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No 4.444/AsJConst/SAJ/PGR
SIL
Ação originária 1.773/DF
Relator: Ministro Luiz Fux
Autores: DIMIS DA COSTA BRAGA, DURVAL CARNEIRO NETO, EDUARDO
A
MORAIS DA ROCHA, FÁBIO ROGÉRIO FRANÇA SOUZA, FAUSTO
:24 D
MENDANHA GONZAGA, FRANCISCO NEVES DA CUNHA, GUILHERME
:46 HO
BACELAR PATRÍCIO DE ASSIS, GUILHERME JORGE DE RESENDE BRITO
Ré: UNIÃO
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1 - CO
CONSTITUCIONAL. ESTATUTO DA MAGISTRATURA.
AUXÍLIO-MORADIA. LOMAN, ART. 65, II. SIMETRIA DE
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JUSTIÇA.
1. Competência do Supremo Tribunal Federal para julgar ação
Em 818
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tivo. Particularmente a partir da Emenda Constitucional
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45/2004, que alterou o art. 129, § 4o, da Constituição, o poder
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constituinte densificou a simetria de regime jurídico entre juízes
e membros do Ministério Público, sendo lícito considerar que
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atribuiu ao segundo a natureza de magistratura requerente, equi
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parada à judicial, a exemplo de países europeus de matriz jurí
dica romano-germânica. Com isso, é legítima a aplicação
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recíproca de normas legais de uma à outra carreira, no que cou
ber. A disciplina do auxílio-moradia devido aos magistrados ju
diciais pode extrair-se da inscrita na Lei Orgânica do Ministério
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Público da União (Lei Complementar 75/1993).
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5. Possui o Poder Judiciário caráter unitário e nacional, a de
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mandar disciplina uniforme das linhas mestras de seu regime ju
rídico (art. 93 da Constituição da República). Precedentes do
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Supremo Tribunal Federal. É inconstitucional e injusta a pletora
de leis e atos administrativos que hoje regulamentam de forma
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fragmentada e divergente o auxílio-moradia para parcelas da ma
gistratura judicial. Até que advenha lei nacional a respeito do
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efeito ex nunc.
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I. RELATÓRIO
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r: 7
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PGR Ação originária 1.773/DF
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do magistrado. Invocam o art. 65, II, da Lei Orgânica da Magistra
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tura Nacional (LOMAN – Lei Complementar 35, de 14 de março
de 1979), vantagem a ser percebida no valor máximo estabelecido
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pelo Conselho Nacional de Justiça ou, caso assim não se entenda,
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no valor correspondente ao dispêndio efetuado com aluguéis ou
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hospedagem.
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Formulam pedido alternativo, com fundamento no mesmo
:24 D
:46 HO
art. 65, II, da LOMAN, desta feita combinado com o art. 60-A da
Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e com o art. 52 da Lei
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Orgânica da Justiça Federal (LOJF – Lei 5.010, de 30 de maio de
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1966), de declaração definitiva do direito a recebimento de auxíli
o-moradia pelos autores que paguem ou pagaram aluguel ou hos
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PGR Ação originária 1.773/DF
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como única restrição previsão de que não deve haver na localidade
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residência oficial disponível. Basta caracterização de ausência de
disponibilidade de residência oficial para tornar devido o paga
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mento do auxílio-moradia. Indicam como complemento e esteio
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da previsão legal específica o art. 52 da Lei 5.010/1966, c/c o art.
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60-A da Lei 8112/1990. Enquanto a LOJF prevê aplicação, no que
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couber, das disposições do Estatuto dos Servidores da União aos
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juízes e servidores da Justiça Federal, o art. 60-A do diploma esta
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tutário prevê pagamento de auxílio-moradia a título de ressarci
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mento de despesas comprovadas pelo servidor com aluguel ou
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hospedagem em unidade hoteleira.
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PGR Ação originária 1.773/DF
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Apontam que no Supremo Tribunal Federal o direito a auxí
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lio-moradia tem sido deferido em ampla extensão, mesmo aos ma
gistrados que dispõem de residência própria, excetuados apenas os
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que ocupam imóvel funcional. Citam voto do Ministro MARCO
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AURÉLIO, relator do mandado de segurança 26.794/MS, cujo julga
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mento pende de conclusão. Invocam o processo de interiorização
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da Justiça Federal, que leva o juiz federal substituto a tomar posse
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em distantes subseções judiciárias, repetindo-se o ciclo na promo
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ção a juiz federal e na promoção a juiz de TRF. Estaria a ocorrer
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perda de atratividade da carreira da magistratura judicial em rela
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ção a outras profissões jurídicas.
dezembro de 1997.3
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3 “Art. 1o. Aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do
Código de Processo Civil o disposto nos arts. 5 o e seu parágrafo único e 7o
da Lei no 4.348, de 26 de junho de 1964, no art. 1 o e seu § 4o da Lei no
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PGR Ação originária 1.773/DF
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A UNIÃO foi citada (peça 8) e apresentou contestação (peça
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17). Aduz que os auxílios previstos na LOMAN, assim como aque
les da legislação dos servidores públicos federais, são transitórios e
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excepcionais. Em virtude disso, sustenta não ser devido auxílio-
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moradia a magistrado que desempenhe funções na cidade na qual
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habitualmente o faça e onde tenha residência fixa. Aponta que o
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dispositivo da LOMAN carece de regulamentação, de modo a não
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fazerem jus os autores ao benefício. A respeito da aplicação subsi
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diária do art. 60-A da Lei 8.112/1990, faltaria aos magistrados o
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requisito do art. 60-B,VIII, do mesmo diploma.4
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Para a ré, a carreira da magistratura judicante se caracterizaria
por animus de permanência definitiva no local objeto de opção do
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de junho de 1992.”
4 “Art. 60-B. Conceder-se-á auxílio-moradia ao servidor se atendidos os
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da corte. Agrega que além da inconstitucionalidade apontada have
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ria ofensa ao princípio da legalidade (art. 5o, II, da Constituição).
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ção de juízes depende de proposta ao Poder Legislativo, de inicia
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tiva do tribunal ao qual sejam vinculados, observado o art. 169 da
Constituição da República, no que tange aos aspectos orçamentá
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rios. Rejeita que haveria situação paradigmática entre juízes de
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:46 HO
carreira e ministros de Tribunais Superiores, cuja mudança de resi
dência constituiria imperativo de escolha política, para desempe
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nho de funções que reputa como sem comparação com as
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atividades ordinárias de juiz de carreira.
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transitórias.
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ou direito individual de qualquer associado relacionado com a ati
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vidade profissional, consoante o art. 5o, XXI, da Constituição da
República, mediante deliberação da Diretoria.
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Apresentada resposta da UNIÃO e pendentes de apreciação os
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pedidos de antecipação de tutela e de admissão da assistente, vie
ram os autos para manifestação da Procuradoria-Geral da Repú
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blica.
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É o relatório.
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II. PRELIMINARMENTE: COMPETÊNCIA
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DO S UPREMO TRIBUNAL FEDERAL
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Justiça já deferiu medidas cautelares em diversos procedimentos
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administrativos para o fim de suspender as resoluções dessas cortes.
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cuida-se de interesse peculiar da magistratura judicial, uma vez que
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a previsão do art. 65 da LOMAN lhe é aplicável exclusivamente.
Se bem que outras categorias funcionais sejam destinatárias de
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vantagem semelhante,5 o fundamento jurídico da pretensão é ex
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clusivo de juízes (e, por força da simetria constitucional de que
adiante se tratará, do Ministério Público).
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Ademais, pelas razões que se apontarão, há necessidade de
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pronunciamento que somente o Supremo Tribunal Federal pode
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III. DISCUSSÃO
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III.1. FUNDAMENTO LEGAL DO AUXÍLIO -MORADIA
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A verba indenizatória devida aos membros do Poder Judiciá
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rio e conhecida como auxílio-moradia, objeto desta demanda, en
contra previsão expressa no artigo 65, inciso II, da Lei Orgânica da
A
Magistratura Nacional (LOMAN – Lei Complementar 35, de 14
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de março de 1979), que o designa como “ajuda de custo para mo
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radia”, nestes termos:
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Art. 65. Além dos vencimentos, poderão ser outorgadas aos
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magistrados, nos termos da lei, as seguintes vantagens:
[...]
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mês após a comprovação da despesa pelo servidor. (Incluído pela Lei 11.355,
de 2006)
pre
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Para o Ministério Público da União, há previsão do auxí
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lio-moradia no art. 227, VIII, da Lei Orgânica do Ministério Pú
blico da União (Lei Complementar 75, de 20 de maio de 1993),
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nestes moldes:
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Art. 227. Os membros do Ministério Público da União farão
jus, ainda, às seguintes vantagens:
A
[...]
:24 D
VIII – auxílio-moradia, em caso de lotação em local cujas
condições de moradia sejam particularmente difíceis ou
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onerosas, assim definido em ato do Procurador-Geral da Re
pública;
[...]. 09 EL
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nos últimos doze meses, aonde for exercer o cargo em comissão ou função de
confiança, desconsiderando-se prazo inferior a sessenta dias dentro desse
po
Parágrafo único. Para fins do inciso VII, não será considerado o prazo no qual
o servidor estava ocupando outro cargo em comissão relacionado no inciso V.
(Incluído pela Lei 11.355, de 2006)”.
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PGR Ação originária 1.773/DF
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Mais à frente se verá a relevância de citar aqui a disciplina do
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instituto para o Ministério Público da União.
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não é vantagem destinada a remunerar todos os agentes públicos
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de determinada carreira. No caso do Poder Judiciário, essa natu
reza se reforça pelo fato de que o auxílio não é devido àqueles
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membros que residam em localidade na qual exista residência ofi
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:46 HO
cial à sua disposição. Ademais, o instituto possui natureza propter la
borem (ou pro labore facto), de maneira que não é devido a juízes e
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membros do Ministério Público que se encontrem na inatividade.
1 - CO
A índole indenizatória do auxílio-moradia reconheceu-a a
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b) auxílio-moradia;
c) diárias;
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d) auxílio-funeral;
e) indenização de férias não gozadas;(Revogada pela Resolução 27, de 18 de
r: 7
dezembro de 2006)
f) indenização de transporte;
po
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PGR Ação originária 1.773/DF
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Diversamente do que pondera a União em sua resposta, o di
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reito dos juízes ao auxílio-moradia não é obstado pelo fato de se
rem lotados em localidade diversa daquela em que antes residiam.
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As carreiras da magistratura judicial e do Ministério Público são as
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únicas às quais a Constituição da República atribuiu a garantia es
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pecial da inamovibilidade. Por essa razão, fora da hipótese de re
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moção compulsória, de caráter punitivo (arts. 42, III, e 45, I, da
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LOMAN), os juízes (assim como os membros do Ministério Pú
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blico) somente podem mudar de lotação por meio de remoção
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voluntária. Não cabe, em consequência, se lhes aplicar condições
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que são próprias dos servidores públicos em geral, os quais não de
têm idêntica garantia.
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abrangência e rigor, o que igualmente aproxima ambas as carreiras.
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Isso de modo algum significa demérito ou capitis diminutio para
outras relevantes carreiras públicas, como as de advogado público,
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consultor e defensor, apenas o reconhecimento da diferença de
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atribuições e de regime que há entre estas, de um lado, e as da ma
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gistratura judicial e do Ministério Público, de outro.
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Diversamente do que sustenta a ré, inexiste incompatibilidade
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entre o auxílio-moradia devido aos juízes e o regime de subsídio.
O argumento é, aliás, contraditório com outras passagens da con
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testação, nas quais a UNIÃO defende aplicabilidade estrita do art. 65
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da LOMAN. Tampouco procede a tese de que o art. 65 teria sido
derrogado.
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exemplo.10
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PGR Ação originária 1.773/DF
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Em diferentes julgamentos posteriores à Constituição de
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1988, citados adiante, essa Suprema Corte decidiu pela aplicabili
dade do art. 65 da LOMAN e afastou o entendimento de que não
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teria sido recepcionado pela vigente ordem constitucional.
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III.2. EXIGÊNCIA DE MEDIAÇÃO LEGISLATIVA
ART. 65 LOMAN AUXÍLIO-MORADIA
A
DO DA PARA O
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:46 HO
A redação do art. 65 da LOMAN poderia, ao primeiro
exame, dar lugar a exegese no sentido de que a eficácia das vanta
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gens ali previstas dependeria de outra lei, que especificasse os ter
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mos nos quais devam ser concedidos. Com efeito, como se viu na
transcrição supra, o dispositivo estabelece que, “além dos vencimen
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tos, poderão ser outorgadas aos magistrados, nos termos da lei”, deter
minadas vantagens.
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nele prevista, não exige que essa disciplina seja veiculada em lei es
pre
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Poder Judiciário. É consabido que a técnica legislativa brasileira
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adota, como regra, fórmulas de redação bastante explícitas para es
tabelecer reserva de lei específica. Como a reserva legal do art. 65
J
da LOMAN é veiculada em redação inconspícua, não há vetor
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hermenêutico que permita tratá-la como reserva de lei específica,
SIL
menos ainda de lei específica a tal ponto.
A
Essa pauta literalista de interpretação constitui ponto de par
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:46 HO
tida importante para compreensão originária da engrenagem de
eficácia do art. 65 da LOMAN anteriormente à entrada em vigor
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da Emenda Constitucional 45/2004: na medida em que ele não
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exigia lei específica para disciplinar a concessão das vantagens nele
previstas, seu escopo normativo evidente consistia em ampliar as
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diárias a juízes.
pre
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PGR Ação originária 1.773/DF
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A finalidade do art. 65 da LOMAN consiste, portanto, preci
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puamente, em permitir disciplina legal, em caráter especial e mais
condizente com a estatura destacada da magistratura judicial, da
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concessão das vantagens que prevê; mas também consiste em ad
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mitir que, à falta de disciplina especial dessas vantagens, sua con
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cessão se dê, quando menos, nos termos do regime geral dos
A
servidores públicos (como ocorre com o pagamento de diárias).
:24 D
Não há sentido em extrair da LOMAN – quer por sua finalidade,
:46 HO
quer pela posição especial sempre reconhecida à magistratura –
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exegese segundo a qual o regime jurídico dos magistrados judiciais
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possa ser menos favorável que o do conjunto dos servidores públi
cos.
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do Ministério Público na ordem jurídica e consolidou o estatuto
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de magistratura equiparada do órgão, o qual passou a também os
tentar caráter nacional.
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A instituição do Conselho Nacional de Justiça tem clara arti
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culação, em significado principiológico, com a prévia introdução
anterior, pela Emenda Constitucional 41, de 19 de dezembro de
A
2003, do regime do subsídio na retribuição de agentes políticos e
:24 D
:46 HO
do escalonamento nacional da remuneração dos membros do Judi
ciário. A magistratura assume, então, com a Emenda Constitucio
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nal 45/2004, mais do que caráter nacional, cabendo falar de
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verdadeira estrutura nacional, em que os aspectos uniformes para
todo o país são a regra, e os diversos, exceção.
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O conceito jurídico de magistratura, raramente aprofundado
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no Brasil, não se relaciona com a noção de agentes públicos dota
dos de poderes jurídicos mais ou menos amplos. Remete, antes, à
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ideia de um corpo de agentes públicos vinculados a uma pauta de
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ontológica própria e distinta tanto da dos demais servidores públicos
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quanto, até, dos demais agentes públicos de funções essenciais à
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Justiça. Para evocar exemplo marcante, o Conselho Nacional da
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Magistratura da França adotou, em 2010, uma Compilação dos
:46 HO
Deveres Deontológicos dos Magistrados (Reccueil des Dévoirs Déon
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tologiques des Magistrats),11 a qual, em apertada síntese, estrutura os
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deveres de independência,12 de imparcialidade, de integridade, de
observância da legalidade, da atenção para com o outro e de dis
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12 set. 2014.
12 A compilação estabelece as devidas ressalvas para os magistrados do Parquet
sso
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reito Constitucional brasileiro, em sua formulação contemporânea,
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reconhece o Ministério Público como magistratura requerente,
equiparada à judicial.
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A exemplo do que fez com a magistratura judicial, a Emenda
SIL
Constitucional 45/2004 também ao Ministério Público conferiu
evidente caráter nacional. A criação do Conselho Nacional do Mi
A
nistério Público, com competências que perpassam a organicidade
:24 D
:46 HO
federativa da instituição, e a aplicabilidade constitucional ao Minis
tério Público dos princípios do Estatuto da Magistratura, que por
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natureza é nacional, não deixam dúvida sobre o ponto.
1 - CO
Essas relevantes modificações introduzidas pela Emenda
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orgânico, prevalece o princípio do paralelismo entre ambas, 13 de
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modo que constitui imperativo lógico-jurídico aplicar a uma car
reira, ao menos supletivamente, as regras destinadas a reger a outra
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em aspecto de organicidade convergente. Dito de outro modo, o
VA
gênero próximo da magistratura judicial brasileira é a magistratura
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do Ministério Público, de forma que a exegese e a integração her
A
menêutica do regramento orgânico da primeira deve dar-se, sem
:24 D
pre que possível, à luz do regramento orgânico da segunda.
:46 HO
De volta à matéria propriamente em discussão, a ajuda de
09 EL
custo para moradia dos juízes, prevista no art. 65, II, da LOMAN,
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deve tomar por base, à falta de lei específica, os termos da lei que
discipline essa mesma vantagem para a carreira do Ministério Pú
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prover regramento nacional das matérias nela tratadas. Essa possibi
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lidade, eventual até a Emenda Constitucional 45/2004, torna-se a
regra com a alteração do texto constitucional e a introdução de
J
novos e decisivos elementos de reforço do caráter nacional do Mi
VA
nistério Público, sobretudo na estruturação das carreiras de seus
SIL
membros, em que não há fundamento razoável para diversidade de
A
disciplina.
:24 D
:46 HO
O regramento do auxílio-moradia no Ministério Público em
todo o Brasil segue, então, o seguinte plano normativo: (a) até a
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Emenda Constitucional 45/2004, o auxílio-moradia, para cuja efi
1 - CO
cácia o art. 50, II, da LONMP também exige mediação legislativa,
exatamente nos mesmos termos do art. 65, II, da LOMAN, podia
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ser disciplinado, em cada ente federativo, por lei própria; (b) após a
Emenda Constitucional 45/2004, com a introdução de elementos,
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gem do auxílio-moradia em caso de lotação em local cujas condi
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ções de moradia sejam particularmente difíceis ou onerosas, assim
definido em ato do Procurador-Geral da República.
J
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Como é claro, o dispositivo da Lei Orgânica do Ministério
SIL
Público da União não exige mediação legislativa: a vantagem é de
vida ipso iure com a lotação do membro em local cujas condições
A
de moradia sejam particularmente difíceis ou onerosas; a definição
:24 D
:46 HO
desses locais faz-se por ato administrativo, o qual, no Ministério
Público da União, incumbe ao Procurador-Geral da República,
09 EL
que paira administrativamente sobre os quatro ramos da instituição.
1 - CO
O órgão com maior equivalência funcional ao Procurador-Geral
da República, no Poder Judiciário e no aspecto administrativo, é o
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art. 227,VIII, com os ajustes exegéticos devidos, a serem feitos pelo
IO
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critério hermenêutico da equivalência funcional.
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1.656/DF, que a ajuda de custo na remoção de juiz pode ser paga
SIL
com base nas normas dos servidores públicos, ao mesmo tempo
em que reconheceu a ausência de lei para regulamentar a LO
A
MAN. Assim como o auxílio-moradia, a ajuda de custo nas remo
:24 D
:46 HO
ções está prevista no mesmo art. 65 (no inc. I) da Lei
Complementar 35/1979, de modo que a remissão do caput a lei
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regulamentadora não impede que o dispositivo receba integração
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de outras espécies normativas.
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cas dos entes da Federação e dos tribunais para reger aspectos mais
pre
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PGR Ação originária 1.773/DF
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órgãos judiciários. As grandes linhas desse estatuto, contudo, de
IO
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mandam normatização uniforme, o que não é novidade alguma,
pois já é decorrência da própria edição da Lei Complementar
J
35/1979, como lei orgânica para toda a magistratura nacional. Isso
VA
ficou ainda mais claro com a previsão do art. 93 da Constituição
SIL
da República, que exige lei complementar de iniciativa do Su
A
premo Tribunal Federal para instituir o Estatuto da Magistratura.
:24 D
:46 HO
Esse caráter predominantemente unitário foi bem destacado
por essa Corte no julgamento da ADI 3.367/DF, aforada contra a
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Emenda Constitucional 45/2004, no que criou o Conselho Naci
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onal de Justiça. No ponto que ora interessa, registrou a ementa do
julgado:
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[...]
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PGR Ação originária 1.773/DF
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enquanto manifestação da unidade do poder soberano do
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Estado, tampouco pode deixar de ser una e indivisível, é
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doutrina assente que o Poder Judiciário tem caráter nacional,
não existindo, senão por metáforas e metonímias, “Judiciários
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estaduais” ao lado de um “Judiciário federal”.
VA
A divisão da estrutura judiciária brasileira, sob tradicional,
mas equívoca denominação, em Justiças, é só o resultado da
SIL
repartição racional do trabalho da mesma natureza entre dis
tintos órgãos jurisdicionais. O fenômeno é corriqueiro, de
A
distribuição de competências pela malha de órgãos especiali
:24 D
zados, que, não obstante portadores de esferas próprias de
atribuições jurisdicionais e administrativas, integram um
:46 HO
único e mesmo Poder. Nesse sentido fala-se em Justiça Fede
ral e Estadual, tal como se fala em Justiça Comum, Militar, Tra
09 EL
balhista, Eleitoral, etc., sem que com essa nomenclatura
ambígua se enganem hoje os operadores jurídicos.
1 - CO
Na verdade, desde JOÃO MENDES JÚNIOR, cuja opinião foi re
cordada por CASTRO NUNES,15 sabe-se que:
02 O
RANGEL DINAMARCO:
r: 7
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PGR Ação originária 1.773/DF
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ário deve coincidir em princípio com os limites espa
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ciais da competência deste, em obediência ao princípio
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una lex, una jurisdictio. Daí decorre a unidade funcional
do Poder Judiciário.
J
É tradicional a assertiva, na doutrina pátria, de que o
VA
Poder Judiciário não é federal nem estadual, mas naci
onal. É um único e mesmo poder que se positiva atra
SIL
vés de vários órgãos estatais – estes, sim, federais e
estaduais.
A
(...)
:24 D
(...) fala a Constituição das diversas Justiças, através das
:46 HO
quais se exercerá a função jurisdicional. A jurisdição é
uma só, ela não é nem federal nem estadual: como ex
pressão do poder estatal, que é uno, ela é eminente
09 EL
mente nacional e não comporta divisões. No entanto,
para a divisão racional do trabalho é conveniente que
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se instituam organismos distintos, outorgando-se a cada
um deles um setor da grande ‘massa de causas’ que pre
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17 Nota 61 do original: “Ob. cit., pp. 166 e 184. Grifos no original.” A obra
citada é a Teoria geral do processo. 21. ed. São Paulo: Malheiros.
Im
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PGR Ação originária 1.773/DF
R
recursal, u’a mesma causa pode tramitar da mais longínqua
IO
comarca do interior do país, até os tribunais de superposição,
UN
passando por órgãos judiciários das várias unidades federadas.
E, para não alargar a enumeração de coisas tão conhecidas,
J
relembre-se que a União retém a competência privativa para
VA
legislar sobre direito processual (art. 22, inc. I).
[...]
SIL
Não se quer com isso afirmar que o princípio federativo não
tenha repercussão na fisionomia constitucional do Judiciário.
A
Sua consideração mais evidente parece estar à raiz da norma
:24 D
que delega aos Estados-membros competência exclusiva para
organizar sua Justiça, responsável pelo julgamento das causas
:46 HO
respeitantes a cada unidade federada (art. 125). Toca-lhes, as
sim, definir a competência residual de seus tribunais, distri
09 EL
buí-la entre os vários órgãos de grau inferior, bem como
administrá-la na forma prevista no art. 96, coisa que revela
1 - CO
que a estrutura judiciária tem um dos braços situados nas
Justiças estaduais. [...]
02 O
1/2 UR
SILVEIRA:
:2 6-
Federação.
[Nota 21 do voto:] Esse caráter, nacional, do Poder Judiciá
po
28
PGR Ação originária 1.773/DF
R
ral”, afirma que “Na guarda desse princípio, contido no art.
IO
99 da Lei Maior, que respeita à independência do Poder Ju
UN
diciário e afirma seu caráter nacional, o Supremo Tribunal
Federal tem adotado providências concretas no que respeita
J
à fixação de vencimentos da magistratura federal (o que se
VA
estende também à esfera dos Estados-Membros) (...) Bem de
reconhecer, assim, é, nessa importante competência, que se
SIL
proclama não apenas o caráter nacional do Poder Judiciário, mas
a atribuição a seu órgão de cúpula de iniciativa privativa, em
nome do Poder a que se destina a normatividade prevista,
A
para que, em lei complementar, se tracem disciplinas condu
:24 D
centes, inequivocamente, à uniformidade de tratamento da
:46 HO
magistratura nacional e à unidade do Poder Judiciário, em
torno de princípios e valores fundamentais, na busca dos in
09 EL
teresses maiores da instituição judiciária” (negritei). [...]
1 - CO
Por essas características e pelo mandamento constitucional do
art. 93, caput, da Constituição do Brasil, consideradas ainda as pe
02 O
rogativas funcionais.
29
PGR Ação originária 1.773/DF
R
pação do Supremo Tribunal Federal no julgamento da medida
IO
UN
cautelar na ação direta de inconstitucionalidade 3.854/DF.18
J
VA
do regime da magistratura judicial foi reconhecida pelo Supremo
SIL
Tribunal Federal também no julgamento da medida cautelar na
ação direta de inconstitucionalidade 4.638/DF.19 Na ocasião, o Tri
A
bunal manteve a eficácia dos dispositivos mais relevantes da Reso
:24 D
:46 HO
lução 135, de 13 de julho de 2011, do Conselho Nacional de
Justiça, a qual “dispõe sobre a uniformização de normas relativas
09 EL
ao procedimento administrativo disciplinar aplicável aos magistra
1 - CO
dos, acerca do rito e das penalidades, e dá outras providências”.
02 O
18 STF Plenário. MC/ADI 3.854/DF. Rel.: Min. CEZAR PELUSO. 28 fev. 2007,
maioria. DJ, 29 jun. 2007, p. 22. Trecho da ementa que resume esse aspecto
86
30
PGR Ação originária 1.773/DF
R
como a Corte reputou válida essa normatização para integrar a Lei
IO
UN
Complementar 35/1979, do mesmo modo deve admitir a possibi
lidade de o Conselho Nacional de Justiça regulamentar e unificar a
J
disciplina do auxílio-moradia para todo o Judiciário brasileiro.
VA
SIL
O caráter nacional das magistraturas judicial e do Ministério
Público foi reforçado pela Emenda Constitucional 45/2004, ao fi
A
xar regime nacional de subsídios para os membros dessas carreiras.
:24 D
:46 HO
Antes dela, em tese havia limites máximos de remuneração (“tetos
remuneratórios”) estaduais e fixação dela por leis estaduais. Com a
09 EL
emenda constitucional, a Constituição da República fixou o valor
1 - CO
dos subsídios para ambas as carreiras, reduziu o âmbito material de
validade das leis estaduais e caminhou para a definição de parâme
02 O
1/2 UR
31
PGR Ação originária 1.773/DF
R
das leis estaduais e federais sensivelmente divergentes com a natu
IO
UN
reza nacional do Poder Judiciário e com a similitude de trata
mento que a seus componentes se deve aplicar.
J
VA
III.4. O ROL TAXATIVO DO ART. 65 DA LOMAN EA
SIL
SIMETRIA PODER JUDICIÁRIO –MINISTÉRIO PÚBLICO
A
É encontradiça a afirmação de que o rol de vantagens da ma
:24 D
:46 HO
gistratura judicial constitui rol exaustivo, ou seja, em numerus clau
sus. Conquanto esse aspecto restrito das vantagens da magistratura
09 EL
judicial tenha sido reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal no
1 - CO
julgamento do mandado de segurança 23.557/DF20 e do agravo
regimental na AO 820/MG,21 por exemplo, parece razoável sus
02 O
1/2 UR
20 STF. Plenário. MS 23.557/DF. Rel.: Min. MOREIRA ALVES. 1o mar. 2001, un.
:2 6-
públicos em geral.”
21 STF. Plenário. AgR/AO 820/MG. Rel.: Min. CELSO DE MELLO. 7 out. 2003,
un. DJ, 5 dez. 2003, p. 24. A ementa registrou, a esse respeito: “O Supremo
po
32
PGR Ação originária 1.773/DF
R
Com efeito, diante das mudanças na Constituição da Repú
IO
UN
blica impostas pela Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro
de 2004, cresceu em densidade no Direito Positivo a simetria de
J
regimes entre o Judiciário e o Ministério Público, a qual preexistia
VA
à emenda, dada a similitude de regime jurídico de cada uma das
SIL
carreiras. A Emenda Constitucional 45/2004 formalizou esse para
A
lelismo institucional, quando alterou a redação do § 4o do art. 129,
:24 D
que passou a dispor: “§ 4o. Aplica-se ao Ministério Público, no que
:46 HO
couber, o disposto no art. 93.”22
09 EL
O art. 93 é a espinha dorsal do Estatuto Constitucional da
1 - CO
Magistratura Judicial e sua aplicabilidade ao Ministério Público,
como dito, aproxima inegavelmente o regime jurídico das duas
02 O
1/2 UR
33
PGR Ação originária 1.773/DF
R
O paralelismo do regime jurídico de vantagens entre ambas
IO
UN
as carreiras foi – corretamente – reconhecido pelo Conselho Na
cional de Justiça em importante julgamento, no qual aprovou a
J
Resolução 133, de 21 de junho de 2011, promulgada pelo então
VA
Presidente CEZAR PELUSO.23 Por seu conteúdo elucidativo, vale
SIL
transcrever a ementa do julgado administrativo que originou a re
A
solução:24
:24 D
:46 HO
PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. ASSOCIAÇÃO DE MA
GISTRADOS. REMUNERAÇÃO DA MAGISTRA
09 EL
TURA. SIMETRIA CONSTITUCIONAL COM O
MINISTÉRIO PÚBLICO (ART. 129, § 4o, DA CONSTI
1 - CO
TUIÇÃO). RECONHECIMENTO DA EXTENSÃO
DAS VANTAGENS PREVISTAS NO ESTATUTO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO (LC 73, de 1993, e LEI 8.625,
02 O
34
PGR Ação originária 1.773/DF
R
PREMO TRIBUNAL FEDERAL. INVIABILIDADE DA
IO
APLICAÇÃO DA SÚMULA 339 DO SUPREMO TRI
UN
BUNAL FEDERAL. PEDIDO JULGADO PROCE
DENTE PARA QUE SEJA EDITADA RESOLUÇÃO DA
J
QUAL CONSTE A COMUNICAÇÃO DAS VANTA
VA
GENS FUNCIONAIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO
FEDERAL À MAGISTRATURA NACIONAL, COMO
SIL
DECORRÊNCIA DA APLICAÇÃO DIRETA DE DIS
POSITIVO CONSTITUCIONAL QUE GARANTE A
SIMETRIA ÀS DUAS CARREIRAS DE ESTADO.
A
:24 D
I – A Lei Orgânica da Magistratura, editada em 1979, em
pleno regime de exceção, não está de acordo com os princí
:46 HO
pios republicanos e democráticos consagrados pela Consti
tuição Federal de 1988.
09 EL
II – A Constituição de 1988, em seu texto originário, cons
tituiu-se no marco regulatório da mudança de nosso sistema
1 - CO
jurídico para a adoção da simetria entre as carreiras da ma
gistratura e do Ministério Público, obra complementada por
02 O
35
PGR Ação originária 1.773/DF
R
do juiz representa viga mestra do processo político de legiti
IO
mação da função jurisdicional.
UN
VI – Não existe instituição livre, se livres não forem seus ta
lentos humanos. A magistratura livre é dever institucional
J
atribuído ao Conselho Nacional de Justiça que vela diutur
VA
namente pela sua autonomia e a independência, nos exatos
ditames da Constituição Federal.
SIL
VII – No caso dos Magistrados e membros do Ministério
Público a independência é uma garantia qualificada, institu
A
ída pro societatis, dada a gravidade do exercício de suas fun
:24 D
ções que, aliadas à vitaliciedade e à inamovibilidade formam
os pilares e alicerces de seu regime jurídico peculiar.
:46 HO
VIII – Os subsídios da magistratura, mais especificamente os
percebidos pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal,
09 EL
por força da Emenda Constitucional n o 19, de 1998, repre
sentam o teto remuneratório do serviço público nacional, aí
1 - CO
incluída a remuneração e o subsídio dos ocupantes de car
gos, funções e empregos públicos da administração direta,
02 O
36
PGR Ação originária 1.773/DF
R
em normas muito mais recentes: a Lei Complementar 75, de 20 de
IO
UN
maio de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público da União), e a
Lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (Lei Orgânica Nacional do
J
Ministério Público).
VA
SIL
Essas relevantes circunstâncias reforçam a necessidade de re
conhecer verdadeira mutação nas normas aplicáveis à magistratura
A
judicial, a qual tem imposto a necessidade de interpretação evolu
:24 D
:46 HO
tiva e sistemática com a nova ordem constitucional, 25 com prece
dentes jurisprudenciais, notadamente do Supremo Tribunal
09 EL
Federal, com resoluções do Conselho Nacional de Justiça e com
1 - CO
normas análogas, tais como as aplicáveis ao Ministério Público,
acima indicadas.
02 O
1/2 UR
alguns deles. Esses direitos, sem embargo de sua ausência do rol do art. 65,
têm sido pacificamente reconhecidos a magistrados judiciais e do
pre
37
PGR Ação originária 1.773/DF
R
Por outro lado, a aplicabilidade dos direitos indenizatórios do
IO
UN
Ministério Público aos membros do Poder Judiciário em nada co
lide com o entendimento dessa Corte acerca da recepção da LO
J
MAN e, em particular, de seu art. 65 pela Constituição de 1988,
VA
em julgados que a resposta da UNIÃO apontou. Tampouco se choca
SIL
com o princípio constitucional da legalidade, uma vez que se está
A
precisamente a aplicar outra norma constitucional, a da simetria,
:24 D
de modo que não há ofensa à normatividade da Constituição da
:46 HO
República.
III.5. O PAPEL
09 EL
CNJ MANUTENÇÃO UNIDADE
1 - CO
DO NA DA
DO ESTATUTO DA MAGISTRATURA
02 O
1/2 UR
38
PGR Ação originária 1.773/DF
R
2008 [peça 3, fls. 18-26], Instrução Normativa 35, de 5 de feve
IO
UN
reiro de 2010 [peça 3], e IN 9, de 8 de agosto de 201228).
J
VA
rídico funcional dos ministros do Supremo Tribunal Federal e do
SIL
Superior Tribunal de Justiça, particularmente no que concerne a
direitos e vantagens, é o mesmo dos juízes federais e dos tribunais
A
da União. Por esse motivo, não se justifica tratamento díspar entre
:24 D
:46 HO
os exercentes dessas funções, salvante naquilo que decorrer especi
ficamente do cargo que cada magistrado ocupe.
09 EL
Obviamente, não se pretende afirmar identidade de funções
1 - CO
entre ministros de cortes superiores e juízes de primeiro grau,
02 O
meiro e segundo graus, uma vez que a base normativa desse di
Em 818
39
PGR Ação originária 1.773/DF
R
cional de Justiça como canal apropriado para discipliná-la, no pre
IO
UN
sente panorama jurídico-institucional. A Emenda Constitucional
45/2004 instituiu esse conselho, ao lado do Conselho Nacional do
J
Ministério Público, para o planejamento superior da atuação do
VA
Poder Judiciário, para aperfeiçoar a observância da deontologia ju
SIL
dicial e, igualmente importante, para zelar pela autonomia desse
A
poder e “pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo
:24 D
expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou re
:46 HO
comendar providências”, consoante autoriza já o inc. I do art.
09 EL
103-B, § 4o, da Constituição do Brasil, introduzido pela emenda.
1 - CO
A jurisprudência dessa Corte tem corretamente reputado que
as resoluções do Conselho Nacional de Justiça ostentam condição
02 O
1/2 UR
gão, consignou:
86
40
PGR Ação originária 1.773/DF
R
atividade administrativa do Estado, especialmente o da im
IO
pessoalidade, o da eficiência, o da igualdade e o da morali
UN
dade. [...]29
J
O relator da ADC, Ministro AYRES BRITTO, cuidou longa
VA
mente da qualificação das resoluções do CNJ como atos normati
SIL
vos primários. A fim de não estender demasiado esta manifestação,
extraem-se trechos mais significativos de seu voto (acórdão da
A
:24 D
MC/ADC, fls. 19-32):
:46 HO
20. Já no plano da autoqualificação do ato do CNJ como
entidade jurídica primária, permito-me apenas lembrar,
09 EL
ainda nesta mesma passagem, que o Estado-legislador é de
1 - CO
tentor de duas caracterizadas vontades normativas: uma é
primária, outra é derivada. A vontade primária é assim desig
nada por se seguir imediatamente à vontade da própria
02 O
[...]
28. Agora vem a pergunta que tenho como a de maior valia
04
41
PGR Ação originária 1.773/DF
R
rias sobre as matérias que servem de recheio fático ao inciso
IO
II do § 4o do art. 103-B da Constituição?
UN
[...]
32. Dá-se que duas outras coordenadas interpretativas pare
J
cem reforçar esta compreensão das coisas. A primeira é esta:
VA
a Constituição, por efeito da Emenda 45/04, tratou de fixar
o regime jurídico de três conselhos judiciários: a) o Conse
SIL
lho da Justiça Federal (inciso II do parágrafo único do art.
105); b) o Conselho Superior da Justiça do Trabalho (inciso
A
II do § 2o do art. 111-A); e c) o Conselho Nacional de Jus
:24 D
tiça (art. 103-B). Ao cuidar dos dois primeiros Conselhos,
ela, Constituição, falou expressamente que as respectivas
:46 HO
competências – todas elas, enfatize-se – seriam exercidas “na
forma da lei”. Esse inequívoco fraseado “na forma da lei” a
09 EL
anteceder, portanto, o rol das competências de cada qual das
duas instâncias. Ora, assim não aconteceu com o tratamento
1 - CO
normativo dispensado ao Conselho Nacional de Justiça.
Aqui, a Magna Carta inventariou as competências que
02 O
42
PGR Ação originária 1.773/DF
R
bertário de GERALDO ATALIBA para ensinar como não se deve
IO
interpretar o Direito, notadamente o de estirpe constitucio
UN
nal.
J
Ao também reconhecer a validade da resolução atacada na
VA
quela ADC, o Ministro EROS GRAU lembrou que “[...] é a própria
SIL
Constituição, no inciso I do § 4o do seu artigo 103-B, que atribui
ao Conselho Nacional de Justiça o exercício da função normativa
A
:24 D
regulamentar” (idem, fl. 49). O Ministro CEZAR PELUSO, também a
:46 HO
esse respeito, ponderou (idem, fl. 56):
09 EL
Retiro ainda do artigo 103, b, § 4o, inc. I [da Constituição], o
poder jurídico, agora explícito, do Conselho, de expedir atos
1 - CO
regulamentares, que não me parecem restritos à hipótese ini
cial do inc. I. Esse poder de expedir atos regulamentares diz
02 O
43
PGR Ação originária 1.773/DF
R
jurídico como um todo, o que [MAURICE] HAURIOU chamava
IO
de “bloco de legalidade”.
UN
Portanto, quando a Constituição, em seu art. 5o, II, prescreve
que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer al
J
guma coisa senão em virtude de lei”, por “lei” deve-se en
VA
tender o conjunto do ordenamento jurídico, cujo
fundamento de validade formal e material encontra-se pre
SIL
cisamente na própria Constituição. Traduzindo em outros
termos, a Constituição diz que ninguém será obrigado a fa
A
zer ou deixar de fazer alguma coisa que não esteja previa
:24 D
mente estabelecido [sic] na própria Constituição e nas
normas dela derivadas.
:46 HO
A competência de o Conselho Nacional de Justiça produzir
09 EL
normas aplicáveis a todo o Poder Judiciário, em tema tão sensível e
1 - CO
relevante quanto o das vantagens funcionais, foi reconhecida tam
bém no julgamento da já mencionada medida cautelar na ADI
02 O
1/2 UR
44
PGR Ação originária 1.773/DF
R
IV. CONCLUSÃO
IO
UN
Ante o exposto, o Procurador-Geral da República opina:
J
a) preliminarmente, pelo reconhecimento da competência do
VA
Supremo Tribunal Federal para julgar a demanda;
SIL
b) pela admissão da ASSOCIAÇÃO DOS JUÍZES FEDERAIS DO BRASIL
A
(AJUFE) como assistente dos autores (petição de 10 de junho de
:24 D
2014);
:46 HO
c) quanto à antecipação de tutela jurisdicional, pela concessão,
09 EL
com efeito ex nunc, a partir de regulamentação do auxílio-moradia
1 - CO
a ser determinada pelo Supremo Tribunal Federal ao Conselho
Nacional de Justiça; nesse caso, no sentido de que se determine ao
02 O
1/2 UR
45
PGR Ação originária 1.773/DF
R
tanto, o pedido do item b.3, folha 20 da petição inicial), inclusive
IO
UN
no que se refere à hipótese subsidiária da letra anterior.
J
VA
aos autos novas petições e documentos, na forma do art. 83, I, do
SIL
Código de Processo Civil.32
A
:24 D
Brasília (DF), 13 de setembro de 2014.
:46 HO
09 EL
1 - CO
Rodrigo Janot Monteiro de Barros
02 O
Procurador-Geral da República
1/2 UR
RJMB/WS/JCCR/UC/MPOM/EP/LPCN-Par. PGR/WS/1.851/2014
7/1 LA
:2 6-
Em 818
86
07
04
r: 7
po
sso
do processo;
II – poderá juntar documentos e certidões, produzir prova em audiência e
requerer medidas ou diligências necessárias ao descobrimento da verdade.”
Im
46