estes seriam adequadamente
estabelecidos em contrato de gestão e se este último seria bem gerido
por estruturas contratantes (os ministérios formuladores de política) esfa-
celadas. A negociação era basicamente horizontal: o MARE e os demais
ministérios/secretarias; não havia orientação determinante da Casa Civil,
embora a esta tenha cabido papel de árbitro em alguns impasses.
Os Decretos 2487 e 2488 foram editados em fevereiro de 1998 e o
INMETRO foi qualificado como AE após três anos de preparação. A
negociação do contrato de gestão com as partes intervenientes do Minis-
tério da Fazenda e do Planejamento levou um ano e girou em torno da
questão da garantia de repasses. Esta era considerada uma questão basilar
no desenho (contratual) do modelo: garantia de repasses mediante metas
de redução de despesas. Em dado momento da negociação, o Ministério
da fazenda recusou garantir o repasse para uma redução total de 40% no

237

PARTE1-NOSSO.pmd 237 10/01/03, 16:56


orçamento do INMETRO. Este fato levou, na prática, à superação da
questão em desfavor da funcionalidade do modelo.
O INMETRO inaugurou o modelo, mas a atuação do MARE, em outras
UPs que não lograram implementá-lo, rendeu inúmeros efeitos benéfi-
cos, gerando vigorosos processos de desenvolvimento institucional em
pelo menos duas UPs (IBGE e IBAMA).
Em síntese, uma característica das três frentes (reestruturação dos mi-
nistérios e melhoria de gestão; organizações sociais; e agências executi-
vas) nesta fase 1 é a integração interna e a divergência externa. A pri-
meira se apóia na convergência de visões promovida pelo PD e a
operacionalização das ações a partir de um mesmo locus institucional: a
SRE/MARE. A segunda, nas diferenças de perspectiva em relação às
trajetórias gestão-meio e gestão fiscal.

3.4.Uma genealogia da fase Plano Diretor


Por que esta opção de política de gestão pública se firmou desta forma?
Tratemos de decompor os elementos básicos do modelo que busca expli-
car esta fase: o empreendedor, o domínio da política pública, a visão do
problema e das soluções e as coalizões.

3.4.1. O empreendedor
O empreendedor é Luiz Carlos Bresser-Pereira, uma personagem com
atuações marcantes (Ministro da Fazenda do Governo Sarney em 1987,
Secretário de Governo no Governo Montoro em São Paulo), no setor
privado (ex-executivo e conselheiro do grupo Pão de Açúcar, líder no
setor de supermercados), na academia (professor e autor reconhecido
internacionalmente através de publicações nas áreas de administração,
economia, sociologia e ciência política) e na política (fundador do PSDB
juntamente com FHC, Montoro, Covas, dentre outros). Bresser é um ho-
mem de talentos múltiplos e com uma personalidade marcante: inquieto,
criativo, gosta de polêmicas e de desafios.
O nome de Bresser na composição da equipe ministerial surge no
momento final e na cota de FHC, de quem é amigo há três décadas. A
expectativa inicial era para a pasta das Relações Exteriores, mas um
movimento por um nome da carreira dos diplomatas forçou uma segunda
opção: a Secretaria da Administração Federal, elevada à condição minis-
terial para Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
(MARE).

238

PARTE1-NOSSO.pmd 238 10/01/03, 16:56


Do convite à posse decorreram menos de duas semanas. Ainda não
havia proposta estruturada e o Plano de Governo reproduzia de certa
forma a visão conservadora do Presidente e de seus especialistas no
assunto (os Ministros Eduardo Jorge, ex-assessor de FHC no senado e no
Ministério da Fazenda, assessor parlamentar aposentado e PhD em admi-
nistração pública pela New York University em Albany; e Clóvis Carva-
lho, engenheiro com experiência executiva na iniciativa privada e como
ex-Secretário de Planejamento do Estado de São Paulo e ex-Secretário-
Executivo do Ministério da Fazenda na gestão FHC). Em síntese, o em-
preendedor corria por fora.

3.4.2.A construção do domínio da política pública


O MARE se lançou como domínio da política pública desde o começo do
governo e se estruturou rapidamente a partir de colaboradores de Bresser
ligados à FGV de São Paulo e de quadros da burocracia governamental de
Brasília, dentre os quais estava um grupo de gestores que desempenhou
papel relevante na equipe de transição de governo. Em março de 1995 o
MARE já estava operando. A Secretaria da Reforma do Estado era a unida-
de dentro do MARE que tinha atuação mais central sobre esta trajetória de
reforma institucional. A SRE era estruturada por programas e projetos sob
a liderança de Ângela Santana, uma Secretária com perfil ativo e empre-
endedor, muito próxima ao Ministro. Como no MARE em geral, o modelo
de gestão era centrado em resultados e a comunicação era fluída (facilita-
da pela configuração dos layouts físicos em forma de colegiado).
A percepção dos problemas e soluções já são sinalizadas no discurso
de posse de Bresser. Diferentemente da disposição inicial do governo
em desconstitucionalizar e alterar o mínimo possível a lei máxima, Bresser
propunha uma ampla reforma constitucional e uma abrangente revisão
do capítulo da administração pública. Ele já insinuava a necessidade de
modelos inovadores de gestão de forma cooperada entre público e priva-
do (o embrião das organizações sociais).
Mas a proposta do Plano Diretor começa se desenhar a partir de dois
eventos marcantes: a)o encontro em Brasília, em março de 1995, com
Osborne & Gaebler, autores do best seller Reinventando o Governo,
libelo emblemático do início do NPM, que sugeriram um atento olhar
sobre a experiência britânica; e b)uma visita de cooperação à Grã
Bretanha com escala em Santiago de Compostela, sede de um congres-
so sobre gestão pública, em maio de 1995. A visita à Grã Bretanha

239

PARTE1-NOSSO.pmd 239 10/01/03, 16:56


mostrou, sobretudo, a experiência das executive agencies, no âmbito
do Programa Next Steps e no anterior Citizen’s Charter (ambas concep-
ções estruturadas de reforma da gestão pública), inspiração das agênci-
as executivas, mas também das Quasi Autonomous Non Governamental
Organizations (QUANGO), uma das inspirações das organizações soci-
ais. A escala em Santiago de Compostela, momentos antes da conferên-
cia de Bresser, possibilitou ordenar estas categorias e deu origem ao
principal quadro de referência do Plano Diretor (o que combina setores
de estado com diferentes formas de propriedade e formas de adminis-
tração).
Estabelecido o grande quadro de referência, de maio a julho, fez-se
a redação preliminar, lapidada, discutida nos meios governamentais e
enriquecida com dados e diagnósticos, até o lançamento em novembro
de 1995. Bresser preferiu expressar sua política em um Plano Diretor,
ao invés de torná-la legislação (a exemplo do legendário Decreto-Lei
200 ou da cogitação de uma Lei Orgânica da Administração Pública).
Além da crença de que a dinâmica das políticas excede à inércia
legislativa, havia o risco de não obter apoio político intra e extra-gover-
no para aprovar num só golpe uma legislação que desse conta da
abrangência de seu Plano Diretor. Na reunião de lançamento solene do
Plano Diretor, FHC encerrou a sessão expressando: “agora cabe ao Mi-
nistro Bresser convencer o Governo, o Congresso e a Sociedade”. O
cavalheiro já tinha sua espada e o mundo a conquistar. O Dom Quixote
pendurado na parede da sala de reunião ministerial do MARE nunca foi
tão emblemático.

3.4.3.A visão do problema e da solução


Para além de méritos e restrições de conteúdo e de forma que não
cabem aqui discutir, o Plano Diretor revela uma visão segundo a qual
as soluções de ordenamento e gestão no âmbito da administração bu-
rocrática não respondem mais aos cenários emergentes da globalização,
da organização da cidadania e da reestruturação produtiva (o advento
da sociedade do conhecimento, da nova economia etc.). A superação
do histórico de disfunções burocráticas que compõem o panorama da
crise do Estado exigiria o advento de um novo paradigma de gestão
pública, baseado nos princípios da flexibilidade, ênfase em resulta-
dos, foco no cliente e accountability. No domínio da reforma
institucional, o Plano Diretor e sua proposta de reordenamento

240

PARTE1-NOSSO.pmd 240 10/01/03, 16:56


institucional seria a solução para implementação de uma administra-
ção gerencial12.
Esta visão não era compartilhada pelo Presidente e seus principais
Ministros (os denominados “ministros poderosos”: Pedro Malan, da Fa-
zenda; José Serra, do Planejamento e, posteriormente, Saúde; Paulo Re-
nato Souza, da Educação; e, principalmente, Clovis Carvalho, da Casa
Civil, e Eduardo Jorge, Secretário-Geral da PR, estes dois últimos minis-
tros coordenadores da ação governamental). Pedro Malan e a equipe
econômica em geral, incluindo-se os ministros do Planejamento que su-
cederam José Serra, compartilhavam a visão segundo a qual o problema
central é o ajuste fiscal, como suporte à sustentação da política econômi-
ca em geral. Tal consideração era insensível à problemática da gestão
espelhada no Plano Diretor, à ótica do ganho de eficiência e de qualidade
dos serviços públicos, restando a preocupação pragmática e seletiva com
a redução de despesas (cujo principal alvo era a folha de pessoal e,
principalmente os inativos). Os ministros da Saúde e da Educação busca-
ram inicialmente uma aproximação exploratória, mas a maneira pela qual
as propostas do Plano Diretor foram apresentadas geraram reação e rejei-
ção, principalmente no domínio da Educação (por parte dos reitores das
universidades federais), área caracterizada, assim como a Saúde, por um
forte debate ideológico em torno da atuação estatal. Qualquer proposta
de reordenamento da ação estatal era vista como desestatizante. A pers-
pectiva da gestão pública subjacente à reforma institucional não lograva
atenção face à lógica pragmática quer do ajuste fiscal, quer da complexa
gestão dos universos institucionais da saúde e da educação. “Comprar” as
idéias da reforma institucional implicaria esforços e riscos adicionais de
convencimento. Nesta lógica pragmática seria possível alcançar resulta-
dos expressivos de outra forma, mediante otimizações na administração
burocrática.
Mas o principal foco de divergência ficava próximo do presidente e
estava incumbido de desempenhar uma de suas funções gerenciais mais
vitais: a coordenação macro-governamental. Eduardo Jorge, a quem cabia
coordenar ações políticas extragovernamentais, principalmente com o
Congresso Nacional, partilhava da crença segundo a qual o ideal burocrá-
tico ainda não havia se exaurido, mas apresentava problemas sanáveis,

12
Ao menos no que tange a esta trajetória. Há visões de outras facetas do problema que serão
explorados na trajetória seguinte.

241

PARTE1-NOSSO.pmd 241 10/01/03, 16:56


mediante ajustes tópicos no nível infraconstitucional e infralegal. Além da
desconstitucionalização de determinadas matérias, uma alteração consti-
tucional deveria limitar-se ao mínimo possível, tendo em vista as
contrapartidas fisiológicas e a complexidade do processo de negociação
e tramitação parlamentar. Clóvis Carvalho, a quem cabia coordenar as
ações intragovernamentais, endossava a crença na superação do paradigma
burocrático, mas propunha soluções no nível microorganizacional, volta-
das à otimização de processos de atendimento a usuários de serviços
públicos, na linha da gestão da qualidade e na gestão de projetos. Na
realidade, estes dois foram os verdadeiros auxiliares de FHC para área de
administração pública. Há claros indícios de que o presidente desconfiou
da proposta Bresser, mas “pagou para ver”, sob a vigilância atenta de
seus ministros mais próximos. Em suma, visões pragmáticas, conservado-
ras e reducionistas predominavam no caldeirão governamental. O caldo
era francamente desfavorável a novas culturas.

3.4.4.A coalizão política


A principal dimensão da coalizão nesta trajetória é intragovernamental,
na medida em que o Plano Diretor foi aprovado no âmbito do Poder
Executivo. Analogamente, o principal elemento da coalizão política
intragovernamental de Bresser-Pereira era certamente o próprio Presi-
dente. Primeiramente, porque somente com o apoio do presidente, Bresser
poderia vencer a barreira dos ministros mais influentes.
Com efeito, o presidente atuou como árbitro em diversas vezes em
que as tensões aumentaram. O caso mais expressivo ocorreu diante do
impasse gerado no momento do envio ao Congresso do projeto de lei
que criava a ANEEL. Enquanto Clóvis Carvalho e Eduardo Jorge apoiavam
o projeto, Bresser apontava inúmeras falhas no mesmo. A solução presi-
dencial foi que o projeto fosse enviado como estava ao Congresso por-
que este trataria de melhorá-lo. Mas a arbitragem, além de tendenciosa,
era um recurso extremo, não livrando Bresser de constrangimentos no
âmbito da Câmara da Reforma do Estado e do Conselho de Governo,
dirigido por Clóvis Carvalho. Houve a intervenção de altos burocratas
que, contribuíram para amenizar as resistências de Clovis Carvalho e
Eduardo Jorge. Eles atuaram menos como aliados e mais como interlocutores
que procuravam solucionar os conflitos e coordenar o processo. Destaca-
se o papel de Pedro Parente, então secretário-executivo do Ministério da
Fazenda, Paulo Figueiredo, ex-chefe de gabinete de Bresser e pessoa

242

PARTE1-NOSSO.pmd 242 10/01/03, 16:56


ligada ao staff da campanha de 1994, e Silvano Gianni, Secretário-execu-
tivo da Casa Civil (estes dois últimos tiveram papel fundamental na apro-
vação do texto final da MP das OS, servindo de negociadores junto a
Eduardo Jorge e Clovis Carvalho).
Não obstante, havia outros interlocutores encarregados de angariar a
atenção e o apoio presidencial em momentos especiais: Luciano Martins
e Mário Covas estão entre os principais apoiadores. Por outro lado, as
ações de Bresser para “vender” sua reforma e convencer ministros e
altos burocratas logrou mais diminuir resistências que angariar adesões à
coalizão intragovernamental, exceção feitas ao Ministro Nelson Jobim
(Justiça) e Carlos Albuquerque (Saúde), em questões específicas tais como
emenda constitucional e Norma Operacional Básica do SUS.
A coalizão extragovernamental desempenhou um papel secundário
nesta trajetória. Havia o apoio manifesto de lideranças partidárias da coli-
gação governista, mas com diminuto poder de intervenção no Governo
em relação à reforma institucional.
Outro meio eficaz de atuação indireta de Bresser sobre o governo foi
o debate acadêmico e as publicações em revistas e na mídia voltada à
opinião pública em geral. O esforço de inserção do tema da reforma na
mídia e na academia sensibilizou o arranjo autorizativo governamental de
alguma forma.

3.5.O MARE contra a maré


Bresser foi o elemento perturbador do sistema de crenças estáveis que
reinava na alta e na baixa burocracia governamental. Foi o elemento de
ruptura cujo ruído provocaria mudança.
Em síntese, a visão do empreendedor não era hegemônica e antago-
nizava-se, em diferentes extensões, com a visão predominante dentro do
governo. O estilo de liderança de FHC, de estimular certos conflitos para
só depois intervir, explica o lançamento desta trajetória na medida em
que possibilitou a abertura de uma janela a um empreendedor capaz de
unir problemas a soluções e buscar realizá-las mesmo contra a maré. O
apoio do presidente dependeria, em cada momento, do sucesso de Bresser
em suas ações.
Um prognóstico precoce certamente indicaria a baixa implementação
e a descontinuidade verificadas. Além da baixa implementação, o que se
verificou foi uma implementação fragmentada. A proposta estava alheada
no domínio do próprio MARE, tanto em relação à questões de recursos

243

PARTE1-NOSSO.pmd 243 10/01/03, 16:56


humanos (relativas a carreiras de ministérios específicos), quanto em
relação à TI. Embora a TI tenha tido implementação mais continuada, isto
não significou maior integração ao PRQ. A proposta também estava dis-
tante das questões relativas à gestão fiscal, exceto inicialmente no âmbito
do PARI, em relação à gestão social, em relação à gestão estratégica e em
relação ao aparato regulatório. O PRQ, assim como as AE e as OS, abstra-
indo-se os problemas de concepção inerentes a estes modelos, não servi-
ram, como deveriam e poderiam, para potencializar resultados no âmbito
das demais trajetórias.

IV- CASO 2: A GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA I (1999-2001)

A gestão pública empreendedora é uma denominação cunhada por Pedro


Parente, titular do Ministério do Orçamento e Gestão (MOG), que absor-
veu o MARE no segundo mandato FHC, para designar uma nova fase nas
políticas de gestão pública. A gestão pública empreendedora não estava
apenas referenciada na trajetória de reforma institucional; deveria abarcar
pelo menos as trajetórias de gestão estratégica (PPA) e gestão-meio (as
três no âmbito do MOG). O âmago da gestão pública empreendedora
consistia na implementação da gestão por programas consoante a pro-
posta do PPA, o que implicaria mais na alteração das estratégias de refor-
ma institucional do que das de gestão-meio.
Tal orientação gerou grande transformação na trajetória da reforma
institucional, com repercussões nas frentes reestruturação de ministérios
e melhoria de gestão, organizações sociais e agências executivas. Tais
transformações são devidas a mudanças na visão sobre a natureza do
problema da gestão pública brasileira contemporânea, mudanças na
formatação de soluções, no domínio institucional da política de gestão
pública, e, ainda, mudança de empreendedor e nas coalizões.
Este segmento buscará caracterizar as transformações nas três frentes
e, após, as mudanças nos elementos constitutivos das políticas de gestão
pública.

4.1.Reestruturação do núcleo estratégico e melhoria de gestão


Há dois momentos bem demarcáveis nesta segunda fase de reestruturação
do núcleo estratégico e melhoria de gestão. Esta frente está encampada
pela SEGES e traduzida para o discurso da gestão pública empreendedora I.

244

PARTE1-NOSSO.pmd 244 10/01/03, 16:56


Superada a confusão inicial característica da chegada de uma nova
equipe e da ocupação de um locus institucional fortemente arraigado
aos ideais do PD, o primeiro momento da reestruturação do núcleo
estratégico e melhoria de gestão é um momento de formulação e se
caracteriza pela tentativa de convergência com o PPA, em atendimen-
to às definições do Planejamento estratégico do MOG. Esta frente
passou a adotar o nome genérico (que, na verdade, ultrapassa seu
escopo) de gestão pública empreendedora. Seu foco foi a
implementação de estruturas por programas em caráter experimental,
em seis ministérios (MT, MP, MMA, MDA, MINC, MPAS/SEAS). A
implementação dos programas do PPA implicavam desenho matriciais
para comportar as unidades funcionais e as unidades de supervisão
dos programas a cargo dos ministérios.
Além deste foco, ou seja, a reestruturação do núcleo estratégico e
melhoria da gestão pública empreendedora também estava voltada ao
denominado atendimento esporádico de “balcão”, sem foco pré-definido,
isto é, à demanda ou oferta em razão de problemas ou oportunidades
específicos. Tal denominação não pode ser tomada de forma pejorativa,
uma vez que ações de balcão existem, em alguma extensão, em qualquer
agenda e podem ser consistentes com determinadas visões, podem ex-
pressar estratégias deliberadamente construtivistas e flexíveis e, nesta
condição, encerrarem um instrumento de aprendizagem experimental. O
perigo é quando a dominância das ações de balcão denota falta de políti-
ca clara de gestão pública e, por conseguinte, falta de foco, promovendo
má alocação de recursos e gerando custos de oportunidade. O ponto a
reter é que o limite entre ambas inclinações da estratégia de balcão foi
tênue neste período.
Ambas atuações (integração ao PPA e balcão) eram viabilizadas pelo
Programa de Modernização do Poder Executivo Federal, um projeto de
cooperação firmado com o PNUD, a partir de empréstimo do BID, que
assegurava recursos e meios operacionais relativamente ágeis para
contratação de serviços de consultoria em assistência às UPs. O PMPEF
existia desde o MARE e havia sido formulado em estrita observância
programática ao PD. Embora tenha se tornado operacional a partir de
1998, era suficientemente flexível para viabilizar ações de balcão.
Incluem-se nesta frente de reestruturação do núcleo estratégico e
melhoria de gestão o programa da qualidade, que subsistia de forma
relativamente autônoma e imune às transformações da SEGES, e o pro-

245

PARTE1-NOSSO.pmd 245 10/01/03, 16:56


grama da desburocratização13, criado com o MOG e alojado na SEGES,
com o propósito de integrar a idéia de desburocratização com os novos
discursos focados no cliente e da revisão de processos mediante maciça
utilização de TI. Cabe relembrar que propostas de desburocratização já
haviam sido lançadas, mais de uma vez, na história recente da administra-
ção pública brasileira, baseadas na simplificação de exigências, de docu-
mentos, regras e procedimentos no atendimento ao cidadão.
As inflexões no desenho da frente de reestruturação do núcleo estra-
tégico e melhoria de gestão neste primeiro momento não mostraram
resultados visíveis. A mudança e propagação do discurso, a busca por
propostas sólidas, a consolidação do espaço intraministerial (agravados
após a saída de Parente e a queda de Clóvis Carvalho, em agosto de
1999) drenaram a agenda da SEGES, desde este primeiro momento até
fins de 1999. A Booz Allen Hamilton foi contratada para propor novos
desenhos de estruturas nos seis ministérios escolhidos, mas o trabalho
encerrou-se por determinação do ministro Martus Tavares após a apre-
sentação da proposta relativa ao próprio MOG (que sugeria a extinção do
Ministério e a aglutinação de suas secretarias na Casa Civil). Os resultados
da estratégia de balcão não foram visíveis no período. A integração
intraministerial foi grandemente dificultada pelos seguintes fatores: a
baixíssima prioridade das questões relativas à gestão institucional na agenda
ministerial; a postura isolacionista da SPI na promoção do seu PPA; e o

13
O Programa Nacional de Desburocratização, incluído no PPA, constitui um conjunto articulado
de ações desenvolvidas em articulação com ministérios e órgãos federais, governos estaduais, Poderes
Legislativo e Judiciário, e entidades da sociedade, com o propósito garantir o respeito e a credibilidade
das pessoas e protegê-las contra a opressão burocrática, mediante a boa qualidade e eficiência dos
serviços prestados e a obtenção, em última análise, de melhores resultados para o desenvolvimento
social.O Programa tem como objetivos: superar a cultura burocrática, promovendo uma mudança
de atitude e comportamento em relação ao apego a regulamentos e controles excessivos; vencer o
sentimento de desconfiança e promover o respeito aos direitos do cidadão-consumidor de serviços
públicos, impedindo que cidadãos não se intimidem ao procurar os serviços públicos; aumentar a
transparência e efetividade nas ações de governo; e promover inovação contínua, vencendo nichos
de resistência às mudanças e implementando novas idéias e soluções, alavancando o governo
eletrônico e promovendo a manutenção e aperfeiçoamento permanente da desburocratização.A
implementação desse programa se baseia em três frentes de ação: a) articulação; b) mobilização; e c)
promoção de ações de desburocratização.Articulação e interação é a estratégia básica do Programa.
Os instrumentos de articulação e cooperação são comitês ministerial e setoriais de desburocratização.
A lógica desta estratégia é a formação de uma rede de desburocratização a partir da qual orientações,
estratégias, experiências e resultados possam fluir de forma horizontal, sem a característica de impo-
sições e determinações centrais. No plano federal, cada Ministério tem o seu comitê e cada órgão do
Ministério pode criar o seu. A filosofia do trabalho é de adesão, para que as partes promovam as ações
de desburocratização segundo possibilidades e metodologias próprias, sobretudo aqueles que estão
no nível operacional da burocracia.

246

PARTE1-NOSSO.pmd 246 10/01/03, 16:56


isolamento operacional da área-meio (já sem a SEAP), mas sujeita a pro-
blemas de coordenação intraministerial, dada a quantidade de secretarias.
A SEGES era considerada um corpo estranho no MOG, incorporada pelo
PPA e pela agenda operacional da área-meio.
No segundo momento da frente de reestruturação do núcleo estratégi-
co e melhoria de gestão, correspondente ao ano de 2000 até maio de
2001, as condições se agravavam progressivamente, o desgaste
intraministerial era intenso e a SEGES, o caminho do balcão, tornou-se
dominante. Nesse momento, a assistência técnica da SEGES passou a
restringir-se à elaboração de termos de referência (TOR) para contratação
de consultorias e ao acompanhamento de processos licitatórios, uma vez
que não dispunha de quadro técnico suficiente para viabilizar uma assis-
tência mais próxima aos clientes. Dentro do cenário criticamente restritivo,
a estratégia do balcão era considerada a única possível, consistente com a
visão segundo a qual a transformação objetivada justifica intervenções
casuísticas sem o prévio enquadramento em modelos preestabelecidos.
Houve, com efeito, assistências difusas que geraram impactos transfor-
madores, mas localizados. Em segundo lugar, a estratégia do balcão po-
deria gerar apoios intraministerial e intragovernamental em geral.
As implementações nas diversas UPs nesta fase podem ser assim sin-
tetizadas:
• MMA - início da discussão estratégica com foco no setor, visando
integrações intersetoriais com outros ministérios, ONGs, estados e muni-
cípios e entidades vinculadas;
• MINC - elaboração de proposta de reestruturação por segmento de
atuação (não compatível com o PPA), incluindo o IPHAN (maior foco) e
desenvolvimento de modelo de gestão mais adequado às atividades dos
museus;
• MJ - diversas ações de melhoria deflagradas, tais como otimização
de processos de trabalho e apoio a programas;
• MJ/DENATRAN - início da elaboração do diagnóstico;
• MPAS/SEAS - implantação da “Agendas Sociais nos estados”, articu-
lação da estrutura para execução do PPA e implementada rede de infor-
mações SEAS/estados;
• MD - proposta de estruturação do gabinete do Ministro que contém
as atividades-meio;
• MEC - elaboração do planejamento das ações Bolsa-Escola e do
termo de referência para sistemática de acompanhamento;

247

PARTE1-NOSSO.pmd 247 10/01/03, 16:56


• MDA - planejamento estratégico para o INCRA;
• AGU - alguns resultados de melhorias de processo de trabalho de-
correram das recomendações da consultoria, resultando inclusive na re-
dução do número de pessoas nas atividades-meio (cerca de 30%). A AGU
é uma exceção da estratégia de balcão; a SEGES convenceu a AGU da
necessidade de aprofundar a análise da sua estruturação, incluindo
otimização de processos de trabalho, com apoio de consultoria.
A predominância da estratégia do balcão revelava, naquele momento,
sobretudo, o malogro de uma gestão pública empreendedora integrada e
focada, conforme preconizada inicialmente por Pedro Parente.
Os programas de desburocratização e qualidade avançavam de forma
praticamente autônoma. O programa da qualidade havia inovado muito
pouco em relação à orientação doutrinária característica do programa
passados dez anos desde sua criação e desde seu revamp no MARE. O
programa de desburocratização sinalizava resultados promissores, na me-
dida em que seu desenho se mostrava altamente sedutor: não havia mo-
delos ou crenças predefinidas (ao contrário do PD e do Programa da
Qualidade); não era dogmático quanto à implantação, era construtivista;
falava a linguagem da burocracia operacional (revisão de regras e pro-
cessos, sem neologismos antipáticos ou incompreensíveis) e, como resul-
tado, logrou vender bem uma idéia velha e adequada. Todavia, os resul-
tados do programa ainda não eram visíveis à SEGES, ao Ministério e ao
Governo em geral.
Em julho de 2000 as condições de integração e coordenação
intraministerial melhoram substancialmente a partir do advento da secre-
taria-executiva adjunta do MP (ex MOG, que passa a se chamar Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão), ocupada por Pedro Farias (ex
Secretário Adjunto da SRE/MARE e diretor do programa de reestruturação
e qualidade). Ainda assim o tempo já havia passado para a SEGES. O PPA
havia drenado a atenção da burocracia para políticas de gestão pública e
a SEGES havia se enredado no balcão sem condições de propor um
prosseguimento viável à gestão pública empreendedora. A gestão públi-
ca empreendedora I se encerra com a saída de Ceres Prates da SEGES em
maio de 2001.

4.2. Organizações Sociais


A gestão pública empreendedora desprezava os modelos institucionais.
Sua visão enfatizava a dispensabilidade dos modelos para geração de

248

PARTE1-NOSSO.pmd 248 10/01/03, 16:56


transformações na gestão pública. Ademais, especificamente em relação
às OS, a SEGES nutria dois sentimentos: a)compartilhava com a visão da
comunidade solidária de que as OSCIPS haviam ocupado o espaço cabí-
vel para um tal modelo (de parceria com o terceiro setor); e b)temia as
limitações do modelo OS e as conseqüências da ADIN movida pelo PT e
PDT contra a lei 9.637. Cogitou-se, desta forma, até a revogação da Lei nº
9.637, mas chegou-se a levantar problemas relativos à legislação e às OS
de forma sistemática e a se esboçar propostas de revisão.
Ao fim e ao cabo, a estratégia adotada em relação às OS, nesta segun-
da fase, foi a não alteração do modelo, seu não incentivo e, se fosse o
caso, deixar este projeto morrer. Sua implementação seria feita apenas
sob demanda (por força da Lei nº 9.637, a SEGES deve apor sua concor-
dância à qualificação de OS).
O que se verificou no período 1999-2001 foi uma estratégia de
implementação paralela (Bioamazônia e Mamirauá) pelo MMA e, princi-
palmente, MCT. A implementação da Bioamazônia não foi motivada pelo
MMA, mas por seu empreendedor. A implementação do Mamirauá e
demais OS que se seguiram na fase posterior, foi fortemente motivada
pelo MCT. Devido à preparação prévia no âmbito do MARE, na fase
anterior, e à razão óbvia de que Bresser era o Ministro de C&T (até
meados de 1999), a concepção das OS foi enraizada no MCT. Não apenas
porque contava com o apoio e a visão de Carlos Pacheco, secretário-
executivo, mas também porque havia passado pela análise do Ministro
Sardenberg (que sucedeu Bresser) e, sobretudo, porque a idéia havia
sido “comprada” pela comunidade desde a implantação da ABTLuS. A
maior prova é o Relatório Tundisi, que, ao analisar os institutos de pes-
quisa e propor soluções institucionais, indica a opção de OS, para certas
áreas conforme a natureza do instituto e sua missão.
Em síntese, a implementação paralela pelo MCT significa que este se
autoproveu de apoio técnico à implementação e buscou angariar por si
só o necessário apoio intragoverno para expedição dos decretos de qua-
lificação.

4.3. Agências Executivas


Consistente com o espírito da gestão pública empreendedora I, nesta
segunda fase a implantação de agências executivas foi descontinuada.
Tal fato ampara-se nas limitações do modelo (flexibilidades restritas, bai-
xa eficácia das prerrogativas legais, aplicação apenas a autarquias e fun-

249

PARTE1-NOSSO.pmd 249 10/01/03, 16:56


dações, principalmente) e em estratégias paralelas empreendidas por
setores fortes de governo, no sentido de dotar órgãos emergentes de
condições diferenciadas de gestão. Tratam-se, respectivamente, das difi-
culdades do INMETRO em tirar melhor proveito possível do modelo e do
advento das agências reguladoras de 2ª geração.
As dificuldades na implementação do modelo AE no INMETRO re-
montam ao MARE e não se limitam apenas ao modelo. Desde o início,
regulações intraministeriais atinentes a questões operacionais de RH (re-
gistro de horas-extra no SIAPE, por exemplo) eram descumpridas pela
área de RH do próprio MARE ao arrepio das determinações do próprio
ministro. Por outro lado, questões de relacionamento entre o INMETRO e
seu ministério supervisor dificultavam a sinalização de uma demanda
ministerial pela melhoria do modelo. Em todo caso, o reconhecido bom
desempenho do INMETRO se deve muito mais aos seus esforços própri-
os de desenvolvimento institucional que ao mérito do modelo. Este argu-
mento fortalecia a visão anti-modelo da gestão pública empreendedora I.
Os efeitos da criação das agencias reguladoras de segunda geração
(ANVISA e ANS) sobre o modelo AE remetem a duas presunções: a) se o
modelo AE fosse robusto, proporcionando sólida alternativa diferenciada
de operação, pelo menos a ANVISA não precisaria ter sido criada como
agência reguladora; b)se o foi, dada a ausência de um claro marco
regulatório e tendo em vista que pelo menos a ANVISA desempenha
algumas funções claramente não regulatórias, isto significa que qualquer
entidade que precise se diferenciar possa ser uma agência reguladora.
Em síntese, já se sinalizava a utilização do modelo de agência reguladora
como estratégia de flexibilização (em busca do que se convencionou
chamar jocosamente de “kit reguladoras”: mandato, carreira própria, es-
trutura diferenciada de cargos comissionados, regras diferenciadas de
licitação, de provisão de quadros temporários etc.), que explodiu na
terceira geração de agências reguladoras (ANA, ANCINE, ANTAQ, ANTT).
Em parte, o modelo AE havia sido vencido pelo modelo agência regu-
ladora. Uma legião de órgãos (secretarias de ministérios, principalmente)
ainda continuava não atendida por modelos flexibilizadores, baseados em
resultados, mesmo com o amparo do parágrafo 8º do artigo 37 da Consti-
tuição (incluído pela emenda nº 19), segundo o qual a autonomia gerencial
de órgãos e entidades da administração pode ser ampliada mediante
contrato de gestão. Nessa linha, a SEGES chegou a elaborar um projeto de
lei que buscava avançar o modelo AE na direção de um regime contratual

250

PARTE1-NOSSO.pmd 250 10/01/03, 16:56


de gestão. Tal iniciativa chegou a gerar algumas discussões junto à Casa
Civil, que, entretanto, não lograram nenhum resultado.

4.4. Uma genealogia da fase gestão pública empreendedora I


O que explica a dinâmica desta trajetória nesta fase? O que explica as
mudanças desta fase em relação à fase anterior? Tratemos de decompor
os elementos básicos que, segundo o modelo explicativo em questão,
elucidam porque a trajetória se afirmou e o que a fez variar: mudanças na
visão do problema e das soluções; mudanças no domínio da política
pública; mudanças nas coalizões na esfera política; e mudança de empre-
endedor.

4.4.1. O empreendedor
Embora Pedro Parente seja o fundador da gestão pública empreendedora,
o empreendedor desta fase na trajetória reforma institucional é Clóvis
Carvalho.
A partir de sua da posição de Ministro-Chefe da Casa Civil da Presi-
dência da República, presidente da câmara da reforma do estado e “es-
pecialista em gestão” junto à FHC, as ingerências de Carvalho no domínio
das políticas de gestão pública no primeiro governo foram marcantes. O
padrão de cobrança que estabeleceu sobre Bresser extrapolava o zêlo
necessário à coordenação das ações governamentais e demonstrava es-
pecial interesse pelo tema.
Não obstante as acusações de baixa implementação e as manifestas
discordâncias de Clóvis Carvalho em relação ao desenho da política con-
tida no Plano Diretor (que julgava excessivamente teórica e pouco prag-
mática), consta que a decisão de extinguir o MARE e incorporá-lo ao
MOG partiu do próprio Bresser (após haver cogitado desenhos alternati-
vos de incorporação da SRE à própria Casa Civil). O fato é que a criação
da Secretaria de Gestão na estrutura do MOG com as atribuições da SRE e
a competência de formulação da política de RH da SRH foi sugestão de
Clóvis. Não obstante, a titular da SEGES foi por ele escolhida dentre os
melhores quadros de sua equipe mais próxima.
A visão do problema, da solução e os arranjos ideais da coalizão
revelam que o empreendedor da reforma institucional passaria a ser
Clóvis, mesmo sendo Pedro Parente o Ministro, e mesmo este sendo
considerado alguém com visão gerencial. Clóvis foi o empreendedor
mesmo após ter deixado a Casa Civil para ocupar, por um curto período

251

PARTE1-NOSSO.pmd 251 10/01/03, 16:56


de tempo, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio.
A saída de Clóvis do governo, deixou à deriva a gestão pública em-
preendedora. Pedro Parente, já na Casa Civil, havia recusado assumir este
papel e havia tomado para si a tarefa à frente de Tecnologia da Informa-
ção. Por outro lado, Martus Tavares, o novo ministro do MOG, havia,
desde o começo, renunciado ao empreendimento da reforma institucional,
quer por sua inclinação técnica francamente fiscalista, quer por acreditar
no empreendimento de José Paulo Silveira, o PPA da trajetória gestão
estratégica, que julgava constituir na nova política de gestão pública.

4.4.2. O domínio da política pública


A fase Gestão pública empreendedora I inaugura-se com novo locus
institucional: a Secretaria de Gestão (SEGES) do Ministério do Ministério
do Orçamento e Gestão (MOG), secretaria, esta que incorporou a SRE e
ministério que absorveu o MARE no 2º mandato FHC.
A inclusão das estruturas do MARE no MOG era problemática sob
vários aspectos. Primeiramente, a idealizada integração entre orçamento,
planejamento e gestão (cuja visão remete ao OMB americano) certamen-
te dependia muito mais de integração de visões, equipes, carreiras e
políticas que de uma horizontalização do desenho organizacional ministe-
rial, mantendo-se as mesmas secretarias. Este fato confere à coordenação
ministerial um papel chave, como será tratado mais adiante. Segundo, o
desenho inicial comportava as Secretarias-meio (logística e tecnologia da
informação, recursos humanos e patrimônio da União), uma Secretaria de
Estado da Administração e Patrimônio (SEAP), ocupada por Cláudia Costin,
ex-Secretária Executiva e ex-ministra interina do MARE. Terceiro, a SEGES
havia sido plasmada para ser um espaço de atuação de Clóvis Carvalho
na reforma do estado e ainda continha a herança da concepção de refor-
ma do extinto MARE. Embora Clóvis Carvalho tivesse patrocinado, em
boa medida, o advento do PPA, no bojo da trajetória de gestão estratégica,
a SEGES era vista como um corpo estranho no MOG. Em quarto lugar,
José Paulo Silveira, Secretário de Programas e Investimentos Estratégicos,
emergia com o PPA 2000, concebido, apresentado e considerado pelo
alto staff governamental (FHC inclusive) como a principal abordagem de
modernização gerencial do governo (de forma muito conveniente no
início do segundo mandato, marcado pela crise cambial de janeiro de
1999, porque acenava com o futuro, em oposição à perspectiva da ges-
tão da crise).

252

PARTE1-NOSSO.pmd 252 10/01/03, 16:56


Em síntese, a atuação da SEAP era dissoante com a atuação do então
secretário-executivo do MOG, Martus Tavares, na coordenação integrada
das secretarias, que chocava-se com a atuação isolada da SEGES. Este
arranjo gerou maior segregação potencial entre unidades da área-meio
(domínio da SEAP), reforma institucional (domínio da SEGES fortemente
relacionada à Casa Civil) e planejamento (domínio da Secretaria Executi-
va do MOG). A Secretaria de Orçamento federal subsistia alheada à reali-
dade das políticas de gestão pública.
O Ministro Pedro Parente, técnico da equipe econômica, de reconheci-
da visão gerencial (por sua experiência à frente do SERPRO e da Secretaria
Executiva do Ministério da Fazenda, uma das organizações governamentais
mais complexas), estava consciente das limitações do desenho do MOG. O
arranjo exigia muito da coordenação ministerial e visão abrangente, de-
mandas em relação às quais o perfil do ministro respondia à altura. A
substituição de Pedro Parente por Martus Tavares logo em meados de 1999
deixou patente esta proposição e levou as deficiências do desenho ao
limite. Em síntese, o domínio da política pública estava isolado.

4.4.3. A visão do problema e da solução


A visão desta segunda fase caracteriza-se por menos ênfase nos modelos
e mais na transformação, baseada em capacitação e na utilização de
instrumentos mais simples e consagrados de gestão. Subjaz a esta visão a
noção de que o problema central da gestão pública se coloca menos em
perspectiva multi-institucional (a partir de transformações nas esferas do
estado, mercado e sociedade civil), tal como o Plano Diretor supunha, e
voltava-se mais para dentro do modelo de gestão das organizações públi-
cas: os processos, as pessoas, a “qualidade da gestão”. A reforma
institucional revestia-se de uma visão micro-organizacional.
Declaradamente, os modelos do PD (a categorização de núcleo estra-
tégico, atividades exclusivas e não exclusivas; organizações sociais e
agências executivas) entram em declínio, em favor de uma abordagem
que se propõe mais pragmática e flexível: “qualquer forma” é válida para
gerar transformação da gestão. Passado o momento de rejeição, houve
uma tentativa tardia de resgate dos modelos, mais como instrumentos de
promoção de transformação, entre outros possíveis, mas estes certamente
já não compunham a figura central da política de gestão pública.
Não obstante, havia também a visão de que políticas de gestão públi-
cas deveriam emergir de um debate orientado e fomentado na própria

253

PARTE1-NOSSO.pmd 253 10/01/03, 16:56


burocracia, mediante um processo sistemático e abrangente de capacitação
(a exemplo do que ocorreu na Casa Civil no âmbito do programa de
capacitação em gestão social, no qual a titular da SEGES, Ceres Prates,
tivera atuação marcante).
Em suma, gestão pública empreendedora foi a denominação cunhada
por Pedro Parente como tentativa de sintetizar substâncias diferentes num
só frasco. Havia um desejo imanifesto de superação da era Bresser (afinal,
Bresser ainda era Ministro da C&T), mas havia o sentimento de que era
preciso tirar proveito dela e integrar outros ingredientes (PPA, políticas de
RH no velho estilo PDV etc.). O marco emblemático da tentativa de síntese
foi um evento de planejamento estratégico do MOG, comandado pelo
próprio Parente. O evento homogeneizou o discurso e apaziguou os âni-
mos, mas não homogeneizou a visão sobre problemas e soluções. O futuro
do arranjo e das políticas de gestão estava nas mãos do ministro, da sua
capacidade de integração intra e extra (Casa Civil). A visão fiscalista de
Martus e seu padrão de atuação predominantemente técnico minimizaram
o espaço das proposições da SEGES na agenda ministerial.

4.4.4. A coalizão
Num breve primeiro momento, que se estende de janeiro a agosto de
1999, a forte figura de Clovis Carvalho como empreendedor da reforma
institucional dispensava arranjos de coalizão intragovernamental, enquan-
to que as dificuldades de integração da visão da gestão pública empreen-
dedora dentro do próprio MOG demandava sólidos arranjos de suporte
intraministerial.
A queda de Clóvis Carvalho, a recusa de Pedro Parente em sucedê-lo
no papel de empreendedor da política e a renúncia de Martus Tavares
em assumir tal papel forçaram a construção de coalizões que pudessem
proporcionar suporte intraministerial e intragovernamental. A construção
de coalizões drenou boa parte da atenção da gestão da política no perío-
do de dezembro de 1999 a maio de 2001. Até dezembro de 1999, a
SEGES ainda acreditava ser possível a costura de uma coalizão
intraministerial, a partir do apoio da SPI e do próprio ministro. O inciden-
te causado pela proposição de extinção do MOG pela BoozAllen e o
distanciamento da SPI tornaram impossível a costura. De dezembro de
1999 a maio de 2001 seguiu-se um momento de extrema fragilidade: a
Secretária permanecia no cargo, mas sequer conseguia fazer nomear seu
staff mais próximo.

254

PARTE1-NOSSO.pmd 254 10/01/03, 16:56


4.5. A SEGES à deriva
A SEGES e a fase que inaugurou nesta trajetória de reforma institucional
foi uma clara intervenção de Clóvis Carvalho no domínio institucional da
Reforma do Estado, sem a interferência direta do empreendedor anterior,
cujas idéias rejeitava. O ideal da conquista do domínio da política de
gestão pública, num só golpe, na virada do governo, provou-se um em-
preendimento sem sustentação após a sua saída de cena. Primeiramente,
o tema reforma do estado era desconfortável na agenda de qualquer
ministério, em especial naqueles marcados por um perfil fiscalista. Se-
gundo, o momento entre dezembro de 1999 e maio de 2001 foi de
intenso desgaste intraministrial e intragovernamental e isolamento da SEGES.
O ponto a reter é que não apenas a SEGES ficou a deriva, mas a
política do Plano Diretor havia sido deslocada pela política da gestão
pública empreendedora e, em determinado momento, notadamente entre
dezembro de 1999 e maio de 2001, já sem o empreendedor, esta não
mais se visualizava, parecendo existir o vácuo característico dos momen-
tos de transição passiva (quando uma coisa acaba e outra ainda não se
coloca em seu lugar).

V - CASO 3: A GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA II (2001-2002)

A gestão pública empreendedora II é uma reação ao estado letárgico


final da gestão pública empreendedora I, a partir da perda da coerência
que originalmente caracterizavam as diversas ações em jogo. A gestão
pública empreendedora II parte da sucessão da titular da SEGES (Ceres
Prates é substituída por Evelyn Levi) e da necessidade de sinalizar a
existência de uma política e sua orientação. Tal necessidade era percebi-
da tanto por organizações públicas “clientes” dos incentivos à transforma-
ção da gestão, quanto pelo staff da Casa Civil (cujo trabalho, no que
concerne a proposições de criação de novos órgãos, entidades e carreiras
é bastante dependente de interação com a SEGES).
O que está sendo chamado de gestão pública empreendedora II pode
ser caracterizado como uma política de gestão pública na medida em que
comporta uma visão do problema e das soluções de forma diferenciada
em relação à fase anterior, visões estas articuladas por um ator que de-
sempenha o papel do empreendedor em busca de coalizões
intragovernamentais. Estas categorias são de alguma forma (uma ou outra

255

PARTE1-NOSSO.pmd 255 10/01/03, 16:56


com alguma dificuldade) identificáveis, embora não se possa afirmar que
a gestão pública empreendedora II seja uma proposta marcantemente
diferente das demais. Trata-se muito mais de uma tentativa de síntese
ordenada das heranças do Plano Diretor e da Gestão pública empreende-
dora I.
A gestão pública empreendedora II se propunha a uma nova síntese
de elementos do Plano Diretor, da gestão pública empreendedora I e
outras agregações concernentes à regulação e gestão de carreiras. Tal
concepção reorientou a trajetória da reforma institucional, com repercus-
sões nas frentes reestruturação de ministérios e melhoria de gestão, orga-
nizações sociais e agências executivas.
Este segmento buscará caracterizar as transformações nas três frentes
e, após, as mudanças nos elementos constitutivos das políticas de gestão
pública.

5.1. Reestruturação do núcleo estratégico e melhoria de gestão


No que se refere à reestruturação do núcleo estratégico e melhoria de
gestão, a gestão pública empreendedora II inicia-se em plena
implementação da estratégia do balcão. Esta estratégia ganharia, todavia,
três elementos orientadores, que, destarte, sinalizavam o resgate da visão
e dos instrumentos do Plano Diretor: a)fortalecimento do núcleo estraté-
gico; b)consideração dos modelos institucionais do Plano Diretor, median-
te revisão e reorientação da estratégia de implementação; c)busca de
convergência com os programas da qualidade, desburocratização e PPA.
A ênfase no fortalecimento do núcleo estratégico apontava para uma
nova síntese entre a visão original do Plano Diretor e apoiava-se em
demandas por intervenção em questões pertinentes à criação de agências
reguladoras e carreiras. O resgate da visão do Plano Diretor sinalizava
uma nova abordagem sistêmica, buscando tratar os setores como um
conjunto de arranjos cujas intervenções nem podem ser isoladas, nem
podem desconsiderar as interações com outros setores. Um exemplo é a
necessidade de fortalecimento de instâncias ministeriais formuladoras de
políticas face à criação de novos entes regulatórios, o que poderia de-
mandar não apenas um rearranjo de estruturas (e cargos comissionados
decorrentes, a exemplo do tratamento dispensado inicialmente na gestão
pública empreendedora I), mas, também de carreiras, sistemas de infor-
mações, processos etc.
A noção de balcão permanece, porque permanece o atendimento por

256

PARTE1-NOSSO.pmd 256 10/01/03, 16:56


demanda sem enquadramento ex ante, como havia no caso do Plano
Diretor. Embora este atuasse por oferta, as tentativas de abordagem nos
ministérios, inicialmente escolhidos como foco, fracassaram e levaram a
um critério oportunístico. Além disso, definições variáveis em função de
demandas em nível central de governo e avaliações sobre o grau de
sucesso de demandas periféricas. MMA, MJ, MINC e MD são alguns dos
ministérios que detiveram o foco da atenção da SEGES neste período.
O segundo elemento da reestruturação do núcleo estratégico e melhoria
de gestão é o resgate dos modelos institucionais propostos pelo Plano
Diretor. Esta é uma diferença marcante em relação à gestão pública em-
preendedora I, que desprezava os modelos, e também em relação ao
Plano Diretor, que os considerava um elemento imprescindível do pro-
cesso de transformação organizacional. A gestão pública empreendedora
II reconhece a funcionalidade dos modelos, mas também suas limitações
estruturais, o que recomendava revisões dos modelos AE e OS, como
será abordado adiante. Nesse sentido, a consideração dos modelos
institucionais do Plano Diretor e sua evolução em outras direções também
constituem um ingrediente sistêmico.
O terceiro elemento da reestruturação do núcleo estratégico e melhoria
de gestão é a integração da atenção a órgãos e entidades com os progra-
mas da qualidade, da desburocratização e, ainda, com as áreas de RH e
PPA. A busca de convergência reflete-se na utilização de instrumentos da
qualidade (destaca-se o instrumento de avaliação da gestão, utilizado
pelo Prêmio da Qualidade do Governo Federal) no atendimento (para
afeito de avaliação na “entrada” e durante o processo de assistência à
transformação) a órgãos, entidades e programas do PPA. Ela se reflete
também na utilização dos programas da desburocratização, da qualidade
e Valorização do Servidor como “porta de entrada” para a reestruturação
e melhoria da gestão do núcleo estratégico em geral. Destaca-se o aspec-
to da mobilização, fortemente presente nos programas da qualidade e da
desburocratização, como alavanca do envolvimento do corpo funcional
nos processos de transformação.
Os esforços da SEGES referentes à integração desse componente com
os demais elementos constitutivos da política de gestão pública ficaram
evidenciados em 2002. No que diz respeito ao PPA, as iniciativas de
articulação continuaram no corrente ano, com uma orientação mais efeti-
va por parte da SEGES aos órgãos e entidades participantes da
Reestruturação, no sentido de contemplar a integração de suas propostas

257

PARTE1-NOSSO.pmd 257 10/01/03, 16:56


de reestruturação aos seus programas constantes do PPA. Exceção feita
ao Ministério do Meio Ambiente, os demais ministérios e órgãos têm
preferido elaborar suas propostas de reestruturação com base nos
macroprocessos identificados no setor/área em que atuam. Em relação à
Lei de Responsabilidade Fiscal, a SEGES iniciou processo licitatório para
contratação de consultoria para elaborar proposta de ação com o objetivo
de apoiar sua consolidação nos estados e municípios.
Esta estratégia rendeu bons efeitos nas principais UPs da implementação
desta frente:
• A PR, além dos resultados altamente positivos apresentados na sua
reestruturação estratégica, sinaliza a sustentabilidade do processo, na medida
em que continua promovendo melhorias nos seus processos de trabalho,
com a participação dos seus funcionários, e revisões estratégicas de ações,
tendo resultado na sua maior integração. No entanto, a PR ainda não
conseguiu estabelecer mecanismo efetivo para promoção da articulação-
integração da ação governamental, sobretudo, nas áreas sociais, desafio
que se apresenta desde o primeiro mandato do Presidente Fernando
Henrique Cardoso (FHC)14.
• O Ministério do Meio Ambiente, apesar de ter optado pela não parti-
cipação no processo de reestruturação estratégica no primeiro mandato do
governo FHC, incorporou a experiência do IBAMA (unidade piloto do
projeto Agências Executivas em 1996/98) na sua revisão estratégica. Essa é
uma indicação importante da sustentabilidade desse processo.
• Entretanto, o mesmo não pode ser afirmado com segurança quanto
ao Ministério da Cultura, porque, até o final desse governo, ele não
disporá de tempo hábil para consolidar a implementação da proposta de
reestruturação.
• A SEAS e a AGU, embora não tenham implementado totalmente as
proposições das consultorias, apresentaram melhoria do seu desempenho.
Há indicação também de que seus servidores hoje reúnem melhores condi-
ções para dar continuidade aos processos de modernização da gestão.
Quanto aos demais ministérios e/ou órgãos, sua participação foi pon-
tual ou o processo ainda se encontra em fase preliminar (caso do
DENATRAN), inviabilizando qualquer avaliação dos seus resultados.
14
As câmaras do Conselho de Governo da Presidência da República, no primeiro mandato, e o
Avança Brasil, no segundo mandato, pretenderam promover essa articulação/integração intersetorial.
Somente as câmaras da área econômica alcançaram esse objetivo (e por isso mesmo foram as únicas
que sobreviveram no 2o mandato de FHC). O Avança Brasil não logrou êxito.

258

PARTE1-NOSSO.pmd 258 10/01/03, 16:56


Já o programa de Desburocratização logrou desenvolver uma rede
composta por um Comitê Interministerial com 95 entidades, 13 Governos
Estaduais (AM, AP, BA, CE, DF, ES, GO, MA, PA, PR, PE, RJ e SP), 2
Prefeituras (Salvador e Vitória), 2 Entidades Não-Governamentais (SEBRAE
e ANOREG), 78 Órgãos Federais, e 491 Comitês Executivos Setoriais
(mais de 2000 servidores envolvidos). O Programa Nacional de
Desburocratização, no primeiro ano de funcionamento, apoiou a
implementação de uma média de 3.7 medidas de desburocratização por
semana e até 2002 foram realizadas cerca de 685 ações de
desburocratização, sendo: 376 casos de facilidades para o cidadão; 230
casos de redução de custo, tempo e aumento da produtividade; 51 casos
de envolvimento e mobilização de servidores; e 28 casos de divulgação
interna e para o cidadão das ações implementadas.
Em síntese, a frente de reestruturação do núcleo estratégico e melhoria
de gestão desenvolveu um modelo de atuação extremamente flexível,
não dogmático, voltado à mobilização e, nesse sentido, com elementos
construtivistas favoráveis. Isto revela um aprendizado no nível da estraté-
gia de implementação.

5.2. Organizações Sociais


Dentro do espírito de resgate e revisão dos modelos institucionais do
Plano Diretor, a frente relativa às organizações sociais voltou ao centro
das atenções da política de gestão pública deste período. Por um lado, a
implementação prosseguiu no âmbito do MCT, com o IMPA, RNP e CGEE/
OS (LNA em tramitação), com sinais muito positivos de aceitação e melhoria
da gestão. A implementação de OS pelo MCT se deu com pouco apoio
da SEGES. Por outro lado, no âmbito da SEGES, gestora do modelo, foram
retomadas as iniciativas de revisão iniciadas na gestão pública empreen-
dedora I. Colocam-se, em relação às OS neste período, questões relativas
à concepção e à gestão do modelo pela SEGES.
A discussão sobre a concepção do modelo está, principalmente, am-
parada no temor de que a ADIN movida pelo PT e PDT em 1998 contra
a Lei nº 9.637 seja vitoriosa e culmine por invabilizar a idéia de todo.
Embora tenham havido movimentos da SEGES no sentido de fortalecer a
defesa da União contra a ADIN, originalmente mal instruída pela Advoca-
cia Geral da União, as atuais discussões em torno da revisão do modelo
aceitam a maior parte das alegações da ADIN como válidas. Consideram
o modelo juridicamente idenfensável e propõem sua evolução no sentido

259

PARTE1-NOSSO.pmd 259 10/01/03, 16:56


da consolidação da titularidade de entidades que operam segundo uma
lógica tipicamente comunitária, de forma parceirizada com o Estado, na linha
das OSCIPs. O rumo da atual discussão procura resgatar o caráter de titularidade
do modelo, caracterizando-a mais como instrumento de descentralização da
ação estatal para o terceiro setor (em consonância com a emergência da idéia
de estado-rede, parceirizado com segmentos organizados da sociedade civil
para o provimento de bens públicos), e menos como estratégia flexibilizadora,
em consonância com a necessidade de equacionar o binômio autonomia-
flexibilidade, com o propósito de se promover o desempenho e accountability.
Além da ADIN, a ação dos órgãos de controle no sentido de equiparar OS à
empresas estatais, para efeito de tratamento de auditagem, as tentativas de
enquadramento das OS no SIAFI e interpretações de diversos órgãos no
sentido de considerar cessão de servidores para OS análoga à sessão para
órgãos e entidades, são sinais de enquadramento do modelo na lógica buro-
crática conservadora. Muitos críticos vêem como natural um movimento
pendular rumo ao progressivo engessamento.
Não obstante, ainda restam ações de gestão do modelo que foram
desarticuladas durante a gestão pública empreendedora I e ainda não
foram plenamente restabelecidas na fase atual, relacionadas à divulgação
intragovernamental. Ainda há muitas dificuldades de entendimento do
modelo, desde a filosofia até o caráter contratual e os papéis dos diversos
atores contratados, contratantes, conselheiros, membros do comitê de acom-
panhamento etc. Há, também, problemas com relação ao modelo de
assistência (na formulação de indicadores, em processos de transforma-
ção organizacional, na capacitação dos agentes, na dirimição de dúvidas
legais etc.); à regulamentação do modelo (definição fina de questões
relativas ao controle, à remuneração de dirigentes, isenção de tributos e
prestação de contas etc.); à avaliação e controle do modelo (incluindo-se
a gestão interna e o relacionamento com o Poder Público); ao estabeleci-
mento de resultados (políticas claras, indicadores de desempenho bem
definidos, contratos de gestão bem elaborados); ao financiamento
(contingenciamentos orçamentários e busca de fontes alternativas de fi-
nanciamento); ao modelo de supervisão (acompanhamento e avaliação
do contrato de gestão e representação no conselho de administração); e à
gestão interna das OS (o aproveitamento das flexibilidades). Todavia, a
SEGES tem buscado assistir de forma intensiva os casos críticos de
implementação de OS, tal como a ACERP, que absorveu as atividades da
extinta Fundação Roquette Pinto.

260

PARTE1-NOSSO.pmd 260 10/01/03, 16:56


5.3. Agências Executivas
A implementação do Modelo permanece paralisada e sua rediscussão
tem caminhado no sentido de se identificar formas de expansão das
flexibilidades e aprimoramentos no contrato de gestão. A baixa eficácia
das flexibilidades do modelo é creditada ao fato de ser implementado via
Decreto, o que contrasta com conquistas mais vigorosas das agências
reguladoras, implementadas mediante lei específica. Nesse sentido, cogi-
ta-se a proposição de uma Lei específica para o INMETRO, única AE, na
qual sejam especificadas as flexibilidades e autonomias a serem concedi-
das àquele órgão.
Apesar desse incipiente resultado, deve ser ressaltado o processo de
transformação e de reflexão estratégica ao qual foram submetidas as
demais entidades participantes do projeto. A consolidação do planeja-
mento estratégico como ferramenta de gestão e a sistematização e o
acompanhamento de indicadores de desempenho organizacional são cla-
ramente identificados ainda hoje em várias entidades que participaram do
modelo, com destaque para o IBGE, que mesmo não tendo sido qualifica-
do como agência executiva, continua atualizando até hoje o seu planeja-
mento estratégico, bem como avaliando seus resultados, mediante indica-
dores de desempenho de eficiência, eficácia e efetividade.
O descompasso na implantação do modelo AE decorrente das dificul-
dades do próprio MARE em consolidá-lo e da transição MARE-MP provo-
cou um aumento da desconfiança em relação ao seu “futuro” - que já
sofria em função das poucas flexibilidades.

5.4. Uma genealogia da gestão pública empreendedora II


Tratemos de decompor os elementos básicos do modelo que busca expli-
car esta fase: o empreendedor, o domínio da política pública, a visão do
problema e das soluções e as coalizões.

5.4.1. O empreendedor
O papel de empreendedor da gestão pública empreendedora II foi inici-
almente exercido por Martus Tavares, mas delegado a Pedro Farias, se-
cretário-executivo adjunto do MP. A percepção do problema se construiu
em um nível central de governo, a partir da Casa Civil (Wilson Calvo e
Silvano Gianni) e da cúpula do MP (Silveira, Martus e Guilherme Dias).
Uma primeira percepção da solução passava, necessariamente por uma
espécie de intervenção na SEGES, considerada desalinhada em relação às

261

PARTE1-NOSSO.pmd 261 10/01/03, 16:56


demandas operacionais (relativas a criação de novos entes e carreiras) e
às demais frentes de política de gestão pública (PPA, Reguladoras, ges-
tão-meio etc.). Vislumbrava-se uma solução integradora.
A posição e o perfil de Pedro Farias eram adequados à circunstância: o
cargo de sercetário-executivo adjunto proporcionava certa ascendência
sobre os secretários envolvidos com outras políticas de gestão pública no
âmbito do MP; cuja coordenação, que onerava a agenda do secretário
executivo e em relação à qual a agenda do ministro era insensível, pode-
ria ser grandemente facilitada por um perfil de alto nível técnico e expe-
riência na área (ex-diretor do programa de reestruturação e qualidade e
ex-secretário-adjunto da reforma do estado na SRE/MARE; e ex-diretor
adjunto da ANVISA).
No que tange à reforma institucional, Pedro Farias tornou-se um em-
preendedor delegado, delegação esta que incluiu a prerrogativa de influ-
enciar decisivamente a escolha do titular da SEGES. Isto marca a segunda
renúncia de Martus em chamar para si este papel e também de seu
sucessor, Guilherme Dias, embora este último se interesse um pouco
mais que seu antecessor pela agenda da gestão.

5.4.2. O domínio da política pública


O domínio da política de gestão pública na trajetória de reforma
institucional neste momento extrapola a SEGES e cobre uma parte da
estrutura da Secretaria Executiva. Além de constituir uma unidade de
coordenação à qual a SEGES se vincula funcionalmente (hierarquicamen-
te está vinculada ao Ministro), há um certo compartilhamento de funções
mais operacionais, voltadas à criação de órgãos e entidades e à carreiras
e cargos em geral.
A estrutura da SEGES e os dirigentes dos principais programas (gestão
pública empreendedora, qualidade e desburocratização) pouco se altera-
ram em relação à fase da gestão pública empreendedora I (houve apenas
a substituição do responsável pela formulação da política de RH). En-
quanto as equipes da qualidade e desburocratização cresceram, houve
razoável rotatividade de técnicos no âmbito do programa da gestão públi-
ca empreendedora, gerando, por um lado, ruptura com a estratégia do
passado, mas, ao mesmo tempo, perda de aprendizado.
Em todo caso, houve um razoável ganho sistêmico interno: as equipes
dos diferentes programas buscam convergência crescente e tratamento
integrado em casos concretos.

262

PARTE1-NOSSO.pmd 262 10/01/03, 16:56


5.4.3. A visão do problema e da solução
A visão do problema tem duas componentes: uma operacional; outra
finalística. Na componente operacional estão os processos de criação de
novas entidades e de criação e manutenção do sistema de cargos (gestão
dos DAS) e carreiras, correspondentes à agenda mais operacional da
SEGES. Com efeito, a dinâmica de criação de agências reguladoras, das
pressões pelo advento de reajustes em certas carreiras e criação de ou-
tras clamava por orientações mais consistentes e por uma atuação técnica
mais presente ao longo do processo (que, afinal, sobrecarregava a Casa
Civil e deixava as definições ao sabor casuístico das áreas demandantes).
Na componente finalística, havia um contexto diferente daquele da
gestão pública empreendedora I. Primeiramente, a orientação do PPA
não apresentava o mesmo brilho e posição de destaque na carteira de
políticas de gestão pública como antes. Várias questões haviam sido
amadurecidas, principalmente, as decorrentes da avaliação dos progra-
mas, aquelas relativas à capacitação e necessidade de geração de esfor-
ços concertados de transformação organizacional (de forma mais abrangente
que a simples adequação de estruturas para comportar gerentes de modo
matricial). Segundo, algumas idéias oriundas do Plano Diretor emergiam
em experiências estaduais e municipais e o debate se enraizava na litera-
tura acadêmica (e, em menor extensão, na mídia). Não obstante, alguns
modelos inicialmente condenados, tais como organizações sociais, mos-
travam-se viáveis sob novas circunstâncias (a partir da implementação no
âmbito do MCT). A incompletude da proposta da gestão pública empre-
endedora I e mesmo sua impossibilidade de mostrar resultados coerentes
com suas orientações (que haviam, mas não eram percebidos como tal),
forçaram à busca do passado próximo do Plano Diretor; não a rejeição de
sua proposta em favor de uma visão burocratizante conservadora (e isto é
muito significativo). Terceiro, havia, por outro lado, demandas que não
encontravam guarida no Plano Diretor: notadamente em relação às agênci-
as reguladoras; trajetória que tangenciava a frente de reestruturação do
núcleo estratégico e melhoria da gestão em diversos aspectos e permane-
cia sem uma orientação coerente (abrindo espaço às implementações
casuísticas como estratégias meramente flexibilizadoras). Quarto, havia gan-
hos na gestão pública empreendedora I: a estratégia do balcão, combinada
com critérios avaliativos de sucesso e a estratégia de implementação dos
programas da qualidade e da desburocratização mostraram bons resultados,
gerando transformações profícuas. Desse panorama surge a nova síntese:

263

PARTE1-NOSSO.pmd 263 10/01/03, 16:56


filosofia do plano diretor (administração gerencial com o nome de gestão
empreendedora, até porque a marca era mais congruente com o PPA e já
estava disseminada; e referência ao modelo contratual núcleo estratégico/
atividades exclusivas/atividades não exclusivas); maior abertura do PPA e
em relação a este; estratégias incrementalistas e construtivistas da gestão
pública empreendedora I e atenção à questão regulatória e das carreiras.

5.4.4. A coalizão
A coalizão desta fase da política de reforma institucional é
intragovernamental e comporta duas dimensões principais: o MP e a Casa
Civil. O grande fator de adesão de atores estratégicos às proposições do
MP no domínio da reforma institucional é a convergência técnica selada
entre o staff da Casa Civil (a partir, principalmente de Wilson Calvo) e o
staff da Fazenda (a partir de Luis Taca). A atuação de Pedro Farias junto a
estas instâncias é fluída e marcada pela construção prévia de consenso
em torno de questões técnicas específicas, extremamente facilitado por
convergências de visão em torno de problemas e soluções de gestão.
No que tange ao suporte político, a delegação de Martus Tavarese,
posteriormente, Guilherme Dias, sinaliza o aval no caso de embates
intragoverno mais abrangentes.

5.5. A SEGES em busca de um novo tempo


A gestão pública empreendedora II não representa a busca do tempo do
MARE, “perdido” na guinada que a reforma institucional sofreu na gestão
pública empreendedora I. Representa uma síntese de elementos de ambas
em um contexto diferente. De um lado, não proporcionou um ciclo de
política de gestão pública com o vigor daquele proposto pelo MARE,
notadamente pelo caráter de quebra de paradigma. De outro lado, pro-
porcionou o advento de uma estratégia de implementação avançada que
incorpora elementos em relação aos quais as estratégias anteriores se
descuidaram (a mobilização e o envolvimento pela base, o experimenta-
lismo, a integração de programas etc.).
Embora seja possível aplicar à gestão pública empreendedora II a
denominação de política de gestão pública, a partir dos elementos desen-
volvidos neste segmento, também é possível aplicar a esta a denomina-
ção de estratégia emergente de implementação de uma política de ges-
tão pública. Uma grande questão é a extensão na qual o próximo ciclo de
política de gestão pública tirará proveito desta estratégia.

264

PARTE1-NOSSO.pmd 264 10/01/03, 16:56


VI - BALANÇO GERAL E PERSPECTIVAS DA TRAJETÓRIA DA REFORMA INSTITUCIONAL

Este segmento busca apresentar considerações gerais sobre as frentes da


trajetória reforma institucional, identificar singularidades da era FHC e
elaborar considerações prospectivas sobre seu prosseguimento no futuro,
tendo em conta a iminência do novo Governo.

6.1. Reestruturação ministerial e melhoria de gestão


Esta frente será sempre objeto de intervenção planejada no âmbito de
políticas de gestão pública, quer numa linha mais ortodoxa, baseada no
fortalecimento dos elementos burocráticos clássicos da burocracia central
(carreiras, processos etc.), quer numa linha heterodoxa, a exemplo do
Plano Diretor, segundo o qual o fortalecimento do núcleo estratégico era
um pré-requisito para a funcionalidade dos modelos institucionais preco-
nizados em bases contratuais.
A despeito das três políticas pelas quais a frente atravessou ao longo
dos últimos oito anos, da diversidade de orientações e estratégias de
implementação, de dirigentes, corpo técnico e expectativas das organiza-
ções beneficiárias, a primeira pergunta que surge é: em que extensão o
núcleo duro da burocracia governamental melhorou seu desempenho em
virtude de tais políticas? A resposta é obviamente mais complexa que a
pergunta e, sobretudo, demanda a elaboração de esquemas avaliativos e
dados que escapam ao propósito deste trabalho. Mas, ainda assim, é
possível tecer algumas considerações acerca de uma possível e vaga
resposta: O desempenho do núcleo duro da burocracia melhorou muito
menos do que poderia e menos ainda do que deveria. Isso, mesmo
levando-se em conta que a modernização gerencial do núcleo central de
governo é um processo predominantemente incremental. Há três princi-
pais pontos de tensão por detrás deste custo de oportunidade: padroniza-
ção versus customização das soluções; estratégia de implementação indutiva
versus atendimento de demandas (balcão); e integração com outras polí-
ticas versus fragmentação.
Nesse sentido, a história da frente de reestruturação dos ministérios e
melhoria de gestão revela três importantes movimentos: a)expressivo
ganho de convergência interna, dentre seus diversos programas; b)ganho
residual de convergência com outras políticas de gestão pública, ainda
restrito ao âmbito intraministerial e de forma limitada; c)grande dificulda-
de de integração com outras políticas de gestão pública principalmente

265

PARTE1-NOSSO.pmd 265 10/01/03, 16:56


em âmbito interministerial (gestão fiscal, gestão social e aparato regulatório)
e, também, em âmbito intraministerial (PPA); e d)inclinação à convergên-
cia com outras políticas de governo, no sentido de adequar soluções
institucionais a problemas peculiares nos seus domínios (como nas áreas
de meio ambiente e cultura, em vez de impor ou oferecer a esta, solu-
ções institucionais padronizadas, o que parece ter sido o caso da saúde e
da educação, principalmente).
Não obstante, o desenho organizacional no âmbito das políticas de
gestão pública é francamente fragmentador, formando diferentes domíni-
os de política pública já estabelecidos no âmbito de diferentes secretarias
de diferentes ministérios (Planejamento, mediante as secretarias da Ges-
tão, Recursos Humanos, Logística e Tecnologia da Informação, Orçamen-
to Federal, Investimentos e Projetos Estratégicos e Patrimônio da União;
Fazenda, mediante a Secretaria do Tesouro Nacional; e Corregedoria Ge-
ral da União, mediante a Secretaria Federal de Controle). A inviabilidade
da existência de um órgão central forte dentro do governo (tais como o
DASP nas décadas de 1930 e 40 e a SEPLAN nas décadas de 70 e 80)
torna a coordenação governamental um fator-chave de sucesso, quais-
quer que sejam as estruturas envolvidas (ministeriais ou secretariais).
O advento do novo governo trará, provavelmente, uma reorganização
macro-governamental e esforços pela busca de eficiência (alternativa à
necessidade de conjugar duras metas fiscais com necessários investimen-
tos sociais). Mais do que nunca, estarão colocados os desafios de gestão
da tensão entre padronização e customização de soluções, entre inter-
venções induzidas e atendimento de demandas e, sobretudo, da busca de
integração entre as diversas políticas de gestão pública, os processos de
trabalho e estruturas sob seus domínios.

6.2. Organizações Sociais


A quantidade de organizações sociais implementadas não seria um bom
indicador de sucesso das políticas de gestão ao longo desta frente de
iniciativas. A implementação de OS deveria corresponder ao processo de
reordenamento institucional do governo central, mas sua proposição esta-
va voltada à fixação de alguns conceitos: de que a noção de público não
estava restrita à maquina estatal; de que organizações não governamen-
tais poderiam tornar-se parceiros estratégicos da ação estatal; de que a
noção do estado-rede demandava modelos inovadores de parceria. Mas,
na prática, as OS foram utilizadas como um recurso flexibilizador.

266

PARTE1-NOSSO.pmd 266 10/01/03, 16:56


Há, nesse sentido, muitas evidências de impactos relacionados à apli-
cação direta do modelo OS em organizações específicas, a replicação do
modelo em estados e municípios e a discussão sobre modelos inovadores
de gestão que se seguiu na academia e na comunidade de praticantes
inclusive em perspectiva internacional.
A principal questão a respeito dos impactos diretos de sua aplicação
na qualidade da gestão é se as atividades “publicizadas” estão sendo
geridas de maneira mais efetiva. Uma avaliação sucinta da implantação
do modelo nas sete instituições qualificadas aponta para três categorias
de resultados:
• uma visível transformação na gestão, promovendo eficiência e
efetividade (impactos secundários) com transparência (caso da ABTLuS,
IMPA, Mamirauá e RNP);
• ganhos de eficiência, porém com potencial ainda a se explorar;
• impasses relacionados à efetividade, principalmente relacionados à
tensão entre orientação para o mercado versus orientação para objetivos
de políticas públicas associados a impasses de transparência (caso da
ACERP e Bioamazônia).
Outra categoria de impactos está relacionada à replicação do modelo
OS nos Estados (Acre, Amazonas, Pará, Maranhão, PE, BA, ES, SP, MG,
DF, PR, GO, MT, MS e TO) e municípios, bem como a sua derivação para
instituição de novos modelos (OSCIPs e OMPSs15). No que se refere à
discussão acadêmica e profissional sobre modelos inovadores de gestão,
parceirização, contratualização e consolidação do terceiro setor, há evidên-
cias contundentes da expansão do debate pela América Latina a partir da
academia (pela quantidade de artigos, teses, livros e estudos em geral).
O futuro do modelo depende da demanda por sua aplicação, da revi-
são de sua concepção e do resgate das ações de gestão do modelo. Ainda
que a demanda tenha enraizado no MCT e ainda que haja questões fecha-
das em torno da concepção (com a conseqüente proposição de projeto
de lei), a efetiva revisão do modelo é uma tarefa que restará ao próximo
governo, do partido que argüiu contra a constitucionalidade da lei 9.637/
98. Ainda que o novo governo reconheça a utilidade de modelos de
parceria Estado-terceiro setor, o modelo OSCIP seria, a julgar pelas alega-
ções da ADIN, uma solução mais aceitável que as OS. No mínimo, esti-

15
OSCIPs são organizações da sociedade civil de interesse público e OMPSs são organizações militares
prestadoras de serviços.

267

PARTE1-NOSSO.pmd 267 10/01/03, 16:56


ma-se que a qualificação de novas entidades cesse, pelo menos enquanto
uma possível revisão não aconteça.
A questão fulcral em relação à uma possível revisão do modelo, de
forma mais ou menos convergente com a atual discussão no âmbito da
SEGES, é a extensão na qual as alterações descaracterizariam o modelo; a
extensão na qual um certo engessamento e submissão a regras padroni-
zadas poderia conviver e não suplantar a lógica flexibilizadora; e a ex-
tensão na qual a migração para uma forma de cooperação mais distancia-
da do estado (com menor presença interna do Estado) poderia garantir
formas mais efetivas de controle estratégico da entidade.

6.3. Agências Executivas


O grande tema no qual a proposição do modelo de Agências Executivas
se insere é a flexibilização e a autonomia gerencial. Esta questão também
envolve a regulamentação do parágrafo 8º do art. 37 da Constituição
Federal e o advento de algumas agências reguladoras e de fomento.
O modelo representa, nesse sentido, um flagrante caso de fracasso da
tentativa de equacionar o binômio autonomia-accountability em bases
sistemáticas. Dentre outros fatores, a falta de integração entre as políticas
de gestão pública foi determinante na paralisação do modelo.
Há pelo menos dois significativos registros de efeitos fragmentadores,
cuja reversão poderia ter beneficiado todas as trajetórias de gestão públi-
ca em aparente conflito. O primeiro remonta à negociação do contrato de
gestão da única agência executiva, o INMETRO, face à recusa do minis-
tério da Fazenda (gestão fiscal) em garantir o repasse de apenas 60% do
seu orçamento, aceitando-se 40% de corte para geração dos mesmos
resultados. O segundo remonta à implementação casuística de algumas
agências reguladoras, no intuito de apenas usufruir das diferenciações
flexibilizadoras do modelo (caso patente da ANCINE). Isto tudo sem
contar com a concepção de programas do PPA, segundo a qual o gerente,
embora responsável por resultados, não dispõe de autonomia ou incenti-
vos em termos de flexibilidade para efetivamente alcançá-los.
A questão subjacente é a tensão entre padronização (mesmas regras e
modelos institucionais consagrados para todas as entidades) e diferencia-
ção (regras e modelos institucionais diferenciados). Em relação a estas
questões, há dois principais movimentos concomitantes: a)otimizar o pa-
drão, mediante simplificação de processos, desburocratização, e advento
de novos instrumentos de gestão (dentre os quais destaca-se o

268

PARTE1-NOSSO.pmd 268 10/01/03, 16:56


COMPRASNET e o pregão); e b)implementar modelos diferenciados (tais
como, além das agências executivas e reguladoras, as OMPS e centros de
prestação de serviço). Ambos movimentos são necessários, primeiro por-
que a padronização não dá conta da variedade de casos que requerem
tratamentos específicos; segundo, porque a diferenciação sem regras ou
limites resulta na proliferação desordenada e casuística de modelos.
O próximo governo sinaliza o fortalecimento das funções de regulação,
fomento e gestão de programas sociais. É bastante provável que o forta-
lecimento ou criação de instituições atuantes nestas áreas requeira algu-
mas diferenciações. Espera-se que tais iniciativas possam se beneficiar
das lições do passado e buscar convergência com políticas nas trajetórias
de gestão estratégica e gestão fiscal, principalmente, para tornarem-se
mais efetivas.

VII - POLÍTICAS DE GESTÃO PÚBLICA NA ERA FHC: A FRAGMENTAÇÃO E O PAPEL DA


COORDENAÇÃO

Os três segmentos anteriores trataram de três casos de políticas de gestão


pública: uma mesma trajetória, sentidos diferentes com antagonismos e
complementaridades. Em todo caso, trajetórias não exclusivas, que se
entremeiam e que perpassam, complementam e contradizem, em variada
extensão, outras trajetórias vigorosas de políticas de gestão pública, ao
longo dos governos FHC.

7.1. Diversidade ou fragmentação?


Diante do panorama de trajetórias, a seguinte questão emerge: trata-se de
diversidade ou fragmentação? A resposta simples é: ambas.
A diversidade pode ser claramente percebida a partir da pluralidade
de visões, valores, ações, atores empreendedores e coalizões em dife-
rentes graus de convergência. A análise das trajetórias e casos revela uma
plêiade de ricas experiências de políticas de gestão públicas baseadas
em elaboradas construções de problema e soluções, vibrantes atuações
de diferentes empreendedores e construção de intrincadas coalizões, re-
sultando em grande variedade de resultados de formulação (documentos
referenciais de governo, planos, planos-diretores, decretos, leis e emen-
das constitucionais contendo regulações de políticas de gestão pública).
A análise de cada trajetória e os casos estudados também possibilitou a
identificação de elementos de convergência e divergência entre eles.

269

PARTE1-NOSSO.pmd 269 10/01/03, 16:56


Nesse sentido, a fragmentação caracteriza-se por situações de baixa
integração, por obstáculos, bloqueios recíprocos e orientações contrárias.
O Quadro 2 apresenta evidências fragmentadoras mais salientes encon-
tradas nas relações entre as trajetórias: ocorrências com restrições e obs-
táculos (iluminadas em amarelo), ocorrências integradoras (iluminadas
em verde).

Em alguma extensão, o conjunto de trajetórias revela uma fragmenta-


ção da agenda. Sugere-se que o fator coordenação desempenhou um
papel chave na geração do nível de convergência/divergência das distin-
tas orientações de política de gestão pública.

7.2. Fragmentação e fatores de coordenação


O propósito deste segmento é explorar cinco fatores de coordenação
que estão altamente correlacionados ao grau de convergência das políti-
cas de gestão pública em questão, entre si e com as outras cinco trajetó-
rias identificadas. Os fatores são: a)liderança executiva presidencial;
b)coordenação delegada; c)instâncias colegiadas de coordenação;
d)coordenação intraministerial; e e)autocoordenação.
Esta categorização parte da definição de Mintzberg (1995) sobre me-
canismos de coordenação, segundo a qual esta ocorre por: a)ajustamento
mútuo; b)supervisão direta; c)padronização dos processos; d)padronização
dos resultados; e e)padronização das habilidades dos envolvidos na con-
secução das tarefas. Nesse sentido, a categoria liderança executiva presi-
dencial está relacionada à padronização dos resultados e à supervisão
direta; as categorias de coordenação delegada, coordenação intraministerial
e instâncias colegiadas estão relacionadas à arranjos hierárquicos de su-
pervisão e padronização do processos de trabalho. A autocoordenação

270

PARTE1-NOSSO.pmd 270 10/01/03, 16:56


está relacionada aos incentivos institucionais para o ajustamento mútuo
no topo ou na base da organização governamental.

7.2.1. Liderança executiva presidencial e macrocoordenação intragovernamental


O padrão de liderança executiva presidencial é o principal fator de macro-
coordenação governamental no regime presidencialista. O caso brasileiro
ainda possui algumas características especiais que tornam a liderança
executiva um fator primordial de coordenação governamental: o desenho
do cargo presidencial impõe o exercício de funções de líder político, de
“gerente geral de governo” e de dirigente máximo da Presidência da
República, tomada como organização (COSTA, 1993).
A liderança política é claramente indelegável e se exerce na medida
em que o Presidente articula um projeto nacional e o negocia frente à
sociedade e as instâncias parlamentares autorizativas. A liderança política
implica em coordenação extragovernamental. A função de dirigente da
Presidência da República já é plenamente delegável, até porque implica
no exercício de atos de gestão administrativa em relação aos quais o
Presidente não deve se envolver.
O padrão de liderança executiva presidencial no período privilegiou
claramente as funções de coordenação política em detrimento da macro-
coordenação intragovernamental, em função da delegação do exercício
da função de “gerente geral de governo” para terceiros, usualmente
superministros próximos ao Presidente dotados de grande poder de influ-
ência nas decisões governamentais (Casa Civil, Secretaria-Geral da Presi-
dência e Fazenda). Há muitas evidências de que o Presidente atua, nesse
arranjo, como árbitro de tensões que se exercem dentro do governo, mas
esta arbitragem não diminui a autoridade dos delegados, nem mesmo sob
intenso desgaste com outros superministros.
Nesse sentido, maior ou menor convergência das políticas de ges-
tão pública depende de um arranjo complexo de macro-coordenação
governamental delegada e tripartida: concentra-se na figura do Minis-
tro-Chefe da Casa Civil, mas depende da atuação do Secretário-Geral
da Presidência para interfaces externas (relação com Congresso) e
submete-se ao poder de veto do Ministro da Fazenda. Isto torna o
mecanismo de arbitragem presidencial um último recurso altamente
desgastante. Em suma, perante uma estrutura de coordenação frag-
mentária, apenas a atuação direta do Presidente poderia gerar conver-
gência e integração; mas a atuação presidencial não se volta para a

271

PARTE1-NOSSO.pmd 271 10/01/03, 16:56


geração de convergência, senão para evitar situações de extrema di-
vergência.

7.2.2. Os vieses divergentes da coordenação delegada


Há três vieses claramente identificáveis na estrutura de coordenação
tripartida: a visão pragmática, a visão conservadora e a visão micro-
organizacional.
A visão pragmática poderia fundamentar-se em teorias de alocação de
atenção e busca, que, em última análise, tratam a atenção como recurso
escasso e fundamentam o foco nas questões consideradas principais em
detrimento do “resto”. A visão pragmática é a visão segundo a qual a
atenção presidencial deve concentrar-se nas questões pertinentes ao ajuste
fiscal e a salvaguarda dos objetivos de política econômica se sobrepõe
aos demais objetivos de governo. Nesse sentido, há pouco espaço para
integrar questões conflitivas entre políticas de gestão pública e ajuste
fiscal.
A coordenação pragmática é exercida a partir do Ministério da Fazen-
da e busca convergência com os objetivos do ajuste fiscal, muito mais a
partir do veto e da restrição que da articulação de ações racionalizadoras.
A visão conservadora consiste na crença de que as políticas de refor-
ma do estado não devem visar à superação de paradigmas, mas à otimização
do paradigma burocrático mediante ajustes tópicos na legislação infra-
constitucional e infra-legal. Esta visão converge, aliás, com um dos ele-
mentos centrais da estratégia administrativa presidencial. Nesse sentido,
políticas de gestão pública inovadoras, que proclamam o advento de
novos paradigmas gerenciais, implicariam esforços e desgastes desne-
cessários. A coordenação conservadora foi exercida predominantemente
por Eduardo Jorge, na qualidade de Secretário-Geral da Presidência da
República no 1º governo FHC.
O terceiro viés da coordenação delegada é a visão micro-organizacional,
segundo a qual os processos de otimização da burocracia governamental
implicavam o rompimento do paradigma burocrático, mas a aplicação de
novas tecnologias e abordagens gerenciais estaria restrita a aspectos micro-
organizacionais, tais como revisão de processos, atendimento ao público,
definição de objetivos e metas de gestão. Eles não estariam, assim colo-
cados em perspectiva de amplo processo de reordenamento institucional
entre e dentre esferas do Estado, mercado e terceiro setor (perspectiva
esta considerada excessivamente teórica, vaga e utópica). A força da

272

PARTE1-NOSSO.pmd 272 10/01/03, 16:56


visão micro-organizacional, presente predominantemente na ação de Clóvis
Carvalho no 1º governo FHC, implicou em dificuldades de integração
entre políticas de ambas as linhagens.

7.2.3. O papel das instâncias de coordenação


Exceto em situações de crise (como a energética de 2001), diversos
mecanismos colegiados de coordenação falharam em assegurar conver-
gência e integração. Ou seja, em condições normais, isso ocorreu nas
câmaras do conselho de Governo (dentre as quais figura a Câmara da
Reforma do Estado), conselho da Reforma do Estado (se bem este se
voltava mais à articulação com segmentos da sociedade), comissões par-
lamentares, comitês interministeriais (incluindo-se grupos formais e infor-
mais que se formaram em torno de questões mais ou menos pontuais).
Isto ocorreu, primeiramente, porque tais instâncias não competiam
com a estrutura de macro-coordenação delegada, submetendo-se aos seus
vieses. Segundo, porque muitas iniciativas colegiadas foram descontinuadas,
a exemplo da própria Câmara da Reforma do Estado. Há, entretanto,
registro de pelo menos um evento (criação da ANEEL) no qual uma
comissão do Congresso teve papel realmente integrador.

7.2.4. A coordenação intraministerial


Algumas trajetórias e casos ocorreram sob a jurisdição de um único minis-
tério e, ainda assim, verificou-se problemas de integração. Há questões
de coordenação intraministerial relacionadas ao perfil dos Ministros, à
integração entre secretarias e a arranjos e posições integradoras no âmbi-
to intraministerial.
A questão do perfil dos ministros é certamente crítica, porque há
ministérios (caso do MARE e MP) que lidam com diferentes trajetórias de
baixa integração. O perfil do Ministro define não apenas o padrão de
liderança e coordenação entre as diversas secretarias, mas o tipo de
atenção e foco.
A questão da integração entre secretarias é outro elemento fundamen-
tal da coordenação intraministerial e está relacionado à visões e jurisdi-
ções conflitantes: a existência de secretarias com jurisdições sobre o
governo como um todo e com valores e orientações diferentes.
No caso do MARE, havia forte liderança ministerial, mas a estrutura de
coordenação era mesclada pela atuação do Ministro e pela atuação de
duas secretarias que dividiam a coordenação de questões relacionadas à

273

PARTE1-NOSSO.pmd 273 10/01/03, 16:56


reforma institucional (Secretaria da Reforma do Estado) e à gestão-meio
(Secretaria-Executiva). A liderança ministerial não proporcionou a devida
integração entre estas trajetórias, até porque ambas trajetórias tinham co-
nexões extra-ministeriais. No que se refere à integração de secretarias,
havia no MARE uma clara separação entre os segmentos da reforma,
baseados na lógica da inovação, e outros da manutenção dos sistemas
administrativos de governo, baseados na lógica do controle e da centrali-
zação.
No caso do Ministério do Planejamento (MP), o problema da liderança
ministerial é ainda mais crítico devido à quantidade de secretarias, ao fato
de muitas delas terem sido justapostas a outras anteriores, em razão da
extinção do MARE e ao fato de o MP ter a este vinculado, durante curto
período de tempo uma Secretaria de Estado com papel coordenador,
redundante e altamente conflitivo com a Secretaria-Executiva. Em mo-
mento posterior, a Secretaria-executiva adjunta do MP teve um papel
integrador fundamental. Não obstante, a Secretaria de Gestão, herdeira da
orientação da reforma institucional, outrora na SRE/MARE, era considera-
da pela cúpula do MP um domínio extraministerial, isso dificultava muito
o diálogo e a integração vertical e horizontal dentro do ministério.
No MP houve, durante o segundo mandato presidencial, dois ministros
com perfis bem marcantes e diferentes. O perfil do primeiro era clara-
mente integrador e baseava-se em liderança ativa e em visão abrangente
das diferentes perspectivas do MP (planejamento, orçamento e gestão).
O evento de planejamento estratégico do MP ocorrido em abril de 1999 é
considerado um evento único de integração entre as perspectivas fiscal e
gerencial. O perfil do segundo era claramente técnico, exercendo incon-
testável liderança técnica em questões e segmentos voltados à problemá-
tica fiscal, enquanto conferia baixa atenção a questões voltadas ao plane-
jamento governamental e à gestão.

7.2.5. Impossibilidade da autocoordenação no topo e na base


Finalmente, esgotado o potencial dos arranjos institucionais formais em
proporcionar integração e convergência, destaca-se as dificuldades do
estabelecimento de um padrão de autocoordenação em duas perspecti-
vas: no topo e na base, embora esta última tenha logrado alguns bons
resultados. A autocoordenação é a possibilidade de ajustamento mútuo
entre as partes sem a interferência direta de um supervisor hierárquico.
A grande dificuldade ao exercício da autocoordenação no topo é a

274

PARTE1-NOSSO.pmd 274 10/01/03, 16:56


desigualdade de poder (a existência de “ministros poderosos”, na ex-
pressão presidencial, que impõem suas perspectivas sobre os demais) e
a visão fragmentada das diversas áreas e setores políticos ou de governo
(cujo efeito fragmentador se multiplica na ausência de um projeto nacio-
nal e na polarização em torno do ajuste fiscal). Um fator atenuador das
dificuldades para gerar autocoordenação no topo pode ser a ação
integradora de alguns secretários-executivos, dentre os quais o diálogo,
além de mais técnico, é mais fluído.
Até certo ponto, a autocoordenação na base reproduz as mesmas dife-
renças de suas respectivas cúpulas, mas com um atenuante: as discussões
técnicas nas bases (bem entendido, bases da alta burocracia equivale a
DAS 4, 5 e 6) acabam gerando maior integração, embora ainda em níveis
muito aquém do ideal, tendo em vista fatores tais como, perspectivas de
carreiras comuns e relações interpessoais entre técnicos de diversos mi-
nistérios e da Casa Civil.

7.3. Os limites e possibilidades da racionalidade


A análise dos fatores de coordenação indica, em geral, um arranjo de
coordenação pouco eficiente subjacente aos casos analisados, revelando
os limites da racionalidade de forma convergente com a visão proposta
por March & Olsen (1972) a partir da qual as organizações se caracteri-
zam por escolhas problemáticas, processos não claros e participações
fluídas de diferentes atores nos processos decisórios. Esta talvez seja uma
singularidade específica dos ciclos de política de gestão pública da era
FHC, em contraste com outros momentos nos quais ciclos vigorosos de
políticas de gestão pública se caracterizaram por arranjos de coordenação
ancorados em forte supervisão hierárquica (caso típico do DASP da era
Vargas) e padronização dos processos e resultados (característicos dos
princípios do DL 200/67 e do sistema federal de planejamento durante os
anos 60 e 70).
Por um lado, a complexidade característica de um macrocontexto de
democracia e globalização, promovendo incerteza, pluralidade e ambi-
güidade, além da fragmentação dos domínios de políticas de gestão pú-
blica, explicam apenas parcialmente o malogro da funcionalidade dos
fatores de coordenação, relacionados ao ajustamento mútuo, à supervisão
hierárquica e à padronização de resultados, processos e habilidades. Por
outro lado, é preciso não descartar a possibilidade de que questões rela-
tivas à sedimentação de posições de poder (notadamente por parte de

275

PARTE1-NOSSO.pmd 275 10/01/03, 16:56


superministros detentores de delegação para o exercício da coordena-
ção) que poderiam levar a uma coordenação ineficiente, gerando uma
inteligência perversa por trás dos arranjos de coordenação.
Em todo caso, há disfuncionalidades flagrantes nos arranjos de coorde-
nação que não podem ser minimizadas, ainda que de forma limitada. Os
casos analisados sugerem que a coordenação é tão mais falha quanto
mais se ascende na hierarquia governamental. Coordenações
intrasecretariais, no alvo do domínio das políticas de gestão pública, não
foram fatores críticos. Já a coordenação intra e interministerial já repre-
sentam fortes fatores de fragmentação.
Os casos analisados sugerem que esforços no sentido de maior integração
mediante melhor coordenação devem ser abrangentes e buscar integrar
estratégias, estruturas, processos, pessoas e sistemas de informações.
A integração e coordenação na dimensão das estratégias e perspectiva
finalística que remonta, em última análise, ao nascedouro das políticas
públicas (inclusive as de gestão), é altamente dependente da intervenção
presidencial. Isso vale tanto no sentido de construção de uma sólida visão
sobre os resultados esperados (um projeto nacional, uma visão de futuro),
quanto é um indelegável exercício da supervisão hierárquica, principal-
mente sobre os coordenadores-delegados (usualmente superministros da
Casa Civil, do Planejamento e da Fazenda).
A intervenção passiva do Presidente nesse sentido, leva a uma espé-
cie de captura estratégica, de subversão das finalidades pelos meios. O
exemplo marcante é o ajuste fiscal da era FHC, que de meio converteu-
se em fim em si mesmo, abrindo caminho a uma coordenação hegemônica
insulada das instâncias responsáveis pela sua gestão.
Na dimensão das estruturas, a integração e coordenação apontam para
a adoção de posições e mecanismos integradores de forma sobreposta ao
desenho macro-governamental conforme este se estabelece hoje (medi-
ante uma configuração funcional). Posições integradoras, a exemplo da
Secretaria-Executiva adjunta do Ministério do Planejamento, podem se
estabelecer em diferentes níveis hierárquicos, junto ao próprio Presiden-
te, Ministros e Secretários, como assessores e adjuntos. Além de facilitar a
coordenação mediante supervisão hierárquica nas estruturas às quais in-
tegram, azeitando o processo decisório de forma convergente, tais posi-
ções integradoras podem adquirir uma atuação extroversa e animar redes
de integração inter-organizacionais, visando a integração de processos
que extrapolam domínios específicos e a construção de consensos sobre

276

PARTE1-NOSSO.pmd 276 10/01/03, 16:56


temas emergentes. Posições integradoras e redes de discussão e forma-
ção de consenso são mais eficazes que a formalização de órgãos colegiados
(tais como comitês, grupos, conselhos etc.). Além de apresentar proble-
mas de representatividade, estes, muitas vezes, diminuem a autoridade
executiva dos responsáveis pela implementação de políticas e progra-
mas que, assim, podem se tornar redundantes e sobrepostas.
Na dimensão dos processos, a interação e coordenação são as que
mais dependem de ajustamento prévio, a partir da especificação de pro-
cessos de trabalho voltados à implementação de políticas em diversas
áreas. Trata-se da coordenação por padronização de processos dentre
diversas organizações. Os eventos mais marcantes nos casos analisados
remontam à aplicação de flexibilidades de gestão em entidades diferen-
ciadas (AE, AR e OS). Isso implicava o estabelecimento de novos proces-
sos de gestão e controle, que necessariamente passavam por diferentes
segmentos da burocracia, em relação aos quais se obteve pobre consen-
so. Uma forma de obter convergência de processos é a promoção de
ações de diagnóstico e revisão de processos de forma compartilhada
mediante a construção de uma visão sistêmica sobre o processo e seus
resultados.
Na dimensão das pessoas, a interação e coordenação não são menos
relevantes, embora se revistam menos do caráter formal-regulamentar
que as estruturas e processos se revestem. Quando as pessoas se comu-
nicam e se entendem, a coordenação flui. Os casos de políticas de gestão
pública na era FHC ilustram esta questão de variadas formas: as relações
pessoais e o pertencimento a carreiras são exemplos. Esta dimensão da
coordenação também pode ser bastante potencializada pela realização de
eventos integradores que quebrem barreiras de comunicação e facilitem
a interação entre as pessoas, independentemente de suas posições hie-
rárquicas.
Na dimensão das informações, a interação e coordenação também são
vitais e correspondem ao acesso a bases de dados e informações
congruentes ou comuns. É certo que um grande passo foi dado nesta
direção na era FHC, a partir da implementação da rede de governo e de
aplicações no âmbito do governo eletrônico, mas o avanço situa-se muito
mais na expansão do acesso e das possibilidades de disponibilização de
dados que em sua efetiva utilização. Vários passos podem ser trilhados no
sentido de estruturarem bases de dados temáticas dentro do governo, que
proporcionem convergência de informações para que certos setores ou

277

PARTE1-NOSSO.pmd 277 10/01/03, 16:56


organizações atuem de forma convergente no tratamento dos problemas.
Em síntese, a coordenação é importante e ingrediente fundamental
para o sucesso de todas as políticas públicas, e em especial das políticas
de gestão. De variadas formas, políticas de gestão pública surgem quan-
do se abrem janelas e algumas delas já se vislumbram para o governo
vindouro. Uma das idéias centrais que emerge dos casos analisados é
que, em alguma extensão, os governos não têm controle estrito dos pro-
cessos de eclosão de políticas: problemas, soluções, visões, empreende-
dores e coalizões são elementos em rápido, e às vezes confuso, movi-
mento. Em boa parte dos casos, o melhor que se pode fazer é buscar
canalizá-los e dotá-los de convergência, mediante a construção de uma
visão forte (do líder) ou através de elaboração do projeto nacional e
mediante múltiplos arranjos de coordenação.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BARZELAY, M (2001) Research on public management policy change in


Latin American Region: conceptual framework, methodological guide and
exemplars. IADB.
BAUMGARTNER, F. R. & JONES, B. D. (1993) Agendas and Instability in
American Politics. University of Chicago Press.
BOSTON, J. et al. (1991) Reshaping the State: New Zealand Bureaucratic
Revolution, Auckland: Oxford University Press.
BRESSER-PEREIRA (1999). “Reflections of a reformer: amending the
constitution in democratic Brazil”. a ser publicado in: Schneider, Ben Ross
and Blanca Heredia (eds), The political economy of administrative reform:
state building in developing countries.
CAIDEN, Gerald E. (1991), Administrative Reform Comes of Age. New York.
Walter de Gruyter.
COHEN, M. D. (1972) A garbage can model of organizational choice.
Administrative Science Quarterly; 17 (1) MAR 72.
CYERT, R. M. & MARCH, J. G. (1964) The behavioural theory of the firm. A
behavioural science-economics amalgama. NY: John & Wiley.
_____(1963) Behavioral Theory of the Firm. Englewood Cliffs.
EASTON, D. (1965a) A Framework for Political Analysis.
_____(1965b) A Systems Analysis of Political Life.
FERREIRA COSTA, V. (1993). “Sistema de Governo e Administração Pública
no Brasil”, in R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.) Estrutura e Organização do

278

PARTE1-NOSSO.pmd 278 10/01/03, 16:56


Poder Executivo - Administração Pública Brasileira. V. 2. ENAP. Brasília..
_____& Gomes, C. (2002) “Estudo sobre a reforma administrativa”. Citado
por Bressan (2002) sem indicação bibliográfica.
GAETANI, F.(2002). Políticas de Gestão Pública Para o Próximo Governo.
ENAP, mimeo.
HOLMES, M. & SHAND, D. (1995) “Management Reform: Some Practitioner
Perspectives on the Past Ten Years”, Governance, v.18, 4.
KINGDON, J. (1995/1984). Agendas, alternatives and public policies.
Longman.
LEWIS, Marianne W. & GRIMES, Andrew J. “Metatriangulation: building theory
from multiple paradigms”. Academy of Management Review, Oct. 1999.
Disponível em: http://www.findarticles.com.
LOWI, Theodore J. (1985)., “The State in Politics: The Relation Between
Policy and Administration”. in Noll, Roger G. (ed)., Regulatory Policy and the
Social Sciences. Berkley. University of California Press. pp. 67-105.
LIOU, K. Tom (ed) (1999)., Symposium on Administrative Reform and
Economic Development. Policy Studies Review. Vol 16 (2). The University
of Central Florida.
MARCH, J. G. (1966) The Power of Power.
_____(1974) The Bases and Uses of Power in Organizational Decision-
Making: The Case of a University.
_____(1981) Decisions in Organizations and Theories of Choice.
_____(1994) A primer on decision making: how decisions happen. Free
Press.
_____& OLSEN, P. (1984) The new institutionalism: organizational factors in
Political Life. American Political Science Review, 77.
_____(1989) Rediscovering institutions. Free Press.
MARTINS, H. (1995). A modernização da administração pública na perspec-
tiva do estado. Tese de Mestrado. FGV.
MORGAN, G. (1997). Images of organization. Sage.
MINTZBERG, H. (1995). Criando organizações eficazes. Atlas.
MOORE, M. (1995) “Creating Public Value: Strategic Management” in
Government, Cambridge: Harvard University Press.
OFFE, C. (1998) “The Present Historical Transition and Some Basic Design
Options for Societal Institutions”, unpublished, Brasilia: MARE.
OSTROM, E, Gardner, R & WALKER, J. (1994). Rules, games and common-
pool resources. University of Michigan Press.
REZENDE, F. C. (2000). Administrative Reform, Permanent Failure, and the

279

PARTE1-NOSSO.pmd 279 10/01/03, 16:56


Problem of the External Support: MARE and the Reform of the State Apparatus
in Brazil. Ithaca. Cornell University. Ph.D Dissertation.
SABATIER, P & JENKINS-Smith, H. (1988). Special issue: policy change and
policy oriented learning: exploring an advocacy coalition framework”. Policy
sciences, 21: 123-278.
SABATIER, P. (ed.). (1999). Theories of the policy process. Theoretical lenses
on public policies. Westview Press.
SCHICK, A. (1996) The spirit of reform: managing the New Zealand state sector in
a time of change, Wellington: State Services Commission and the Treasury.
TURNER, Mark and DAVID Hulme (1997)., Governance, Administration and
Development. Connecticut. Kumarian Press.
ZAHARIADIS, Nikolaos. (1995). Markets, States and Public Policies:
Privatization in Britain and France. Michigan University Press.

280

PARTE1-NOSSO.pmd 280 10/01/03, 16:56


O PERFIL DA BUROCRACIA FEDERAL
(1995-2002):
TRANSFORMAÇÕES E DILEMAS 1
Nelson Marconi

A administração pública brasileira sofreu importantes mudanças a partir


de 1995. Em primeiro lugar, com alterações no marco legal, que visaram
à flexibilização do regime e relações de trabalho. A segunda transforma-
ção significativa ocorreu na política e a gestão de recursos humanos, em
prol da mudança do perfil da força de trabalho, por meio do fortaleci-
mento das chamadas carreiras de Estado, de modificações nas regras de
contratação, da capacitação contínua, da reestruturação da estrutura
remuneratória das carreiras e, mais recentemente, da ênfase no desen-
volvimento de competências. Para constituir uma burocracia baseada na
definição de metas e resultados esperados, foram dados passos decisivos
no planejamento da força de trabalho e no desenho de um novo formato
para a gestão de recursos humanos, buscando maior autonomia,
responsabilização e envolvimento dos dirigentes na gestão do desenvol-
vimento profissional dos funcionários. Importantes resultados foram obti-
dos a partir da adoção desta estratégia, que foi sendo aperfeiçoada ao
longo dos anos e perdura até hoje.
Este capítulo pretende demonstrar alguns resultados da política
implementada no Poder Executivo Federal para os servidores civis da
administração direta, autarquias e fundações, em relação ao seu objetivo
mais geral, qual seja, a mudança do perfil da força de trabalho (através da
análise dos dados que refletem este novo cenário). Busca-se ainda discu-
tir as distorções que permaneceram ou foram geradas ao longo deste
processo, sugerindo medidas necessárias para o futuro aprimoramento da
política de recursos humanos e do perfil dos funcionários. A análise
estará centrada no grupo dos servidores efetivos.
1
Doutor em economia pela Fundação Getúlio Vargas-SP, professor doutor da Pontifícia Universidade
Católica - SP e ex-diretor de Carreiras e Remuneração do Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado.

281

PARTE1-NOSSO.pmd 281 10/01/03, 16:56


I - O PERFIL DESEJADO DA FORÇA DE TRABALHO

O redesenho do perfil da força de trabalho necessária passou, como em


qualquer planejamento estratégico, pela definição dos objetivos e atribui-
ções do Governo Federal. A reforma do Estado definiu, considerando in-
clusive uma tendência já delineada pela Constituição de 1988, que esta
esfera de governo deveria centrar sua atuação na formulação, controle e
avaliação de políticas públicas e descentralizar a execução para os estados
e municípios. Tais atribuições exigem servidores bastante qualificados e
com perfil direcionado e apropriado para a realização das novas funções.
Assim, dentre as funções básicas do Estado e, mais especificamente
no caso em análise, as realizadas pela União, encontram-se a garantia dos
contratos, da ordem, da liberdade, da existência de uma rede de proteção
social, a regulação dos mercados concentrados ou privatizados, a promo-
ção do desenvolvimento econômico e social, a defesa dos interesses
nacionais e a articulação dos blocos econômicos, o controle e avaliação
dos programas descentralizados e a formulação e implementação de po-
líticas de gestão pública que devem contribuir para a eficácia da realiza-
ção de todas as funções anteriores.
Para executar estas funções, o Governo Federal está estruturado em minis-
térios, autarquias, fundações, agências reguladoras e executivas. Adicional-
mente, descentraliza a execução de algumas atividades para estados e muni-
cípios e firma contratos de gestão com organizações sociais para a realiza-
ção de tarefas não típicas de Estado, mas que sejam de interesse público.
Aos ministérios cabe a formulação das políticas públicas relativas a
todas as funções citadas acima, além do controle e avaliação dos resulta-
dos de sua implementação efetuada por outras instituições ou níveis de
governo; cabe também a gestão governamental, a articulação com os
demais níveis de governo e a elaboração de normas.
Às autarquias, fundações e agências executivas concentram-se na exe-
cução das políticas públicas, enquanto as agências reguladoras atuam
sobre os mercados privatizados ou pouco competitivos. A elaboração de
normas também se faz necessária nestas instituições. Além disso, espera-
se que tanto os ministérios quanto as instituições vinculadas sejam sem-
pre gerenciados de acordo com princípios da gestão empreendedora ou
nova gestão pública.
Em relação ao regime de trabalho, os servidores contratados para o
exercício de funções consideradas típicas de Estado ou que necessitem de

282

PARTE1-NOSSO.pmd 282 10/01/03, 16:56


salvaguardas para a sua atuação (como os fiscais) devem integrar o corpo
permanente de funcionários da administração pública, nas chamadas car-
reiras de Estado, sendo preferencialmente estáveis. As atividades adminis-
trativas dos diversos órgãos também podem ser executadas por funcionári-
os do corpo permanente, os quais, entretanto, não necessitam ser estáveis.
Há um outro grupo de atividades, também não típicas de Estado, que
deve ser realizado por especialistas pelo fato de demandarem conheci-
mentos técnicos bastante específicos. Neste caso, o regime de trabalho
deve ser semelhante ao dos funcionários administrativos. Adicionalmen-
te, se uma atividade integrar um determinado projeto cujo desenvolvi-
mento é finito, ou seja, pode ser caracterizada como temporária, seu
regime de trabalho também deve ser estabelecido nestes termos. Logo, a
especificidade da competência requerida e a duração da atividade defini-
rão a flexibilidade do contrato de trabalho. Já os serviços de apoio (auxi-
liares) devem ser terceirizados2.
Partindo da definição acima e considerando a necessidade de um corpo
gerencial para as instituições, pode-se caracterizar cinco grandes grupos
de funcionários no âmbito da administração pública federal: a) os gerentes;
b) os funcionários que desenvolvem atividades típicas de Estado e usufru-
em de poder extroverso para realizá-las; c) especialistas dedicados à reali-
zação de tarefas que não sejam típicas de Estado mas que demandem
competências específicas e profundo conhecimento das mesmas; d) funci-
onários que desempenham atividades administrativas; e) funcionários
terceirizados que desempenham atividades de apoio ou auxiliares3.
As competências necessárias serão distintas dependendo do tipo de

2
É importante distinguir as atividades administrativas e auxiliares. As primeiras incluem o suporte,
como o próprio nome diz, administrativo às atividades finalísticas dos órgãos e demandam funcioná-
rios que possuam um conhecimento maior da instituição. Como exemplos, podemos citar compras,
recursos humanos, gestão orçamentária, desenvolvimento na área de informática e gerenciamento
das instalações físicas. O segundo grupo inclui as atividades que possuem um caráter mais operacional
ou demandam menos conhecimentos específicos, inclusive da própria instituição, fazendo com que
a rotatividade não gere entraves para a administração do órgão. Exemplos desta categoria são as
atividades de apoio às chefias (secretárias), limpeza, segurança, copa e operação dos sistemas
informatizados.
3
As atividades estratégicas, por sua vez, podem não ser caracterizadas como típicas de Estado em
alguns casos. Por exemplo, apesar de educação e saúde serem áreas estratégicas para o governo, a
definição da política para estes setores é atribuição exclusiva do Estado, enquanto a sua execução
pode ser realizada tanto pelo setor público como pelo privado. Neste caso, o funcionário contratado
para criar e gerir a política deve ser estatutário, enquanto o servidor que a executa deve ser contra-
tado sob um regime de trabalho distinto, visto que a estabilidade não é necessária para o desempenho
de suas atribuições . Há também a possibilidade de execução destas atividades através de organiza-
ções sociais e, neste caso, os funcionários contratados pela mesma não serão servidores públicos.

283

PARTE1-NOSSO.pmd 283 10/01/03, 16:56


instituição analisada. Assim, nas secretarias finalísticas dos ministérios os
gerentes devem ser capazes de gerir a formulação e viabilizar a
implementação de políticas públicas, bem como controlar e avaliar a
execução destas em outras unidades ou níveis de governo. Os especialis-
tas e funcionários das carreiras típicas de Estado devem saber formular
políticas, projetos e programas, elaborar normas, controlar a sua
implementação, promover a articulação com as instituições envolvidas
neste processo e avaliar os seus resultados.
Já na administração indireta os gerentes devem possuir a capacidade
de implementar e gerenciar a execução destas políticas. Os técnicos
devem possuir competências para executar de forma eficiente os proje-
tos e programas e, quando necessário, elaborar normas atinentes à sua
área.
Os gerentes de ambos grupos devem possuir, logicamente, compe-
tências para a gestão de suas unidades e os técnicos, as competências
específicas relativas à sua área de atuação.
Os funcionários da área administrativa desempenham atividades muito
semelhantes nas duas estruturas, isto é, nos ministérios e na administra-
ção indireta. Logo, neste caso as competências são mais gerais e incluem
a operacionalização eficiente das tarefas de suas áreas e o conhecimento
de novas técnicas de trabalho. Requisitos semelhantes se aplicam aos
funcionários das áreas terceirizadas.

284

PARTE1-NOSSO.pmd 284 10/01/03, 16:56


II - PRINCIPAIS MEDIDAS IMPLEMENTADAS

A reorientação estratégica na política e gestão de recursos humanos, iniciada


em 1995, deveu-se a um diagnóstico de que a composição da força de
trabalho na administração pública federal encontrava-se extremamente dis-
tinta da desejada, conforme definida acima e, mantida esta tendência, pode-
ria contribuir pouco ao processo de mudança na gestão pública. Havia uma
intensa concentração de servidores atuando nas áreas administrativas,
operacionais e auxiliares dos ministérios e um número bem menor de funci-
onários nas chamadas áreas finalísticas. A periodicidade dos concursos públi-
cos era incerta e reduzida, provocando uma defasagem etária significativa no
quadro de pessoal dos diversos órgãos e impedindo a renovação constante
da força de trabalho, fundamental para o fortalecimento das carreiras.

285

PARTE1-NOSSO.pmd 285 10/01/03, 16:56


Não havia uma estratégia de capacitação, as ações de treinamento
eram desconexas entre si, em relação às necessidades de qualificação
dos servidores e aos objetivos das organizações. A estrutura remuneratória
também era desequilibrada, não havia uma correlação entre as atribui-
ções, responsabilidades e habilidades do servidor e a hierarquia salarial,
o que provocava um desestímulo ao bom desempenho. As atribuições
das carreiras eram extremamente segmentadas e específicas, impedindo
a mobilidade e reduzindo a amplitude de possibilidades de atuação por
parte do funcionário.
A fim de iniciar a correção das distorções apresentadas no diagnóstico
e a reestruturação da força de trabalho, várias medidas foram adotadas a
partir de 1995. Serão discutidas aquelas que influem mais diretamente no
perfil da força de trabalho.
1) A sistemática de recrutamento foi alterada. Os concursos passaram
a ser realizados com periodicidade anual, para um número pré-determi-
nado de vagas (como em um vestibular) e não geravam mais um “banco”
de aprovados que tivessem alcançado apenas uma nota mínima e pudes-
sem ser convocados à medida que surgisse uma nova chamada. A opção
por esta sistemática estava baseada no pressuposto de que a renovação
constante, ainda que resultasse na contratação de um número reduzido de
servidores a cada ano, se fazia importante para possibilitar o fortaleci-
mento de uma determinada carreira no quadro da instituição.
O número de vagas passou a ser definido a partir de uma estimativa
das necessidades de pessoal dos órgãos, do quantitativo de cargos vagos,
do fluxo de aposentadorias presente e esperado para o futuro e, quando
possível, de uma análise do volume de trabalho da instituição.
Foram priorizadas as autorizações de contratação para cargos destina-
dos às áreas finalísticas dos órgãos (principalmente aos integrantes de
carreiras de Estado), identificadas como aquelas em que havia escassez
de pessoal, apuradas mediante análises do quantitativo de servidores de
cada órgão e dos seus processos de trabalho (quando possível).
Os perfis necessários para os ocupantes de cargos são definidos para
cada concurso, isto é, para cada processo de recrutamento e seleção. As
áreas e atividades para as quais serão destinados os funcionários contrata-
dos podem ser relativamente distintas, dependendo da abrangência das
atribuições do cargo. Desse modo, em cada processo de recrutamento os
perfis necessários também podem ser distintos, o que define o conteúdo
dos exames para ingresso. Os órgãos têm autonomia para definir o perfil

286

PARTE1-NOSSO.pmd 286 10/01/03, 16:56


de servidores que desejam, do ponto de vista de sua formação técnica e
competências requeridas, em cada processo de recrutamento, respeita-
das logicamente, as limitações estabelecidas pelas atribuições dos cargos.
2) As novas carreiras deveriam reduzir seu grau de especialização
horizontal, isto é, deveriam ser criadas com um conjunto de atribuições
mais amplo, com características mais generalistas, bem como associadas
aos princípios da gestão empreendedora (ou nova gestão pública) e,
dessa maneira, possibilitar a sua atuação em um número maior de ativida-
des e organizações.
O número de denominações de cargos não pertencentes a carreiras
específicas, que atingia cerca de 4.500, deveria ser drasticamente reduzi-
do, por meio de um processo de agrupamento, observados os limites
estabelecidos pela legislação, a fim de ampliar o seu raio de ação e a
possibilitar a mobilidade das pessoas. Foram inicialmente agrupadas aquelas
que possuíam atribuições semelhantes, mas denominações diversas, em
virtude de pertencerem a planos distintos e, num segundo momento,
foram agrupados cargos cujas atribuições poderiam ser definidas como
similares ou que possuíssem algumas características em comum. Atual-
mente existem cerca de 200 denominações, com uma racionalização im-
pressionante da estrutura de cargos.
3) Os salários deixaram de ser automaticamente corrigidos pela infla-
ção passada, uma vez que a economia brasileira passava por um proces-
so de estabilização e a indexação prejudicaria este processo. Como estu-
dos realizados à época observaram que havia um desalinhamento salarial
significativo em relação às remunerações pagas no setor privado, optou-
se por balizar as correções dos vencimentos no setor público pelos valo-
res praticados para os cargos equivalentes na iniciativa privada, em busca
da redução de tal defasagem. Esta passou a ser a principal diretriz dos
reajustes salariais no setor público, observada, logicamente, a disponibili-
dade de recursos orçamentários.
Ao longo do período, foi reduzido o número de parcelas salariais, pela
incorporação de gratificações ao vencimento básico; a amplitude salarial
das carreiras foi alargada; a participação da gratificação de desempenho
foi reduzida para cerca de 30% dos vencimentos do servidor, na maioria
dos casos; as correções tiveram como meta a redução das disparidades
em relação aos valores praticados no setor privado; a reestruturação sala-
rial das diversas carreiras buscou, dentro dos limites legais, desvincular
os reajustes para os ativos dos concedidos aos inativos, mediante a aboli-

287

PARTE1-NOSSO.pmd 287 10/01/03, 16:56


ção do pagamento automático do valor máximo possível da gratificação
de desempenho aos últimos; teve início um processo de aproximação
das remunerações devidas a servidores que desempenham funções se-
melhantes mas pertencem a carreiras distintas, como no caso da fiscaliza-
ção; diversas sentenças judiciais concedidas sem o amparo de decisão do
Supremo Tribunal Federal foram - e continuam sendo - questionadas.
A correção das distorções salariais estimula tanto o ingresso de pesso-
as mais qualificadas no serviço público como a retenção e o desempenho
satisfatório, na medida em que os ajustes ao longo do tempo podem levar
os servidores a receber salários mais adequados ao seu nível de atribui-
ções, responsabilidades e competência.
4) Foi definida uma estratégia de capacitação que prevê o treinamento
contínuo e permanente dos servidores. O conjunto de ações de capacitação
de um funcionário deve obedecer a uma programação, discutida com sua
chefia. As ações internas e as formas não convencionais de capacitação
devem ser priorizadas para possibilitar o acesso de um número maior de
funcionários às oportunidades de treinamento.
Os órgãos devem elaborar um planejamento anual de suas ações de
capacitação, com base na definição de: a) conteúdos prioritários e seus
respectivos públicos-alvo por parte dos ministérios gestores da política
de capacitação e, b) de conteúdos específicos que atendam às caracterís-
ticas das atividades desenvolvidas por seus servidores e estejam vincula-
dos às metas e atribuições da instituição. A avaliação de desempenho
também deverá ser um insumo importante para a definição das ações
necessárias, uma vez que aponta as deficiências em relação às compe-
tências requeridas para os servidores. Tais ações, por sua vez, deverão
ser um insumo para o processo de avaliação.
O plano anual de capacitação é avaliado e controlado, inclusive sob o
prisma dos gastos realizados, com base na análise dos resultados das
ações de capacitação efetuadas pelo órgão, os quais, por seu turno, são
apurados em relação às metas estabelecidas no mesmo.
5) Outro objetivo foi o reforço da atuação dos gerentes sob a
lógica da gestão empreendedora (ou nova gestão pública), investin-
do fortemente em sua capacitação e disseminando mecanismos que
pudessem levar tanto dirigentes como servidores a atuarem com maior
autonomia e responsabilização em relação aos resultados obtidos.
Exemplos desses instrumentos foram o Plano Plurianual de Investi-
mentos (PPA), o Programa de Qualidade e os contratos de Gestão.

288

PARTE1-NOSSO.pmd 288 10/01/03, 16:56


Houve aí também um estimulo à disseminação da avaliação de de-
sempenho institucional.
6) Está sendo desenvolvido um sistema que possibilita o levantamento
das competências necessárias em cada área, de acordo com seus objeti-
vos e metas, das competências existentes e da decorrente defasagem
entre ambas. A partir disso, será possível definir mais precisamente um
planejamento das ações de capacitação de cada funcionário.
7) Foi também desenvolvido um manual que orientará os órgãos a
elaborarem seu planejamento da força de trabalho em relação ao quanti-
tativo e perfil desejados, em consonância com os objetivos e metas das
organizações.
Ao adotar este conjunto de ações, os dirigentes esperavam que
gradativamente o perfil da força de trabalho observado fosse se aproxi-
mando do desejado, conforme definido na seção anterior. De qualquer
forma, este seria um processo lento e gradual, dadas as diversas formas
de rigidez que ainda existem na administração pública brasileira. A próxi-
ma seção buscará avaliar se a estratégia escolhida foi bem sucedida.

III - AS MUDANÇAS NO PERFIL DA FORÇA DE TRABALHO

A fim de avaliar os resultados alcançados, serão analisados diversos dados que


refletem a evolução do perfil da força de trabalho após 1995. Primeiramente,
observa-se na tabela 2 que o número de servidores civis do Poder Executivo Federal
foi sensivelmente reduzido ao longo do período, diminuindo de 583.020,
ao final de 1994, para 459.821, em abril de 2002. A variação no período
atingiu (-) 21,1%4.
Esta diminuição não foi provocada por um processo de demissão em
massa de servidores5, mas principalmente pelo grande volume de apo-
sentadorias ocorridas no período cujas vacâncias foram parcialmente re-
postas6. Não foi elaborada, durante este período, uma previsão e um

4
Os dados apresentados nesta seção são originários do Boletim Estatístico de Pessoal do Ministério do
Planejamento, salvo quando expresso em contrário. Quando não fizerem referência a um mês
específico, correspondem à posição de final de ano, com exceção das informações de 2002, que
correspondem à posição de agosto do corrente ano.
5
Isto ocorreu em 1990, durante o governo Collor, mas parcela considerável dos demitidos foi reinte-
grada nos anos seguintes.
6
O número de aposentados entre o final de 1994 e agosto de 2002 evoluiu de 323.305 para 383.145,
o que configura um aumento de 18,5% no período analisado.

289

PARTE1-NOSSO.pmd 289 10/01/03, 16:56


acompanhamento das áreas em que haveria um maior contingente de
pessoas se aposentando, mas, como veremos mais à frente, apesar deste
fato, a composição da força de trabalho apresentou uma evolução qualita-
tiva ao longo do período.

A composição da força de trabalho de acordo com o nível de escolari-


dade do cargo, relatada na tabela 3, demonstra que a participação de
ocupantes de cargos que exigem nível superior para o seu exercício
passou de 33,5%, em 1996, para 39,7%, em agosto de 2002. Este é,
certamente, um dos maiores ganhos da política de recursos humanos que
vem sendo desenvolvida desde 1995. O aumento, em termos absolutos e
relativos, do número de servidores com formação universitária (requisito
para ingresso nestes cargos que, por conseqüência, possuem atribuições
mais complexas que os de nível intermediário), ainda que não seja condi-
ção suficiente, é fundamental para a evolução qualitativa do perfil da
força de trabalho e o desenvolvimento das atribuições do Governo Fede-
ral, as quais, conforme pode se depreender da tabela 1, são relativamen-
te complexas.
Esta alteração no perfil da burocracia federal deve-se, sobretudo, à
política de recrutamento desenvolvida ao longo do período, que aumen-
tou a freqüência dos concursos e direcionou intensamente os mesmos
para as carreiras de nível superior. Em 1995, 39,2% do total de ingressantes
no serviço público federal (considerando os servidores efetivos, isto é,
concursados) destinavam-se a ocupar cargos que exigem escolaridade de

290

PARTE1-NOSSO.pmd 290 10/01/03, 16:56


nível superior para o seu exercício; em 1999, este percentual atingiu
66,2% (vide tabela 4)7.
Outro resultado importante desta política, aliado ao investimento em
capacitação, é a melhoria do nível de escolaridade dos servidores, inde-
pendentemente dos cargos ocupados, fato que pode ser observado na
tabela 5. A participação relativa do número de pessoas que realizaram
cursos de nível superior ou pós-graduação cresceu acima da registrada
para os cargos que exigem escolaridade de nível superior para ingresso
(tabela 4)8.
Este fato significa que, além de o governo ter contratado pessoas cujo
requisito mínimo de ingresso é o término do curso superior, os servidores
pertencentes ao quadro também buscaram se qualificar e, assim, é bas-
tante provável que ocupantes de cargos cujo requisito seja o nível médio
cursaram a universidade, bem como profissionais de nível superior te-
nham cursado a pós-graduação (aqui entendida em seu sentido mais am-
plo). Por conseqüência, ainda que o servidor permaneça desempenhan-
do as mesmas atribuições, ele terá condições de realizá-las de forma mais
eficiente, dados os ganhos que obteve em sua qualificação. Em alguns
casos, a realização destes cursos certamente integrou a estratégia de
capacitação da instituição em que ele atua.
Aliás, o volume de ações de capacitação aumentou consideravelmente
após 1995. Os órgãos foram intensamente estimulados a elevar seus
investimentos em qualificação. Em um primeiro momento, as ações fo-
ram direcionadas à disseminação dos princípios da reforma do Estado e
de novas técnicas e processos de trabalho; em um segundo momento, à
disseminação dos princípios da gestão empreendedora, sendo direcionadas,
neste caso, principalmente aos gerentes de equipes, dada a facilidade
que estes possuem para exercer o papel de multiplicadores.

7
Os dados cadastrais posteriores a esta data não refletem a realidade pois os órgãos não são mais
obrigados a preencher o campo “data de ingresso no serviço público”. Esta, aliás, é uma liberalidade
que não traz nenhuma vantagem para os gestores da política de recursos humanos, que perdem uma
informação valiosa para o planejamento da força de trabalho, e tampouco para os gerentes dos
setores de recursos humanos, já que a inclusão desta informação não causava nenhum aumento
significativo no volume de trabalho.
8
Enquanto a participação relativa dos cargos que exigem nível superior aumentou de 33,5% para
39,7% no período considerado, a de pessoas que realizaram cursos de nível superior ou pós-gradu-
ação se elevou de 34,8% para 53,8% do total.

291

PARTE1-NOSSO.pmd 291 10/01/03, 16:56


A retomada dos concursos não propiciou, entretanto, a melhoria da
distribuição etária da força de trabalho, a qual, conforme demonstra a
tabela 6, vem sofrendo um processo de envelhecimento. De fato, o
volume de servidores ingressantes não é, nem poderia ser, suficiente
para compensar a evolução demográfica natural, dado o desequilíbrio
quantitativo e a despesa que esta opção causaria. Esta é uma questão que
terá de ser tratada cuidadosamente pelo planejamento da força de traba-
lho e que se constitui, sem dúvida, num grave problema previdenciário.

292

PARTE1-NOSSO.pmd 292 10/01/03, 16:56


O processo de recrutamento também propiciou uma melhoria na dis-
tribuição espacial dos servidores, auxiliado por ações isoladas de
redistribuição de pessoas ou até mesmo de todos os integrantes de seto-
res ou órgãos. A tabela 7 exibe uma forte concentração de servidores
atuando no Rio de Janeiro, em razão de ter sido a capital por um longo
período, mas a lotação de servidores em Brasília, que deveria ser relati-
vamente maior que nos outros estados, dado o maior volume de ativida-
des desenvolvidas na capital, está aumentando. Este processo de
redistribuição espacial também se estenderá por um período considerá-
vel, pois é difícil convencer os servidores a se deslocarem de suas resi-
dências para outras regiões e não há uma predisposição das chefias a
forçar este movimento. Entretanto, o planejamento da força de trabalho
também deverá atentar para este fato e os concursos deverão continuar
sendo direcionados para a ocupação de vagas no Distrito Federal.

293

PARTE1-NOSSO.pmd 293 10/01/03, 16:56


Outro indicador muito importante para a avaliação da eficácia da polí-
tica adotada é a aproximação da composição da força de trabalho, no
tocante aos cargos ocupados, em relação ao perfil desejado. A tabela 8
traz os dados agregados da distribuição dos servidores pelas diversas
carreiras, de acordo com critério definido neste texto - em um tema que é
deveras controverso. A tabela 9 exibe as mesmas informações de forma
detalhada, a fim de possibilitar a identificação das carreiras que mais
contribuíram para o comportamento observado na tabela 8.
Observa-se que os totais parciais apresentados na tabela 9 (superior,
intermediário e auxiliar) não coincidem com os mesmos totais apresenta-
dos na tabela 3 porque neste último caso é contabilizado o número de
servidores por escolaridade do cargo e, no primeiro caso (tabela 9), são
contabilizados todos os cargos ocupados (que podem ser mais de um
para cada servidor em algumas situações como, por exemplo, médicos e
professores.
Primeiramente, nota-se que houve um aumento significativo da parti-
cipação relativa das carreiras que desempenham as chamadas atividades
exclusivas de Estado, conforme definidas no rodapé da tabela 8. Ainda
que esteja distante da situação desejável, houve um aumento de 41,9% na
sua participação relativa no total de cargos ocupados. Este também é um
dos maiores indicadores da eficácia da política adotada. Certamente que
uma parte deste aumento se deve à transformação de carreiras, como a
ocorrida na Receita Federal e no IBAMA, mas este processo não é sufici-
ente para explicar o comportamento observado em sua totalidade, pois a
tabela 9 mostra uma evolução da participação percentual de quase todas
as carreiras incluídas neste grupo.
Por outro lado, nota-se a redução do número de pessoas abrigadas no

294

PARTE1-NOSSO.pmd 294 10/01/03, 16:56


Plano de Cargos e Carreiras - PCC (que corresponde à carreira mais
ampla da administração pública, na qual se encontra a maioria das deno-
minações e atribuições de cargos existentes) e um aumento de carreiras
específicas, tanto de nível superior como de nível médio. Apesar deste
movimento, não houve alterações relevantes em suas atribuições, mesmo
porque não seria possível sob o ponto de vista legal e, portanto, não
justificam, em uma análise inicial, estas mudanças. A tabela 9 auxilia a
identificação das carreiras ou órgãos em que ocorreu este movimento:
IBAMA, Previdência e técnico-administrativos de universidades.
Esta medida vai no sentido contrário de uma importante diretriz da
política, qual seja, a da criação de carreiras definidas com atribuições
abrangentes, ao invés de delimita-las segundo o órgão de atuação de
seus integrantes. Certamente foi uma decisão adotada devido a pressões
políticas, pois é fortemente contraditória em relação aos princípios da
política de recursos humanos.

Entretanto, a exemplo do que ocorre no PCC, cada um destes grupos


que foram transformados desenvolve um leque de atribuições muito am-
plo, muitas vezes, além das previstas legalmente, o que pode incluir
tanto atividades puramente operacionais ou administrativas como, em
outros casos, de suporte direto às atividades típicas de Estado ou, ainda,
estas próprias. Se assim for o caso, a transformação até se justificaria.
Dado que estariam auxiliando ou efetuando diretamente atividades de

295

PARTE1-NOSSO.pmd 295 10/01/03, 16:56


Estado, a reestruturação de suas careiras e salários é válida, pois a valoração
relativa de suas tarefas é distinta da observada para aqueles que realizam
rotinas administrativas.

296

PARTE1-NOSSO.pmd 296 10/01/03, 16:56


No entanto, estes processos de transformação não buscaram identificar
estas situações e separá-las, o que pode refletir tanto uma atitude
corporativa por parte do grupo como a real dificuldade para fazê-lo,
principalmente se não há um estudo detalhado dos processos de trabalho
desenvolvidos nas diversas áreas de cada uma destas instituições. O pla-
nejamento da força de trabalho auxiliará nesta tarefa e poderá contribuir
para, no futuro, separar claramente estes grupos de servidores, que real-
mente merecem, inclusive, uma reestruturação salarial.
Aliás, os salários dos servidores, além de terem sua estrutura modifica-
da e tornada mais racional, conforme descrito na seção anterior, também
evoluíram ao longo do período, fato que configura um importante instru-
mento de atração e estímulo à permanência na administração pública.
Tanto isto é verdade que a taxa de desligamentos é bastante reduzida
(média de 2,3% no período 1998-2001)9.
A despesa média com os servidores ativos do Poder Executivo Federal
evoluiu de R$ 1.400 em 1995 para R$ 3.133 no acumulado de doze
meses encerrados em agosto de 2002, o que representa uma evolução de
123,79%, enquanto a inflação (INPC-IBGE) no mesmo período, calculada
sob semelhante critério (índice médio acumulado nos últimos doze meses
findos em agosto de 2002 em relação ao índice médio de 1995), atingiu
61,47%, o que significa um aumento real da ordem de 38,6%.
Em decorrência disso, o diferencial salarial entre servidores do Poder
Executivo Federal (excepcionalmente, neste caso os militares estão in-
cluídos no cálculo) e trabalhadores do setor privado com características

9
Cálculos do autor a partir de dados do Boletim Estatístico de Pessoal. A forma de cálculo é a seguinte:
((posição do final do ano anterior (-) aposentados no ano (+) ingressantes no ano) (-) posição de
final de ano) / posição do final do ano anterior.

297

PARTE1-NOSSO.pmd 297 10/01/03, 16:56


semelhantes se elevou entre 1996 e 1999, mesmo para os funcionários
com maior grau de escolaridade (grupo usualmente definido como aque-
le que recebe salários inferiores aos de seus pares no setor privado),
conforme se observa na tabela 10. Esta é mais uma variável que contribui
para atrair e reter bons servidores na administração pública federal.

Logo, a política logrou resultados muito bons no tocante à mudança na


composição e perfil da força de trabalho. É possível argumentar que as
variações observadas justificariam apenas uma avaliação mediana mas,
conforme dito no início desta seção, a rigidez das regras que permeiam
as relações e os regimes de trabalho não possibilita transformações brus-
cas. Dado este cenário, as alterações observadas configuram conquistas e
melhorias realmente significativas. Os desvios observados não refletem,
na verdade, um erro na direção estratégica adotada, mas sim pressões
políticas inerentes à gestão pública. Deve-se, de toda forma, buscar evi-
tar a propagação destes desvios no futuro.

CONCLUSÃO: RECOMENDAÇÕES PARA OS PRÓXIMOS ANOS

Apesar das melhorias observadas, o processo de aprimoramento do


perfil da força de trabalho tem de prosseguir, pois ainda há uma
série de medidas que necessitam ser implementadas e, certamente,
outras surgirão ao longo do tempo. Esta seção final irá discutir algu-
mas delas.
A análise anterior demonstrou que uma das medidas decisivas para a
mudança do perfil dos servidores foi a sistemática de recrutamento adota-
da, a qual foi novamente alterada a partir de 1999, por conta de um
entendimento de que os órgãos gastavam muitos recursos para promover

298

PARTE1-NOSSO.pmd 298 10/01/03, 16:56


concursos anuais, às vezes para pouquíssimas posições, nem sempre
ocupadas em sua totalidade, e que estes deveriam ser feitos de forma
mais esporádica, em volumes maiores de vagas, a fim de possibilitar a
redução dos gastos com a sua organização e restringir o número de
contratados na administração pública.
Os concursos passaram a ter validade de dois anos, sendo que se tornou
novamente possível convocar durante este período, posteriormente à pri-
meira chamada, candidatos que tivessem obtido uma classificação inferior
ao número originalmente autorizado de vagas a serem preenchidas, até o
limite de 50% a mais que tal quantitativo. Na prática, esta medida recriou o
banco de aprovados que poderiam ser chamados posteriormente, mesmo
que não houvessem obtido a nota mínima para serem convocados para o
preenchimento das vagas inicialmente autorizadas.
Ainda que a questão fiscal seja sempre relevante, o governo prescin-
diu de um instrumento fundamental e retornou a uma sistemática na qual
a freqüência das contratações se reduz e torna-se possível o ingresso de
pessoas menos qualificadas que tenham obtido classificação inferior. É
mister, dado o sucesso da estratégia, que o governo volte a adotar a
sistemática vigente de 1995 até 1999. O recrutamento freqüente possibi-
lita a constante renovação da força de trabalho e, se bem direcionado,
fortalece as carreiras e possibilita a melhoria do perfil dos servidores.
Estes foram os efeitos observados ao longo dos anos em que tal regra foi
praticada, o que demonstra a sua eficiência e a conveniência de adotá-la
novamente.
A gestão de desempenho é uma das áreas que carecem ser aprimora-
das. Existem diversas formas de avaliação (institucional e individual, tanto
para progressão como para pagamento de salários) e, com raras exce-
ções constituídas por algumas organizações, nenhuma delas está estruturada
de forma adequada, vinculando a análise aos objetivos e metas e subsidi-
ando as escolhas de capacitação. A avaliação institucional, apesar de sua
complexidade, tem avançado mais que as outras em função de sua cone-
xão com os resultados esperados pelo PPA (Plano Plurianual). O
envolvimento das chefias neste processo é reduzido e há uma tendência
a tratá-lo como uma formalidade que deve ser cumprida em função de
exigências legais.
A estrutura da avaliação de desempenho deve priorizar seu compo-
nente institucional e buscar associá-la aos resultados do Plano Plurianual
e do Programa de Qualidade. Em relação ao seu componente individual,

299

PARTE1-NOSSO.pmd 299 10/01/03, 16:56


deve-se estabelecer um conjunto de critérios mínimos que prevejam o
estabelecimento de metas para cada servidor, inseridas no contexto do
planejamento estratégico mais geral da instituição.
Em relação à progressão, é importante iniciar um processo de negoci-
ação para alterar as regras atuais e vinculá-las ao desempenho e às com-
petências adquiridas. Um dos caminhos seria instituir esta sistemática
inicialmente nas organizações que nutrem maior simpatia por este princí-
pio e, aos poucos, ir rompendo o seu vínculo com a antiguidade nas
demais. Esta característica não pode ser mantida em um cenário em que
se persegue a modernização da gestão de recursos humanos.
A descentralização da gestão é fundamental, mas deve implicar a
manutenção da uniformidade de regras e a maior responsabilização dos
gerentes. Por sua vez, estes últimos possuem pouca margem e instru-
mentos para gerir o desenvolvimento profissional de seus funcionários,
fato que certamente contribui para o seu reduzido envolvimento com o
tema. O aprimoramento do vínculo entre as metas de recursos humanos e
as mais gerais da organização também é um fator condicionante do suces-
so da gestão de pessoas. Só caminhando por esta trilha que a área de
recursos humanos poderá ser considerada uma parceira que agrega valor
às demais.
Um instrumento que poderá facilitar este processo é a criação de um
bônus a ser distribuído para as instituições que alcançarem suas metas de
forma eficiente, cujo montante seria alocado entre os diversos instrumen-
tos da política de recursos humanos. A decisão sobre a sua alocação
interna caberia aos dirigentes da instituição, enquanto a Secretaria de
Gestão (SEGES) apenas definiria alguns limites para a mesma e os
parâmetros para sua distribuição entre os órgãos. A introdução do bônus
permitiria vincular de forma mais estreita a gestão de recursos humanos à
estratégia da organização, tornando-se um forte instrumento incentivador
para os gerentes alocarem entre os funcionários, possibilitando diferenci-
ar os que se destacam, flexibilizar a gestão de recursos humanos e, ao
mesmo tempo, manter a uniformidade das regras de salário e progressão,
dentre outras. Os gerentes terão que, para aplicar este instrumento, estar
mais envolvidos na gestão do desenvolvimento profissional de seus su-
bordinados. As unidades de recursos humanos das organizações, por sua
vez, deverão atuar como parceiras das demais áreas, subsidiando, opi-
nando, facilitando e criando condições para que os servidores alcancem o
perfil desejado.

300

PARTE1-NOSSO.pmd 300 10/01/03, 16:56


As mudanças na estrutura legal devem prosseguir, porém não podem
estar desassociadas de avanços na cultura organizacional. Neste sentido,
a disseminação dos princípios da gestão empreendedora é imprescindí-
vel e deve continuar sua trajetória bem sucedida. Todos os gerentes que
ainda não foram capacitados para tal, isto é, em relação ao reconheci-
mento destes princípios e às formas de disseminá-los, devem sê-lo no
futuro próximo. A difusão da gestão empreendedora deve ser um com-
ponente permanente da política de capacitação.
É importante que seja reiterada a estratégia de criação de carreiras
com características horizontais. A estruturação vertical das mesmas - por
órgão -, observada em alguns casos recentes, engessa terrivelmente a
mobilidade e a flexibilidade de atuação do servidor, além de resultar em
pressões fiscais significativas, na medida em que estimula a disputa por
salários relativos mais elevados por parte dos funcionários que desempe-
nham atividades similares.
A regulação é uma nova área de atuação do Estado que surgiu no
processo de redefinição de suas funções. Foram criadas várias agências
para regular mercados, mas não existe ainda uma carreira cujos integran-
tes desenvolveriam as atividades correlatas, em virtude de um
questionamento jurídico - uma ação direta de inconstitucionalidade - so-
bre o projeto de lei que cria a mesma. Esta situação já perdura há anos e,
enquanto não há uma solução, as agências vêm contratando temporários
que praticamente já se tornaram permanentes. Dada a relevância desta
atividade no atual Estado remodelado, é fundamental que haja um quadro
de pessoal efetivo, com pessoas bem qualificadas, continuamente capa-
citadas, para desempenhar estas atribuições. O governo deve canalizar
sua atuação para a solução do impasse que existe atualmente em torno da
criação desta carreira.
Por sua vez, a disseminação do regime de emprego flexibilizará e
facilitará a contratação de servidores para a execução de tarefas adminis-
trativas, especializadas (porém não típicas de Estado) ou por prazo deter-
minado. Atualmente há uma séria restrição à contratação para o desenvol-
vimento destas atividades, dado o vínculo sob o regime estatutário que
criam, o qual é rígido, custoso e não é necessário nestes casos (por não
serem atividades típicas de Estado). Como saída, os órgãos vêm criando
alternativas como a contratação de “consultores” para suprir suas necessi-
dades de pessoal nestas áreas. O regime de emprego solucionaria este
problema, porque permite o estabelecimento de contratos mais flexíveis.

301

PARTE1-NOSSO.pmd 301 10/01/03, 16:56


Sua implementação é fundamental para o ajuste quantitativo e qualitativo
do quadro de funcionários do setor público.
Por fim, uma ferramenta que auxiliará definitivamente no alcance do
perfil desejado para os servidores é o planejamento da força de trabalho.
Sua disseminação permitirá identificar os processos de trabalho, o quanti-
tativo de funcionários necessários, as competências existentes e deseja-
das (contribuindo, por conseqüência, para a definição das ações de
capacitação) e aqueles que estão envolvidos nas atividades finalísticas e
meio. O manual para sua implementação está pronto, e espera-se que a
partir do próximo ano os órgãos comecem a realizar este processo, asses-
sorados pela Secretaria de Gestão (SEGES), o que possibilitaria um avan-
ço significativo e mais rápido na direção do alcance do perfil desejado da
força de trabalho.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos (1996) - Crise Econômica e Reforma do


Estado no Brasil, São Paulo: Editora 34
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (1995) - Plano
Diretor da Reforma do Estado, Brasília: Presidência da República, Im-
prensa Nacional
_____(1997) - “A Nova Política de Recursos Humanos”, Cadernos Mare
da Reforma do Estado, nº 11, Brasília
_____Boletim Estatístico de Pessoal, vários números, Brasília
Ministério do Planejamento (2002) - Proposta de Atualização da Política
de Recursos Humanos do Poder Executivo Federal, mimeo
MARCONI, Nelson (1997) - “Uma Breve Comparação entre os Mercados
de Trabalho do Setor Público e Privado”, Revista do Serviço Público, 48
(1), Brasília: ENAP
_____(2000) - A Formação dos Salários nos Setores Público e Privado,
Tese de Doutorado, São Paulo: Fundação Getúlio Vargas
OCDE (1999) - “The state of the higher civil service after reform: Britain,
Canada and the United States”, Public Management Service
OCDE (2000) - “Recent developments and future challenges in human
resource management in OECD member countries” - background paper
by the secretariat, Public Management Service.

302

PARTE1-NOSSO.pmd 302 10/01/03, 16:56