Actividade administrativa
Revisões de direito da organização administrativa
O conceito de Administração pública assenta em:
Administração Pública em
sentido material
Sinónimo de atividade
administrativa é a função
administrativa.
Paula Fernandes
-Identificação de todas as
actuações possíveis da
administração, quais é que são
efectivamente administração,
logo reguladas pelo direito
administrativo.
-O governo é o órgão máximo da
administração;
-Actuações principais da
administração: actuações
políticas e legislativas e aquelas
que apareça a fazer uso do direito
privado;
 Sentido material;
 Sentido formal;
 Sentido subjectivo;
Administração Pública em sentido Administração Pública em
Formal sentido Orgânico
Sinónimo de exercícios de poder Sinónimo de organização
administrativo através de actos. Atos administrativa.
administrativos e Regulamentos
dotados de valor formal e força
jurídica especial.
Formas pela qual a administração Quem está encarregue de
manifesta a sua vontade. prosseguir a administração
Essas formas são tipicamente as pública são as pessoas
seguintes: regulamento colectivas públicas.
administrativo, ato administrativo e
contrato Administrativo.
Regulamento administrativo
É o conjunto de normas gerais e
abstractas, emanadas pela
administração pública, no uso de
poderes jurídico – administrativos
(art.º 135 CPA).
Ato administrativo
É uma estatuição autoritária,
emanada por uma órgão
administrativo, relativa a uma
situação individual e /ou concreta que
visa a produção de efeitos jurídicos
positivos ou negativos (art.º 148º
CPA)
Contrato administrativo - o acordo de
vontades pelo qual é constituída,
modificada ou extinta uma relação
jurídica administrativa;
Semelhanças: o regulamento é geral e
abstrato. O ato administrativo é
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Actividade administrativa
individual e concreto.

Diferenças:
-o regulamento é geral porque não
têm destinatários determinados nem
determináveis e é abstrato porque se
aplica sucessivamente tantas quantas
vezes em que se verifica o evento da
vida real nele previsto.
-ato administrativo é individual – pois
têm um conjunto de destinatários
determinados ou determináveis e é
concreto porque esgota todos os
efeitos numa única aplicação.

Tipos de pode

Regulamentos Administrativos

Conjunto de normas gerais e abstractas emanadas pela administração pública no uso de poderes jurídico-
administrativos.

A lei e os regulamentos têm semelhanças, respectivamente, quanto às características: generalidade a abstracção. No

entanto, existem diferenças:

 A lei é emanada no âmbito do exercício do poder legislativo. Enquanto, o regulamento é emanado

no âmbito do poder administrativo ou executivo.
 Os regulamentos são hierarquicamente inferiores a lei, no que diz respeito ao princípio da
legalidade.

Os regulamentos são internos ou externos.

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Regulamentos internos
Actividade administrativa

Regulamentos
Regulamentos externos

Regulamentos externos – projectam os seus efeitos para fora da administração pública, podendo contender direitos
subjectivos ou interesses legalmente previstos dos particulares;

Regulamentos internos – projectam os seus efeitos apenas no seio da administração pública. Este tipo de
regulamentos não se aplica o regime previsto nos artigos 135º e ss do CPA, desde logo porque essa norma prevê a
necessidade da produção de efeitos externos.

Regulamentos externos dividem-se:

Regulamentos especiais Regulamentos gerais

Regulamentos gerais – tendencialmente, poderão aplicar-se só aos particulares.

Regulamentos especiais - destinam-se a regular as chamadas “relações especiais de poder” que são aquelas em que
o particular aparece numa situação jurídica especial face a administração pública, em virtude de um estatuto pessoal
que o distingue de todos os demais (ex: os presos, os universitários, etc.).

Os regulamentos externos podem ainda revestir várias espécies:

Regulamentos
externos

Regulamentos
Regulamentos
Regulamentos complementares
executivos
independentes

Regulamentos executivos – destinam-se a pormenorizar e a densificar a lei de forma a torná-la aplicável na prática,
assim sendo, não criam direito novo (não criam , ampliam , diminuem ou extinguem os direitos e deveres
consignados na lei) e têm sempre que referenciar a lei que visam regulamentar (ex: portarias).

Regulamentos independentes – destinam-se a regular determinadas matérias pela primeira vez, assim, são
plenamente inovadores e como tal, ao contrário dos regulamentos executivos, não têm que referenciar qualquer lei
que visassem regulamentar, ainda assim este regulamentos terão sempre que ser orientados por uma lei geral
habitante:

 Competência subjectiva – pretende-se saber quem pode emanar estes regulamentos;

 Competência objectiva – pretende-se saber sobre que matérias podem incidir estes regulamentos;

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Actividade administrativa
 Forma – a lei fixa a forma que devem revestir esses regulamentos;

Regulamentos independentes

Regulamentos Regulamentos da
independentes do governo administração autónoma

 Competência subjectiva – cabe ao  Competência subjectiva – cabe as

governo;
 Competência objectiva – aparece
prevista no art.º. 199º, alínea g) CRP;
 Forma – revestem a forma de decretos
regulamentares “art 112º, nº 6 CRP)
Carecem sempre de publicação no
diário da republica
autarquias locais e às associações
públicas que fazem parte da
administração autónoma;
 Competência objectiva – é fixada em
cada caso pela lei que estabelece as
atribuições das entidades que
emana o regulamento;
 Forma – varia consoante a entidade
que emana o regulamento.

Seguem um procedimento próprio – art

136º CPA e ss

Regulamentos complementares – são aqueles que permitem a administração completar leis

Influência do tempo no direito administrativo

Manifesta-se no âmbito dos seguintes institutos jurídicos: Usucapião, imemorial, funcionário putativo
e caducidade e prescrição.

Usucapião

Trata-se de um direito real de aquisição que possibilita o seu titular invocar a aquisição do direito de
propriedade sobre uma coisa da qual seja possuidor durante certo lapso de tempo.

Esta aquisição não é automática e uma vez invocada, a usucapião admite oposição.

Os prazos para a invocação da usucapião variam consoante se trate de coisa móvel (prazo da
manutenção da posse é de 3 a 6 anos) ou de coisa imóvel (é de 15 a 20 anos). O prazo pode ainda variar conforme às
características:
Melhor posse – posse titulada, pública, pacífica e de boa- fé;

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Actividade administrativa
Pior posse – não titulada, oculta, violenta e de má fé;
Questão 1- A administração pode usucapir bens dos particulares? Sim, pode.
Questão 2 – os particulares podem usucapir bens da administração? Os particulares nunca podem usucapir bens de
domínio público da administração, mas podem vir a usucapir bens de domínio privado.

Imemorial

Semelhante à usucapião porque : pressupõe a posse e pode ser invocada num certo lapso de tempo.

No entanto, possuí duas diferenças:

1- Nunca possibilita a aquisição de um direito de propriedade. No limite, mediante a invocação do imemorial, o

particular poderá obrigar a administração a tolerar a utilização de um bem que de outra forma nunca
toleraria.
2- O decurso do tempo é superior ao usucapião – via jurisprudencial – 30 anos.

Funcionário putativo

As ilegalidades ou vícios no ato administrativo

As ilegalidades ou vícios dos atos administrativos podem determinar três consequências jurídicas distintas:

 Inexistência;
 Invalidade (nulidade e anulabilidade)
 Mera irregularidade ou vícios não invalidantes;

Em regra – os vícios ou ilegalidades no ato administrativo – conduzem à invalidade sob forma de

anulabilidade (art 163º CPA).

Em direito administrativo a opção pela nulidade ou anulabilidade – depende da gravidade do vício

em causa.

Ato administrativo

Nos termos do artigo 148º do CPA o Ato administrativo é uma estatuição autoritária emanada pela
administração pública no uso de poderes do direito administrativo relativa a uma situação individual ou
concreta e que visa produzir efeitos jurídicos externos positivos ou negativos.

1. Estatuição

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Actividade administrativa
O ato administrativo é uma decisão tipicamente unilateral e que:

 se impõe a particulares independentemente da sua vontade;

 é uma decisão de uma autoridade da atividade administrativa que a profere fazendo uso do seu
poder império;
 É uma decisão juridicamente inovadora (ou seja cria direito novo). Todas as características
conduzem à imperatividade deste tipo de decisão.

2. Praticado pela administração pública

Em regra o ato administrativo será praticado pela entidade pública inserida na administração. No
entanto, nada impede que:

 Apareça entidades privadas a praticar tais atos desde que estejam incumbidas do exercício de
funções administrativas;
 Que apareçam outras entidades públicas mas não inseridas na administração a praticar atos de
matérias administrativa;

3. Segmento da definição uso e poderes administrativos

Só estaremos perante um ato administrativo desde que, verificados todos os demais elementos do
conceito. Se o mesmo for praticado no exercício das funções administrativas ou executivas. Assim, desde
logo de fora deste conceito os atos políticos, legislativos e ainda os atos praticados ao abrigo do direito
privado.

4. Situação individual e concreta

O ato administrativo é individual porque têm um conjunto de destinatários determinados. E concreto

porque esgota os seus efeitos numa única aplicação.

5. Visa produzir efeitos externos. Efeitos positivos ou negativos.

Externo para que se trate de um ato administrativo é necessário que os efeitos extravasem a
administração pública projetando-se sob esferas jurídicas dos particulares estabelecendo-se por via disto
uma verdadeira relação jurídica administrativa. Assim, ficam de fora deste conceito tosods os atos internos
da administração.

Os efeitos dos atos administrativos serão positivos sempre que constituam, modifiquem ou extinguem
uma relação jurídica.

Serão negativos quando nem constituído nem modificando, nem extinguindo uma relação jurídica
fixem no entanto uma posição jurídica do particular e que é (tendencialmente definitiva) Ex: indeferimento
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Actividade administrativa
Não podemos confundir a positividade ou negatividade dos efeitos com a sua favorabilidade ou
desfavorabilidade . Na verdade se os atos com efeitos negativos são em regra desfavoráveis para o
particular (ou destinatários). Já os atos com efeitos positivos ordem ser favoráveis (ex emissão de uma
licença de construção) ou desfavoráveis (aplicação de uma coima).

Procedimento administrativo

Conjunto encadeado e organizado de actos jurídicos e materiais tendentes à obtenção de um resultado único. Esse
resultado pode ser um regulamento administrativo, um ato administrativo ou um contrato administrativo. (art 1
CPA).

Os procedimentos que vamos estudar tem por base um ato administrativo.

Um procedimento tem ou pode ter 4 fases:

1º Fase preparatória;

2º Fase constitutiva ou sucessória;

3º Fase integrativa de eficácia

4º Fase executiva

Fase preparatória

A fase preparatória divide-se em 3 subfases

1 - Iniciativa 2-Instrução 3–

Audiência de
interessados

(audiência prévia no
código)

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Actividade administrativa
Iniciativa

Iniciativa particular Iniciativa pública

a abertura do A abertura do procedimento
procedimento resulta de seja levado a cabo pela
um ato jurídico do própria administração.
particular

Iniciativa pública
Iniciativa pública
Heterónima
oficiosa
É um órgão da administração que
é o próprio órgão que tem a
toma de iniciativa procedimental
competência para decidir que
(esta iniciativa concretiza-se em
abre o procedimento
regra pela apresentação de uma
administrativo fazendo-o
requisição).
nomeadamente através de um ato
com características discricionárias.

O ato jurídico dos particulares susceptível de dar origem à abertura de um procedimento

administrativo é o requerimento. Nota: as queixas, denúncia ou petições dos particulares poderão eventualmente dar origem a
procedimentos oficiosos.

O requerimento do particular têm necessariamente que respeitar requisitos e menções constates do art.
102, nº 1 do CPA, sob pena de lhe ser aplicável qualquer uma das sanções previstas no art 108º CPA. Essas
consequências são as seguintes:

1. A administração pública deverá tentar suprir oficiosamente as deficiências do requerimento nos termos
do nº 2 ;
2. se tal não for possível à administração então deverá convidar o requerente a suprir ais deficiências nº1.
3. Finalmente e em situações mais graves haverá lugar co indeferimento liminar (a administração pública
nem sequer vai apurar o requerimento)

Menções do art 102:

 Nos termos da alínea a) do art 102 exige-se que o particular proceda a designação do órgão administrativo o
qual dirige o requerimento. Esta menção assume desde logo especial importância uma vez que o particular tem ao
menos o ónus de indicar o órgão competente para a tomada da decisão no caso concreto. No entanto pode
acontecer que o particular por desconhecimento ou erro, dirija o requerimento a órgão incompetente. Nestas
circunstâncias far-se-a aplicação do regime previsto no art. 41 do CPA ou seja p órgão (incompetente) ao qual o
particular dirigiu o requerimento deve remete-lo oficialmente ao órgão competente. A questão que se coloca aqui
é a de saber quando se começa a contar o prazo para a tomada da decisão.

Prazo para tomada de decisão:

Na primeira situação quando o particular apresenta o requerimento perante órgão competente o prazo para a
decisão começa a contar no dia imediatamente seguinte aquele em que é apresentado (art 87 al b)

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Actividade administrativa
Quando se verifica a 2 situação esse prazo só começa a contar-se a partir do momento em que é recebido pelo órgão
competente.

O prazo geral para a tomada de decisão- para a conclusão do procedimento é de 90 dias (art 128 nº1 CPA).

Esse prazo conta-se em dias úteis (art 87º al c) CPA).

O prazo do qual o órgão incompetente tem para enviar o requerimento ao órgão competente é um prazo de 10 dias
úteis (art 86, nº 1 CPA) – prazo geral para a prática de atos.

 Art 102 al b) nesta alínea exige-se que o requerente se identifique pelo nome, domicílio, identificação fiscal e
identificação civil.

As consequências para a omissão destas menções podem se uma das previstas no art 108º e referidas
anteriormente. Embora normalmente e porque se tratar de dados pessoais a administração não faça o suprimento
oficioso deverá sempre convidar o particular a suprir a/as deficiência/as.

Em situações de impossibilidade absoluta de identificar o requerente haverá lugar ao indeferimento liminar.

(art 108, nº 3).

 Art 102 al c) Nos termos desta alínea o particular é obrigado expor os factos que constituem a causa de
pedir no requerimento.

No entanto, permite que o particular deixe de apresentar a fundamentação de direito. Nestas situações:

1 – se o particular não apresentar os factos em que baseia o pedido será convidado a suprir a deficiência ou
conforme as situações poderá haver lugar a indeferimento liminar.

2 se o particular apresentar a fundamentação de direito e esta se encontrar em contradição com a fundamentação

de facto. Então teremos uma situação de ininteligibilidade do pedido que determinará o indeferimento liminar.

 Alínea d) o particular é obrigado a indicar o pedido em termos claros e precisos. Naturalmente que, não
haverá no fundo requerimento sem um pedido de instrumento (requerimento ou ato) do particular têm como
função principal apresentar uma solicitação a administração.

Mas além disso exige-se aqui que o requerimento seja datado e assinado pelo requerente (alguém a seu rogo se
não poder ou souber assinar). Em bom rigor e apesar desta exigência da datação a aposição da data do
requerimento será sempre sanada aquando da apresentação do mesmo uma vez que a administração é obrigada a
fazer um registo da apresentação nele se contendo a respetiva data e sendo esta que conta para todos os efeitos
legais.

Com o desenvolvimento da tecnologia da assinatura tende a ser substituída por meios digitais pela utilização
crescente dos meios informáticos e de comunicação de dados. Há no entanto procedimentos administrativos que
pela importância das qualidades pessoais dos requerentes não dispensam a aposição da assinatura dos particulares,
sendo que, nesses casos se a mesma faltar haverá lugar ao indeferimento liminar. Ex: concursos públicos param
admissão de funcionários.

 Alínea f) exige a indicação do domicílio escolhido para nele ser notificado.

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Actividade administrativa
 Alínea g) exige que o particular indique contactos telefónicos ou informáticos de forma a possibilitar a
celeridade das comunicações entre si e a comunicação. A falta destas menções dará sempre lugar ao convite de
suprimento (os requerimentos em regra devem ser apresentados por escrito embora em determinadas situações a
lei permita a apresentação verbal, ainda assim nestes casos do requerimento deve ser lavrado termo pelo
funcionário que o recebe.

A apresentação de um requerimento por parte do particular que preencha todos os requisitos referidos dará lugar,
em regra, ao surgimento do dever de decidir por parte da administração

Só assim não será em duas situações:

1- Quando à menos de dois anos o mesmo requerente tiver apresentado o mesmo pedido com a mesma
causa de pedir ao mesmo órgão administrativo. Este regime resulta do número 2 do art 13 do CPA;
2- Quando no caso concreto não se encontrem verificados os chamados pressupostos procedimentais que se
retiram a contrário sensu do art 109 (situações que obstam ao impedimento do procedimento) do CPA e
que são :

1– Competência do órgão administrativo;

2 - Atualidade do direito que se pretende exercer;
3- Legitimidade dos requerentes;
3- Tempestividade do pedido;

O dever de decisão verifica-se igualmente nos procedimentos de iniciativa pública heterónima mas já não nos
procedimentos de iniciativa oficiosa.

Surgindo o dever de decisão a administração pública tem que notificar o particular da decisão correspondente
no prazo que lhe é fixado por lei. Em regra, esse prazo é de 90 dias nos termos do art. 128º CPA e começa a contar-
se no dia imediatamente seguinte aquele em que o requerimento é apresentado nos termos da al. b) do art 87 CPA
suspendendo-se no entanto aos sábados, domingos e feriados nos termos da al c) do art 87 CPA.

Se a administração não notificar qualquer decisão dentro do prazo fixado então aplicar-se-á ou o regime do art
130º CPA ou o regime do art 129 CPA.

Art. 130 Art 129

verificados todos os pressupostos então haverá lugar ao Em situações que não possam dar lugar ao
deferimento tácito significando isto que o particular diferimento tácito então regerá o art. 129 CPA que
adquire na sua esfera jurídica o direito ou conjunto de possibilita ao particular fazer-se valer dos meios de
direitos correspondente à sua pretensão. tutela administrativa e jurisdicional ou contenciosa
aptos a obter a decisão por parte da administração.
No que respeita a tutela jurisdicional existe um
meio processual próprio consagrado nos artigos 66º e ss
do C. P. nos tribunais administrativos e que é a chamada
ação de condenação à prática de ato legalmente devido.
No entanto, nessas situações o tribunal não pode
em regra fixar o conteúdo do ato administrativo a
praticar mas apenas condenar a administração a pratica-
lo.
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 Actividade administrativa

o A instrução

é o momento procedimental que têm como objetivo:

 Reunir os meios de prova necessários e convenientes à boa tomada de decisão;

 Permitir fazer a ponderação entre o interesse público ou interesses privados em causa no
procedimento;

Esta fase é orientada por um princípio do inquisitório previsto no art 58º atribui à administração pública a
possibilidade de oficiosamente proceder à recolha daqueles meios. Desde logo pode caminhar para o procedimento
todas as provas que sustentam a sua pretensão. Mais pode por lei e assim será até em regra estar obrigado a faze-lo
finalmente existem procedimentos administrativos em quais se fala de um monopólio de produção de prova por
parte do particular sendo que nestas situações é a administração pública que se escusa em absoluto de o fazer ex:
procedimento.

A instrução pode ser composta de diversas diligências provatórias como: vistorias, inspeções, exames, certidões,
atestados, declarações, etc. Assumem especial importância neste âmbito os pareceres (91 e 92 CPA)

Os pareceres são opiniões de caracter técnico e/ou jurídico que o órgão decisor solicita normalmente a um
órgão consultivo da administração pública com vista a instruir e fundamentar a sua decisão. Nada impede no
entanto que o órgão decisor solicite tais opiniões a entidades estranhas à administração (acontece nos pareceres
jurídicos).

Pareceres :
Obrigatórios Facultativos

a administração pública ( órgão decisor) é obrigado a Embora o órgão não se encontre obrigado a faze-
solicitar o parecer constituindo isto um trâmite lo solicita ainda assim a sua opinião a um órgão
procedimental resultante da lei e que o órgão consultivo por entender conveniente para instruir
competente para a decisão não pode preterir. o procedimento.

Vinculativos
o órgão decisor tem
necessariamente que decidir no
mesmo sentido que é indicado no
parecer (vinculativo a decisão do
órgão fica vinculada ao conteúdo
do parecer)
Não vinculativos
o órgão decisor mantém a liberdade de decidir no sentido do parecer ou em sentido diverso
sendo certo que neste último caso (sentido diverso) fica com responsabilidades acrescidas na
fundamentação do ato administrativo divide-se em duas vertentes:
1-Justificação significa que a administração tem que provar a conformidade da decisão coma lei.
Este tipo de fundamentação é típico e suficiente no âmbito dos atos administrativos vinculados;
2- Motivação aqui a administração para além de justificar tem que motivar , ou seja, dizer porque
razões tomou uma determinada decisão quando no caso concreto podia ter tomado uma outra
ou até várias outras decisões. É a forma típica de fundamentação dos atos discricionários .

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Actividade administrativa
Consequências

Se num determinado procedimento em que a lei exige que o órgão decisor solicite um parecer a outro órgão ou
entidade e o órgão decisor não solicitar fazendo prosseguir o procedimento até final então o ato administrativo
respetivo padecerá de um vício na sua estatuição e relativo ao procedimento, uma vez que , a administração terá
omitido um tramite procedimental legalmente exigido. A consequência jurídica para este vicio é a anulabilidade do
ato nos termos gerais do art 163 CPA.

Outra situação - Se a lei exige agora um parecer obrigatório e que é vinculativo e o órgão decisor não segue o
seu sentido decidindo de forma diversa então o ato administrativo final padece de um vício ainda na sua estatuição
mas agora relativo ao conteúdo. Isto porque o conjunto de transformações jurídicas operadas por este ato deveria
ter sido um ( em conformidade com o parecer) e veio a ser outro. A consequência para este vicio será também a
anulabilidade do ato nos termos gerais do 163 CPA.

Sempre que 91 e 92 CPA a lei exigir um parecer num determinado procedimento sem mais nada dizer considera-
se que esse mesmo parecer será não vinculativo. O parecer vinculativo tem que a lei o dizer.

o Audiência dos interessados – 121 ou audiência prévia

Este momento procedimental tem como objetivo:

 Facultar ao particular a possibilidade de face a probabilidade de ver a sua pretensão recusada poder
ainda fazer com que a decisão projetada possa vir a ser favorável .
 Este momento ocorre logo que encerrada a instrução e implica que a administração pública
notifique o particular de um projeto de decisão e dessa forma lhe permita pronunciar-se sobre o mesmo.
 Esta audiência previa é em regra um momento procedimental obrigatório ressalvadas que são as
Exepções previstas no art. 124º CPA. Assim, se a administração pública preterir ilegalmente a realização do direito de
audiência impossibilitando assim o particular de exercer esse direito o ato final será ilegal.

Nestas circunstanciam as consequências jurídicas podem ser diversas consoante a forma como se entenda e
classifique o direito de audiência. Assim: Há autores que entendem este direito como um direito fundamental por
analogia. Para estes autores a preterição ilegal da possibilidade do exercício do direito de audiência previa conduzirá
há nulidade do ato administrativo respetivo fazendo aplicação da alínea d) nº 2 do art 161. Há outros que não veem
este direito como um direito fundamental mas sim como uma decorrência do principio da participação dos
particulares (tomada da decisão administrativa – art 12CPA) . Assim, a preterição ilegal deste direito dará lugar a
mera anulabilidade nos termos gerais do art 163 CPA.No entanto, se o exercício do direito de audiência previa for
preterido nos procedimentos mais gravosos para os particulares que são : procedimentos disciplinares e
sancionatórios (ex contra ordenações) então a consequência deverá ser a nulidade. isto porque nestes
procedimentos não se viola apenas o direito de audiência como decorrência do principio da participação mas sim
aqui um verdadeiro direito fundamental: direito ao contraditório previsto nº 10 art 32 CRP. Aqui sim poderá fazer-se
aplicação da alínea d) do art. 161º uma vez que a administração aparece a violar o conteúdo essencial de um direito
fundamental procedimental.

O exercício do direito de audiência é feito normalmente por escrito e num prazo regra de 10 dias úteis
contados a partir da notificação do projeto de decisão aos particulares.

Fase constitutiva
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Actividade administrativa
Esta fase é aquela em que o ato administrativo se conforma reunindo todos os seus elementos essenciais
fala-se aqui em momento da perfeição do ato administrativo querendo com isto significar-se que o mesmo fica
completo.

A decisão em causa será então comunicada ao particular daí advindo toda uma série de efeitos resultantes
do conteúdo do ato. As formas de comunicação do ato administrativo ao particular são duas: a notificação que é
obrigatória e a publicação que apenas ocorre nas situações em que a lei expressamente assim obriga.

Assim podemos distinguir neste âmbito dois momentos essenciais e que são os seguintes: um momento
declarativo – em que a administração decide e comunica a sua decisão e o momento posterior em que se for caso
disso a administração procede a execução desse mesmo ato. Entre estes dois momentos o particular pode fazer-se
valer das garantias impugnatórias à sua disposição para após a declaração tentar evitar a execução do ato
correspondente.

Garantias impugnatórias podem ser de 2 espécies:

Impugnações administrativas
A reclamação e o recurso hierárquico sendo
certo que nestes casos continuaremos a ter
mero procedimento administrativo
No primeiro caso (reclamação) o particular
recorre do ato para o próprio órgão que o
praticou. No segundo caso recorre do ato para o
mais alto órgão da cadeia hierárquica a qual
pertence o órgão que praticou o ato
Impugnações contenciosas
O particular recorre do ato para um tribunal
administrativo fazendo uso de um meio processual próprio
que é em regra, a chamada ação de impugnação de ato
administrativo, cujo regime se encontra previsto nos
artigos 50º e seguintes do código de processo dos tribunais
administrativos.
A comunicação ao particular deve ainda conter todos os
elementos necessários à utilização eventual destas
garantias. No entanto, há situações excecionais nas quais o
ato administrativo não aparece desta forma ao particular.

Exepções:

1- Ato implícito - por vezes a administração pública sem previamente ter praticado um ato administrativo
passa imediatamente à sua execução. Nestas circunstâncias não existe naturalmente um momento declarativo
sendo que, tudo o que aparece ao particular é o conjunto de operações materiais tendentes à execução. Ora nestas
situações entende-se que implícita nesta execução está uma decisão administrativa (apesar de só haver a execução à
uma ordem implícita). Estas situações são verdadeiramente excecionais e só admitidas em caso de urgência
justificada por parte da administração uma vez que diminuem substancialmente as garantias administrativas dos
particulares. Desde logo não existindo um momento declarativo prévio o particular não pode naturalmente reagir
contra o ato tentando evitar a execução.

Tudo o que o particular pode fazer é a posteriori reagir contra a execução estas são aliás as únicas situações em
que o particular pode recorrer de ações materiais de execução. Exemplo – A tem uma vacaria tem uma inspeção sanitária e encontram os
animais num estado infestado por uma doença – houve ordem de abate. Nos termos normais à inspeção o ser A é notificado . o Sr A pode reagir pode tentar
evitar a morte dos bichos. Vai um camião carregado de vacas e a policia acha que estão em situações miseráveis e leva logo para abate. logo como não pode
impugnar pode pedir uma indeminização. Têm que haver urgência justificada.

2- Ato tácito –resulta de uma ilação que é retirada da prática de um outro ato administrativo mas este
expresso. Assim tratar-se-á de uma presunção que o particular retira para si a partir da prática de um ato que tem
outro destinatário (s) está presunção é ilidível mediante prova em contrário designadamente pela superveniência de
um ato expresso. Exemplo desta situação poderá ser: A e B são proprietários de lojas contiguas (coladas) um e outro apresentam

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Actividade administrativa
requerimentos à AP para o licenciamento e atribuição do respetivo alvará para funcionamento de uma farmácia. Sendo que a lei prevê que
num raio de 500 m só poderá funcionar uma farmácia se A vir deferido o seu pedido então B poderá presumir imediatamente que o seu pedido
será indeferido. O Ato tácito resulta ainda de uma atuação positiva da administração pública que consiste precisamente
na prática do ato a partir do qual se retira aquela dilação ou presunção.

3-Ato silente- resulta de uma verdadeira omissão juridicamente relevante por parte da administração Pública (
vai ter determinados pressupostos – assim a AP estava sempre a praticar atos silenciosamente – omissão por parte da AP).
Os pressupostos de um ato silente são os seguintes (verificação cumulativa):

 Existência de um requerimento do particular- é condição essencial para que se produza um ato silente a
existência de uma (ou mais) pretensão apresentada pelo particular perante a administração pública sobre a forma
de requerimento que verifique todos os requisitos previstos no artigo 102 do CPA

 Competência do órgão requerido- é necessário que o órgão o qual se apresente o requerimento seja
competente para a respetiva decisão sendo certo que a verificação da competência no caso concreto determina o
início da contagem do prazo para a decisão.

 Existência do dever de decisão- no caso concreto surja para administração a obrigação de decidir sobre a
pretensão apresentada pelo particular nos termos do nº1 do artigo 13 CPA.

 Decurso de um determinado prazo - é necessário que decorra por completo o prazo dentro do qual a
administração tem que se pronunciar. Sendo que esse prazo é em regra de 90 dias úteis.

 Ausência de notificação da decisão respetiva por parte da administração -é necessário que administração
pública paute pelo silêncio ou seja, que ao fim daquele prazo não tenha notificado o particular de qualquer
decisão.

Se encontrarem reunidos todos os pressupostos que são de verificação cumulativa então o silêncio da
administração assumirá o valor de ato administrativo nas situações previstas no art 130 do CPA.

Conferindo-se por via disso ao particular a titularidade do direito correspondente à sua pretensão a lei chama a estes
atos deferimentos tácitos.

Nas situações que não se integram no art 130 aplica-se o art 129 CPA. Significando isto que o particular pode fazer-se
valer dos meios administrativos e contenciosos aptos a obrigar a administração a decidir. Neste último caso existem
na lei processual administrativa um meio processual destinado a condenar a administração a praticar o ato omitido.
Trata-se da ação de condenação à prática de ato legalmente devido cujo regime se encontra nos artigos 66 e
seguintes do CPPA.

Fase integrativa de eficácia

Esta é uma fase procedimental e eventual e em regra nem existirá no procedimento uma vez que o ato
administrativo começa a produzir os seus efeitos logo que é praticado e independentemente de qualquer
formalidade (155 nº1 1 parte).

14
Actividade administrativa
Nota: saber se a notificação e a comunicação são condições de eficácia dos atos administrativos.

A notificação embora obrigatória não é em regra condição de eficácia ou seja, os atos administrativos
produzem os seus efeitos independentemente de serem notificados aos seus destinatários. Esta regra sofre no
entanto Exepções designadamente no respeita aos chamados atos reptícios que são aqueles só assumem relevância
jurídica quando conhecidos dos seus destinatários. Encontram-se nesta situação os atos que imponham deveres ou
obrigações aos particulares e ainda aqueles que lhes retirem direitos ou restrinjam direitos.

A comunicação só sendo obrigatória quando a lei o determina funciona no entanto como condição de
eficácia do ato administrativo. Assim em relação aos atos sujeitos a publicação os mesmo só começam a produzir
efeitos após serem publicados.

A eficácia dos atos administrativos não pode ser confundida com a sua validade esta última têm haver com a
conformidade dos elementos constitutivos do ato face a lei. Ou seja, têm haver com elementos intrínsecos ao
próprio ato. Já a eficácia têm haver com elementos extrínsecos significado a susceptibilidade do ato produzir efeitos
jurídicos.

Tanto não se confundem que podem verificar-se conforme os casos as seguintes situações:

o Atos válidos e eficazes – atos que se encontram em conformidade com a lei e que se encontram a produzir
os seus efeitos. Esta será a normal das situações.
o Atos inválidos mas eficazes –Não estão conforme a lei mas ainda assim produzem efeitos. Atos anuláveis.
o atos inválidos e ineficazes – atos nulos.
o atos válidos mas ineficazes –ao contrario da regra atrás identificada o ato administrativo não começa a
produzir os seus efeitos logo que é praticado mas vem a produzi-los num momento posterior - entre o
momento da pratica e dos efeitos – os efeitos ficam suspensos dependendo da verificação de um facto ou de
outro ato que suscite a produção dos efeitos. Ora é precisamente em relação a estes atos que se fala da
necessidade de uma fase integrativa de eficácia (155º nº1 segunda parte).

A eficácia pode dividir-se (três critérios de distinção):

oEficácia imediata e eficácia deferida – no primeiro caso o ato administrativo começa a produzir efeitos no
momento em que é praticado. No segundo – o ato começa a produzir efeitos no momento posterior ao da sua
prática.

oEficácia instantânea e eficácia duradoura - no primeiro caso os efeitos do ato produzem-se todos no mesmo
momento. No segundo caso a produção dos efeitos do ato prolonga-se no tempo.

o Eficácia prospetiva e eficácia retroativa – no caso da eficácia prospetiva os efeitos do ato administrativo
apenas se produzem para a frente do momento em que ocorrem. Fala-se aqui em efeitos ex nunc ou efeitos para o
futuro é esta a regra. No segundo caso os efeitos do ato administrativo vão projetar-se para trás do momento em
que se produzem. fala-se aqui ex tunc. São situações expecionais. Enquanto a primeira parte do nº1 do artigo 155
respeita à regra da eficácia prospetiva já a segunda parte admite a eficácia retroativa. no entanto o conceito de
retroatividade aparece no seu (art 155) sentido – havendo distinguir três situações de produção de efeitos ex tuc
essas situações são :

Momento da prática

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Actividade administrativa
Momento da produção dos efeitos do ato

Momento da contagem dos efeitos do ato

Em regra e aplicando o art 155º todos estes momentos ocorrem em simultâneo.

1. Retrodatação:

Exemplo:

*
**
A administração pública deveria ter praticado aqui * mas praticou ato **.A produção de efeitos ** mas conta-se a partir do momento em que o ato devia ter sido
praticado *.

Ocorre quando a administração pública devia ter praticado um ato administrativo numa determinada data mas por qualquer motivo
que lhe é em regra imputável não o faz vindo a praticar esse ato no momento posterior. Nessas circunstancias e apesar do ato ter sido
praticado nesse momento posterior começando ai a produzir-se os seus efeitos esses efeitos vão contar-se a partir da data em que o ato devia
ter sido praticado.

2. Retrotração

ocorre quando apesar de um ato administrativo se encontrar praticado não começa imediatamente a produzir
os seus efeitos que só no momento posterior se começaram a produzir. Nestas situações os efeitos do ato vão
projetar-se a data em que o mesmo foi praticado (um regresso à origem). Ou seja, à data da constituição do ato
administrativo. Exemplos: um ato administrativo sujeito a uma condição suspensiva – os efeitos não se produzem enquanto o evento não se
virem e retroagem a prática do ato.

Exemplo:

* **

3 . retroatividade

(verdadeira retroatividade) nesta situação os efeitos do ato administrativo projetam-se para trás do seu
próprio momento constitutivo. Podendo por via disto afetar situações jurídicas pré constituídas.

Exemplo:

----------------------------------*

A administração pratica um ato e começa a produzir os seus efeitos e no entanto retroagem para trás.

Se nos dois primeiros casos não se coloca qualquer problema em relação à produção “retroativa” dos efeitos já no
terceiro caso há que ter em atenção determinados limites que se colocam a retroatividade. Assim e se a produção
retroativa dos efeitos contender com direitos dos particulares previamente constituídos então a retroatividade será
em regra proibida. No entanto, se se tratar de atos que ajam sido desfavoráveis ao particular a produção retroativa
dos efeitos será inteiramente livre. Ex : revogação com efeito retroativos

16
Actividade administrativa

Formas de suspensão de eficácia dos atos administrativos

A suspensão dos efeitos que é tendencialmente temporária pode ocorrer pelas seguintes formas:

 Posição de uma condição suspensiva;

 Posição de um termo inicial (o ato fixa o prazo que os efeitos chegam – ex: no prazo de 30 dias )
 Utilização de um meio procedimental ou processual que tem por objetivo obter a suspensão da eficácia
trata-se aqui de um pedir de suspensão de eficácia que consoante os casos poderá ser feito perante a
administração ou perante o tribunal. Neste último caso traduz-se numa providência cautelar que se
encontra prevista no art 112 na al a) do nº 2 do CPTA.
 Utilização de um meio que não tem objetivo principal a suspensão dos efeitos do ato mas que pela sua
natureza acaba por determinar essa suspensão ex: apresentação de uma reclamação ou de recurso
hierárquico necessários.
 Em todas as situações em que a lei determine a suspensão da eficácia do ato.

Formas de cessação da eficácia

Os atos administrativos podem ver cessados os seus efeitos permanentemente através das seguintes forma:

 Verificação de uma condição resolutiva;

 Verificação de um termo final;
 Anulação ou declaração de nulidade
 Revogação

A anulação dos atos administrativos pretende-se com critérios de ilegalidade ou seja de disformidade do ato
face a lei. A revogação pretende-se com critérios de inconveniência e inoportunidade do ato a revogar tratando-se
aqui assim de um critério de mérito.

Podem anular atos administrativos o próprio órgão que praticou a anular o seu superior hierárquico e os
tribunais administrativos.

Podem revogar atos administrativos o próprio órgão que praticou o ato a revogar e o superior hierárquico. Os
tribunais não podem revogar aos administrativos uma vez que a admissibilidade dessa faculdade constituiria sempre
uma violação do princípio da separação dos poderes configurando situações em que o poder judicial se imiscuiria no
poder administrativo.

Fase executiva do procedimento administrativo

17
Actividade administrativa
Esta fase à semelhança da fase (integrativa de eficácia) é também uma fase eventual no procedimento e só
se verificará:

nas situações em que sejam necessárias ações materiais de execução de um ato administrativo para que
este produza todos os seus efeitos úteis.

Assim, e como ponto de partida para apurar a necessidade desta fase temos que ter em atenção o conceito
de exequibilidade.

A exequibilidade é a susceptibilidade de um ato administrativo poder sofrer uma execução. Assim, há atos
não exequíveis e atos exequíveis.

Atos exequíveis Atos não exequíveis

 São os atos que carecem de uma execução por
parte da administração para que os seus efeitos
úteis se produzam. Ex: ordem de demolição – a
administração faz a obra e o particular paga.
 são aqueles que não carecem de qualquer
execução material para produzir os seus efeitos
úteis
 não admitem uma execução por parte da
administração
Ex: licenciamento produz imediatamente os seus efeitos.

Formas que a administração pode proceder a execução dos seus atos administrativos:

Executividade
é uma característica do ato administrativo que o
aproxima de uma sentença condenatória. Nos casos em
que o ato administrativo verifica esta característica a
administração pública pode fundar nele diretamente
execução judicial, ou seja a administração não precisa
de um momento processual declarativo servindo o ato
como titulo executivo suficiente para desencadear
imediatamente executiva. Exemplo: nota de cobrança de um
imposto – ação fiscal típica.
A doutrina chegou até a elencar a executividade como
característica genérica dos atos administrativos
procurando basear nesta característica a força jurídica
do ato administrativo.
No entanto, a executividade não é efetivamente
característica de todos os atos administrativos.
Para que um ato administrativo seja executivo é
necessário que se trate de um ato exequível e que
esteja à data da execução produzir efeitos. Ou seja, é
necessário que o ato seja eficaz. Para além disto
pressuposto da execução é também que o particular
não cumpra voluntariamente a obrigação/dever que o
ato lhe impõe.
Executuriedade
Possibilidade que a administração pública têm de
executar os seus próprios atos pelos seus próprios meios
inclusivamente recorrendo ao uso da força ou a coerção
independentemente de recurso prévio ao tribunal. ( pode
utilizar os seus próprios meios sem ter que ir ao tribunal ).Esta
característica também em tempos pela doutrina como a
que traduz a força jurídica do ato administrativo é ainda
rara do que a da executividade na verdade para que um
ato administrativo seja executório é necessário para
além da resistência do particular no que toca ao seu
cumprimento que se trate de um ato exequível , eficaz e
mais que a lei preveja expressamente a possibilidade da
administração poder executar independentemente de
uma pronuncia judicial. Assim, a característica que a
doutrina elegeu um dia como característica genérica dos
atos administrativos parece hoje em dia ser excecional.

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Actividade administrativa

Assim podemos dizer que, todos os atos não exequíveis são atos não executivos e não executórios. Mas, nem todos
os atos exequíveis são executivos ou executórios. Para o serem é necessário que verifiquem os pressupostos
anteriormente vistos em relação a cada uma dessas características.

Resta saber afinal qual é a característica geral dos atos administrativos que traduz a sua força jurídica e esta é a da:
imperatividade, uma vez que, o ato administrativo é uma decisão de autoridade que cria direito novo e que se impõe
aos particulares independentemente da sua vontade.

Elementos da estrutura do ato administrativo e vícios do mesmo

Os elementos do ato administrativo são os seguintes: 1 sujeito (s), 2 objeto, 3 estatuição.

Sujeitos – tradicionalmente o ato administrativo consiste numa declaração unilateral por parte da administração
pública no âmbito da qual o sujeito será uma pessoa coletiva pública ou eventualmente uma pessoa coletiva de
direito privado que prossiga funções públicas. Estas pessoas coletivas carecem de órgãos e estes por sua vez de
pessoas físicas que os encarnem. Ora, numa estrutura deste género encontramos ao nível do sujeito condições de
legalidade no que respeita à prática do ato administrativo. Desde logo a pessoa coletiva tem um conjunto de
poderes ao qual se chama atribuições e que são feixes individualizados de interesses públicos que a lei lhes impinge
que prossigam já os órgãos são dotados de um conjunto de poderes/deveres ou poderes funcionais que se designam
por competências .estes órgãos tem então para que seja possível o exercício das suas competências de pessoas
físicas. As pessoas físicas ligam-se ao órgão através da legitimação. Estes pressupostos que são de verificação
cumulativa não se encontrando reunidos levam à legalidade do ato administrativo.

No caso do sujeito a negação destes requisitos determina os seguintes vícios e respetivas consequências:

- falta de atribuições- trata-se de um vício do sujeito que determina a nulidade do ato administrativo nos termos da
alínea b) nº 2 do art 161.

-falta de competência (incompetência) – aqui a que distinguir entre as várias especies de incompetência tratando-se
de incompetência em razão da matéria ou da hierarquia a consequência será a da anulabilidade nos termos gerais
do artigo 163. Tratando-se de incompetência em razão do território a consequência será a da nulidade. Embora não
expressamente prevista no nº 2 do art 161 certo é que este numero 2 não é taxativo mas meramente exemplificativo
o que significa que outras situações para além das que prevê podem ser cominadas com a nulidade. Desde logo
todas as situações sancionadas com a nulidade em legislação avulsa ao código e ainda situações nas quais a
gravidade do vício deva conduzir a nulidade.

- falta de legitimação conduzirá em regra a anulabilidade (163) no entanto há uma situação excecional em que a lei
determina a nulidade nestes casos trata-se da falta de dequado nos termos da alínea (al h , nº2 168). Casos especiais
de vícios no sujeito são ainda os vícios na formação da vontade que devem determinar a nulidade do ato
administrativo e a usurpação do poder que nos termos da a) 161º dos conduzem a nulidade.

Objeto

O objeto é a realidade sobre a qual se vao projetar os efeitos do ato administrativo e pode ser constituída por
pessoas , coisas e outros atos administrativos. O objeto tÊm igualmente condições de legalidade e que são as
seguintes: possibilidade ( A possibilidade pode ser física ou legal), determinação ; idoneidade, licitude.

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Actividade administrativa

PC atribuição

Órgãos competências

PF´S legitimição

Requisitos de validade:

 A possibilidade têm que ser física e legal significando isto que antes de mais o objeto têm que existir e estar
disponível e por outro lado, tem que ser em abstrato susceptível de sofrer os efeitos de um ato
administrativo.
 Objeto têm que se encontrar determinado ou no limite ser determinável.
 Idoneidade aqui a avaliação do requisito ao contrário do que acontece na avaliação da possibilidade legal é
feita em concreto ou seja, um certo e determinado objeto tem que puder sofrer os efeitos de um certo e
determinado ato administrativo.
 O objeto tem que ser lícito esta característica nem sempre é requisito de legalidade só se aplicando
casuisticamente.

A negação de qualquer destas condições de legalidade dá origem ao surgimento de um vício no objeto sendo
respetivamente o ato administrativo nulo. Por aplicação da alínea c) , nº2 do art 161 do CPA.

Estatuição

Dividimos a estatuição em 4 subelementos:

Fim - O fim do ato administrativo consiste no interesse público a prosseguir no caso concreto. A condição de
legalidade do fim é a verificação de coincidência entre os chamados pressupostos abstratos e os chamados
pressupostos concretos. Ou seja, para que o fim ( Ato administrativo )previsto na lei seja atingido é necessário que a
realidade factual (pressupostos concretos) seja subsumível a previsão normativa (pressupostos abstratos). Só dessa
forma se justificará o alcançar do fim previsto na norma. Assim se a administração fizer uma subsunção errónea da
realidade à previsão normativa e ainda assim atingir o fim previsto na norma existirá um vício na decisão
correspondente. Os vícios no fim determinam em regra a anulabilidade do ato administrativo. No entanto, em
situações de carência absoluta de base legal então haverá lugar à nulidade do ato administrativo.

Procedimento – surge um vício no procedimento nas situações em que a administração pública omite trâmites
procedimentais legalmente exigidos para a boa conformação do ato. Estes vícios determinam em regra a
anulabilidade do ato. No entanto, nas situações mais graves, nomeadamente, naquelas em que a omissão diga
respeito a violação de direitos fundamentais procedimentais haverá lugar a nulidade. diferentes dos vícios no
procedimento são os vícios nos atos procedimentais. Estes vícios são tratados ao nível do conteúdo.

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Actividade administrativa
Conteúdo – o conteúdo do ato consiste no conjunto de transformações jurídicas que o mesmo visa alcançar (vai-se
projetar sobre o objeto). Este conteúdo têm que ser possível, inteligível e lícito . A negação destes requisitos a
impossibilidade, a inatingibilidade e a ilicitude conduzirão (há vozes discordantes) à nulidade do ato administrativo.

A forma do ato administrativo abarca não só a forma propriamente dita mas também das formalidades das quais se
destaca a fundamentação do ato administrativo. Os vícios de forma podem dar origem a diversas consequências
jurídicas em regra levam à anulabilidade do ato administrativo. No entanto , em situações de maior gravidade
podem conduzir à nulidade do mesmo. Será por exemplo, a carência absoluta de forma legal bem como a preterição
de formalidades essenciais como seja a falta de fundamentação. Por outro lado, estes vícios podem revelar-se vícios
não invalidantes dando lugar a mera irregularidade. Nestes casos, que resultam da preterição de formalidades não
essenciais haverá lugar no limite há retificação do ato administrativo. Esta solução advém de um chamado principio
do aproveitamento máximo do ato administrativo sendo pressuposto da sua aplicação a prova de que o conteúdo do
ato administrativo seria exatamente o mesmo independentemente da preterição da formalidade em causa.

Casos práticos

Caso prático 1

O diretor geral dos produtos agrícolas invocando uma delegação do Ministro da Agricultura decidiu instaurar um
processo disciplinar e demitir um funcionário da direção geral do comércio por este ter retido indevidamente em
armazém produtos perecíveis que acabaram por deteriorar causando um grave prejuízo à economia nacional. Esse
funcionário pretende reagir contra a decisão do diretor geral dos produtos agrícolas alegando

a) Este não lhe pode aplicar a sanção em causa já que a direção geral do comércio pertence ao ministério da
economia;
b) Que não lhe foi dada oportunidade de se manifestar durante o procedimento disciplinar;
c) Que a decisão lhe foi comunicada sem que se indicassem e provassem quaisquer razões para além das ditas
no primeiro parágrafo.

1 – quais os vícios invocados pelo funcionário?

2. Quais as consequências jurídicas que correspondem a esses vícios?

Caso prático 2

A funcionário público apresentou o seu pedido de reforma junto da caixa geral de aposentações tendo o mesmo sido
indeferido sem qualquer justificação. A pretende reagir contra esta decisão:

a) Que não foi ouvido durante o procedimento;

b) Que não foram averiguados todos os factos que interessavam a decisão;
c) Que a decisão não contém qualquer fundamentação;
d) Que não foi respeitado o parecer vinculativo solicitado pelo órgão competente para a decisão.

1- Quais os vícios invocados pelo funcionário?

2- Quais as consequências jurídicas que correspondem os vícios?
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Actividade administrativa

Em que elemento que esta em causa – objeto, estatuição (se é conteúdo, na forma…)

Na segunda tem que ver se é inexistência , invalidade, etc.

Exame:

Grupo I

Questões de resposta suscita. Distinções. Ser suscita. É preciso distinguir. Não só definir.

Grupo II

Uma questão ou duas de médio desenvolvimento.

Grupo III

Teórica ou caso prático.

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