DESPESA ORÇAMENTÁRIA

Curso de Direito
Direito Financeiro Prof. MSc. Paulo Mendes

INTRODUÇÃO

A partir de um determinado momento histórico, o Estado deixou de requisitar bens e

serviços e/ou a colaboração gratuita dos súditos para o desempenho de funções públicas. Com
as conquistas democráticas, os indivíduos e seus bens tornaram-se intocáveis pelo Estado, a
não ser nos limites balizados pela Constituição.
Daí a necessidade de implementar um sistema de despesa pública para o regular
funcionamento dos serviços públicos (a exceção fica por conta de alguns serviços públicos
esporádicos sem despesa pública, caso, por exemplo, dos presidentes, mesários e apuradores
nas eleições, bem como dos membros do tribunal do júri).
Para que se possa administrar um Município, Estado ou País, é necessário que cada
governo realize despesas relacionadas às atividades de suas respectivas competências, tais
como manter hospitais, construir estradas ou contratar servidores. Aprendemos que para o
alcance das Diretrizes, Objetivos e Metas definidos em seu Plano Plurianual, o Estado, aqui
entendido como o ente constitucional da Federação, deve realizar uma gestão de seus gastos,
de forma a primar pela qualidade na utilização dos recursos públicos arrecadados, zelando
pelo equilíbrio das contas públicas, com foco em resultados para a sociedade.

Para entendermos esse conteúdo, veremos agora as Despesas Públicas.

DESPESA PÚBLICA:

Para o Professor Aldemário Araujo de Castro pode ser em sentido amplo e restrito:

Em sentido amplo, consiste no conjunto de dispêndios do Estado voltado para o financiamento das atividades
públicas.

Em sentido restrito, significa a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte de agente público competente,
dentro de uma autorização legal

No 1º conceito a despesa pública é parte do orçamento, representando, portanto, a

distribuição e emprego das receitas para cumprimento das diversas atribuições da
Administração; no 2º representa a utilização, pelo agente público competente, de recursos
financeiros previstos na dotação orçamentária para atendimento de determinada obrigação a
cargo da Administração, mediante a observância da técnica da Ciência da Administração, o
que envolve o prévio empenho da verba respectiva.
Característica importante da despesa pública, portanto, é que há de ser sempre
antecedida de previsão orçamentária, que fará a fixação da despesa. A CF, aliás, procura
dirigir a realização da despesa para essa ou aquela finalidade: o artigo 169, por exemplo,
dispõe que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, Estados, DF e Municípios não
poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar, qual seja, da LC nº 101/2000.
O volume das despesas públicas resulta sempre de uma decisão política, porque a
formulação do elenco de necessidades de uma sociedade, a serem satisfeitas pelo serviço
público, é matéria que se insere no âmbito de atuação do poder político, a quem incumbe
definir a Política Governamental.
Ao contrário do que ocorre no setor privado, onde os objetivos são adequados aos
recursos econômico-financeiros existentes, no setor público, primeiramente, elegem-se as
prioridades da ação governamental para, depois, estudar os meios de obtenção de recursos
financeiros necessários ao alcance das metas politicamente estabelecidas. As despesas
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públicas, vinculadas a essas metas estabelecidas, são aprovadas pelo Parlamento,
passando a integrar o orçamento anual, cuja execução se dá com observância de normas
constitucionais e legais pertinentes. Por isso, o exame das despesas consignadas (dotações
orçamentárias) permitirá identificar o programa de governo.

Para o Prof. Paulo Lacerda:

Conceitua-se como despesa pública o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa

de direito público a qualquer título, a fim de saldar gastos fixados na lei do orçamento ou
em lei especial, visando à realização e ao funcionamento dos serviços públicos. Nesse
sentido, a despesa é parte do orçamento, ou seja, aquela em que se encontram classificadas
todas as autorizações para gastos com as várias atribuições e funções governamentais. Em
outras palavras, as despesas públicas formam o complexo da distribuição e emprego das
receitas para custeio e investimento em diferentes setores da administração governamental.

No Manual Técnico do Orçamento (MTO, 2015), do Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão (MPOG):

Em outras palavras, a despesa orçamentária viabiliza o alcance de resultados das

políticas públicas planejadas pelos governos, sendo necessária autorização legal para a sua
execução.
A discussão em torno do dispêndio, ou seja, da despesa, é muito intensa no âmbito do
orçamento público, tanto em sua elaboração quanto em sua execução. Assim, cabe relembrar
que diante do montante das receitas estimadas, as despesas orçamentárias são distribuídas
entre os programas do governo. Por meio deles, é que o governo atua para alcançar seus
diferentes objetivos.
Por exemplo, as despesas com a manutenção, funcionamento e construção,
relacionadas ao transporte aéreo, devem ser agrupadas em um programa. Dentro do programa,
os recursos são distribuídos para as ações orçamentárias, que, como o nome indica, significa o
que será feito. Por exemplo, “Construção do Aeroporto de Macapá” ou “Reforma do Terminal
de Passageiros da Rodoviária de Tartarugalzinho”.
Esse processo de distribuição também é chamado de alocação de recursos. As despesas
previstas no orçamento muitas vezes geram diretamente produtos, como rodovias, e serviços,
como o atendimento médico.
Nesses casos, o orçamento também prevê a quantidade de produto que se pretende
gerar, medido em quilômetros construídos e atendimentos realizados, por exemplo.
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O orçamento, mais do que definir os valores das despesas, aponta o que, onde e em
que quantidade o cidadão e a sociedade receberão os bens e serviços oferecidos pelo Estado
em retribuição aos tributos pagos, ofertados em áreas que afetam a vida de todos.
Ressalta-se que algumas despesas são obrigatórias por força de lei e, portanto, o
Governo não pode deixar de pagá-las. Como exemplo dessas despesas, podemos citar as
transferências constitucionais a Estados e Municípios, os benefícios previdenciários e
assistenciais e as despesas de pessoal.
Para essas despesas, são calculados os valores necessários para o pagamento durante o
ano e reservados os recursos no Orçamento, dentro de programas e ações executados pelo
Governo Federal. O mesmo procedimento é feito no âmbito de Estados e Municípios.
Para fazer o cálculo das despesas obrigatórias também é necessário pensar no futuro
da economia. Um aumento do salário mínimo, por exemplo, aumenta também as despesas
com o pagamento das aposentadorias, que são despesas obrigatórias.
As despesas em que o Governo pode escolher quanto e onde vai aplicar os recursos
arrecadados são chamadas discricionárias ou não obrigatórias. Os recursos disponíveis para as
despesas discricionárias são também distribuídos nos programas e ações do Governo.
Pode até haver despesas obrigatórias e discricionárias em um mesmo programa, que
trabalham juntas para um mesmo objetivo, como, por exemplo, despesas com o pagamento de
pessoal médico (obrigatória) e aquisição de equipamentos (discricionária) para a melhoria do
atendimento ambulatorial de cidadãos.
No orçamento federal, o valor das despesas obrigatórias é bastante elevado, isto é,
quase tudo que é arrecadado já tem um destino definido por lei. Então, apenas uma parte
pequena dos recursos fica livre para ser usada nas demais ações governamentais. Isso ocorre
porque a maioria dos gastos do governo se constitui de obrigações constitucionais ou legais
que devem ser sempre executadas.

Segundo Albuquerque, Medeiros e Feijó (2015), a despesa orçamentária está

estruturada e agrupada segundo determinados critérios, os quais são definidos com o objetivo
de atender às necessidades de informação demandadas pelos agentes públicos, organizações
ou pelos cidadãos.
Essas principais classificações da despesa orçamentária, tendo como referência o
modelo adotado no orçamento da União.
De acordo com Giacomoni (2007), o ordenamento das contas possibilita a obtenção de
informações, tanto no nível analítico como no sintético. Em face disso, Giacomoni (2007)
afirma que a classificação das contas assume enorme importância dentro do contexto
orçamentário, cujas implicações ocorrem em diversas dimensões: política, administrativa,
econômica, jurídica, financeira e contábil.
Ainda conforme Giacomoni (2007), no caso do orçamento público, suas múltiplas
facetas fazem com que não haja um, mas vários objetivos a serem atendidos pelas
classificações.
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Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) destacam que cada classificação orçamentária
possui uma função ou finalidade específica e um objetivo original, que justificam sua criação
e podem ser associados a um questionamento básico a ser respondido.
A compreensão do orçamento exige o conhecimento de sua estrutura e sua
organização, implementada por meio de um sistema de classificação estruturado. Esse sistema
tem o propósito de atender às exigências de informação demandadas por todos os interessados
nas questões de finanças públicas, como os poderes públicos, as organizações públicas e
privadas e a sociedade em geral.
Assim, na estrutura atual do orçamento público, as programações orçamentárias estão
organizadas em programas de trabalho, que contêm informações qualitativas e quantitativas,
sejam físicas ou financeiras. Portanto, vamos iniciar os nossos estudos sob o ponto de vista
qualitativo da despesa orçamentária.

Programação Qualitativa:

O programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária,

deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de
orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação:
classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional e estrutura
programática, conforme demonstrado na Tabela a seguir:

Fonte: Manual Técnico do Orçamento, 2015.

Observa-se que as classificações qualitativas estão relacionadas a aspectos voltados

aos resultados que o orçamento deve viabilizar para a consecução das políticas públicas,
enfatizando as informações necessárias ao gerenciamento da despesa orçamentária. Para
abordar cada classificação qualitativa, será utilizado, ao longo desta unidade, um exemplo de
despesa orçamentária retirado da Lei Orçamentária da União:
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Fonte: Orçamento Federal SIAFI

PROGRAMAÇÃO QUANTITATIVA
A programação orçamentária quantitativa tem duas dimensões: a física e a financeira.
A dimensão física define a quantidade de bens e serviços a serem entregues:

Fonte: Manual Técnico do Orçamento, 2015.

A dimensão financeira estima o montante necessário para o desenvolvimento da ação

orçamentária de acordo com os seguintes classificadores:

Fonte: Manual Técnico do Orçamento, 2015.

Veja a figura abaixo como aparece o identificador completo da Despesa no Sistema de

Execução Financeira (SIAFI) do Governo Federal:
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Classificação da Despesa por Esfera Orçamentária

Na LOA, a esfera tem por finalidade identificar se a despesa pertence ao Orçamento

Fiscal (F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas Estatais (I), conforme
disposto no § 5º do art. 165 da CF:

Orçamento Fiscal (código 10): referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público;
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- Orçamento da Seguridade Social (código 20): abrange todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
mantidos pelo Poder Público; e
- Orçamento de Investimento (código 30): orçamento das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

O § 2o do art. 195 da CF estabelece que a proposta de

Orçamento da Seguridade Social será elaborada de forma integrada
pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e
assistência social, tendo em vista as metas e prioridades
estabelecidas na LDO, assegurada a cada área a gestão de seus
recursos.

Classificação Institucional da Despesa

A classificação institucional [ver tabela no item 8.2.1. do MTO 2015], na União,
reflete as estruturas organizacional e administrativa e compreende dois níveis hierárquicos:
órgão orçamentário e unidade orçamentária. As dotações orçamentárias, especificadas por
categoria de programação em seu menor nível, são consignadas às UOs, que são as
responsáveis pela realização das ações. Órgão orçamentário é o agrupamento de UOs. O
código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os dois primeiros
reservados à identificação do órgão orçamentário e os demais à UO.

Um órgão ou uma UO não correspondem necessariamente a uma estrutura

administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com os órgãos:
“Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios”, “Encargos Financeiros da União”,
“Operações Oficiais de Crédito”, “Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal” e
“Reserva de Contingência”.
A despesa orçamentária do exemplo é de responsabilidade da Fundação Nacional de
Saúde (Funasa), fundação pública vinculada ao Ministério da Saúde, responsável em
promover a inclusão social por meio de ações de saneamento e saúde ambiental para
prevenção e controle de doenças.
No exemplo podemos observar que os dois primeiros dígitos identificam o órgão
orçamentário Ministério da Saúde (36) e os três últimos (211), a Funasa, unidade
orçamentária.
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Classificação Funcional da Despesa

A classificação funcional se subdivide em funções e subfunções e busca responder à
indagação sobre em que área da ação governamental a despesa será realizada, sendo
importante para estudos e análises dos gastos e políticas públicas. Cada despesa especificada
no orçamento identificará a função e a subfunção às quais se vinculam.
Essa composição serve como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental e
são aplicáveis às três esferas de governo, com base na Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999,
do então Ministério do Orçamento e Gestão.
Trata-se de uma classificação independente dos programas, e de aplicação comum e
obrigatória, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor público. A classificação
funcional é representada por cinco dígitos. Os dois primeiros referem-se à função e os três
últimos dígitos à subfunção.

A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação
do setor público e está relacionada com a missão institucional do órgão, por exemplo, cultura,
educação, saúde, defesa, que guarda relação com a missão dos respectivos Ministérios. A
subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve
evidenciar cada área de atuação governamental, por intermédio da agregação de determinado
subconjunto de despesas que identifica a natureza básica das ações às quais estão
relacionadas.
Para ilustrar a classificação funcional da despesa vamos exemplificar a função Saúde e suas
subfunções:

Por meio dessas classificações podemos saber, através de consultas e relatórios,

o quanto o governo está gastando na área de saúde e, de forma mais detalhada, em
assistência hospitalar e ambulatorial ou vigilância epidemiológica, por exemplo.
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Ressalta-se que as subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquelas às
quais estão relacionadas na Portaria nº 42, de 1999, caracterizando o que chamamos de
“matricialidade”, ou seja, combinar qualquer função com qualquer subfunção.
Deve-se adotar como função aquela que é típica ou principal do órgão. Assim, a programação
de um órgão, via de regra, é classificada em uma única função, ao passo que a subfunção é
escolhida de acordo com a especificidade de cada ação.
A imagem a seguir exemplifica esta classificação:

Na despesa em destaque podemos observar que a sua classificação funcional indica que se
refere à função “saúde” (10) e à subfunção “saneamento básico rural” (511).
Vejamos de forma mais detalhada:

Nesse caso, temos uma situação de matricialidade, com a combinação da função “saúde” (10)
com uma subfunção da função “saneamento” (17).

Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização dos
objetivos estratégicos definidos para o período do PPA, ou seja, quatro anos. Os novos
conceitos de cada categoria do Plano 2012-2015, bem como exemplos constantes no
documento de orientação para elaboração da programação poderão ser encontrados no
endereço:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/Orientacoes_para_Elaboracao_do_PPA_2012-
2015.pdf

A Lei do PPA 2012-2015 foi elaborada com base em diretrizes oriundas do Programa
de Governo. Dentre essas diretrizes, destaca-se a Visão Estratégica, que indica em termos
gerais o País almejado em um horizonte de longo prazo e estabelece, ainda, os Macrodesafios
para o alcance dessa nova realidade de País. Com base nessas diretrizes, o PPA 2012-2015
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contempla os Programas Temáticos e de Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao
Estado (art. 5o da lei): - Programa Temático: aquele que expressa e orienta a ação
governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade; - Programa de Gestão,
Manutenção e Serviços ao Estado: aquele que expressa e orienta as ações destinadas ao apoio,
à gestão e à manutenção da atuação governamental. Na base de dados do SIOP, o campo que
identifica o programa contém quatro dígitos. 1o 2o 3o 4o
A integração das ações orçamentárias com o PPA é retratada na figura a seguir:

A Ação, que era uma das categorias compartilhadas entre PPA e LOA, passa a integrar
exclusivamente a LOA. Os programas, que constam em ambos os instrumentos, são
subdivididos em Programas Temáticos e Programas de Gestão. Todavia, na LOA, há alguns
programas que não constam no PPA – os Programas compostos exclusivamente por
Operações Especiais. Com essas mudanças, a integração Plano-Orçamento se dará da seguinte
forma:
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A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa proporcionar

maior racionalidade e eficiência na administração pública, ampliar a visibilidade dos
resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na
aplicação dos recursos públicos.

PROGRAMAS, PROJETOS E ATIVIDADES

Programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um

conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum
preestabelecido, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada
necessidade ou demanda da sociedade. O orçamento Federal está organizado em programas, a
partir dos quais são relacionadas às ações sob a forma de atividades, projetos ou operações
especiais, especificando os respectivos valores e metas e as unidades orçamentárias
responsáveis pela realização da ação. A cada projeto ou atividade só poderá estar associado
um produto, que, quantificado por sua unidade de medida, dará origem à meta. As
informações mais detalhadas sobre os programas da União constam no Plano Plurianual e
podem ser visualizados no sítio www.planejamento.gov.br.
4.2.3.2. Ação
As ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que
contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de
ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas
físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições e
financiamentos, dentre outros. As ações, conforme suas características podem ser classificadas
como atividades, projetos ou operações especiais.
a. Atividade
É um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das
quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo. Exemplo:
“Fiscalização e Monitoramento das Operadoras de Planos e Seguros Privados de Assistência à
Saúde”.
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b. Projeto
É um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de Governo. Exemplo: “Implantação
da rede nacional de bancos de leite humano”.
c. Operação Especial
Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das
ações de governo, das quais não resulta um produto, e não gera contraprestação direta sob a
forma de bens ou serviços.