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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA / FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO / PROGRAMA DE

PÓS-GRADUAÇÃO

PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: UM ESBOÇO


HISTÓRICO *

* - do Estado Novo ao estado de exceção -

MARIA ELAINE KOHLSDORF


Brasília, dezembro de 1976

Revisado em março 2002 por NARA KOHLSDORF

1. O CONCEITO DE PLANEJAMENTO

1.1. O conceito de planejamento lato sensu

Definir e conceituar1 planejamento é uma árdua tarefa, principalmente pelo fato


deste conceito se referir sempre a uma realidade específica sendo, portanto, dinâmico,
histórico e processual. Aqueles que se aventuraram neste exercício apresentam
similitudes que possibilitam concluir que o planejamento é um processo racional:

“Planejamento é um processo de decisões, realizado de forma metódica, com a


finalidade de preparar ações exteriores” (Lexikon der Planung und Organisation, Schnelle
Verlag).
“Planejamento significa pensamento sistemático, orientado para o futuro, na
formulação de modelos de conduta, metas e padrões de ação alternativos, bem como sua
escolha otimizada e a determinação de diretrizes para a realização racional da alternativa
escolhida”. (Zangemeister)

1
Definir consiste em determinar a essência dos objetos (conceitos, palavras, signos), isto é, as
propriedades e relações entre seus conteúdos e significados, a partir de regras processuais da
lógica. Assim, a definição caracteriza-se pela igualação lógica entre conceitos. Conceituar, por sua
vez, é procurar as características essenciais a uma série de objetos, propriedades e relações,
visando reuni-los em uma classe ideal de pensamento, em função de objetivos particulares
(Kohlsdorf, G, s/d).

1
“Planejamento é a aplicação de métodos racionais na problemática de formulação
de metas sociais e seu rebatimento em programas concretos de ação”. (Faludi)
“Entende-se por planejamento a atividade de criar um plano, ou seja, um sistema de
ações conscientes, desejadas e orientadas para o futuro. (...)O plano para uma ação
baseia-se numa tecnologia, quer dizer, em um sistema de axiomas sobre as
conseqüências de determinadas ações, os quais foram apreendidos a partir de
experiências no meio-ambiente, assim como apoiados sobre uma estrutura de
preferências do planejador, quer dizer, uma avaliação de situações futuras. (H. CH.
Rieger).
“Planejamento pode ser encarado como instrumento, com o fim de preparar
decisões”. (Vente)
“Planejamento é o projeto sistemático de uma ordem racional sobre a base de
todos os conhecimentos respectivos ou pertinentes”. (Kaiser)
“Planejamento pode ser visto como uma cadeia de inúmeros processos de busca e
decisão organizados em feed-back, com a finalidade de encontrar soluções para
problemas”. (Stober)
“Planejar é agir sobre um objeto com o propósito de transformá-lo em uma
situação que é mais desejável que a atual”. (Ozbekhan)
“Planejamento é definido como um processo ou programa de ações, que tem por
finalidade intervir numa situação, modificando-a, a fim de resolver um problema
(entendendo-se problema como uma discrepância entre uma situação real atual ou futura,
tal como ela é, e uma situação ideal presente ou futura, ou tal como ela deveria ser, ou
situação aspirada). A determinação da situação aspirada implica um ato valorativo, de
fixação de metas (sociais) a alcançar. Esta resolução de problemas deveria ser alcançada
racional ou metodicamente, através de uma cadeia de processos de busca e decisões. O
resultado é um programa de ações, considerado por nós como solução do problema”. (G.
Kohlsdorf)
Percebe-se, dessa forma, que o conceito de planejamento envolve uma relação
entre um sujeito (indivíduo, grupos ou classe social) e um objeto qualquer. Essa relação é
de conhecimento para a ação e da própria ação sobre o objeto, onde o planejamento não
contém a realização do plano, isto é, a ação efetiva sobre o objeto. Por outro lado, a
preparação dessa ação é característica fundamental da atividade de planejamento. Este,
na verdade, envolve dois tipos de atividades, muito embora se comprometa com apenas
um deles. O tipo de atividade participante do conceito de planejamento é o que
denominamos como intelectual, e caracteriza-se por ser um processo de conhecimento
(do objeto e de suas características internas e externas), de avaliação (das situações
presentes e passadas e das alternativas futuras), e de criação (de soluções e alternativas
ao problema identificado). O outro tipo de atividade envolta no planejamento é a de
natureza material, caracterizada por ser uma ação preparada (planejada) e responsável
pela transformação efetiva do objeto, graças a uma série de atividades programadas com
este fim e que constituem o chamado “programa de ação”. O produto do processo de
planejamento, portanto, é formado por uma proposta (denominada “plano”), e por um
programa de implantação desta. A implementação do planejamento é a fase de
transformação do objeto (ação efetiva sobre o mesmo).
Entretanto, não se deve concluir precipitadamente que o planejamento é
esporádico, necessário apenas em determinadas circunstâncias. Essa atividade constitui-
se, antes, em um acompanhamento da realidade dos objetos em questão, tornando seus
processos menos estocásticos e mais determinados.2 Assim, busca-se “modificar, por um

2
Sobre processos, ver Kohlsdorf, G. & Kohlsdorf, M. E.: “O processo de projetação: algumas
considerações metodológicas”. Brasília, AUR, 1975. mimeo.

2
processo de racionalização, a probabilidade dos resultados, aumentando o poder da
sociedade sobre seu próprio destino” 3. Evidentemente, os processos estocásticos
testemunham outro tipo de transformação sobre o objeto, cuja ação caracteriza-se por
não ser preparada (planejada) nem racional, mas intuitiva e espontânea. Tais ações não
interessam a este trabalho, que se concentrará nas ações e atividades diretamente
vinculadas ao planejamento.
Surge, então, a pergunta: por que o sujeito age de maneira racional sobre o
processo de transformação dos objetos? Por que os grupos sociais têm necessidade de
dirigir os processos de transformação do seu entorno, prevendo, definindo e buscando
solucionar problemas?4 Apesar de serem questões relacionadas a contextos específicos,
devendo ser compreendidas historicamente, há alguns aspectos gerais e universais que
as perpassam. Por exemplo, é inegável que os processos de transformação do meio
ambiente atingem, ainda que em graus diferentes, o sujeito (grupos sociais); por outro
lado, seu entorno é dinâmico e vincula-se a processos de transformações universais que
“vêm ocorrendo de maneira cada vez mais vertiginosa, com características mesmo
exponenciais”5. Trata-se, portanto, de planejar as próprias relações sociais, políticas e
econômicas, contextualizadas em determinado entorno com o qual estabelecem um
relacionamento biunívoco. Assim, a atividade de planejamento é indissociável de quem a
exerce, posto que está comprometida com o grupo social que a formula e executa. O
planejamento assume, então, conotações político-ideológicas suficientemente nítidas para
que suas metas “sirvam, obviamente, para a reorganização do sistema de poder em
benefício de uns partidos, grupos e líderes, contra outros”.6

1.2. O conceito de planejamento stricto sensu

Tem-se restringido planejamento às atividades governamentais (seja este local,


regional ou nacional), considerando-o sempre vinculado a aspectos do objeto (por ex.
planejamento econômico, planejamento administrativo) ou a alguma dimensão do mesmo
(planejamento nacional, planejamento regional). Assim, os atores do planejamento são
reduzidos a técnicos capacitados para tal tarefa que possuem as características de
racionalidade e processualidade da atividade:
“A atividade de planejamento é uma intervenção que, a partir de um esforço
coordenado, procura criar, elevar e alterar certos padrões de consumo ou produção”.
(Kowarick)
“Planejamento é um modo racional de proceder, graças ao qual se diagnosticam as
carências, se escolhem os objetivos e se definem os meios a serem empregados,
segundo regras e procedimentos aceitos como razoáveis por um conjunto de técnicos”.
(Cardoso, F. H.)
“Planejamento governamental é uma modalidade de tomada de decisões que visa
modificar, por um processo de racionalização, a probabilidade dos resultados,
aumentando assim o poder da sociedade sobre seu próprio destino”. (Lafer)
“O planejamento é um fluxo contínuo de considerações racionalizantes na direção do
processo de tomada de decisões do Governo – um processo cujo outro principal elemento
é a política”.(Daland)

3
Lafer, B. M. “Estado e sociedade no Brasil: problemas de planejamento”. In: Revista Argumento
ano1 nº2. Rio De Janeiro: Paz e Terra, nov/1973. Pp35.
4
Kohlsdorf, G. & Kohlsdorf, M. E. op. cit.
5
Kohlsdorf, G. & Kohlsdorf, M. E. op. cit.
6
Cardoso, F. H. “Aspectos políticos do planejamento”. In: Lafeer, B. M. Planejamento no Brasil.
São Paulo: Perspectiva, 1975. PP 170.

3
Enquanto alguns autores colocam planejamento e política como frontalmente
antagônicos, outros os consideram complementares, argumentando que tanto
planejamento quanto política envolvem decisões. Conceituada como o estudo do poder
de uma sociedade qualquer sobre seu próprio destino7, a política produz e aloca
comandos segundo os diferentes setores do complexo social (econômico, cultural etc.), e
pressupõe certos processos decisórios, dos quais resulta. Isto significa que certos atores
(grupos sociais dominantes), investidos de poder decisório, definiram metas e objetivos a
serem atingidos. A implementação da política deliberada por estes atores tem seus meios
e instrumentos consubstanciados e legitimados pela administração pública.
Se, por um lado, política e administração envolvem processos decisórios, por outro
diferem na essência das decisões: a política é essencialmente criativa, enquanto que a
administrativa depende das decisões políticas anteriores. A conseqüência desta
discussão foi a caracterização do planejamento como atividade relacionada à
administração, ligada ao conceito de racionalidade, e subordinada à política, arrolada à
liberdade. Liberdade e racionalidade seriam, portanto, excludentes, o que caracterizaria a
ação política não apenas como livre mas, também, como irracional, pois exercida por
sujeitos e oposta aos limites da razão. O planejamento, como atividade racional, só
estaria relacionado à administração, embora sob o controle de forças irracionais, as
políticas.
A imprecisão desses antagonismos é ilustrada pela história, por meio da experiência
de planejamento em países socialistas (a extinta URSS) e capitalistas (França e EUA),
que nega a tese de que o planejamento centralizado só é viável nas sociedades
socialistas, onde a política teria sido substituída pela administração em função da
inexistência da divisão de classes sociais. Além disso, a crítica marxista da idéia de
liberdade aprofundou a incongruência da oposição entre política e administração, e entre
política e planejamento:
“O sujeito dessa liberdade não poderia ser o indivíduo como um ser indeterminado e
geral. (...) a impossibilidade do exercício efetivo da liberdade depende cada vez mais da
situação concreta, na qual grupos organizados têm asseguradas as informações para a
definição de seus interesses, conhecem suas necessidades e dispõem dos meios de
organização para lutar por seus objetivos”. (Cardoso, F. H. Op Cit. pp 163)
Por outro lado, historicamente, as decisões políticas tendem a se tornar cada vez
mais racionais, devido à crescente conscientização dos indivíduos e sua participação nas
decisões e na própria luta pelo poder. Este “movimento racionalizante” deve-se, também,
ao aumento de informações e à maior abrangência destas pelos meios de comunicação
de massa, caracterizando a “sociedade da informação” e o próprio modelo de participação
democrática. Esta sociedade democrática origina a moderna burocracia, uma forma
administrativa indispensável à sua manutenção e caracterizada pela expansão do quadro
de funcionários e como um instrumento necessário para a igualdade formal exigida pela
cidadania nascente, que abrange apenas uma parcela da sociedade (os proprietários). O
funcionário burocrático possibilita contrapor a “impessoalidade formalista” (Cardoso, 1975)
à racionalização substantiva da política. A burocracia penetra, assim, na sociedade civil,
burocratizando-a, incentivada pelo desenvolvimento tecnológico e da organização
econômica moderna.8 Por outro lado, o crescimento das sociedades de massa e das
economias industriais, assim como a revolução dos meios de informação e comunicação,
determinaram uma forma de decisão na empresa moderna que acentua o processo de
separação entre propriedade e controle, numa tendência à administração planejada

7
Karl Deutsch, apud Lafer, C. op. Cit. pp 34.
8
Weber, apud Cardoso. Op. Cit.

4
(tecnoburocracia, segundo Galbraith). Esta contém em si um corretivo importante à
racionalidade formal, uma vez que a expansão do mundo contemporâneo depende do
elemento criador. Isto faz com que o planejamento, mesmo limitado à esfera
administrativa, contenha em si instrumentos que assegurem a liberdade e a criação. O
planejamento, assim, “assume sua significação teórica geralmente como questão política,
no contexto novo de sociedade que, para sobreviver e expandir-se, que de planejar”9.
Dessa forma, parece não haver limites entre planejamento e política mas, pelo
contrário, a própria atividade de planejar é política. Além da discussão anterior, a história
do planejamento brasileiro, desenvolvida no capítulo seguinte, mostra as duas atividades
como processos que visam, pelo domínio crescente e aprimorado das variáveis
contextuais, assegurar a definição do chamado “destino” do sistema sócio-econômico em
que atuam, para determinados grupos detentores do poder.

1.3. O planejamento do desenvolvimento


No Brasil, o planejamento, particularizado como atividade governamental e com
características institucionais, tem sido classificado como planejamento do
desenvolvimento, tanto por técnicos e políticos envolvidos com a atividade, quanto pelos
estudiosos e críticos do planejamento brasileiro. Assim, atrelado à questão do
planejamento, vêm alusões à meta do desenvolvimento, muitas vezes resultando em
títulos como “planejamento para o desenvolvimento”.
O conceito de desenvolvimento envolve a consecução de qualidades superiores às
contidas na situação atual do objeto, significando um processo que pode ocorrer: ou por
evolução, quando as transformações quantitativas ocorrem dentro das mesmas
qualidades básicas do objeto; ou por revolução, onde há transformações qualitativas
diferentes das qualidades básicas do objeto.10 O próprio conceito de planejamento, no
entanto, inclui processos de desenvolvimento, na medida em que postula transformações
de situações problemáticas para outras, aspiradas, que deveriam ter qualidades melhores
que as anteriores. Ainda que a formulação de situações desejadas esteja comprometida
com o aspecto valorativo de planejadores e daqueles que estão sob a ação do objeto de
planejamento, e que estes dois nem sempre coincidam, acreditamos que é possível
considerar todo processo de planejamento como um processo de desenvolvimento.
O conceito de desenvolvimento, tal como tem sido empregado no Brasil e na América
Latina, caracteriza-se por alguns aspectos que exigem revisão, uma vez que têm sido
responsáveis pela maioria dos resultados de políticas de planejamento aqui adotadas.
Primeiramente, desenvolvimento tem sido colocado como quantitativo e condicionado
apenas a variáveis econômicas, concretizando-se como crescimento do produto nacional
ou da renda per capita. Assim, estes índices têm se tornado o núcleo da análise das
condições de desenvolvimento. Porém, “quando isso explicitamente torna-se o núcleo de
análise, então a ciência, pretenciosamente, consagra os parâmetros dominantes da
realidade e, em conseqüência, o subdesenvolvimento deixa de ser examinado a partir de
sua característica fundamental: a circunstância de realidade sócio-cultural dependente”.
(Parisi, 1968). Reduzir, por outro lado, o desenvolvimento global ao desenvolvimento
econômico significa uma distorção considerável, na medida em que o processo de
desenvolvimento é um processo integrado nos diversos aspectos de uma realidade. A
suposição de que o desenvolvimento social é decorrência do desenvolvimento econômico
tem conduzido a resultados insatisfatórios, pois a colocação de metas somente
econômicas incorre em transformações limitadas ao plano puramente econômico,
mantendo a estrutura social e, conseqüentemente, a problemática social, inalteradas. “O

9
Cardoso, F.H. Op. Cit. Pp 170.
10
Philosophisches Woerterbuch/ VEB bilbiographisches Institut Leipzig, 1969. Band 1.

5
desenvolvimento é, em si mesmo, um processo social; mesmo seus aspectos puramente
econômicos deixam transparecer a trama das relações sociais subjacentes” (Cardoso &
Faletto, 1975).
Em segundo lugar, o desenvolvimento brasileiro baseia-se no modelo concernente às
situações e etapas sócio-econômicas dos países da Europa Ocidental e dos EUA. Porém,
tomar formas históricas de determinado procedimento para caracterizá-lo significa inverter
o caminho do processo de conhecimento, além de resumi-lo a situações específicas, sem
valor universal. De acordo com Parisi (1968), processo de desenvolvimento e
circunstância de subdesenvolvimento denotam forças dialéticas do crescimento
econômico e da própria evolução histórica do capitalismo. A explicação destes processos
dá-se a partir de três categorias essenciais: a forma e o grau da divisão social do trabalho,
a estrutura social, e o sistema social. Nestes termos, o desenvolvimento é conceituado
como o “resultado da interação de grupos e classes sociais que têm um modo de relação
que lhes é próprio e, portanto, interesses materiais e valores distintos, cuja oposição,
conciliação ou superação dá vida ao sistema sócio econômico” (Cardoso & Faletto, op.
Cit. Pp 23). O desenvolvimento, em geral, “refere-se mais à estrutura de um tipo de
sistema econômico com predomínio do setor primário, forte concentração de renda, pouca
diferenciação do sistema produtivo e, sobretudo, predomínio do mercado externo sobre o
interno” (ibidem, pp 26).
O desenvolvimento vincula-se à situação de dependência para com as nações
cêntricas do capitalismo. Assim, as nações desenvolvidas não podem servir como modelo
de desenvolvimento, devendo ser consideradas em suas relações com as nações
periféricas, posto que tais relações explicam a condição de subdesenvolvimento. “Desta
forma, entre as economias desenvolvidas e as subdesenvolvidas, não existe uma simples
diferença de etapa ou de estágio do sistema produtivo, mas também de função ou
posição dentro de uma mesma estrutura econômica internacional de produto e
distribuição” (ibidem, pp25).

1.4. Conclusões gerais

“... são questões políticas que marcam as condições de êxito e os limites do


planejamento, em situações históricas concretas. Para sua solução os planejadores,
como categoria social, pouco podem contribuir. Seu equacionamento adequado
dependerá sempre das forças sociais subjacentes ao processo de planejamento da
dinâmica da política mais ampla que circunscreve as condições nas quais se dá o
planejamento brasileiro. Mas como intelectual e cidadão, o planejador não pode eximir-se
de coloca-las e mostrar que a falácia do tecnocratismo, quando as desqualifica por não
ser “questões técnicas”, não faz mais que encobrir os problemas políticos subjacentes a
qualquer planejamento” (Cardoso, 1975. pp184).

2. O PLANEJAMENTO NO BRASIL

2.1. Introdução

O planejamento brasileiro, por ser uma atividade desenvolvida por técnicos e políticos
a nível governamental, refere-se predominantemente aos setores econômicos do sistema.
Assim, o planejamento urbano com características de centralidade e integração aos
demais aspectos contextuais é um fato relativamente recente. O planejamento econômico
surge, no Brasil, a partir da década de 30, portanto, pouco depois da adoção do processo
na Europa e nos EUA. Seu início deve-se aos novos grupos que se faziam representar na
política e que se vinculavam aos interesses industriais nascentes e também às novas

6
funções assumidas pelo Estado no tocante à economia, caracterizadas por uma
responsabilidade crescente quanto à criação e distribuição das riquezas. A partir de
então, o processo econômico brasileiro passa a ser fortemente controlado por atitudes
governamentais.
Talvez sejam esses fatores os responsáveis pela interpretação de desenvolvimento
como processo econômico apenas, e não a partir de uma visão integrada da realidade: o
planejamento brasileiro caracteriza-se pela preocupação com o desenvolvimento como
solução para o subdesenvolvimento. Este enfoque tem dirigido não apenas a história
econômica do País como também a social, atingida pelos rumos apontados pelo
planejamento econômico. Por outro lado, os problemas urbanos demoraram a ser
considerados como necessidades de desenvolvimento devido à centralização das
atividades de planejamento. Foi apenas na década de 60 do século XX que a
necessidade de se planejar os sistemas urbanos começou a ser considerada pelo
governo, em função do aprofundamento das contradições sociais devido à
industrialização, urbanização e êxodo rural ocorridos na década anterior. Porém, o
enfoque limitava-se a questões intra-urbanas, em detrimento do contexto regional onde
estas se inserem e graças ao qual se explica a maioria dos problemas urbanos. Por outro
lado, o urbano não é considerado o centro da problemática da ocupação do território, que
ainda se concentra no rural. Como conseqüência, o planejamento urbano no Brasil pode
ser considerado imaturo.
Esta atividade ainda é restrita a pequenos grupos de técnicos e políticos que adaptam
o know how estrangeiro a construções da realidade, tornando a apreensão do objeto real
bastante discutível. Por outro lado, não há um modelo de planejamento brasileiro, o que
se agrava com o fato de que os grupos atingidos pelas conseqüências do planejamento
estão, em sua maioria, alienados do processo. O planejamento brasileiro é definido em
função das camadas da população excluídas do processo econômico, cuja inserção é
fundamental para o crescimento nacional. Devido ao baixo grau de informação e
participação na vida política dos brasileiros, este discurso desenvolvimentista provoca
aceitação gereralizada do planejamento proposto no Brasil.
Surgido dentro de um “quadro de apatia da sociedade civil e, especificamente, dos
políticos profissionais” 11, e aprovado pelo sistema político tradicional, o planejamento
brasileiro não tem se defrontado com maiores impedimentos à sua centralização além
daqueles comuns ao poder constituído. O contexto sócio-político-econômico que
precedeu o início do planejamento no Brasil demonstra os problemas de federalismo e
regionalismo, centralização e descentralização característicos da história do Brasil.

2.2. Antecedentes históricos: sinopse das condições contextuais brasileiras, da


Proclamação da República ao Estado Novo

A primeira fase da República brasileira, entre sua proclamação em 1889 até a


revolução vitoriosa de 1930, conservou o poder político centralizado no Rio de Janeiro,
nas mãos da elite agrária tradicional, que dominava a costa brasileira e centralizava o
poder econômico do país, resultante da exportação de produtos agrícolas. A constituição
de 1891, buscando descentralizar o poder e a administração, incentivou as tendências
manifestas de autonomia política de diversas regiões econômicas que, isoladas em torno
de seus produtos exportáveis (borracha, açúcar, cacau, café), acentuaram a precariedade
das comunicações inter-regionais e acarretaram o declínio do nacionalismo e da unidade
brasileira. Esses primeiros tempos da república mostraram desgaste da vida política e das
finanças públicas, resultando em distúrbios ameaçadores da chamada ordem constituída.

11
Cardoso, F. H. Op. Cit. Pp 174.

7
Conseqüentemente, a importância das forças armadas na vida nacional aumentou
consideravelmente.
O início do século XX aprofundou o processo de urbanização iniciado nos anos
anteriores, fato este acelerado pela Primeira Guerra Mundial: como reflexo dos problemas
colocados para as importações, surgem os primeiros esforços de industrialização
brasileira, principalmente quanto à produção de têxteis. Conseqüentemente, aumentou o
êxodo rural das populações empregadas em latifúndios de agricultura extensiva. Assim,
com mais de um século de defasagem, surgem as conseqüências da Revolução
Industrial, apesar da urbanização ter precedido a industrialização12. Forma-se, a partir de
então, uma classe média urbana crescente que, por apresentar-se como potencial força
política, é rapidamente absorvida pelas Forças Armadas e pela burocracia, favorecendo o
crescimento das mesmas.
A burocracia não era orientada para um programa, existindo para absorver
possíveis forças políticas. Apesar disso, como aponta Daland (1967), a classe média
cresceu mais do que a burocracia, ao mesmo tempo em que o regionalismo e as forças
políticas regionais se acentuavam. A situação caracterizava-se pelo fracasso da
implantação, pela República, do presidencialismo e do federalismo no Brasil, pois
vigorava então o sistema representativo do Império, baseado em favoritismos, corrupção,
demagogias e prepotências.
Getúlio Vargas, ao assumir em 1930, rompeu a política do Café com Leite,
demonstrando o amadurecimento político dos grupos do Rio Grande do Sul. O então
presidente modificou o regime, buscando centralizar e unificar a Nação, por meio da
revogação da antiga Carta Magna e sua substituição por outra que garantia a autoridade
presidencial. A carreira de Getúlio como chefe dotado de poderes irrestritos evoluiu até
1937, quando instituiu o Estado Novo como um sistema ditatorial de governo. A economia
brasileira, até a Segunda Grande Guerra, cresceu independente de intervenção estatal
quanto ao desenvolvimento e proteção da indústria. A partir do Estado Novo, ela foi
atingida por políticas de desenvolvimento, de cunho nacionalista.

2.2 O marco inicial do planejamento no Brasil: esforços de planificação sob o


Estado Novo

O planejamento, como atividade para superar o subdesenvolvimento, iniciou-se,


no Brasil, no Estado Novo, a partir de diagnósticos de carências realizados por técnicos.
Enquanto a Guerra e o Pós-Guerra localizavam uma nova mentalidade de planejamento
como “a revolução das esperanças que surgem” no cenário mundial, a sociedade
brasileira passava por transformações ocasionadas pelo aparecimento de novas classes a
partir da industrialização e do novo contexto sócio-econômico: devido à instabilidade dos
preços de exportação dos produtos agrícolas, conseqüência da Guerra, o Brasil construiu
um modelo de industrialização baseado na substituição de importações. O estímulo à
industrialização provocou novo êxodo rural e conseqüente urbanização, formando um
proletariado industrial que, aspirando às condições de desenvolvimento, procurava se
fazer ouvir nas decisões políticas. Entretanto, as metas de desenvolvimento eram (e ainda
são) cada vez mais compartilhadas pelos novos industriais, com a classe média a seu
serviço.
Três eventos deste período são considerados os pontos referenciais do início da
história do planejamento brasileiro: a criação do DASP, representando a criação
institucionalizada de órgão de preparação e acompanhamento de planos; a Segunda
Guerra Mundial, indutora da industrialização nacional, dando dinâmica à economia

12
Daland, 1967.

8
brasileira, sob a intervenção estatal, devido à carência de bens de consumo e capital
atingidos pela crise internacional e devido à pressão dos grupos industriais emergentes; e
a Missão Taub, o primeiro plano econômico de investimentos do Governo.
Com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP),
Getúlio Vargas iniciou o chamado planejamento centralizado. Criado em nome da eficácia
do Governo, o DASP coroou a sucessão de reformas administrativas realizadas pelo
presidente, que visavam retomar o controle sobre os instrumentos de governo dispersos
pelo caráter desintegrador da primeira república. Deveria ser um órgão eminentemente
técnico, com objetivos organizacionais, poderes orçamentários, de pessoal, de material,
de planejamento e de controle, cujo corpo profissional era formado por uma nova geração
de técnicos com formação em planejamento e administração. Apesar destas intenções, o
DASP não abstraiu das influências políticas, absorvendo críticas dirigidas ao presidente e
à sua política centralizante e comportando-se como um superministério de controle dos
demais órgãos nacionais e estaduais. O DASP elaborou, no Estado Novo, dois planos
qüinqüenais: o Plano Qüinqüenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional, em
1942, constante de uma lista de investimentos e orçamentos especiais de cuja
implantação pouco se sabe; e o Plano de Obras e Equipamento, em 1943, relacionando
um orçamento de obras públicas quanto a investimentos e períodos. Esses planos
concentraram-se em dois setores da economia considerados pontos de estrangulamento
do desenvolvimento e possíveis estímulos para os mesmos: infraestrutura de transportes
e energia.
Paralelamente à formulação dos dois planos qüinqüenais pelo DASP, foram
realizados dois planos de investimentos, por comissões mistas Brasil-Estados Unidos. A
primeira já citada Missão Taub foi menos oficial que a segunda, conhecida como Missão
Cooke, patrocinada pelo Centro de Estudos de Problemas Brasileiros da Fundação
Getúlio Vargas. Ambas, porém, representavam um teste para novos métodos de
desenvolvimento Econômico que os EUA aplicavam no Brasil.
Os planos, além de dispendiosos, devido à contratação dos técnicos e às demais
despesas de realização ficarem por conta do governo brasileiro, tiveram pouca utilidade,
pois foram considerados sigilosos pelo governo americano, que só os divulgou anos
depois do fim da guerra. O valor deles deve-se a serem os primeiros esforços de
planejamento no Brasil, cujo resultado foi um levantamento de informações a serem
utilizadas por outros planos, como o da Aliança para o Progresso. A Missão Cooke, por
exemplo, recolheu dados referentes à produção, transportes, combustível, petróleo,
energias, têxteis, minerais, produtos químicos, educação e desenvolvimento do Vale do
São Francisco, uma área com grande possibilidade de desenvolvimento.

2.4. O planejamento institucional e centralizado: do Plano Salte ao Plano e Ação


(PAEG)

O embrião do planejamento institucionalizado, nascido sob o Estado Novo,


cresceu nos 20 anos seguintes, evoluindo dos planos setoriais aos planos nacionais
integrados para a economia. Intensificou-se, assim, a atividade de planejamento nas
esferas governamentais brasileiras, aprimorando suas técnicas e métodos, devido a
condições políticas e econômicas favoráveis e à contínua assistência dos EUA na
formação de técnicos brasileiros. Porém, a substância do planejamento no Brasil não
chegou a se alterar significativamente, pois ainda se planeja para o desenvolvimento,
resumido ao determinante econômico. O aspecto social, quando presente nos planos, é
tido como decorrência do crescimento econômico. O planejamento urbano só aparece na
construção de Brasília, no Governo de Juscelino Kubitschek.

9
Esta fase de formação do planejamento institucional no Brasil tem início no
governo de Dutra (1946-1950), que herdou dos anos anteriores algumas agências
regionais de planejamento e vários relatórios e planos setoriais isolados, feitos por
técnicos do DASP. Em 1946/47 foi elaborado o plano SALTE para coordenar os planos
existentes. Este tomou quatro setores responsáveis pelo seu nome: saúde, alimentação,
transporte e energia, considerados pontos cruciais do desenvolvimento econômico. A
meta era desenvolver esses campos, aumentando a renda e, portanto, o desenvolvimento
social. Porém, o plano não propunha assegurar um padrão de vida para os membros de
todas as classes sociais, o que seria até mesmo impossível, pois o plano comprometia-se
com a imutabilidade da estrutura sócio-econômica brasileira. Assim, o plano SALTE não
pode ser considerado um plano social, apesar de incluir um setor social – da saúde
pública. A atenção às condições sanitárias brasileiras deve-se ao fato de que estas, como
fator da força de trabalho, não deveriam mais constituir-se em obstáculos ao
desenvolvimento. “(...) o setor em questão, mesmo que metaforicamente devesse servir
ao funcionamento da máquina econômica, atitude que encontra em si mesma a sua
própria finalidade, (enquadra-se) no que foi designado de ‘estilo reflexivo de
planejamento’”13. O plano SALTE, contudo, não abrangeu toda a atividade econômica
brasileira, privada ou pública, caracterizando-se mais como um conjunto de planos
senhoriais do que como um plano compreensivo, onde os setores da economia se
integram e correlacionam-se sob uma coordenação comum. É, por outro lado, totalmente
desvinculado dos recursos econômicos disponíveis para sua implementação, tendo
desenvolvido longo percurso desde sua redação, em 1946/47, até ser sancionado, em
1950. Porém, deve-se reconhecer que o plano SALTE não é apenas uma análise
econômica ou a elaboração de um orçamento, mas projeto e atitude orientados para a
solução de problemas específicos, podendo ser chamado de projeto primitivo de
planejamento.
Ao longo da história do plano SALTE (elaborado para melhorar a imagem do
DASP, desgastada pela política do Estado Novo), surgiram eventos capazes de dar ao
planejamento centralizado uma continuidade na década de 40 do século XX: em 1948
constituiu-se a Comissão Técnica Brasil-Estados Unidos, visando recomendar medidas
econômicas ao Brasil para equilibrar seus pagamentos; em 1951-53, outra Comissão
Brasil-Estados Unidos (Desenvolvimento Econômico Brasil-Estados Unidos) assessorou
projetos de desenvolvimento a partir de empréstimos de órgãos internacionais. Ao mesmo
tempo, em 1952 criou-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), por
sugestão desta última comissão, com a finalidade de obter fundos de fontes internacionais
ou domésticas para os programas de desenvolvimento (constantes, inicialmente, do Plano
SALTE). Entre 1950 e 1954, novamente sob o governo de Getúlio Vargas, o plano SALTE
adaptou-se aos planos elaborados pela Comissão Mista. Até então, o planejamento
brasileiro limitava-se a planos para alguns setores da economia escolhidos por
características estratégicas (energia e transporte) para o desenvolvimento econômico ou
por estarem em situações calamitosas.
Neste sentido, o Programa de Metas do fim da década de 50 do século XX
representou a primeira mudança no sentido de se formular o primeiro plano integrado
brasileiro: os vários planos setoriais são coordenados em função do desenvolvimento
econômico integral, dando continuidade aos objetivos de desenvolvimento identificados
como econômicos. O Programa, com caráter economicista, foi implementado no início do
governo de Juscelino Kubitschek, sob o Plano Qüinqüenal. Nesta ocasião, a cúpula
governamental, até então à parte, viu-se penetrada pela influência de um corpo de
técnicos e intelectuais, ao mesmo tempo em que se iniciava uma nova fase na burocracia

13
Ver artigo de Kowarick sobre as estratégias de planejamento no Brasil. São Paulo, CEBRAP.

10
nacional. O Plano incluía objetivos explícitos politicamente já no segundo governo de
Getúlio Vargas, baseados na necessidade de mobilização de novas camadas da
população, mas a partir do Estado, compactuando com este, ou melhor, com a elite
agrária, no sentido de não realizar reformas sócio-econômicas estruturais. O plano
constou de 30 metas centradas nos setores considerados estratégicos para o
desenvolvimento nacional: energia, transporte, alimentos, indústrias de base, educação e
a construção de Brasília. A diferença entre este e o SALTE, com relação à escolha dos
setores, está no enfoque mais globalizante do fenômeno econômico, na medida em que
as metas vinculam-se entre si graças a uma conceituação integrada. Continuava,
entretanto, como um plano econômico onde, à semelhança do anterior, o social limitava-
se a outro setor tradicionalmente assim considerado: a educação, objeto de atenção
apenas na medida em que os recursos humanos nas áreas técnicas têm efeitos sobre o
desenvolvimento econômico.
Também em 1956 foi implementado o Conselho de Desenvolvimento como órgão
condutor do planejamento, subordinando o pessoal de planejamento aos escalões mais
elevados da administração encarregados das decisões políticas. Este conselho era
composto por todos os ministros de Estado, pelo diretor do DASP, pelos presidentes do
BNDE e do Banco do Brasil e pelos chefes dos gabinetes civil e militar. A importância do
Programa de Metas na história do Planejamento brasileiro está no fato dele representar
um documento de desenvolvimento, onde os projetos específicos são diretamente
vinculados às metas. O programa previa, outrossim, um constante controle, pelos
instrumentos de planejamento, da sua implementação. Evidentemente, foi beneficiado por
todo um contexto passado de experiências incipientes do Estado Novo, progressos das
técnicas de planificação ocorridos na década de 50 no âmbito internacional, e recentes
instituições internas (BNDE, Comissão Mista, CEPAL). Por fim, deve-se considerar a meta
“Brasília”: a construção de uma nova capital para o País, ainda que um problema
explicitamente urbanístico, não pode ser considerado um primeiro esforço quanto à
institucionalização do planejamento urbano na administração central. É, mais, meta do
planejamento econômico do que um enfoque na necessidade de planejamento urbano.
Porém, pode-se dizer que a construção de Brasília despertou e incentivou o interesse em
discutir e planejar o urbano, contribuindo para sua institucionalização, que só ocorre
posteriormente.
No final da década de 50, duas experiências de planejamento regional foram
acrescentadas às existentes. Elas ocorreram em São Paulo e no Nordeste, regiões
antagonicamente desenvolvidas. Na primeira, quando formou-se o Grupo de
Planejamento do Estado de São Paulo, houve duas fases: a inicial, relativa à gestão de
Carvalho Pinto (1959-63), caracterizada pela simplicidade e cujo resultado foi o Plano de
Ação, um orçamento anual de obras e investimentos; e a posterior, onde o sistema de
planejamento foi finalmente institucionalizado a partir da criação da Secretaria do
Planejamento. No Nordeste, devido à crise sócio-econômica resultante da seca de 1958,
Celso Furtado criou a SUDENE (Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste),
encarregada de planejar o desenvolvimento da região. As atividades deste órgão, partindo
de uma situação de calamidade, estenderam-se à formulação de diretrizes de
desenvolvimento econômico para o Nordeste, a partir de diagnósticos da região baseados
em estudos aproveitados posteriormente pelos governos centrais e estaduais.
Continuando as preocupações relativas ao planejamento, Jânio Quadros criou, em 1961,
a COPLAN (Comissão de Planejamento Nacional), coexistente com o Conselho
recentemente criado por seu antecessor.
Em 1962, o próximo presidente - João Goulart - criou o cargo de Ministro
Extraordinário para o planejamento, consolidando o processo de institucionalização do
planejamento centralizado no Brasil. Celso Furtado, primeiro a ocupar tal cargo, preparou

11
um plano de desenvolvimento nacional para três anos (1963-65). O Plano Trienal, como
foi chamado, apresenta um avanço em relação aos anteriores, tanto na sua estrutura
quanto na conceituação de desenvolvimento econômico, que não mais se restringia ao
econômico mas incluía o âmbito político-administrativo e, de certa forma, o social. O
Plano, a partir de uma profunda análise da realidade econômica brasileira, propôs metas
para setores específicos como educação, saúde, recursos naturais, transportes,
comunicações, energia elétrica, energia nuclear, petróleo, carvão, pesca, agricultura,
mineração e indústria. Destes, a agricultura é o que recebeu mais atenção, enquanto que
a indústria foi abordada mais brevemente. Assim, apesar de o Plano Trienal não ter
abarcado a problemática do Brasil, não oferecendo solução para a mesma, propôs, pela
primeira vez, reformas de base (agrária, administrativa, bancária e tributária), ainda que a
serviço das metas de crescimento econômico da nação e, portanto, formuladas como
diretivas políticas, apenas. O Plano Trienal apresenta, ainda, um movimento no sentido da
centralização das decisões políticas, mesmo que o fomento do desenvolvimento não
chegasse a apresentar um rompimento com o passado. “Ainda que seja procurada uma
forte intervenção do Governo em certas áreas econômicas, esta é justificada em todos os
casos como instrumental à meta de estimular o desenvolvimento dentro das normas
existentes na sociedade brasileira. Além disso, o próprio plano está especificamente
empenhado na preservação da economia baseada na livre empresa”14. O Plano Trienal
não foi implementado devido às reações dos grupos dominantes, principalmente a classe
empresarial, e das forças internacionais. Além disso, apresentava objetivos contrários aos
da Aliança para o Progresso, firmados na Carta de Punta Del Este, o que foi agravado
pela queda do Governo Goulart.
A nova fase da República foi iniciada pelo presidente Castelo Branco, que
encomendou um plano ao recém nomeado ministro do Planejamento e Coordenação
Geral, Roberto Campos. O Programa de Ação Estratégico do Governo (PAEG), elaborado
para cobrir o período entre 1964 e 1967, foi um retrocesso quanto ao Plano Trienal, pois
voltou a ser especificamente econômico (crescimento fixado em 7%). O PAEG é mais
compreensivo, entretanto, do que os anteriores, pois apresenta uma análise mais global e
integrada da economia brasileira. Ele inclui novas áreas tais como bem estar social,
política salarial, política tributária e habitação. Esta última será aprofundada no capitulo
seguinte, onde é abordada dentro da questão da institucionalização do planejamento
urbano no Brasil. As formulações deste plano, entretanto, são mais generalizantes e
difusas do que os planos anteriores, não contendo nem planos específicos nem
orçamentos para projetos, como constava no Trienal, caracterizando-o como um “plano
perspectivo”.
O PAEG iniciou, entretanto, a institucionalização do planejamento no Brasil, graças à
adoção do processo por um Ministério do Planejamento e Coordenação Geral que,
somado à criação da CONSPLAN (Conselho Consultor de Planejamento),
institucionalizou as relações entre planejamento e sua execução. A partir de então, é
possível se obter informações estatísticas mais precisas e realizar planos setoriais
detalhados (no estilo SALTE), integrando-os em um plano de desenvolvimento a longo
prazo. No PAEG, entretanto, os setores sociais são reduzidos a meros instrumentos a
serviço da consecução dos objetivos econômicos.

2.5. Os problemas urbanos integrados ao planejamento central: o Plano Decenal


As experiências anteriores de planejamento brasileiro, principalmente o plano Trienal,
o trabalho realizado pela SUDENE e a institucionalização do planejamento centralizado,
com o PAEG, antecederam e acompanharam os trabalhos do CEPAL e do ILPES, assim

14
Daland, R. Op. Cit. pp60.

12
como do EPEA como órgão ministerial. A conjuntura destes elementos criou “linhas de
racionalidade”15 nos órgãos de decisão econômica e de administração, ampliando-os e
aumentando o interesse pelo planejamento. Havia, portanto, condições para implantação
de organismos de planejamento, embora até 1964 permanecessem as mesmas
características políticas que impediam a consecução de objetivos planejados desde o fim
do Estado Novo, resumidas nos seguintes pontos:
- Uma burocracia cujo fim era a prestação de favores, mantendo apenas
formalmente um certo nível de serviços, onde o caráter político prevalece
sobre as funções administrativas16.
- Uma estrutura de poder onde a participação aumenta consideravelmente entre
1954 e 1964, permitindo a percepção dos problemas pelos diversos grupos
sociais. Esta ampliação do sistema político exprimiu-se pelo populismo, um
“sistema clientelístico tradicional” que, por um lado, colocava novas
necessidades políticas, econômicas e sociais mas, por outro, não propunha
soluções para as mesmas. Por outro lado, o populismo era um sistema de
representação difusa, “onde as classes não sedimentaram estruturas
intermediárias de participação política suficientemente diferenciadas e
interferentes ao nível do Estado” (Cardoso, 1975. pp174).
Por estas razões, medidas que mudassem o panorama do planejamento brasileiro,
garantindo a realização de um sistema efetivo de planejamento, só poderiam ter sido de
natureza política: a nova república, surgida em 1964, reorganizou o sistema de poder ao
diminuir a participação e inserir novos atores para atuarem sozinhos no mesmo. Assim, a
própria revolução – ocorrida fora da sociedade civil, no próprio Estado – trouxe consigo a
necessidade de planejar, porque “como corporação, as forças armadas constituíam uma
burocracia de base técnica, que requer planos como condição para sua sobrevivência”
(ibidem, pp 182).
Por isso a urgência em fazer um plano de desenvolvimento logo nos primeiros
meses do novo governo. Por outro lado, no final do governo de Castelo Branco, devido à
necessidade de preservar o processo revolucionário implantado, gerou-se o Plano
Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (I PND). A partir de estudos de
diagnósticos realizados desde 1966 pelo Ministério do Planejamento sobre as áreas de
saúde, previdência social, saneamento e educação, estabeleceram-se medidas
institucionais acerca dos objetivos prioritários e dos recursos necessários para
desenvolvimento das áreas estratégicas. Entretanto, este plano apenas esquematiza
diretrizes de desenvolvimento a longo prazo (1966-1976), não apresentando programas
específicos que permitissem sua implementação. Conseqüentemente, outros planos
contidos dentro do Plano Decenal assumiram maior importância do que este que os
continha. Um exemplo é o Plano Estratégico de Desenvolvimento, elaborado para o
segundo governo revolucionário (1968/70) e cujas proposições econômicas são uma
estratégia concreta de transição entre um estado de economia crítico e o crescimento.
O PED beneficiou-se das condições favoráveis ao planejamento já existentes nesta
época, avançando a experiência de planejamento brasileiro. Foi possível, inclusive, um
sistema de acompanhamento das medidas propostas, com resultados positivos na
programação dos instrumentos financeiros e fiscais. Entretanto, este plano teve reflexos
importantes sobre as grandes faixas populacionais, devido à sua política salarial: “À
semelhança de outras questões, como a política de empregos e a distribuição de renda,
os planos – tanto o PAEG quanto o PED – abordam o problema salarial exclusivamente
sob a ótica econômica, ignorando por completo os efeitos que uma contenção do salário

15
Hirchman, apud Cardoso, F. H. Op Cit. Pp178.
16
Sobre a burocracia brasileira, ver o capítulo 1.2 do presente trabalho.

13
mínimo ocasiona sobre o padrão de vida dos estratos inferiores da população urbana”
(Kowarick, op.cit. pp39).
É nesta época que os problemas urbanos começavam a se institucionalizar e fazer
parte dos programas governamentais. O Plano Decenal propôs várias medidas “frente à
constatação do crescimento intenso e desordenado das cidades brasileiras”. A
preocupação com o planejamento urbano no Plano Decenal, entretanto, decorria das
situações econômicas problemáticas (desequilíbrios entre atividades econômicas e
ocupação do solo urbano), reduzindo o planejamento urbano à economia. Porém, no caso
de Brasília como alvo do Programa de Metas, as medidas do Plano Decenal eram quanto
aos problemas urbanos, onde propõe-se:
- Uma política nacional de desenvolvimento urbano formulada dentro do
contexto de uma política nacional de desenvolvimento integrado.
- Análise das experiências de países desenvolvidos buscando aspectos que
sofreram maiores influências das políticas nacionais, tais como: modificação
da estrutura urbana promovendo a redistribuição da população; alteração dos
padrões de urbanização, principalmente em mudanças de densidades
residenciais e dos traçados urbanísticos básicos; modernização das estruturas
locais de planejamento, legislação e distribuição.
O Plano aborda, ainda, as bases para formulação de uma política nacional de
desenvolvimento urbano, definindo as regiões-programa e os pólos de desenvolvimento.
Os níveis de desenvolvimento local e regional são considerados integrados e, nesse
sentido, foi proposto que o Conselho de Geografia e o EPEA (Escritório de Pesquisa
Econômica Aplicada), um órgão ministerial, executassem as tarefas de divisão do
território nacional em regiões homogêneas e preparassem um roteiro para a elaboração
de diagnósticos preliminares da economia das micro-regiões.
É indispensável, porém, que se considerem aspectos anteriores ao Plano Decenal,
que agiram como forças preparatórias da institucionalização do planejamento urbano
centralizado no Brasil. Eles podem ser considerados como os elementos mais diretos na
formação de uma consciência da problemática urbana e da necessidade e urgência de
uma política nacional urbana
Em 1963 ocorreu o SEMINÁRIO DE HABITAÇÃO E REFORMA URBANA,
desenvolvido em duas etapas: uma em Quitandinha, no Rio de Janeiro, e outra em São
Paulo. A iniciativa deste evento foi do Instituto dos Arquitetos do Brasil e do IPASE,
embora tenha contado com profissionais e estudantes das mais diversas áreas e regiões
do País, bem como líderes sindicais e representantes de órgãos de planejamento e de
empresas industriais e de economia mista. Os temas discutidos foram a situação
habitacional do País, a habitação e o aglomerado urbano, a reforma urbana (e as medidas
para o estabelecimento de uma política de planejamento urbano e de habitação), e a
execução dos programas de planejamento urbano e de habitação. O documento final do
Seminário levantou pontos-chave no tratamento do problema habitacional e do urbano,
condicionantes das políticas oficiais, tais como:
- “(...) a solução do problema habitacional e da reforma urbana está vinculada à
política de desenvolvimento econômico e social (inclusive a reforma agrária), através da
qual possa ser rapidamente elevado o padrão de vida do povo brasileiro;
- (...) o problema da habitação é de responsabilidade do Estado, sendo que sua
intervenção deve ser no sentido de equacionar o problema em sua totalidade;
disciplinar as atividades no campo habitacional; (...)
- (...) a política habitacional deve concretizar-se através de planos nacionais,
territoriais e de habitação, com o objetivo de corrigir as deficiências
quantitativas e qualificativas de moradias e equipamentos sociais, integrados
num planejamento global, nos níveis nacional, regional, estadual e municipal;

14
- (...) todo plano habitacional deve estabelecer metas de atendimento, através
de critérios objetivos de prioridade, e que supõe a fixação de diretrizes que
levem em conta: a) a capacidade de amortização ou pagamento das diversas
camadas da população; b) o estabelecimento de tipos e dimensões de
moradias adequadas à realidade regional, econômica e demográfica; c) as
relações entre moradia, trabalho e os serviços e equipamentos urbanos; d) o
custo dos serviços e equipamentos urbanos;
- (...) que para a efetivação da reforma urbana torna-se imprescindível a
modificação do parágrafo 16º do art. 141 da Constituição Federal, de maneira
a permitir a desapropriação sem exigências de pagamento à vista, em
dinheiro;
- (...) é imprescindível a adoção de medidas que cerceiem a especulação
imobiliária, sempre anti-social, disciplinando o investimento privado nesse
setor;
- (...) para a execução da política habitacional, se torna necessária a criação de
um Órgão Central Federal, com autonomia financeira e autoridade para atingir
seus objetivos.”17
Em seguida, o SHRU propôs, em nove itens, as medidas necessárias ao
encaminhamento de soluções aos problemas habitacionais e urbanos; é importante notar,
na terceira proposta, as bases de uma política habitacional e de reforma urbana,
abrangendo especificações para:
I) Órgão executor da Política Habitacional e Urbana
II) Desapropriação para fins habitacionais e de planejamento territorial
III) Prioridade de atendimento e normas de controle
IV) Plano Nacional Territorial
V) Plano Nacional de Habitação
VI) Aquisição de imóvel locado
É interessante como várias propostas do SHRU foram retomadas já em nova e
antagônica situação política, quando foi criado o Banco Nacional de Habitação (BNH) e o
Serviço Federal de Habitação e Urbanismo. Pode-se, então, dizer que, os frutos do SHRU
não foram os propostos ideologicamente pelo Seminário, mas assumiram força de lei com
atuação efetiva no plano político, econômico e social até os dias de hoje.
Em 1964 foi aprovada a lei nº 4380, contendo o PLANO NACIONAL DE HABITAÇÃO,
o qual apresentava objetivos de “estímulo à construção de habitações de interesse social
e o financiamento da aquisição da casa própria” e diretrizes explícitas, colocando no
âmbito dos estados e municípios a execução dos planos diretores e projetos para solução
de seus problemas habitacionais. Cabia, entretanto, à iniciativa privada tanto os projetos
quanto a construção de habitações.
A mesma lei instituiu o Sistema Financeiro de Habitação, pertencente ao Banco
Nacional de Habitação e às Sociedades de Crédito Imobiliário. Era prevista a supremacia
do BNH (um banco) no trato dos problemas habitacionais, quanto às finalidades, aos
poderes e aos recursos deste banco:
“As finalidades do BNH abrangeram a orientação e controle do
sistema financeiro de habitação, dentro das condições gerais estabelecidas
pelo Conselho Monetário, prestação de serviços de redesconto e seguro para
garantia das aplicações do sistema especializado; prestação de serviços de
seguro de vida temporário para os compradores de imóveis; financiamento ou
refinanciamento da elaboração e execução de projetos promovidos por
entidades locais; refinanciamento das operações das sociedades de crédito

17
In: Revisa Arquitetura nº 15. set/63, pp17-23.

15
imobiliário e financiamento ou refinanciamento de projetos relativos a
indústrias de materiais de construção e de pesquisa tecnológica (artigo 17 da
Lei nº 4380). O Banco não operará diretamente na compra e venda ou
construção de habitações. Sua função será sempre de orientar, disciplinar e
assistir financeiramente as entidades do sistema.
Os Institutos Federais de Previdência cessaram suas atividades no setor
de habitação e foram compelidos a alienar os conjuntos residenciais de sua
propriedade, de acordo com normas enquadradas no Plano Habitacional.
A Caixa Econômica Federal manterá o sistema de coleta de depósitos
populares com a inovação da correção monetária para os depósitos a prazo;
será reformulada a Carteira de Empréstimo para Habitação dessa entidade
dentro das normas do Plano Habitacional, com a manutenção do sistema de
empréstimo direto ao público. Além de vincular uma parcela de suas
aplicações para habitação, a Caixa deverá vincular 70% da receita líquida da
operação da loteria federal para o mesmo fim.
Os recursos colocados à disposição do BNH para a realização do Plano
abrangem: a taxa de 1% sobre a folha de pagamento, que deverá ser paga por
todas as empresas do país; a parcela de 20% das receitas do SESI e SESC; a
parcela de 20% das aplicações dos Institutos de aposentadoria; uma
porcentagem dos depósitos da Caixa Econômica Federal a ser fixada pelo
Ministério da Fazenda; a subscrição compulsória de letras imobiliárias
incidentes sobre a construção de imóveis residenciais de valor acima de 500
vezes o maior salário mínimo do país e sobre o aluguel de imóveis
residenciais”.18
Assim, o Plano Nacional de Habitação, por força da lei, colocava a questão
habitacional em termos eminentemente econômicos, desvinculando um enfoque amplo da
realidade que o considerasse como um problema social e urbano e, portanto, requerente
de soluções integradas nas diversas situações concretas e nos vários subsistemas do
sistema urbano. Por isso, o BNH conseguiu cumprir suas finalidades prescritas, à medida
que, como Banco, reativou a economia nacional graças ao estímulo à construção civil.
Porém, pela mesma razão, as soluções do BNH para as populações de baixa renda
comprometeram-se prioritariamente com a desfavelização, pela remoção e realocação
dos grupos considerados “sub-normais” em conjuntos habitacionais construídos por
programas de habitação popular, mostrando-se desastrosas.
A mesma lei nº 4380 criava o “órgão técnico” do Plano Nacional de Habitação, o
SERFHAU (Serviço Federal de Habitação e Urbanismo), com atribuições tais como:
promover pesquisas sobre todos os aspectos relacionados com habitação; promover e
prestar assistência técnica a programas municipais e regionais de habitação e interesse
social; prestar assistência técnica aos Estados e Prefeituras na elaboração de Planos
Diretores e às entidades privadas sem fins lucrativos.
À criação deste “órgão técnico”, a lei 4380 reservou apenas 03 dos 71 artigos,
subordinando-o ao órgão financeiro (BNH), no art. 54, § 1º e 2º. Estes fatos indicavam
que a história do SERFHAU, até sua substituição em 1974 pela CNPU (Comissão
Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana), seria de um órgão esvaziado pelo
BNH ou pelo Setor de Habitação do EPEA. Sua finalidade de prestar, ao órgão financeiro,
a assistência técnica necessária para a implementação da política de planejamento
habitacional e urbana foi desgastada pela prescrição de que as normas gerais do
planejamento formuladas pelo SERFHAU deveriam ser aprovadas pelo Conselho de
Administração do BNH, conforme o decreto nº 59917/66.

18
In: Revista de Administração Municipal nº 70. maio/junho 65. pp164 e 165.

16
Tanto a política habitacional quanto a de planejamento físico-territorial sucederam, ao
invés de preceder, o Plano de Habitação. A política habitacional é, na verdade, um “Plano
Habitacional Decenal”, elaborado pelo Setor Habitacional do EPEA, em 1967, para
integrar o Plano Decenal de Desenvolvimento. O equacionamento do problema
habitacional é colocado pelo Plano Habitacional do seguinte modo:
“... o Planejamento Habitacional é normativo no que respeita ao Setor Público, e
apenas indicativo, no que concerne ao setor privado. (...) A intervenção do Estado no
Setor Habitacional se fará, dentro do espírito da Lei nº 4380, através do financiamento
concedido pelo Setor Público. Este financiamento, além do benefício imediato concedido
ao adquirente da casa, terá outras conseqüências, como a de estimular toda a economia,
além de gerar novos empregos”.19
Quanto ao planejamento urbano, foi instituído em 1966 (dec. Nº 59917/66) o Sistema
Nacional de Desenvolvimento Local Integrado, que teve no SERFHAU o seu órgão
coordenador, e que se definia como um sistema de planejamento que compreende, em
nível regional e municipal, os aspectos econômicos, sociais, físicos e institucionais.
A origem do Planejamento Local Integrado parece seguir os comprehensive
plannings, que são um tipo de plano físico que considera os aspectos econômicos e
sociais para a região, definindo as áreas de localização das diferentes funções urbanas
considerando-se as implicações sociais e econômicas das mesmas. Entretanto, como a
aplicação de comprehensive plannings à realidade de um país de economia dependente
enfrentaria problemas administrativos e institucionais, optou-se pela reinterpretação do
conceito pelo Setor de Planejamento Regional e Municipal do Ministério do Planejamento.
O resultado foi uma modalidade de planos locais em quatro setores básicos (econômico,
social, físico-territorial e institucional) orientadores não apenas da ação do poder público
como dos investimentos no setor privado. Iniciou-se, então, a elaboração de planos
integrados para municípios com mais de 50.000 habitantes, desenvolvidos em duas fases:
Estudo Preliminar e Plano. Em 1969, o Programa de Ação Concentrada (PAC) formulou
uma estratégia, dentro dos programas nacionais de desenvolvimento, para 457
municípios, adaptando o PDLI para diversos portes de municípios.

2.6. Conclusões gerais

Vários pontos do Plano Decenal de Desenvolvimento são bastante discutíveis no


plano teórico, como o modelo de pólos de desenvolvimento aplicado a países
subdesenvolvidos, por exemplo. Por outro lado, o Decenal não chegou a ser implantado.
Pode-se, no entanto, avaliar certos resultados concretos das diretrizes nele contidas,
colocadas em termos implementáveis pelo PED, no Governo Costa e Silva, pelo FIPLAN,
pelo SEFHAU e pelo BNH. Percebe-se que, desde 1966, a preocupação do Governo
Federal quanto à formulação de uma política nacional urbana cresceu a ponto de, em
1974, criar a CNPU, institucionalizando a problemática urbana a partir de si própria.
Se remontarmos à trajetória do processo de planejamento pelo Governo Federal a
nível geral e não apenas de planejamento urbano, notaremos um movimento que se
intensifica continuamente no sentido de trazer para o centro do poder as decisões,
contrariamente à característica federativa do Sistema Institucional Brasileiro. As
particularidades e diferenças regionais tendem progressivamente a se tornar fatores
pouco relevantes na formulação de políticas locais e municipais, cujas suas decisões são
cada vez mais centralizadas.

3. O planejamento físico-espacial no Brasil

19
In Revista Arquitetura nº 59. Maio/67 pp 14-16

17
3.1. Introdução

Os resultados da institucionalização do planejamento urbano no Brasil são avaliáveis


mais facilmente em termos quantitativos do que qualitativos. A atividade de Planejamento
relacionada a sistemas urbanos, principalmente a nível local, foi incentivada entre
profissionais de diversas áreas (arquitetos, economistas, administradores, principalmente,
mas também geógrafos e sociólogos), constituídos em grupos privados, mas vinculados
ao setor público quando contratados pelas prefeituras para a execução dos planos. Isto se
deve, em grande, parte ao SERFHAU, cujas propostas serviam de modelo às prefeituras,
que se incumbiam da função de promover (e não executar) a elaboração e implantação
dos planos. O SEFHAU garantia ao setor privado a formulação dos planos, assegurando
a demanda por meio de empréstimos colocados à disposição das prefeituras dos
municípios, e pela própria política nacional de planejamento urbano (como o Programa de
Ação Concentrada, que indicou 457 municípios para uma estratégia de planejamento).
Desta forma, os resultados quantitativos da institucionalização do planejamento urbano no
Brasil apresentavam a seguinte configuração, em 1974:
- 237 municípios participaram do Sistema Nacional de Desenvolvimento Local
Integrado;
- Destes, 61% tiveram planos realizados pelo Projeto Rondon e pelas
Superintendências Regionais de Desenvolvimento (SUDENE, SUDECO,
SUCESUL etc.);
- Dos restantes, 39% elaboraram estudos preliminares e 12% fizeram planos
capazes de gerar estudos efetivos;
- 63% são relatórios preliminares para municípios de pequeno porte;
- 22% são termos de referência para municípios de médio e grande porte;
- 8% são planos de Desenvolvimento Local Integrado para municípios de
grande porte.
- 4% são planos de Ação Imediata para municípios de médio porte;
- 3% são estudos preliminares
- Dos 457 municípios constantes do PAC, 38% tiveram seus planos formulados
e 18% têm planos em andamento;
- A distribuição geográfica dos municípios que realizaram Planos de
Desenvolvimento Local Integrado é a seguinte: 34% no Nordeste, 30% no
Sudeste, 17% no Norte e Centro-Oeste e 2% no Sul;
- Quanto à população total dos municípios que participaram do SNDLI, 68% são
de pequeno porte (menos de 50.000 hab.), 28% são de médio porte (entre 50
e 250.000 hab.) e 4% são de grande porte (mais de 250.000 hab.)
- Quanto à população urbana dos municípios que participaram do SNDLI, 80%
encontram-se em municípios de pequeno porte, 16% nos de médio porte e 4%
nos de grande porte;
- O montante emprestado aos municípios para a formulação de PELI (Cr$
18.619.887,00) repartiu-se da seguinte maneira: 4% para o Norte, 25% para o
Nordeste, 16% para o Centro-Oeste, 53% para o sudeste e 2% para o Sul. 20
A partir desses índices, conclui-se que a realidade é discrepante com relação aos
objetivos colocados pelo SERFHAU, que não apenas formularia os planos como
implementaria os mesmos. Estudos mais aprofundados apontam para “o inadequado
desempenho do setor federal, por sua generalização quanto à estratégia de ação,
definição pouco concisa de algumas normas de atuação e fiscalização do conteúdo do

20
Fonte: Relatórios do SERFHAU

18
plano. Resumindo, falta uma diretriz geral que norteie a ação de âmbito federal. Deve-se
observar, paralelamente, que as atribuições que recaíram sobre o SERFHAU foram
bastante maiores que os recursos destinados à mesma, o que, obviamente, limitou suas
possibilidades de atuação”21.
Pode-se dizer que, até a criação da CNPU em 1974, o executor efetivo da Política
Nacional de Desenvolvimento urbano era o BNH, cujos recursos provenientes do Fundo
de Garantia de Tempo de Serviço aplicavam-se majoritariamente aos programas setoriais,
abrangendo subsistemas urbanos outros além do habitacional, como saúde pública
(saneamento), produção, comércio, equipamentos comunitários, em todos os estados da
Federação. A aplicação desses fundos, quando em empréstimos para habitação,
propunha equilibrar as diferenças regionais pelo “efeito redistributivo”, fixando taxas de
juros menores para as regiões economicamente menos desenvolvidas. Porém, o fato de
não terem sido consideradas outras variáveis (população urbana e demanda de
habitações), somado à característica bancária de investir em áreas que garantem retorno,
levou a resultados distanciados das metas de interesse social.
É preciso enfatizar que essas metas de interesse social não são, no caso brasileiro e
em toda a América Latina, expressão de correntes de pensamento altruístas ou
“aspirações ditadas pela justiça social”. São, efetivamente, imperativos colocados pelo
próprio contexto das relações sociais, como resultado do efeito das normas ditadas pelo
processo de produção adotado. Por isso, acreditamos que se deva iniciar o
equacionamento dos problemas urbanos no Brasil a partir do fenômeno de crescimento
urbano do país.

3.2. Sinopse do processo de crescimento urbano no Brasil durante o séc. XX

O século XX apresentou um papel marcante no processo de ocupação do território


brasileiro, consolidando a configuração da rede urbana determinada nos séculos
antecedentes pela adoção do modelo de desenvolvimento adotado pelo País. Mais de
três séculos de colonização e apenas um de independência, sob constantes ameaças à
integridade nacional, resultaram em um quadro urbano caracterizado pela substituição da
condição de “cidade da conquista” dos aglomerados urbanos brasileiros. Como comenta
Singer (1975), “a capacidade aglutinadora de determinadas cidades-chave (...) ao
adquirirem preeminência comercial sobre amplas áreas rurais, não puderam ou não
quiseram mais ser elos de transmissão de um sistema de dominação externo, passando
aparentemente a incorporar em si todas as funções de dominação, a de imediata
exploração do campo e a mais elevada, de cúpula de todo o sistema” (pp105).
Entretanto, em 1900 havia apenas 4 cidades com mais de 100 mil habitantes: o Rio
de Janeiro (700 mil), São Paulo (240 mil), Salvador (206 mil) e Recife (113 mil), sendo
que a população urbana não ultrapassava 10% da população total, que era de 18,2
milhões de habitantes distribuídos, principalmente, ao longo da costa, onde se
localizavam as cidades de grande porte. O Brasil apresentava, assim, uma ocupação
irregular, densa na costa e rarefeita no interior, com diferenças regionais acentuadas não
apenas quanto a características físicas e geográficas quanto pelo desenvolvimento
desarmônico das economias. Nesta época, portanto, a supremacia da cidade sobre o
meio rural era relativa, pois o poder constituído ainda estava nas mãos da elite agrária,
onde as forças produtoras de subsistência e de excedente exportável concentravam-se.
As populações rurais permaneciam preferencialmente em seus lugares de origem,
inclusive porque o meio urbano ainda não oferecia vantagens suficientemente
compensadoras e, principalmente, porque os vínculos econômicos e psico-sociais com o

21
In: Relatório sobre Atuação do SERFHAU.

19
campo eram garantidos pelos grupos armados que asseguraram o aos senhores o
domínio da terra e da mão-de-obra. Apesar desses “exércitos do sertão” ameaçarem o
sistema federativo instituído pela república, “as forças centralistas, de base urbana,
acabaram triunfando sobre as forças autonomistas ou federalistas, de base rural,
condição necessária ao estabelecimento da soberania nacional sobre vastas áreas
esparsamente povoadas”22.
Embora alguns elementos deste quadro não tenham se transformado completamente
até hoje (como as relações servis entre senhor de terra e camponês), as décadas
seguintes, quando se define o modelo econômico com base na substituição de
importações, assistem à inversão da relação de dependência entre cidade e campo. A
Primeira Guerra ocasiona a crise mundial das importações, embrião da indústria brasileira
de bens de consumo não duráveis (roupas, tecidos, alimentos), produzidos por dois
parques industriais relativamente grandes instalados no Rio de Janeiro e em São Paulo.
Nas colônias alemãs e italianas, no Sul, a agricultura passa a ser comercializada,
formando outros centros regionais onde se inicia o processo de urbanização mais intenso.
Contingentes populacionais rurais começam a se deslocar para o Rio de Janeiro, São
Paulo, Porto Alegre, Recife e Belo Horizonte, seguindo “uma orientação que significa o
fortalecimento do estilo de vida urbana, determinando-se a cidade, enquanto lócus onde
mais se efetiva esse modo de vida, como grupo de referência positiva tanto para seus
moradores como, principalmente, para habitantes de áreas não citadinas” (Pereira, 1976.
pp58).
Porém, desde 1930 o Brasil vinha passando por transformações substantivas, tanto
políticas quanto sócio-econômicas, advindas da vitória centralista sobre as disputas inter-
regionais: com o governo revolucionário de Getúlio Vargas iniciou-se uma política de
industrialização claramente delineada que minimizou os poderes dos senhores de terra e
criou a legislação do trabalho aplicável a zonas urbanas. Conseqüentemente, estes
fatores, auxiliados pelas novas rodovias, incentivaram o êxodo rural e a conseqüente
formação do “exército industrial de reserva” nas cidades maiores: “a mobilização deste
exército se fez paulatinamente, entre 1930 e 1945, a partir da abolição da autonomia dos
estados, que serviu tanto para unificar o mercado interno como para derrubar as
oligarquias locais, cujo poder sobre a população rural foi consideravelmente enfraquecido”
(Singer, 1975: 123). A partir da década de 30, as migrações internas foram, juntamente
com os efeitos das medidas sanitárias, adotadas nas cidades, resultando no crescimento
da população urbana no Brasil que, em 1940, atingiu 31,8% da população total e, em
1950, 36,2%.
A segunda fase da industrialização brasileira caracteriza-se pela introdução de bens
de consumo durável (automóveis e eletrodomésticos), de bens de capital (siderurgia,
produtos químicos, borracha e papel), mediante investimentos de capital e know how
estrangeiros, assinalando um crescimento mais intenso das cidades grandes onde se
localizavam os novos estabelecimentos industriais. A taxa de crescimento urbano, que
entre 1950 e 1950 era de 3,9%, chegou a 5,4% em 1960. As cidades com mais de 10 mil
habitantes, com crescimento de 4,8% na década anterior, cresciam 6,4% em 1960. Como
conseqüência dessa concentração econômica e populacional, “observa-se também uma
redução no número de municípios com 0,05% ou mais do valor da produção nacional:
vários pequenos centros foram retirados desse conjunto, enquanto os maiores
permaneceram(...). Paralelamente, elevou-se a produção dos subúrbios metropolitanos
caracterizados como grandes centros industriais”23. Inicia-se, com esta segunda fase

22
Singer, P. Op Cit. pp 105.
23
Geiger, P. “Concentração Urbana no Brasil: 1940-70”. In: Revista Pesquisa e Planejamento
Econômico nº 2 vol. 2. Brasília: IPEA, dez/1972. pp419.

20
industrial, o processo de metropolização no Brasil, cujo assentamento inicial foram as
sedes dos grandes parques industriais (Rio de Janeiro e São Paulo), que já vinham
apresentando certas características de áreas metropolitanas. Desde 1960 este fenômeno
vem se intensificando nestes dois pólos, contaminando outros centros regionais que se
tornaram repentinamente importantes economicamente. Já nos anos 70 o Brasil contava
com nove regiões metropolitanas institucionalizadas como centros de domínio regional:
Porto Alegre, Curitiba, São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife,
Fortaleza e Belém.
Comparadas com outros países, as áreas metropolitanas brasileiras apresentavam
uma concentração populacional inferior até o final da década de 60: enquanto Rio de
Janeiro e São Paulo possuíam, respectivamente, 6,1% e 5,3% da população nacional,
Buenos Aires possuía 35% da população Argentina, Londres, 17,7% da população
inglesa, e Paris, 15,8% da população total francesa24. Comparando-se com outros países
concêntricos, o processo de metropolização no Brasil também difere quanto à influência
da industrialização: “nos países desenvolvidos, as indústrias se multiplicam fora dos
grandes centros, os quais geralmente se caracterizam pelo crescimento do setor terciário
superior. Nos países em desenvolvimento, a expansão econômica pode-se fazer
acompanhar por um processo de concentração espacial”, segundo Geiger (Op. Cit: 421).
Os resultados deste processo expressam-se hoje na acentuação dos desequilíbrios de
distribuição populacional e econômica entre as regiões, com a conseqüente disparidade
entre classes sociais: “os principais aglomerados metropolitanos localizam-se na costa
atlântica, concentrando 2/5 da população das cidades, a maior parte das atividades
industriais e a maior responsabilidade no que tange à expansão da economia. (...) As três
regiões metropolitanas do Nordeste (Recife, Salvador e Fortaleza) são, de outra parte,
responsáveis por cerca de 7% da população urbana do país, respondem por menos de
3% do emprego industrial, enquanto que a Grande São Paulo e a Grande Rio, com 29%
da população urbana, detêm quase a metade da mão-de-obra empregada na indústria”25.
Internamente, as áreas metropolitanas vêm apresentando características problemáticas,
decorrentes do acréscimo populacional vertiginoso e da incapacidade das estruturas
urbanas de suportarem-no.
Se, até 1920, a situação urbana brasileira não apresentava maiores problemas, o
processo de urbanização a partir de 1930 foi acompanhado por disfunções na
infraestrutura de abastecimento de água e energia elétrica, além do esgoto, e no sistema
viário urbano. Com a aceleração das migrações na década de 50, foram atingidos o
sistema de abastecimento e prestação de serviços (principalmente o setor público), os
transportes de massa e, principalmente, a habitação. Na década de 60 e 70 somaram-se
as conseqüências finais da industrialização, ou seja, a poluição do meio ambiente urbano
e as ameaças ao equilíbrio ecológico, resultados da política de laissez faire que
acompanhou a implantação das indústrias. Simultaneamente, as condições dos
subsistemas urbanos e da cidade também se agravam.
Estes problemas, reflexos diretos da urbanização, são provocados, indiretamente,
pela política econômica brasileira, sempre mais preocupada com o planejamento do
crescimento urbano em detrimento da qualidade de vida e do equilíbrio social, ameaçando
o sistema sócio-político econômico. Historicamente, os problemas habitacionais
(principalmente quanto à aparência) têm sido alvo das atenções, como as sub-habitações
“cabeças de porco”, mocambos, barracos, malocas, favelas, invasões e loteamentos
periféricos. Este enfoque, entretanto incorre em soluções faltas, pois não se trata apenas
de um déficit habitacional, mas de um processo de crescimento urbano característico dos

24
Fonte: ONU, 1966
25
II PND-Projeto/Brasília, 1974 pp78.

21
países dependentes do terceiro mundo frente à urbanização. As condições “sub” destas
habitações são comuns aos demais componentes do sistema urbano - físico, econômico,
social e politicamente considerado - onde estão imersas. As sub-habitações vêm sempre
acompanhadas de um sub-abastecimento de água e energia elétrica, de uma sub-solução
para os esgotos, de uma sub-alimentação, de sub-empregos, enfim, de uma grande sub-
situação. Desenvolvem-se, assim, no nível da aparência, duas cidades na mesma área
jurídica: uma dotada de condições aceitáveis dentro dos padrões da chamada (e
indefinida) qualidade de vida, com índices de conforte às vezes iguais aos dos países
desenvolvidos, ampliada a partir da cidade já existente graças à criação dos conjuntos
habitacionais por empresas imobiliárias e cuja existência é juridicamente reconhecida e
assegurada. A outra cidade segrega as populações cuja renda não lhes permite integrar
os benefícios da “cidade oficial”, mesmo quando localizada dentro do tecido urbano, e as
favelas, invasões ou alagados são autoconstruídos, materializando-se em terrenos cuja
posse é contestada ou pública, com elementos diversos mas precários, marginalizada dos
serviços e investimentos realizados pelo poder público.

3.3. Equacionamento das soluções aos problemas urbanos: considerações sobre


os antecedentes do planejamento urbano no Brasil

Antes da institucionalização do Planejamento Urbano no Brasil, em 1964, ocorreram


duas fases simultâneas, desenvolvidas em lugares distintos, de elaboração de planos e
projetos urbanísticos. A diferença entre elas é a gestão das atividades: nos planos
diretores do Rio Grande do Sul a formulação de planos e projetos ocorreu dentro dos
órgãos públicos, funcionando neles os próprios escritórios urbanísticos, com certa
continuidade e maior base para institucionalização do processo. Nos casos da criação de
novas cidades, como Brasília e Goiânia, a atividade foi exercida por escritórios
particulares contratados por órgãos públicos. Em ambas as fases, entretanto, a atividade
não se caracteriza como planejamento, onde o processo é racional e metódico e realizado
por equipes multidisciplinares.
As maiores preocupações quanto aos problemas urbanos no Brasil iniciaram-se com
um enfoque de “urbanismo”: o fato urbano era considerado sob aspectos quase
essencialmente físicos, por equipes de arquitetos ou engenheiros, de maneira pouco
metódica. Os planos aparecem como expressão dos princípios urbanísticos no final do
séc. XIX, que consideram a concepção urbana apenas como macro-arquitetura. Por outro
lado, a influência do racionalismo dos anos 30 é decisiva, analisando a cidade
funcionalmente, conduzindo a zoneamentos estanques e hierarquização rígida dos
equipamentos urbanos. Na verdade, o funcionalismo só decresce no final da década de
60, quando as diversas áreas de conhecimento que vinham estudando o fato urbano
(economia, sociologia, antropologia, geografia e administração) reúnem-se com a
arquitetura e engenharia num esforço de planejamento urbano. Os resultados da
implantação dos diversos planos (com exceção de Brasília) são raramente julgados, pois
pouco resta do original em cidades como Belo Horizonte e Goiânia. A partir destas
transformações radicais quanto ao plano original, pode-se afirmar que as cidades
brasileiras planejadas acabam apresentando os mesmos problemas das cidades não-
planejadas. A solução destes tem sido a tradicional, desfigurante e quase sempre ineficaz
cirurgia urbana como forma de renovação. Em alguns casos, como Goiânia, foram
elaborados novos planos, depois da instituição do Sistema Nacional de Planejamento
Local Integrado. Seja como for, as cidades que nasceram ou cresceram por planos não
tiveram seu desenvolvimento acompanhado por um processo contínuo de planejamento
que adaptasse os planos ao dinamismo dos processos urbanos.

22
O plano de BELO HORIZONTE foi resultado da intenção de mudar a capital de Ouro
Preto, idéia iniciada com os inconfidentes, mas realizada apenas nos primeiros anos da
república, como resultado da própria Constituição do Estado que recomendava a
mudança da capital de Minas Gerais. A escolha do local, bem como sua aceitação pelo
Congresso Estadual foram objeto de desavença entre as regiões geo-econômicas do
estado, interessadas em superar os efeitos dos obstáculos físicos que as separavam
economicamente. A decisão final de situar a capital em Belo Horizonte foi quase casual,
resultante dos estudos realizados pelo engenheiro Aarão Reis, designado em seguida
para chefiar a equipe de construção da mesma. Os trabalhos iniciaram-se em 1895, com
a construção da ferrovia que ligaria a cidade à rede da Central do Brasil. Foi inaugurada
em 1897 como Cidade das Minas, tendo à frente da comissão construtora o engenheiro
Francisco Bicalho, e em 1901 foi nomeada como Belo Horizonte. O plano, um exemplo do
urbanismo desse fim de século, apresenta as seguintes características: 1) traçado
rigoroso da trama urbana enfatizando a ordem, a harmonia e a simetria e rompendo com
a invariabilidade do traçado em xadrez: no plano de Belo Horizonte sobrepunham-se duas
tramas ortogonais em ângulo de 45º, criando ruas perpendiculares; 2) as largas avenidas
transmitindo um efeito de grandes perspectivas e monumentalidade, em contraposição às
antigas ruas estreitas causadoras de problemas viários ocasionados pelos novos meios
de locomoção e pelo aumento populacional: em Belo Horizonte fixou-se a largura das
ruas em 20m e das avenidas em 35m, o que sofreu alterações devido aos altos custos
acarretados; 3) como reação às condições urbanas conseqüentes da Revolução
Industrial, o urbanismo europeu dessa época apresentava nostalgia do campo,
incorporando características rurais à cidade pela implantação de parques e ajardinamento
extensivo das cidades: no Plano de Belo Horizonte, eram previstos um grande parque
municipal central, um jardim zoológico e vários jardins.
Nesse plano, foram considerados aspectos gerais do uso do solo, dividindo-se a área
em três setores (urbano, suburbano e rural), priorizando-se o setor urbano, tratado em
termos macro-arquitetônicos (principalmente no centro administrativo, razão de ser da
nova cidade, onde previu-se a localização de diversos edifícios públicos) e teve princípios
de zoneamento estabelecidos. A parte infra-estrutural (abastecimento de água, rede de
esgoto, eletricidade e telefone) foi projetada detalhadamente para um crescimento
populacional muito aquém do desenvolvido posteriormente pela cidade. A história do
plano de Belo Horizonte não se afasta do quadro típico brasileiro, onde o
comprometimento dos planos com a municipalidade não supera a descontinuidade
administrativa, sofrendo várias modificações, cortes e supressões de ordens diversas. Por
outro lado, a finalidade da mudança da capital mineira só se concretizou décadas mais
tarde: até 1930 o impacto provocado pela transferência administrativa inexiste em relação
à vida econômica regional, pois “as principais atividades econômicas do estão continuam
subordinando-se a mercados situados além-fronteiras e se desenvolvem nas zonas
periféricas do território estadual” (Singer, 1974: 221). Este fato se explica pela crise do
café, pela ligação ferroviária com os grandes centros econômicos do leste e pelos
esforços de criação da indústria siderúrgica. Além disso, a estagnação econômica
ignorava a criação de Belo Horizonte devido às ainda grandes distâncias entre os centros
produtores mineiros e os mercados da costa. Belo Horizonte cresceu e se tornou o centro
econômico do estado não por ser sua capital política, mas pelo empenho, desde os anos
1940, na criação de um parque industrial Contagem significa esse esforço de instalação
de indústrias na região, comprometendo inclusive a aglomeração nascida no local: “o
zoneamento não foi rigorosamente obedecido devido ao receio dos responsáveis de que
a adoção de uma atitude rigorosa pudesse determinar a desistência de empresas cujo
estabelecimento era considerado de grande interesse para o estado” (ibidem: 258). Além

23
disso, o próprio crescimento urbano de Belo Horizonte foi comprometido, e apresenta hoje
problemas semelhantes aos de qualquer área não planejada.
GOIÂNIA também foi criada para sediar a capital administrativa do estado de Goiás, e
teve seu plano encomendado pelo então interventor no Estado Pedro Ludovico Teixeira
ao arquiteto-urbanista Attilio Correia Lima. Esse plano, de 1939, também apresenta
influências do urbanismo novecentista por apresentar preocupações com detalhes
espaciais, mas já se insere nas correntes urbanísticas contemporâneas à sua formulação,
aderindo aos novos princípios de zoneamento trazidos pelo racionalismo sem, no entanto,
levá-los ao extremo. Considerando a cidade como um grande projeto arquitetônico, Attilio
Correia Lima prescreve, no relatório do plano, o centro administrativo de Goiânia: “A praça
principal do centro administrativo, que não está sujeita a trânsito intenso, apresenta um
caráter monumental; os edifícios públicos que a guarnecem formam um conjunto
arquitetônico único, ligados por um elemento comum em forma de colunata formando
galeria coberta. No cruzamento dos eixos das avenidas Pedro Ludovico, Araguaia,
Tocantins e ruas 10, 26, 34 e 35, deverá ser erigido futuramente um monumento
comemorativo das bandeiras descobertas, e riquezas do Estado, figurando como
homenagem principal à figura de Anhanguera”26. Este relatório, apresentado ao
Interventor em 1935, divide-se em Localização, Sítio, Traçado, Praças, Jardins e Esgotos,
unindo as duas escolas urbanísticas. Ao tópico “traçado” subordina-se o uso do solo
urbano (zoneamento) e confere-se posição determinante na concepção da nova cidade: “
O traçado da cidade obedece de uma maneira geral à configuração do terreno, à
necessidade de tráfego e ao zoneamento. (...) Todas as ruas e avenidas procuram não
contrariar a topografia, e foram feitas com a preocupação de não seguirem o maior
declive, salvo nas avenidas e ruas principais. (...) Da topografia tiramos partido também
para obter efeitos de perspectiva, com o motivo principal da cidade, que é o centro
administrativo. Domina este a região e é visto de todos os pontos da cidade e
principalmente por quem nela chega. As três avenidas mais importantes convergem para
o centro administrativo, acentuando a importância deste em relação à cidade, que na
realidade deve-lhe sua existência”27. Ainda que o modelo destas diretrizes seja o desenho
de Karlsruhe, Versalhes ou Washington, não se pode deixar de mencionar a preocupação
com problemas futuros: sob o tratamento essencialmente paisagístico, há previsões de
hierarquização de vias e dimensões das mesmas. O plano disciplina também a
localização de vários subsistemas urbanos, dividindo o habitacional em zonas residenciais
urbanas e suburbanas, que devem se localizar em lugares tranqüilos e separados dos
centros administrativo e comercial.
Nos itens “zoneamento”, “praças” e “jardins”, notam-se cuidados ecológicos tanto pela
previsão de localização industrial isoladamente (sítio condicionado pela proximidade de
vias de escoamento da produção) quanto pela insistência no plantio de vegetais e
tratamento das reservas que apresentavam, na época, focos endêmicos. Finalmente, os
lotes residenciais são dimensionados de acordo com os índices internacionalmente
aceitos, condicionados por “iluminação, insolação, boa distribuição interna e aspecto
agradável”28. Ainda que o plano previsse um sistema incipiente de planejamento, com um
órgão junto à prefeitura que acompanhasse a implementação daquele, especificando
inclusive a composição interna da diretoria e suas atribuições, a cidade apresentaria
problemas idênticos às cidades “sem traçado”, pois cresceu segundo o modelo descrito
anteriormente.

26
Plano da Cidade de Goiânia. In: Revista Arquitetura nº 14. Rio de Janeiro, ago/63. pp15
27
Idem. Pp 13.
28
Idem. Pp 16.

24
BRASÍLIA foi criada “para ser um remédio eficaz para atenuar os famosos
desequilíbrios regionais brasileiros e, assim, os problemas de distribuição da população
(em 1960, o Norte e o Centro-Oeste, com 64% da superfície, contavam com apenas 7%
da população) e, igualmente, uma solução para a inflação galopante que tanto reduz o
esforço nacional para vencer o subdesenvolvimento”29. Apesar da mudança da capital
federal do Rio de Janeiro para o interior ser uma idéia antiga, primeiro justificada pela
estratégia militar e, depois, por questões econômicas, a construção de Brasília era uma
das metas (talvez a principal) do Programa de governo do Presidente Juscelino
Kubitschek. Em 1957 instituiu-se o concurso nacional para o Plano Piloto da nova sede do
Governo Federal, cuja localização e nome retomavam a proposta de José Bonifácio, o
“patriarca da independência”, e cuja construção deveria seguir premissas que
possibilitassem o desenvolvimento nacional. Como o próprio Lúcio Costa afirma, a cidade
não seria “no caso, uma decorrência do planejamento regional, mas a causa dele” (Costa,
1974: 317). Brasília foi concebida com data de inauguração marcada para ocorrer ainda
durante o governo de JK, talvez pela já conhecida experiência quanto à relação entre
implementação de planos e estabilidade dos governos.
Em face destas condições insólitas, a proposta de Lúcio Costa não era exatamente
um plano final, mas um primeiro estudo de certas diretrizes que deveriam ser
desenvolvidas, detalhadas e só então materializadas. Este processo, entretanto, não
ocorreu, em parte devido à urgência em construir à cidade, em parte devido à pouca
experiência de planejamento físico que se tinha na época, no Brasil. Isto, somado a
fatores do contexto de desenvolvimento brasileiro tornaram esse documento a base,
quando não a própria lei de planejamento, sobre a qual se construiu a cidade. Essas
ressalvas são necessárias quando se constata a presença, em Brasília, de problemas
semelhantes aos das cidades não-planejadas. O Plano de Lúcio Costa também pertence
à categoria dos urbanísticos, ou seja, é produto do trabalho e pesquisa do urbanista, uma
espécie de sintetizador e manipulador de todas as ordens de variáveis (econômicas,
sociológicas, legislativas, estéticas, funcionais, psicológicas, administrativas, políticas etc.)
configuradoras do urbano, em um plano de desenho físico-espacial. O resultado
demonstra um domínio maior das técnicas de desenho urbano, com ênfase nos aspectos
visuais e simbólicos, apresentando forte influência da fase racionalista de Le Corbusier e
do funcionalismo da década de 30. A concepção gira entre dois aspectos: a administração
como única razão de ser da nova capital e o automóvel como dimensão imprescindível do
homem (reflexo da indústria automobilística brasileira nascente). Assim, o plano iniciou-se
pela determinação da estrutura urbana, apoiada no “arcabouço de circulação ordenada”
(Costa, 1974: 323). O sistema viário hierarquiza as diferentes vias e separa ao máximo a
circulação de pedestres da de veículos, contrariando o expresso no parágrafo 8. No
entanto, pouco foi determinado a respeito de pedestrianização, organizando uma trama
simbólica (marcada pela cruz de posse) e funcional, na medida em que procura resolver
os problemas viários até então conhecidos por soluções de desenho (cruzamentos em
nível, dimensionamento e traçado das vias). Assim, o problema da circulação/transportes
continua sendo enfocado isoladamente, sem integração com os demais sub-sistemas
urbanos, o que pode ser influência direta dos movimentos de 30 (CIAM, Carta de Atenas),
resultando em setorizações extremas. Alguns desses setores são detalhados já no
relatório do Plano Piloto: “Destacam-se no conjunto os edifícios destinados aos poderes
fundamentais que, sendo em número de três e autônomos, encontram-se no triângulo
eqüilátero, vinculado à arquitetura da mais remota antiguidade, a forma elementar
apropriada para conte-los” (ibidem: 317). O plano é eivado de simbolismo, dotando cada
proposição funcional de um caráter simbólico, principalmente quanto à monumentalidade,

29
Santos, 1965: 57.

25
diversas vezes referida no texto e, efetivamente, a característica mais forte de Brasília: o
caráter desejado é monumental. “Monumental não no sentido da ostentação, mas no
sentido da expressão palpável, por assim dizes, consciente, daquilo que vale e significa”
(ibidem: 145).
O impacto da construção relâmpago de Brasília trouxe resultados não previstos: foi
apontada como a principal causa do processo inflacionário no País, transferiu para o
Centro-Oeste parte dos contingentes migratórios internos e colocou “na centralização do
poder de decisão nacional o seu principal agente indultor”30. Frente a uma nova
mentalidade de planejamento, estes e outros problemas atuais de Brasília estão à espera
de equacionamento, observando-se ainda resistências, baseadas em argumentos
justificáveis se atentarmos às transformações de várias diretrizes do plano inicial,
atendendo em geral a interesses outros que não os da coletividade urbana (como no caso
das cidades satélites, que deveriam ser expansões do Plano Piloto). Entretanto, a idéia de
que a cidade, organismo vivo, possa ser planejada “de uma só vez” é inaceitável: “uma
cidade deve conter seus mecanismos de correção e esses mecanismos repousam
exatamente no esforço consciente da sua população, no seu trabalho e na unidade de
seus objetivos e das suas aspirações”31.
O enfoque dado aos problemas urbanos pelas instituições públicas limitava-se, até a
década de 60, a uma seção das Secretarias de Obras Públicas que, na maioria das
vezes, encarregava seus engenheiros ou arquitetos da elaboração de um código de obras
ou de projetos específicos de redes de infraestrutura (abastecimento de água,
canalizações de esgotos ou redes de distribuição de energia elétrica). Inicialmente, na
grande parte dos Municípios brasileiros, estes serviços limitavam-se à sede do mesmo,
sendo de natureza intra-urbana. Pode-se afirmar que, os quase 2.500 municípios
existentes na época cujas sedes apresentavam características urbanas32 possuíam, na
verdade, um capítulo do Código de Posturas Municipais disciplinando sobre as condições
de ocupação do lote, aeração e ventilação das construções. Posteriormente, nos estados
mais desenvolvidos da Federação, alguns municípios estenderam sua legislação inclusive
à zona rural, inaugurando um esboço de planejamento regional. O enfoque dos problemas
urbanos consubstancia-se, porém, na codificação do direito municipal, onde constam, no
máximo, certas diretrizes sobre o uso do solo urbano e, mais raramente, leis de
zoneamento feitas por técnicos em codificação.
Somente as regiões mais desenvolvidas do país contavam com certa experiência de
tratamento dos problemas urbanos pelos órgãos públicos, de modo mais global, a nível
físico-espacial e com certa efetividade de resultados. Em 1964 mais de 80% dos planos
físicos de cidades ou de pequenas regiões homogêneas eram para os casos situados na
região centro-sul do Brasil33. Em outras regiões economicamente menos desenvolvidas,
os exemplos são escassos e mais recentes, frutos de atitudes tomadas pelo governo
frente a situações de subdesenvolvimento: é o caso da criação da SUDENE, que influiu
indiretamente nos casos de Recife, Fortaleza e Caruaru; e da mudança da capital para
Brasília, nos casos de Goiânia e Anápolis.
O Rio de Janeiro, por ter sido o centro das decisões políticas, econômicas,
administrativas e sede da cultura urbana nacional, foi historicamente privilegiado com

30
Loures, L. G. 1º Seminário de estudos dos problemas urbanos de Brasília. Op. Cit.
31
Coutinho, J. C. idem: pp35.
32
Segundo pesquisas de Pe. Lebret, 1500 sedes municipais não poderiam ser consideradas
urbanas. Fonte: Modesto, H, 1965.
33
Pereira, R. M. Integração do planejamento físico no planejamento governamental. In: Revista de
Administração Municipal nº 68. Rio de Janeiro, 1965.

26
recursos financeiros e humanos que permitiram contar com órgãos específicos para seus
problemas urbanos. Vários prefeitos (como Pereira Passos, por exemplo) deixaram seus
nomes ligados a planos físicos para o Rio, os quais sempre constavam de renovações
urbanas para solucionar problemas trazidos pelo crescimento explosivo da cidade aos
sub-sistemas urbanos. Com a transferência da capital para o centro-oeste, esta tradição
de tratamento governamental dos problemas urbanos consolidou-se e evoluiu para o
âmbito do Estado da Guanabara e, mais recentemente e mais integradamente, para a
Região Metropolitana (FUDREM).
No estado de São Paulo também já havia, nos anos 1960, Comissões e Grupos de
Trabalho de problemas urbanos ligados ao Governo Federal e à Prefeitura, sendo que
diversos municípios já possuíam planos físicos (como Sto. André, S. Bernardo, S. José
dos Campos, Sorocaba). Este estado, inclusive, foi pioneiro no Planejamento regional,
com a iniciativa da Comissão Interestadual da Bacia do Paraná-Uruguai, em 1952,
quando contribuiu tanto para o conhecimento das condições contextuais brasileiras
quanto para a aplicação de métodos e técnicas de planejamento, desenvolvidas pela
Sociedade de Análises Gráficas e Mecanográficas Aplicadas aos Complexos Sociais
(SAGMACS) sob a direção do Pe. Lebret. O enfoque dos problemas urbanos de São
Paulo, até então, distinguia-se pela caracterização institucional que adquiriu a partir do
Governo Carvalho Pinto, bem como pelo grande número de municípios dotados de planos
físicos.
O Rio Grande do Sul, por sua vez, é o estado brasileiro que pode ser considerado o
precursor do planejamento urbano como processo institucionalizado que trata os
problemas urbanos a nível físico, em geral. Isto é conseqüência da excepcional situação
de configuração da rede urbana daquele estado, onde as cidades distribuem-se
uniformemente sobre o território sem grandes conflitos intra-urbanos (já desfeitos pelo
processo de desenvolvimento do estado). Somam-se a estes fatores a composição
populacional com grande porcentagem de imigrantes alemães e italianos, e a influência
dos grandes centros sul-americanos (Montevidéu e Buenos Aires) na primeira metade do
século, aos quais o Rio Grande do Sul ligava-se mais facilmente do que com o restante
do País, não apenas por questões geográficas mas, também, pelas econômicas. Dessa
forma, desde cedo as chamadas “ilhas de racionalidade” penetraram nos órgãos públicos,
principalmente em Porto Alegre, fazendo com que neles se formassem embriões de
futuras equipes de planejamento. Por outro lado, a formação de urbanistas nesta cidade
iniciou-se me 1947, com o primeiro curso de urbanismo oficializado no Brasil, criado sob a
influência da Escola de Montevidéu. Até 1945, entretanto, já existiam 10 planos físicos
para municípios gaúchos, além de vários outros serviços como levantamentos
topográficos, planos viários e de saneamento, serviço este que pode ser considerado a
origem dos planos físicos no Rio Grande do Sul, devido à criação em 1935 da Diretoria de
Saneamento e Urbanismo a partir da Comissão de Saneamento do Estado, criada em
191734. Os primeiros “planos diretores” da Diretoria de Saneamento eram normalmente
planos viários ou de alinhamentos, complementares à legislação referente a construções.
No mesmo ano de criação do Curso de Urbanismo, entretanto, passou a funcionar na
Diretoria uma seção encarregada de elaborar planos onde os diversos aspectos físicos da
realidade urbana estivessem presentes de maneira integrada. Estes novos planos
diretores trouxeram, em quase 20 anos, importantes contribuições ao estudo dos
problemas urbanos, chegando mesmo suas análises da realidade física a envolverem
aspectos sociais e econômicos, ainda que sempre enfocados por urbanistas (profissionais
de arquitetura ou engenharia). Os planos diretores, portanto, apesar de importantes por

34
Fonte: Martins, N. P. “Rio Grande do Sul: experiência urbanística. In: Leituras de Planejamento e
Urbanismo. Rio de Janeiro, 1965.

27
representarem realizações dentro dos órgãos públicos, não passaram de enfoques
apenas físico-espaciais de realidades locais.

3.4. Conclusões gerais finais

Concluindo essas rápidas considerações acerca dos primeiros esforços de


equacionamento físico dos problemas urbanos brasileiros, é importante reafirmar o
sentido das metas sociais no planejamento urbano no Brasil:
“O maior mal da cidade grande é o fenômeno que Agamenon Magalhães chamou
de inchação. Para isso concorrem: os atrativos reais e os falsos atrativos; a ganância
provinciana de crescer de qualquer modo e a influência desavisada do poder público em
promover esse crescimento; a precariedade da vida rural e a consciência dessa
precariedade; a baixa produtividade agrícola e a miserável renda do homem. (...) Os
atrativos reais nasceram da industrialização urbana e da educação. (...) A ausência de
salário compatível com as necessidades da família e a ausência da alfabetização fazem
com que o brasileiro abandone o campo. (...) O mal não está em que (a tecnologia) tenha
crescido tanto nestes últimos anos, mas em que não se tenha distribuído eqüitativamente
entre os centros naturais de explosão geográfica, a que ela, necessariamente, se destina.
(...) Além da consciência pessoal há uma consciência geral de que de fato o trabalho rural
é o ‘derradeiro meio de sobrevivência do homem’. (...) Os mandões vão chamando mais
gente e garantindo bom futuro para todos. Encara-se o aumento de população como um
caso cívico, a implantação de indústrias como uma determinação patriótica. A indústria é
o símbolo da civilização. (...) Vê-se que os problemas urbanos estão intimamente ligados
ao campo e à reformulação do modelo brasileiro de desenvolvimento”.35

35
Senador Teotônio Vilela. In: O homem e a Cidade. Simpósio sobre Política Urbana. Brasília:
Fundação Milton Campos, 1975. pp 71-78.

28
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29