A Nova Lei de

Licitações e Contratos
Onde estamos? E para onde vamos?

Madeline Rocha Furtado (coordenação técnica)

Antonio Lima
Eduardo Guimarães
Fernanda Lisboa
Gisella Leitão
Jerry Cirqueira
Luiz Cláudio Sales
Monique Rocha Furtado
Nádia Dall Agnol
Rafael Pacheco
Rolf Dieter Bräunert
Walter Salomão Gouvêa

1ª edição
Todos os direitos reservados.
1ª edição – CONSULTRE, 2021.

Corpo Diretivo
Edna Alexandrina dos Santos – Presidente
Bruno Ahnert – Diretor de Educação Corporativa
Filipe Ahnert – Diretor de Educação a Distância
Kellen Ahnert – Diretora de Gestão de Negócios
Coordenação do projeto
Max Müller Cândido

Capa e diagramação
Hans Christian Saar

Revisão
Miralva Silva

A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. / Madeline Rocha Furtado

(coordenação técnica), Antonio Emanuel Vieira Lima, Eduardo dos Santos Guimarães, Fernanda
dos Reis Lisboa, Gisella Maria Quaresma Leitão, Jerry Adriani Ramos Cirqueira , Luiz Cláudio de
Melo Sales, Monique Rafaella Rocha Furtado, Nádia Aparecida Dall Agnol, Rafael Pacheco da
Silva Costa, Rolf Dieter Oskar Friedrich Bräunert, Walter Salomão Gouvêa. 1 ed. Vila Velha:
CONSULTRE, 2021.
ISBN: 9798743772131
1. Licitação pública. 2. Contratos administrativos.

CONSULTRE CONSULTORIA E TREINAMENTO LTDA.

Avenida Champagnat, 645 – Ed. Palmares, 3º e 5º andar – Centro
CEP 29100-011 – Vila Velha – ES
Telefone: (27) 3340-0122
E-mail: consultre@consultre.com.br
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 SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS
INTRODUÇÃO
CAPÍTULO I: O ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR (ETP) E O TERMO DE REFERÊNCIA
(TR)
ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR (ETP)
TERMO DE REFERÊNCIA (TR)
CAPÍTULO II: A FORMAÇÃO DE PREÇOS E A PLANILHA DE CUSTOS
FORMAÇÃO DE PREÇOS
CONTA VINCULADA OU PAGAMENTO PELO FATO GERADOR?
ANÁLISE DA EXEQUIBILIDADE DA PLANILHA EM CONTRATOS DE
TERCEIRIZAÇÃO
CAPÍTULO III: O PREGÃO E O DIÁLOGO COMPETITIVO
PREGÃO
ACEITABILIDADE DA PROPOSTA E OBRIGATORIEDADE DE NEGOCIAÇÃO DE
PREÇOS NO PREGÃO
DIÁLOGO COMPETITIVO
CAPÍTULO IV: A CONTRATAÇÃO DIRETA
DISPENSA DE LICITAÇÃO
INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
CAPÍTULO V: O PANORAMA DOS TIPOS E DA EXECUÇÃO DOS CONTRATOS
CONTRATAÇÕES DE TIC
CONTRATAÇÕES DE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA
CONTRATAÇÃO INTEGRADA E CONTRATAÇÃO SEMI-INTEGRADA
COMPRAS (BENS) E SERVIÇOS
CONTRATOS POR ESCOPO, CONTINUADOS E COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA
CAPÍTULO VI: O CONTRATO ADMINISTRATIVO E A TERCEIRIZAÇÃO
GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
PROTEÇÃO AOS TERCEIRIZADOS
EXTINÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE TERCEIRIZAÇÃO
CAPÍTULO VII: O SISTEMA SANCIONADOR
INFRAÇÕES E SANÇÕES
MEIOS ALTERNATIVOS DE SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS (MASC)
OS PROGRAMAS DE INTEGRIDADE EM MATÉRIA SANCIONATÓRIA
CONSIDERAÇÕES FINAIS
SOBRE OS AUTORES
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
 AGRADECIMENTOS
A Deus por nos presentear com saúde, inteligência e sabedoria para
tornar possível coisas incríveis como a conclusão desta obra.
A todos os Agentes Públicos que não medem esforços pela busca
incessante pelo saber, dedicando suas vidas em prol da sociedade,
exercendo suas atribuições para gerar resultados com eficácia, eficiência e
economicidade, inspirando e ajudando a construir um Brasil melhor para
todos.
De forma especial, à coordenadora técnica, Madeline Rocha Furtado,
que, com muito esmero, escreveu capítulos e harmonizou a contribuição de
outros professores para tornar possível a conclusão desta obra.
Ao Max Müller Cândido, por seu incansável esforço em viabilizar a
união do conhecimento e da experiência de 12 mentes brilhantes da área de
licitações e contratos na materialização desta obra.
Aos professores que nos presentearam com sua colaboração direta
nesta obra: Antônio Lima, Eduardo Guimarães, Fernanda Lisboa, Gisella
Leitão, Jerry Cirqueira, Luiz Cláudio Sales, Madeline Rocha Furtado,
Monique Rocha Furtado, Nádia Dall Agnol, Rafael Pacheco, Rolf Dieter e
Walter Gouvêa.
A Presidente Edna Alexandrina dos Santos, Diretores, professores,
colaboradores e clientes que dão sentido a existência da Consultre.
Bruno Ahnert
Diretor de Educação Corporativa
 INTRODUÇÃO
Em 11 de março de 2020, acordamos com a grande e triste notícia
que assolou todo o planeta, a Organização Mundial da Saúde (OMS)
comunicou que a COVID-19, a doença causada pelo novo coronavírus, se
tornava caracterizada como uma pandemia[1]. Ainda neste momento,
estamos vivenciando um dos maiores desafios da história na sociedade
mundial. O enfrentamento da pandemia da COVID-19, com três
milhões[2] de mortes no mundo, até 17.04.2021, sendo significativo o
crescimento da doença no Brasil.

1. E POR QUE INICIARMOS NOSSO TRABALHO

FALANDO SOBRE ESTE TEMA?
Bem, a situação trágica vivenciada neste momento e de grande
ebulição no comportamento da sociedade, altera as relações sociais,
econômicas e jurídicas existentes, tanto no âmbito privado, como no
âmbito público.
No mundo dos processos de contratações públicas, visando
enfrentar a pandemia e lidar com essas novas situações jurídicas foi
publicada uma Lei, a Lei nº 13.979/2019[3]. Com este estatuto sobreveio
uma série de MP’s - Medidas Provisórias a fim de contornar as situações
emergenciais e atender as necessidades da população, medidas essas que
modificaram os processos de trabalho, interferiram na forma de comprar e
contratar pela Administração Pública.
Neste caldeirão de alterações no sistema jurídico ressurge a
discussão sobre a alteração das regras da Lei Geral de Licitações, a
famosa Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993[4].
É importante ressaltar que durante a pandemia várias relações
jurídicas foram atingidas não só pelas medidas de enfrentamento relativas
à proteção da sociedade, como por exemplo a quarentena, mas,
principalmente pelos efeitos trazidos por essa.
Desta forma, alguns contratos privados e públicos tiveram que ser
desfeitos ou alterados. No caso das relações contratuais no âmbito
privado, os acordos firmados e regidos pelo Código Civil tiveram suas
formas de adequação ou extinção conforme o caso. Entretanto, nos
contratos públicos regidos pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, em
que pese já ter sido objeto de diversas alterações, foram insuficientes em
alguns aspectos, quando da ausência de uma solução para os contratos
vigentes e firmados antes da pandemia.
Observa-se que a Lei nº 13.979/2019 citada, inseriu no mundo
jurídico por meio de MP’s, posteriormente convertidas em Leis, várias
diretrizes que foram de encontro às regras da Lei nº 8.666/93, como por
exemplo, a possibilidade de contratação direta com empresas suspensas
ou inidôneas e a realização de registro de preços para a contratação direta.
Outras situações decorrentes das alterações nas jornadas de trabalho,
como a redução e suspensão dos contratos de trabalho dos empregados
terceirizados repercutiram diretamente na execução da prestação dos
serviços dos contratos administrativos. Nessa situação muitas perguntas
ficaram sem respostas na Lei de Licitações e Contratos.
Bem, é nesse contexto que ressurge a discussão sobre as necessárias
alterações na Lei e em dezembro de 2020 é aprovado o Projeto de Lei
(PL) nº 4253[5] que incorporou outros Projetos de Leis já discutidos e foi
convertido na Lei nº 14.133/2021, que não revogou a Lei 8.666/93, ainda
em vigor, mas, traz novos e grandes paradigmas na área de Licitações e
Contratos.
Entretanto, a pergunta que se faz é: Onde estamos? Como
chegamos até aqui? E para onde vamos?
São 28 anos pela espera de uma nova Lei que possa enquadrar suas
regras no tempo real em que está sendo aplicada, mas, ao contrário do que
se espera, sabemos que toda Lei já “nasce velha”. Isto porque muitos dos
“novos” paradigmas legais, já não são tão “novos” assim, pois já se
materializaram em outras legislações, fazendo parte do mundo jurídico.
A Constituição Federal de 1988[6] trouxe as regras a serem seguidas
pela Administração Pública instituindo vários princípios para a
organização administrativa partindo dos ditames do art. 37 e estes sendo
incorporados na legislação infraconstitucional como a Lei nº 8.666/93,
que também, estabeleceu sua aplicabilidade para toda Administração
Pública, conforme disposto[7] no artigo 1º.
Assim, sendo essa Lei de Licitações vigente em todo o país há tanto
tempo, vem sendo muito criticada, tendo em vista que não se adequou às
novas realidades do mundo contemporâneo, em especial aos avanços
tecnológicos os quais exigem maior celeridade nos processos e resultados
com efetivos.
E agora estamos aqui diante de um novo estatuto jurídico que cria
um sistema jurídico inovador em um único instrumento.
Desta forma, o que traz esse regime de novo? Considerando a
quantidade de artigos existentes na Nova Lei[8], destacamos a seguir os
principais tópicos do projeto.
Sem a pretensão de esgotar os assuntos pertinentes a esse novo
regramento, serão registrados neste trabalho, os principais temas
referentes as fases do processo de licitação e contratação, buscando
demonstrar as mudanças que serão incorporadas no dia a dia da
Administração. Este material foi produzido pelos professores da
Consultre durante a realização da III Maratona das Contratações, para
tanto, os excelentes professores que participarão desse momento de
reflexão deixarão suas considerações e entendimentos acerca dos temas
abordados, com intuito de correlacionar a nova teoria com a prática, pois
esse é o lema da CONSULTRE que prima por trabalhar com professores
que detém conhecimento prático.
 Observa-se que os temas aqui trazidos foram cuidadosamente
escolhidos respeitando-se a linha do tempo do processo[9] na qual se
dimensiona todos os atos administrativos necessários à realização e a
concretização da contratação. Assim, os temas trazidos envolvem desde a
fase de planejamento, passando pela fase de seleção e por fim abordando
alguns aspectos da contratação, sempre permeados pela prática.

2. COMO CHEGAMOS ATÉ AQUI?

Bem, chegamos até aqui com grandes dificuldades operacionais. Os
gestores públicos fazem suas aquisições de bens, obras e serviços, com
base na Lei de Licitações nº 8.666/93, na Lei do Pregão, do Regime
Diferenciado de Contratação (RDC) e com um arcabouço gigantesco de
legislações paralelas.
Chegamos até aqui hoje, há mais de 20 anos na busca de ajustar os
meandros do Direito aliados aos entraves burocráticos e institucionais,
mas, ainda tentando entender conceitos, definições e com a clara
dificuldade de traduzir as regras legais para a prática. Chegamos até aqui
com uma quantidade enorme de entendimentos firmados pelos órgãos de
controle interno e externo, e com uma grande sensação de medo a cada
prática de um ato. Sim, não podemos ignorar o medo.
O medo que permeia os agentes públicos no campo das Licitações e
Contratos tem razão de existir, pois, muitos servidores e empregados
públicos são designados para atuar nessa área sem nenhuma capacitação,
sem nenhuma experiência, e principalmente sem apoio, e muitas vezes
acabam assumindo responsabilidades que se encontram acima de suas
capacidades profissionais.
Muito se comenta sobre a Lei Geral de Licitações e Contratos, uns
dizem que a Lei nº 8.666 está ultrapassada, outros que ela teve sua gênese
em um momento político complicado, por isso tão engessada. Na verdade,
dos fatos existem muitas variáveis que interferem na elaboração de uma
Lei, ainda mais uma Lei Geral sobre um tema tão complexo. Mas,
chegamos até aqui com muito mais que uma Lei de Licitações e Contratos
somente, chegamos com um emaranhado de normas, jurisprudência e
procedimentos diferenciados para solução de uma mesma situação.

3. ONDE ESTAMOS?
Estamos, no momento, com o que tínhamos antes (a Lei nº 8.666 e
um emaranhado de normas correlatas) e com a nova Lei de Licitações e
Contratos, a Lei nº 14.133/2021. Ou seja, além de lidar com todas as
normas existentes até o momento, que não são poucas, ainda cabe
conviver com a vigência do novo normativo.
Diante deste contexto, penso que não há e nunca haverá um
momento propício para implementar uma nova Lei tão profunda e densa
como esta. Sempre será um momento difícil.
O país está há mais de vinte anos indo e voltando, ou seja, a
realidade econômica e política mediante todas as denúncias de corrupção
e desvios de verbas públicas, nos faz sempre voltar à estaca zero. Assim,
a pandemia talvez seja um bom motivo para se aprovar as mudanças,
muito embora, a “nova Lei” não abarque as situações contratuais
vivenciadas pela presença da pandemia (Covid-19) nos contratos em
vigor, as quais não foram atendidas pelas regras da Lei nº 8.666/93.

4. PARA ONDE VAMOS?

Entendo que a Lei nº 14.133/2021 abraçou parte da legislação
paralela (emaranhado de normas) criada após a publicação da Lei nº
8.666, como por exemplo, a Lei do Pregão, do Regime Diferenciado de
Contratação (RDC), o Decreto de Terceirização, e demais normativos.
Nesse aspecto foi um grande avanço, mas penso que não para por aí. A
partir desse momento (pós-pandemia) muitas regras deverão ser
significativamente alteradas. O cenário futuro é incerto, mas, ainda será
permeado de muitas mudanças.
 Nesse contexto, este trabalho envolve vários assuntos, como já
citado, seguindo a Linha do Tempo do Processo: os capítulos iniciais
trazem a fase de Planejamento como o alicerce das contratações, baseado
no Estudo Técnico Preliminar (ETP), na elaboração do Termo de
Referência (TR) entre outros, e ressalta a importância desses documentos
para o sucesso da licitação. Neste sentido destaca-se também a
preocupação ainda nesta fase com a Formação dos Preços dos Contratos,
Estimativa e a Planilha de Custos, além de outros artefatos, como o
Instrumento de Medição de Resultados (IMR), a Matriz de Risco, entre
outros.
Essa etapa normalmente é a que traz maiores dúvidas para os
operadores da licitação na Administração Pública. Os professores
abordam os temas citados numa visão prática. Desta forma, o ETP, tema
inicial, traz os principais critérios e parâmetros a serem considerados na
elaboração desse documento, destacando sua finalidade primordial de
descrever a necessidade da contratação, considerado o problema a ser
resolvido sob a perspectiva do interesse público. Nesse aspecto, outros
requisitos se destacam, como a pesquisa de preços, e como esta vem
sendo realizada pela Administração Pública Federal, trazendo as
peculiaridades e os critérios a serem considerados na pesquisa de preços,
estes, importados da IN nº 73/2020.
Na sequência, o capítulo I cuida do Termo de Referência (TR),
documento importante definido após o ETP, com a incumbência de
descrever a solução mais adequada para atender a uma determinada
demanda da Administração. Neste aspecto o tema busca identificar o
conteúdo desse documento.
Outros aspectos acerca da formação dos preços é objeto de estudo,
como a elaboração de orçamento estimativo de obras e serviços de
engenharia, assim como a equiparação entre o tema previsto na nova Lei
de Licitações e na Instrução Normativa nº 73, que trata do tema no Poder
Executivo Federal.
 Ainda na fase de planejamento, agora no capítulo II, chama-se a
atenção no que diz respeito à previsão editalícia dos instrumentos
gerenciadores da execução contratual, a exemplo dos institutos do
pagamento pelo fato gerador e conta vinculada nas contratações com mão
de obra exclusiva, a impenhorabilidade e as complexidades do tema.
Ainda sobre esse tema de grande repercussão e difícil operação
prática, a nova Lei de Licitações e Contratos trouxe a implementação de
forma discricionária a ser redigida no instrumento convocatório, tanto da
Conta Vinculada como do Pagamento pelo Fato Gerador. Nesse ínterim a
Lei assevera sobre a possibilidade de suspensão do pagamento enquanto
não comprovada a quitação das obrigações trabalhistas, além de outras
medidas. Finalizando este tópico, ressalta-se a questão da exequibilidade,
seus critérios e parâmetros essenciais e a descrição dos itens que
compõem a Planilha de Custos da prestação de serviços com mão de obra
exclusiva.
Na sequência dos temas, segue a segunda fase do processo: a partir
da seleção do fornecedor abordaremos, no capítulo III, a já conhecida
modalidade do Pregão, os critérios de aceitabilidade das propostas e a
negociação dos preços, destacando as principais mudanças com o novo
marco regulatório e trazendo a jurisprudência firmada nos normativos
existentes acerca de temas como “presunção relativa de inexequibilidade
de determinada proposta” na análise do Pregão.
Outra modalidade não conhecida e realmente inovadora inserida na
Lei Geral de Licitações e Contratos, destaca-se a nova modalidade do
Diálogo Competitivo, introduzida no texto da Lei, trazendo uma grande
inovação sob o aspecto de maior aproximação entre os fornecedores e a
Administração. Esta nova modalidade trazia no PL, convertido na Lei,
três hipóteses de cabimento de utilização, sendo vetada uma hipótese
relativa à restrição de sua utilização mediante possível inviabilidade
quanto aos modos de disputa aberto e fechado.
Serão observados no capítulo IV, os temas relacionados as
Dispensas e Inexigibilidades: os autores e professores abordaram os
principais pontos de mudanças e inovações, a exemplo da alteração dos
valores de Dispensa de Licitação, da unificação das hipóteses de dispensa
resultante de licitação deserta e fracassada, também as alterações da
Dispensa por emergência em que traz basicamente três diferenças
importantes comparadas a regra atual. Sobre as Inexigibilidades observa-
se que foram mantidas as três situações exemplificativas de
inexigibilidade, já conhecidas na Lei nº 8.666/93, no entanto, a grande
novidade é a formalização do processo de contratação direta (Dispensa e
Inexigibilidades).
Na terceira fase do processo, alguns temas de grande relevância
serão abordados a partir do Capítulo V, e para melhor compreensão o
tema foi dividido por objeto.
Assim, teremos:
Os contratos de Soluções de TIC – Tecnologia da Informação e
Comunicação, com rápidas considerações sobre a TI no
processo de Governança das instituições, contextualizando as
contratações nesta área, com base na legislação correlata
vigente. Na sequência será abordado o Instrumento de Medição
de Resultado (IMR), essencial nesse tipo de contratação (TIC)
e aplicável aos demais objetos. Nas contratações de qualquer
objeto que envolva dados pessoais insere-se agora um cuidado
especial, a proteção desses dados, e a Lei Geral de Proteção de
Dados (LGPD) vem como grande inovação no mundo jurídico
público e privado, entretanto, observando que este tema não é
objeto do PL, mas, será abordado nessa Maratona.
Contratos de obras e serviços de engenharia no Capítulo VI
com considerações importantes, contextualizando o tema e as
principais novidades no PL, como: as contratações integradas e
semi-integradas, as características básicas das contratações, a
competência para elaboração dos projetos, os aditamentos
 contratuais e Matriz de riscos.
Nos contratos de compras e serviços, destacam-se temas como:
o fornecimento contínuo e não contínuo, sistema de registro de
preços, a indicação de marcas entre outros. No tema específico
dos serviços a abordagem se concentra nas novas regras de
execução trazendo os contratos por escopo; continuados e com
dedicação de mão de obra.
No capítulo VI, para aprofundar ainda mais um pouco o tema
“contratos”, será abordado de forma geral os tópicos referentes
a execução contratual (cláusulas essenciais, exorbitantes,
duração, alterações contratuais reajuste, repactuação e
reequilíbrio, modelos gestão e fiscalização), a devida proteção
aos terceirizados e a extinção dos contratos.
O sistema sancionador, os meios alternativos de resolução de
controvérsias e a importância dos programas de integridade em
matéria sancionatória, são temas específicos e diferenciados no
PL, abordados no capítulo VII.
Por fim, no Capítulo VIII, o que pode ser considerado como
legado da Lei nº 8666/93, ou seja, em que ponto a nova Lei
pode ter absorvido de valores e diretrizes da Lei atual vigente
(8.666/93), que foram mantidos.
Diante do exposto, se faz necessário refletir até que ponto essa
nova Lei tão esperada trará novos caminhos no Planejamento,
na Seleção, Contratação, Gestão e Fiscalização, e por fim sua
correlação com o Compliance e a LGPD.

Onde estamos? E para onde vamos?

Madeline Rocha Furtado

Coordenadora Técnica da Obra
 CAPÍTULO I:

O ESTUDO TÉCNICO
PRELIMINAR (ETP) E O TERMO
DE REFERÊNCIA (TR)
 ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR (ETP)
O alicerce da contratação pública

Eduardo dos Santos Guimarães

Mestre em Administração Pública pela FGV. Servidor do TCE-RJ há mais de 20 anos. Professor da
Escola de Contas e Gestão do TCE-RJ. Coordenador de curso de pós-graduação. Conselheiro da
Rede Latino-Americana de Abastecimento. Autor da obra "Manual de Planejamento das Licitações
Públicas" (2ª ed. Curitiba: Juruá, 2015).

Pode-se afirmar que, teoricamente, um processo de contratação

pública é dividido em três fases: Interna (planejamento), externa (seleção
de fornecedores) e contratual (gestão do contrato). Esse processo se inicia
com a formalização de uma demanda de contratação decorrente da
identificação de uma necessidade a ser suprida no âmbito da
Administração Pública. (GUIMARÃES, 2015).
Considerando que um processo é um conjunto de atividades
ordenadas e sequenciais com vistas à obtenção de um determinado
objetivo, mostra-se essencial um consistente planejamento de forma a
servir como um verdadeiro alicerce para a contratação.
Nessa seara, destaca-se a importância da elaboração do estudo
técnico preliminar, instrumento que configura a primeira etapa da fase
interna de uma contratação pública.
Ao dispor sobre a definição de Projeto Básico, a Lei nº 8.666/1993 já
mostrava a importância dos estudos preliminares, como disposto no inciso
IX do art. 6°:
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e
suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a
obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos
técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e
que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos
métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes
elementos... (grifo nosso)

Portanto, a Lei Geral de Licitações e Contratos já destacava que os

estudos técnicos preliminares deveriam servir de base para a elaboração do
Projeto Básico, instrumento caracterizador de obras e serviços. Todavia, a
própria lei não apresentou maiores detalhes acerca desse estudo preliminar
e de seu conteúdo.
Essa primeira etapa do planejamento ganhou muita força com a
publicação da Instrução Normativa nº 05/2017, que, ao regulamentar a
contratação de serviços em âmbito federal, exclusive serviços de TIC,
dispôs o seguinte:
Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser
contratado, consistirá nas seguintes etapas:
I - Estudos Preliminares;
II - Gerenciamento de Riscos; e
III - Termo de Referência ou Projeto Básico.

A partir de então, os holofotes foram direcionados para a elaboração

desse documento, tão importante para aperfeiçoar o planejamento das
contratações públicas.
O Decreto Federal nº 10.024/2019, que regulamenta o pregão
eletrônico e dispõe sobre a dispensa eletrônica, no âmbito da
administração pública federal, apresenta como definição em seu art. 3°:
IV - estudo técnico preliminar - documento constitutivo da primeira
etapa do planejamento de uma contratação, que caracteriza o
interesse público envolvido e a melhor solução ao problema a ser
resolvido e que, na hipótese de conclusão pela viabilidade da
contratação, fundamenta o termo de referência.

Logo, tal normativo expressa a importância dos estudos técnicos

preliminares para caracterização do interesse público, a escolha da melhor
solução para a contratação e a análise de sua viabilidade, de forma a
fundamentar o Termo de Referência.
Ao comentar sobre o estudo técnico preliminar, Santana, Camarão e
Chrispim (2020) afirmam que, “A despeito dos normativos preverem a
necessidade de produção deste documento, um dos principais problemas
centra-se na ausência de uniformização dos elementos que o integram e de
um roteiro padrão a ser seguido”.
Com vistas a sanar tal questão, em 22 de maio de 2020 foi publicada
a Instrução Normativa nº 40/2020, que dispõe sobre a elaboração dos
Estudos Técnicos Preliminares para a aquisição de bens e a contratação de
serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta,
autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital.
Aquela instrução normativa, além de regulamentar o sistema ETP
digital, estabelece aspectos importantes para sua confecção, delimitando
competências e apresentando o conteúdo básico para elaboração dos
estudos técnicos preliminares.
Com a publicação, no dia 01 de abril de 2021, da Lei nº
14.133/2021, com as novas normas gerais de licitações e contratos, fica
uma pergunta: Como ficará o ETP a partir de agora?
O art. 6° da Lei nº 14.133/2021 define assim o ETP:
XX – estudo técnico preliminar: documento constitutivo da
primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza
o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao
anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem
elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação;

Essa definição parece consolidar aquelas das normas citadas

anteriormente, reforçando que os estudos técnicos preliminares constituem
a primeira etapa do planejamento e servem para fundamentar o
instrumento caracterizador da solução a ser contratada pela Administração,
caso seja viável a contratação.
A recém publicada lei dispõe que nessa primeira etapa do
planejamento (fase preparatória) será justificada a necessidade da
contratação, como mostrado no inciso I do art. 18, a saber:
Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada
pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de
contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12
desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem
como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de
gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:
I – a descrição da necessidade da contratação fundamentada em
estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público
envolvido;

O § 1° do art. 18 da Lei nº 14.133/2021 apresenta conteúdo similar

àquele já disposto na Instrução Normativa nº 40/2020, sobre a composição
básica do estudo técnico preliminar. A seguir, apresentamos comentários
acerca de cada elemento que deve integrar essa primeira etapa do
planejamento.

I – descrição da necessidade da contratação, considerado o

problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público.
As contratações públicas são iniciadas por meio da formalização de
uma demanda. Essa formalização acontece quando na Administração é
identificada uma determinada necessidade. Em geral, o setor que
identificou a referida necessidade de contratação é denominado de unidade
requisitante ou demandante, sendo responsável pela formalização da
demanda.
Portanto, todas as atividades inerentes ao planejamento da
contratação devem ser feitas com base no detalhamento dessa necessidade
e na busca de soluções para supri-la.
Os requisitos para a contratação do objeto serão aqueles
identificados como essenciais para atender a referida necessidade. Por isso,
é tão importante que ela seja estudada e bem discriminada no estudo
técnico preliminar que integrará os autos do processo administrativo de
contratação.

II – demonstração da previsão da contratação no plano de

contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu
alinhamento com o planejamento da Administração.
O Plano Anual de Contratações configura o planejamento da
Administração com o levantamento das necessidades de contratações a
serem realizadas no decorrer do exercício seguinte à sua elaboração.
Se a Administração possui o Plano Anual de Contratações (PAC),
para cada processo individualizado de contratação, deverá, no estudo
técnico preliminar, indicar a previsão da futura contratação no respectivo
Plano e o devido alinhamento com o planejamento realizado.

III – requisitos da contratação.

Os requisitos da contratação deverão ser aqueles identificados como
essenciais para atendimento da necessidade especificada. A Administração
deve abster-se de relacionar requisitos desnecessários e especificações
demasiadas, para não frustrar o caráter competitivo da futura licitação.
São requisitos importantes a forma de entrega do bem ou o regime
de execução do serviço, os prazos de execução e do contrato, assim como
os critérios de sustentabilidade a serem adotados na contratação.
De acordo com a IN nº 05/2017, são estabelecidos ainda como
requisitos para a contratação de serviços, a identificação da natureza do
serviço como continuado ou não, a necessidade de a futura contratada
promover transição contratual ou transferência de tecnologia e a avaliação
acerca do prazo inicial de duração do contrato.

IV – estimativas das quantidades para a contratação,

acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes
dão suporte, que considerem interdependências com outras
contratações, de modo a possibilitar economia de escala.
Para qualquer contratação pública, a Administração deve se
preocupar com o levantamento das quantidades necessárias. Para isso, o
inciso III do art. 40 da nova lei, da mesma forma que o inciso II do § 7° do
art. 15 da Lei nº 8.666/93, dispõe que as quantidades deverão ser definidas
em função do consumo ou da provável utilização, sempre que possível,
mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação.
Por isso, no estudo técnico preliminar devem ser inseridas as
memórias de cálculo que justifiquem as quantidades designadas para cada
item da solução pretendida.

V – levantamento de mercado, que consiste na análise das

alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do
tipo de solução a contratar.
Após conhecer detalhadamente a sua necessidade, a Administração
deverá fazer um levantamento no mercado para identificar as diferentes
soluções existentes e capazes de suprir essa necessidade.
Nessa pesquisa de mercado deverá buscar contratações feitas por
outros entes públicos, assim como consultar diferentes empresas no
sentido de encontrar as distintas soluções e possibilitar a análise
comparativa entre elas.
Para fins de comparação entre as soluções deverá ser observado o
ciclo de vida do objeto, ou seja, levantados custos e benefícios de
aquisição, operação, manutenção e descarte ao longo do tempo de vida útil
de cada solução encontrada.
Assim, poderá ser indicada no estudo técnico preliminar a solução
que demonstrou apresentar a melhor relação custo-benefício para a
contratação.
 VI – estimativa do valor da contratação, acompanhada dos
preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos
documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo
classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a
conclusão da licitação.
No estudo técnico preliminar deve ser feita a estimativa inicial dos
preços de cada solução encontrada no mercado. Para isso, devem ser
observados os procedimentos de pesquisa de preços dispostos no art. 23 da
Lei nº 14.133/2021. Essa estimativa de preços preliminar visa à escolha da
melhor solução para a contratação e à análise de sua viabilidade.
O orçamento estimativo final, em planilhas de quantitativos e preços
unitários estimados, deverá compor o Termo de Referência ou o Projeto
Básico. A exceção ocorre quando a Administração adota o sigilo do
orçamento no procedimento licitatório. Nesses casos, embora haja nos
autos do processo o orçamento estimativo, este não será divulgado antes
do término da etapa competitiva do certame.

VII – descrição da solução como um todo, inclusive das

exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando
for o caso;
Feito o estudo comparativo entre as soluções encontradas no
mercado, deverá ser descrito no estudo técnico preliminar o detalhamento
da solução que apresentou a melhor relação custo-benefício para a
contratação.
Essa descrição completa da solução, incluindo informações quanto à
execução do objeto, sua manutenção e, se for o caso, assistência técnica,
será transportada para o Termo de Referência ou Projeto Básico,
instrumentos utilizados para caracterizar o objeto pretendido pela
Administração.

VIII – justificativas para o parcelamento ou não da contratação;

Após conhecer detalhadamente a solução que se mostrou mais
adequada, deve ser identificado se o objeto é composto por itens divisíveis
ou não, de acordo com suas características técnicas e peculiaridades de
comercialização no mercado.
Essa informação é fundamental para a tomada de decisão acerca do
critério de adjudicação do objeto, ou seja, se a disputa licitatória
acontecerá por itens, por grupos ou pelo preço global.
Sobre o tema, cabe destacar aqui a Súmula TCU 247/2004:
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço
global, nos editais das licitações para a contratação de obras,
serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde
que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de
economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla
participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade
para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto,
possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas,
devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa
divisibilidade.

No entendimento daquele órgão fiscalizador, a Administração deve

priorizar o critério de adjudicação do objeto por itens. A exceção ocorre
quando houver prejuízo do conjunto da solução ou perda da economia de
escala, devendo isso ser justificado nos autos do processo.

IX – demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de

economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos,
materiais e financeiros disponíveis;
Em suas contratações, a Administração deve almejar o atendimento
de sua necessidade com a indicação de resultados específicos a serem
atingidos pela empresa a ser contratada. Por exemplo, em serviços deve ser
evitada a contratação pela mera disponibilização de mão de obra ou por
horas trabalhadas.
Portanto, no estudo técnico preliminar deverão ser indicados esses
resultados pretendidos com a contratação. Os resultados apontados irão
subsidiar a criação dos indicadores de desempenho que serão utilizados no
Acordo de Níveis de Serviço ou Instrumento de Medição de Resultados, se
for o caso.

X – providências a serem adotadas pela Administração

previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação
de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual.
 Um olhar global sobre a futura contratação poderá ser muito útil para
identificar possíveis ações prévias a serem adotadas com vistas a
possibilitar a adequada execução contratual.
Por isso, deverão ser informadas no estudo técnico preliminar as
ações a serem executadas pela Administração antes da formalização da
futura contratação. E como exemplos dessas ações, podem ser citadas:
pequenas intervenções de engenharia, ajustes de sistemas, capacitação de
servidores, entre outras.

XI – contratações correlatas e/ou interdependentes.

Mais uma vez a Administração, ao elaborar o estudo técnico
preliminar, deve se preocupar com uma visão global para identificar se
existem em andamento contratações correlatas ou interdependentes que
venham a interferir ou merecer maiores cuidados no planejamento da
futura contratação.
Como exemplo, citamos a necessidade de serviço de transporte de
pessoas. Se a Administração decidiu pela locação de veículos, é necessário
identificar se existe a necessidade também de contratação de motoristas.
Em caso positivo, ambos os processos de contratação deverão ser
trabalhados em paralelo e de forma complementar, para que, de fato, seja
suprida a necessidade identificada.

XII – descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas

medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de
energia e de outros recursos, bem como logística reversa para
desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável;
Sob a ótica da dimensão ambiental da sustentabilidade, deverão ser
identificados possíveis impactos em decorrência da contratação pretendida
e relacionadas as medidas mitigadoras (ações de prevenção e contingência
para afastar/tratar os riscos).
Importante observar o ciclo de vida completo da solução escolhida e
relacionar as medidas com o Plano de Logística Sustentável (PLS) da
Administração, se houver.
XIII – posicionamento conclusivo sobre a adequação da
contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.
 O estudo técnico preliminar é finalizado com uma conclusão acerca
da viabilidade da contratação e sua adequação à necessidade identificada
na demanda de contratação. Esse parecer final conclusivo sobre a
contratação da solução pretendida, deve indicar a viabilidade técnica,
operacional e orçamentária da melhor solução encontrada no mercado.
Em resumo, pode-se afirmar que nos estudos técnicos preliminares
será estudada detalhadamente a necessidade identificada e levantadas no
mercado as soluções viáveis para atendê-la. Deverá ser realizado estudo
comparativo entre as diferentes soluções para a escolha daquela com
melhor relação custo-benefício, sob a ótica do ciclo de vida do objeto,
considerando também as dimensões de sustentabilidade, em consonância
com os objetivos do processo licitatório, listados no art. 11 da Lei nº
14.133/2021.
Ao final dessa etapa será descrita a solução completa que se mostrou
mais adequada e analisada a viabilidade de sua contratação, de forma a
subsidiar a elaboração do Anteprojeto, do Termo de Referência ou do
Projeto Básico.
 TERMO DE REFERÊNCIA (TR)
Consolidando e trazendo luz ao processo de contratação pública

Rafael Pacheco da Silva Costa

Pós-graduado em Direito Público pela UCP e em Direito para a Carreira da Magistratura pela
EMERJ. Assessor da Secretaria-Geral do MPRJ. Professor de Direito Constitucional da EMERJ.
Coordenador de Licitações Sustentáveis e do Grupo de Estudos e Desenvolvimento de Boas
Práticas em Licitações e Contratos do MPRJ.

Já há algum tempo os gestores públicos brasileiros se deram conta de

que há uma etapa do processo de contratação pública na qual se deve
investir maior esforço e cuidado: trata-se do planejamento.
A razão para isso é muito simples e surge praticamente de modo
intuitivo e empírico, pois a partir de como se desenvolve o planejamento é
que se garante uma contratação bem sucedida ou que se lamenta por um
resultado mal sucedido, sob diversos aspectos.
O planejamento é diretriz de ordem constitucional (art. 174, caput,
CRFB) para o setor público e está intimamente atrelado à ideia de
eficiência, que também tem assento na nossa Constituição (art. 37, caput).
Portanto, conduzir-se de modo planejado e eficiente não é uma opção, mas
sim um dever de qualquer gestor público.
No âmbito das licitações e contratações públicas, a legislação é farta
de dispositivos que têm por objetivo instrumentalizar o planejamento. Este
artigo cuidará do Termo de Referência, documento de basilar relevância e
cuja elaboração exige atenção, zelo e alguns cuidados específicos. Além de
pontuar questões relevantes sobre esse instrumento, cuidar-se-á de
contextualizá-lo à luz do conteúdo da Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de
Licitações e Contratos Administrativos.
Uma vez definida, após o Estudo Técnico Preliminar, a solução mais
adequada para atender a uma determinada demanda da Administração, os
responsáveis por conduzirem o procedimento de contratação devem
elaborar o Termo de Referência.
De acordo com o Decreto nº 10.024/2019[10], o Termo de Referência
é o documento elaborado com base nos estudos técnicos preliminares, que
deverá conter todos os elementos necessários à avaliação dos custos pela
Administração, assim como à definição correta do objeto e à compreensão
de todas as características da futura contratação, de modo a viabilizar aos
licitantes ou proponentes a formulação de propostas exequíveis, justas e
sérias.
Em termos objetivos e práticos, quem fizer a leitura de um Termo de
Referência bem elaborado deverá ser capaz de compreender perfeitamente
o que a Administração quer, por que quer, para quando quer e quanto se
dispõe a pagar.
Especificamente acerca da definição do objeto, o citado decreto
enuncia que são vedadas especificações excessivas, irrelevantes ou
desnecessárias, que limitem ou frustrem a competição ou a realização do
certame.
A nova lei de licitações, embora tenha adotado redação mais clara e
objetiva, manteve o núcleo conceitual do Termo de Referência, seus
elementos e sua importância estratégica para o êxito das etapas
posteriores[11].
Partindo-se dos dispositivos contidos na nova lei, tem-se que um dos
elementos do Termo de Referência são os critérios de seleção do
fornecedor. Imagine-se que, ciente da necessidade de dispor sobre esse
tema, o elaborador do documento inclua, dentre os requisitos para
comprovação de habilitação técnica, a exigência de apresentação de
documento que comprove o registro ou a inscrição na entidade profissional
competente (no CREA, por exemplo). Publicado o edital, uma determinada
empresa o impugna, alegando e comprovando que, para a execução do
objeto daquele certame, não há qualquer necessidade de inscrição no
CREA.
No exemplo acima, a impugnação deve ser acolhida e, por
conseguinte, o Termo de Referência deve ser revisto para que se exclua
uma exigência desnecessária e excessiva. No mesmo sentido, com uma
nova versão do Termo de Referência, possivelmente uma nova pesquisa de
preços precisará ser feita.
Observe-se que, por um simples descuido do elaborador do Termo
de Referência, o procedimento, que se encontrava na fase de seleção do
fornecedor, precisou recuar para praticamente o início da fase de
planejamento. Quantas semanas ou meses a Administração perderá por
conta dessa falha?
Esse exemplo ilustra, portanto, a importância da correta elaboração
do Termo de Referência, pois um erro cometido nessa etapa pode
comprometer todas as etapas subsequentes.
Exposta a definição do Termo de Referência e a sua relevância no
processo de contratação, afigura-se útil ainda definir quem deve elaborá-lo
e quem deve aprová-lo, especialmente no contexto da nova lei de
licitações, que traz a segregação de funções no rol de princípios expressos
a serem observados pela Administração Pública[12].
Relativamente à atividade de elaboração, uma primeira e imediata
conclusão surge por exclusão: não compete ao Pregoeiro elaborar o Termo
de Referência, seja por ausência de previsão legal, seja pela lógica
impertinência de atribuição[13].
Estabelecido esse primeiro norte, ao se voltarem os olhos para a
legislação, mais especificamente para os Decretos nºs 3.555/2000 (art. 8º,
III, a) e 5.450/2005 (art. 9º, I), este último revogado, percebe-se o intuito
de se imputar ao demandante (ou requisitante) a atribuição de elaborar o
Termo de Referência.
De fato, parece natural supor que aquele que demanda determinado
bem ou serviço reúna as condições necessárias e desejáveis para definir
todos aqueles elementos supracitados, que devem constar do Termo de
Referência. No entanto, os que atuam no dia a dia da Administração
Pública sabem identificar os riscos que podem advir de tal conclusão
taxativa e inflexível.
Isso porque, infelizmente, os poucos investimentos na capacitação
das equipes, a ausência de uma gestão por competências e, principalmente,
a escassez de pessoas ainda são obstáculos que perturbam uma enorme
parte dos órgãos e entidades que compõem a Administração Pública
brasileira.
Nesse sentido, embora se reconheça que sobre o demandante deva
recair, com precedência, o ônus de elaborar o Termo de Referência, não se
pode negar que essa tarefa seria muito melhor desempenhada se pudesse
sê-la em equipe, pois “o comportamento de trabalho em equipe e o
compromisso conjunto da área requisitante e da área de compras para a
especificação do objeto e pesquisa de mercado são atitudes
recomendáveis na fase preparatória de todas as modalidades licitatórias
e, inclusive, das compras diretas.”[14]
Enquanto a atribuição acerca da elaboração do Termo de Referência
desperta alguma discussão, o mesmo não se pode dizer em relação à
competência para aprová-lo. O art. 14, II, do Decreto nº 10.024/2019[15]
não deixa dúvidas de que a aprovação do Termo de Referência cabe à
autoridade competente (ou a quem por ela designado). Como se sabe,
geralmente, a autoridade competente é aquela que figura como ordenadora
de despesas.
Por derradeiro, embora não menos importante, questiona-se acerca
da necessidade da elaboração do Termo de Referência, tanto na fase de
planejamento dos pregões, quanto na que antecede as contratações diretas
(por dispensa ou inexigibilidade).
O Decreto nº 10.024/2019 é claro ao dispor que a elaboração do
Termo de Referência é obrigatória para os pregões eletrônicos (art. 14, I),
podendo-se dizer o mesmo em relação aos pregões presenciais (art. 8º, I,
Decreto nº 3.555/2000).
Entretanto, esse juízo de certeza não se identifica no âmbito das
contratações diretas, havendo os que ainda afirmam, diante da lacuna
normativa, que o Termo de Referência não seria documento obrigatório no
planejamento das dispensas e das inexigibilidades.
Tal raciocínio, com a devida vênia, não se sustenta, em especial pelo
que se assentou no início deste artigo, no sentido de que o planejamento é
impositivo para o setor público, sendo certo que o Termo de Referência
um dos documentos básicos do planejamento das contratações públicas,
independe do procedimento de seleção do fornecedor. Em outras palavras:
seja por pregão, ou pelos mecanismos diretos de contratação, fundamental
a elaboração de um documento que concentre todas as características do
objeto licitado/contratado.
A redação da Lei nº 14.133/2021, felizmente, contém dispositivos
que extinguem essa discussão. O art. 18, II prevê a elaboração do Termo
de Referência na etapa de planejamento das licitações e o art. 72, I o faz,
expressamente, em relação às contratações diretas.
Por todo o exposto, pode-se concluir que a nova lei de licitações
consolidou a importância do Termo de Referência como instrumento de
planejamento das licitações e contratações públicas, ao prever em seu
conteúdo os elementos fundamentais para a adequada caraterização do
objeto a ser licitado/contratado e ao dispor expressamente sobre a
obrigatoriedade de sua elaboração, tanto nas contratações precedidas por
licitação, quanto nos procedimentos de contratação direta (dispensa e
inexigibilidade).
 CAPÍTULO II:

A FORMAÇÃO DE PREÇOS E A
PLANILHA DE CUSTOS
 FORMAÇÃO DE PREÇOS
Identificação do mercado e elaboração do orçamento estimativo

Eduardo dos Santos Guimarães

Mestre em Administração Pública pela FGV. Servidor do TCE-RJ há mais de 20 anos. Professor da
Escola de Contas e Gestão do TCE-RJ. Coordenador de curso de pós-graduação. Conselheiro da
Rede Latino-Americana de Abastecimento. Autor da obra "Manual de Planejamento das Licitações
Públicas" (2ª ed. Curitiba: Juruá, 2015).

Durante a fase de planejamento de uma contratação pública, diversas

são as tarefas a serem desenvolvidas pelos gestores, dentre elas a pesquisa
de preços no mercado para a elaboração do orçamento estimativo da
solução a ser contratada pela Administração.
O levantamento de preços no mercado, ainda na fase interna da
contratação (fase preparatória), tem vários objetivos, como bem descrito a
seguir:
A pesquisa do valor mercadológico, além de ser uma exigência
legal, é procedimento essencial, porque serve de referência para
prática de vários atos do processos licitatório, tais como: a
verificação se há recursos orçamentários necessários à
contratação; identificação da modalidade de licitação, quando o
critério de eleição da modalidade for valorativo; atendimento das
exigências de publicidade no pregão (art. 11 do Decreto 3.555/00);
análise da aceitabilidade das propostas; julgamento de recursos
administrativos que impugnam preços propostos. (SANTANA,
CAMARÃO e CHRISPIM, 2020, p. 136).

Em que pese a importância do orçamento estimativo para o êxito de

uma contratação, a legislação vigente que trata das normas gerais de
licitações e contratos administrativos não especifica os procedimentos a
serem adotados para realização da pesquisa de preços no mercado.
Diante dessa lacuna legal e com a finalidade de orientar os gestores
públicos, o ilustre professor Jacoby Fernandes recomenda:
A fim de estabelecer um marco para atuação dos servidores em
determinado órgão público, recomenda-se edição de normas
próprias que tratem da estimativa de preços das contratações.
Além de tornar mais objetiva a atividade, a medida garante maior
segurança ao gestor público na sua atuação. (JACOBY
FERNANDES, 2020, p. 162)
 Nessa esteira, em âmbito federal encontra-se vigente a Instrução
Normativa nº 73/2020, que dispõe sobre o procedimento administrativo
para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e
contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional.
A aludida norma apresenta de forma detalhada os procedimentos a
serem observados para levantamento de preços no mercado e elaboração
do orçamento estimativo.

1. CRITÉRIOS A SEREM CONSIDERADOS NA PESQUISA

DE PREÇOS
No art. 4°da IN nº 73/2020, está expresso:
Art. 4º - Na pesquisa de preços, sempre que possível, deverão ser
observadas as condições comerciais praticadas, incluindo prazos e
locais de entrega, instalação e montagem do bem ou execução do
serviço, formas de pagamento, fretes, garantias exigidas e marcas
e modelos, quando for o caso.

A norma federal apresenta importantes critérios que devem ser

observados pelos gestores públicos quando da realização da pesquisa de
preços no mercado para elaboração do orçamento estimativo.
São diversos os critérios que podem impactar o preço de um
determinado objeto no mercado como, por exemplo, as condições
comerciais, os prazos e locais de entrega, a forma de pagamento e os
custos de frete.
Para exemplificar, podemos destacar o local de entrega. Certamente,
para realizar a entrega de um bem em São Paulo a empresa terá um
determinado custo. Caso tenha que entregar esse mesmo objeto em
Brasília, o custo de entrega será distinto, implicando preço diferenciado.
Por isso, durante a pesquisa de preços, o gestor deve ficar atento para obter
preços no local ou região de execução do objeto.
De forma similar, as condições comerciais e a forma de pagamento
também impactam o preço final da contratação. Nesse aspecto, sabemos
que as contratações públicas apresentam condições comerciais distintas
daquelas praticadas no mercado privado, como bem assinalado pelo
professor Jacoby Fernandes (2020, p. 153):
O preço a ser pesquisado não é propriamente aquele praticado no
amplo mercado, como se pode inferir, mas sim o que pode ser
 praticado no âmbito da Administração. O tratamento isonômico
entre os fornecedores exige que a Administração verifique se há
regularidade com alguns tributos e contribuições compulsórias,
fato que acarreta diferenças no preço final dos produtos entre as
contratações da Administração e do setor privado.

Por isso, a própria IN nº 73/2020 dispõe como prioritária a adoção

dos parâmetros de pesquisa que revelam preços praticados no âmbito da
Administração Pública, em observância ao disposto no inciso V do art. 15
da Lei Federal nº 8.666/93.
Quando tratamos da Lei Federal 14.133/2021, diferentemente da Lei
Federal nº 8.666/93, ela apresenta procedimentos para a realização de
pesquisa de preços, de forma a orientar os gestores públicos na difícil
tarefa de elaborar o orçamento estimativo para o objeto pretendido pela
Administração.
O art. 23 expressa a necessidade de o preço estimado ser compatível
com os praticados no mercado, como transcrito a seguir:
Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser
compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados
os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades
a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e
as peculiaridades do local de execução do objeto.
Encontrar os preços de mercado para determinado objeto é um
verdadeiro desafio para os gestores públicos, pois além do dinamismo do
mercado, a Administração Pública impõe em suas contratações, regras e
condições que impactam diretamente o preço a ser praticado.
Do texto da nova lei, nota-se a preocupação com as quantidades a
serem contratadas, devido aos efeitos da economia de escala, e com as
peculiaridades do local de execução do objeto. Portanto, o gestor deve
ficar atento a essas condições quando da realização do levantamento de
preços no mercado.
Para isso, ao realizar a pesquisa no mercado e buscar preços
praticados por outros entes públicos, o gestor deverá considerar
contratações com quantidades similares àquela que pretende contratar e
com entrega/execução no mesmo local ou região.

2. PARÂMETROS DE PESQUISA DE PREÇOS PARA

COMPRAS E SERVIÇOS
No art. 5° da Instrução Normativa nº 73/2020, encontramos os
parâmetros para realização da pesquisa de preços nos casos de compras e
contratações de serviços em geral. São eles: a consulta ao Painel de Preços,
a busca por contratações similares de outros entes públicos, a pesquisa
realizada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de
domínio amplo e a tradicional consulta direta a fornecedores.
De acordo com aquela norma, os parâmetros de pesquisa poderão ser
usados, de forma combinada ou não, no sentido de formar uma amostra de
preços representativos que, após os devidos cálculos matemáticos,
resultem no preço referencial de mercado para determinado objeto,
subsidiando o orçamento estimativo para a realização da licitação ou a
contratação direta, se for o caso.
Segundo orientações diversas de órgãos fiscalizadores, o
levantamento de preços no mercado deve ser diversificado. Sobre o
assunto, citamos aqui os Acórdãos TCU 143/2019-Plenário e 1804/2019-
Plenário, assim como a Súmula TCE-RJ 02/2018, a seguir transcrita:
As pesquisas de mercado realizadas previamente às contratações no
âmbito da Administração Pública não devem se limitar a cotações
obtidas junto a potenciais fornecedores, devendo obedecer aos
critérios de amplitude e diversificação, de maneira a possibilitar o
acesso a fontes de pesquisa variadas e a obtenção das melhores
condições de preço, respeitadas as limitações decorrentes da
especificidade do objeto contratual.

Em relação à Lei Federal 14.133.2021, percebemos que foram

definidos parâmetros de pesquisa muito parecidos com aqueles da IN nº
73/2020. O § 1° do art. 23 dispõe as regras para levantamento de mercado
nos casos de aquisição de bens e contratação de serviços em geral. A
seguir apresentamos comentários sobre cada um dos parâmetros dispostos
na nova lei:
I – composição de custos unitários menores ou iguais à mediana
do item correspondente no painel para consulta de preços ou no banco
de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações
Públicas (PNCP).
A novidade trazida no texto refere-se à consulta no painel de preços
ou no banco de preços em saúde que serão disponibilizados no Portal
Nacional de Contratações Públicas (PNCP).
De acordo com a nova lei de licitações e contratos, em substituição
ao já conhecido Painel de Preços do portal de compras do governo federal,
serão consultados preços no PNCP, que consolidará as informações de
compras públicas em todo o território nacional.
Conforme disposto no art. 174 da Lei Federal 14.133/2021, o Portal
Nacional de Contratações Públicas será criado para divulgação
centralizada e obrigatória dos atos exigidos pela nova lei. O PNCP, dentre
diversas informações, conterá painel para consulta de preços e banco de
preços em saúde, com vistas a facilitar o levantamento de preços
praticados no âmbito da Administração Pública.
Essa pesquisa trará como resultados, preços de contratações
efetivadas por entes públicos diversos, possibilitando ao gestor ter ideia
dos preços praticados em outras compras públicas. Ressalte-se que os
preços pesquisados nessa fonte são decorrentes de licitações já realizadas
e, portanto, já passaram pela devida etapa competitiva.
Vale destacar a importância de, ao pesquisar no Portal, o gestor
público buscar contratações de objetos similares, com quantidades
compatíveis com aquelas que pretende contratar e com execução no
mesmo local ou região.

II – contratações similares feitas pela Administração Pública, em

execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da
pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços,
observado o índice de atualização de preços correspondente.
Este parâmetro possibilita a utilização de preços decorrentes de
contratações similares feitas por outros entes públicos. A diferença aqui
em relação ao parâmetro anterior, é a possibilidade de pesquisar preços em
outros portais de compras públicas.
Cabe destacar que ainda não foi implementado o PNCP e, mesmo
após a sua disponibilização, certamente ainda haverá muitos entes públicos
utilizando seus próprios portais de compras.
Por isso, consultar esses portais também é uma opção interessante
para obter preços de contratações similares que poderão subsidiar a
elaboração do orçamento estimativo pela Administração.

III – utilização de dados de pesquisa publicada em mídia

especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo
Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de
domínio amplo, desde que contenham a data e hora de acesso.
Este parâmetro de pesquisa possibilita a consulta por meio da
internet para obtenção de preços em mídia especializada (Ex: tabela FIPE),
tabela de referência aprovada pelo executivo federal (Ex: Soluções
padronizadas de TIC), sítios eletrônicos especializados (Ex: Webmotors) e
sites de domínio amplo (Ex: Americanas.com).
Deve ser destacado aqui, o cuidado a ser adotado pelos gestores
públicos em relação à especificação detalhada do objeto a ser contratado e
sua compatibilidade com o especificado na internet.
Na prática, mostra-se muito difícil neste parâmetro de pesquisa
encontrar preços para prestação de serviços, sendo mais adotado para
aquisição de bens, principalmente aqueles considerados comuns.

IV – pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores,

mediante solicitação formal de cotação, desde que seja apresentada
justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido
obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da
data de divulgação do edital.
A tradicional pesquisa direta com fornecedores continua sendo uma
opção para consubstanciar a amostra de preços que será obtida no mercado
e subsidiar a elaboração do orçamento estimativo.
Todavia, na prática percebe-se que muitas empresas consultadas
optam por não encaminhar propostas à Administração, o que dificulta
sobremaneira a obtenção de preços com esse parâmetro. Por isso, deve-se
buscar consultar o maior número possível de fornecedores daquele objeto
pretendido.
Ademais, é comportamento usual das empresas, apresentarem
propostas com preços superiores àqueles efetivamente praticados no
mercado, já que elas têm ciência que tal preço será utilizado para formação
da estimativa pela Administração. Assim, geralmente os fornecedores
apresentam preços “inflados” que provocam o aumento do preço estimado,
proporcionando uma margem maior para trabalhar durante a etapa
competitiva do certame.
Nessa linha de raciocínio, os órgãos fiscalizadores já prolataram
decisões diversas, orientando que as pesquisas não devem ficar restritas a
consulta a fornecedores, como já citado anteriormente.

V – pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na

forma de regulamento.
Este parâmetro de pesquisa é uma inovação trazida pela Lei Federal
14.133/2021. A Administração poderá consultar os preços praticados com
base nas emissões de notas fiscais eletrônicas pelas empresas. Segundo o
disposto no inciso II do § 3° do art. 174, o Portal Nacional de Contratações
Públicas (PNCP) deverá conter funcionalidade para acesso à base nacional
de notas fiscais.
A maior preocupação com este parâmetro refere-se às especificações
que serão encontradas nas discriminações das notas fiscais eletrônicas e a
verificação de sua compatibilidade com aquelas descritas no Termo de
Referência. No caso de notas fiscais com especificações distintas ou
incompletas, os preços consignados não deverão ser utilizados, sob o risco
de prejudicarem o orçamento estimativo da Administração.
Com base nos parâmetros delineados, os gestores públicos poderão
diversificar sua pesquisa e obter um conjunto de preços que represente a
prática de mercado.
Portanto, com a recém publicada lei de licitações e contratos, os
gestores públicos terão ainda mais alternativas para realização do
levantamento de preços no mercado em busca de aperfeiçoar a elaboração
do orçamento estimativo.

3. INCORPORAÇÃO DAS REGRAS PARA ELABORAÇÃO

DE ORÇAMENTO ESTIMATIVO DE OBRAS E
SERVIÇOS DE ENGENHARIA
Como vimos, a Instrução Normativa nº 73/2020 não contempla as
regras para elaboração do orçamento estimativo para obras e serviços de
engenharia. Atualmente, em âmbito federal, o tema é regulamentado pelo
Decreto Federal nº 7.983/2013, que estabelece regras e critérios para
elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia,
contratados e executados com recursos dos orçamentos da União.
A nova lei de licitações incorporou em seu texto as regras básicas de
precificação de obras e serviços de engenharia. Em relação aos parâmetros
de pesquisa de preços a serem adotados, cabe aqui destacar o inciso I do §
2° do art. 23 da Lei Federal 14.133/2021, que trata da utilização de
composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item
correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (SICRO),
para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (SINAPI),
para as demais obras e serviços de engenharia.
Em regra, para obras e serviços de engenharia, a elaboração do
orçamento estimativo será realizada com base em sistemas oficiais de
custos como, por exemplo, as tabelas referenciais de custos do SINAPI e
SICRO.
De acordo com o § 3º do art. 23 da Lei Federal 14.133/2021,
estados e municípios podem usar seus próprios sistemas. Para
exemplificar, no estado do Rio de Janeiro é adotado o catálogo de custos
da Empresa de Obras Públicas (EMOP).
Na noviça lei são apresentados também outros parâmetros de
pesquisa de preços como dados publicados em mídia especializada, sítios
especializados e de domínio amplo, contratações similares feitas pela
Administração Pública e base nacional de notas fiscais eletrônicas.
Importante mencionar que, ao adotar os sistemas oficiais de custos, o
somatório dos custos totais estimados para cada item do objeto resultará no
custo global de referência para a contratação. Para calcular o preço global
estimado é necessário acrescentar o percentual relativo ao benefício e
despesas indiretas (BDI).
Esse percentual é variável e refere-se ao lucro que a empresa
executora pretende auferir e às despesas que incidem indiretamente sobre a
prestação do serviço como, por exemplo, os custos administrativos e os
tributos.
Inúmeras são as decisões do Tribunal de Contas da União acerca da
necessidade de demonstração da composição do BDI pelas empresas
licitantes quando da apresentação de suas propostas no certame licitatório.
A seguir, transcrevemos o Acórdão TCU nº 2.583/2010 – Plenário:
Deve ser incluída no edital a necessidade de detalhamento pelas
empresas em suas propostas comerciais, de forma explícita e sob
pena de desclassificação, do percentual de BDI, bem como a
descrição de todos os seus componentes, de forma a garantir maior
 transparência na execução das despesas e a evitar sobrepreço no
orçamento pela inclusão indevida de parcelas.

A planilha de quantitativos e custos unitários estimados, elaborada

pela Administração, servirá para demonstrar o detalhamento do orçamento
estimativo para contratação de determinada obra ou serviço de engenharia.
Para sua confecção, a Administração deverá estimar e apresentar
também a composição detalhada do BDI, permitindo o conhecimento
acerca da formação do preço global estimado, que será o referencial para
aceitabilidade das propostas de preços durante a realização do certame
licitatório.
 CONTA VINCULADA OU PAGAMENTO
PELO FATO GERADOR?
Obrigatoriedade, complexidades e impenhorabilidade

Walter Salomão Gouvêa

Especialista em Terceirização, Planilha de Custos, Gestão Contratual, Conta Vinculada e Fato
Gerador. Ex-Servidor do Ministério das Comunicações, onde atuou chefiando as atividades de
Logística, Compras, Contratações e afins. Professor, consultor e conferencista junto às Escolas de
Governo e consultorias privadas há 21 anos.

A nova Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos, Lei nº

14.133 de 1º de abril de 2021[16], decorrente do Projeto de Lei nº
4253/20[17], inovou ao distinguir, entre os contratos de serviços, aqueles
com dedicação exclusiva de mão de obra. Estes caracterizados pela
disposição dos empregados da contratada nas dependências do contratante
para execução do contrato, pela autossuficiência tanto de recursos
humanos como de recursos materiais e submetidos à fiscalização do
contratante sobre a distribuição, controle e supervisão dos recursos
humanos alocados no contrato administrativo[18].

1. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA E SUBSIDIÁRIA

Gerenciar, coordenar, ajustar e fiscalizar esse tipo de contrato requer
empenho e compromisso intensos por parte do contratante, não apenas
quanto à observância do objeto e regularidade da prestação dos serviços,
mas também, quanto ao cumprimento das obrigações trabalhistas, fiscais e
previdenciárias dos prestadores de serviços enquanto empregados da
empresa contratada. Assim é que a responsabilidade solidária e subsidiária
foram mencionadas especificamente para contratos com dedicação
exclusiva de mão de obra:
Lei nº 14.133/21 - Art. 121. Somente o contratado será responsável
pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais
resultantes da execução do contrato.
§ 1° A inadimplência do contratado em relação aos encargos
trabalhistas, fiscais e comerciais não transferirá à Administração a
responsabilidade pelo seu pagamento e não poderá onerar o objeto
 do contrato nem restringir a regularização e o uso das obras e das
edificações, inclusive perante o registro de imóveis, ressalvada a
hipótese prevista no § 2° deste artigo.
§ 2° Exclusivamente nas contratações de serviços contínuos
com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, a
Administração responderá solidariamente pelos encargos
previdenciários e subsidiariamente pelos encargos trabalhistas
se comprovada falha na fiscalização do cumprimento das
obrigações do contratado. (grifo nosso)

2. TRATAMENTO DE RISCOS: CONTROLES INTERNOS

Tanto na etapa do planejamento quanto na etapa licitatória, os custos
relacionados às contratações de serviços contínuos com regime de
dedicação exclusiva de mão de obra ou predominância de mão de obra
(termo acrescentado pela Lei nº 14.133/21), são consolidados numa
planilha de custos e formação de preços (preço estimativo / proposta
comercial) constando as despesas com pessoal (remuneração, benefícios,
direitos), encargos, insumos, custos indiretos, lucro entre outros custos e
preços.
Para mitigar as irregularidades da relação empregado-empregador,
como tratamento de riscos a Lei nº 14.133/21 adotou, em nível nacional, a
Conta Vinculada e o Pagamento pelo Fato Gerador que, apesar de
procedimentos totalmente distintos, resguardam os direitos trabalhistas
básicos daqueles empregados da contratada e, a Administração Pública, da
responsabilidade subsidiária.

3. DISCRICIONARIEDADE E ESPECIFICIDADES
Apesar de altamente recomendada sua implantação, a nova Lei de
Licitações e Contratos atribuiu caráter discricionário[19] para adoção, no
instrumento convocatório, tanto da Conta Vinculada como do Pagamento
pelo Fato Gerador.
Entrementes, reforça ao inovar sobre a possibilidade de suspensão
do pagamento enquanto não comprovada a quitação das obrigações
trabalhistas e em determinar uma garantia adicional[20] para cobertura de
verbas rescisórias:
Art. 121 § 3° Nas contratações de serviços contínuos com regime
de dedicação exclusiva de mão de obra, para assegurar o
cumprimento de obrigações trabalhistas pelo contratado, a
Administração, mediante disposição em edital ou em contrato,
 poderá, entre outras medidas:
I - exigir caução, fiança bancária ou contratação de seguro-garantia
com cobertura para verbas rescisórias inadimplidas;
II - condicionar o pagamento à comprovação de quitação das
obrigações trabalhistas vencidas relativas ao contrato;
III - efetuar o depósito de valores em conta vinculada;
IV - em caso de inadimplemento, efetuar diretamente o pagamento
das verbas trabalhistas, que serão deduzidas do pagamento devido
ao contratado;
V - estabelecer que os valores destinados a férias, a décimo terceiro
salário, a ausências legais e a verbas rescisórias dos empregados do
contratado que participarem da execução dos serviços contratados
serão pagos pelo contratante ao contratado somente na ocorrência
do fato gerador.

4. MAS, POR QUE TRATAR DESSES TEMAS NA FASE DO

PLANEJAMENTO?
A depender da alternativa adotada, o instrumento convocatório
deverá determinar as ações que antecederão à assinatura do contrato no
caso de Conta Vinculada ou tratando-se do Pagamento pelo Fato Gerador
explicitar e exemplificar exaustivamente como deverá ser idealizada pelos
licitantes a formulação de suas propostas e quais serão as condições de
recebimento das parcelas mensais do contrato; sob pena de fracasso do
contrato durante sua execução.

I – Conta Vinculada
A Conta Vinculada requer que a Administração Contratante realize
Termo de Cooperação Técnica com instituição bancária previamente à
licitação, como também, à licitante vencedora, antes da assinatura do
contrato, formalize junto àquela instituição a abertura de conta corrente
vinculada específica. O instrumento convocatório deve destacar que serão
extraídos da Planilha de Custos e Formação de Preços e depositados
integralmente na Conta Vinculada as rubricas: 13º Salário, Férias e Terço
Constitucional (calculados sobre a Remuneração) sobre os quais incidirão
os Encargos Previdenciários, FGTS e Outras Contribuições e, a Multa
Rescisória do FGTS por Demissão sem Justa Causa[21]. Informar que esses
valores somente serão liberados na ocorrência dessas rubricas, por evento,
mediante solicitação da Contratada ao Contratante que, por sua vez,
autorizará a transferência do correspondente valor junto instituição
bancária.
Merece destaque a inserção na Lei nº 14.133/21 de que os valores
depositados na Conta Vinculada passaram a ser impenhoráveis:
Art. 121. § 3° Nas contratações de serviços contínuos com regime
de dedicação exclusiva de mão de obra, para assegurar o
cumprimento de obrigações trabalhistas pelo contratado, a
Administração, mediante disposição em edital ou em contrato,
poderá, entre outras medidas:
III - efetuar o depósito de valores em conta vinculada;
§ 4° Os valores depositados na conta vinculada a que se refere o
inciso III do § 3° deste artigo são absolutamente impenhoráveis.
Esse dispositivo legal supriu uma enorme fragilidade da Conta
Vinculada. Não raras vezes, ao apurar-se créditos pendentes da empresa
em contratos com a Administração Pública (via SIAFI[22], por exemplo),
determinava-se o resgate dos saldos das contas vinculadas (e garantias
contratuais) para o cumprimento sentenças trabalhistas acionadas pelos
empregados da contratada, desestruturando todo o processo de controle e
segurança jurídica assegurados por esse mecanismo.
Ressalta-se que as rubricas mencionadas não poderão ser inferiores
ao que as normas relacionadas determinam. Esse é outro tópico essencial
que terá que constar na fase de planejamento para validação da proposta e
do contrato. A título exemplificativo, seguem os percentuais
correspondentes:

Poder Executivo (IN SEGES/MPOG 05/17)[23]:

14. Os valores provisionados para atendimento do item 2 deste
anexo serão discriminados conforme tabela a seguir:
RESERVA MENSAL PARA O PAGAMENTO DE
ENCARGOS TRABALHISTAS
PERCENTUAIS INCIDENTES SOBRE A
REMUNERAÇÃO
13º (décimo terceiro) salário 8,33%
Férias e 1/3 (um terço) constitucional 12,10%
Multa sobre FGTS e contribuição social[1] 5,00%
sobre o aviso prévio indenizado e sobre o aviso
 prévio trabalhado
Subtotal 25,43%
Incidência do submódulo 2.2 sobre férias, 1/3
(um terço) constitucional de férias e 13º 7,39% 7,60% 7,82%
(décimo terceiro) salário*
Total 32,82% 33,03% 33,25%
Tabela criada pelo autor

Poder Judiciário (Resolução CNJ 169/2013)[24]

Apesar de não descrever os percentuais incidentes, na Resolução
CNJ nº 169/13[25] os mesmos são informados nos editais para contratação
de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra:

Encargos sociais a serem depositados na Conta-Depósito

Vinculada[26]
PROVISIONAMENTO DE ENCARGOS
TRABALHISTAS
Incidência cumulativa ou não
Regime de Tributação
cumulativa de PIS e COFINS

RAT ajustado (RAT*FAP)¹ 0,5% 6%

Submódulo 4.1 (a) 34,30% 39,80%
Encargo Mínimo Máximo
13º (décimo terceiro) salário 8,3333%
Férias 8,3333%
Abono de Férias 2,7777%
Subtotal (b) 19,4443%
Incidência submódulo 4.1(a)*(b) = (c) 6,6694% 7,7388%
Multa FGTS (d) 4,2998%
Encargos retidos (b) + (c) + (d) = (e)² 30,4135% 31,4829%
Dados extraídos do Pregão Eletrônico nº 17/2020 – CNJ

II – Pagamento Pelo Fato Gerador

Introduzido pela Instrução Normativa SEGES/MPOG nº 05/17 como
tratamento de risco alternativo à Conta Vinculada, o Pagamento pelo Fato
Gerador apresenta-se como uma solução mais econômica e mais eficaz,
porém, em contrapartida, exigirá que na Fase do Planejamento sejam
explicitados todos os detalhes relacionados à formulação da proposta e
como serão registrados os fatos geradores para efeito de pagamento mensal
do contrato. Trata-se de um paradigma até então muito pouco conhecido
pelo mercado fornecedor.

1. Entenda a importância do planejamento

O pagamento pelo Fato Gerador estabelece que na planilha de custos
e formação de preços serão identificados os custos fixos e os custos
variáveis. Os custos fixos serão pagos regularmente durante a vigência do
contrato e os custos variáveis dependerão da ocorrência do fato gerador
para que sejam repassados à Contratada.
Adotado o Pagamento pelo Fato Gerador, os órgãos e entidades
deverão prever as seguintes AÇÕES:
1. O pagamento fixo mensal pela Administração à contratada,
consiste no somatório dos seguintes módulos que compõem
a Planilha de Custos e Formação de Preços:
1. Módulo 1: Composição da Remuneração;
2. Submódulo 2.2: Encargos Previdenciários e FGTS;
3. Submódulo 2.3: Benefícios Mensais e Diários;
4. Submódulo 4.2: Intrajornada (na condição exclusiva
para quando o posto não puder ficar descoberto e o
titular do posto usufruir do seu intervalo intrajornada);
5. Módulo 5: Insumos;
6. Módulo 6: Custos Indiretos, Tributos e Lucro,
incidentes sobre os Módulos ACIMA.
2. Adicionados ao pagamento fixo, somente na condição de
efetiva ocorrência, os valores referentes a:
1. Férias + 1/3 (um terço) constitucional;
2. 13º (décimo terceiro) salário;
3. Ausências legais – substituto na cobertura de:
Férias;
Ausências legais;
Licença paternidade;
Acidente de trabalho;
Afastamento maternidade.
4. Verbas rescisórias, devidas aos trabalhadores:
 Aviso prévio trabalhado e indenizado;
Multa por demissão sem justa causa.
5. Outros de evento futuro e incerto – substituto na
cobertura de:
Auxílio doença (por exemplo).

3. Os valores condicionados à ocorrência de fatos geradores

serão liberados
1. pelo valor correspondente ao 13º (décimo terceiro)
salário dos empregados vinculados ao contrato,
quando devido;
2. pelo valor correspondente às férias e a 1/3 (um terço)
de férias previsto na Constituição, quando do gozo de
férias pelos empregados vinculados ao contrato;
3. pelo valor correspondente ao 13º (décimo terceiro)
salário proporcional, férias proporcionais e à
indenização compensatória porventura devida sobre o
FGTS, quando da dispensa de empregado vinculados
ao contrato;
4. pelos valores correspondentes às ausências legais
efetivamente ocorridas dos empregados vinculados ao
contrato; e
5. outras de evento futuro e incerto, após efetivamente
ocorridas, pelos seus valores correspondentes.

ATENÇÃO! A não ocorrência de fatos gerados não gera

direto adquirido para a contratada das referidas verbas ao
final da vigência do contrato, devendo o pagamento seguir as
regras previstas no instrumento contratual e anexos.
 PAGAMENTO PELO FATO GERADOR

CUSTOS CONDICIONADOS AO
CUSTOS FIXOS MENSAIS
FATO GERADOR

1 – MÓDULO 1: Composição da
Remuneração
2 – SUBMÓDULO 2.2: Encargos
Previdenciários, FGTS e outras
contribuições
3 – SUBMÓDULO 2.3: Benefícios
Mensais e Diários
4 – SUBMÓDULO 4.2: Substituto na
Intrajornada (se ocorrer)
5 – MÓDULO 45: Insumos Diversos
6 – MÓDULO 6: Custos Indiretos,
Tributos e Lucros (incidentes sobre os
curtos acima)
1 – SUBMÓDULO 2.1: 13º (décimo
terceiro) salário, férias + 1/3 (um
terço) de férias
2 – MÓDULO 3: Provisão para
Rescisão
3 – SUBMÓDULO 4.1: Substituto
nas Ausências Legais
6 – MÓDULO 6: Custos Indiretos,
Tributos e Lucros (incidentes sobre
os custos acima quando um deles
ocorrer)

Tabela criada pelo autor

Regras basilares do pagamento pelo fator gerador

1. Na licitação considerar toda a composição da Planilha de
Custos e Formação de Preços;
2. O empenho considerará o valor global do contrato: CUSTOS
FIXOS + CUSTOS VÁRIAVEIS;
3. A não ocorrência dos fatos geradores não gera direito
adquirido para a contratada;
4. Liberação do pagamento:
O pagamento de um fato gerado somente será liberado
após a efetiva comprovação do evento pelo contratado;
A critério da Administração, o pagamento de um fato
gerador poderá ser antecipado antes da sua ocorrência,
mediante solicitação do contratado, que disporá de três
dias úteis para apresentar os comprovantes de quitação
do fator gerador.

ATENÇÃO! Eventual saldo orçamentário no encerramento

do exercício, ou ao final da vigência do contrato com a
empresa prestadora de serviços, não será objeto de liberação
ou repasse à empresa[27].
 Da análise, o que podemos perceber? Que no dia a dia do Contrato, a
contratada aferirá ganho direto somente sobre o Lucro e Custos Indiretos, e
indiretamente nos Insumos Diversos por economia de escala,
considerando-se apenas os Custos Fixos. Somente quando um de seus
empregados tirar férias, ou ser demitido ou ausentar-se, lhe será repassado
o valor específico daquele fato gerador. Estamos diante uma nova cultura
de contratação; razão pela qual, precisamos responder na fase do
planejamento, por exemplo:
1. Como orientar, exemplificar e instruir no instrumento
convocatório as apresentações das propostas, uma vez que a
concentração de lances será sobre o Lucro e Custos
Indiretos?
2. Como estabelecer parâmetros de exequibilidade?
3. A Comissão de Contratação[28], os Agentes de Contratação[29]
e os Fiscais de Contratos[30] estão aptos para promover essa
forma de contratação e gestão?
4. Dispomos de números suficientes de fiscais para
acompanhamento e registro de todas as ocorrências
relacionadas aos fatos geradores: férias, 13º salário, avisos
prévios, ausências legais?
5. Como ocorrerá o controle de férias?
6. Quais os procedimentos ao final do contrato administrativo
no momento das rescisões do contrato de trabalho?
Indubitavelmente, essas questões devem estar literalmente
informadas no Instrumento Convocatório para garantir o sucesso dessa
metodologia contratual.

5. CONCLUSÃO
A inclusão na Lei nº 14.133/21 da Conta Vinculada e do Pagamento
pelo Fato Gerador na função de tratamento de riscos para contratos com
dedicação exclusiva de mão de obra, representa uma evolução qualitativa
imprescindível que será validada com o passar dos anos.
Além dos resultados objetivos, regularidade previdenciária e
trabalhista da empresa contratada e de seus empregados, como também,
respaldo da Administração Pública da responsabilização solidária ou
subsidiária, aperfeiçoaremos as ações de planejamento, contratação e
gestão contratual. Reflexamente desenvolveremos a cultura da fiscalização
pontual, a coletânea de dados estatísticos, qualitativos e quantitativos para
futuras contratações, a valorização e importância dos agentes de
fiscalização dos contratos; o aperfeiçoamento da gestão de riscos em todas
as fases da contratação; a seletividade do mercado fornecedor e parâmetros
concisos de exequibilidade dos contratos.

.
 ANÁLISE DA EXEQUIBILIDADE DA
PLANILHA EM CONTRATOS DE
TERCEIRIZAÇÃO
Critérios e parâmetros que não podem faltar no Instrumento
Convocatório

Walter Salomão Gouvêa

Especialista em Terceirização, Planilha de Custos, Gestão Contratual, Conta Vinculada e Fato
Gerador. Ex-Servidor do Ministério das Comunicações, onde atuou chefiando as atividades de
Logística, Compras, Contratações e afins. Professor, consultor e conferencista junto às Escolas de
Governo e consultorias privadas há 21 anos.

Muito se discute sobre como estabelecer critérios de exequibilidade

em licitações que envolvem contratações de serviços com dedicação
exclusiva de mão de obra. Comumente, nos deparamos com a seguinte
ponderação apresentada por pregoeiros(as): Independentemente, da
instrução detalhada da planilha de custos e formação de preços (fontes de
pesquisas de preços, de dados estatísticos, memórias dos cálculos, p.ex.),
atendidos os requisitos legais, trabalhistas e previdenciários, vemo-nos
forçados a adjudicar a proposta que apresentar menor preço, pois, esse é
o critério de julgamento para esse tipo de licitação. Essa assertiva é
suficiente para garantir a plena execução do contrato? Terá a licitante
condições de atender as exigências estabelecidas no termo de referência e
nas cláusulas contratuais? O valor da proposta corresponderá àquele que
lhe será creditado? Como identificar a inexequibilidade ou exequibilidade
dessa proposta?
Nesse ambiente a nova Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, Lei nº 14.133/21[31], dispõe:
Quanto à modalidade licitatória:
Art. 6º. Para os fins desta Lei, consideram-se:
XLI – pregão: modalidade de licitação obrigatória para aquisição
de bens e serviços comuns, cujo critério de julgamento poderá ser o
de menor preço ou o de maior desconto;

Quanto aos objetivos da licitação:

 Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:
I – assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de
contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive
no que se refere ao ciclo de vida do objeto;
II – assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a
justa competição;
III – evitar contratações com sobrepreço ou com preços
manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos
contratos;

Quanto à modalidade de julgamento da proposta:

Art. 34. O julgamento por menor preço ou maior desconto e,
quando couber, por técnica e preço considerará o menor dispêndio
para a Administração, atendidos os parâmetros mínimos de
qualidade definidos no edital de licitação.

Quanto a desclassificação das propostas:

Art. 59. Serão desclassificadas as propostas que:
III - apresentarem preços inexequíveis ou permanecerem acima do
orçamento estimado para a contratação;
IV - não tiverem sua exequibilidade demonstrada, quando exigido
pela Administração;
§ 1° A verificação da conformidade das propostas poderá ser feita
exclusivamente em relação à proposta mais bem classificada.
§ 2° A Administração poderá realizar diligências para aferir a
exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja
demonstrada, conforme disposto no inciso IV do caput deste artigo.

Percebe-se que não faltam os parâmetros necessários para a

implantação, no instrumento convocatório, das condições para análise da
exequibilidade.

1. O QUE É EXEQUIBILIDADE?
Uma proposta exequível é a que atende plenamente as condições de
execução do contrato e, por justo preço, a Administração verá satisfeita
sua necessidade.
Apoia-se na análise comparativa entre a correspondência do
conteúdo do projeto básico ou termo de referência vinculado ao orçamento
estimado pela administração com a proposta final, apresentada pelo
licitante melhor classificado, restando à Administração concluir pela
aceitabilidade da proposta, abarcado por esses dois fatores: objeto e preço.
A licitação do tipo “menor preço” objetiva a seleção da proposta
mais vantajosa, desde que cumpra as especificações do edital e apresente o
menor preço – relação “menor custo x maior benefício”; nessa linha
manifesta-se o Tribunal de Contas da União:
[...] o conceito da proposta mais vantajosa, inserido no caput do
artigo 3º da Lei n. 8.666/1993[32], não se confunde com o de "mais
barato", visto que sua compreensão pressuporia o atendimento das
exigências constitucionais de economicidade e eficiência; em
seguida, ampara o entendimento nos ensinamentos de Antônio
Carlos Cintra do Amaral, textualmente: É comum considerar-se
que a maior vantagem para a Administração está sempre no menor
preço. Isso reflete o entendimento, equivocado, de que a lei
consagra a tese de que o mais barato é sempre o melhor, sem
contemplação com a técnica e a qualidade. Esse entendimento não
corresponde ao disposto na Lei 8.666/93 e conflita com os
princípios da razoabilidade, eficiência e economicidade, que regem
os atos administrativos, inclusive os procedimentos licitatórios.‘
(Acórdão 1978/2009-TCU– Plenário. Relator: Ministro Marcos
Bemquerer Costa)

2. ANÁLISE DA EXEQUIBILIDADE:
I – Contexto Básico
a) O edital deverá estabelecer de modo claro e aferível, quais serão
os critérios de análise da exequibilidade aplicáveis, na fase de
julgamento da proposta, sobre a licitante melhor classificada e
como esta deverá comprovar seus custos e preços.
A desclassificação de proposta por inexequibilidade deve ocorrer a
partir de critérios previamente estabelecidos e estar devidamente
motivada no processo, franqueada ao licitante a oportunidade de
demonstrar a exequibilidade da proposta e a sua capacidade de
bem executar os serviços, nos termos e nas condições exigidos pelo
instrumento convocatório, antes de a Administração exarar sua
decisão. (Acórdão 1092/2013-TCU-Plenário; Relator: Ministro
Raimundo Carreiro)
A proposta de licitante com margem de lucro mínima ou sem
margem de lucro não conduz, necessariamente, à inexequibilidade,
pois tal fato depende da estratégia comercial da empresa. A
desclassificação por inexequibilidade deve ser objetivamente
demonstrada, a partir de critérios previamente publicados, após
dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de
sua proposta. (Acórdão 3092/2014-TCU-Plenário; Relator:
Ministro Bruno Dantas)

b) Cabe à licitante que apresentar proposta com o menor preço

(critério de julgamento) na fase de lances, comprovar e provar a
exequibilidade de sua proposta.
 Súmula 262 – TCU - O critério definido no art. 48, inciso II, § 1º,
alíneas “a” e “b”, da Lei nº 8.666/93 conduz a uma presunção
relativa de inexequibilidade de preços, devendo a Administração
dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da
sua proposta.
Os critérios objetivos, previstos nas normas legais, de aferição da
exequibilidade das propostas possuem apenas presunção relativa,
cabendo à Administração dar oportunidade ao licitante para
demonstrar a viabilidade de sua proposta (Acórdão 2143/2013-
TCU-Plenário; relator: Ministro Benjamin Zymler)
Juízo do pregoeiro acerca da aceitabilidade da proposta deve ser
feito após a etapa competitiva do certame (fase de lances) ,
devendo o licitante ser convocado para comprovar a
exequibilidade da sua proposta antes de eventual desclassificação.
Apenas em situações extremas, quando os lances ofertados
configurarem preços simbólicos, irrisórios ou de valor zero,
gerando presunção absoluta de inexequibilidade, admite-se a
exclusão de lance durante a etapa competitiva do pregão (Acórdão
1620/2018-TCU-Plenário; Relator: Ministro José Mucio Monteiro)

c) Apresentada a documentação comprobatória, verificam-se suas

fontes e origens das informações (diligências), procedendo-se,
fundamentadamente, a classificação ou desclassificação da
proposta analisada.
O pregoeiro, em procedimento inegavelmente objetivo, apontou a
inconsistência na formação de preços da empresa Proteção
Vigilância. A licitante, em outra via, não apresentou elementos
materiais que atestassem a exequibilidade de sua proposta, seja na
previsão de seu fluxo de caixa, seja na adaptação de outros
encargos dispostos nas composições de custos. No estrito
cumprimento do normativo, em julgamento objetivo, restava ao
pregoeiro a desclassificação da proposta. Tal procedimento não
demonstra haver qualquer reprimenda sobre a conduta do gestor.”
(Acórdão 1811/14-TCU-Plenário; Relator: Ministro Augusto
Sherman Cavalcanti)

3. ANÁLISE DA PLANILHA DE CUSTOS E FORMAÇÃO

DE PREÇOS PARA AFERIÇÃO DA EXEQUIBILIDADE
A estratégia baseia-se em duas ações:
A primeira ação é a identificação e subtração da Planilha dos Custos
Obrigatórios que, necessariamente, o licitante terá que arcar,
independentemente do preço ofertado em sua proposta. Os custos
obrigatórios são aqueles que, mesmo fazendo parte da composição de
custos, não serão destinados ao licitante, não farão parte do seu lucro ou
ganho, mas sim, de seus compromissos legais, fiscais e trabalhistas.
A segunda ação será a devolução da planilha ao licitante para que
demonstre a exequibilidade de sua proposta – Custos Comprobatórios –
depois de extraídos os custos obrigatórios. Ou seja, custos sobre os quais o
licitante tem de autonomia e controle.
A solidez desse processo fundamenta-se na estrita análise e
identificação de normas legais que apontam e justificam os custos
obrigatórios sem qualquer caráter subjetivo; ou seja, insuscetível de contra
argumentações. Essas informações devem estar expressas no instrumento
convocatório.
Adotaremos como modelo a Planilha de Custos e Formação de
Preços da Instrução Normativa SEGES-MPOG nº 05/17, Anexo VII:
a) Custos Obrigatórios – FASE I - Planilha de Custos e
Formação de Preços
MÓDULO 1: COMPOSIÇÃO DA REMUNERAÇÃO
1 Composição da Remuneração Valor (R$)
A Salário-Base
B Adicional de Periculosidade
C Adicional de Insalubridade
D Adicional Noturno
C Adicional de Hora Noturna Reduzida
TOTAL
MÓDULO 1: TOTAL
Tabela criada pelo autor
MÓDULO 2: ENCARGOS E BENEFÍCIOS ANUAIS,
MENSAIS E DIÁRIOS
SUBMÓDULO 2.1 – 13º (DÉCIMO TERCEIRO)
SALÁRIO, FÉRIAS E ADICIONAL DE FÉRIAS
2.1 13º Salário, Férias e Adicional de Férias Valor (R$)
A 13º Salário
B Férias e Adicional de Férias
TOTAL
SUBMÓDULO 2.1: TOTAL
SUBMÓDULO 2.2 – ENCARGOS PREVIDENCIÁRIOS
(GPS), FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE
SERVIÇO (FGTS) E OUTRAS CONTRIBUIÇÕES
2.2 GPS, FGTS e outras contribuições Valor (R$)
B Salário Educação 2.50%
D SESI / SESC 1.50%
E SENAI / SENAC 1,00%
F SEBRAE 0,60%
G INCRA 0,20%
H FGTS 8,00%
TOTAL 33,80%
 SUBMÓDULO 2.3 – BENEFÍCIOS MENSAIS E
DIÁRIOS

2.3 Benefícios Mensais e Diários Valor (R$)

A Transporte
B Auxílio Refeição/Alimentação
C Assistência Médica e Familiar
D Assistência Odontológica
E Seguro de Vida/Assistência Funeral
TOTAL
Tabela criada pelo autor

MÓDULO 3: PROVISÃO PARA RESCISÃO

3 Provisão para Rescisão Valor (R$)
Multa do FGTS sobre o Aviso Prévio
C Indenizado
Multa do FGTS sobre o Aviso Prévio
F
Trabalhado
TOTAL
Tabela criada pelo autor

MÓDULO 4: CUSTO DE REPOSIÇÃO DO

PROFISSIONAL AUSENTE
SUBMÓDULO 4.2 – SUBSTITUTO NA
INTRAJORNADA
4.2 Substituto na Intrajornada (IN 07/18) Valor (R$)
Substituto na Cobertura de Intervalo
A
para Repouso ou Alimentação
TOTAL
Tabela criada pelo autor

MÓDULO 1 – Menos 6% calculados sobre o salário base,

para efeito do desconto do Vale Transporte,
REMUNERAÇÃO conforme Decreto nº 95247/87, art. 9º, inc. I
SUBMÓDULO 2.1 A) 13º salário: CF/88 art. 7º, inc. VIII;
DÉCIMO TERCEIRO Decreto nº 57155/65, art. 1, § único.
SALÁRIO, FÉRIAS E
B) Férias + 1/3: CF/88 art. 7º inc. XVII,
ADICIONAL DE CLT art. 129
FÉRIAS
A) INSS – contribuição patronal de 20%
sobre a remuneração, não será considerado
para essa etapa devido à compensação
sobre o cálculo de 11% de INSS mediante o
valor bruto da Nota Fiscal: IN RFB nº
971/09 art. 112, 113, IN RFB nº 1717/17
art. 88 inc. I e II.

B) SALÁRIO EDUCAÇÃO – incidência

de 2,5% sobre a Remuneração: IN nº 971/09
art. 109, Anexo I, IN nº 1717/17 art. 88 § 1º
C) SAT/RAT – incidência de 0.5% a 6%
SUBMÓDULO 2.2 (FAP) sobre a Remuneração, não será
 ENCARGOS considerado para essa etapa devido à
PREVIDENCIÁRIOS compensação sobre o cálculo de 11% de
INSS mediante o valor bruto da Nota Fiscal:
(GPS), FUNDO DE IN RFB nº 971/09, art. 72 inc. II, Lei nº
GARANTIA POR 8212/91, art. 31, IN RFB nº 1717/17 art. 88
TEMPO DE SERVIÇO D) SESI e SESC – incidência de 1,5% sobre
E OUTRAS a Remuneração: IN nº 971/09 art. 109,
CONTRIBUIÇÕES Anexo I, IN nº 1717/17 art. 88 § 1º
E) SENAI e SENAC – incidência de 1,0%
sobre a Remuneração: IN nº 971/09 art. 109,
Anexo I, IN nº 1717/17 art. 88 § 1º
F) SEBRAE – incidência de 0,6% sobre a
Remuneração: IN nº 971/09 art. 109, Anexo
I, IN nº 1717/17 art. 88 § 1º
G) INCRA – incidência de 0,2% sobre a
Remuneração: IN nº 971/09 art. 109, Anexo
I, IN nº 1717/17 art. 88 § 1º
H) FGTS – incidência de 8% sobre a
Remuneração: CF/88 art. 7º inc. III, Lei nº
8036/90, Anexo VII-F da IN nº 05/17
SUBMÓDULO 2.3 - Considerados obrigatórios, sejam por força
BENEFÍCIOS da Convenção Coletiva e em razão de lei:
MENSAIS E Instrução Normativa nº 05/17, art. 6º e item
DIÁRIOS: 4.2 do Anexo VII-F
C) Multa do FGTS sobre o Aviso Prévio
Indenizado: CF 88 Art. 7º inc. I, Decreto-
Lei nº 5452/43 (CLT) art. 477, Lei nº
MÓDULO 3 -
8.036/90 art. 18 § 1º
PROVISÃO PARA
F) Multa do FGTS sobre o Aviso Prévio
RESCISÃO Trabalhado: CF 88 Art. 7º inc. I, Decreto-
Lei nº 5452/43 (CLT) art. 477, Lei nº
8.036/90 art. 18 § 1º
SUBMÓDULO 4.2 – A) Somente será considerado se concedido o
intervalo intrajornada ao titular e não for
SUBSTITUTO NA permitida a interrupção da prestação do
INTRAJORNADA serviço no período correspondente.
Tabela criada pelo autor

b) Custos Obrigatórios – FASE II - Tributos incidentes sobre o

valor bruto na Nota Fiscal
Breve observação: durante a fase de lances, tido como boa prática de
gerenciamento do certame, o pregoeiro deve alertar aos concorrentes,
quando notar queda representativa em relação aos preços estimados, que
sobre o valor ofertado incidirão os tributos federais antes da efetiva
emissão da ordem bancária para a conta corrente do possível contratado.
Não foi sem razão que a Instrução Normativa SEGES/MPOG nº 05/17
passou a exigir que constassem no Edital as condições de pagamento:
6. Os pagamentos a serem efetuados em favor da contratada estarão
sujeitos à retenção, na fonte, dos seguintes tributos, quando couber:
6.1. Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ), Contribuição
Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição para o
 Financiamento da Seguridade Social (Cofins), e Contribuição para
os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do
Servidor Público (PIS/Pasep), na forma da Instrução Normativa
RFB nº 1.234, de 11 de janeiro de 2012, conforme determina o art.
64 da Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996;
6.2. Contribuição previdenciária, correspondente a 11% (onze por
cento), na forma da Instrução Normativa RFB nº 971, de 13 de
novembro de 2009, conforme determina a Lei nº 8.212, de 24 de
julho de 1991; e
6.3. Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), na
forma da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003,
combinada com a legislação municipal e/ou distrital sobre o tema.

Na análise da exequibilidade esses custos não podem ser

absolutamente desconsiderados, pois são partes integrantes da projeção de
custos que devem acompanhar a formulação das propostas; ratificado pelo
art. 121 da Lei nº 14.133/21: “somente o contratado será responsável
pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais
resultantes da execução do contrato”.
O real valor destinado ao futuro contratado sofrerá essas retenções,
em outras palavras, o valor da contratação está sujeito obrigatoriamente a
esses abatimentos tributários. Dessa forma, após contabilizar os custos
obrigatórios da planilha (FASE I), considerando o valor mensal da
proposta, devemos calcular os tributos obrigatórios (FASE II).
1. INSTRUÇÃO NORMATIVA RFB Nº 1.234/12 dispõe
sobre a retenção de tributos nos pagamentos efetuados pelos órgãos da
administração pública federal direta, autarquias e fundações federais,
empresas públicas, sociedades de economia mista e demais pessoas
jurídicas que menciona a outras pessoas jurídicas pelo fornecimento de
bens e serviços:
Art. 2º . Ficam obrigados a efetuar as retenções na fonte do Imposto
sobre a Renda (IR), da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
(CSLL), da Contribuição para o Financiamento da Seguridade
Social (Cofins) e da Contribuição para o PIS/Pasep sobre os
pagamentos que efetuarem às pessoas jurídicas, pelo fornecimento
de bens ou prestação de serviços em geral, inclusive obras, os
seguintes órgãos e entidades da administração pública federal:
I - os órgãos da administração pública federal direta;
II - as autarquias;
III -as fundações federais;
IV - as empresas públicas;
 V - as sociedades de economia mista; e
VI - as demais entidades em que a União, direta ou indiretamente
detenha a maioria do capital social sujeito a voto, e que recebam
recursos do Tesouro Nacional e estejam obrigadas a registrar sua
execução orçamentária e financeira no Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (Siafi).

O Anexo I IN RFB nº 1234/12 apresenta a tabela de retenções

incidentes sobre a classificação da natureza do serviço prestado. Nas
atividades terceirizadas com dedicação exclusiva de mão de obra,
geralmente, temos duas classificações: 6147 e 6190. Na primeira, quando a
atividade emprega material, e na segunda, quando não emprega. A
diferença é que na primeira a alíquota do IRPJ ser de 1,2% e, na segunda
de 4,8%. Assim teremos: IRPJ – 1,2% ou 4,8%; CSLL – 1,0%; COFINS –
3.0%; PIS/PASEP – 0,65%.
2. INSTRUÇÃO NORMATIVA RFB Nº 971/09 dispõe sobre
normas gerais de tributação previdenciária e de arrecadação das
contribuições sociais destinadas à Previdência Social e as destinadas a
outras entidades ou fundos, administradas pela Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB).
Antes de efetuar a retenção de 11% sobre o valor bruto da fatura,
conforme a IN nº 971/09 poderão ser deduzidos da base de cálculo, desde
que informado na fatura/NF:
1) Os materiais e equipamentos utilizados para a prestação
de serviços: art. 121 §§ 2º e 3º, art. 122 §1º inc. I
2) O vale-alimentação financiado pelo empregador: Súmula
nº 241/TST, item II; CLT art. 457 §2º; Decreto nº 5/91
arts. 6 e 7
3) O vale-transporte financiado pelo empregador: Decreto
nº 95247/87, art. 6º
Efetuadas essas deduções sobre o valor bruto da fatura/NF calcula-se
11% de contribuição social previdenciária: IN RFB nº 971/09 art. 78, inc.
VI, art. 112.

3. LEI COMPLEMENTAR nº 116/03 dispõe sobre o Imposto

Sobre Serviços de Qualquer Natureza, de competência dos Municípios e
do Distrito Federal de no mínimo 2% e no máximo 5% calculado sobre o
preço do serviço: arts. 8º, 8º-A, 7º, 3º, 4º e 5º
 c) Custos Comprobatórios
Estabelecidos os custos obrigatórios,[33] resta identificar aqueles em
que o licitante comprovará a aceitabilidade dos valores informados.
Tratam-se de ocorrências vinculadas à realidade de cada empresa; são
dados estatísticos e custos de mercado, nesse último influenciado pela
economia de escala a depender do quantitativo global adquirido ou
produzido pelo próprio licitante.
Assim temos:
1) MÓDULO 3 - PROVISÃO PARA RESCISÃO
1. Aviso Prévio Trabalhado e Incidência dos Encargos
do Módulo 2.2: dado estatístico que cabe à empresa
estabelecer
2. Aviso Prévio Indenizado e Incidência do FGTS
(8%): dado estatístico que cabe à empresa
estabelecer.
2) MÓDULO 4.1 – CUSTO DE REPOSIÇÃO DO
PROFISSIONAL AUSENTE: dados estatísticos que
cabe à empresa estabelecer.
3) MODULO 5 – INSUMOS DIVERSOS: valores
dependentes de comprovação através de notas fiscais,
produção própria, entre outros meios
4) MÓDULO 6 – CUSTOS INDIRETOS, TRIBUTOS E
LUCRO: incidente sobre os módulos anteriores
independentes de custos obrigatórios ou comprobatórios.

Para aqueles mais atentos que promovem licitações para contratação

de mão de obra com dedicação exclusiva são nos Módulos 4.1, 5 e 6,
principalmente, onde ocorrem as mais drásticas reduções de valores
quando comparados à proposta inicial do licitante; registram-se
percentuais de 0,1%, 0,001%, 1% nos dados estatísticos e, valores por
vezes 50% a 70% menores que aqueles estimados pela Administração no
módulo dos Insumos Diversos. Por isso, custos comprobatórios.

4. CONCLUSÃO
 Realizadas as diligências, constatadas as provas e documentações
apresentadas pelo licitante; o pregoeiro (a) exercerá o juízo de
admissibilidade para aceitação ou não da proposta, provido de
materialidade necessária e suficiente para contratar ou desclassificar a
concorrente.
 CAPÍTULO III:

O PREGÃO E O DIÁLOGO
COMPETITIVO
 PREGÃO
Principais mudanças com o novo marco regulatório

Antonio Emanuel Vieira Lima

Engenheiro. Diretor Geral do Departamento de Licitações e Compras da Prefeitura Municipal de
Jardinópolis/SP. Pregoeiro. Especialista no sistema Licitações-e do Banco do Brasil. Criador de
conteúdo digital nas áreas de Licitações e Contratos, é o idealizador de um dos maiores perfis no
Instagram sobre a temática.

É inegável o protagonismo do pregão, até mesmo por aqueles que,

por conservadorismo ou receio, prefira não utilizá-lo. Criado para ser
aplicado em maior escala pela Lei n. 10.520/2002, o pregão, além de
apresentar grandes inovações à legislação de Contratação Pública (regida
pela Lei 8.666/93), traz consigo a figura do pregoeiro, pessoa responsável
pela condução do processo licitatório.

O pregoeiro, por sua vez, carrega consigo uma grande

responsabilidade: instruir e assegurar o sucesso da licitação. Essa
responsabilidade, outrora das comissões de licitações, nos remete muitas
vezes ao “fardo” quase solitário que o pregoeiro tem em suas práticas
diárias, especialmente nas instituições públicas que carecem dos
recursos humanos necessários para a correta divisão de funções. Falaremos
disso mais a frente.

Ao delimitar o campo de atuação do pregão nas licitações públicas, a

Lei nº 10.520/02 define:
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser
adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por
esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os
fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e
qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio
de especificações usuais no mercado. Lei 10520/02
 Há, no protagonismo do pregão, diversas considerações e
entendimentos, dentre os quais, cita-se duas inovações importantes:

1) A inversão de fases, em que primeiro é aberta a proposta e

somente depois é feita a habilitação do vencedor da fase de
proposta, trazendo economia de tempo;
2) E a possibilidade de renovação de preços – etapa de lances –,
trazendo maior economicidade.

O pregão trouxe, ainda, maior celeridade para o certame, sendo a

modalidade de licitação com o segundo menor prazo de intervalo entre a
publicidade e abertura do certame: 8 (oito) dias úteis.

Com avanços significativos nas contratações públicas, o pregão

atinge seus “dias de glória” quando, em 2019, foi publicado o Decreto nº
10.024/19, o Novo Decreto do Pregão Eletrônico, que trouxe a
regulamentação e obrigatoriedade do pregão, na forma eletrônica, para a
aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, incluídos os
serviços comuns de engenharia, para os órgãos da Administração Federal
Direta, e para a aquisição de bens e a contratação de serviços decorrentes
de transferências voluntárias da União para os demais entes federativos Art
1§ 1º e § 3º Decreto 10.024/19, e, de quebra, alterou os modos de disputa
Art. 31 Decreto 10.024/19.

Ainda que já existente desde 2005 por meio do Decreto nº 5.450/05,

o pregão na forma eletrônica carecia de uma regulamentação específica
que contemplasse os avanços tecnológicos e as novas dinâmicas de
contratação pública. Oportunamente, vale citar um fator que ratificou a
importância da utilização do pregão na forma eletrônica para além da
legislação: a pandemia da COVID-19, a maior crise sanitária dos últimos
tempos, que limitou a interação social e, por conseguinte, o pregão
presencial.
 A pergunta que todos nós fazemos, ao ler esta obra: mas, e a Nova
Lei de Licitações e Contratos?

A Lei nº 14.133/2021, publicada em 1º de abril de 2021, traz uma

roupagem muito interessante no que tange ao pregão. Aliás, pela Nova Lei,
a concorrência e o pregão se tornam “irmãos gêmeos”, porém com gostos
diferentes. Veja abaixo:
Art. 29. A concorrência e o pregão seguem o rito procedimental
comum a que se refere o art. 17 desta Lei, adotando-se o pregão
sempre que o objeto possuir padrões de desempenho e qualidade
que possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificações usuais de mercado. Lei nº 14.133/21.

Em resumo, embora gêmeos, o pregão tem um gosto peculiar:

Art. 29. Lei nº 14.133/21. (...) adotando-se o pregão sempre que o
objeto possuir padrões de desempenho e qualidade que possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações
usuais de mercado.

Permita-me o questionamento: não seria mais engenhoso se a

concorrência e o pregão fossem uma coisa só, ou seja, uma única
modalidade de licitação?

Pois bem. Valendo-me da licença poética, afirmo (ou suponho): o

legislador, ao conceber o texto, parece ter tido o intuito de homenagear e
prestigiar a modalidade que protagonizou inúmeras inovações e quebras de
paradigmas nas contratações públicas. Nesse sentido, além de destaca-la e
deixar a sua essência intacta, trouxe modernidade a ela.

Com os pontos alinhados e a visão histórica do pregão apresentada,

retomamos a pergunta: o que mudar no pregão na Nova Lei?

Vamos entender, primeiro, a redação do Art.17:

Art. 17. Lei 14.133/2021. O processo de licitação observará as
seguintes fases, em sequência:
I - preparatória;
II - de divulgação do edital de licitação;
III - de apresentação de propostas e lances, quando for o caso;
IV - de julgamento;
V - de habilitação;
 VI - recursal;
VII - de homologação.

Entendemos, logo que nos deparamos com o processo de licitação na

Lei nº 14.133/2021, com dois pontos que aqui destaco:

1) O planejamento como alicerce da contratação pública;

2) E o enfoque procedimental muito bem delineado.

Os dois pontos acima, alinhados ao que é instruído no Art. 18, trará

mais segurança e respaldo ao pregoeiro na operacionalização do pregão.
Veja abaixo:
Art. 18. Lei 14.133/2021. A fase preparatória do processo
licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-
se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do
caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis
orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas,
mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação.

Entendimentos esclarecidos quanto a base da licitação (o

planejamento) e os seus impactos no sucesso ou no insucesso do pregão,
precisamos entender mais à frente. Nesse sentido, perguntamos: e os
modos de disputas, como ficarão na Nova Lei?

Com a regulamentação dos modos de disputas pelo Decreto nº

10.024/19, a Lei nº 14.133/2021 segue as mesmas definições, com
algumas ressalvas. Veja abaixo:
Art. 56. Lei 14.133/2021. O modo de disputa poderá ser, isolada ou
conjuntamente:
I - aberto, hipótese em que os licitantes apresentarão suas propostas
por meio de lances públicos e sucessivos, crescentes ou
decrescentes;
II – fechado, hipótese em que as propostas permanecerão em sigilo
até a data e hora designadas para sua divulgação.

E é neste exato momento que os mais atentos, dirão “agora posso

fazer pregão sem disputa de lances”. No entanto, muita ATENÇÃO!
Embora o Art. 56 diga “isolado ou conjuntamente”, ele segue afirmando
no parágrafo primeiro que “a utilização isolada do modo de disputa
fechado será vedada quando adotados os critérios de julgamento de menor
preço ou de maior desconto”.
Só para relembrar, o Art. 6 define:
XLI - pregão: modalidade de licitação obrigatória para aquisição de
bens e serviços comuns, cujo critério de julgamento poderá ser o de
menor preço ou o de maior desconto.

Outra pergunta que trago e acredito que esteja permeando o

pensamento dos pregoeiros é: a Lei nº 14.133/2021 revoga a Lei nº
10.520/02 e extingue o pregão presencial?

A resposta é não. Caso opte em fazer o pregão presencial, o órgão

deve justificar a motivação da escolha e seguir do pregão eletrônico, ou
seja, a sessão pública deverá ser gravada em áudio e vídeo. Veja abaixo:
§ 2º As licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma
eletrônica, admitida a utilização da forma presencial, desde que
motivada, devendo a sessão pública ser registrada em ata e gravada
em áudio e vídeo. Art. 22. Lei nº 14.133/2021.

Vale reforçar que a Nova Lei de Licitações traz, como ponto basilar,
o princípio da virtualização dos atos da licitação. Neste sentido, a
recomendação é fazer uma adequação, ainda que gradual, para utilizar o
pregão presencial como exceção.

Com lupa apontada para a Lei nº 14.133/2021, nos resta a pergunta:

e o pregoeiro, manteve seu papel na condução do processo?

Antes de responder, precisamos entender o “novo“ agente de

contratação, nome denominado ao servidor público efetivo – isso mesmo,
segundo a Nova Lei, este profissional deverá ser efetivo. Veja abaixo:
LX - agente de contratação: pessoa designada pela autoridade
competente, entre servidores efetivos ou empregados públicos dos
quadros permanentes da Administração Pública, para tomar
decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso ao
procedimento licitatório e executar quaisquer outras atividades
necessárias ao bom andamento do certame até a homologação. Art.
6º. Lei nº 14.133/2021

Pelo que podemos observar e sabendo que ainda há muita

regulamentação pela frente, o agente de contratação atuará como
responsável por gerenciar a fase interna e externa da licitação, inclusive
cobrando as áreas responsáveis para que deem andamento ao processo.

Entendidos quanto ao agente de contratação, voltamos a pergunta: e

o pregoeiro?

A resposta é tão simples quanto a pergunta. O pregoeiro continua

sendo e exercendo o papel que sempre exerceu. Veja que no Art. 8º, § 5º
da Lei nº 14.133/2021, diz que “em licitação na modalidade pregão, o
agente responsável pela condução do certame será designado pregoeiro”.

Em resumo, apesar de não estar explicito e ainda com muitas

controvérsias pela falta da palavra “contratação” após a palavra “agente”,
tudo indica que o pregoeiro também é um agente de contratação – neste
caso, nomeado com o título de pregoeiro quando está julgando o pregão.
Há quem dirá o contrário, afirmando que ele (o pregoeiro) não se enquadra
como agente de contratação. Ainda é cedo para afirmações. É necessário
que aguardemos a regulamentação.

Olhando para o passado, a Lei nº 10.520/02 trouxe grandes

inovações, como a inversão de fases e a possibilidade de renovação de
preços (fase de lances). Acerca do pregoeiro, embora não diga claramente
quais são as atribuições, a Lei afirma que ele é o responsável pela
condução do certame. Já no Decreto nº 5454/05, que regulamentou o Art. 2
§ 1º da Lei do Pregão, observamos diversas inovações e melhorias em
relação a Lei original, como a possibilidade de lances intermediários e de
todos participarem da etapa de lances – independente do valor da proposta
inicial – e claro, a forma eletrônica de disputa.

O Decreto nº 10.024/19, por sua vez, traz as atribuições de cada ente

que compõe o pregão eletrônico, dentre eles, o pregoeiro. De igual forma,
também inova nos modos de disputa, evoluindo o que tínhamos no Decreto
nº 5.450/05 e, ainda, traz a exigência da documentação anexada
previamente no sistema, atendendo ao desejo de muitos pregoeiros que
almejavam o fim dos licitantes aventureiros.

Em síntese, podemos destacar que tanto o pregoeiro quanto o pregão

seguem em destaque na legislação geral de contratação pública, agora com
mais atores envolvidos, em especial o “novo” agente de contratação.

A nós, pregoeiros, resta a esperança de que a Nova Lei siga o

movimento iniciado pelos Decretos nº 5.450/05 e nº 10.024/19, que
modernizaram e lançaram luz a modalidade “queridinha” dos agentes e
instituições públicas: o pregão.

Ainda há muitas adequações a serem feitas durante os 2 (dois) anos

de aplicação concomitante dos regimes. É tempo de dedicarmos nossos
esforços na compreensão de cada ponto da Lei nº 14.133/2021, que traz
um olhar atento e muito assertivo ao planejamento e aos procedimentos de
contratação pública.
 ACEITABILIDADE DA PROPOSTA E
OBRIGATORIEDADE DE NEGOCIAÇÃO DE
PREÇOS NO PREGÃO
Considerações e critérios

Gisella Maria Quaresma Leitão

Advogada. Mestranda em Direito Público pela UCP. Coordenadora técnica adjunta do Setor de
Licitações do CONFERE/RJ. Pregoeira. Juíza Leiga (2008-2010) no TJ-RJ. Oficial da Marinha do
Brasil (2012-2019). Influenciadora e criadora de conteúdo digital nas áreas de Licitações e
Contratos.

Nádia Aparecida Dall Agnol

Pós-graduanda em Direito Administrativo Municipal pela UNIPAR. Chefe da Divisão de Pregão
Eletrônico da Prefeitura Municipal de Francisco Beltrão/PR. Pregoeira. Especialista no sistema
COMPRASNET e BLL COMPRAS. Influenciadora e criadora de conteúdo digital nas áreas de
Licitações e Contratos.

Antes de tratar do tema proposto de maneira mais específica, é

importante trazer alguns destaques no que se refere à modalidade
licitatória do pregão. Como é sabido, a Lei nº 10.520/02 estabelece normas
gerais dos pregões na forma presencial e eletrônica, e abrange também a
aplicação subsidiária da Lei Geral de Licitações nº 8.666/93 em seu art.
9º.
O pregão possui algumas características fundamentais: a utilização
para compras e serviços comuns, inclusive os de engenharia; a
possibilidade do licitante reduzir o valor da proposta durante a sessão; a
inversão das fases de julgamento; e, por fim, a unificação da fase recursal.
Niebuhr (2015, p. 297) esclarece que são poucos os dispositivos da
Lei nº 10.520/02 destinados ao pregão eletrônico. O principal dispositivo é
o §1 do art. 2º: “poderá ser realizado o pregão por meio da utilização de
recursos de tecnologia e informação, nos termos de regulamentação
específica”.
Em virtude do veto ao art. 2º, caput da Lei nº 10.520/02, coube ao
Poder Executivo regulamentar e disciplinar o instituto do pregão
eletrônico. Com isso, foi instituído o Decreto nº 5.450/05, cujas
disposições foram expressamente revogadas por determinação do art. 60
do novo Decreto nº 10.024/19, que regulamentou a licitação na
modalidade de pregão, na forma eletrônica, para a aquisição de bens e a
contratação de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de
engenharia, e dispõe sobre o uso da dispensa eletrônica, no âmbito da
administração pública federal.
Como é de sabença ordinária, o Senado Federal aprovou no dia 10
de março de 2021 a redação final do projeto que culminou com a Lei nº
14.133/2021. O texto aprovado agora, em sua essência, é resultante do
trabalho da Comissão Temporária de Modernização da Lei de Licitações e
Contratos, criada pela Presidência do Senado Federal em 2013.
A Lei nº 14.133/2021 revoga explicitamente os seguintes diplomas:
a Lei nº 8.666/93, a Lei do Pregão nº 10.520/02 e a Lei do Regime
Diferenciado de Contratações Públicas – RDC nº 12.262/01. Foi
estabelecido um período de convivência de 2 (dois) anos com essas
normas, quando haverá a possibilidade da utilização do novo ou do velho
regime (§ 2º do art. 191), principalmente para fins adaptativos e
funcionais.

1. ANÁLISE DA PROPOSTA INICIAL NO PREGÃO

Ao tratar de aceitabilidade de propostas anteriores à fase de lances, a
Lei nº 10.520/02, em seu art. 4º, incisos VII, VIII e IX dispõe que: em um
pregão presencial, os interessados ou representantes devem apresentar
declaração de ciência quanto ao cumprimento dos requisitos de habilitação
no início da sessão em que entregarão os envelopes contendo a proposta
inicial ao pregoeiro, para que, em seguida, o autor da oferta de valor mais
baixo e aqueles das ofertas com preços até 10% (dez por cento) superiores
àquela poderão fazer novos lances verbais e sucessivos até a proclamação
do vencedor. É dever do pregoeiro analisar a proposta quanto à
conformidade com os requisitos do edital antes de determinar a proposta
de menor valor válida e seguir o certame. Sendo que, na ausência de pelo
menos 3 (três) ofertas nesse limite, poderão os autores das melhores
propostas subsequentes, até no máximo 3 (três), para que estes possam
oferecer novos lances verbais e sucessivos, quaisquer que sejam os preços
oferecidos.
Por outro lado, o Decreto Federal nº 10.024/19, trata da
aceitabilidade da proposta de forma diversa no contexto do pregão
eletrônico, visto que o seu art. 28 diz incumbir ao pregoeiro verificar as
propostas apresentadas e desclassificar apenas aquelas que não estejam em
conformidade com os requisitos estabelecidos no edital. Dessa forma,
todas as empresas detêm a oportunidade de participar da fase de lances, o
que independe do valor inicial da proposta, salvo nos casos em que a
proposta seja desclassificada.
A proposta no pregão eletrônico poderá ser analisada em três
momentos distintos, a saber: a análise da proposta eletrônica, a
aceitabilidade para início da fase de lances e posterior a ela, já com as
devidas retificações realizadas pelos licitantes contendo o seu melhor
preço e os demais requisitos solicitados no Edital. Tanto a Lei do Pregão
quanto o Decreto Federal do pregão eletrônico definiram que antes da fase
competitiva o pregoeiro deverá avaliar a conformidade das propostas aos
requisitos do edital, sendo cabível a desclassificação apenas em casos
extremos.
Tendo em vista que é vedado ao licitante identificar-se durante o
preenchimento do campo de descrição detalhada do item, como previsto
no art. 30, § 5º do Decreto nº 10.024/2019, poderá advir a sua
desclassificação. Da mesma forma, naqueles casos em que o objeto
informado no campo de descrição detalhada seja completamente
discrepante ao solicitado em edital, trago um exemplo: edital solicita um
televisor e o licitante cota uma geladeira. Além desses, casos a
inexequibilidade inquestionável da proposta também podem ser
desclassificados.
A esse respeito, recentemente o TCU se manifestou através do
Acórdão nº 674/2020- Plenário, trata que:
O juízo do pregoeiro acerca da aceitabilidade da proposta deve ser
feito após a etapa competitiva do certame (fase de lances), devendo
o licitante ser convocado para comprovar a exequibilidade da sua
proposta antes de eventual desclassificação. Apenas em situações
extremas, quando os lances ofertados configurarem preços
simbólicos, irrisórios ou de valor zero, gerando presunção absoluta
de inexequibilidade, admite-se a exclusão de lance durante a etapa
competitiva do pregão.
Diante disso, verificada a presunção relativa de inexequibilidade de
determinada proposta, não deve o pregoeiro realizar a desclassificação
preliminar do licitante, senão depois de oportunizar a comprovação da
viabilidade do preço.
 Cabe destacar que o TCU também se manifestou defendendo a
possibilidade de desclassificação durante a etapa de lances, através do
Acórdão 2920/2020 – Plenário, em que No modo de disputa aberto e
fechado (art. 31, inciso II, do Decreto 10.024/2019), o pregoeiro deve
desclassificar lances manifestamente inexequíveis durante a etapa aberta,
uma vez que estes não podem servir de parâmetro à convocação de
licitantes para a etapa fechada (art. 33, §§ 2º e 3º, do Decreto
10.024/2019), sob risco de prejuízo à competitividade do certame. Cabe
ressaltar que se trata de uma exceção.
De forma mais sucinta, com exceção desses casos extremos, os
regulamentos determinam que apenas com o encerramento da etapa de
lances a proposta será examinada e a primeira colocada classificada. Nesse
momento pode ocorrer também a desclassificação por valor excessivo,
uma vez durante a fase de lances todos os valores propostos sofrem
alterações, mesmo que esses valores estejam fixados no convocatório.
Acrescente-se ainda que a Lei nº 14.133/2021, no art. 59, prevê que
sejam desclassificadas as propostas que: contiverem vícios insanáveis; não
obedecerem às especificações técnicas pormenorizadas no edital;
apresentarem preços inexequíveis ou permanecerem acima do orçamento
estimado para a contratação; não tiverem sua exequibilidade
demonstrada, quando exigido pela Administração e apresentarem
desconformidade com quaisquer outras exigências do edital, desde que
insanável.
Ademais, os § 1º e 2º preceituam que essa verificação da
conformidade das propostas poderá ser feita exclusivamente em relação à
proposta mais bem classificada, bem como, poderá ser realizada de acordo
com as necessidades administrativas a fim de aferir a exequibilidade das
propostas ou mesmo exigir dos licitantes essa demonstração.
Diante do exposto, compreende-se que não há mudanças
significativas quanto às formas de aceitabilidade da proposta anterior à
fase de lance no pregão presencial com a vigência da Lei nº 14.133/2021.
Até o presente momento, o pregão eletrônico é regido pelas normas
previstas no Decreto Federal nº 10.024/19. Em resumo, cabe ao pregoeiro
observar os requisitos mínimos necessários para o início da fase de lances
e após o encerramento dessa etapa será necessária a análise cautelosa das
propostas selecionadas, seja por critérios de êxito no certame ou conforme
critérios administrativos.
 2. FASE DE NEGOCIAÇÃO
Com o término da etapa de lances, inicia-se a etapa de negociação de
preços entre o pregoeiro e os licitantes inicialmente vencedores. Essa etapa
pauta-se, principalmente, em negociar visando a preservação do erário, que
é um dos deveres fundamentais dos agentes da Administração Pública,
com ênfase aos processos licitatórios.
Em recente precedente, extraído do Acórdão nº 534/2020 – Primeira
Câmara TCU, foi decidido que: “Na modalidade pregão, a negociação
com o licitante vencedor visando obter melhor proposta para a
Administração deve ser realizada mesmo se o valor ofertado for inferior
aquele orçado pelo órgão ou entidade promotora do certame”.
Antes mesmo da publicação do Novo Decreto de Pregão Eletrônico,
o TCU já havia se manifestado através do Acórdão nº 694/2014 - Plenário,
nos seguintes termos:
[...] constitui poder-dever da administração a tentativa de
negociação para reduzir o preço final, tendo em vista a
maximização do interesse público em obter a proposta mais
vantajosa, mesmo que eventualmente o valor da oferta tenha sido
inferior à estimativa da licitação.

Ao tratar da negociação, cabe trazer o disposto na Lei do Pregão nº

10.520/02 art. 4º: “XVII - nas situações previstas nos incisos XI e XVI, o
pregoeiro poderá negociar diretamente com o proponente para que seja
obtido preço melhor.” (grifo nosso)
Já o Decreto nº 10.024/19, em seu art. 38, aduz que a negociação se
dá de forma diversa, que induz a obrigatoriedade de negociação por parte
do pregoeiro, vejamos:
Art. 38. Encerrada a etapa de envio de lances da sessão pública, o
pregoeiro deverá encaminhar, pelo sistema eletrônico,
contraproposta ao licitante que tenha apresentado o melhor preço,
para que seja obtida melhor proposta, vedada a negociação em
condições diferentes das previstas no edital.
§ 1º A negociação será realizada por meio do sistema e poderá ser
acompanhada pelos demais licitantes.
§ 2º O instrumento convocatório deverá estabelecer prazo de, no
mínimo, duas horas, contado da solicitação do pregoeiro no
sistema, para envio da proposta e, se necessário, dos documentos
complementares, adequada ao último lance ofertado após a
negociação de que trata o caput. (grifo nosso)
 Independentemente do melhor lance já estar em valor igual ou
inferior ao “valor estimado” ou “valor máximo aceitável”, de acordo com
o disposto é um dever legal do pregoeiro realizar a etapa de negociação. E,
em se tratando de pregão eletrônico, conforme art. 38 § 1º do Decreto
Federal nº 10.024/2019, essa negociação deve ocorrer obrigatoriamente
através do próprio sistema utilizado (chat), e deve ser enviada
contraproposta, para que todos os participantes tomem conhecimento desse
procedimento, sendo vetadas as negociações fora do sistema.
Sobre esse princípio, a Lei nº 14.133/2021 dispõe em seu art. 61
que:
Art. 61. Definido o resultado do julgamento, a Administração
poderá negociar condições mais vantajosas com o primeiro
colocado.
§ 1º A negociação poderá ser feita com os demais licitantes,
segundo a ordem de classificação inicialmente estabelecida, quando
o primeiro colocado, mesmo após a negociação, for desclassificado
em razão de sua proposta permanecer acima do preço máximo
definido pela Administração. (grifo nosso).

E assim, trouxe a negociação para fase de julgamento, devendo neste

caso igualmente ser realizada com o primeiro colocado.
Há um importante debate sobre a “inutilidade” da negociação
obrigatória disposta no Decreto Federal nº 10.024/19. Percebe-se pouca ou
nenhuma disposição do licitante aceitar a redução de sua proposta de
preço, e, além disso, sua recusa na negociação não altera a classificação
dos licitantes, salvo nos casos em que a melhor proposta está superior ao
“máximo estimado em edital” ou esta não atende aos requisitos de
habilitação.
Entretanto, não se deve perceber a obrigatoriedade de negociação
como um “carma”, mas como um ato a ser praticado visando o maior
sucesso e a maior economicidade no processo licitatório. Ainda sobre o
uso do pregão eletrônico, a negociação por meio de contraproposta deve
passar pela análise criteriosa do pregoeiro – principalmente quanto ao
valor de mercado do bem licitado –, para que possam ser apresentados
fundamentos concretos para a diminuição justa do preço estimado pelo
licitante.
À vista dessa pesquisa de preços de mercado, o TCU publicou o
Acórdão nº 1372/2019-Plenário, de relatoria do ministro Benjamin
Zymler, em que decidiu que não é atribuição legal do pregoeiro avaliar o
conteúdo da pesquisa realizada pelo setor competente, posto que ele tem a
responsabilidade, em regra, apenas para os atos relacionados à condução
do procedimento licitatório. Por outro turno é de máxima relevância que o
pregoeiro analise a aceitabilidade da proposta no momento de adjudicar o
processo licitatório e, se necessário, reporte ao departamento demandante
do Termo de Referência e Pesquisa de Preços, a fim de subsidiar sua
decisão.
A atual redação do art. 38 do Decreto Federal nº 10.024/2019,
descreve que a negociação deve ser realizada item a item, quando da sua
interpretação literal, o que, no entanto, inviabiliza a agilidade de
procedimentos licitatórios com demasiados itens no uso do pregão
eletrônico. Sendo assim, a busca pela ideal contraproposta se dá pela
indagação por descontos para os licitantes, principalmente quando
tratamos de uma licitação com extensos itens, o que viabiliza a fase de
negociação, bem como promove a preservação do erário em sessão
pública.
Além disso, segundo Sidney Bittencourt (2020, p. 210) que:
[...] a negociação deve ocorrer, a nosso ver, de forma transparente,
com a indagação junto ao adjudicatário quanto à possibilidade de
redução do preço. Por outro lado, da forma que está redigido o
dispositivo, pode o desavisado, ao lê-lo, supor que, na não
aceitação do valor contraposto, poderá o pregoeiro rejeitar a
proposta daquele que foi considerado vencedor, o que,
absolutamente, não é o que a regra visa.

Como dito, em conformidade com os princípios da eficiência e da

economicidade, é dever do pregoeiro, sempre, tentar a negociação, porém,
se o licitante apresenta um valor da proposta dentro daquele praticado no
mercado e do máximo estimado em edital, o pregoeiro não tem meios para
forçar a redução de preços e tampouco desclassificar o licitante pela
ausência de redução.
Sobre esse tema, os professores Rafael Sérgio de Oliveira e Victor
Amorim, discorrem (2020, p. 180):
[...] cumpre ponderar que a negociação pode ser buscada pela
Administração até o encerramento do certame, porque nada impede
que, a partir de informações e subsídios supervenientes ao
julgamento da proposta (art. 39), o Pregoeiro busque nova
negociação durante a análise da habilitação ou mesmo antes da
proclamação do resultado.

Por fim, a utilização da negociação na modalidade pregão traz

economicidade à Administração e beneficia toda a sociedade. Com essa
racionalização de custos, restarão recursos mais volumosos para o
investimento em políticas públicas necessárias à efetivação de direitos
fundamentais, especialmente os de natureza prestacional, intrinsecamente
relacionados à ideia de mínimo existencial.
 DIÁLOGO COMPETITIVO
O que é e como funcionará essa nova modalidade de licitação?

Rafael Pacheco da Silva Costa

Pós-graduado em Direito Público pela UCP e em Direito para a Carreira da Magistratura pela
EMERJ. Assessor da Secretaria-Geral do MPRJ. Professor de Direito Constitucional da EMERJ.
Coordenador de Licitações Sustentáveis e do Grupo de Estudos e Desenvolvimento de Boas
Práticas em Licitações e Contratos do MPRJ.

Dentre as diversas novidades contidas na Lei nº 14.133/2021, a Nova

Lei de Licitações e Contratos Administrativos, estão as mudanças no rol de
modalidades de licitatórias[34]: foram extintos o convite e a tomada de
preços, foi agregado o pregão ao rol geral das modalidades e foi criado um
novo procedimento: o diálogo competitivo.
Este artigo tem como objetivo analisar essa nova modalidade,
especialmente no que se refere ao seu aspecto conceitual, ao rito para ela
delineado na nova lei, assim como as vantagens e os riscos ou pontos de
atenção decorrentes da sua adoção.
O diálogo competitivo é procedimento de inspiração europeia,
adotado naquela Comunidade desde 2004 e atualmente regulado pela
Diretiva 2014/24/EU[35]. Trata-se de procedimento de contratação pública
que tem lugar, primordialmente, quando a Administração, por diversas
razões vinculadas à alta complexidade envolvida na empreitada, não tem
condições de desenvolver internamente solução ou soluções para
determinada demanda sua. Em outras palavras, pode-se dizer que a
Administração possui uma necessidade, mas não é capaz de definir como
essa necessidade deve ser suprida, sem necessariamente recorrer aos
agentes econômicos privados.
A Lei nº 14.133/2021, adotando, neste ponto, boa técnica
legislativa, cuidou de conceituar o diálogo como aquela modalidade
indicada para a contratação de obras, serviços e compras por meio da
realização de diálogos da Administração com licitantes prévia e
objetivamente selecionados, com o objetivo de desenvolver uma ou mais
alternativas capazes de atender às necessidades do órgão ou entidade, com
a apresentação de proposta final pelos licitantes, após o encerramento dos
diálogos.[36]
Note-se, portanto, ainda na perspectiva da concepção do
instrumento, que o diálogo competitivo visa a suprir uma lacuna
extremamente comum, incômoda e cara à Administração Pública
brasileira: a ausência de elemento humano próprio suficientemente
capacitado a ponto de guarnecer o Poder Público de condições para
desenvolver soluções que envolvam alta complexidade tecnológica.
Esse objetivo (de suprir a citada lacuna) vai ao encontro da
denominada assimetria cognitiva, outra característica que frequentemente
permeia as discussões acerca da eficácia dos procedimentos licitatórios e
de contratação pública. A assimetria cognitiva guarda a ideia de que o
mercado detém informações, conhecimentos e expertises que não estão ao
alcance do Poder Público, de modo que, quanto mais amortecida for essa
discrepância, maiores as chances de as contratações públicas serem mais
exitosas, inclusive sob o aspecto econômico.
Nesse sentido, ao prever expressamente diálogos entre a
Administração e os licitantes, essa nova modalidade fomenta a troca entre
os dois “lados” do processo, viabilizando uma maior fluidez de
informações do mercado na direção do Poder Público.
Devidamente assentada a noção do diálogo competitivo, importante
analisar as hipóteses normativas de cabimento, bem como o rito que a
nova lei imprimiu à modalidade.
A redação adotada no caput do art. 32[37] da lei deixa clara a
excepcionalidade da nova modalidade, ao utilizar a palavra “restrita”.
Portanto, o diálogo não cabe para objetos comuns ou de baixa e média
complexidade.
A Administração pode se valer dessa nova modalidade sempre que
verificar o preenchimento dos requisitos dos dois incisos que compõem o
caput do art. 32 da lei.
Note-se que, no projeto da nova lei, havia três hipóteses de
cabimento estampadas nos três incisos que integravam o caput do art. 32.
Os dois primeiros incisos, devidamente sancionados, se relacionam com o
objeto em si, mas o terceiro inciso, vetado, dizia respeito especialmente às
propostas e à inviabilidade fática de apreciação delas pelos modos
tradicionais de disputa aberto e fechado.
 Outro aspecto que merece grifo nas hipóteses de cabimento é a
previsão de que a estrutura jurídica ou financeira do contrato pode ser
objeto dos diálogos, o que abre uma importante janela no sentido da
modernização e customização do instrumento de contrato e,
consequentemente, da própria relação contratual, tornando-a mais realista
e equilibrada.
A partir da análise das disposições introduzidas no parágrafo 1º do
art. 32, da nova lei, pode-se concluir que a (macro) fase externa do diálogo
competitivo compõe-se, estruturalmente, por duas fases: a dos diálogos e a
competitiva.
A primeira fase inaugura-se com a publicação de um edital, por meio
do qual a Administração divulgará suas necessidades e os requisitos
objetivos de pré-seleção, devendo ser admitidos aos diálogos todos os
licitantes que preencham os requisitos de pré-seleção, os quais, registre-se,
não podem veicular conteúdo indevidamente discriminatório.
Na prática, o que se tem é que essa etapa de pré-seleção, dentro da
primeira fase do certame, assemelha-se à fase de habilitação das
modalidades tradicionais, como a concorrência. Portanto, serão analisados,
basicamente, os atributos jurídicos, econômico-financeiros, fiscais e
técnicos dos licitantes.
Os pré-selecionados serão então convidados para os diálogos
propriamente ditos, que consistem na oportunidade em que os licitantes
apresentarão à Administração suas soluções para a demanda posta.
A nova lei teve o cuidado de garantir o sigilo dessa etapa, justamente
para resguardar a autoria das soluções inovadoras apresentadas. Esse dever
de sigilo, no entanto, não implica negligenciar a transparência, pois as
reuniões com os licitantes pré-selecionados deverão ser registradas em ata
e gravadas mediante utilização de recursos tecnológicos de áudio e vídeo.
A etapa dos diálogos pode conter diversas fases sucessivas, previstas
no edital, de modo que a cada fase a Administração elimine e restrinja as
soluções ou as propostas a serem discutidas. Os diálogos podem ser
mantidos até que a Administração, fundamentadamente, escolha a solução
ou as soluções que atendam às suas necessidades.
Eleita a solução ou as soluções, inaugura-se a segunda fase do
certame, que é a competitiva ou concorrencial. Essa fase se inicia com a
publicação de um novo edital, no qual a Administração dará publicidade à
solução que atenda às suas necessidades, escolhida na fase anterior, e
fixará os critérios objetivos a serem utilizados para a seleção da proposta
mais vantajosa.
Estabeleceu-se a abertura de prazo não inferior a 60 (sessenta) dias
úteis, para que todos os licitantes pré-selecionados apresentem suas
propostas, que serão julgadas segundo os critérios estabelecidos no edital,
dentre os previstos no art. 33 da nova lei[38].
O diálogo competitivo será processado e julgado por uma comissão
de contratação composta de pelo menos 3 (três) servidores efetivos ou
empregados públicos pertencentes aos quadros permanentes da
Administração.
Devido à alta complexidade técnica envolvida, a nova lei facultou a
contratação de profissionais para assessoramento técnico da comissão,
mediante assinatura de termo de confidencialidade e garantia de não
praticarem atividades que possam configurar conflito de interesses.
Diante de todo o exposto em relação a finalidade da nova
modalidade, assim como ao seu rito procedimental, podem-se identificar
vantagens e pontos de atenção, os quais serão pontuados a seguir.
Relativamente aos benefícios, destacam-se uma maior aproximação
entre a Administração Pública e o setor privado, possibilitando, como já
exposto anteriormente, a mitigação da assimetria cognitiva que caracteriza
essa relação público x privado. Outro aspecto relevante reside na
possibilidade de modernização da relação contratual, tornando-a mais
eficiente em todos os aspectos.
Pode-se ainda apontar a salutar vinculação entre a fase negocial e a
etapa de disputa, o que estimula a construção de soluções consistentes e
adequadas e garante a participação, na fase de disputa, apenas dos
licitantes que efetivamente estudaram e compreenderam a complexidade
do projeto como um todo[39].
Por outro lado, alguns pontos merecem atenção, pois podem
dificultar ou até mesmo inviabilizar a utilização do diálogo competitivo no
Brasil. Cite-se, dessa forma, a patente dificuldade que se imporá à
comissão processante para comparar objetivamente soluções não
necessariamente idênticas. A legitimidade das decisões adotadas passará
necessariamente pela superação do ambiente de desconfiança e
insegurança que, com certa razão, permeia o ambiente de negócios
envolvendo a Administração Pública. Da mesma forma, fundamental será
que se imprima deferência às decisões administrativas, qualificando como
legítimas as escolhas do gestor.[40]
Não se está a criticar ou negar a necessidade de atuação efetiva dos
órgãos de controle. Absolutamente. O que se aponta é a necessidade de
que as escolhas administrativas sejam prestigiadas, desde que feitas num
cenário de regras claras, transparência, isonomia, motivação e segurança
jurídica. Isso parece fundamental para o sucesso do diálogo competitivo no
nosso país.
Por fim, ainda que se permita, segundo a nova lei, a contratação de
assessoramento técnico para a comissão de contratação, é altamente
recomendável que os integrantes do colegiado sejam capacitados
adequadamente, principalmente em temas que os preparem para os
diálogos, os quais exigirão desenvoltura, firmeza e tenacidade para que se
faça prevalecer, ao final, de fato, a solução mais adequada às necessidades
da Administração e não aquela cujo “vendedor” foi mais hábil ao dialogar.
Diante de todo o exposto, pode-se concluir que o diálogo
competitivo pode representar uma grande virada no modo como são
licitadas e contratadas soluções de alta complexidade ou pode se tornar
mais uma novidade que não “colou”. Essa definição dependerá de como
serão tratadas todas aquelas condições já citadas, que gravitam ao redor da
sua aplicação e influenciam diretamente na sua eficácia. A conferir.
 CAPÍTULO IV:

A CONTRATAÇÃO DIRETA
 DISPENSA DE LICITAÇÃO
Novos limites e mais agilidade procedimental

Rafael Pacheco da Silva Costa

Pós-graduado em Direito Público pela UCP e em Direito para a Carreira da Magistratura pela
EMERJ. Assessor da Secretaria-Geral do MPRJ. Professor de Direito Constitucional da EMERJ.
Coordenador de Licitações Sustentáveis e do Grupo de Estudos e Desenvolvimento de Boas
Práticas em Licitações e Contratos do MPRJ.

O art. 37, XXI, da Constituição da República[41] consagra a licitação

como o procedimento que deve preceder as aquisições, obras, serviços e
alienações. A fórmula adotada pelo texto constitucional, ao afirmar
“ressalvados os casos especificados na legislação”, deixa evidente que a
licitação foi retratada como regra, o que permite concluir que as
contratações diretas (por dispensa e por inexigibilidade) devem ser
exceção.
No entanto, ao se voltarem os olhos para o dia a dia da
Administração Pública brasileira, verifica-se uma realidade
diametralmente oposta ao que se consagrou normativamente como regra,
pois constata-se que as contratações diretas superam, em muito, os
procedimentos licitatórios.
Os dados abaixo, extraídos em 12/03/2021, do Painel de Compras do
Governo Federal, demonstra que, até aquela data, haviam sido
homologados 514.616 procedimentos de compras, dentre os quais 316.789
foram decorrentes de dispensa de licitação, 61.800 originados de
inexigibilidade e apenas 133.357 foram derivados de pregões.

QUANTIDADE DE COMPRAS
HOMOLOGADAS 514.616
QUANTIDADE DE
FORNECEDORES
HOMOLOGADOS
137.229
QUANTIDADE DE
FORNECEDORES ME/EPP
HOMOLOGADOS
57.505
COMPRAS HOMOLOGADAS POR MODALIDADE
 DISPENSA DE LICITAÇÃO
316.789
PREGÃO 133.357
INEXIGIBILIDADE DE
LICITAÇÃO 61.800
Dados extraídos do Painel de Compras do Governo Federal em 12/03/2021

Esses dados evidenciam que as contratações diretas, ao contrário do

que se pudesse supor, representam a maior parte dos procedimentos de
compras no âmbito do Governo Federal. As razões para essa realidade são
diversas e passam por desde os baixos valores da maioria dos objetos
contratados, até a constatação de que uma grande parte das contratações se
enquadra nas situações fáticas específicas previstas na legislação como
autorizadoras da via direta.
Dentre as modalidades de contratação direta, a dispensa e a
inexigibilidade são as principais. A primeira caracteriza-se por situações
eleitas pelo legislador para facultar ao gestor a possibilidade de não seguir
a regra da licitação. Em outras palavras: são situações em que é possível
licitar, mas o legislador, por variados e específicos motivos, dispensou o
gestor desse dever. Já a inexigibilidade encerra situações em que
faticamente é inviável a competição, ou seja, ainda que quisesse licitar, o
gestor não conseguiria fazê-lo. Daí não lhe ser sequer exigível a tentativa
de licitar.
Este artigo visa analisar a dispensa de licitação, especialmente na
Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos,
identificando as principais novidades do texto novo, em relação às
disposições da Lei nº 8666/93.
A primeira mudança digna de observação e até mesmo de
comemoração é a majoração dos patamares para as dispensas pelo valor,
prevista nos incisos I e II do art. 75 da nova lei[42], nitidamente inspirado,
neste ponto, na Lei das Estatais (Lei nº 13.303/2016).
A Administração poderá dispensar a licitação para contratar obras e
serviços de engenharia ou serviços de manutenção de veículos
automotores, até o limite de R$ 100.000,00 no exercício financeiro. Esse
patamar será de R$ 50.000,00, caso o objeto seja outros serviços e
compras.
O atendimento aos limites acima delineados será verificado por meio
do somatório do que for gasto no exercício financeiro pela unidade gestora
e pelo somatório da despesa realizada com objetos de mesma natureza, ou
seja, aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade.[43] Há
ressalva expressa de que estão excluídas desses somatórios as contratações
de até R$ 8.000,00 que envolvam serviços de manutenção de veículos
automotores de propriedade do órgão ou entidade contratante, incluído o
fornecimento de peças.[44]
Ainda tendo os valores acima citados como parâmetro, há previsão
de que eles serão considerados em dobro, em casos de compras, obras e
serviços contratados por consórcio público ou por autarquia ou fundação
qualificadas como agências executivas.[45]
A nova lei prevê também, em relação às dispensas pelo valor, regras
que agregam transparência e modernização no manejo dessas hipóteses de
contratação direta.
A primeira delas diz respeito à indicação para adoção preferencial de
divulgação prévia de aviso em sítio eletrônico oficial, pelo prazo mínimo
de 3 (três) dias úteis, com a especificação do objeto e com a manifestação
de interesse da Administração em obter propostas adicionais de eventuais
interessados, impondo-se a seleção da proposta mais vantajosa.[46]
Além disso, a nova lei prevê que as dispensas pelo valor serão
preferencialmente custeadas por meio de cartão de pagamento, devendo o
respectivo extrato ser divulgado e mantido à disposição do público no
Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).[47]
Outra novidade é a unificação, em um mesmo dispositivo, das
hipóteses de dispensa em decorrência de licitação deserta e fracassada,[48]
com a fixação de um lapso temporal máximo de 1 (um) ano entre o
certame infrutífero e a realização da contratação direta.
Houve modificações também nas regras relativas à dispensa
emergencial, prevista no famoso art. 24, IV, da atual Lei nº 8.666/93. Na
nova lei, a hipótese é tratada no inciso VIII[49] do art. 75 e contém três
diferenças importantes em relação ao regramento atual.
A primeira diferença reside no prazo máximo da contratação direta
emergencial. Enquanto atualmente o limite está em 180 dias, vedadas
prorrogações, o lapso temporal máximo previsto na nova lei é de 1 (um)
ano, mantida a vedação às prorrogações.
 A segunda distinção está na vedação expressa a que se contrate a
mesma empresa já contratada com base na dispensa emergencial. A
medida visa a inibir desvios e burlas às contratações regulares, impedindo
que empresas mantenham longos contratos, sob o fundamento emergencial
precário e duvidoso.
O último ponto que distingue o novo regramento do atual é a
previsão, no próprio texto normativo[50], de que a contratação será
considerada emergencial quando tiver por objetivo manter a continuidade
do serviço público de que deverão ser observados os valores praticados
pelo mercado e adotadas as providências necessárias para a conclusão do
processo licitatório, além da apuração de responsabilidade dos agentes
públicos que deram causa à situação emergencial. Este último trecho flerta
abertamente com casos em que se verifica a “emergência fabricada”,
aquela caraterizada por dolo do agente público ou simplesmente por sua
desídia.
A redação adotada pelo inciso XIV do art. 75[51] da nova lei corrige
uma falha incômoda e anacrônica identificada no atual inciso XX do art.
24, da Lei nº 8.666[52], ao substituir a expressão “associação de portadores
de deficiência física” por “associação de pessoas com deficiência”. Além
de expurgar o estigma do “portador”, a nova redação não restringe a
deficiência apenas ao campo físico.
No mais, é de se celebrar a manutenção dessa hipótese de dispensa,
que tem como pano de fundo relevante cunho de sustentabilidade social,
ao prever a utilização do contrato administrativo como indutor da
empregabilidade das pessoas com deficiência. Trata-se da utilização da
contratação pública como função regulatória.[53]
Por fim, destacam-se duas ausências notadas nos dispositivos que
cuidam da dispensa na nova lei.
Uma refere-se às locações e aquisições de imóveis, hipótese que
atualmente encontra assento, como dispensa, no art. 24, X, da Lei nº 8.666,
mas fora deslocada para o campo da inexigibilidade na nova lei[54].
É forçoso reconhecer o acerto da nova legislação. De fato, a análise
mais atenta da hipótese de aquisição e locação de imóveis para a
Administração remete, salvo raríssimas exceções, à inviabilidade de
competição, o que não justifica sua localização topográfica dentre os casos
de dispensa.
A segunda e última lacuna observada nas novas disposições acerca
da dispensa é a não previsão de ratificação pela autoridade superior à que
autoriza o ato, na qualidade de ordenadora de despesas. Atualmente, na Lei
nº 8.666/93, as dispensas autorizadas com fundamento nos incisos III em
diante do art. 24 devem ser ratificadas pela autoridade superior, como
condição de eficácia, na forma do art. 26, caput. Não há essa exigência na
Lei nº 14.133/2021.
Diante de tudo o que foi exposto, pode-se concluir que,
relativamente às contratações diretas por dispensa de licitação, a nova lei
de licitações deve agregar mais agilidade e simplificação procedimental.
E, retomando os dados citados no início deste artigo, se até a edição
da lei nova, com uma legislação já um tanto antiquada, eram realizadas
muito mais contratações derivadas de dispensas do que de licitações, a
tendência é que essa realidade aumente ainda mais, com a entrada em
vigor do novo regramento.
 INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
Inovações normativas e os principais destaques

Fernanda dos Reis Lisboa

Especialista em Resolução de Conflitos e Mediação pela Universidad de León – Espanha. Servidora
do TRT-15. Conta com mais de 30 anos de experiência em contratações públicas e treinamento de
servidores. Autora da obra "Elaboração de Editais de Pregão, alterados pela Lei Complementar nº
123/2006" (Curitiba: Negócios Públicos, 2008).

Madeline Rocha Furtado

Coordenadora técnica desta obra. Escritora. Mestranda em Ciê ncias Jurídicas pela UAL – Lisboa.
Ex-Diretora do Departamento de Logística e Serviços Gerais da SLTI/MPOG. Ex-Assessora do
Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística do INSS. Ex-Assessora da Diretoria Financeira e
Serviços Logísticos da DATAPREV. Autora da obra “Gestão de Contratos de Terceirização na
Administração Pública – Teoria e Prática" (7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019). Autora e coautora
em várias revistas especializadas.

A Lei de Licitações em vigor (Lei nº 8.666/93) tem sua redação

referente aos processos de inexigibilidade bastante sucinta, consta no
artigo 25[55] e seus incisos as regras para esse tipo de contratação direta.
Existe muita jurisprudência firmada acerca das contratações inexigíveis em
que são observadas muitas irregularidades, cita-se por exemplo: o Acórdão
nº 1038/2011-Plenário[56], acerca da obrigatoriedade de que o preço a ser
praticado pela Administração deve estar em conformidade com os
praticados pelo mercado, mesmo nas contratações diretas.

A NLLC, traz o tema INEXIGIBILIDADE, especialmente no artigo

74[57], mas, existem vários outros artigos remetendo a esse tipo de
contratação. Para melhor visualização e compreensão, segue abaixo um
resumo comparativo das principais alterações:
INEXIBILIDADE DE LICITAÇÃO
Lei nº 8.666/93 Lei nº 14.133/2021
Art. 25. É inexigível a licitação Art. 74. É inexigível a licitação
quando houver inviabilidade de quando inviável a competição, em
competição, em especial: especial nos casos de:
I - para aquisição de materiais, I – aquisição de materiais, de
equipamentos, ou gêneros que só equipamentos ou de gêneros ou
possam ser fornecidos por contratação de serviços que só
produtor, empresa ou possam ser fornecidos por produtor,
representante comercial exclusivo, empresa ou representante comercial
vedada a preferência de marca, exclusivos;
devendo a comprovação de
exclusividade ser feita através de II – contratação de profissional do
atestado fornecido pelo órgão de setor artístico, diretamente ou por
registro do comércio do local em meio de empresário exclusivo,
que se realizaria a licitação ou a desde que consagrado pela crítica
obra ou o serviço, pelo Sindicato, especializada ou pela opinião
Federação ou Confederação pública;
Patronal, ou, ainda, pelas
entidades equivalentes; III – contratação dos seguintes
II - para a contratação de serviços técnicos especializados de
serviços técnicos enumerados no natureza predominantemente
art. 13 desta Lei, de natureza intelectual com profissionais ou
singular, com profissionais ou empresas de notória especialização,
empresas de notória vedada a inexigibilidade para
especialização, vedada a serviços de publicidade e
inexigibilidade para serviços de divulgação:
publicidade e divulgação;
III - para contratação de
profissional de qualquer setor
artístico, diretamente ou através
de empresário exclusivo, desde
que consagrado pela crítica
especializada ou pela opinião
pública.
Obs: Os serviços técnicos Obs: Os serviços técnicos
especializados citados no inciso II,
especializados na NLLC são os
estão dispostos no art. 13 da Lei mesmos contidos no art.13 da Lei
de Licitações, Lei nº 8.666/93. de Licitações (Lei nº 8.666/93),
com a inclusão dos serviços
previstos na alínea “h”:
h) controles de qualidade e
tecnológico, análises, testes e
ensaios de campo e laboratoriais,
instrumentação e monitoramento de
parâmetros específicos de obras e
do meio ambiente e demais serviços
de engenharia que se enquadrem no
disposto neste inciso;
Não existe na Lei nº 8.666/93, as IV – objetos que devam ou possam
previsões dos incisos IV ser contratados por meio de
(credenciamento) e V credenciamento;
(aquisição/locação de imóveis)
como hipótese de inexigibilidade. V – aquisição ou locação de imóvel
cujas características de instalações e
Obs: o item V acima citado consta de localização tornem necessária
na Lei de Licitações nº 8.666/93, sua escolha.
como Dispensa de licitação, Previsão do CREDENCIAMENTO
 art.24, X. no Art. 74, IV e Art. 79. São
procedimentos auxiliares das
licitações e das contratações regidas
por esta Lei: regidas pelo disposto
nesta Lei: I – credenciamento
Comprovação da exclusividade Comprovação da inviabilidade de
Inciso I - (...) “devendo a competição
comprovação de exclusividade ser § 1º Para fins do disposto no inciso
feita através de atestado fornecido I do caput deste artigo, a
pelo órgão de registro do Administração deverá demonstrar a
comércio do local em que se inviabilidade de competição
realizaria a licitação ou a obra ou mediante atestado de exclusividade,
o serviço, pelo Sindicato, contrato de exclusividade,
Federação ou Confederação declaração do fabricante ou outro
Patronal, ou, ainda, pelas documento idôneo capaz de
entidades equivalentes;” comprovar que o objeto é fornecido
ou prestado por produtor, empresa
ou representante comercial
exclusivos, vedada a preferência por
marca específica.
Quadro elaborado pelas autoras.

Dois destaques no inciso I do artigo 74:

Primeiro, a inclusão da prestação de serviços quando trata da

“exclusividade”, que a Lei de Licitações não traz. A discussão sempre
rodeada de incertezas, demandando uma justificativa para inseri-la no
caput do art. 25 da Lei nº 8.666/93 ou uma grande explanação da
Administração para demonstrar que ela, de alguma sorte, estava
contemplada no corpo do inciso I, onde ninguém a lia. Ou seja, para o
Administrador contratar um serviço exclusivo tinha, antes de tudo, que ser
um poeta para fazer a autoridade compreender que a lei autorizava sim e
entendia sim aquela contratação como exclusiva, apesar de não tê-la
incluído.

Neste ponto, seguimos o entendimento do Prof. Mendes, Renato

Geraldo e Moreira, Egon Bockmann[58] ao afirmar que a “enunciação
prescritiva genérica prevista no caput tem existência autônoma e sua
validade não poderá ser condicionada pela enunciação de seus incisos. Ou
seja, ela vale por si mesma, isto é, o gênero condiciona a espécie”.
 Na segunda parte da redação do inciso I ao se referir as aquisições
lá previstas como “exclusivas”, ressalta a impossibilidade de indicar a
marca “preferida” na aquisição. Esta redação parece não fazer sentido, pois
se o objeto foi devidamente especificado, e diante da pesquisa
mercadológica se chega a existência de um fornecedor “exclusivo”, não há
que se falar em “preferência”, isto porque é logico que a aquisição prevista
no inciso I tem como motivação principal a “exclusividade” o que se
pressupõe que não existe “preferência” – entendendo esta como a
possibilidade de escolher um entre outros - de fato não existe. A
exclusividade do material se relaciona com a inexistência de
“competição”, e conforme afirmam mais uma vez, Mendes, Renato e
Moreira, Egon Bockmann [59] (...) “de fato o inciso I do art. 25 expressa a
noção de inviabilidade de competição em razão da impossibilidade de
disputa”.

Foi alterada a ordem das inexigibilidades na NLLC, porém

mantidas as três situações já conhecidas na Lei nº 8.666/93. No entanto, a
grande novidade está disposta na nova exigência da formalização do
processo de contratação direta (Dispensa e Inexigibilidades) em que a Lei
trouxe de forma procedimental o tema no artigo 72 da Lei nº
14.133/2021[60]. Imperioso se faz a análise profunda dos requisitos para a
instrução do processo, determinados pelo artigo, inserindo a sistematização
dos documentos, iniciando pela identificação/oficialização da demanda,
estimativa dos preços nos moldes do art. 23 e justificativas, pareceres
técnicos e jurídicos, previsão orçamentária, requisitos habilitatórios, razão
da escolha do fornecedor (motivação), e autorização pela autoridade
competente. Sendo essa atualizada com todas as novas regras já existentes
na prática e na legislação, como por exemplo, o estudo técnico preliminar,
análise de riscos, termo de referência, justificativa da escolha do
contratado com a comprovação de que preenche os requisitos de
habilitação e qualificação, dentre outros.
 Para se instruir um processo de inexigibilidade há que se lembrar
do princípio da impessoalidade contra o da competitividade. Deve-se
comprovar o caput do artigo, incontestavelmente: não existia a menor
possibilidade de competição. Neste aspecto, cabe ressaltar que a grande
dificuldade de enquadrar um objeto em “inexigibilidade” se encontra
muitas vezes na própria dificuldade de definição das especificações do
objeto, ou ainda na ausência de justificativas que fundamentam sua
caracterização.

Muito cuidado então. Pois, fora o confronto das licitações

exclusivas, para os outros incisos existe competição. Existem outros
prestadores de serviços técnicos, outros artistas, outros imóveis, outros
serviços credenciados. Quem então, em atendimento ao inciso VI do artigo
72 , justificará a escolha do contratado, sem risco de esbarrar-se na escolha
pessoal? Ora, a confiança que se deposita num técnico especializado, num
artista ou mesmo num imóvel, evidentemente se respalda na pessoa ou
naquele imóvel. Obviamente é pessoal e se ampara em todo o histórico
daquele contratado. Então, mil olhos sobre os estudos preambulares, sobre
a comprovação da adequação, da confiança, da notoriedade. Tratem a
contratação e o contratado como a única solução garantida para o
problema da Administração, não obstante existirem outras.

Mais cuidado com a instrução de um processo de inexigibilidade

do que com a de um processo de licitação, que é pública e passa pelo crivo
de toda uma sociedade apta a apontar-lhe os erros a todo o tempo. A
disputa pública e transparente, por sua essência, carrega consigo aquela
ideia da boa-fé: todos podem participar.

Foram inseridos no texto ainda, a contratação de objetos por

credenciamento[61], bem como a aquisição ou locação de imóvel, desde que
analisados todos os requisitos do § 5º. Quanto a este tipo de contratação
(aquisição ou locação de imóveis) a Lei inova nas regras da contratação,
exigindo[62] três requisitos, avaliação prévia do bem envolvendo vários
aspectos do imóvel, consulta e certificação de que não existem imóveis
públicos vagos e disponíveis que atendam ao objeto e as justificativas que
demonstrem a singularidade do imóvel e as vantagens.

Quanto aos objetos que podem ser contratados por credenciamento,

note-se que tal prática (credenciamento nas aquisições públicas) já está
prevista na Instrução Normativa nº 05/2017[63], sendo este um ato
administrativo auxiliar, que pode ser aplicado em determinadas situações
que envolva a necessidade de uma pré-seleção ou pré-qualificação de
vários interessados. No caso, a Administração estabelece os requisitos no
instrumento convocatório e faz esta seleção para uma futura contratação. A
Instrução Normativa no item 3 do anexo VII-B[64], definiu algumas
diretrizes sobre o credenciamento às contratações de serviços, como: a
necessidade de justificativa da inviabilidade de competição pela natureza
da contratação do serviço a ser prestado; comprovação que o interesse da
Administração será melhor atendido mediante a contratação de um maior
número de prestadores de serviço. Diante do exposto acima, já se pode
perceber que as situações que poderão decorrer em um credenciamento são
específicas, não se aplicando a todo e qualquer serviço em que haja
inviabilidade de competição. Na sequência a IN estabelece que o
credenciamento deverá ser feito mediante “chamamento público” por
meio de ato convocatório com os devidos requisitos habilitatórios,
técnicos, valores a serem praticados e forma de convocação, podendo ser
contratados todos que preencham os requisitos estabelecidos.

Em relação a notória especialização prevista para a contratação de

serviços técnicos especializados por inexigibilidade, permanece a mesma
redação, contida na Lei de Licitações (8.666/93). Por fim, algumas
alterações foram inseridas resultantes de cuidados e recomendações
estabelecidos pela jurisprudência, em especial, do TCU, nesse tipo de
contratação e essas foram incorporados ao texto da NLLC.

A inexigibilidade já nasce na Constituição como uma ressalva. Que

seja feita com muita responsabilidade e envolvimento das áreas. A
inexigibilidade existe e é necessária. Todavia, usemos com parcimônia.
 CAPÍTULO V:

O PANORAMA DOS TIPOS E DA

EXECUÇÃO DOS CONTRATOS
 CONTRATAÇÕES DE TIC
Aumentando a eficiência com os IMRs e a segurança com o
alinhamento à LGPD

Luiz Cláudio Sales

Mestre em Direção Estratégica de TI (MDETI) pela Uneatlântico – Espanha e UNINI - Porto Rico.
Assessor de TI do Banco do Brasil. Certificado em PMP, ITIL Expert e Digital Transformation
Expert (DTWI). Consultor do SEBRAE e da DTWI. Professor de pós-graduação nas áreas de TI e
Segurança da Informação.

Madeline Rocha Furtado

Coordenadora técnica desta obra. Escritora. Mestranda em Ciê ncias Jurídicas pela UAL – Lisboa.
Ex-Diretora do Departamento de Logística e Serviços Gerais da SLTI/MPOG. Ex-Assessora do
Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística do INSS. Ex-Assessora da Diretoria Financeira e
Serviços Logísticos da DATAPREV. Autora da obra “Gestão de Contratos de Terceirização na
Administração Pública – Teoria e Prática" (7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019). Autora e coautora
em várias revistas especializadas.

Monique Rafaella Rocha Furtado

Advogada. Especializada em Direito, Economia e Compliance pela Universidade de Coimbra –
Portugal. Certificada em Compliance Anticorrupção – CPC-A. Professora e consultora em
Compliance, Licitações e LPGD. Coautora da obra “Gestão de Contratos de Terceirização na
Administração Pública – Teoria e Prática" (7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019).

1. CONTEXTUALIZAÇÃO
Na recente história das Contratações de Bens e Serviços de
Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) na Administração
Pública, podemos resumir que nas décadas passadas (2000 a 2020)
tivemos as maiores realizações de aquisição de bens e serviços de
tecnologia na Administração. São inúmeros processos para atender as
demandas de novas soluções que a cada dia surgem no mercado.
Observe que o tema é vasto e transversal, assim, podendo-se
perfeitamente dividir o tema em três segmentos: (i) tecnologia no sentido
geral, como sinônimo de métodos, técnicas, processos em quaisquer
ambientes da atividade humana, (ii) informação no sentido de
conhecimento e (iii) a comunicação como meio de transmitir a informação.
Desta forma, as contratações de bens serviços de TIC por serem
muito diversificadas, trouxeram diversos tipos de problemas na execução
dos contratos. Pois bem, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou à
época diversos levantamentos para avaliar o nível de Governança de TI
nas instituições federais, tendo identificado várias incoerências, estas em
razão do modelo de contratação adotado, em que se contratava uma única
empresa para realizar todos os tipos de serviços, e muitas vezes pagando-
se por hora trabalhada[65]. Do resultado desse levantamento feito pelo TCU
surge um novo modelo de contratações de TI, que passa a ser aferido e
pago conforme o resultado obtido.
O que a Administração Pública fez diante deste panorama? Instituiu
alguns normativos decorrentes dessas fiscalizações, surgindo assim, as
instruções normativas da Secretaria de Tecnologia e Informação do
Ministério do Planejamento, atual Ministério da Economia, sendo essas IN
nº 04/2008 e nº 04/2010 e posteriormente nº 04/2014.
Todas essas instruções ao longo do tempo passaram por outras
revisões e atualmente o panorama contempla as seguintes normas[66]:
Instrução Normativa SGD/ME nº 05/2021; nº 01/2019 com alterações pela
IN/SGD/ME nº 202 e recentemente pela Instrução normativa nº 31, de 23
de março de 2021. Dentre as alterações dispostas foi inserido o parágrafo
terceiro exigindo dos órgãos e entidades a “aprovação prévia dos processos
que ensejarem a formação de atas de registro de preços de serviços de TIC
passíveis de adesão por parte de órgãos ou entidades não participantes”.
As instruções normativas citadas detalham os procedimentos a serem
realizados neste tipo de contratação, em busca de uma padronização.
Essas legislações têm o objetivo de disciplinar o modelo de
contratação na área de Tecnologia da Informação, exigindo dos gestores
um amplo conhecimento técnico a fim de modelar esses contratos.
Vale ressaltar que a grande preocupação dessas novas modelagens se
concentra na fase de planejamento, em que são definidas as diretrizes das
contratações com intuito de adquirir bens e serviços que possibilitem
maior eficiência e resultados.
Assim, a referida IN nº 01[67] vem robusta de definições que vão
desde “Requisitos”; “Nível de Riscos”; “Estudo Técnico Preliminar da
Contratação”; “Processo de negócio”; até as definições de “Gestores” e
“Fiscais” da Contratação. Nesse conjunto de regras são disciplinadas as
contratações, inclusive a sua Programação Estratégica[68], prevendo o Plano
Anual de Contratações seguindo todas as etapas do processo, desde o
planejamento, seleção e contratação.
Destaca-se na alteração recente da IN nº 01/2019 pela IN nº 31/2021
quanto ao tema relativo à estimativa de preços, a qual exige:
Que ela seja realizada pelo Integrante Técnico com o apoio do
Integrante Administrativo;
Orçamento detalhado, composta por preços unitários;
Seguir a Instrução Normativa SEGES/ME nº 73/2020.
Bem, a Lei nº 8.666/1993 não traz capítulo específico sobre esse tipo
de contratação, mas ao contrário disso, o que fez a Lei nº 14.133/2021[69]?
A nova lei insere o tema tecnologia em vários momentos no texto, a
saber:
A possibilidade de inovações tecnológicas pelo contratado na
Contratação Integrada;
A instituição de sistema informatizado de acompanhamento de
obras;
A adoção gradativa de tecnologias e processos integrados, como
por exemplo, o instituto da preferência (margem de preferência)
e possível restrição nas licitações (bens manufaturados e
serviços) nacionais resultantes de desenvolvimento e inovação
tecnológica no País.
Para fins de esclarecimento, ressalta-se que a IN nº 01/2020 define
solução de TIC como um “conjunto de bens e/ou serviços que apoiam
processos de negócio, mediante a conjugação de recursos, processos e
técnicas utilizados para obter, processar, armazenar, disseminar e fazer uso
de informações”.
Correlacionando o novo texto legal com a definição de solução de
TIC trazida pela IN, percebe-se que as inovações tecnológicas e a
implementação de sistemas na administração, fazem parte de uma solução
que remete à necessidade de Planejamento, de forma específica.
Outros pontos correlacionados com a matéria “tecnologia”, são: a) a
criação de uma modalidade de licitação (diálogo competitivo) restrita a
contratações de objeto que envolva inovação tecnológica ou técnica; b) a
licitação com critério de técnica e preço para serviços majoritariamente
dependentes de tecnologia sofisticada e de domínio restrito e bens e
serviços especiais; c) possibilidade de cessão de direitos patrimoniais para
a Administração nas contratações de projetos ou de serviços técnicos
especializados de desenvolvimento de programas e aplicações de internet
para computadores, máquinas, equipamentos e dispositivos de tratamento e
de comunicação da informação (software).
Ou seja, a Lei nº 14.133/2021 inseriu vários temas circundantes das
contratações que envolvem tecnologia no texto legal, que somando-se a
esses novos paradigmas, não foi estabelecido no projeto um modelo de
contratação de TIC, nos termos apresentados nas instruções normativas.
Desta forma, para resumir o tema, serão tratados aqui alguns
assuntos importantes como:
As novas formas de contratar soluções de TIC, entendendo estas
conforme definição citada acima.
A Contratação de Soluções de TIC com foco na mensuração de
resultados (IMR), lembrando que neste ponto é o ETP que
estabelece os resultados pretendidos.
A nova Lei Geral de Proteção de Dados – LGPD, que não foi
referenciada no texto da Lei nº 14.133/2021, mas que
repercutirá em todas as contratações de bens, serviços e obras
que em algum nível tratem dados pessoais, além das
contratações que envolvam a segurança da Tecnologia da
informação, especialmente no que se refere à Segurança da
Informação.

2. AS NOVAS FORMAS DE CONTRATAR SOLUÇÕES DE

TIC
Ao contrário do que muitos possam imaginar, a transformação Digital
não é um conceito para o futuro, ou uma nova onda, é na verdade uma
questão de sobrevivência para as organizações nos dias de hoje. Não se deve
falar mais em “e se acontecer”, pois na verdade “já está acontecendo”. Nesse
sentido, as tecnologias digitais devem ser empregadas para promover a
evolução dos negócios, seja pela criação de novos modelos negociais, pela
melhoria da experiência do cliente ou ainda pela otimização dos processos.
Segundo Rogers (2017), o primeiro grande desafio para os gestores públicos,
principalmente da área de TI, é entender que a Transformação Digital “[...]
trata-se de estratégia e de novas formas de pensar, exigindo das organizações
uma atualização da sua mentalidade estratégica muito mais do que da sua
infraestrutura de TI”.
Esta necessidade de mudança no modo de pensar (mindset) aplica-se a
todos as esferas governamentais (Federal, Estadual ou Municipal) e a todas as
áreas de atuação da Administração Pública. Como exemplo clássico, que pode
ser estendido aos demais setores, temos o caso dos bancos tradicionais, que
passaram a ter mais dois grandes concorrentes. As fintechs, que são as
empresas digitais do ramo financeiro e as startups, que são as novas empresas
emergentes baseadas em inovação. Estas empresas estão mudando as
expectativas dos clientes em relação aos serviços e produtos oferecidos, o que
tem pressionado cada vez mais estes bancos em seu desafio de se transformar
digitalmente.
Na verdade, não basta apenas um banco, ou o órgão público, ter um
aplicativo mobile ou uma página na internet ou mesmo um perfil nas redes
sociais (Instagram, Facebook etc) para se transformar digitalmente. No caso
das fintechs, a grande “sacada” foi transformar o cenário atual para ofertar
serviços financeiros cada vez mais atraentes, através de atendimentos mais
personalizados, mais rápidos e transparentes, o que acabou gerando nos
bancos tradicionais a percepção atrasada do potencial do mercado por meio
destas inovações de modelos de negócio.
Desta forma, a dependência tecnológica dos processos de negócio nas
organizações públicas ao longo dos últimos anos tem aumentado
exponencialmente. A grande maioria dos projetos inovadores da
Administração Pública Federal (APF), apesar dos esforços em busca da
informatização através da digitalização e automação dos processos de
negócios, que embora seja muito positivo, revela que existem muitas
atividades manuais e há um longo caminho a ser percorrido. Diante desta
realidade, o Governo tem investido significativamente nesta modernização
tecnológica, aderindo às inovações tecnológicas a ponto de se auto
intitular como Brasil um país digital. Os aplicativos governamentais
buscam aproximar governo e cidadão, INSS, FGTS, Bolsa Família, entre
outros, ou facilitar a vida da sociedade, como o e-título, a CNH Digital e
o Meu Imposto de Renda. É certo de que o uso da Inteligência Artificial
(AI) e Internet das Coisas (IOT[70]), precisa ser expandido. Segundo
Magrani (20, p. 81)[71]:
O poder público demonstra já estar atento aos benefícios da IoT,
entendendo que esta surge como importante ferramenta voltada
para os desafios da gestão pública, prometendo, a partir do uso de
tecnologias integradas e do processamento massivo de dados,
soluções mais eficazes para problemas como poluição,
congestionamentos, criminalidade, eficiência produtiva, entre
outros. Já existem exemplos de aplicações de IOT pelo país, e
essas experiências tendem a aumentar.

Neste sentido, o uso da Internet das Coisas já vem melhorando

muito a segurança pública em algumas cidades, através da implantação
de sistemas de monitoramento por câmeras que transmitem imagens em
tempo real 24 horas por dia, 7 dias por semana, durante todos os 365 dias
do ano.
No entanto, por conta das limitações tanto de pessoal quanto de
infraestrutura, a administração não consegue atender internamente todas as
demandas, desenvolvendo localmente sistemas e/ou implantando soluções de
TI. Com isso, a estratégia mais efetiva passa a ser comprar ou contratar
produtos e/ou serviços de TI no mercado.
Ao contrário da iniciativa privada, a APF tem princípios básicos
impostos pelos órgãos de controle governamentais, cujo um dos principais é a
legalidade, que obriga a mesma a atender a Leis, Decretos, Instruções
Normativas e todo um arcabouço jurídico que muitas vezes impedem uma
maior celeridade nas aquisições e contratações junto aos fornecedores.
Portanto, mesmo diante de iniciativas bem-sucedidas, tomadas por parte dos
órgãos responsáveis por estas compras e contratações no escopo da APF,
visando simplificar processos e agilizar estas aquisições, é essencial que eles
entendam que esta nova era exige uma nova forma de pensar.

I – Breve histórico das legislações relacionadas

Segue abaixo um quadro com um breve resumo histórico das
legislações relacionadas às licitações e suas principais implicações nas
compras e contratações de TI na Administração Pública.

RESUMO HISTÓRICO DOS NORMATIVOS RELACIONADOS A

LICITAÇÕES E CONTRATOS
Nº Normativo Objetivos/Diferenciais Observações
(Art 1º) obrigação de
Regulamentar as
publicar anúncios
arrematações dos
convidando concorrentes
Decreto serviços a cargo do então
1 fixando prazo de quinze
nº 2.296/1862 Ministério da
dias a seis meses para
Agricultura, Comércio, e
apresentação das
Obras públicas
propostas.
Estabelecer a Reforma Previu os casos em que é
Decreto Lei
Administrativa Federal e dispensável a licitação
2 nº 200/1967 de
tratou sobre licitações no (sem diferenciar dispensa
25/02/67
Título XII da CF e inexigibilidade)
Constituição Dispor sobre licitações Competência privativa da
3 Federal de 1988 (Art. 22 XXVII e Art. 37 União e princípios
de 05/10/88 XXI) (LIMPE)
Estabelece normas gerais
sobre licitações e
Regulamenta o art. 37, contratos administrativos
inciso XXI, da pertinentes a obras,
Constituição Federal, serviços, inclusive de
Lei nº 8666/93
4 institui normas para publicidade, compras,
de 21/06/93
 licitações e contratos da alienações e locações no
Administração Pública e âmbito dos Poderes da
dá outras providências União, dos Estados, do
DF e dos Municípios (Art
1º).
Instituir no âmbito da
União, em consonância
Medida com o art. 37, inciso
Provisória nº XXI, da CF, o pregão Convertida na Lei nº
5
2.026/00 de como modalidade de 10.520/02
28/07/00 licitação para aquisição
de bens e serviços
comuns
Disciplinar as
contratações de serviços
de TIC pelos órgãos e Foi a 1ª IN voltada
IN nº 04/2008,
entidades integrantes do especificamente às
6 SLTI/MPOG de
Sistema de contratações de serviços
19/05/08
Administração dos de TIC
Recursos de Informação
e Informática – SISP
Exigir que todas as
contratações sejam
IN nº 04/2010, precedidas de
7 SLTI/MPOG de planejamento e alinhadas Revogou a IN nº 04/2008
19/05/10 ao PDTI e ao PEI do
órgão ou entidade (Art
4º)
Normativo que visa
consolidar a adoção do
IN nº 04/2014,
novo modelo de
8 SLTI/MP de Revogou a IN nº 04/2010
contratações de
11/09/14
Tecnologia da
Informação
Focada na simplificação
do planejamento das
IN nº 01/2019, contratações de TI,
9 SEGES/ME, de deixou de exigir os Revogou a IN nº 04/2014
O4/04/19 Planos de Inserção,
Fiscalização e de
Capacidade.
 IN que regulamenta os
Exigir que as
requisitos e
contratações de TIC
procedimentos a serem
cujos valores projetados
efetuados por órgãos e
IN nº 02/2019, superem, R$ 28,6
entidades da
10 SEGES/ME em milhões sejam
Administração Pública
04/04/19 submetidas e aprovadas
Federal direta, autárquica
pela Secretaria de
e fundacional para
Governo Digital antes da
aprovação de
publicação do edital
contratações de TI
Atender as necessidades
Implantou o Regime
da Copa do Mundo de
Lei nº 12.462, Diferenciado de
2014 e dos Jogos
11 DOU de Contratações (RDC)
Olímpicos e
05/08/11 como nova modalidade
Paraolímpicos de 2016
de licitação
no Brasil
Dispor sobre o estatuto
jurídico da empresa
pública (EP), da “Lei da
Lei nº sociedade de economia Responsabilidade das
12 13.303/2016, de mista (SEM) e de suas Estatais” ou
30/06/16 subsidiárias, no âmbito simplesmente de “Lei
da União, dos Estados, das Estatais”.
do Distrito Federal e dos
Municípios
Consolidar quase todas
as normas para as
contratações públicas,
revogando a Lei nº Principais inovações:
8666/93 (Licitações), a criação do Diálogo
10.520/02 (Pregão) e a Competitivo; Contrato de
Lei nº 14.133, de Lei nº 12.462/11 (RDC). prestação de serviço
1º/04/21 (nova Estabelecer normas associado; Exigência de
13
Lei de Licitações gerais de licitação e programa de integridade;
e Contratos) contratação para as Portal Nacional de
Administrações Públicas Contratações Públicas
diretas, autárquicas e (PNCP); Prazos mais
fundacionais da União, flexíveis; Fim do convite
dos Estados, do Distrito
Federal e dos
Municípios.
 Quadro criado pelo autor

O orçamento de TIC normalmente é o maior nas diversas organizações

públicas ou privadas. Em termos de futuro, a computação em nuvem traz
novas oportunidades de investimento em TI. Hoje, não faz mais sentido
direcionar os investimentos em sistemas e infraestruturas locais que não
permitam a integração de forma simples e rápida às iniciativas do Governo
Federal em adotar padrões em governo eletrônico de acessibilidade (e-MAG),
desenvolvimento web (e-PWG) e interoperabilidade (e-Ping). Estes padrões
visam oferecer ao cidadão a melhor experiência possível de acesso ao
governo eletrônico, isto é, aos sites dos órgãos do Governo. No caso do Poder
Executivo, com a publicação da Portaria SLTI/MP nº 92, de 24/12/14[72], a
adoção do e-Ping passou a ser obrigatória. A economia de gastos, recursos e
mão de obra, além de uma agilidade incomparável e acesso facilitado à
inovação, são os principais diferenciais para a adoção destes novos padrões.
A flexibilidade e escalabilidade das soluções, é hoje, sem dúvida
nenhuma, um critério fundamental para modernizar as contratações atuais.
Desta forma, hoje ao invés de imobilizarmos os recursos através de compras
de equipamentos físicos (servidores, componentes de rede, periféricos etc...),
que precisam ser instalados e configurados dentro do ambiente do próprio
órgão, a chamada solução “on premises” e termos os infindáveis problemas
de integração com o legado (sistema existentes), passamos a adotar a
estratégia de contratar serviços específicos, sem a necessidade de “comprar”
uma plataforma ou mesmo sistemas de ERP, CRM [73] os quais passamos a
usar apenas alguns de seus módulos e cerca de 20% do total de suas
funcionalidades. Além do desperdício financeiro, as infindáveis
customizações realizadas nestas soluções de mercado geram perdas crescentes
de eficiência operacional. Deste modo, ao invés de se utilizar o próprio
ambiente computacional para “instalar” estas soluções e enfrentar os
problemas citados acima, o melhor caminho, certamente é a computação em
nuvem.
Portanto, a grande mudança na forma de pensar (mindset) dos gestores
em termos de contratações de TI é pensar em serviços, e a maior dificuldade
para isso é o desconhecimento da tecnologia. Definir a estratégia a ser adotada
é o grande desafio, já que estes serviços podem englobar desde simples
aplicações, passando por plataformas maiores, até abranger toda a
infraestrutura onde estes serviços “rodam” e são prestados de acordo com os
requisitos estabelecidos pela APF. Segue abaixo um resumo sobre as
principais estratégias de contratações de serviços de TI em nuvem que podem
ser usados.

RESUMO DAS CATEGORIAS DE SERVIÇOS EM

NUVEM

Categorias Características Aplicação/Exemplos

Pequenas empresas, que não
O acesso ao software feito podem gastar com a compra
SaaS –
sem compra da licença, de licenças. Ex.: Facebook e o
Software as a
utilizando-o a partir da Twitter ou aplicativos como
Service
Cloud Computing. Skype, OneDrive, Google
Docs etc
Contrata-se um ambiente
O gerenciamento,
PaaS – completo de desenvolvimento,
manutenção e atualização da
Platform as a no qual é possível criar,
infraestrutura ficam a cargo
Service modificar e otimizar softwares
do fornecedor.
e aplicações.
A empresa contrata uma
capacidade de hardware que
Recomendado para pequenas e
corresponde a memória,
IaaS – médias empresas que estão
armazenamento,
Infrastructure crescendo rapidamente e/ou
processamento, que pode
as a Service tenham demandas voláteis,
incluir servidores,
como lojas virtuais.
roteadores, racks, entre
outros.
 Quadro criado pelos autores

Neste contexto, é essencial que tanto os gestores quanto todos os

envolvidos com as contratações de TIC, tenham condições de medir os
serviços de forma eficiente para garantir uma governança adequada. Neste
ponto, o conhecimento sobre os IMR, ANS ou SLA[74] é fundamental.

3. AUMENTANDO A EFICIÊNCIA POR MEIO DE

INSTRUMENTOS DE MEDIÇÃO DE RESULTADOS
(IMR)
Em termos da gestão dos serviços de TI, considerando o modelo
ITIL[75], que hoje está em sua versão 4, conforme pode ser visto no
diagrama abaixo, existe um processo-chave que permite aos gestores ter
uma visão holística de todos os níveis de entrega de seus
produtos/serviços, que é o de Gerenciamento dos Níveis de Serviço
(GNS), em destaque.

Figura1: ITIL 4 Practices Overview (Axelos, 2019)

Em termos de APF, os produtos e serviços do Governo

disponibilizados em suas diversas plataformas nos diversos órgãos
públicos, entregues à população, precisam ter um nível mínimo de
qualidade que precisam ser mensurados. Como boa parte destes produtos e
serviços são contratados no mercado, através de um fornecedor externo, a
gestão destes contratos precisa ser feita de forma profissional, visando
garantir a qualidade e principalmente a satisfação dos usuários.
 Considerando esta necessidade, o Ministério do Planejamento
publicou a IN nº 05/17 que trata da prestação destes serviços terceirizados,
a qual manteve o paradigma instituído pela sua antecessora, a IN nº 02/08,
de 04 de abril de 2008, no sentido de firmar as contratações prevendo-se a
mensuração dos resultados para o pagamento das contratadas. Essa
orientação inclusive, está totalmente alinhada ao entendimento do TCU,
que em 24/05/06, no Acórdão nº 786/2006 – Plenário (itens 83 e 84)[76],
definiu as diretrizes para a construção de um novo modelo de contratação
de prestação de serviço, segundo o qual a remuneração a ser paga à
contratada deve estar vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis
de serviço, admitindo-se o pagamento por hora trabalhada ou por posto de
serviço, somente quando as características do objeto não o permitirem.
Desta forma, tanto a mensuração quanto o pagamento por resultados,
estão totalmente respaldados pelos princípios constitucionais da eficiência
(explícito) e economicidade (implícito), além da legalidade e da
moralidade dos gastos públicos.
Na área de TI, estes instrumentos eram mais conhecidos como
Acordo de Níveis de Serviço (ANS), que estava previsto inicialmente na
IN nº 02/08, cuja definição fixada no Anexo I, item IX, da IN nº 05/17[77]
diz o seguinte:
Instrumento de Medição de Resultados (IMR): mecanismo que
define, em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente
observáveis e comprováveis, os níveis esperados de qualidade da
prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento.

Com base nesta definição, observa-se que são os IMR que

possibilitam aos Fiscais de Contratos e Gestores garantir o controle da
qualidade do objeto executado, baseado em critérios objetivos definidos e
acordados com os fornecedores. Dentro deste contexto, temos como
principal função dos IMRs o gerenciamento das expectativas entre os
fornecedores e os órgãos públicos contratantes, no sentido de detalhar a
descrição dos serviços a serem prestados e principalmente os critérios de
avaliação de qualidade que visam garantir à APF que o investimento feito
com o dinheiro público está retornando em forma de serviços eficientes.
Além disso, os IMRs permitem à Administração, ajustar os
pagamentos com base no que foi efetivamente entregue, isto é, no
atingimento das metas estabelecidas, o que representa uma economia
significativa para a APF. Este mecanismo é bem simples e já está
incorporado nas regras do IMR, e a partir do momento que os níveis
mínimos de qualidade não sejam atingidos, há o desconto proporcional do
valor pactuado a ser pago à contratada.
Apesar de diversos recursos e questionamentos em relação à
legalidade dessa sistemática nos contratos da Administração Pública
Federal, o mesmo já conta com uma jurisprudência por parte do Plenário
do Tribunal de Contas da União, que aprovou os entendimentos firmados
na Nota Técnica nº 6/10 – SEFTI/TCU:
Contratos administrativos com nível mínimo de serviço possuem
mecanismos que possibilitam à APF remunerar o fornecedor na
medida do cumprimento do nível de serviço pactuado no ajuste,
adequando-se, portanto, ao paradigma da efetivação de pagamentos
por resultados. Além disso, constituem uma forma recomendável
de alcançar eficiência, eficácia e qualidade na prestação do serviço,
bem como se mostra aderente ao princípio da legalidade aplicado à
APF.

Desta forma, outro avanço contido na IN nº 05/17, foi a de exigir a

inclusão do IMR no Modelo de Gestão do Contrato, previsto no Anexo V, que
define as “Diretrizes para elaboração do Projeto Básico (PB) ou Termo de
Referência (TR)”, no item 2.6, tópico d.3, fala sobre os indicadores e lista as
diretrizes para sua elaboração “(…) identificar os indicadores mínimos de
desempenho para aferição da qualidade esperada da prestação dos serviços,
com base nas seguintes diretrizes: (...)”. Portanto, as diretrizes para a
elaboração de um IMR eficiente, são: a) priorizar as atividades mais
relevantes ou críticas; b) prever os fatores fora de controle da contratada; c)
indicadores SMART[78] e sistemáticos; d) definir os índices mínimos
esperados; e) penalidades escalonadas; f) mecanismos preferencialmente
informatizados; g) utilização de unidades adequadas (UST, USN etc).
De forma resumida, os itens básicos a serem incluídos nos IMRs
baseados em indicadores são os seguintes: a) identificador e nome do
indicador; b) sua finalidade (por que fazer?); c) meta a cumprir (valor e
prazo); d) instrumento de medição (como fazer?); d) forma de
acompanhamento; e) periodicidade (qual prazo de avaliação?); f) mecanismo
de cálculo (como medir?); g) início da vigência; h) faixas de pagamento
(como pagar ?); i) faixas de descontos (como penalizar?); j) observações.
Um outro ponto importante a ser considerado em termos da qualidade e
disponibilidade dos serviços contratados é que os IMRs não podem ser
equiparados aos Planos de Continuidade de Negócios (PCN). Apesar de haver
sempre a necessidade de se incluir nos IMRs cláusulas relativas às
penalidades, é preciso entender que a multa não reestabelece o serviço de
imediato. Por isso, a exigência dos PCNs deve ser sempre considerada, pois
seu objetivo principal é exatamente evitar a indisponibilidade do serviço.
Portanto, são momentos diferentes com focos também muito diferentes
que não podem ser confundidos. Como exemplo prático da análise da
prestação de serviços de TIC por parte do TCU (Acórdão TCU 1508/2020 –
Plenário)[79], temos a Auditoria realizada em 55 (cinquenta e cinco)
contratações públicas federais, com o objetivo de avaliar, especificamente em
aquisições baseadas em Unidade de Serviços Técnicos (UST), cujo objetivo
foi de avaliar se a execução contratual estaria assegurando critérios capazes
de aferir pagamentos por resultados a preços razoavelmente condizentes. As
principais recomendações se referem aos “parâmetros, pesos ou variáveis
quantitativas a serem adotadas que impactem o cálculo da quantidade de
serviços e de seu preço, sejam devidamente justificados técnica e
economicamente” (item 9.1.3.3). Além disso, os controles a serem
implantados devem assegurar a existência dos catálogos de serviço
detalhados. (9.1.3.4)

4. A LEI GERAL DE PROTEÇÃO DE DADOS E A NOVA

LEI DE LICITAÇÕES: O NOVO DESAFIO DO
ATENDIMENTO À LGPD
O trabalho na área de contratações públicas exige um conhecimento
multidisciplinar e peculiar por parte de todos os agentes intervenientes.
Considerando o cenário atual, em virtude da pandemia, em um contexto de
distanciamento social, o aumento do dinamismo das mudanças exigiu a
alteração de diversas rotinas e a adaptação de procedimentos em todas as
áreas de atuação do Governo.
No entanto, em relação ao dia a dia das pessoas jurídicas e entes
públicos, o maior impacto veio com a sanção em 14 de agosto de 2018, e
entrada em vigor em agosto de 2020, da Lei Federal nº 13.709/2018,
denominada Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD)[80], que dispõe sobre
o tratamento de dados pessoais por pessoa física ou jurídica, tanto nos
meios físicos quanto digitais, com o intuito de proteger, mediante práticas
seguras e transparentes, os direitos fundamentais de liberdade e de
privacidade da pessoa física. Desta forma, tanto as empresas quanto os
órgãos públicos precisam com urgência se adequar à Lei.
Considerando os dados divulgados no Portal da Transparência de
Licitações do Governo Federal, só em 2019 foram 145.892 licitações com
contratações efetivadas. Neste caso, em todas elas em algum nível haverá
o tratamento de dados pessoais, seja na fase de habilitação, elaboração de
contrato ou prestação de contas do fornecedor. Veja-se que desde a
habilitação há tratamento dados pessoais, pois são solicitadas e
disponibilizadas informações referentes ao Cadastro de Pessoa Física
(CPF) ou Cadastro Geral de Contribuintes (CFC), cédula de identidade da
pessoa natural, dos representantes das pessoas jurídicas. Além disso, há
solicitação do registro ou inscrição na entidade profissional competente e
outras certidões que poderão conter dados pessoais, como nos casos de
Microempreendedor Individual.
Diante disso, assim como aconteceu quando da inclusão das
cláusulas de combate à fraude e corrupção (Lei Anticorrupção, Lei nº
12.846/13[81]) e dos critérios de sustentabilidade socioambiental (Lei
Federal nº 12.349/2010[82]), as contratações públicas deverão ter seus
procedimentos, atos e contratos revisados e atualizados a fim de que
estejam em conformidade também com a LGPD.
Portanto, é fundamental que os órgãos públicos estejam alinhados à
LGPD, visando principalmente evitar riscos de imagem e credibilidade das
instituições ao cidadão, além de evitar perdas financeiras, devido a
vazamentos ou compartilhamentos indevidos de dados dos cidadãos, e
ainda buscando proteger e atingir o interesse público, premissa maior da
Administração Pública.
O primeiro ponto importante da LGPD está relacionado ao direito da
Administração Pública de tratar os dados pessoais e o repasse ou
compartilhamento destes dados a terceiros. A Administração Pública
precisa se atentar as hipóteses do artigo 7º da LGPD, e enquadrar a
operação de tratamento de dados pessoais realizada em uma das bases
legais ali insertas, sem a qual não pode realizá-la.
Portanto, o tratamento de dados pessoais pela Administração deve
estar sempre vinculado a atividades e finalidades específicas, e, uma vez
encerrada a necessidade de tratamento desses dados, estes devem ser
descartados ou anonimizados, respeitando os princípios gerais da proteção
de dados, mormente no que se refere ao dever de transparência com o
titular do dado.
Impõe destacar que a LGPD, por ter se espelhado na legislação
europeia – GDPR, embora tenha sido concebida com o olhar mais atento
aos entes privados, o legislador brasileiro cuidou de trazer capítulo
específico ao tratamento de dados pessoais pelo setor público.
Nessa senda, o agente público ao se deparar com a LGPD precisa
concebê-la a partir do viés do titular dos dados pessoais, pois é em razão
dele que a legislação foi criada. Sob esse prisma, a Administração Pública
tem dois grandes públicos de titulares de dados pessoais a zelar e proteger:
(i) Os dados pessoais dos cidadãos, público externo a quem deve a
prestação dos serviços públicos, que lhes confia seus dados para obter o
referido serviço e (ii) os próprios agentes públicos, que a Lei nº
14.133/2021 cuidou de definir como sendo:
Art. 6º (...)
V - agente público: indivíduo que, em virtude de eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de
investidura ou vínculo, exerce mandato, cargo, emprego ou função
em pessoa jurídica integrante da Administração Pública;
 De modo geral, a LGPD
tem como objetivo principal ser uma regra geral, principiológica, criando
um cenário de segurança jurídica, buscando promover a proteção, de forma
igualitária e dentro do país e no mundo, aos dados pessoais de todo
cidadão que esteja no Brasil. Estas e outras características principais
podem ser vistas na figura 2 abaixo.
Figura 2: os principais pontos da LGPD (Fonte: serpro.gov.br)

O foco da LGPD é o cidadão, titular dos dados pessoais, e o órgão

deve se atentar a uma das 10 bases legais trazidas no artigo 7º, quais
sejam: 1. Cumprimento de uma obrigação legal; 2. Execução de políticas
públicas previstas em lei; 3. Realização de estudos via órgãos de pesquisa;
4. Execução de contratos; 5. Defesa de direitos em processo judicial,
administrativo e arbitral; 6. Preservação da vida e a integridade física de
uma pessoa; 7. Tutelar ações feitas por profissionais das áreas da saúde ou
sanitária; 8. Proteção do crédito; 9. Atendimento a um interesse legítimo
do controlador que não fira direitos fundamentais do cidadão, e 10.
Consentimento.
Verifica-se que ao agente público é dada a responsabilidade de
tratar dado pessoal com transparência e somente em razão de uma
finalidade estabelecida.
Outro ponto fundamental da LGPD a ser observado que se coaduna
com a prognose trazida pela Nova Lei de Licitações é a necessidade
proeminente de gerenciar riscos, ou seja, compreender as incertezas que
podem culminar em consequências negativas que atinjam os objetivos da
entidade e estabelecer medidas de controle para evitar, transferir ou
mitigar as consequências geradas.
Sob esse espeque, o enfoque dado à Governança na Nova Lei de
Licitações está em total consonância com o exigido pela LGPD, que em
seu artigo 50 dispõe que se adote processos e políticas internas que
assegurem o cumprimento de normas e boas práticas relativas à proteção
de dados pessoais;
Além disso, exige a elaboração dos PCN (Planos de Contingência de
Negócios), realização de auditorias e a resolução tempestiva incidentes.
Em caso de vazamento de dados, deve ser definido um processo de
comunicação que avise imediatamente a ANPD e os indivíduos afetados.
Neste caso, tanto as organizações quanto as subcontratadas para tratar
dados, podem responder em conjunto pelos danos causados.
Com efeito, alguns dos principais desafios para as futuras
contratações de TI residem em melhorar a segurança através da definição
dos Instrumentos de Medição de Resultados (IMR) que comprovem a
prestação dos serviços e garantam a qualidade destes serviços à
população, além de executar políticas públicas eficientes que atendam a
LGPD e permitam a todos o acesso a informação e a proteção de seus
dados pessoais em todas as esferas.
Para além disso, em se tratando de contratações de TIC, o conceitos
d e Privacy by design e Privacy by default[83] se tornam imperiosos e
também desafiadores a serem observados pela Administração Pública.
Veja-se que a metodologia do Privacy by design surgiu na década de
1990, no Canadá, pela especialista em privacidade de dados, Dra. Ann
Cavoukian, tendo se tornado foco de discussão quando tal metodologia
foi aceita internacionalmente na 32ª Conferência Internacional dos
Comissários para a Proteção de Dados e Privacidade.
De acordo com esse conceito, a privacidade do usuário deve estar
em prioridade e precisa ser levada em conta desde o momento da
concepção do produto, do software ou serviço que será contratado. Sendo
inclusive essa a redação do art. 46, § 2º da LGPD:

Art. 46. Os agentes de tratamento devem adotar medidas de

segurança, técnicas e administrativas aptas a proteger os dados
pessoais de acessos não autorizados e de situações acidentais ou
ilícitas de destruição, perda, alteração, comunicação ou qualquer
forma de tratamento inadequado ou ilícito.(...)
§ 2º As medidas de que trata o caput deste artigo deverão ser
observadas desde a fase de concepção do produto ou do serviço até
a sua execução.

Veja-se que de acordo com a metodologia do Privacy by design, os

seguintes princípios precisam ser atendidos:
1. Proatividade e Prevenção: Significa dizer que o
desenvolvimento do produto ou serviço deve prever possíveis
riscos à privacidade e à segurança de dados e buscar prevenir
essas situações de ameaça antes que elas aconteçam, por meio
de uma gestão de riscos adequada.
2. Privacidade desde o design: a privacidade não pode ser vista
como algo complementar, mas deve nortear todo o
desenvolvimento do produto ou serviço desde o momento
inicial do desenvolvimento.
3. Funcionalidade total: garantir a privacidade do usuário não pode
significar perder outras funcionalidades do produto ou serviço.
A segurança de dados deve ser adicionada as funcionalidades do
projeto de forma integrada.
4. Segurança de ponta a ponta: a preocupação pela segurança da
 informação e pela privacidade precisa estar presente em todo o
ciclo de vida do produto, serviço ou software, desde o
planejamento, execução, implementação até a manutenção do
produto. É, portanto, essencial que a privacidade esteja presente
em todo fluxo de tratamento, ou seja, desde a coleta até a
eliminação dos dados.
5. Transparência e Visibilidade: o tratamento dos dados deve ser
feito de forma a garantir a transparência de todo a sua
modelagem de forma clara e explícita.
6. Usuário em primeiro lugar: deve se garantir os interesses do
titular em face ao tratamento dos seus dados, proporcionando a
ele informações claras e precisas sobre como seus dados estão
sendo tratados, inclusive quanto a possível revogação de
consentimento, se for essa a base legal utilizada.
7. Privacidade por padrão: conhecido como Privacy by default
significa dizer que a privacidade necessita ser o padrão de
qualquer produto, serviço ou software, de modo que o titular
não deve precisar tomar nenhuma decisão ativamente para
garantir a sua privacidade.
Nesse passo, o Privacy by default merece destaque, devendo a
solução de TI ser desenhada de modo a garantir ao usuário a privacidade
como padrão, ou seja, o usuário não deve tomar nenhuma medida
adicional para proteger sua privacidade.
Um exemplo prático disso é a necessidade de que o agente público
ou o cidadão ter que clicar em alguma checkbox para garantir o sigilo de
documento pessoal que está fornecendo ao órgão. Ora, se o indivíduo
esquecer de clicar nessa “caixinha” estará sujeito a publicidade dos seus
dados, e a entidade pública estará violando o disposto no art. 49 da
LGPD que determina:
Art. 49. Os sistemas utilizados para o tratamento de dados pessoais
devem ser estruturados de forma a atender aos requisitos de
segurança, aos padrões de boas práticas e de governança e aos
 princípios gerais previstos nesta Lei e às demais normas
regulamentares.

Ë fundamental que os sistemas utilizados – como o conhecido SEI –

por exemplo, estejam configurados por padrão ou seja, sem qualquer
necessidade adicional de ação do usuário para que tenha seus dados
pessoais protegidos.

Sob esse prisma, ao se utilizar de sistemas que tratem dados, a

proteção de dados deve ser tratada como prioridade pela Administração
Pública, incentivando uma cultura organizacional que coloque a
privacidade do titular em lugar de destaque. Essa cultura organizacional
exigida está intimamente ligada ao processo de Planejamento da
Contratação, uma vez que ao se definir os produtos ou serviços como
necessários para aquisição, a privacidade precisa estar inserida como
espinha dorsal no Projeto Básico ou Termo de Referência.

Para, além disso, a conscientização do(s) agente(s) público(s)

responsável(is) pela fase de planejamento, quanto ao tema privacidade, se
torna condição fundamental para atendimento a nova diretriz legal. A
capacitação específica para a LGPD juntamente com os demais temas
correlatos, trarão eficiência e segurança jurídica para o interesse público.

Estar em Compliance com a LGPD traz também a necessidade de

garantir que os dados pessoais confiados à res publica, sejam cuidados de
forma transparente e segura[84], por meio de soluções que priorizam, desde
a sua concepção, o respeito à privacidade, realizando testes e
monitoramento contínuo, para impedir e prever possíveis vulnerabilidades
e ameaças evitando situações de vazamentos e sequestro de dados, tais
como os episódios mais recentes amplamente divulgados.

As contratações públicas, mormente quando da edição da tão

esperada Nova Lei de Licitações, terão mais um desafio a enfrentar, qual
seja a priorização material e efetiva da privacidade, sendo as metodologias
de Privacy by default e Privacy by design, aliados fundamentais nesse
novel processo de conformidade.
 CONTRATAÇÕES DE OBRAS E SERVIÇOS
DE ENGENHARIA
Contextualização

Antonio Emanuel Vieira Lima

Engenheiro. Diretor Geral do Departamento de Licitações e Compras da Prefeitura Municipal de
Jardinópolis/SP. Pregoeiro. Especialista no sistema Licitações-e do Banco do Brasil. Criador de
conteúdo digital nas áreas de Licitações e Contratos, é o idealizador de um dos maiores perfis no
Instagram sobre a temática.

Madeline Rocha Furtado

Coordenadora técnica desta obra. Escritora. Mestranda em Ciê ncias Jurídicas pela UAL – Lisboa.
Ex-Diretora do Departamento de Logística e Serviços Gerais da SLTI/MPOG. Ex-Assessora do
Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística do INSS. Ex-Assessora da Diretoria Financeira e
Serviços Logísticos da DATAPREV. Autora da obra “Gestão de Contratos de Terceirização na
Administração Pública – Teoria e Prática" (7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019). Autora e coautora
em várias revistas especializadas.

O tema é um dos mais complexos na área de Licitações e Contratos

públicos. Muitos problemas e dificuldades de ordem técnica e financeira
são causas de muitas paralisações de obras e serviços, acentuados pelos
costumeiros desvios de recursos públicos. No meio da preocupação de se
criar uma Lei que pudesse intimidar as situações de corrupção e obras
paralisadas à época, surgiu a Lei nº 8.666/93 a fim de reduzir ou mitigar
situações que traziam qualquer dano ao erário.
A Lei nº 8.666/93 nasceu, cresceu e se misturou com dezenas de
outras legislações correlatas. A cada dia, vem sendo exigido mais e mais
cuidados da Administração, vários tipos de controles nos procedimentos
de licitação e contratação. Desta forma, a Lei permanece existindo e
persistindo diante de tantos desvios e prejuízos para a Administração
Pública e toda a sociedade.
Assim, desde 1993, durante todo esse tempo, muitas regras foram
estabelecidas e principalmente muitos posicionamentos dos órgãos de
controle alteraram a dinâmica das contratações, com maior ênfase após os
grandes escândalos relativos às denúncias de corrupção na Administração
Pública.
Para tentar estancar as situações de corrupção identificadas em
diversos contratos públicos, especialmente naqueles referentes às obras e
serviços de engenharia, em que grandes construtoras no Brasil foram
indiciadas e condenadas em crimes de corrupção, foi publicada em 2013,
a Lei Anticorrupção[85]. Esta Lei tem como objetivo criar mecanismos
para responsabilizar as empresas privadas por tais atos de desvios de
recursos públicos, conluio etc. Entretanto, é sabido que uma Lei por si só
está longe de trazer os resultados esperados nesse combate.
Desta forma, é perceptível que as Leis que tratam do tema
contratação de “serviços e obras de engenharia” envolve uma gama de
normas que buscam delimitar conceitos, definições, princípios,
orçamentação, procedimentos e responsabilidades técnicas, entre outras
para delinear o objeto de forma que possam diminuir os riscos de prejuízos
para a Administração.
É sabido que a corrupção atinge várias áreas da sociedade e está
enraizada, mas, as normas buscam aperfeiçoar as relações jurídicas no
sentido de proteger a sociedade e as instituições de prejuízos diversos.
Ocorre que no caso específico das obras e serviços de engenharia, as
situações de corrupção são mais ressaltadas em razão do volume de
recursos financeiros que envolvem os projetos, tornando-se uma área
sensível a esses riscos.
Bem, o que trouxe a NLLC[86]?
Diferentemente da Lei nº 8.666/93, a Lei nº 14.133/2021 ou a NLLC
– Nova Lei de Licitações e Contratos traz algumas diretrizes importantes e
não previstas na Lei nº 8.666/93, que podem auxiliar no combate a
corrupção, sendo uma delas, a Matriz de Riscos e a Garantia diferenciada
de execução contratual para obras de grandes vultos, com o percentual do
seguro-garantia em até 30% além da nova cláusula de retomada da obra.
A NLLC insere o tema “serviços e obras de engenharia” em vários
dispositivos no texto legal. Destacamos as definições trazidas, que na
teoria parecem ser de simples aplicabilidade, mas, na prática muitas vezes,
trazem grandes dificuldades. Podemos exemplificar uma nova definição
de “serviço de engenharia”[87] e sua divisão em serviço “comum” de
engenharia e serviço “especial” de engenharia, assim como já fez o
Decreto nº 10.024/2019[88]. Pois bem, a partir de agora tem-se um novo
parâmetro legal para facilitar a definição do serviço e a modalidade a ser
utilizada. Levando em consideração as muitas outras situações inovadas
no texto legal podemos sublinhar alguns tópicos importantes, como:
Novos regimes de execução;
A incorporação da contratação integrada e semi-integrada, já
previstas em outras legislações;
Possibilidade de inovações tecnológicas nesses tipos de
contratação;
Fornecimento e prestação de serviços associados;
Instituição da matriz de riscos nas contratações;
Novos critérios de julgamento;
SRP- Registro de Preços para obras e serviços de engenharia;
Contratos de eficiência;
Alerta quanto aos aditivos contratuais decorrentes de falhas no
projeto, entre outros.

Outros temas estão abordados em capítulos específicos neste

trabalho, como as questões orçamentárias das obras e serviços de
engenharia no capítulo que trata da Formação de Preços, assim como a
utilização do Pregão para a contratação de serviços de engenharia. Neste
capítulo os temas a serem abordados se concentram nos novos regimes de
execução: “A Contratação Integrada e Semi - Integrada nas Obras
Públicas”. Assim, serão verificadas as características básicas das
contratações; os documentos necessários na formalização do processo, a
competência para elaboração dos projetos e alocação de riscos na matriz.
Observa-se que a Nova Lei de Licitações foi publicada com vários vetos,
dentre eles, destacam-se:

Veto ao § 4º do art. 115: exigia o licenciamento ambiental

antes da divulgação do edital, entretanto, essa exigência
impedia a execução por meio de execução integrada, pois nesta
a contratada faz o projeto básico e só após esse documento, é
possível se obter a licença prévia.
Veto ao § 7º e § 8º do art. 46: trazia limite dos valores para
aplicação dos regimes de contratação integrada e semi-
integrada, impossibilitando essa contratação para obras de
menor porte.
Veto ao § 2º e § 3º do art. 115: exigia depósito em conta
vinculada dos recursos financeiros antes da expedição da
ordem de serviço para execução de cada etapa.

Considerando a densidade dos temas tratados, trazemos algumas

considerações iniciais apenas para deixar o leitor mais familiarizado,
lembrando que as contratações integradas e semi-integradas foram
inseridas na Lei inicialmente no artigo 6º, este que traz todas as definições
acerca da aplicabilidade da Lei.

Neste contexto, as novas regras citadas foram trazidas do RDC-

Regime Diferenciado de Contratação[89] e da Lei das Estatais[90]. Ressalta-
se ainda as regras correlatas[91], como a Lei de Engenharia e regras do
CONFEA- Conselho Federal de Engenharia e Agronomia.
 CONTRATAÇÃO INTEGRADA E
CONTRATAÇÃO SEMI-INTEGRADA
Os novos regimes, suas especificidades, a análise de riscos e as
alterações contratuais

Rolf Dieter Oskar Friedrich Bräunert

Engenheiro civil e escritor. Pós-graduado em Planejamento e Projetos de Desenvolvimento
Regional pela Universidade de Hannover – Alemanha. Consultor do PNUD em licitações
financiadas com recursos do BID e BIRD. Autor das obras “Como Elaborar Editais e Contratos para
Obras e Serviços de Engenharia" (3ª ed. Curitiba: JML, 2014); “Como Licitar Obras e Serviços de
Engenharia" (2ª ed. Curitiba: Fórum, 2010); “Obras e Serviços de Engenharia - Coletânea 10 anos
de Pregão" (Curitiba: Negócios Públicos, 2008); “A Prática da Licitação” (Curitiba: Grafiven,
2004).

Os tópicos estruturais são necessários tanto para a elaboração do

instrumento convocatório quanto para o modus operandi do procedimento
licitatório. Estes tópicos estruturam a licitação de forma que o processo e o
procedimento sejam os mais adequados possíveis para que se possa atingir
o objetivo com sucesso. Sabe-se que uma estruturação inadequada do
instrumento convocatório pode gerar indubitavelmente dificuldades de
ordem jurídica, técnica e operacional que, via de regra, resultam na
revogação ou mesmo na anulação do certame.
Uma obra ou serviço de engenharia pode ser executado de formas
distintas – Regimes de Execução – relacionadas à forma de fixação do
valor da remuneração a ser paga ao contratado.
A decisão da escolha do regime de Licitação cabe exclusivamente ao
instaurador da Licitação. Entende-se por empreitada quando o contratado
executa a obra ou o serviço, fornecendo todos os materiais, máquinas,
equipamentos, mão de obra, etc., e arcar com todas as demais despesas
necessárias ao total cumprimento do Contrato.
Existem duas formas de execução: a execução direta e a execução
indireta. A execução indireta se divide em vários regimes de empreitada,
entre os quais é escolhido o mais apropriado a cada caso. Os tópicos
estruturais básicos (regimes), em conformidade com a Lei nº 8.666/93,
são:
 a) Empreitada por preço global;
b) Empreitada por preço unitário;
c) Tarefa;
d) Empreitada integral;
e) Contratação integrada;
f) Contratação semi-integrada.
Estes dois últimos regimes (integrada e semi-integrada) foram
introduzidos pela Lei nº 14.133/2021, os quais serão abordados a seguir.

1. A CONTRATAÇÃO INTEGRADA
O inciso XXXII do art. 6º da Lei nº 14.133/2021 define contratação
integrada como:
Regime de contratação de obras e serviços de engenharia em que o
contratado é responsável por elaborar e desenvolver os projetos
básicos e executivos, executar obras e serviços de engenharia,
fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar montagem,
teste, pré-operação e as demais operações necessárias e suficientes
para a entrega final do objeto.[92]

2. CONTRATAÇÃO SEMI-INTEGRADA
O inciso XXXIII do mesmo art. 6º define contratação semi-integrada
como:
Regime de contratação de obras e serviços de engenharia em que o
contratado é responsável por elaborar e desenvolver o projeto
executivo, executar obras e serviços de engenharia, fornecer bens
ou prestar serviços especiais e realizar montagem, teste, pré-
operação e as demais operações necessárias e suficientes para a
entrega final do objeto.[93]

3. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DAS CONTRATAÇÕES

INTEGRADAS E SEMI-INTEGRADAS
As contratações integradas e semi-integradas possuem três
características básicas:
1) Complexidade do objeto – as contratações integradas e semi-
integradas versam sobre objeto de natureza complexa, não
abarcam apenas a execução de obras, mas sim, abrangem
também o desenvolvimento dos projetos, o fornecimento de
 bens, a montagem, testes, pré-operação e demais medidas para
que o objeto final seja entregue em condições de
funcionamento. É vedada a realização de contratações
integradas ou semi-integradas cujo objeto visa apenas a
execução de uma obra pura e simples. Eles, no entanto, se
aplicam a objetos mais complexos. A lógica das contratações
integradas e semi-integradas é que a Administração receba um
empreendimento complexo pronto e em pleno funcionamento.

2) Elaboração de projetos pelo particular – no caso das contratações

integradas, o particular ficará responsável pela elaboração dos
projetos básico e executivo, considerando o anteprojeto
fornecido pela Administração.

3) Participação do particular na própria concepção do

empreendimento – o projeto de engenharia é o guia de execução
de uma obra ou serviço de engenharia.
“é importante que as necessidades do usuário sejam
entendidas e transformadas na melhor solução
arquitetônica, o que inclui não só a estética como as
condições de habitação, acesso e conforto”[94].
A elaboração de projetos (contratação integrada e contratação semi-
integrada) pelo particular é uma atividade relevante onde o particular deve
empregar sua expertise para desenvolver soluções que repute ser mais
eficientes e econômicas.
Assim, pode-se afirmar que as contratações integradas e semi-
integradas envolvem o reconhecimento de certos espaços de liberdade ao
particular na concepção do empreendimento, sempre em consonância com
as linhas gerais estabelecidas pela Administração Pública.

4. DOS DOCUMENTOS PRELIMINARES

A partir das peculiaridades do objeto e das necessidades do cliente,
deve-se estabelecer todas as características do objeto que deverão fazer
parte dos projetos nas diversas especialidades.
a) Estudo técnico preliminar – é um documento constitutivo da
primeira etapa do planejamento de uma contratação que
 caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução
e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto
básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da
contratação[95];
Após a conclusão do estudo técnico preliminar, passa-se à
elaboração do termo de referência ou projetos, conforme o caso em:
b) Definição do objeto – para o atendimento da necessidade, por
meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou
projeto executivo, conforme o caso[96];

1. Termos de Referência (TR) – também conhecido como TOR (do

inglês, “Terms of Reference”), é o documento fonte que fornece as
informações, características e demais elementos de um objeto, servindo
como balizador à elaboração clara, detalhada e consistente de uma
proposta e/ou uma atividade, visando à plena execução do serviço ou
eventual aquisição[97].

2. Anteprojeto – peça técnica com todos os subsídios necessários à

elaboração do projeto básico, que deve demonstrar a justificativa do
programa de necessidades, a avaliação de demanda do público-alvo, a
motivação técnico-econômico-social do empreendimento, o prazo de
entrega, a estética do projeto arquitetônico, dentre outros[98].

3. Projeto básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com

nível de precisão adequado para definir e dimensionar perfeitamente a
obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos
preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado
tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite
a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de
execução[99].

4. Projeto executivo: conjunto de elementos necessários e suficientes à

execução completa da obra, com o detalhamento das soluções previstas
no projeto básico, a identificação de serviços, de materiais e de
equipamentos a serem incorporados à obra, bem como suas
especificações técnicas, de acordo com as normas técnicas
pertinentes[100];

Tendo em vista o acima exposto, conclui-se que:

O termo de referência é utilizado para a contratação de bens e
serviços;
O anteprojeto é um documento preparativo com subsídios para a
 elaboração do projeto básico, uma vez que a Administração é
dispensada da elaboração do mesmo na contratação integrada,
hipótese em que deverá ser elaborado anteprojeto de acordo
com metodologia definida em ato do órgão competente;
O projeto básico é empregado para obras e serviços de
engenharia;
O projeto executivo dispõe de todos os elementos para a
execução completa da obra, detalhando ainda mais as soluções
contidas no projeto básico.

5. ALOCAÇÃO DE RISCOS
Um evento incerto ou conjunto de circunstâncias imprevistas
recebem o nome de Risco. Caso ocorra, terá efeito positivo (oportunidade)
ou negativo (ameaça) em um ou mais objetivos do projeto. É um processo
inevitável e incontrolável.
O risco inerente pode ser conceituado como aquele intrínseco à
atividade que está sendo realizada. Se o risco inerente estiver em um nível
não aceitável para a organização, controles internos devem ser
implementados pelos gestores para mitigar esses riscos.
Uma obra ou serviço de engenharia a ser executado, necessita de
uma gestão apropriada do Contrato Administrativo, celebrado entre um
ente da Administração Pública e um particular, incluído a análise de risco
e a matriz de risco.
As obras e serviços de engenharia seguem normalmente um
sequenciamento determinado pela legislação e pela técnica, que vai desde
seu estudo de viabilidade técnica até a conclusão do objeto em face do
encerramento das atividades com o Recebimento Definitivo.
Durante a execução das diversas fases, emergem frequentemente
irregularidades e falhas, as quais são alvo de pesquisas acadêmicas e de
análises em auditorias dos órgãos de controle da Administração Pública,
ressaltando haver correlação entre as suas ocorrências e a falta de
planejamento em gestão dos contratos administrativos de obras.
Qualquer decisão do projeto, da atividade da equipe ou de nova
etapa possui um nível de risco embutido, ou seja, existe a chance de um
problema se concretizar e gerar um efeito negativo.
 A Lei nº 14.133/21 exige que a Administração, ao final da fase
preparatória, produza análise de riscos para todas as suas licitações,
inclusive para aquelas com objetos simples e usuais.
Assim sendo, o edital poderá contemplar matriz de alocação de
riscos entre o contratante e o contratado, hipótese em que o cálculo do
valor estimado da contratação poderá considerar taxa de risco compatível
com o objeto da licitação e os riscos atribuídos ao contratado, de acordo
com metodologia predefinida pelo ente federativo.
Quando a contratação se referir a obras e serviços de grande vulto
ou forem adotados os regimes de contratação integrada e semi-
integrada, o edital obrigatoriamente deverá contemplar matriz de
alocação de riscos entre o contratante e o contratado[101]

Estabelece também que nas contratações integradas ou semi-

integradas os riscos decorrentes de fatos supervenientes à contratação
associados à escolha da solução de projeto básico pelo contratado deverão
ser alocados como de sua responsabilidade na matriz de riscos, conforme
Art. 22, § 4º da Lei nº 14.133/21.
A análise de risco é obrigatória, visto que serve para reconhecer e
tratar os riscos da licitação e da contratação e essencialmente na atividade
de planejamento.
Matriz de riscos, conforme resume a representação abaixo, é o
instrumento que define a repartição objetiva de responsabilidades advindas
de eventos supervenientes à contratação; é informação indispensável para
a caracterização do objeto e das respectivas responsabilidades contratuais,
como também essenciais para o dimensionamento das propostas por parte
das licitantes; é elemento essencial e obrigatório dos projetos de
engenharia, em prestígio aos princípios da segurança jurídica, da isonomia,
do julgamento objetivo, da eficiência e da obtenção da melhor proposta,
conforme TCU, Ac1510/2013-Plenário.

MATRIZ DE RISCO
Instrumento que define a Elemento essencial para a caracterização do
repartição objetiva de objeto e das respectivas responsabilidades
responsabilidades contratuais
contratuais entre o
contratante e o contratado Elemento essencial para o dimensionamento
oriundo de eventos e fatos das propostas pelos proponentes
supervenientes à
Elemento essencial e obrigatório dos projetos
 contratação de engenharia
Prestígio aos princípios da segurança jurídica, da isonomia, do julgamento
objetivo, da eficiência e da obtenção da melhor proposta.
Quadro adaptado – Ac. 1510/2013 – TCU-PL

6. ALTERAÇÃO DO CONTRATO
Contrato administrativo é todo e qualquer ajuste entre órgãos ou
entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo
de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações
recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.
Alteração do contrato administrativo é a mudança do conteúdo do
mesmo, promulgada após a sua assinatura, em face de acréscimos,
supressões ou simples modificações, alterando o seu conteúdo. O
instrumento que altera as condições do contrato é denominado termo
aditivo ou simplesmente aditivo ou aditamento.
Nas hipóteses em que for adotada a contratação integrada ou semi-
integrada, é vedada a alteração dos valores contratuais, exceto em casos
específicos previstos no Art. 132 da Lei nº 14.133/21.
As mudanças do contrato podem se dar por:
1) Alteração unilateral do contrato decorre apenas da vontade da
administração e é formalizada por decreto, ordem de serviço ou
outro instrumento de mesma natureza;
2) Alteração consensual do contrato decorre da vontade de ambas
as partes e é formalizada mediante aditamento contratual.
Dentre as limitações pertinentes às alterações unilaterais, cabe
mencionar o Decreto Federal nº 7.983/2010, que estabelece:
Se o contrato não contemplar preços unitário para obras ou serviços
cujo aditamento se fizer necessário, esses serão fixados por meio da
aplicação da relação geral entre os valores da proposta e o do
orçamento-base da Administração sobre os preços referenciais onde
mercado vigentes na data do aditamento, respeitados os limites
estabelecidos no artigo nº 125 da Lei nº 14.133/21.
 COMPRAS (BENS) E SERVIÇOS
Principais inovações e o Sistema de Registro de Preços (SRP)

Madeline Rocha Furtado

Coordenadora técnica desta obra. Escritora. Mestranda em Ciê ncias Jurídicas pela UAL – Lisboa.
Ex-Diretora do Departamento de Logística e Serviços Gerais da SLTI/MPOG. Ex-Assessora do
Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística do INSS. Ex-Assessora da Diretoria Financeira e
Serviços Logísticos da DATAPREV. Autora da obra “Gestão de Contratos de Terceirização na
Administração Pública – Teoria e Prática" (7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019). Autora e coautora
em várias revistas especializadas.

Para fazermos um breve resumo sobre as novidades trazidas pela Lei

nº 14.133/2021 se faz necessário observar o que já existe, o que se pratica
atualmente e se os procedimentos inseridos são totalmente novos para os
executores das compras públicas.
É de conhecimento de todos que o texto novo incorpora muito da
legislação vigente, e todo esse conteúdo já vem sendo disseminado e
praticado nos processos, em especial nos órgãos da Administração Pública
Federal. Nesse compasso, o novo estatuto padroniza alguns procedimentos
em uma Lei Geral, alcançando as demais esferas de Governo – trazendo
inovações e dificuldades práticas.
As aquisições de bens e serviços regidas pela legislação atual (Lei de
Licitações nº 8.666/93)[102] tem uma linguagem mais fechada e as poucas
definições dispostas no artigo 6º, incisos II e III, não trazem maiores
detalhes. Essa Lei aborda de forma resumida o tema “compras” no artigo
15[103], trazendo de forma resumida cinco pontos a serem observados
como:
1. A padronização;
2. O SRP – Sistema de Registro de Preços;
3. Aquisições e preços equivalentes ao setor privado;
4. Divisibilidade do objeto e observância quanto ao balizamento
dos preços praticados[104];
5. Observância quanto aos preços praticados na Administração
Pública.
 A pesquisa de preços inserida no processo de compras não definida
na Lei nº 8.666/93, vem sendo regida nos órgãos por instrumentos
normativos diversos, fazendo com o que os operadores e executores
(servidores envolvidos no processo de contratação) acabem utilizando a
legislação fragmentada sem que haja uma visão sistêmica do processo
todo. Nesse contexto, além de toda essa imensa legislação paralela a ser
seguida, o que torna mais difícil para quem trabalha lidando com tantas
diretrizes e entendimentos é a ruptura existente entre o processo
administrativo e a sistematização desse mesmo processo nas telas do
computador, por meio de variados sistemas que obrigam aos envolvidos a
capacitação em diversas áreas do processo.
Pois bem. Em relação às compras governamentais é importante
chamar a atenção para alguns termos como: estimativa; mercado; preço;
quantidade; qualidade; pesquisa; amostra; especificações; prazos;
recebimentos; exequibilidade; atestes; etc. Seguido por questões
específicas da natureza do objeto, como bens “comuns”; bens “especiais”;
bens de “luxo”; bens atrelados a serviços, bens de tecnologia da
informação; bens (materiais/equipamentos) específicos; medicamentos;
etc. Todas essas palavras traduzidas em ideias, conceitos e definições
formam uma teia emaranhada de informações, exigindo conhecimento e
prática dos envolvidos para obtenção de resultados positivos.

1. AS COMPRAS (BENS, MATERIAIS, EQUIPAMENTOS,

INSUMOS ETC.)
Os contratos dos objetos referentes as aquisições e contratações
públicas de bens e serviços trazem, como principal regra no art. 57 da Lei
nº 8.666/93[105], a sua aquisição e vigência contratual dentro do exercício
financeiro em que será adquirido (com algumas exceções). Mas não
possibilita que a vigência desses contratos de aquisição de bens (materiais,
equipamentos, insumos etc.) ultrapassem o exercício financeiro vigente em
que são adquiridos, por não se enquadrar em nenhuma das hipóteses de
exceção do artigo citado.
Neste contexto, a Lei nº 14.33/2021, a NLCC – Nova Lei de
Licitações e Contratos, inovou, pois trouxe novas regras e novas definições
previstas no artigo 6.º, como a compra “imediata” como sendo aquela com
prazo de entrega de até 30 (trinta) dias da ordem de fornecimento e a
grande novidade, dos “fornecimentos contínuos” relativos às compras para
a manutenção da atividade administrativa, decorrentes de necessidades
permanentes ou prolongadas, conforme os incisos X e XV[106].

I – Diretrizes principais
No capítulo especial “das Compras” algumas regras já dispostas na
Lei atual (8.666/93) se repetem na NLLC. Entretanto, para melhor
visualização das regras dispostas, constam assim, de forma resumida as
diretrizes abaixo:
a) Observância primordial quanto a fase de planejamento[107];
b) Realização da estimativa prévia com base no consumo anual e
em técnicas quantitativas, conforme inciso III do artigo 40[108],
“admitido o fornecimento contínuo” e para tanto é
imprescindível o planejamento.
c) Observância quanto às questões dos valores dos pagamentos que
devem ser semelhantes às do setor privado;
d) Realizar aquisições por meio do sistema de registro de preços,
conforme o caso;
e) Observar as condições de guarda e armazenamento;
f) Atendimento aos princípios de padronização;
g) Atentar para a possibilidade de parcelamento do objeto;
h) Verificar a responsabilidade fiscal (comparar o valor da despesa
estimada com o previsto no orçamento);
i) Recebimento provisório e definitivo;
j) Instituição de centrais de compras pelos entes federativos.
A questão da “responsabilidade fiscal” acima descrita e prevista no
art. 40, V, “c” da NLLC estava contida com redação diferenciada na Lei nº
8.666/93 em seu artigo 14, ao afirmar que “nenhuma compra será feita sem
a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos
orçamentários para seu pagamento” (…). Quanto ao último item este sim,
é uma grande novidade: a criação de centrais de compras pelos entes
federativos, é regra nova expressa na Lei de Licitações.
Surge ainda como grande inovação o prazo de duração dos contratos,
inclusive para contratos de fornecimento de bens e serviços nos termos do
arts. 106 e 107,[109] esses exigem alguns requisitos, para essa escolha. De
forma que, não basta querer celebrar o contrato por 5 anos e prorrogá-los
por mais 5 anos (vigência decenal) nos termos da Lei. Para tanto, deve-se
atentar:
1) A previsão em edital;
2) Existência de créditos orçamentários e comprovação da
vantajosidade pela autoridade competente;
3) Possibilidade de negociação com o contratado ou a extinção
contratual.
Observa-se ainda que nos contratos de fornecimento contínuo é
possível a exigência de garantia (contratos de fornecimento com vigência
superior a 1 um ano) e nestes casos, a cada prorrogação, será utilizado o
valor anual do contrato para aplicação do percentual.

II – A indicação de marcas, possibilidade de vedação e controle

de qualidade
Um outro ponto que traz um certo conforto aos pregoeiros e agentes
de contratação, é a possibilidade da indicação de marca, esta veio de forma
positiva na Lei em seu artigo 41[110], seguindo as hipóteses já
compreendidas pela jurisprudência, como, a padronização do objeto, ou
quando existente justificativa técnica, ou ainda é possível a indicação
como referência (quando a descrição do objeto a ser licitado puder ser
mais bem compreendida pela identificação de determinada marca ou
determinado modelo aptos a servir apenas como referência).
Importante ressaltar que a NLLC trouxe uma prerrogativa para
Administração que vai ao encontro de uma grande necessidade: a
possibilidade de vetar (mediante processo administrativo e comprovação) a
aquisição de produtos que foram adquiridos e utilizados anteriormente pela
Administração, mas que não atenderam aos requisitos estabelecidos e
indispensáveis ao cumprimento contratual. Este ponto traz uma grande
segurança para a Administração, pois esta poderá comprar produtos de
melhor qualidade[111].
Quanto à previsão de amostra, mesmo esta não sendo novidade no
dia a dia da Administração Pública, destaca-se que a redação traz que essa
exigência seja por meio de previsão editalícia e justificativa, assim, insere
no texto no artigo 41[112], entre outras, a possibilidade dessas exigências
(amostra ou prova de conceito) em alguns momentos: durante o
procedimento de pré-qualificação permanente; na fase de julgamento das
propostas ou de lances; no período de vigência do contrato ou da ata de
registro de preços. Importante destaque se pode ver ainda quanto à outras
possibilidades de controle de qualidade, como a carta de solidariedade,
comprovação de qualidade e certificação. Nesse aspecto a Administração
poderá exigir que o licitante vencedor (revendedor ou distribuidor)
apresente Carta de Solidariedade[113] emitida pelo fabricante que assegure a
execução do contrato e certificações, inclusive Certificação Ambiental, se
for o caso; poderá ainda exigir a qualidade do produto e certificação pelo
CONMETRO; entre outros.

2. O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (SRP) E AS

COMPRAS
A Lei nº 14.133/2021 traz diretrizes para o edital de licitação para
registro de preços no artigo 82[114], contemplando regras já conhecidas
pelos executores acerca das especificidades dos registros de preços
dispostas tanto no Decreto Federal nº 7.892/2013[115] e suas alterações
posteriores, como nos Decretos publicados pelos Entes da Federação.
Entretanto, algumas regras são inovadoras. Dentre os pontos relevantes se
observa que a nova redação trouxe:
a) A necessidade de definição da quantidade máxima de cada item
que poderá ser adquirida;
b) A necessidade da definição da quantidade mínima a ser cotada
(bens ou caso de serviços);
c) Possibilidade de prever preços diferentes (entrega em locais
diferentes; forma e do local de acondicionamento; em razão do
tamanho do lote; ou por outros motivos justificados no
processo);
d) Possibilidade de o licitante oferecer ou não proposta em
quantitativo inferior ao máximo previsto no edital, obrigando-se
nos limites dela;
e) Observar os dois critérios de julgamento: o de menor preço ou o
de maior desconto sobre tabela de preços praticada no mercado;
f) Condições para alteração de preços registrados;
g) Possibilidade de registro de mais de um fornecedor ou prestador
de serviço, conforme o preço do vencedor;
h) Vedada a participação do órgão ou entidade em mais de uma ata
 de registro de preços com o mesmo objeto no prazo de validade
daquela de que já tiver participado com ressalva se o
quantitativo registrado for menor ao do edital;
i) Hipóteses de cancelamento da ata de registro de preços e suas
consequências.

I – Item e Grupo no SRP.

De uma forma geral pouca coisa mudou, porém chama-se atenção
acerca do critério de julgamento de menor preço, no qual uma dúvida
sempre surge: quando utilizar a adjudicação por itens ou grupo de itens?
De acordo com o novo texto[116]:
(…) o critério de julgamento de menor preço por grupo de itens
somente poderá ser adotado quando for demonstrada a
inviabilidade de se promover a adjudicação por item e for
evidenciada a sua vantagem técnica e econômica, e o critério de
aceitabilidade de preços unitários máximos deverá ser indicado no
edital.
Esta nova diretriz vem ao encontro dos entendimentos já firmados
pelo TCU – Tribunal de Contas da União, a exemplo do Acórdão[117] nº
1.893/2017-P, conforme cita a Profa. Madeline Furtado no qual assevera
que:
A adjudicação por grupo, em licitação para registro de preços, sem
robustas, fundadas e demonstradas razões (fáticas e
argumentativas) que a sustente, revela-se sem sentido quando se
atenta para o evidente fato de que a Administração não está
obrigada a contratar a composição do grupo a cada contrato,
podendo adquirir isoladamente cada item, no momento e na
quantidade que desejar.

É comum na Administração Pública recorrer à adesão por falta de

planejamento, ou erro neste, a citação acima refere-se ao uso indevido do
grupo, ao invés da contratação por item. Mas, a análise realizada pela
professora Madeline traz a conotação de que o “erro” é anterior ao SRP,
pois ele, segundo afirma: (…) “tem origem nas mesmas razões de sempre,
ou seja, de uma forma geral, inconsistências nas especificações dispostas
no projeto ou Termo de Referência”. Na realidade a restrição entendida
pelo TCU e a sua incorporação na nova Lei, só reforça a ausência de
conhecimento na definição e quantificação do objeto, por parte da
Administração. Para o TCU[118] a modelagem do objeto em lotes ou
grupos, é “potencialmente mais danosa ao erário na medida em que
diversos outros órgãos e entidade podem aderir a uma ata cujos preços não
refletem os menores preços obtidos na disputa por item”.

II – Outras regras importantes.

Pois bem, outras regras dispostas na NLLC, somam-se a essas como,
a possibilidade de a Administração registrar preços com indicação
limitada a unidades de contratação, sem indicação do total a ser
adquirido, porém, apenas quando for a primeira licitação e não tiver
registro de demandas, neste caso, é obrigatória a informação do valor
máximo da despesa e não poderá haver participação de outro órgão ou
entidade na Ata, essa regra é verdadeira inovação, não disposta na Lei nº
8.666 e nem no Decreto Federal, criando a obrigação de planejamento das
aquisições por registro. Da mesma linha de raciocínio segue o
fornecimento de alimento perecível ou quando o serviço estiver integrado
ao fornecimento de bens.
O maior destaque se dá em razão da possibilidade da utilização do
sistema de registro de preços para a contratação de bens e serviços,
inclusive de obras e serviços de engenharia[119], um desejo reprimido.
Entretanto essa possibilidade já existe no RDC – Regime Diferenciado de
Contratação[120].
Além dos procedimentos já conhecidos pelo Decreto nº
7.892/2013[121], tem-se que no caso de registro de preços para execução de
obras e serviços de engenharia alguns requisitos serão observados, como:
“existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e
operacional; necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser
contratado”.
Por fim, o registro de preços carece de algumas condições:
a) Prévia e ampla pesquisa de mercado;
b) Seleção conforme procedimentos previstos em regulamento;
c) Rotina de controle;
d) Atualização periódica dos preços registrados;
e) Definição do período de validade do registro de preços;
f) Fazer constar em Ata as observações pertinentes, quanto ao
preço registrado;
Outras situações serão objeto de regulamentação e o SRP poderá ser
utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação. Uma
outra novidade foi a possibilidade de prorrogação da Ata de Registro de
Preços, após a sua validade de 1 ano[122].

III – As adesões no SRP.

A possibilidade de adesão permanece, no entanto, o novo texto legal
trouxe alguns requisitos, como:
a) Apresentação de justificativa da vantagem da adesão;
b) Demonstração de que os valores registrados estão compatíveis
com os valores praticados pelo mercado;
c) Prévias consultas e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora
e do fornecedor.
As adesões seguem a regra do quantitativo já definido no Decreto
federal de registro de preços, ou seja, a adesão só poderá ser no máximo de
50% (cinquenta por cento) dos quantitativos dos itens do instrumento
convocatório registrados na ata de registro de preços, estes registrados para
o órgão gerenciador e para os órgãos participantes. E ainda, a totalidade de
adesões não poderá exceder ao dobro do quantitativo de cada item
registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos
participantes.

3. CONCLUSÃO
De uma forma geral percebe-se que as regras para as contratações
sejam de bens ou serviços, acabam se delineando em função da
necessidade do objeto, assim, compreender a definição do objeto, a
solução que se deseja adquirir, e todas as especificações e características,
acabam por trazer uma serie de discussões entre os atores da contratação.
Observa-se que a área requisitante detém a grande responsabilidade
de elaborar o TR com exatidão, mas, para isso, algumas diretrizes deverão
ser observadas. Como a divisibilidade ou não do objeto ou não, a aquisição
em itens e lotes, a solução como um todo, a característica exclusiva, as
quantidades estimadas e demais informações precisam de um estudo
prévio, este denominado de Estudo Técnico Preliminar.
Esses estudos demandam reuniões e discussões na fase de
planejamento da contratação, conforme afirma Furtado[123], abaixo:
 (…) diante de tanta legislação e urgência das demandas, os
executores se veem confusos para tomar decisões que extrapolam,
muitas vezes, a sua área de atuação. Daí se faz necessário ter uma
equipe preparada para discutir as diretrizes da contratação
juntamente com área demandante, que, na maioria das vezes, não
conhece os trâmites jurídicos que envolvem o processo.

Entretanto, esta equipe de planejamento muitas vezes não existe de

fato, por vezes, até existe formalizada “no papel”, mas na prática não
existem pessoas capacitadas para discutir e estudar todas as nuances das
contratações, em especial, as aquisições de bens. A situação fica pior
quando se insere “inovações” no objeto a ser contratado, o que torna mais
frágil a consolidação das características das soluções.
Entretanto, pelo exposto, ainda que na prática existam muitas
dificuldades operacionais, percebe-se que a NLLC trouxe um grande
avanço, a ser implementado daqui para a frente pelos agentes públicos.
CONTRATOS POR ESCOPO, CONTINUADOS
E COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA
Quais as novidades?

Walter Salomão Gouvêa

Especialista em Terceirização, Planilha de Custos, Gestão Contratual, Conta Vinculada e Fato
Gerador. Ex-Servidor do Ministério das Comunicações, onde atuou chefiando as atividades de
Logística, Compras, Contratações e afins. Professor, consultor e conferencista junto às Escolas de
Governo e consultorias privadas há 21 anos.

No tocante à contratação de serviços[124], independentemente da

modalidade, critério ou forma de contratação, podemos afirmar que a Lei
nº 14.133/21 inovou pela aglutinação de procedimentos e orientações
chancelados pelas boas práticas de gestão contratual, ao incorporar normas
e jurisprudências para o cenário de uma Lei Geral de licitações e contratos;
propagando para toda a Administração Pública seus reflexos e
incrementos.
Face à multiplicidade de objetos de serviços contratados;
considerando as semelhanças e exclusividades que na execução contratual
ocorrem para os contratos por escopo, continuados e com dedicação
exclusiva, entendemos, na presente exposição, trazer breves distinções e
discorrermos sobre questões comuns entre eles consideradas como
aperfeiçoamentos, avanços e inovações nesse contexto.

1. SERVIÇOS POR ESCOPO OU NÃO CONTÍNUOS[125]

São contratos que impõem ao contratado o dever de realizar a
prestação de um serviço específico em período predeterminado, podendo
ser prorrogado, desde que justificadamente, pelo prazo necessário à
conclusão do objeto.
A Instrução Normativa nº 05/17/SEGES/MPOG preceitua:
Art. 16. Os serviços considerados não continuados ou contratados
por escopo são aqueles que impõem aos contratados o dever de
realizar a prestação de um serviço específico em um período
 predeterminado, podendo ser prorrogado, desde que
justificadamente, pelo prazo necessário à conclusão do objeto,
observadas as hipóteses previstas no § 1º do art. 57 da Lei nº 8.666,
de 1993.

A Lei nº 14.133/21 reproduz conceito semelhante no inc. XV do art.

6º, porém, inova ao afirmar que a vigência será automaticamente
prorrogada, conforme artigo 111:
Art. 111. Na contratação que previr a conclusão de escopo
predefinido, o prazo de vigência será automaticamente prorrogado
quando seu objeto não for concluído no período firmado no
contrato.
Parágrafo único. Quando a não conclusão decorrer de culpa do
contratado:
I – o contratado será constituído em mora, aplicáveis a ele as
respectivas sanções administrativas;
II – a Administração poderá optar pela extinção do contrato e,
nesse caso, adotará as medidas admitidas em lei para a
continuidade da execução contratual.

A vedação de contrato com prazo de vigência indeterminada não foi

reproduzida na Lei nº 14.133/21, como ocorre na Lei 8.666/93[126]; nesse
sentido, a assertiva expressa no artigo supracitado de que “o prazo de
vigência será automaticamente prorrogado” há de ser considerada e
operada com cautela, pois, o posicionamento majoritário dos órgãos de
controle interno e externo é no sentido de que a prorrogação deve ser
promovida durante a vigência do contrato não se admitindo contrato por
prazo indeterminado.
Nessa linha de observação, apropriado reproduzir trecho do Parecer
Referencial nº 005/2020/CONJUR-MS/CGU/AGU[127]:
1. Como se sabe, o conceito de vigência e de execução
contratual não se confundem, devendo a execução ocorrer,
obviamente, dentro do período de vigência do contrato. Como bem
esclareceu o DESPACHO n. 67330/2016/CONJUR-
MS/CGU/AGU, da lavra da então Coordenadora-Geral de Assuntos
Jurídicos, Dra. Aline Veloso dos Passos, persistindo a
obrigatoriedade de execução do contrato por escopo para além de
sua vigência, consequentemente, existirá a obrigação de
adimplemento do contrato. Assim, entende-se que a própria
vigência do contrato seja prorrogada e não apenas o prazo de
execução.
2. Talvez seja por essa dificuldade que parte da doutrina trate a
prorrogação mencionada pelo art. 57, §1º da Lei de Licitações
como uma prorrogação de vigência contratual.
3. Some-se a isso o seguinte enunciado do TCU:
 No caso de prorrogação contratual, o termo de aditamento deve
ser providenciado até o término da vigência da avença originária.
Transposta tal data, não será mais possível a prorrogação ou
continuidade da execução, sendo considerado extinto o contrato.
(Acórdão 3010/2008-Segunda Câmara, Relator Ministro Augusto
Sherman Cavalcanti, apud Júlio César Alves Figueirôa, 2020).
4. Ou seja, para o TCU, após a vigência do contrato, não será
mais possível a continuidade da execução, de modo que a
prorrogação da execução aqui tratada deve ser acompanhada da
prorrogação da vigência do contrato, caso necessário. Por outro
lado, reforço que a jurisprudência do TCU "se consolidou ao longo
do tempo no sentido de considerar irregular o aditamento feito
após o término da vigência contratual, ainda que amparado em um
dos motivos do art. 57, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, uma vez que
o contrato original estaria formalmente extinto, de sorte que não
seria juridicamente cabível a sua prorrogação ou a continuidade
da sua execução". (Acórdão 127/2016 Plenário, Auditoria, Relator
Ministro-Substituto André de Carvalho, apud Júlio César Alves
Figueirôa, 2020).

Vale dizer que no contrato por escopo, inexistindo motivos para sua
rescisão ou anulação, a extinção do ajuste somente se opera com a
conclusão do objeto e o seu recebimento pela Administração,
diferentemente dos ajustes por tempo determinado, nos quais o prazo
constitui elemento essencial e imprescindível para a consecução ou a
eficácia do objeto avençado.

2. SERVIÇOS CONTINUADOS[128]
A natureza contínua de um serviço não pode ser definida de forma
genérica. Deve-se observar as peculiaridades de cada necessidade que leva
à contratação indireta desse serviço.
O que caracteriza o caráter contínuo de um determinado serviço é
sua essencialidade para assegurar a integridade do patrimônio público de
forma rotineira e permanente ou para manter o funcionamento das
atividades finalísticas do ente administrativo, de modo que sua interrupção
possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento
da missão institucional[129].

I – Os serviços na prática.
Os serviços contínuos podem ser com ou sem dedicação exclusiva
de mão de obra, cuja opção se encontrará diretamente relacionada à
imprescindibilidade do objeto para contratante específico. Por exemplo:
serviços de manutenção de condicionadores de ar; a melhor alternativa
dependerá da quantidade de aparelhos instalados, onde será demonstrado
economicamente a vantagem entre expedições de ordens de serviços para
reparo e manutenção ou, a disposição contínua dos técnicos nas
dependências do contratante em virtude do extenso número de
condicionadores de ar que inviabilizaria a primeira alternativa. O mesmo
se daria numa manutenção de elevadores, desta feita agravada pela
atividade fim do próprio contratante quando se compara a
imprescindibilidade do serviço para um órgão administrativo e para um
hospital geral público.
Podemos, então, definir:
a) Serviços contínuos sem dedicação exclusiva de mão de
obra: serviços realizados de forma contínua, mas sem a
necessidade da Contratada manter em período integral e de
forma exclusiva, os funcionários à disposição da
Administração para que executem tarefas de seu interesse.
b) Serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de
obra: serviços nos quais há cessão de mão-de-obra pela
Contratada, ou seja, se faz necessário que ela mantenha, em
período integral e de forma exclusiva, funcionários à
disposição da Administração, para que executem tarefas de
seu interesse. Tem como características[130]:
1) Os empregados do contratado fiquem à
disposição nas dependências do contratante
para a prestação dos serviços;
2) O contratado não compartilhe os recursos
humanos e materiais disponíveis de uma
contratação para execução simultânea de
outros contratos;
3) O contratado possibilite a fiscalização pelo
contratante quanto à distribuição, controle e
supervisão dos recursos humanos alocados
aos seus contratos;
Via de regra, contratos com dedicação exclusiva se amoldam para
serviços contínuos, mas podem ocorrer, também, nos serviços por escopo.
Exemplificando:
 Determinada Prefeitura de acordo com o seu Programa “Sistema
Eletrônico Documental”; já encerradas as Etapas “I -Desenvolvimento da
Solução” e “II - Programa de Desenvolvimento e Implantação do Sistema
DocDigital”, resta a execução da Etapa “III – Digitalização de Processos e
Documentos”.
Para esse fim, torna-se necessário a contratação de empresa
especializada em digitalização de processos e documentos com
fornecimento de mão de obra qualificada que, nas dependências da
Prefeitura, se responsabilizará pela digitalização de 87.000 processos e
documentos administrativos. Como parte da solução integrada, durante a
Etapa III paralelamente será proporcionado treinamento e certificado aos
servidores sobre digitalização de processos e documentos utilizando o
sistema DocDigital, de forma que, implantados os protocolos de
digitalização documental e encerrada a Etapa III, a Prefeitura será
autossuficiente na gestão documental extinguindo a necessidade da
terceirização, resultando no encerramento do Programa “Sistema
Eletrônico Documental”. Note-se que as três etapas do programa são
serviços não continuados ou por escopo cujo objeto está vinculado à
entrega da solução (análise estrutural, programa do sistema e digitalização
documental com treinamento) sendo que a última etapa exige a contratação
com mão de obra com dedicação exclusiva.

3. ALGUNS EVENTOS RELACIONADOS À EXECUÇÃO

CONTRATUAL
Tecidas essas considerações, levando em conta as inovações
apresentadas pela Lei nº 14.133/21 e, sem qualquer pretensão de esgotar os
temas, bem como, de abarcar todas as questões relacionadas à execução
contratual, faremos algumas breves referências sobre os procedimentos
relacionados aos contratos em comento, tais como: vigência, prorrogação,
reajustamento de sentido amplo, aditamento/apostilamento e garantia
contratual.

I – Vigência.
Para serviços e fornecimentos contínuos poderão ser celebrados
contratos com prazo de até 5 (cinco) anos atendidas as seguintes diretrizes:
atesto da vantajosidade econômica, da existência de créditos orçamentários
a cada exercício e, quando superior a 1 (um) exercício financeiro, a
necessária previsão no plano plurianual. Esses contratos poderão ser
prorrogados por até mais 5 (cinco) anos com as devidas justificativas e
fundamentações.
A extinção do contrato poderá ocorrer sem ônus quando a
Administração não dispuser de créditos orçamentários ou quando o
contrato não mais lhe oferecer vantagem; sob a condição de ocorrer, no
mínimo, dois meses antes de se completar a data de aniversário do
contrato.
Contratos de fornecimento ou serviços com vigência de 10 anos
consecutivos são aqueles relacionados aos casos de dispensa de licitação
mencionados no art. 75, previstos nas alíneas “f” e “g” do inciso IV e nos
incisos V, VI, XII e XVI do caput daquele artigo que envolvem: alta
complexidade tecnológica e defesa nacional; materiais de uso das Forças
Armadas por necessidade de padronização; incentivos à inovação e à
pesquisa científica e tecnológica (ICTs); contratações que possam acarretar
comprometimento da segurança nacional; contratação em que houver
transferência de tecnologia de produtos estratégicos para o SUS e para
aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de insumos
estratégicos para a saúde produzidos por fundação que tenha por finalidade
apoiar órgão da Administração direta autárquica ou fundacional.
Em alinhamento com a Orientação Normativa AGU 36/11[131], o art.
109 da Lei nº 14.133/21, prevê a vigência por prazo indeterminado nos
contratos em que a Administração seja usuária de serviço público
oferecido em regime de monopólio, desde que comprovada, a cada
exercício financeiro, a existência de créditos orçamentários vinculados à
contratação.
Ainda, no art. 114 temos o contrato com vigência máxima de 15
(quinze) anos relacionado à tecnologia da informação cujo objeto se
destina a operação continuada de sistemas estruturantes, o que atenua os
impactos negativos de migração de tecnologia, permite um planejamento
mais consolidado reduzindo gastos públicos e manutenção da
economicidade e eficiência desses contratos.

II – Prorrogação.
 Condição obrigatória à prorrogação contratual é a verificação da
regularidade fiscal do contratado, consulta ao Cadastro Nacional de
Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis) e ao Cadastro Nacional de
Empresas Punidas (Cnep), devendo ser emitidas as certidões negativas de
inidoneidade, de impedimento e de débitos trabalhistas e juntá-las ao
respectivo processo.
Chamam atenção três abordagens da Lei nº 14.133/21 relacionados à
prorrogação:
a) Contratações emergenciais têm prazo máximo de 1 (ano)
vedada a prorrogação desse período[132];
b) Atas de Registro de Preços com vigência de 1 (um) ano,
prorrogável por igual período[133];
c) Ao declarar a nulidade do contrato com vistas à
continuidade da atividade administrativa, a autoridade
competente poderá decidir que ela só tenha eficácia em
momento futuro, suficiente para efetuar nova contratação,
por prazo de até 6 (seis) meses, prorrogável uma única vez.
[134]

Vimos que nos contratos por escopo ou prazo determinado, se

necessário, a prorrogação será promovida até que se conclua o objeto, com
as devidas instruções e justificativas. Quanto aos demais estarão
vinculados à sua vigência máxima.

III – Reajustamento de sentido amplo.

O reajustamento de preços em sentido amplo encontra satisfatória
definição em análise proferida pelo Ministro Relator Augusto Sherman
Cavalcanti, do Tribunal de Contas da União, ao atender consulta
formulada pela Secretaria-Geral de Administração daquele órgão[135]:
28. A doutrina e a jurisprudência não têm utilizado expressões
uniformes para denominar os institutos que permitem a manutenção
do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, o que dificulta o
entendimento da matéria. Sem a pretensão de trazer uma posição
definitiva, visto que o assunto ainda se encontra em evolução, mas
apenas no intuito de facilitar o presente exame, será adotada a
seguinte nomenclatura para os institutos que possibilitam o
restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
administrativos:
28.1 reajustamento de preços em sentido amplo, decorrente de álea
 ordinária, quando se exigem previsão contratual ou editalícia e
interregno mínimo de um ano, da proposta ou do orçamento a que
se referir a proposta ou da data do último reajustamento. Tal
instituto pode ser dividido em:
28.1.1. reajustamento de preços em sentido estrito, quando se
vincula a um índice específico ou setorial;
28.1.2. repactuação contratual, adotado para contratos que tenham
por objeto a prestação de serviços executados de forma contínua;
nesse caso faz-se necessária a demonstração analítica da variação
dos componentes dos custos do contrato;
28.2 reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, decorrente de
álea extraordinária e extracontratual.

A Lei nº 14.133/21 esclareceu de forma definitiva a

operacionalização do reajuste de preços em sentido amplo. Visto que o
tema será tratado pontualmente nessa publicação, nos ateremos a uma
breve comparação da aplicação do reajustamento para contratos em geral
que necessitam manter o equilíbrio econômico financeiro para
continuidade da prestação dos serviços e/ou fornecimentos e os contratos
com dedicação exclusiva de mão de obra.
O conflito de interpretação recaia sobre se poderia ou não haver
especificação de índice geral ou setorial para correção dos insumos nos
contratos com dedicação exclusiva de mão de obra, em confronto com o
art. 13 do Decreto nº 9.507/18:
Art. 13. O reajuste em sentido estrito, espécie de reajuste nos
contratos de serviço continuado sem dedicação exclusiva de mão de
obra, consiste na aplicação de índice de correção monetária
estabelecido no contrato, que retratará a variação efetiva do custo
de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais.
§ 1º É admitida a estipulação de reajuste em sentido estrito nos
contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano, desde
que não haja regime de dedicação exclusiva de mão de obra.

Conforme o §7º do art. 25 da Lei nº 14.133/21 determina-se que,

independentemente do prazo de duração do contrato, será obrigatória a
previsão no edital de índice de reajustamento de preço, com data-base
vinculada à data do orçamento estimado, podendo ser estabelecido um ou
mais índices setoriais ou gerais. Porém, para os contratos com dedicação
exclusiva o reajustamento dos insumos está integrado à repactuação[136]
que ocorrerá em dois momentos: a contar da data de apresentação da
proposta para correção dos custos decorrentes do mercado (insumos) e do
acordo, convenção ou dissídio coletivo ao qual a proposta esteja vinculada
para os custos de mão de obra. A atualização financeira dos insumos, nesse
caso, será processada pela indicação de um índice geral ou setorial.

IV – Aditamento e Apostilamento.
Apostilar é registrar, fazer anotação nos autos do processo
administrativo de que determinada condição do contrato foi atendida, sem
ser necessário firmar termo aditivo. Porém, quando houver alteração nas
condições e cláusulas do contrato firmar-se termo aditivo, caracterizado
pela inclusão de algo novo e que não constava no instrumento do contrato
ou na exclusão de algo já previsto, ou seja, serve para materializar uma
alteração contratual.
Sobre a aplicação dos institutos, Marçal Justen Filho[137], preleciona:
Quando se tratar de reajuste contratual, é dispensável a alteração
bilateral. Afinal, o reajuste está previsto e disciplinado no
instrumento. Rigorosamente, aplicar o reajuste é cumprir o contrato
e não alterá-lo. A Administração pode (e deve) promover o
pagamento dos valores correspondentes ao reajuste, de modo
automático, independentemente de “alteração contratual”. A
formalização do reajuste se faz por mero apostilamento no
instrumento contratual. Ou seja, não é necessária a participação do
particular para tanto. O apostilamento consiste na inscrição no
instrumento contratual, por atuação exclusiva da Administração, da
notícia da ocorrência do reajuste, com a indicação dos novos
valores contratuais.
O mesmo se diga com outras modificações de valores a serem
pagos, tal como previsto no § 8°[138], que devem ocorrer por
simples apostilamento.

A Lei nº 14.133/21, não necessariamente inovou, mas estabeleceu as

situações passíveis de apostilamento, de encontro com as boas práticas
adotadas na IN nº 05/17 SEGES/MPOG[139] e Orientações Normativa AGU
nº 26/11, 35/11 e nº 40/14[140] reduzindo prazos e procedimentos daqueles
eventos citados, principalmente, reajustamentos contratuais:
Art. 136. Registros que não caracterizam alteração do contrato
podem ser realizados por simples apostila, dispensada a celebração
de termo aditivo, como nas seguintes situações:
I - variação do valor contratual para fazer face ao reajuste ou à
repactuação de preços previstos no próprio contrato;
II - atualizações, compensações ou penalizações financeiras
decorrentes das condições de pagamento previstas no contrato;
III - alterações na razão ou na denominação social do contratado;
IV - empenho de dotações orçamentárias.
 Quanto ao aditamento contratual prevalece a manifestação formal do
assessoramento jurídico do órgão, com destaque ao §5º do art. 53 da Lei nº
14.133/21 que elenca os casos de dispensabilidade[141]:
Art. 53. Ao final da fase preparatória, o processo licitatório seguirá
para o órgão de assessoramento jurídico da Administração, que
realizará controle prévio de legalidade mediante análise jurídica da
contratação.
§ 5° É dispensável a análise jurídica nas hipóteses previamente
definidas em ato da autoridade jurídica máxima competente, que
deverá considerar o baixo valor, a baixa complexidade da
contratação, a entrega imediata do bem ou a utilização de minutas
de editais e instrumentos de contrato, convênio ou outros ajustes
previamente padronizados pelo órgão de assessoramento jurídico.

V – Garantia contratual.
Com capítulo específico - arts. 96 a 102 da Lei nº 14.133/21 -
mantida a discricionariedade da sua exigibilidade pela autoridade
competente, as garantias contratuais apresentam-se mais racionalizadas,
com destaque para
a) obrigação da contratada notificar os emitentes das garantias
quando do início do processo administrativo para apuração
de descumprimento de cláusulas contratuais[142];
b) para obras e serviços de engenharia a possibilidade exigir
prestação da garantia na modalidade seguro-garantia e
assunção do objeto do contrato pela seguradora no caso de
inadimplemento do contratado.
Quanto às espécies permanecem a caução em dinheiro, título da
dívida pública, seguro garantia e fiança bancária.
Nas contratações de obras, serviços e fornecimentos, a garantia
poderá ser de até 5% (cinco por cento) do valor inicial do contrato,
autorizada a majoração desse percentual para até 10% (dez por cento),
desde que justificada mediante análise da complexidade técnica e dos
riscos envolvidos. Tratando-se de serviços contínuos com regime de
dedicação exclusiva de mão a obra a garantia poderá ser utilizada,
também, para cobertura de verbas rescisórias inadimplidas pela contratada.

VI – Seguro-garantia.
 Destaque especial foi dado ao seguro-garantia ao estabelecer o prazo
mínimo de 1 (um) mês para sua apresentação tendo por início a data da
homologação da licitação e por limite, antes da assinatura do contrato. Sua
apólice deverá cobrir inclusive multas, prejuízos e indenizações
decorrentes de inadimplemento atendendo as seguintes condições:
a) Prazo de vigência igual ou superior ao prazo do contrato
principal e quando alterado instruir com notificação e
correspondente endosso da seguradora;
b) Mesmo que a contratada atrase o pagamento do prêmio[143]
o seguro-garantia continuará em vigor
Especificamente na contratação de obras e serviços de engenharia
poderá ser exigida garantia na modalidade seguro-garantia e prever como
obrigação da seguradora, em caso de inadimplemento pelo contratado,
assumir a execução e concluir o objeto do contrato. Como também
estabelecer garantia de 30% cujo valor estimado seja superior a duzentos
milhões de reais (grande vulto[144]) configurada a situação prevista no art.
102:
Art. 102. Na contratação de obras e serviços de engenharia, o edital
poderá exigir a prestação da garantia na modalidade seguro-
garantia e prever a obrigação de a seguradora, em caso de
inadimplemento pelo contratado, assumir a execução e concluir o
objeto do contrato, hipótese em que:
I - a seguradora deverá firmar o contrato, inclusive os aditivos,
como interveniente anuente e poderá:
a) ter livre acesso às instalações em que for executado o contrato
principal;
b) acompanhar a execução do contrato principal;
c) ter acesso a auditoria técnica e contábil;
d) requerer esclarecimentos ao responsável técnico pela obra ou
pelo fornecimento;
II - a emissão de empenho em nome da seguradora, ou a quem ela
indicar para a conclusão do contrato, será autorizada desde que
demonstrada sua regularidade fiscal;
III - a seguradora poderá subcontratar a conclusão do contrato, total
ou parcialmente.
Parágrafo único. Na hipótese de inadimplemento do contratado,
serão observadas as seguintes disposições:
I - caso a seguradora execute e conclua o objeto do contrato, estará
isenta da obrigação de pagar a importância segurada indicada na
apólice;
 II - caso a seguradora não assuma a execução do contrato, pagará a
integralidade da importância segurada indicada na apólice.

4. CONCLUSÃO
Temos muito para analisar, assimilar e comprovar eficácia. Intensos
estudos voltados para a interpretação e compreensão das inovações
emanadas pela Lei nº 14.133/21 estão em andamento nesse momento;
assim como as correspondentes e necessárias regulamentações. Convém
frisar, novamente, que estamos diante de uma nova Lei Geral onde, nesse
contexto, foram os municípios aqueles mais agraciados por sua
modernização, inovação e evolução normativa. Cabe aos operadores do
direito administrativo facilitar e simplificar a interpretação da nova norma
e à Administração promover intensamente, a capacitação de seus agentes
durante o período de adaptação normativa[145], de dois anos a contar da
publicação da Lei nº 14.133/21, enquanto convivem ao mesmo tempo a
Lei nº 8.666/93, a Lei 10520/020 e a Lei nº 12.462/11.
 CAPÍTULO VI:

O CONTRATO
ADMINISTRATIVO E A
TERCEIRIZAÇÃO
 GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DOS
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Afinal, o que temos de novo?
Madeline Rocha Furtado
Coordenadora técnica desta obra. Escritora. Mestranda em Ciê ncias Jurídicas pela UAL – Lisboa.
Ex-Diretora do Departamento de Logística e Serviços Gerais da SLTI/MPOG. Ex-Assessora do
Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística do INSS. Ex-Assessora da Diretoria Financeira e
Serviços Logísticos da DATAPREV. Autora da obra “Gestão de Contratos de Terceirização na
Administração Pública – Teoria e Prática" (7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019). Autora e coautora
em várias revistas especializadas.

1. A VISÃO SISTÊMICA DA CONTRATAÇÃO

Só chegamos nessa fase após passarmos por um emaranhado de atos
e procedimentos administrativos que podem levar dias, meses e até anos.
Tudo depende da palavra mágica: PLANEJAMENTO.
A Lei nº 14.133/2021 inova sensivelmente na fase de planejamento
em relação à Lei de Licitações nº 8.666/93, o que pode contribuir para a
realização de uma boa contratação.
A execução dos contratos, a gestão e a fiscalização na Lei de
Licitações (Lei nº 8.666/93) em vigor, são temas que envolvem outras
legislações correlatas ao objeto contratado. No caso de serviços e obras,
muitas regras devem ser observadas na execução. Nos demais contratos de
fornecimento de bens, produtos, equipamentos, por exemplo, a quantidade
de legislação a ser observada é menor e por vezes se torna mais simples a
contratação. Entretanto, as responsabilidades de definir o objeto,
estabelecer parâmetros de medição em quantidades e qualidade exige do
agente público muito estudo e dedicação.
Em recente artigo publicado[146] afirmei que: “Quem lida com
contratos públicos sabe que não há como falar desse tema sem falar da fase
pré-contratual ou preparatória”, isto porque existe todo um trabalho a ser
feito muito antes de definir o objeto da contratação, se iniciando pelo
estudo Técnico Preliminar seguido pelo Termo de Referência ou Projeto
Básico.
De todo modo, considerando que são as regras pré-contratuais que
definirão o contrato, este se amolda a legislação vigente, e no caso da nova
Lei, alguns aspectos foram mantidos, e outros alterados.

2. OS CONTRATOS NA LEI Nº 14.133/2021

Inicialmente é importante destacar que ao falar de contratações
públicas estamos nos referindo a contratação de qualquer objeto, assim,
pode ser contratação de bens, serviços e obras. No caso das contratações
de bens (materiais, equipamentos etc.), ressalte-se que a Lei nº 14.133
trouxe algumas regras diferenciadas[147] (fornecimento contínuo, indicação
de marcas e certificações) as quais serão objeto de cláusulas contratuais
específicas, assim como, o prazo de duração e forma de prorrogação
desses, além de requisitos já presentes na Lei nº 8.666/93, como: a
necessidade de padronização nas aquisições, observar a utilização do
Sistema de Registro de Preços; assim como, verificar que tais aquisições e
preços correspondam ao setor privado.
Entre outras premissas, o novo texto traz a necessidade de observar a
questão da divisibilidade do objeto e o balizamento dos preços
praticados[148], ou seja, apenas em relação ao início do processo de compras
já se parte dessas diretrizes. Mas o que implica na grande inovação do
“fornecimento contínuo” disposto no inciso III do artigo 40[149] é a
necessidade de se estabelecer um termo de contrato contemplando todas as
regras da execução (entrega) dos bens.
Conforme relata a Prof. Madeline Furtado[150] essa inovação “é
bastante salutar, mas exigirá uma maior capacidade de planejamento das
instituições e um estudo preliminar mais detalhado, para que as compras
sejam realizadas com cronogramas de entrega e controle de estoque.”
As regras contratuais foram estabelecidas no artigo 92 da Lei nº
14.133/2021 sendo mantida a estrutura da Lei nº 8.666/93, e do mesmo
modo, as suas cláusulas exorbitantes, entretanto, em contraposição,
destaca-se no novo Estatuto, as diretrizes dos mecanismos de alternativas
de resoluções de conflitos, como o instituto da Arbitragem disposta na Lei
nº 13.129/2015[151].
Alguns destaques inseridos irão trazer novos paradigmas na
execução contratual, como um todo. Em linhas gerais, as cláusulas
contratuais repetem no artigo 92[152] as cláusulas previstas na redação do
artigo 55 da Lei nº 8.666/93[153], a exemplo da definição do objeto
contratado, prazos, características, vigência, responsabilidades das partes,
preço, penalidades, forma de alteração e rescisão, foro etc.
Na sequência, outros temas importantes trazem “novas diretrizes” na
execução contratual, assim, destacam-se:
Possibilidade da contratação por um período de até (5 cinco)
anos com (prorrogação decenal dos contratos de serviços)
incluindo àqueles de fornecimento contínuo, e conforme o
artigo 106[154] seguem as diretrizes de verificação de
disponibilidade orçamentária a cada exercício.
Os novos regimes de execução contratual dos incisos VI e VII
do artigo 46, quais sejam, a contratação integrada, semi-
integrada e o contrato de fornecimento e prestação de serviço
associado.
A nova redação acerca dos critérios e da periodicidade da
medição, quando for o caso, e o prazo para liquidação e para
pagamento;
A instituição da matriz de risco de forma facultativa para todos
os contratos, exceto nos casos de serviços e de obras de grande
vulto; contratação integrada e semi-integrada;
Alteração nas regras das garantias oferecidas, em especial nas
obras de grande vulto;
 Obrigatoriedade na definição de prazos para respostas aos
pedidos de repactuação e restabelecimento do equilíbrio
econômico-financeiro; neste caso, percebe-se que existe uma
norma a ser cumprida, mas, existem várias providencias não tão
simples a serem realizadas para essa execução.

3. MODELOS DE EXECUÇÃO, GESTÃO E

FISCALIZAÇÃO DOS CONTRATOS
Considerando as novidades citadas, como os novos prazos de
duração e a possibilidade de prorrogação por mais cinco anos, ou seja, uma
empresa poderá ficar prestando serviço por até dez anos[155] com a
Administração Pública, a Gestão e a Fiscalização dos contratos se tornam
assuntos mais sensíveis para a Administração, exigindo dos gestores e
fiscais, mais capacidade técnica do objeto contratado e gerencial.
A nova Lei no artigo 6º traz definições relativas aos modelos de
execução e os modelos de gestão contratual, ambas as expressões
resgatadas da Instrução Normativa nº 05/2017[156].
E o que isto significa? O que há de novo?
O artigo 6º, inciso XXIII, alínea “e” da Lei[157], afirma o significado
de um modelo de execução como sendo o indicativo do “modus
operandis”, ou o “como” será realizada execução do objeto, com vistas a
“produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu
encerramento”. Esta definição é novamente requerida quando o texto
invoca a contratação de serviços contínuos com mão de obra exclusiva, o
qual insere maiores detalhamentos na execução.
A questão é: tudo deve estar bem claro no contrato, ou seja, como
será executado o objeto, como será gerenciada essa execução.

I – Como executar o objeto?

De qual objeto estamos falando? Qualquer um. Podemos
exemplificar serviços contínuos ou não, serviços técnicos especializados,
obras e serviços de engenharia, fornecimento com prestação de serviços, e
até mesmo a forma de entrega dos produtos, traduzem uma forma de
execução.
Esta forma de executar compõe o Modelo de Execução.

II – Como gerenciar e fiscalizar o objeto?

A Lei não diferenciou as atividades de gestão e fiscalização de
forma expressa, mantendo a redação existente na Lei nº 8.666/93. O
artigo 117 da Lei, repete a afirmação de que “a execução do contrato
deverá ser acompanhada e fiscalizada”, até aqui mantendo a redação da
Lei nº 8.666/93, sendo diferenciada em seguida, quando possibilita que tal
acompanhamento e fiscalização seja feita “por 1 (um) ou mais fiscais do
contrato”. Desta forma, o que a Lei trouxe de novo foi a possibilidade de
incluir mais pessoas na fiscalização, o que na prática nem sempre é
possível. Claro que a redação melhorou se comparada com a redação da
Lei nº 8.666/93, ainda em vigor, mas, não mudou muito aqui neste ponto.
No que se refere às contratações de terceiros para auxiliar na
fiscalização também já previsto na legislação atual, acresce algumas
regras[158] no §4º do art. 117 trazendo a responsabilidade civil objetiva
pela veracidade e pela precisão das informações prestadas por esse
terceiro.
E o que isso significa?
Bem, a redação deixa de forma clara que, quando a Administração
precisar contratar um terceiro para auxiliar na fiscalização do objeto, esse
será responsabilizado civilmente pela sua conduta de forma objetiva, ou
seja, sem que seja necessário comprovar a culpa ou dolo. Além disso, essa
contratação exigirá um termo de compromisso de confidencialidade e a
impossibilidade desse terceiro contratado, exercer atribuição própria e
exclusiva de fiscal de contrato, que é um agente da Administração,
entretanto, tais responsabilidades não exime o fiscal do contrato, claro, nos
limites das informações recebidas desse terceiro contratado.

Um ponto importante é que a Lei nº 14.133/2021 estabelece a

obrigatoriedade da Administração indicar parâmetros que definirão o
modo como será acompanhado e fiscalizado o objeto[159], e ao mesmo
tempo assevera que esse modelo será definido em regulamento[160].
Entretanto, destaca-se que ao se referir aos serviços contínuos com
regime de dedicação exclusiva de mão de obra, a Lei afirma que esses
serviços seguem modelo de execução contratual, mas, já define que tal
modelo deve contemplar, no mínimo:
A disponibilidade dos empregados do contratado nas
dependências do contratante para a prestação dos serviços;
O não compartilhamento dos recursos humanos e materiais
disponíveis de uma contratação para execução simultânea de
outros contratos;
Que o contratado possibilite a fiscalização pelo contratante
quanto à distribuição, controle e supervisão dos recursos
humanos alocados aos seus contratos.
Como se pode ver acima, os parâmetros exigidos já indicam a forma
de execução e de fiscalização. Deste modo, o modelo de gestão e
fiscalização deve detalhar a metodologia de aferição, recebimentos e
principalmente o controle das quantidades a serem entregues e a sua
qualidade.

III – Quanto ao recebimento, quem recebe o objeto?

Apesar da instrução normativa nº 05/2017 ter estrelado na NLLC
quando se trata de Gestão e Fiscalização, a Lei não seguiu a IN nº 05/2017
quando se referiu ao momento de recebimento provisório pelo fiscal e
definitivo pelo gestor com o atesto da Nota Fiscal. Neste caso, a Nova Lei
se limitou a repetir a regra da Lei de Licitações quanto à obrigação de
reparar o objeto para o aceite definitivo.
Entretanto, as regras de fiscalização dos contratos com mão de obra
foram “copiadas” do texto da IN nº 05/2017 (que tem aplicação obrigatória
para os órgãos do Poder Executivo Federal (SISG) e do Decreto nº
9.507/2018[161] (Aplicável a Administração Pública Federal) reproduzindo-
o em grande parte. Assim, foram incorporadas as regras da Conta
Vinculada e do Pagamento pelo Fato Gerador, além de inserir também, as
regras acerca da repactuação dos contratos terceirizados com
disponibilização de mão de obra, do reajustamento, regras de fiscalização
administrativa e acompanhamento das documentações dos terceirizados,
etc.
Quanto a responsabilidade solidária e subsidiária a NLLC resgata a
mesma redação do art. 71 da Lei nº 8.666/93, e traz a mesma ideia de que a
responsabilidade pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e
comerciais resultantes da execução do contrato é do contratado[162], porém,
já insere na sua redação, o entendimento do STF ao analisar a ADC-Ação
Direta de Constitucionalidade sobre o artigo 71 da Lei nº 8.666/93.
Assim ambas as redações idênticas, refletem a decisão do STF
quanto à obrigatoriedade de fiscalização para que não haja
responsabilidade subsidiária de forma automática, ou seja, necessita de
fiscalização.
Assim, ao contratar serviços com disponibilização de mão de obra, o
agente deve observar as legislações correlatas. Lembrando que o
argumento da necessidade de conhecer a legislação se faz pela
consequente fiscalização contratual desse objeto.
Muito embora, o debate da responsabilidade subsidiária tenha sido
encerrado pela declaração da Constitucionalidade do artigo 71, §1º, da Lei
nº 8.666/93, ou seja, não há responsabilidade subsidiária pela
inadimplência do contratado, mas, com ressalva, ou seja, “o poder público
não está isento de responsabilização se ficar comprovada a omissão da
Administração Pública quanto ao dever que possui de fiscalizar o
cumprimento das obrigações do contratado”, conforme afirma o Professor
Lucas Rocha Furtado[163].

4. AS POSSÍVEIS ALTERAÇÕES DE VALORES

CONTRATUAIS NA LEI Nº 14.133/2021
Os contratos podem ser alterados de forma unilateral e por acordo
entre as partes nos termos do capítulo VII da Lei[164]. Assim como já
previsto na Lei de Licitações e Contratos (8.666/93).
De forma resumida teremos na nova redação:
Alteração unilateral[165] apenas nos casos de modificação do
projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a
seus objetivos e em decorrência de acréscimo ou diminuição
quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pela Lei.
Alteração por acordo entre as partes[166], além das hipóteses já
conhecida na Lei de Licitações (8.666/93).
Destaca-se na nova Lei nº 14.133/2021 nas entrelinhas, a
possibilidade de alteração contratual decorrente de “falhas de
projeto”, esta sim, é uma grande novidade na Lei que repercutirá
muito na prática.
Observe-se que as “falhas” em projetos básicos e termos de
referência trazem grandes prejuízos à execução contratual, assim, ao trazer
este dispositivo, a Lei insere um novo paradigma nas contratações, pois
traz a possibilidade implícita com a ressalva da apuração da
responsabilidade. A doutrina ainda terá muito tempo para trabalhar estes
entendimentos. Se esta alteração contratual resultará em apuração de
responsabilidade e texto, ao contrário, trouxe as consequências em razão
da ocorrência.
Veja o que diz a Lei:
Art. 124.
(…)
§ 1º Se forem decorrentes de falhas de projeto, as alterações de
contratos de obras e serviços de engenharia ensejarão apuração
de responsabilidade do responsável técnico e adoção das
providências necessárias para o ressarcimento dos danos causados
à Administração. (grifo nosso)
Sabe-se que a regra geral é que essas alterações contratuais
referentes a possíveis falhas não podem ser transferidas para o contrato,
porque os aditivos contratuais não podem servir para corrigir erros do
projeto. Porém, é comum este tipo de ocorrência na Administração, ponto
este muito combatido pelo TCU, ainda que sejam decorrentes de fatos
supervenientes. Nestes casos, muitas soluções têm sido apresentadas na
prática, mas, a solução mais adequada seria anular o contrato e refazer
todo o processo de contratação, no entanto, existem situações que o
prejuízo em anular é maior do que dar continuidade com os ajustes. Existe
muitas avaliações a ser realizadas caso a caso.

Com esta nova redação trazida pela Lei nº 14.133, vê-se claramente
que havendo falhas e ocorrendo a necessidade de realizar aditivos nas
obras e serviços de engenharia, esses resultarão em abertura de processo a
fim de apurar a responsabilidade específica do responsável técnico pelo
projeto.

Algumas considerações importantes acerca das alterações contratuais

decorrentes da necessidade de realizar um “reequilíbrio econômico-
financeiro nos contratos”, a Lei traz o tema sob dois aspectos: os contratos
que alocam seus riscos em uma “Matriz de Riscos” nos quais em regra não
poderão ser reequilibrados, quando alocados os riscos, e os demais
contratos que não tiverem alocados os riscos em uma Matriz. Assim o § 5º
do artigo assevera que para os contratos que dispõe de uma matriz (…) “
Sempre que atendidas as condições do contrato e da matriz de alocação de
riscos, será considerado mantido o equilíbrio econômico-financeiro” (…)
isto porque uma vez assumidos os riscos na Matriz, haverá renúncia das
partes aos pedidos de restabelecimento do equilíbrio, e traz algumas
exceções, estas referentes “às alterações unilaterais determinadas pela
Administração, ou ao aumento ou à redução, por legislação superveniente,
dos tributos diretamente pagos pelo contratado em decorrência do
contrato”.

I – Nos demais contratos em que não exista a Matriz de Riscos,

como fica o tema na nova Lei?

De acordo com as definições previstas[167] os contratos poderão ter

seus valores reajustados e repactuados, em razão da manutenção do
equilíbrio econômico- financeiro inicial, porém esses são previstos no
próprio contrato, não se caracterizando portanto, alteração contratual, é o
caso do reajuste e repactuação, institutos que mantém o equilíbrio do
contrato de forma ordinária.

Mas quando ocorre alguma situação imprevista ou previsível de

consequências incalculáveis, de força maior, caso fortuito ou fato do
príncipe que traz desequilíbrio para esta equação econômico-financeira,
este contrato poderá ser alterado por acordo entre as partes a fim de
restabelecer o equilíbrio inicial[168].

5. CONCLUSÃO

Alguns outros assuntos tão importantes quanto os abordados foram

dispostos na nova Lei, a exemplo da obrigatoriedade da definição de prazo
para resposta pela Administração ao pedido de reequilíbrio econômico-
financeiro e a possibilidade de reequilíbrio após a extinção do contrato,
entre outros. Portanto, observa-se que a dinâmica da execução, gestão e
fiscalização contratual, recomendada pelas legislações em vigor (Lei nº
8.666/93; Decreto nº 9.507/2018 e IN nº 05/2017) foram parcialmente
materializadas no novo texto, o que trará um grande diferencial para os
órgãos que não se submetem as regras federais.

Para os órgãos federais do Poder Executivo que já se submetem às

regras da Instrução Normativa de forma obrigatória, e que já realizam
procedimentos ora inseridos na Nova Lei (14.132) não haverá grandes
dificuldades na prática, resta aperfeiçoá-los.
A pormenorização das documentações a serem conferidas nos
contratos terceirizados, como já previsto na Instrução Normativa
nº05/2017, exigirá muito conhecimento de todos os agentes envolvidos,
agora nas outras esferas governamentais.
Observe-se conjuntamente a necessidade preeminente de realizar
capacitações específicas, ao passo que as responsabilidades dos agentes
públicos foram mais uma vez ratificadas no texto.
 PROTEÇÃO AOS TERCEIRIZADOS
A garantia de execução contratual e o pagamento por serviços
prestados

Jerry Adriani Ramos Cirqueira

Mestrando em Direito. Assessor Jurídico da Chefia da PRT 10º Região, para assuntos relacionados
com a ordenação de despesas. Trabalha com Licitações e Contratos há mais de 12 anos. Professor
da ESMPU, ENAP e na iniciativa privada (CONSULTRE), ministrando diversos cursos sobre
Licitações e Contratos.

1. INTRODUÇÃO

A falha na fiscalização dos contratos administrativos que envolvem a

alocação de mão de obra pode acarretar vários prejuízos ao interesse
público. De um lado, sai perdendo o trabalhador, a parte mais fraca dessa
relação, pois não recebe suas verbas trabalhistas decorrentes da prestação
dos serviços; de outro e como consequência, perde também a
Administração, que pode ser responsabilizada subsidiariamente ao
pagamento dessas verbas.
Vale ressaltar que o Supremo Tribunal Federal – STF pacificou o
entendimento no sentido de que a inadimplência de obrigações de natureza
trabalhista por parte das contratadas não transfere, automaticamente, a
responsabilidade ao erário[169]. É preciso demonstrar a existência de
conduta faltosa da fiscalização no curso da execução contratual a concorrer
para o calote da empresa em relação aos empregados terceirizados. Por
essa razão, são necessários mecanismos de controle de riscos capazes de
mitigar a ocorrência da responsabilidade subsidiária da Administração.
Para fins de delimitação do tema, o presente estudo se restringe a
analisar a proteção aos terceirizados no novo marco legal das contratações
públicas a partir de dois mecanismos: i) a garantia de execução contratual;
e ii) o pagamento por serviços prestados. Vejamos como o assunto foi
tratado nos dispositivos pertinentes da nova Lei de Licitações e Contratos
Administrativos[170].
 2. A GARANTIA DE EXECUÇÃO CONTRATUAL
A critério da Administração, poderá ser exigida garantia de execução
nas contratações de obras, serviços e compras/fornecimentos, em
percentual de até 5% (cinco por cento) do valor inicial do contrato, como
regra. Inicialmente, observa-se que o artigo 96, § 1º, incisos I, II e III do
texto aprovado da nova Lei não traz maiores novidades em relação à
dinâmica prevista no artigo 56, § 1º, incisos I, II e III, da Lei nº
8.666/93[171]: para ser exigida, a garantia deve estar prevista no instrumento
convocatório e caberá ao contratado optar pela modalidade.
Entre as modalidades previstas, a norma prevê a caução em dinheiro
ou em título da dívida pública, o seguro-garantia e a fiança bancária. Na
prática, provavelmente por razões de economia e de praticidade, na
maioria das vezes as empresas contratadas costumam utilizar o seguro-
garantia, ficando as demais modalidades para segundo plano. Embora o
seguro-garantia deveria garantir o fiel cumprimento das obrigações
assumidas pela contratada[172], é justamente nessa modalidade de garantia
que se observam as maiores dificuldades na proteção aos terceirizados.
Explico.
As regras previstas na apólice de seguro-garantia são padronizadas
pela Superintendência de Seguros Privados – SUSEP, entidade
responsável pelo controle e fiscalização dos mercados de seguro,
previdência privada aberta, capitalização e resseguro. Trata-se de
Autarquia federal vinculada ao Ministério da Economia, criada pelo
Decreto-lei nº 73, de 21 de novembro de 1966, que tem por missão
desenvolver os mercados supervisionados, assegurando sua estabilidade e
os direitos do consumidor[173]. A SUSEP disciplinou os termos da apólice
de seguro-garantia com a edição da Circular nº 477, de 30 de setembro de
2013. Trata-se de condições padronizadas gerais e especiais, para o setor
privado e para o setor público, que deverão ser acatadas pelas seguradoras.
Com efeito, optando a empresa signatária de contrato administrativo
pela modalidade seguro-garantia, ao contratar da seguradora referido
serviço, deverá aderir às condições padronizadas na apólice, sem qualquer
margem a alterações. É certo que o contrato de seguro possui custos
inerentes ao negócio jurídico os quais deverão ser arcados pela contratada.
Em contrapartida, espera-se da seguradora o pagamento dos prejuízos e
multas resultantes do inadimplemento das obrigações cobertas pelo seguro.
A Administração, por sua vez, ao exigir a prestação da garantia de
execução contratual, qualquer que seja a modalidade, busca mitigar os
riscos de inadimplemento das obrigações assumidas pela empresa no
contrato administrativo, inclusive as de natureza trabalhista. Isso tudo na
teoria funcionaria muito bem, mas a vida real é bem diferente.
Na prática, no entanto, observa-se que as regras contidas na
Circular SUSEP n° 477/2013 impossibilitam a execução do seguro-
garantia, na via administrativa, para cobertura de eventuais verbas de
natureza trabalhista. Mesmo com alterações promovidas nessa Circular
em 26 de setembro de 2018[174], o acionamento do seguro-garantia exige:
a) o decurso de 2 (dois) meses da rescisão do contrato, sem que a
empresa tenha pago as obrigações de natureza trabalhista e previdenciária
devidas; e b) o prévio pagamento das verbas trabalhistas e
previdenciárias pela Administração. Em outras palavras, a princípio não
se admite a execução do seguro para quitar as verbas de natureza
trabalhistas dos empregados que laboraram na execução do contrato.
Primeiro, a Administração deverá comprovar que já efetuou o pagamento
dessas verbas em substituição à contratada, para depois pleitear o
ressarcimento à seguradora.
Dessa forma, acreditava-se que o novo marco legal das contratações
públicas trouxesse inovações positivas em favor da proteção aos
terceirizados. Ledo engano. Apesar de criar um capítulo próprio para tratar
da temática[175], na realidade, o que se vê é um texto confuso,
despropositado e, em alguns casos, de difícil cumprimento. A título
exemplificativo, a norma prevê que o seguro garantia deve ser apresentado
em prazo mínimo de 1 (um) mês da homologação do certame e anterior à
assinatura do contrato[176]. Ora, como prestar garantia de execução
contratual se o negócio jurídico ainda não foi celebrado? E como fica na
situação em que houver necessidade de a Administração celebrar o
contrato com prazo inferior a 1 (um) mês da homologação do certame[177]?
Observa-se, portanto, que a prestação do seguro-garantia nos moldes
e condições padronizadas pela SUSEP prejudica não só a signatária do
contrato administrativo, que teve de desembolsar valor considerável para
contratar o seguro, mas também a própria Administração, que jamais
conseguirá lançar mão dessa modalidade de garantia para cobrir verbas de
natureza trabalhista, pela via administrativa. E mais relevante ainda,
prejudica o operário que laborou na execução do objeto e não recebeu
pelos serviços prestados. O único beneficiário de todo o imbróglio é a
seguradora, que recebe da empresa numerário para um serviço que jamais
irá prestar. Nesse ponto, a nova legislação perdeu uma excelente
oportunidade de corrigir tamanha distorção que só prejudica os
trabalhadores terceirizados.
3. O PAGAMENTO POR SERVIÇOS PRESTADOS

Em relação ao pagamento da despesa pública, importante esclarecer

que a regra consolidada na legislação vigente é a de que somente poderá
haver pagamento após a regular liquidação da despesa, conforme previsto
no artigo 62 da Lei do Direito Financeiro[178]. Ou seja, deve-se ocorrer o
cumprimento de todas as obrigações pactuadas na avença por parte da
contratada para depois se realizar o pagamento. A liquidação da despesa,
por sua vez, será precedida pelo empenho, ato no qual a autoridade
competente cria para o Estado a obrigação de pagamento[179].
A liquidação da despesa, portanto, antecede a etapa do pagamento e
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito[180]. Em outras
palavras, é nesse momento que os responsáveis pelo acompanhamento e
fiscalização do contrato avaliam o cumprimento de todas as obrigações
assumidas pela empresa no bojo da contratação. Na prática, constatada a
regularidade de tudo o que foi avençado, cabe à fiscalização receber o
serviço prestado ou produto fornecido e atestar a nota fiscal. Ultimados os
trâmites da liquidação, a autoridade competente deve promover o
pagamento, última etapa da despesa pública.
No caso dos contratos que envolvem alocação de mão de obra,
ganha proeminência a seguinte indagação: na fase de liquidação da
despesa pública, deve a contratada comprovar que já quitou todas as
verbas trabalhistas do mês de referência, inclusive o pagamento de
salários? Calcado no entendimento do Tribunal de Contas da União – TCU
e nos regulamentos que regem a matéria, no nosso entender essa resposta
só pode ser positiva. Explico.
Em 2013, o Plenário do TCU prolatou o Acórdão paradigmático de
nº 1.214[181]. Esse julgado foi resultado do trabalho realizado por grupo de
estudos constituído pela Presidência do Tribunal, para formular propostas
no intuito de implementar melhorias nos procedimentos de licitação e de
execução de contratos para a prestação de serviços de natureza contínua,
sobretudo os que envolvem alocação de mão de obra. A partir daí houve
alterações substanciais nos normativos que regem a matéria, inclusive na
então Instrução Normativa nº 02/2008-SLTI – atual Instrução Normativa
nº 05/2017-SG/ME[182], e mais tarde no Decreto nº 9.507/2018[183].
Pois bem, entre essas inovações introduzidas a partir do Acórdão
TCU nº 1.214/2013, a Administração deveria prever nos instrumentos
convocatórios para contratação de serviços com alocação de mão de obra a
exigência de comprovação mais rigorosa a respeito da habilitação
econômico-financeira das licitantes. Nesse sentido, passou a ser lícito
exigir das empresas a demonstração de possuírem capital de giro ou capital
circulante líquido equivalente a 16,66% do valor estimado da contratação.
A explicação dessa exigência está contida nos parágrafos 84 e 95 da
peça instrutora que subsidiou referido Acórdão. Observa-se que ela tem
por finalidade selecionar empresas que possuem boa saúde financeira.
Nesse sentido, somente será habilitado no certame o licitante que
comprovar possuir disponibilidade de caixa suficiente para suportar, ao
menos, 2 (dois) meses do valor estimado da contratação (16,66%). Essa
exigência passou a constar de forma expressa nas Diretrizes Gerais para
Elaboração do Ato Convocatório da mencionada IN nº 05/2017-
SG/ME[184].
Assim, já na fase de execução do objeto, espera-se que a empresa
contratada esteja em situação financeira capaz de suportar o pagamento de
2 (dois) meses do valor contratado. Com efeito, somente depois de regular
liquidação da despesa, o que inclui a demonstração de pagamento de todas
as verbas trabalhistas dos empregados alocados na execução do objeto, é
que o pagamento à empresa poderia ocorrer. Pensar de modo diferente,
conforme assentado no Acórdão TCU nº 1.214/2013-Plenário, é o mesmo
que transferir para a Administração o risco da atividade econômica, pois o
governo seria financiador a custo zero da atividade empresarial.
Regras semelhantes são disciplinadas no Decreto nº 9.507/2018. Por
exemplo, esse normativo determina que os contratos de terceirização
contenham cláusulas que:[185] a) exijam da empresa a responsabilidade
exclusiva pela quitação das verbas trabalhistas e sociais dos empregados;
b) que a efetivação do pagamento mensal à empresa somente ocorrerá após
comprovação do pagamento dessas verbas; e c) que o descumprimento
dessas obrigações poderá acarretar a rescisão unilateral do contrato e
aplicação de penalidades cabíveis.
Por tudo isso, entendemos que a exigência de comprovação de todas
as verbas trabalhistas dos empregados alocados na prestação dos serviços,
inclusive salários, é parte integrante da liquidação da despesa pública. Daí
ser obrigação dos fiscais e gestores de contratos, ao receber a nota fiscal da
empresa solicitando o pagamento pelos serviços prestados, exigir a
comprovação de quitação de todos os direitos trabalhistas dos empregados
do mês a que se refere à nota. Pendente qualquer comprovação na fase de
liquidação, restaria prejudicado o pagamento.
Ocorre que diversos órgãos e entidades da Administração Pública
continuam a efetuar o pagamento às empresas contratadas sem exigir a
comprovação de quitação da folha de pagamento. Isso é mais comum
quando analisado os contratos celebrados por órgãos e entidades de
Estados e Municípios. Alguns vão dizer que essa não seria a melhor
interpretação para a temática[186] e que as decisões do TCU se limitam a
âmbito federal[187]; outros, que a IN nº 05/2017-SG/ME e o Decreto nº
9.507/2018 não possuem força normativa capaz de vincular suas decisões,
já que se trata de atos infralegais[188].
Em nosso sentir isso acontece por falta de clareza normativa. Vale
mencionar que a então Lei nº 8.666/93 não condiciona o pagamento à
comprovação efetiva de quitação de obrigações trabalhistas relativas ao
contrato. Por outro lado, caso essa regra protetiva dos direitos dos
trabalhadores estivesse contida nos contratos, as partes estariam obrigadas
a cumpri-la, por força do princípio da pacta sunt servanda previsto
expressamente nessa norma[189]. Vale enfatizar que a omissão dessa
exigência pode acarretar o calote aos empregados terceirizados e,
consequentemente, a responsabilidade subsidiária da administração.
Nesse sentido, observa-se que o texto aprovado da nova Lei de
Licitações andou bem e trouxe inovações no sentido de proteger os
terceirizados. Agora, por expressa previsão normativa, a contratada se
obriga a apresentar, sempre que solicitado pela Administração, sob pena de
multa, o cumprimento das obrigações trabalhistas previstas na norma
coletiva. Nesse sentido, poderá ser solicitada a comprovação de recibo de
pagamento de salários, adicionais, hora extra, pagamento de vale
transporte, de vale-alimentação etc.[190].
 Ademais, mediante disposição no edital ou no contrato, a
Administração poderá condicionar o pagamento por serviços prestados à
comprovação de efetiva quitação de obrigações trabalhistas vencidas
relativas ao contrato[191]. Em outros dizeres, o novo marco normativo das
contratações públicas admite, expressamente, as regras de liquidação e
pagamento contidas no Acórdão TCU nº 1.214/2013, na IN nº 05/2017-
SGME e no Decreto nº 9.507/2018. Desse modo, o pagamento à
contratada por serviços prestados fica condicionado à comprovação de
pagamento das verbas trabalhistas e sociais do mês a que se refere a nota
fiscal. Por se tratar de uma norma geral emanada do Congresso Nacional
com abrangência nacional, à exceção das empresas estatais[192], todos os
órgãos e entidades dos Poderes da União, dos Estados, do DF e dos
Municípios estarão por ela vinculados.

5. CONCLUSÃO
Os contratos administrativos para prestação de serviços que
envolvem alocação de mão de obra figuram entre os mais complexos da
Administração Pública. Em oposição aos contratos de fornecimento de
bens e produtos ou de serviços por demanda, a maior parte dos custos
envolvidos nas terceirizações são relativos a verbas trabalhistas e sociais.
Cabe aos fiscais e gestores de contratos promover efetivos mecanismos de
gestão de riscos para mitigar a possibilidade de calote aos empregados e,
consequentemente, responsabilidade subsidiária da Administração.
Especificamente sobre a garantia de execução contratual e o
pagamento por serviços prestados, observa-se assimetria das regras
constantes no novo marco legal das contratações públicas: por um lado,
houve alguns atropelos nos dispositivos que tratam da garantia de
execução contratual, tornando a proteção aos terceirizados uma missão
quase impossível; por outro, consolidou o entendimento de que o
pagamento à empresa por serviços prestados somente pode ocorrer após
comprovação de quitação das verbas trabalhistas dos empregados alocados
na prestação dos serviços. O tempo nos mostrará a efetividade dessas
medidas. Aguardemos!
 EXTINÇÃO DOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS DE TERCEIRIZAÇÃO
Inovações e regras

Monique Rafaella Rocha Furtado

Advogada. Especializada em Direito, Economia e Compliance pela Universidade de Coimbra –
Portugal. Certificada em Compliance Anticorrupção – CPC-A. Professora e consultora em
Compliance, Licitações e LPGD. Coautora da obra “Gestão de Contratos de Terceirização na
Administração Pública – Teoria e Prática" (7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019).

Extinção dos contratos: Essa é a nova terminologia utilizada para o

tópico de rescisão previsto nos artigos 77 e 78 da Lei nº 8.666/93[193],
trazida pela Lei n 14.133/2021 no artigo 137 do Capítulo VIII. De forma
geral, pode-se afirmar que o contrato poderá ser extinto pelos mesmos
motivos dispostos na Lei 8.666[194], porém, já no caput, ao tratar das
hipóteses de extinção, a nova Lei invoca a necessidade de motivação nos
autos do processo, e, claro, estampando a necessidade de observação do
contraditório e a ampla defesa.
Acrescenta-se no texto inovador a possibilidade de extinção por
parte da Administração:
1) Em razão de situações específicas referentes às obras:
Art. 137. Constituirão motivos para extinção do
contrato, a qual deverá ser formalmente
motivada nos autos do processo, assegurados o
contraditório e a ampla defesa, as seguintes
situações:
VI – atraso na obtenção da licença ambiental, ou
impossibilidade de obtê-la, ou alteração
substancial do anteprojeto que dela resultar,
ainda que obtida no prazo previsto;
VII – atraso na liberação das áreas sujeitas a
desapropriação, a desocupação ou a servidão
administrativa, ou impossibilidade de liberação
dessas áreas.
 2) No cumprimento de novas obrigações trazidas no texto
legal, acerca de reserva de cargos, que será regulamentado
posteriormente, conforme abaixo:
IX – não cumprimento das obrigações relativas à
reserva de cargos prevista em lei, bem como em
outras normas específicas, para pessoa com
deficiência, para reabilitado da Previdência Social
ou para aprendiz.
§ 1º Regulamento poderá especificar
procedimentos e critérios para verificação da
ocorrência dos motivos previstos no caput deste
artigo.
A extinção por parte do contratado em razão da supressão por parte
da Administração, além do limite, permanece no texto, trazendo as
seguintes hipóteses:
1) Possibilidade de extinção mediante suspensão das
atividades por parte da Administração: o novo texto reduziu
o prazo para 3 meses, diferentemente da Lei nº 8.666/93
que era de até 120 dias, inclusive nos casos de repetidas
suspensões, sem prejuízo de possível indenização.
2) Nova redução do prazo de 90 dias para 2 (dois) meses, no
item IV do § 2º do artigo 137 [195], no qual o contratado
pode se submeter a espera do pagamento em atraso. As
situações que envolvem as suspensões citadas terão
tratamento especial e não aplicabilidade conforme o
caso[196].
3) A possibilidade de extinção por parte do contratado em
razão de “não liberação pela Administração, nos prazos
contratuais, de área, local ou objeto, para execução de obra,
serviço ou fornecimento, e de fontes de materiais naturais
especificadas no projeto”, na nova redação, inclui o direito
à extinção em razão do “atraso ou descumprimento das
obrigações atribuídas pelo contrato à Administração
relacionadas a desapropriação, a desocupação de áreas
públicas ou a licenciamento ambiental”.
Por fim, as rescisões, no caso aqui extinções do contrato, seguem as
formas dispostas e conhecidas: unilateral e por acordo. Porém, algumas
regras se distinguem:
a) Unilateral pela Administração: será por escrito, salvo se for
a administração que descumpra;
b) Consensual, ou seja, por acordo entre as partes, por
conciliação, por mediação ou por comitê de resolução de
disputas, desde que haja interesse da Administração;
c) No caso de decisão “arbitral”.
d) Por decisão judicial.
Veja que a Administração arcará com os prejuízos causados ao
contratado quando tiver agido por sua culpa exclusiva.
No caso de extinção determinada por ato unilateral da
Administração, muitas providências poderão ser adotadas além da
aplicação das sanções, algumas dessas já previstas na Lei de Licitações,
como: (i) a assunção imediata do objeto do contrato; (ii) possível ocupação
e utilização do local, das instalações, dos equipamentos, do material e do
pessoal empregados na execução do contrato e necessários à sua
continuidade ( determinada por expressa do ministro de Estado, do
secretário estadual ou do secretário municipal competente, conforme o
caso), além, (ii) da possibilidade da execução da garantia contratual[197],
observando as regras das apólices. Em síntese, observa-se que a extinção
contratual pode ser aplicada conjuntamente com as sanções devidas[198], (a)
advertência; (b) multa; (c) multa moratória; (d) impedimento de licitar e
contratar; (e) declaração de inidoneidade.
Por fim, destaca-se a possibilidade de extinção do contrato, sem
qualquer ônus, no caso de não haver crédito orçamentário ou se a
vantajosidade da contratação não for mantida de acordo com o artigo 106,
III[199], neste ponto, observando também caput do artigo art. 137[200] que
determina a motivação da extinção. Nesse contexto, o agente público não
pode se olvidar da aplicação da LINDB[201], especialmente no art. 20, onde
versa que:
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e
judicial, não se decidirá com base em valores
jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as
consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a
 necessidade e a adequação da medida imposta ou
da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou
norma administrativa, inclusive em face das
possíveis alternativas.
Conclui-se que as formas de extinção contratual em regra geral
seguiram as diretrizes da Lei de Licitações vigente, mas trouxe inovações
em alguns aspectos. Com efeito, se tornam mais claras as regras em
relação às extinções por parte da Administração, no entanto, não foram
inseridas possibilidades de suspensão de contratos terceirizados com
disponibilização de mão de obra, em razão de situações excepcionais como
no caso da pandemia da COVID-19.
Ou seja, nas regras atuais as suspensões dos contratos de trabalho
dos terceirizados diferem das situações de suspensão de contratos
administrativos com grandes repercussões econômicas-financeiras no
contrato e possíveis rescisões. Portanto, as regras inovadoras não
trouxeram as questões específicas dos contratos terceirizados, mas
inovaram nas obras. Além disso, cuidou de trazer a possibilidade de
extinção por meio de soluções alternativas de conflitos, o que pode se
dizer que é um grande avanço.
 CAPÍTULO VII:

O SISTEMA SANCIONADOR
 INFRAÇÕES E SANÇÕES
Os avanços em matéria sancionatória

Rafael Pacheco da Silva Costa

Pós-graduado em Direito Público pela UCP e em Direito para a Carreira da Magistratura pela
EMERJ. Assessor da Secretaria-Geral do MPRJ. Professor de Direito Constitucional da EMERJ.
Coordenador de Licitações Sustentáveis e do Grupo de Estudos e Desenvolvimento de Boas
Práticas em Licitações e Contratos do MPRJ.

A atividade apuratória, vinculada às normas do Direito

Administrativo Sancionador, sempre desafia os gestores e desperta
inúmeras dúvidas. As diversas lacunas da legislação, aliada à ausência de
regulamentação própria e adequada de cada órgão, se não são a causa
desse problema, são circunstâncias que certamente o agravam.
Não é raro encontrar gestores que afirmam que, em seus órgãos,
“não há o hábito” de apurar condutas e punir as empresas que se conduzem
de forma irregular ou desidiosa, como se essa atividade fosse uma opção
ao livre arbítrio do administrador público. E mais: muitos dos que se
lançam na vinculada tarefa de apurar e punir, muitas vezes o fazem às
cegas, devido ao hiato regulatório da matéria.
Pois bem. As disposições da Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, sobre infrações e sanções
administrativas, representam inegável avanço em relação ao regramento
anterior e certamente exigirão dos agentes públicos que, enfim, encarem
esse ônus de apurar condutas e, se for o caso, aplicar as sanções previstas
em lei.
Este artigo tem como objetivo analisar as principais novidades
trazidas pela Lei nº 14.133/2021, em matéria de infrações e sanções
administrativas, as quais, como já enunciado, inovam significativamente,
se comparadas à legislação anterior.
A primeira grande novidade, que também pode ser classificada como
um avanço, foi a unificação dos sistemas sancionatórios. Em outras
palavras, encerra-se definitivamente a dualidade de sistemas da Lei nº
8.666/93 e da Lei nº 10.520/2002, aquela contendo as quatro sanções
clássicas no art. 87, para as modalidades tradicionais de licitação
(advertência, multa, suspensão temporária e declaração de inidoneidade) e
esta com a previsão de sanção única, o impedimento de licitar e contratar,
no art. 7º, apenas para os pregões.
A nova lei prevê, portanto, um rol único de quatro sanções, no caput
do art. 156, aplicáveis aos licitantes e aos contratados vinculados a todas as
modalidades de licitação previstas na norma: advertência, multa,
impedimento de licitar e contratar e declaração de inidoneidade para licitar
ou contratar.
O novo sistema encerra discussões que há muito tomam conta da
doutrina e da jurisprudência, como a da possibilidade de aplicação das
sanções previstas na Lei nº 8.666/93 no âmbito dos pregões. Com um
sistema único, essa dúvida perde objeto.
Outro importante avanço da nova legislação, inspirada na Lei nº
10.520/2002, foi o de tipificar melhor as condutas reputadas irregulares, de
modo a agregar mais transparência, previsibilidade e segurança às relações
jurídicas que se estabelecem entre licitante x Administração e contratado x
Administração.
Nesse sentido, o art. 155 da nova lei prevê expressamente, em doze
incisos, diversas condutas vedadas, tais como ensejar o retardamento da
execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo justificado e
deixar de entregar a documentação exigida para o certame.
Analisando-se as sanções em espécie na nova lei, verifica-se que
foram previstas quatro sanções, conforme acima citado. Nota-se a ausência
da suspensão temporária, prevista no art. 87, III, da Lei nº 8.666/93,
limitada a dois anos e com efeitos restritos ao órgão que aplicou a
penalidade.
Além dessa subtração, observa-se uma mudança na penalidade de
impedimento de licitar e contratar. Essa sanção, oriunda do art. 7º, da Lei
do Pregão (nº 10.520/2002), está limitada a cinco anos nessa lei e tem seus
efeitos restritos ao ente federativo que a aplicou. Na nova lei, a extensão
territorial dos efeitos foi mantida, mas o limite temporal máximo foi
reduzido para três anos[202].
Relativamente à declaração de inidoneidade para licitar ou contratar,
a nova lei mantém seus efeitos territoriais para toda a Administração
Pública, mas estabelece expressamente limites mínimo e máximo de três e
seis anos, respectivamente, limites esses ausentes na Lei nº 8.666[203].
 Talvez um dos mais relevantes avanços da nova lei nesse tema,
tenha sido a fixação de parâmetros a serem considerados quando da
atividade decisória, mais especificamente o que levar em conta na
dosimetria da penalidade, tema que sempre foi permeado de um
indesejável e perigoso subjetivismo.
O parágrafo 1º do art. 156[204] da lei nova prevê cinco circunstâncias
que devem ser consideradas na aplicação das sanções, das quais se
destacam as circunstâncias agravantes ou atenuantes e a inovadora
implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade, conforme
normas e orientações dos órgãos de controle. Na prática, isso permitirá que
a Administração possa, por exemplo, reduzir a penalidade aplicada, caso a
empresa se comprometa, e implantar, sob supervisão dos órgãos de
controle, um programa de integridade.
Tal possibilidade representa incontestável evolução, porque, a um só
tempo, agrega à atividade sancionadora um caráter pedagógico fortalecido
e fomenta a implantação e o aperfeiçoamento de programas de integridade.
Outro ponto que chama a atenção pela sua apurada tecnicidade é a
vinculação direta, pela norma, de determinadas infrações a certas sanções.
Por exemplo, a advertência somente será aplicável se a conduta for a de
dar causa à inexecução parcial do contrato, quando não for necessária
sanção mais grave. Nessa mesma esteira, o impedimento de licitar e
contratar está vinculado às condutas descritas nos incisos II e VII do caput
do art. 155[205].
A Lei nº 14.133/2021 também andou bem ao fixar parâmetros
mínimo e máximo para a multa, que não poderá ser inferior a 0,5% (cinco
décimos por cento) nem superior a 30% (trinta por cento) do valor do
contrato.
Ainda na esteira das boas práticas agregadas à nova lei, foi incluída
previsão de constituição de comissão composta de 2 (dois) ou mais
servidores estáveis, que avaliará fatos e circunstâncias conhecidos e
intimará o licitante ou o contratado para apresentar defesa escrita e
especificar as provas que pretenda produzir.
Uma outra lacuna muito incômoda foi suprida com o conteúdo do
art. 158, § 4º[206], que prevê regras relativas à prescrição, fixando-a em
cinco anos, assim como seus marcos suspensivos e interruptivos.
 Por fim, destaca-se a veiculação expressa da possibilidade de
desconsideração da personalidade jurídica, sempre que utilizada com
abuso do direito para facilitar, encobrir ou dissimular a prática de atos
ilícitos ou para provocar confusão patrimonial.
A implicação prática da desconsideração da personalidade jurídica
está, por exemplo, na extensão de todos os efeitos das sanções aplicadas à
pessoa jurídica aos seus administradores e sócios com poderes de
administração, assim como à pessoa jurídica sucessora.
Essa possibilidade já vinha sendo admitida pela jurisprudência do
Tribunal de Contas da União e possui previsão no art. 14, da Lei
Anticorrupção (nº 12.846/2013).
Assim, imagine-se que determinada pessoa jurídica seja declarada
inidônea e seus administradores, com o intuito de burlar os efeitos da
sanção, constituam outra pessoa jurídica. Caracteriza-se, com isso, o abuso
de direito, possibilitando que os efeitos da declaração de inidoneidade
aplicada à primeira empresa sejam estendidos para a empresa constituída
posteriormente, de modo fraudulento, e ambas ficarão declaradas
inidôneas.
Diante de todo o exposto, pode-se concluir que a sistemática prevista
na nova Lei nº 14.133/2021 em matéria de infrações e sanções
administrativas traduz patente aperfeiçoamento, se comparada com a
legislação lacunosa anterior. Com isso, a expectativa é que as atividades
apuratória e decisória sejam fortalecidas e revestidas de maior tecnicidade
e segurança, o que é algo positivo não apenas para os gestores públicos,
mas também para os licitantes e contratados, que se lançarão em relações
jurídicas mais previsíveis, transparentes e, provavelmente, equilibradas.
 MEIOS ALTERNATIVOS DE SOLUÇÃO DE
CONTROVÉRSIAS (MASC)
Antes e depois do novo marco regulatório das contratações
públicas

Jerry Adriani Ramos Cirqueira

Mestrando em Direito. Assessor Jurídico da Chefia da PRT 10º Região, para assuntos relacionados
com a ordenação de despesas. Trabalha com Licitações e Contratos há mais de 12 anos. Professor
da ESMPU, ENAP e na iniciativa privada (CONSULTRE), ministrando diversos cursos sobre
Licitações e Contratos.

O gestor público deve instaurar o devido processo legal

administrativo com o objetivo de apurar eventuais infrações disciplinares
praticadas pelas empresas no curso dos procedimentos licitatórios ou no
curso da execução contratual. Constatada a responsabilidade, aplicar a
sanção cabível é medida que se faz necessária, sem margem para
discricionariedade administrativa[207].
Apesar da relevância da matéria, a então Lei nº 8.666/93[208] foi
bastante sucinta ao dispor sobre o rito do processo apuratório.
Basicamente, impôs a necessidade do devido processo administrativo. Por
outro lado, o novo marco legal das contratações públicas[209] traz uma nova
dinâmica no processo de responsabilização e introduz a possibilidade de
utilização de métodos alternativos de solução de controvérsias (MASC) no
bojo dos contratos administrativos.
Nesse contexto, ganha relevo o estímulo pela autocomposição na
resolução dos litígios administrativos, mas sem excluir da apreciação do
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. O objetivo do presente ensaio é
examinar a utilização dos MASC nas contratações públicas, antes e depois
da nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
O artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição da República de 1988
assegura que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou
ameaça a direito[210]. O consagrado princípio da inafastabilidade de
jurisdição, contudo, não atribui ao Poder Judiciário a exclusividade ou
monopólio de acesso à justiça. Por essa razão é que o legislador trouxe
uma nova dinâmica no atual Código de Processo Civil[211]. Essa lei adjetiva
admite, expressamente, a utilização da arbitragem, determina que o Estado
promova a solução consensual dos conflitos, e exige de juízes, advogados,
defensores públicos e membros do Ministério Público o estímulo à
utilização de conciliação, mediação e outros métodos consensuais, seja no
curso do processo judicial, seja no processo administrativo[212]. Daí a ideia
de justiça multiportas: para além do Poder Judiciário, o legislador colocou
à disposição do interessado várias formas de se fazer justiça (mediação,
conciliação, arbitragem etc.).
Contratar com o governo não é missão para amador: requer muito
profissionalismo e expertise dos empresários, sobretudo para mitigar os
riscos da atividade econômica. Entre os riscos envolvidos, há a
possibilidade de a empresa ser sancionada por transgressão disciplinar
praticada no curso das licitações ou na execução contratual.
Os contratos administrativos celebrados pelo poder público gozam
de prerrogativas e garantias que os distinguem do direito civil comum. Em
razão desse horizonte jurídico, tem-se que as partes do contrato
administrativo não estão situadas em posição de igualdade, nem tampouco
de simetria em direitos e obrigações[213]. Nesse contexto, ganha relevo o
poder-dever da Administração aplicar sanções à contratada pela
inexecução total ou parcial do ajuste, sempre de forma motivada[214] e
garantindo-se o contraditório e a ampla defesa[215].
Convém enfatizar que não é de hoje que a Administração Pública
utiliza os MASC, inclusive em âmbito administrativo. Apenas a título
exemplificativo, citemos a Lei nº 11.079/2004[216] (Lei da Parceria Público-
Privado) e a Lei nº 11.196/2005[217] (alterou a Lei de Concessões e
Permissões de Serviços Públicos – nº 8.987/95), que possibilitaram a
previsão de mecanismos privados de solução de controvérsias, inclusive
arbitragem, nos contratos de parceria público-privada e nos de concessão
de serviços públicos, respectivamente; a Lei nº 13.129/2015[218] (alterou a
Lei de Arbitragem - nº 9.307/96), que permitiu a arbitragem na
administração pública direta e indireta em conflitos que envolvam direitos
patrimoniais disponíveis; a Lei nº 13.140/2015[219] (Lei da Mediação), que
possibilitou aos entes da federação a criação de câmaras de prevenção e
resolução administrativa de conflitos; e o atual CPC (artigo 3º, § 2º c/c
artigo 174), que criou para o Estado o dever de promover a solução
consensual de conflitos, inclusive mediante a criação de câmaras de
mediação e conciliação.
De igual modo, em âmbito regulamentar há diversas normas que
admitem a utilização dos MASC pela Administração Pública. É o caso do
Ato Regimental nº 05/2007 da AGU[220], que cria a Câmara de Conciliação
e Arbitragem da Administração Federal - CCAF; da Resolução nº
125/2010-CNJ[221], que dispõe sobre a Política Judiciária Nacional de
tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder
Judiciário; do Decreto nº 10.025/2019[222], que prevê a arbitragem nos
contratos de infraestrutura; e da Resolução nº 697/2020 do STF[223], que
dispõe sobre a criação do Centro de Mediação e Conciliação, responsável
pela busca e implementação de soluções consensuais no Supremo Tribunal
Federal.
As Cortes superiores também reconhecem a utilização dos MASC
pela Administração Pública. O Superior Tribunal de Justiça – STJ em mais
de uma oportunidade se manifestou pelo cabimento do juízo arbitral nos
contratos celebrados pelo Poder Público[224]. Nessa mesma linha é o
entendimento do Supremo Tribunal Federal – STF[225].
Mesmo diante de decisões das Cortes Superiores e de tantas normas
prevendo a utilização dos MASC (em especial da arbitragem) pelos órgãos
e entidades da Administração Pública, havia controvérsias sobre sua
utilização no curso das licitações e contratos administrativos regidos pela
Lei nº 8.666/93. Isso porque a então Lei Geral de Licitações não continha
dispositivo expressa autorizando o gestor a se valer desses mecanismos na
composição dos conflitos. Pelo princípio da legalidade (ou juridicidade), é
defeso ao agente público a prática de ato sem lei que o autorize.
Calcado nessa premissa de uma interpretação mais restritiva, o
Tribunal de Contas da União – TCU por mais de uma vez se manifestou
pela ilegalidade de utilização da arbitragem nos contratos administrativos,
por falta de amparo legal. Inicialmente, por meio da Decisão 286/1993-
Plenário[226], proferida por essa Corte de Contas em sede de consulta
formulada pelo Exmo. Sr. Ministro de Minas e Energia. Naquela
oportunidade, o Tribunal manifestou-se no sentido de que "o juízo arbitral
é inadmissível em contratos administrativos, por falta de expressa
autorização legal e por contrariedade a princípios básicos de direito
público...".
 Mais adiante, agora no bojo do Acórdão nº 584/2003-Segunda
Câmara[227], a Corte de Contas decidiu que “não existindo autorização legal
para que a CBEE pudesse ter estabelecido a via arbitral para solução das
controvérsias contratuais, tal previsão não obedeceu a um dos princípios
fundamentais que regem a administração pública, que é o da legalidade”.
Esse mesmo assunto foi revisitado na análise do recurso interposto contra
essa decisão. Na oportunidade, o TCU reiterou seu entendimento por meio
do Acórdão nº 537/2006-Segunda Câmara[228], “no sentido de que não
existe amparo legal para a adoção de juízo arbitral nos contratos
administrativos”.
Com o advento da nova Lei Geral de Licitações e Contratos
Administrativos esse paradigma foi alterado e a insegurança jurídica que
se operou pelas decisões do TCU deve ser abolida. O legislador houve por
bem prevê expressamente a utilização dos MASC nos contratos
administrativos, sobretudo a mediação, a conciliação, o comitê de
resolução de disputa e a arbitragem[229]. Além disso, é prevista, também, a
utilização desses métodos na definição quanto à necessidade de rescisão
dos contratos, desde que haja interesse da Administração[230].
Estabelece o artigo 151 que, “nas contratações regidas por esta Lei,
poderão ser utilizados meios alternativos de prevenção e resolução de
controvérsias, notadamente a conciliação, a mediação, o comitê de
resolução de disputas e a arbitragem”. Observa-se que o legislador deixou
aberta a possibilidade de utilização de outros métodos na solução dos
conflitos, pois o vocábulo “notadamente” sugere a ideia de “em especial”,
“especialmente”, “sobretudo”, mas não de “somente” ou de
“exclusivamente”. Trata-se de um rol meramente exemplificativo,
portanto.
Ademais, percebe-se que a dinâmica de utilização dos MASC na
nova Lei pode ser antes mesmo da situação se tornar litigiosa na via
administrativa, com caráter preventivo. Na prática, é possível pensar numa
mediação, por exemplo, no curso do acompanhamento e fiscalização do
contrato, diante de uma divergência de posicionamento entre o fiscal e a
contratada, para se evitar a instauração de processo apuratório. Nesse caso,
o mediador teria o papel de auxiliar e aproximar as partes, com o objetivo
de restabelecer a comunicação entre eles, e para que possam compreender
a questão conflituosa e identificar a solução consensual mais adequada ao
caso.
 Merece destaque a preocupação do legislador quanto à natureza da
controvérsia que admite a utilização dos MASC. Pela dicção do parágrafo
único do artigo 151 a celeuma deve se restringir a direitos patrimoniais
disponíveis. Por outro lado, ao exemplificar o que seriam esses direitos, a
norma traz “as questões relacionadas ao restabelecimento do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato, ao inadimplemento de obrigações
contratuais por quaisquer das partes e ao cálculo de indenizações”. Com
efeito, entende-se que a utilização dos MASC abarcará a maioria das
controvérsias, haja vista estarem relacionadas com descumprimento de
obrigações e discussão acerca do cabimento de repactuação, reajuste ou
revisão dos preços.
O atual Código de Processo Civil[231] traz uma distinção entre os
clássicos métodos autocompositivos. A conciliação teria cabimento nos
casos em que não haja vínculo anterior entre as partes e poderá propor
solução ao conflito. Já a mediação seria utilizada nos casos em que houver
vínculo anterior entre as partes, auxiliando-os com objetivo de restabelecer
a comunicação. Nesse caso, o mediador não tem a função de propor a
solução ao caso, mas de auxiliar às partes a compreender a questão
conflituosa e de identificar a solução consensual mais adequada[232].
A partir dessa conceituação da lei processual, observa-se que os
conflitos da execução contratual poderiam ser resolvidos pela mediação,
pois as partes possuem vínculo oriundo do negócio jurídico. A conciliação,
por sua vez, poderia ser utilizada nas demandas surgidas no curso da
licitação, pois ainda não se estabeleceu vínculo entre as partes. Seja como
for, por aplicação analógica do CPC, seria incumbência do agente público
“promover, a qualquer tempo, a autocomposição”, observada a “livre
autonomia dos interessados”[233].
Como visto, a arbitragem como meio de solução de controvérsia
envolvendo a Administração Pública ganhou relevo com o advento da Lei
nº 13.139/2015, que alterou a Lei de Arbitragem para prevê expressamente
essa possibilidade. Mas o assunto ainda é polêmico, sobretudo em razão da
definição do objeto em discussão, que deve ser sempre um direito
patrimonial disponível. Ademais, fica estabelecido que “a arbitragem será
sempre de direito e observará o princípio da publicidade”[234]. Nesse caso,
observa-se que a norma reproduziu a regra disposta na Lei de
Arbitragem[235] e afasta alegações de subjetividade na decisão do árbitro.
 A lei de Arbitragem é uma norma federal e, por essa razão, cabe ao
STJ unificar sua interpretação[236], e decidir conflito de competência entre
as jurisdições arbitral e judiciária[237]. Nesse contexto, essa Corte Superior
firmou o entendimento da “convivência harmônica do direito patrimonial
disponível da Administração Pública com o princípio da indisponibilidade
do interesse público”. E esclareceu que “a Administração Pública, ao
recorrer à arbitragem para solucionar litígios que tenham por objeto
direitos patrimoniais disponíveis, atende ao interesse público, preservando
a boa-fé dos atos praticados pela Administração Pública, em homenagem
ao princípio da segurança jurídica”[238].
O comitê de resolução de disputa ainda é uma novidade e a nova Lei
não traz qualquer dispositivo conceituando esse instituto. Também
conhecido como dispute boards, foi utilizado pela primeira vez no bojo da
execução da segunda etapa do Túnel Eisenhower, em 1975, no estado
americano do Colorado[239]. Trata-se de mecanismo de resolução de
conflito sem força jurisdicional, desenvolvido por engenheiros que
buscavam minimizar os gastos com processos judiciais ou juízo arbitral em
decorrência de problemas surgidos no curso dos contratos da construção
civil internacional·.
No Brasil, os dispute boards foi empregado, pioneiramente e com
sucesso, ainda em 2003, para resolver contendas envolvendo a construção
da linha 4 (Amarela) do metrô de São Paulo, por imposição do Banco
Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD, que
financiara a obra do governo estadual paulista[240]. Em âmbito normativo, o
Município de São Paulo saiu na frente ao editar a primeira lei[241] que
“reconhece e regulamenta a instalação de Comitês de Prevenção e Solução
de Disputas em contratos administrativos continuados celebrados pela
Prefeitura de São Paulo”.
Esses comitês são formados, geralmente, em número de 3 (três)
profissionais especialistas, isentos e independentes, podendo ser 2 (dois)
engenheiros e 1 (um) advogado, não obstante se admita outra
formatação[242]. Esses profissionais terão inteiro conhecimento das
obrigações assumidas pelas partes contratantes e irão acompanhar a
execução da obra durante todas as fases, com objetivo de implementar a
cultura de prevenção do litígio. Ademais, esses comitês podem atuar de
forma revisional, adjudicatária ou misto: o comitê revisor auxilia as partes
a chegarem na composição do problema, enquanto o de adjudicação emite
recomendações vinculantes entre as partes; já o misto assume as duas
funções, ou seja, orienta e emite decisões vinculativas[243].
A previsão expressa de utilização dos comitês de resolução de
disputas (dispute boards) afasta eventual questionamento sobre ofensa ao
princípio da legalidade. Inclusive, foi com fundamento nessa premissa que
o TCU, em recente julgado[244], determinou à Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) que: “adote as medidas necessárias para
que a aplicação do mecanismo de dispute board ocorra somente após a sua
regulamentação (...)”.
Não se pode olvidar a complexidade de execução de uma obra,
sobretudo as de médio e grande porte. Por mais bem planejada e mais bem
projetada que seja, há uma grande probabilidade de surgirem “rusgas” no
curso de sua execução, e isso ganha mais relevo ainda nas obras tocadas
pelo poder público. Embora seja um instituto relativamente novo em nosso
país, percebe-se que a utilização dos comitês de resolução de disputa tende
a ser cada vez mais demandada, pois os resultados são muito promissores:
em tese, os profissionais que compõem esses comitês possuem a expertise
técnica e o conhecimento jurídico necessários para evitar a judicialização
ou instituição do juízo arbitral para resolver as demandas oriundas desses
grandes contratos. Com isso, ganham não só as partes contratantes, mas
também o empreendimento a ser executado.
Interessante observar que a nova Lei admite a utilização dos MASC
inclusive em contratos em andamento. Segundo o artigo 153, “os contratos
poderão ser aditados para permitir a adoção dos meios alternativos de
resolução de controvérsia”. Nesse caso, tendo em vista que a autonomia de
vontade é marca central desses mecanismos, esse aditamento só pode
ocorrer por acordo das partes, com fundamento no artigo 124, inciso II, do
novo diploma legal.
Do exposto, infere-se que a possibilidade de utilização dos métodos
alternativos de solução de controvérsias oriundas dos contratos
administrativos pode ser dividida em dois momentos: antes e depois da
nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Da falta de previsão
expressa na Lei nº 8.666/93 e da insegurança jurídica surgida com decisões
defensivas do TCU, a nova Lei traz um capítulo expresso permitindo o uso
dos MASC nas contratações, além de admitir aditamento contratual para
sua utilização.
 Acredita-se que isso tudo tende a contribuir com a economia
processual e a celeridade nas decisões, aumentando a eficiência
administrativa, em conformidade com os princípios norteadores da
Administração Pública. Como resultado, observa-se que a previsão legal
de utilização dos MASC nos contratos administrativos afasta a insegurança
jurídica que havia sobre o assunto e traz mais celeridade na composição
das demandas. Abrem-se às portas de acesso à justiça e à pacificação
social. Todos saem ganhando, portanto.
 OS PROGRAMAS DE INTEGRIDADE EM
MATÉRIA SANCIONATÓRIA
A hora e a vez do Compliance nas contratações públicas

Monique Rafaella Rocha Furtado

Advogada. Especializada em Direito, Economia e Compliance pela Universidade de Coimbra –
Portugal. Certificada em Compliance Anticorrupção – CPC-A. Professora e consultora em
Compliance, Licitações e LPGD. Coautora da obra “Gestão de Contratos de Terceirização na
Administração Pública – Teoria e Prática" (7ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019).

O fenômeno da corrupção não pode ser considerado uma novidade

dos tempos atuais, tampouco restrita a povos, países ou civilizações. Ao se
invocar a teoria Hobbesiana[245] do século XVII, a ideia de que o homem
nasce egoísta e em busca de satisfação de suas necessidades, traz a
transgressão de valores realizada por meio do uso da força ou da astúcia,
sendo essa última a mais utilizada nos tempos hodiernos.
Com efeito, é sabido que a corrupção está presente no âmbito da
Administração Pública, em diversas áreas, mais especificamente naquelas
que envolvem vultosos recursos financeiros e nas que lidam com a
aquisição de bens, obras e serviços no mercado.
Observa-se ainda que a corrupção é uma prática antiga e sistemática,
inserida umbilicalmente no âmbito das relações interpessoais e
institucionais, em maior ou menor grau. Nas palavras de Osório:
Ainda que o estudo do fenômeno da corrupção não
seja uma novidade, cabe observar que a corrupção
tem sido um dos temas centrais do processo
comunicativo de globalização, unindo esforços e
energias internacionais, tanto para o seu combate
quanto para a implementação, difusão e
fortalecimento de ferramentas preventivas e de
diagnósticos precisos, visando objetivos comuns
aos povos civilizados e democráticos.[246]
Para Furtado[247], a definição do conceito de corrupção não é tarefa
fácil, sugerindo a sua análise por meio de situações sempre relacionadas às
ideias de abuso de poder, desvio de finalidade da coisa pública e uso do
poder público para fins privados. É de se destacar que a corrupção se
apresenta na área pública muitas vezes revestida da legalidade. Um
processo de contratação pública pode se apresentar formalmente correto,
contendo a fundamentação legal, as devidas motivações, mas pode ter sido
planejado ou executado de forma que o abuso de poder ou o desvio da
finalidade não sejam percebidos formalmente.
Com efeito, é no âmbito das contratações públicas que se
evidenciam significativos atos de corrupção, donde se extrai que o
processo licitatório acaba por congregar a insuficiência de oportunidades
negociais do mercado privado, proveniente – ou não - do período de crise
econômica, com o alto poder de compra estatal criando incentivos,
oportunidades e facilidades à corrupção.[248]
Assim, diante de tantas evidências é que se constata, cada vez mais,
a necessidade de mecanismos de controle que possibilitem identificar as
possíveis lacunas das legislações, e de exigir, na base das instituições
públicas e privadas, a quebra de paradigmas e de modelos
comportamentais que consolidam práticas de corrupção[249].
Nessa seara é que exsurge a necessidade cogente de normas de
conduta que visem garantir o respeito à legalidade, à transparência e à
preservação do interesse público, com a implementação do Compliance,
que na lição de Frazão[250]:
Diz respeito ao conjunto de ações a serem
adotadas no ambiente corporativo para que se
reforce a anuência da empresa à legislação
vigente, de modo a prevenir a ocorrência de
infrações ou, já tendo ocorrido o ilícito, propiciar
o imediato retorno ao contexto de normalidade e
legalidade.
Assim, sabendo que o estudo e análise da corrupção é tarefa
multifacetada, o instituto do Compliance, com sua característica de
transversalidade, adentra em várias áreas nas instituições, pois se insere na
esfera do comportamento.
Nesse contexto, verifica-se que a Lei Anticorrupção (Lei nº
12.846/2013) traz o conceito de integridade, como correspondente ao
indigitado compliance anticorrupção e traz atenuação de pena para a
pessoa jurídica detentora de mecanismos e procedimentos internos de
integridade:
Art. 7º Serão levados em consideração na
aplicação das sanções:
(...)
VIII - a existência de mecanismos e
procedimentos internos de integridade, auditoria e
incentivo à denúncia de irregularidades e a
aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta
no âmbito da pessoa jurídica;
É ainda quando da edição do Decreto nº 8.420/2015, que
regulamenta a Lei Anticorrupção, que se constata quais os parâmetros que
serão observados nesses “mecanismos e procedimentos internos de
integridade”. O Decreto denomina de programa de integridade, no âmbito
de uma pessoa jurídica, como sendo:
O conjunto de mecanismos e procedimentos
internos de integridade, auditoria e incentivo à
denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva
de códigos de ética e de conduta, políticas e
diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios,
fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados
contra a administração pública, nacional ou
estrangeira[251].
Em atenção à agenda do combate a corrupção, verifica-se que já
havia iniciativas estaduais de exigência de Programas de Integridade para
entabulamento das contratações públicas, a exemplo dos estados do Rio de
Janeiro e Rio Grande do Sul e do Distrito
Federal.
Nessa senda, a então vigente Lei Geral de Licitações, por ser norma
aberta, deixava a cargo dos demais entes a possibilidade de particularizar
temas, a exigência de programas de integridade para contratar com a
Administração Pública, que vai de encontro ao princípio da moralidade
insculpido na Lei nº 8.666/1993, carecendo de constitucionalidade
formal[252].
Diante desse cenário, e não podendo ignorar o enforcement
anticorrupção, a nova Lei de Licitações – Lei nº 14.133/2021 trouxe,
então, disposições específicas e claras quanto à exigência de Programas de
Integridade, trazendo o instituto em 4 blocos.
O primeiro bloco está inserto no art. 25, § 4º, ao estabelecer que nas
contratações de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, o edital
deverá prever a obrigatoriedade de implantação de programa de
integridade pelo licitante vencedor, no prazo de 6 (seis) meses. Veja-se:
Art. 25. O edital deverá conter o objeto da
licitação e as regras relativas à convocação, ao
julgamento, à habilitação, aos recursos e às
penalidades da licitação, à fiscalização e à gestão
do contrato, à entrega do objeto e às condições de
pagamento.
§ 4º Nas contratações de obras, serviços e
fornecimentos de grande vulto, o edital deverá
prever a obrigatoriedade de implantação de
programa de integridade pelo licitante vencedor,
no prazo de 6 (seis) meses, contado da celebração
do contrato, conforme regulamento que disporá
sobre as medidas a serem adotadas, a forma de
comprovação e as penalidades pelo seu
descumprimento.
A exigência, portanto, é obrigatória para contratação de obra, de
serviço e de fornecimento, mas restrita somente ao que for considerado
“grande vulto”, definido no art. 6º, XII, da lei nº 14.133/2021 como sendo
aqueles objetos cujo valor estimado supere R$ 200.000.000,00 (duzentos
milhões de reais).
Ademais, verifica-se que o legislador inseriu a exigência como
condição de execução contratual, excluindo a tão conhecida discussão
sobre custos anteriores à contratação, uma vez que não será requisito
habilitatório e a sua implementação será exigida somente após a assinatura
contratual e ainda com prazo de 6 meses.
Inobstante isso, ainda que o Programa de Integridade seja exigência
obrigatória apenas para os objetos de grande vulto, a Lei nº 14.133/2021,
trouxe no artigo 60 o Programa de Integridade como diferencial
competitivo da licitante, estabelecendo como condição de desempate entre
propostas, veja-se:
Art. 60. Em caso de empate entre duas ou mais
propostas, serão utilizados os seguintes critérios
de desempate, nesta ordem:
IV - desenvolvimento pelo licitante de programa
de integridade, conforme orientações dos órgãos
de controle.
Verifica-se, portanto, que embora o Edital não deva prever o
Programa de Integridade como condição obrigatória para objetos não
enquadrados como de grande vulto, a Administração Pública o utilizará
como última condição de desempate de propostas, logo após a existência
de regulamento que promova ações de equidade de gênero no ambiente
laboral da licitante.
Impõe destacar que o Programa de Integridade desenvolvido pelo
contratado deve seguir as recomendações dos órgãos de controle, pelo que
o Decreto nº 8.420/2015 deve ser utilizado como primeiro balizador de
adequação do licitante e também para o agente público que irá realizar o
desempate das propostas.
O artigo 42 do Decreto nº 8.420/2015 traz os parâmetros de
avaliação do Programa de Integridade, podendo-se citar:
comprometimento da alta direção, existência de canal de denúncias e
códigos de conduta e ética, além de controles internos visando mitigação
de riscos de integridade, treinamento e conscientização de todo corpo
funcional, etc.
Impõe destacar que o objetivo precípuo do Programa de integridade
está atrelado um conjunto de ações que busquem - de fato - minimizar
riscos de integridade e que não seja um instrumento mero cumpridor de
diretrizes, sem qualquer efetividade.
Sob esse ponto, diante das conhecidas dificuldades do agente
público executor de compras públicas, ter de avaliar a efetividade do
Programa de Integridade do licitante não parece – inicialmente - algo
palpável. Assim, parece razoável utilizar de instrumentos já existentes,
como, por exemplo, o selo Empresa Pró-Ética[253], promovido pela
Controladoria Geral da União.
Isso por que a empresa que submete seu Programa de Integridade
voluntariamente à CGU, passará por avaliação detalhada por aquele órgão
de controle, e em caso de sucesso, terá reconhecimento público do seu
comprometimento em implementar medidas voltadas para a prevenção,
detecção e remediação de atos de corrupção e fraude.
Com efeito, o Programa de Integridade ainda aparece duas vezes na
Lei nº 14.133/2021, estando diretamente ligadas ao poder sancionatório da
Administração.
Veja-se que o artigo 156 ao prever o Programa de Integridade na
dosimetria das penalidades administrativas, o legislador eleva não só os
riscos relativos à corrupção, como também os riscos operacionais relativos
à gestão empresarial, a um nível de conformidade ainda não conhecido ou
instrumentalizado pela maioria dos licitantes.
Art. 156. Serão aplicadas ao responsável pelas
infrações administrativas previstas nesta Lei as
seguintes sanções:
§ 1º Na aplicação das sanções serão considerados:
V - a implantação ou o aperfeiçoamento de
programa de integridade, conforme normas e
orientações dos órgãos de controle.
É de se dizer que ao prever Programa de Integridade como condição
atenuadora de pena, independente da infração cometida, o legislador
demonstra preocupação com outro grande entrave ao atendimento do
interesse público: as inexecuções parciais e totais, mazela recorrente nas
contratações públicas que envolvem má gestão operacional e riscos
empresariais não somente relacionados aos riscos de corrupção.
Já na reabilitação contida no art. 163, há conexão direta com riscos
de integridade, uma vez que trouxe a exigência de implantação ou
aperfeiçoamento do Programa de forma expressa e restrita para as
infrações constantes do artigo 155, VIII e XII.
“Art. 163. É admitida a reabilitação do licitante ou
contratado perante a própria autoridade que
aplicou a penalidade, exigidos, cumulativamente:
Parágrafo único. A sanção pelas infrações
previstas nos incisos VIII e XII do caput do art.
155 desta Lei exigirá, como condição de
reabilitação do licitante ou contratado, a
 implantação ou aperfeiçoamento de programa de
integridade pelo responsável.”
Inobstante isso, o desafio da Administração Pública de forma geral
não residirá na aferição pura e simples da implementação do Programa em
si para atendimento da Lei, mas na conscientização e incorporação das
regras e diretrizes dos Programas de Integridade implementados, como
uma mudança de cultura corporativa[254], já que a simples
institucionalização da Lei não assegura a sua efetividade e concreção.
Não se olvide de que Guias de Compliance de outros órgãos de
controle, tais como CADE e CGU dedicam tópicos específicos para que
as empresas se distanciem dos programas “de fachada”, criados tão
somente para simular interesse em boas práticas. Não é a toa que a Lei nº
14.133/2021 condiciona a implantação ou o aperfeiçoamento de programa
de integridade, conforme normas e orientações dos órgãos de controle,
devendo, portanto, os stakeholders estarem atentos à efetividade do
Programa de Integridade e não sua mera implantação.
Com efeito, ao agente público remanescerá também o desafio de
fazer cumprir a Lei nesse ponto, uma vez que ao exigir Programa de
Integridade o legislador deixou inteiramente ao encargo das orientações
dos órgãos de controle, os parâmetros de aferição e avaliação do referido
Programa.
 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os desafios apresentados no ano de 2020, frente à pandemia da
COVID-19, trouxeram à tona um amplo e delicado debate sobre o papel e
a importância da Administração Pública. Nesta perspectiva, a pauta em
torno do processo de contratação pública apresentou mais perguntas que
respostas, a principal delas: teria a Lei nº 8.666/93, após 28 anos de sua
promulgação, se tornado obsoleta e ineficiente em face dos novos tempos e
dinâmicas da sociedade? Para respondermos é importante, de igual forma,
revistar a linha do tempo que nos trouxe até aqui.
Segundo o filósofo e ensaísta espanhol George Santayana "Aqueles
que não conseguem lembrar do passado estão condenados a repeti-lo".
Pois bem, quase 3 décadas se passaram desde a promulgação da Lei n°
8.666/93 e, embora tenhamos evoluído muito, ainda vivemos um cenário
parecido ao do Brasil de 1993. À época, havíamos acabado de
protagonizar o impeachment do presidente Fernando Collor,
atravessávamos uma grande instabilidade econômica e tínhamos muitas
dúvidas quanto ao futuro de nosso país.
No centro de nossa análise, os Brasis de 1993 e de 2021 se cruzam
no sentimento comum de que novos marcos regulatórios solucionarão
problemas estruturais. Rigolin (2008), ao se referir a publicação da Lei nº
8.666/93 diz “…foi ideada e até sua publicação tratada, por isso, desde sua
mais remota origem, como possível e heroico remédio contra a falcatrua, o
oportunismo criminoso os delitos negociais…”.
Como é sabido, uma das finalidades da licitação pública é atender o
interesse público, consubstanciado pelo alcance da proposta mais
vantajosa, inserido em um processo isonômico. Recentemente, em 2010,
uma grande alteração foi inserida na Lei nº 8.666/93 no que se refere a
finalidade, pela Lei nº 12.349/2010 a qual inseriu a promoção do
desenvolvimento nacional sustentável. A finalidade da Lei nem sempre
tem alcançado a prática realizada, pois, basta ligar a TV no noticiário ou
acessar os meios digitais que nos é apresentado diversas manchetes que
escancaram uma triste realidade: a da negligência da coisa pública,
normalmente associadas às licitações e contratos viciados e fraudulentos.
 Entretanto, é importante destacar que as falcatruas e atos de
improbidade e corrupção na área de Licitações e Contratos Públicos não
são causadas pela Lei nº 8.666/93, ao contrário, esta veio com o objetivo
de enfrentar tais problemas já detectados desde àquela época. Vale a
reflexão de como caminhamos até aqui e de qual caminho seguiremos.
Temos historicamente marcos importantes que ocorreram no Brasil e
que foram desencadeadores da atual estrutura da organização
administrativa. Antes da reforma administrativa de 1995, o Brasil já havia
vivenciado uma reforma no Governo de Castelo Branco, e esta foi
instituída pelo Decreto - lei nº 200/67, conhecido e delimitador da atuação
administrativa, este com uma radical descentralização da administração
pública brasileira, incluindo as empresas estatais.
Nesse interim, destaca-se também, o marco da Reforma
Administrativa em 1995, na busca de uma Administração Pública
Gerencial menos burocrática, eficiente, com foco no atendimento ao
cidadão. Todo este processo de uma administração pública gerencialista[255]
no Brasil seguiu diretrizes já iniciadas pela Europa na década de 1990.
Pois bem, a Constituição Federal de 1998 insere um capítulo específico
para assuntos referentes à Administração Pública e cita que esta deverá
seguir alguns princípios[256] como: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência, este último inserido pela Emenda Constitucional
nº 19/98. Todo esse arcabouço, demonstra a quantidade de Leis, Decretos
e demais normas que surgiram para atender os princípios constitucionais
vigentes, sobretudo o princípio da eficiência em 1998.
Percebe-se que após 1998, muitas legislações relativas às licitações e
contratações públicas foram sendo incorporadas ao mundo jurídico na
busca por processos mais ágeis que pudessem atender os anseios da
população na realização das políticas públicas necessárias. Assim,
podemos destacar a legislação federal que trouxe a instituição do Pregão,
inicialmente por meio de uma MP - Medida Provisória, seguida do Decreto
nº 3.555, em 2000, para disciplinar o Pregão na forma Presencial, para só
então em 2002, ser publicada a Lei do Pregão (Lei nº 10.520/2002).
Na sequência, em 2005, foi publicado o Decreto nº 5.450/05 que
tratava do Pregão Eletrônico e em 2019, o Governo Federal revoga esse
Decreto de Pregão Eletrônico, e traz o novo Decreto nº 10.024/19. Este
trouxe algumas inovações nos procedimentos licitatórios, os quais
possibilitam maior eficiência e eficácia às aquisições de bens e serviços
comuns, inclusive serviços comuns de engenharia. Entretanto, nem só de
Pregão vive a Administração, e com esta legislação convivem outras que
regem aquisições públicas, como a Lei do RDC- Regime Diferenciado de
Contratação, a Lei Complementar nº 123/06, Lei 13.303/2016 - Lei das
Estatais, Decreto Federal do SRP- Sistema de Registro de Preços, Lei
Anticorrupção, Decreto nº 9.507/2018, estabelecendo regras de
Terceirização, entre outras.
Nesse sentido, cabe ainda destacar as regras incorporadas para
enfrentamento da pandemia da Covid-19, desde março de 2020, as quais
foram objeto de diversas e constantes medidas provisórias que alteravam a
cada dia a forma de adquirir os produtos e serviços referentes ao combate à
COVID-19. E foi nesse caldeirão de alterações legislativas e no meio do
caos que surgiu após 28 anos sob o regime da Lei nº 8.666/93, a tão
esperada e inovadora Lei de Licitações e Contratos (Lei º nº 14.133/2021).
Bem, conforme exposto acima as mudanças sempre ocorrem com a
evolução da sociedade, entretanto, as mudanças das Leis nem sempre
acompanham a velocidade das transformações sociais. A COVID-19 e as
medidas de enfrentamento à pandemia foram tratadas por uma Lei
específica, a Lei nº 13.979/2020, sendo esta substanciada por inúmeras
medidas provisórias convertidas em Lei, mas, as questões inerentes ao
núcleo das contratações oriundas das relações entre público e privado na
Lei de Licitações não foram alteradas em razão dessa situação de forma
definitiva. Foram alteradas durante o Estado de Calamidade reconhecido
pelo Decreto legislativo nº 06/2020.
Consoante, a situação da pandemia tenha exigido nova postura e
tenha exposto a necessidade de se buscar alternativas legais não
contempladas na Lei nº 8.666/93, face aos grandes desafios contratuais
impostos, a NLLC chegou, mas, não trouxe consigo as imaginadas
soluções requeridas, mantendo-se no patamar do Direito Ordinário. O fato
é que o processo legislativo existente no Brasil e seus emaranhamentos
políticos muitas vezes afasta a teoria da realidade, trazendo à tona
previsões legislativas que não acompanham a dinâmica da sociedade.
É certo que toda Lei já nasce “velha”, se considerarmos o fato de
que na sociedade do conhecimento a velocidade do tráfego das
informações e sua dinâmica nas relações jurídicas por si só já impedem
uma efetiva simultaneidade com a Lei. Ao mesmo tempo em que a
sociedade precisa de respostas rápidas e seguras, o direito não pode ser tão
fluído ao ponto de possibilitar insegurança jurídica. Assim, conciliar as
demandas urgentes e emergentes e no caso da COVID-19 ter efetividade
na legislação ordinária e permanente é o grande desafio atual.
Mas, assim mesmo nasceu a Lei de Licitações e Contratos no meio
desse caldeirão de conflitos, como um novo porvir, nos levando a tentar
responder a uma pergunta inicial acerca do obsoletismo da Lei nº 8.666/93.
Para além do viés afirmativo, é preciso observar que a Lei não está
obsoleta, tanto assim o é que, criticada e condenada pelos atos nocivos
realizados por alguns que a utilizam, permaneceu firme por 28 anos
atendendo ao que se propôs: disciplinar as aquisições públicas. Digamos
que ela não está adequada ao mundo tecnológico no que se refere a forma
de procedimento licitatório, entretanto, em relação a sua tecnicidade para
atender as demandas das contratações públicas, pois, essa se mostra viável,
tanto é que continuará em vigor até 2023.
Assim, sobrevoamos, nessa singela obra, os pontos basilares da
licitação e contratação pública e abordamos as principais inovações
apresentadas pela Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº
14.133/2021). Mas, a pergunta que devemos, ao final, buscar responder é:
Para onde vamos? O que a nova Lei nos traz de novo?
Esta resposta deve ser construída a partir da efetiva utilização da
Nova Lei, pois, por enquanto estamos diante do mundo teórico e muitas
regulamentações estão por vir. Mas fazendo uma breve síntese, podemos
constatar vários temas muito importantes introduzidos na NLLC. Assim,
podemos verificar elementos de Governança trazidos no texto legal, como
o desempenho do agente público, a capacitação obrigatória, a preocupação
SIGNIFICATIVA e BASILAR do tema PLANEJAMENTO da
contratação. Podemos verificar a quebra de paradigmas como a inovação
da nova modalidade de licitação por meio do Diálogo Competitivo,
possibilitando à Administração Pública uma maior aproximação do
mercado privado de forma transparente. Observando os procedimentos
auxiliares inserido de forma procedimental, como o SRP - Sistema de
Registro de Preços, inclusive para obras, e o PMI - Procedimento de
Manifestação de Interesse, com possibilidade de aplicação restrita às
startups, trazendo um mundo novo para o setor público, entre outros.
 Assim, não podemos deixar de destacar as definições (sessenta)
trazidas no texto legal, o que nos permite ter uma ideia do que nos espera,
muito trabalho.
O convite feito por meio das análises aqui apresentadas é o de
olharmos para o futuro e atentarmos para os impactos diretos do novo
regime das contratações públicas, o da Lei nº 14.133/2021, conscientes de
que não temos uma alteração na Lei de Licitações nº 8.666/93, temos uma
Nova Lei de Licitações e Contratos.
Madeline Rocha Furtado
Coordenadora Técnica da Obra
Max Müller Cândido
Coordenador do Projeto
 SOBRE OS AUTORES
Contamos, nesta obra, com a participação de 12 professores e
especialistas que convidam o leitor para um “sobrevoo” pela Nova Lei de
Licitações e Contratos, a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.
Conheça nossos especialistas e as capacitações que promovemos
conjuntamente. Para saber mais, entre em contato conosco pelo e-mail
consultre@consultre.com.br ou, se preferir, por meio do telefone (27)
3340-0122 / WhatsApp (27) 9 8179-1115.

MADELINE ROCHA FURTADO (COORDENADORA

TÉCNICA DA OBRA): Escritora, professora e consultora em Licitações
e Contratos, com especialidade em Gestão e Fiscalização de Contratos
Administrativos. Mestranda em Ciê ncias Jurídicas pela UAL- Lisboa;
Especialista em Gestão Logística na Administração Pública e em Direito
Público; Graduada em Direito pela Universidade do Distrito Federal
(UDF) e em Serviço Social pela Universidade Federal do Rio Grande do
Norte (UFRN). Ex-Diretora do Departamento de Logística e Serviços
Gerais da Secretaria de Logística Tecnologia e Informação do Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG. Atuou como Assessora da
Diretoria de Orçamento Finanças e Logística do INSS; e Assessora da
Diretoria Financeira e Serviços Logísticos da Empresa de Tecnologia e
Informação da Previdência (DATAPREV). Professora da Escola Nacional
de Administração Pública (ENAP) e na iniciativa privada. Autora da obra
“Gestão de Contratos de Terceirização na Administração Pública – Teoria e
Prática" (7ª Edição – Editora Fórum, 2019). Autora e coautora de vários
artigos publicados em revistas especializadas.
Temas para capacitação:
Completo de Licitações e Contratos
Gestão e Fiscalização de Contratos
Formação e Atualização de Gestores e Fiscais de Contratos
Alterações e Aditivos aos Contratos
Equilíbrio Econômico-Financeiro dos Contratos
Gestão da Conta Vinculada aos Contratos de Terceirização
Licitações e Contratos para Estatais
 Semana de Licitações e Contratos
Regime Diferenciado de Contratação (RDC)
Gestão de Riscos e Controle nas Contratações Públicas
Formação e Atualização de Pregoeiros

ANTONIO EMANUEL VIEIRA LIMA: Diretor Geral do

Departamento de Licitações e Compras da Prefeitura Municipal de
Jardinópolis (SP) e Pregoeiro titular do município. Graduado em
Engenheira de Produção. Já atuou como membro da comissão permanente
de Licitações, Presidente da CPL e equipe de apoio. Ministra cursos de
Licitações, Pregão Presencial e Eletrônico – com ênfase na plataforma
Licitações-e (Banco do Brasil). Criador de conteúdo digital nas áreas de
Licitações e Contratos, é o idealizador e fundador de um dos maiores
perfis no Instagram sobre a temática, levando conhecimento de uma forma
inovadora, leve e bem humorada.
Temas para capacitação:
Pregão Eletrônico com operacionalização no Licitações-e
Formação e Atualização de Pregoeiros

EDUARDO DOS SANTOS GUIMARÃES: Servidor Público do

Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) há mais de 20
anos, tendo exercido as funções de Pregoeiro, Presidente da Comissão de
Licitação e Coordenador-Geral de Licitações e Contratos. Mestre em
Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas (FGV); e Graduado
em Informática e Tecnologia da Informação pela Universidade do Estado
do Rio de Janeiro (UERJ). Atuou como Assessor-Chefe (2007-2014) da
Assessoria de Controle da Economicidade do Ministério Público do Estado
do Rio de Janeiro (MPRJ) no Planejamento de Compras e Contratações
Públicas. Professor da Escola de Contas e Gestão (ECG/TCE-RJ) e da
FGV. Membro da Comissão de Projetos e Pesquisas (COPEP) da
ECG/TCE-RJ. Coordenador do Curso de Pós-graduação em Gestão
Pública do Instituto de Estudos e Pesquisas (IEP/MPRJ). Palestrante
especialista em Licitações e Contratos. Conselheiro da Rede Latino-
Americana de Abastecimento. Autor da obra "Manual de Planejamento das
Licitações Públicas" (2ª Edição – Juruá, 2015).
Temas para capacitação:
Planejamento das Contratações Públicas
 Elaboração de Estudo Técnico Preliminar (ETP) e Termo de
Referência (TR)
Pesquisa de Mercado, Estimativa de Preços e Negociação nas
Contratações Públicas
Seminário de Licitações e Contratos
Elaboração e Análise da Planilha de Custos e Formação de
Preços
Sistema de Registro de Preços (SRP)

FERNANDA DOS REIS LISBOA: Servidora do Tribunal

Regional do Trabalho da 15a Região em Campinas, atuando na Escola
Judicial com contratações de cursos destinados a todos os servidores e
magistrados daquele órgão. Foi Assessora de Licitações, Pregoeiros,
Presidente das Comissões de Licitação e de Cadastramento, contando com
mais de 30 anos de experiência na área de contratações públicas e
treinamento de servidores. Especialista em Resolução de Conflitos e
Mediação pela Universidad de León (Espanha); Pós-graduada em Gestão
de Projetos e em Administração de Órgãos do Poder Judiciário e
Ministério Público; e Graduada em Administração de Empresas, em
Matemática e em Educação Artística. Autora da obra "Elaboração de
Editais de Pregão, alterados pela Lei Complementar nº 123/2006" (Editora
Negócios Públicos, 2008).
Temas para capacitação:
Formação e Atualização de Pregoeiros
Licitação, Pregão e Sistema de Registro de Preços (SRP)
Contratação Direta – Dispensa e Inexigibilidade de Licitação
Elaboração de Termo de Referência (TR) e Edital
Seminário de Licitações e Contratos
Técnicas de Negociação para Pregoeiros
Recursos Administrativos
Sistema de Registro de Preços (SRP)

GISELLA MARIA QUARESMA LEITÃO: Coordenadora

técnica adjunta do Setor de Licitações e Contratos do Conselho Federal
dos Representantes Comerciais (CONFERE) e Pregoeira. Advogada,
professora e consultora. Especialista em Direito Público e Privado pela
Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro (EMERJ), e em
Licitações Públicas e Contratos Administrativos pela A Vez do Mestre
(AVM). Foi militar temporária da Marinha, exercendo as funções de Chefe
do Setor de Licitações e Contratos e Pregoeira. Palestrante do Centro de
Instrução e Adestramento Almirante Newton Braga (CIANB) na Marinha
do Brasil. Criadora de conteúdo digital na área de Licitações e Contratos.
Temas para capacitação:
Formação e Atualização de Pregoeiros
Esclarecimento, Impugnação, Recurso e Mandado de
Segurança

JERRY ADRIANI RAMOS CIRQUEIRA: Analista do Ministério

Público da União (MPU), lotado na Procuradoria Regional do Trabalho da
10ª Região (PRT-10/MPT/MPU), onde exerce a função de Assessor
Jurídico do Procurador-Chefe nos assuntos relacionados à ordenação de
despesas. Mestrando em Direito; Especialista em Gestão Pública; e
Graduado em Direito e em Administração de Empresas. Atua com
Licitações e Contratos há mais de 12 anos, já exercendo as funções de
Chefe da Seção de Licitações, Pregoeiro, Presidente da Comissão
Permanente e Especial de Licitações e Fiscal de Contratos. Professor da
Escola Superior do Ministério Público da União (ESMPU), Escola
Nacional de Administração Pública (ENAP) e na iniciativa privada
(CONSULTRE), ministrando diversos cursos sobre Licitações e Contratos.
Temas para capacitação:
Infrações e Sanções Administrativas
Diálogos com o TCU
Responsabilização perante Órgãos de Controle
Semana de Licitações e Contratos

LUIZ CLÁUDIO DE MELO SALES: Mestre em Direção

Estratégica de TI (MDETI) pela Uneatlântico (Espanha) e UNINI (Porto
Rico); Especialista em Gestão de Projetos pela UCB – Universidade
Católica de Brasília e em Negócios Financeiros pela UFC – Universidade
Federal do Ceará; Graduado em Matemática pela UnB – Universidade de
Brasília e em Processamento de Dados pela UCB. Atualmente trabalha
como Assessor Empresarial de TI do Banco do Brasil (BB), lotado na
Gerência de Arquitetura (Gearq) da Diretoria de Tecnologia (Ditec), onde
coordena projetos relacionados a testes em soluções de computação
cognitiva que envolvem Inteligência Artificial (IA) e do Novo Modelo de
Contratações do BB (via Credenciamento). Consultor do SEBRAE, desde
2010, nas áreas de Gestão Empresarial e Segurança em TI. Certificado
PMP (Project Management Professional) pelo PMI (Project Management
Institute) e ITIL Expert certificado pela Axelos e Data Transformation
Expert, certificado pela DTWI.
Temas para capacitação:
Contratação de Bens e Serviços de Tecnologia da Informação e
Comunicação (TIC)
Governança de TI
Auditoria de Sistemas e de Processos de TI
Instrumentos de Medição de Resultados (IMR)

MONIQUE RAFAELLA ROCHA FURTADO: Advogada

militante há mais de 10 anos, Professora, Palestrante e Consultora
especialista em Compliance, Licitações e LGPD. É sócia fundadora do
escritório ROCHA FURTADO ADVOCACIA. Bacharel em Ciência
Política pela UnB e pós-graduada em Direito Administrativo pelo IDP.
Possui MBA em Compliance e Governança pela FACE/UnB e
Especialização em Direito, Economia e Compliance pela Universidade de
Coimbra – Portugal. Certificação em Compliance Anticorrupção – CPC-A
– pela LEC/FGV. É Membro da Comissão de Privacidade e Proteção de
Dados da OAB/DF (2020/2021). Membro da ANPPD – Associação
Nacional de Profissionais de Proteção de Dados. É Conselheira e Diretora
de Compliance na ABRA – Associação Brasileira de Advogadas
(2020/2022). Foi Membro do Grupo de Trabalho de Modernização da Lei
de Licitações da OAB Federal (2017/2018). É coautora da obra “Gestão de
Contratos de Terceirização na Administração Pública – Teoria e Prática"
(7ª Edição, 2019 – Editora Fórum) e articulista em revistas especializadas
de renome nacional, além de ministrar cursos em todo Brasil.
Temas para capacitação:
Compliance e Combate às Fraudes nas Contratações Públicas
Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD)
Lei Anticorrupção
Lei de Acesso à Informação (LAI)
Gerenciamento de Riscos
Governança na Administração Pública
Gestão e Fiscalização de Contratos
 Contratação de Publicidade

NÁDIA APARECIDA DALL AGNOL: Pregoeira e Chefe da

Divisão de Pregão Eletrônico da Prefeitura Municipal de Francisco Beltrão
(PR), atuando na elaboração de Pesquisa de Preços, Elaboração dos
Editais, Termo de Referência, condutora dos certames (tanto na forma
eletrônica como presencial). Pós-graduanda em Direito Administrativo
Municipal pela Universidade Paranaense (UNIPAR); Graduanda em
Direito pela UNIPAR. Professora e consultora em Pregão Presencial e
Eletrônico (enfoque na operacionalização do Portal de Compras do
Governo Federal - COMPRASNET e BLL COMPRAS), com mais de
2.500 pregões realizados nos últimos 7 anos. Criadora de conteúdo digital
na área de Licitações e Contratos.
Temas para capacitação:
Pregão Eletrônico com operacionalização no COMPRASNET
Formação e Atualização de Pregoeiros

RAFAEL PACHECO DA SILVA COSTA: Assessor da

Secretaria-Geral do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
(MPRJ), onde atua, também, como Coordenador de Licitações
Sustentáveis e do Grupo de Estudos e Desenvolvimento de Boas Práticas
em Licitações e Contratos (GELIC). Pós-graduado em Direito Público pela
Universidade Católica de Petrópolis (UCP) e em Direito para a Carreira da
Magistratura pela Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro
(EMERJ); Graduado em Direito pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ). Foi Diretor de Licitações e Contratos, Pregoeiro,
Presidente da Comissão Permanente de Licitação do MPRJ. Professor
especialista em Direito Administrativo e Constitucional. Ministra cursos
área de Licitações e Contratos voltados para a Administração Pública.
Temas para capacitação:
Contratação Direta – Dispensa e Inexigibilidade de Licitação
Formação e Atualização de Pregoeiros
Licitação, Pregão e Sistema de Registro de Preços (SRP)
Infrações e Sanções Administrativas
Gestão e Fiscalização de Contratos
Elaboração de Termo de Referência (TR) e Projeto Básico
Contratações Sustentáveis
 Sistema de Registro de Preços (SRP)

ROLF DIETER OSKAR FRIEDRICH BRÄUNERT: Engenheiro

civil, escritor, professor e consultor especialista em Licitações e
Contratação de Obras e Serviços de Engenharia há mais de 40 anos. Pós-
graduado em Planejamento e Projetos de Desenvolvimento Regional pela
Universidade de Hannover – Alemanha; Especializado em Planejamento,
Projetos e Construções pela Universidade de Stuttgart - Alemanha.
Professor da Universidade Federal do Paraná (UFP). Professor de
Licitações e Contratos Administrativos nos cursos de Pós-graduação da
UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil. Consultor do Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em órgãos federais e
estaduais em licitações financiadas com recursos do BID e BIRD. Atuou
como Presidente das Comissões de Licitação do Museu Oscar Niemeyer
(Olho) e Arquivo Público em Curitiba; e Ampliação da TVE do Paraná.
Autor das obras “Como Elaborar Editais e Contratos para Obras e Serviços
de Engenharia – 3ª edição" (Editora JML, 2014); “Como Licitar Obras e
Serviços de Engenharia - 2ª edição" (Editora Fórum, 2010); “Obras e
Serviços de Engenharia - Coletânea 10 anos de Pregão" (Editora Negócios
Públicos, 2008); “A Prática da Licitação” (Grafiven, 2004).
Temas para capacitação:
Completo de Licitação e Contratação de Obras e Serviços de
Engenharia
Orçamentação de Obras Públicas
Engenharia de Custos para Obras e Serviços de Engenharia
Gestão de Contratos de Empreitada e Fiscalização de Obras e
Serviços de Engenharia
Anteprojeto, Projeto Básico e Projeto Executivo
Sustentabilidade e Segurança de Obras

WALTER SALOMÃO GOUVÊA: Consultor em Compras

Governamentais, Licitações e Contratos. Especialista em Terceirização,
Planilha de Custos, Gestão Contratual, Conta Vinculada e Fato Gerador.
Pós-graduando em Direito e Processo do Trabalho pela OAB/RJ e
Universidade Cândido Mendes e em Direito Administrativo e
Constitucional pela Escola Paulista de Direito; Graduado em Gestão
Pública. Com quase 30 anos de atuação no Ministério das Comunicações,
consolidou sua bagagem prática, atuando e chefiando intensivamente nas
atividades de Logística, Compras e Contratações. Professor e conferencista
na Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), Instituto
Serzedello Corrêa (TCU), Instituto Municipal de Administração Pública de
Curitiba (IMAP), Instituto Euvaldo Lodi (IEL) do Sistema FIERO,
SISTEMA S e em diversas Consultorias Privadas há mais de 20 anos.
Temas para capacitação:
Planilha de Custos e Formação de Preços
Formação e Atualização de Gestores e Fiscais de Contratos
Gestão de Contratos Terceirizados e de Prestação de Serviços
Equilíbrio Econômico-Financeiro dos Contratos
Gestão da Conta Vinculada aos Contratos de Terceirização
 REFERÊNCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
ALEXANDRINO M.; PAULO V. Direito Administrativo
Descomplicado. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017, 27 ed.
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de; OLIVEIRA, Rafael Sérgio
Lima de Oliveira. Pregão Eletrônico: comentários ao Decreto Federal nº
10.024/2019. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020.
BITTENCOURT, Sidney. Novo Pregão Eletrônico: comentários ao
novo Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019. Leme, SP: JH
Mizuno, 2020.
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação Normativa nº 26,
de 1º de janeiro de abril de 2019.
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação Normativa nº 35,
de 13 de dezembro de 2011.
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação Normativa nº 36,
de 13 de dezembro de 2011.
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação Normativa nº 40,
de 26 de fevereiro de 2014.
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Parecer referencial nº
00005/2020 /CONJUR-MEC/CGU/AGU. Prorrogação dos prazos de
início de etapas de execução, de conclusão e de entrega contratuais com
base nos incisos do §1º do art. 57, da Lei nº 8.666/93 mantido o equilíbrio
econômico-financeiro, para os contratos firmados sob a égide da Lei nº
12.462/2011 (RDC).
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução nº 125, de 29 de
novembro de 2010. Dispõe sobre a Política Judiciária Nacional de
tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder
Judiciário e dá outras providências.
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução nº 169, de 31de
janeiro de 2013. Dispõe sobre a retenção de provisões de encargos
trabalhistas, previdenciários e outros a serem pagos às empresas
contratadas para prestar serviços, com mão de obra residente nas
dependências de unidades jurisdicionadas ao Conselho Nacional de
Justiça.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa
do Brasil.
BRASIL. Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019.
Regulamenta a licitação, na modalidade pregão, na forma eletrônica, para
a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, incluídos os
serviços comuns de engenharia, e dispõe sobre o uso da dispensa
eletrônica, no âmbito da administração pública federal.
BRASIL. Decreto nº 10.025, de 20 de setembro de 2019. Dispõe
sobre a arbitragem para dirimir litígios que envolvam a administração
pública federal nos setores portuário e de transporte rodoviário,
ferroviário, aquaviário e aeroportuário.
BRASIL. Decreto nº 5, de 14 de janeiro de 1991. Regulamenta a Lei
N° 6.321, de 14 de abril de 1976, que trata do Programa de Alimentação
do Trabalhador, revoga o Decreto n° 78.676, de 8 de novembro de 1976 e
dá outras providências.
BRASIL. Decreto nº 57.155, de 3 de novembro de 1965. Expede
nova regulamentação da Lei nº 4.090, de 13 de julho de 1962, que institui
a gratificação de Natal para os trabalhadores, com as alterações
introduzidas pela Lei nº 4.749, de 12 de agôsto de 1965.
BRASIL. Decreto nº 7.581, de 11 de outubro de 2011. Regulamenta
o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC, de que trata a Lei
nº 12.462, de 4 de agosto de 2011.
BRASIL. Decreto nº 7.892, 23 de janeiro de 2013. Regulamenta o
Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de
junho de 1993.
BRASIL. Decreto nº 8.420 de 18 de março de 2015. Regulamenta a
Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, que dispõe sobre a
responsabilização administrativa de pessoas jurídicas pela prática de atos
contra a administração pública, nacional ou estrangeira e dá outras
providências.
 BRASIL. Decreto nº 9.507, de 21 de setembro de 2018. Dispõe
sobre a execução indireta, mediante contratação, de serviços da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional e das
empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela
União. 21 de setembro de 2018.
BRASIL. Decreto nº 95.247, de 17 de novembro de 1987.
Regulamenta a Lei n° 7.418, de 16 de dezembro de 1985, que institui o
Vale-Transporte, com a alteração da Lei n° 7.619, de 30 de setembro de
1987.
BRASIL. Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943. Aprova a
Consolidação das Leis do Trabalho.
BRASIL. Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. Dispõe
sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, de competência
dos Municípios e do Distrito Federal, e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 10.520/2002, de 17 de julho de 2002. Institui, no
âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do
art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação
denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras
providências. Diário Oficial da União n. 137, Seção 1, de 18 de julho de
2002.
BRASIL. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas
gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito
da administração pública.
BRASIL. Lei nº 11.196, de 21 de novembro de 2005. Altera a Lei nº
8.987, de 13 de fevereiro de 1995.
BRASIL. Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. Institui o Regime
Diferenciado de Contratações Públicas – RDC (...).
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o
acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do
§ 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei
no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de
maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá
outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 18 nov. 2011.
BRASIL. Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a
responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de
atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras
providências.
BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de
Processo Civil.
BRASIL. Lei nº 13.129, de 26 de maio de 2015. Altera a Lei nº
9.307, de 23 de setembro de 1996, para ampliar o âmbito de aplicação da
arbitragem.
BRASIL. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Dispõe sobre a
mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre
a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública.
BRASIL. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o
estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de
suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios.
BRASIL. Lei nº 13.444, de 11 de maio de 2017. Dispõe sobre a
Identificação Civil Nacional (ICN).
BRASIL. Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018. Dispõe sobre a
proteção de dados pessoais e altera a Lei nº 12.965, de 23 de abril de 2014
(Marco Civil da Internet).
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas
Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
BRASIL. Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990. Dispõe sobre o
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre a
organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras
providências.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art.
37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e
contratos da Administração Pública e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº. 14.133, de 01 de abril de 2021. Institui normas
gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas,
autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios.
BRASIL. Projeto de Lei (PL) nº 4.253, de 2020. Estabelece normas
gerais de licitação e contratação para as administrações públicas diretas,
autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios; altera as Leis nºs 13.105, de 16 de março de 2015 (Código
de Processo Civil), 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e 11.079, de 30 de
dezembro de 2004, e o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940
(Código Penal); e revoga dispositivos da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de
2011, e as Leis nºs 8.666, de 21 de junho de 1993, e 10.520, de 17 de julho
de 2002.
BRASIL. Projeto de Lei (PL) nº 6.814, de 2017. Institui normas
para licitações e contratos da Administração Pública e revoga a Lei nº
8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e
dispositivos da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Resolução STF nº 697, de 6 de
agosto de 2020. Dispõe sobre a criação do Centro de Mediação e
Conciliação, responsável pela busca e implementação de soluções
consensuais no Supremo Tribunal Federal.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.214/2013 –
Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.372/2019 –
Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.893/2017 –
Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1038/2011 –
Plenário
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1793/2011 –
Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.920/2020 –
Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 47/2020 – Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 534/2020 –
Primeira Câmara.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 537/2006 –
Segunda Câmara.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 584/2003 –
Segunda Câmara.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 694/2014 –
Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão 286/1993 –
Plenário.
BRÄUNERT, Rolf Dieter Oskar Friedrich. A prática da licitação.
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[1]
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[2]
Mundo chega a 3 milhões de mortes por Covid com piora da pandemia na América do Sul.
Disponível: https://g1.globo.com/mundo/noticia/2021/04/17/mundo-chega-a-3-milhoes-de-mortes-
por-covid-com-piora-da-pandemia-na-america-do-sul.ghtml
[3]
Lei nº 13.979, de6 de fevereiro de 2020. [Em linha]. [Consult. 24 fev. 2021]. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l13979.htm
[4]
BRASIL. Lei 8. 666, de 21 de junho de 1993. [Em linha]. [consultado em 10-03-2021].
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
[5]
BRASIL. PL 4253, de 2020, convertido na Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações
e Contratos Administrativos. [Em linha].[Consult. 02 de abr. 2021]. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[6]
Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil. [em linha]. [Consultado em 21-08-2020].
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Vide. (...) “Art.
37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)”
[7]
Brasil. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. [Em linha]. [consultado em 10-03-2021]. Ver. (…)
“Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a
obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Parágrafo único. Subordinam-se ao
regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as
fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.” Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
[8]
Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. [Em linha].
[Consult. 02 de abr. 2021]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-
2022/2021/lei/L14133.htm
[9]
Furtado, Madeline Rocha. Gestão de contratos de terceirização na Administração Pública: teoria
e prática /Madeline Rocha Furtado... [et al.]. - 7. ed. revista e ampliada - Belo Horizonte :Fórum,
2019556p. Ver a Linha do tempo do processo, p.104.
[10]
Art. 3º, XI: termo de referência - documento elaborado com base nos estudos técnicos
preliminares, que deverá conter: a) os elementos que embasam a avaliação do custo pela
administração pública, a partir dos padrões de desempenho e qualidade estabelecidos e das
condições de entrega do objeto, com as seguintes informações: 1. a definição do objeto contratual e
dos métodos para a sua execução, vedadas especificações excessivas, irrelevantes ou
desnecessárias, que limitem ou frustrem a competição ou a realização do certame; 2. o valor
estimado do objeto da licitação demonstrado em planilhas, de acordo com o preço de mercado; e 3.
o cronograma físico-financeiro, se necessário; b) o critério de aceitação do objeto; c) os deveres do
contratado e do contratante; d) a relação dos documentos essenciais à verificação da qualificação
técnica e econômico-financeira, se necessária; e) os procedimentos de fiscalização e gerenciamento
do contrato ou da ata de registro de preços; f) o prazo para execução do contrato; e g) as sanções
previstas de forma objetiva, suficiente e clara.
[11]
A Lei nº 14.133/2021, no art. 6º, XXIII, prevê que o Termo de Referência é o documento
necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e
elementos descritivos: a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do
contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação; b) fundamentação da contratação, que
consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for
possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas; c)
descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto; d) requisitos da
contratação; e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá
produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento; f) modelo de gestão
do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou
entidade; g) critérios de medição e de pagamento; h) forma e critérios de seleção do fornecedor; i)
estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias
de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos
preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado; e j)
adequação orçamentária.
[12]
A nova lei elenca os princípios no art. 5º: “Na aplicação desta Lei, serão observados os
princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do
interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da
eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo,
da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da
economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-
Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).
[13]
SANTANA, Jair Eduardo; CAMARÃO, Tatiana; CHRISPIM, Anna Carla Duarte. Termo de
Referência. 6. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 190. Disponível em:
https://www.forumconhecimento.com.br/livro/1190. Acesso em: 8 mar. 2021.
[14]
Ibid., p. 191.
[15]
Art. 14. No planejamento do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte: (...) II -
aprovação do estudo técnico preliminar e do termo de referência pela autoridade competente ou por
quem esta delegar.
[16]
Lei nº 14133/21 – Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-
2022/2021/Lei/L14133.htm> Acesso em: 02 abr 21.
[17]
Nota: versão do PL nº 4253/20 Disponível em: < https://legis.senado.leg.br/sdleg-
getter/documento?dm=8937277&ts=1615338190664&disposition=inline > Acesso em: 10-mar-
2021
[18]
Lei nº 14133/21 - Art. 6º inc. XVI
[19]
Lei nº 14.133/21 – Art. 142. Disposição expressa no edital ou no contrato poderá prever
pagamento em conta vinculada ou pagamento pela efetiva comprovação do fato gerador.
[20]
Lei nº 14.133/21 - Art. 98. Nas contratações de obras, serviços e fornecimentos, a garantia
poderá ser de até 5% (cinco por cento) do valor inicial do contrato, autorizada a majoração desse
percentual para até 10% (dez por cento), desde que justificada mediante análise da complexidade
técnica e dos riscos envolvidos.
[21]
LEI nº 8.036/90: Art. 18. § 1º Na hipótese de despedida pelo empregador sem justa causa,
depositará este, na conta vinculada do trabalhador no FGTS, importância igual a quarenta por cento
do montante de todos os depósitos realizados na conta vinculada durante a vigência do contrato de
trabalho, atualizados monetariamente e acrescidos dos respectivos juros.
[22]
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI é um sistema
contábil que tem por finalidade realizar todo o processamento, controle e execução financeira,
patrimonial e contábil do governo federal brasileiro. Disponível em:
<https://siafi.tesouro.gov.br/senha/public/pages/security/login.jsf>
[23]
IN SEGES/MPOG 05/17 - ANEXO XII - CONTA-DEPÓSITO VINCULADA -
BLOQUEADA PARA MOVIMENTAÇÃO
[24]
Alterações: Resoluções nº 183/2013, nº248/2018 e nº 301/2019.
[25]
Art. 4º O montante mensal do depósito vinculado será igual ao somatório dos valores das
seguintes rubricas:
I – férias;
II – 1/3 constitucional;
III – 13º salário;
IV – multa do FGTS por dispensa sem justa causa;
V – incidência dos encargos previdenciários e FGTS sobre férias, 1/3 constitucional e 13º salário; e
VI – (Revogado pela Resolução nº 183, de 24.10.13)
[26]
Pregão Eletrônico nº 17/2020 – CNJ – Serviços de Limpeza. Disponível em
https://www.cnj.jus.br/transparencia-cnj/licitacoes-e-contratos/editais/. Acesso em: 10 mar. 2021.
[27]
Lei nº 4.320/64 – art. 63
[28]
Lei nº 14.133/21 – art. 6º inc. L
[29]
Lei nº 14.133/21 – art. 6º inc. LX
[30]
Lei nº 14.133/21 – art. 117
[31]
LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm>. Acesso em: 02 abr
2021.
[32]
Lei nº 14.133/21 - Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos: I – assegurar a seleção da
proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública,
inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto;
[33]
O termo “custos obrigatórios”, em si, não seria uma definição adequada para comportar as
espécies de abatimentos nesse exercício de análise de proposta comercial. Porém, didaticamente, se
presta para identificar os valores que têm destinação normatizada e que não farão (ou não deveriam)
fazer parte dos “ganhos” da empresa.
[34]
O caput do art. 28 da nova lei assim dispõe: Art. 28. São modalidades de licitação: I – pregão; II
– concorrência; III – concurso; IV – leilão; V – diálogo competitivo.
[35]
O art. 26º, 4, da Diretiva 2014 prevê que “Os Estados-Membros devem prever a possibilidade
de as autoridades adjudicantes utilizarem um procedimento concorrencial com negociação ou um
diálogo concorrencial nas seguintes situações.”
[36]
Art. 6º, XLII.
[37]
Art. 32. A modalidade diálogo competitivo é restrita a contratações em que a Administração:
I – vise a contratar objeto que envolva as seguintes condições:
a) inovação tecnológica ou técnica;
b) impossibilidade de o órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita sem a adaptação de
soluções disponíveis no mercado; e
c) impossibilidade de as especificações técnicas serem definidas com precisão suficiente pela
Administração;
II – verifique a necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que possam satisfazer
suas necessidades, com destaque para os seguintes aspectos:
a) a solução técnica mais adequada;
b) os requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já definida;
c) a estrutura jurídica ou financeira do contrato;
III – VETADO.
[38]
Art. 33. O julgamento das propostas será realizado de acordo com os seguintes critérios:
I – menor preço;
II – maior desconto;
III – melhor técnica ou conteúdo artístico;
IV – técnica e preço;
V – maior lance, no caso de leilão;
VI – maior retorno econômico.
[39]
V. o artigo “O que o diálogo competitivo agrega às contratações públicas?”, disponível em
https://www.conjur.com.br/2019-nov-11/opiniao-dialogo-competitivo-agrega-contratacoes-publicas
[40]
V. o artigo “Saiba o que é o diálogo competitivo: modalidade prevista no projeto da nova Lei
de Licitações”, disponível em http://www.novaleilicitacao.com.br/2020/01/03/saiba-o-que-e-o-
dialogo-competitivo-modalidade-prevista-no-projeto-da-nova-lei-de-licitacoes/
[41]
Art. 37, XXI, CRFB: ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações.
[42]
Art. 75. É dispensável a licitação:
I – para contratação que envolva valores inferiores a R$ 100.000,00 (cem mil reais), no caso de
obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores;
II – para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), no caso
de outros serviços e compras;
[43]
V. Art. 75, § 1º, da Lei nº 14.133/2021.
[44]
V. Art. 75, § 7º, da Lei nº 14.133/2021.
[45]
V. Art. 75, § 2º, da Lei nº 14.133/2021.
[46]
V. Art. 75, § 3º, da Lei nº 14.133/2021.
[47]
V. Art. 75, § 4º, da Lei nº 14.133/2021.
[48]
A previsão está no inciso III do art. 75: para contratação que mantenha todas as condições
definidas em edital de licitação realizada há menos de 1 (um) ano, quando se verificar que naquela
licitação:
a) não surgiram licitantes interessados ou não foram apresentadas propostas válidas;
b) as propostas apresentadas consignaram preços manifestamente superiores aos praticados no
mercado ou incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais competentes;
[49]
VIII – nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços
públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou
particulares, e somente para aquisição dos bens necessários ao atendimento da situação emergencial
ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de
1 (um) ano, contado da data de ocorrência da emergência ou da calamidade, vedadas a prorrogação
dos respectivos contratos e a recontratação de empresa já contratada com base no disposto neste
inciso;
[50]
V. Art. 75, § 6º, da Lei nº 14.133/2021.
[51]
XIV – para contratação de associação de pessoas com deficiência, sem fins lucrativos e de
comprovada idoneidade, por órgão ou entidade da Administração Pública, para a prestação de
serviços, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado e os serviços
contratados sejam prestados exclusivamente por pessoas com deficiência.
[52]
XX - na contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e de
comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Administração Pública, para a prestação de
serviços ou fornecimento de mão-de-obra, desde que o preço contratado seja compatível com o
praticado no mercado.
[53]
A respeito do tema: FERRAZ, Luciano. Função Regulatória da Licitação. Revista do Tribunal
de Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 72, ano XXVII, n. 3, jul-set. 2009, p. 34.
[54]
V. Art. 74, V, da Lei nº 14.133/2021.
[55]
Brasil. Ver art.25 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. [Em linha]. [consultado em 20-03-
2021]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
[56] TCU- Tribunal de Contas da União. [Em linha]. [consultado em 20-03-2021]. “Mesmo em
hipótese de contratações diretas, o preço a ser praticado pela Administração deve estar em
conformidade com os praticados pelo mercado. Acórdão nº 1038/2011-Plenário, TC-003.832/2008-
7, rel. Min.-Subst. André Luís Carvalho, 20.04.2011” Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?
fileId=8A8182A14DB4AFB3014DBB3886816C8F&inline=1
[57]
BRASIL. Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. [Em
linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-
2022/2021/lei/L14133.htm

[58]
MENDES. Renato Geraldo. MOREIRA, Egon Bockmann. Inexigibilidade de Licitação.
Repensando a contratação pública e o dever de licitar.Curitiba:Zênite, 2016.395p.
[59]
Idem.p.227.
[60]
BRASIL. Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Ver (…) “Art. 72. O processo de contratação direta, que
compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os
seguintes documentos: I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico
preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo; II -
estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei; III -
parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos
exigidos; IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o
compromisso a ser assumido; V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de
habilitação e qualificação mínima necessária; VI - razão da escolha do contratado; VII - justificativa
de preço;VIII - autorização da autoridade competente. Parágrafo único. O ato que autoriza a
contratação direta ou o extrato decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição
do público em sítio eletrônico oficial”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[61]
BRASIL. Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Ver (…) Art. 78.” São procedimentos auxiliares das
licitações e das contratações regidas por esta Lei: I – credenciamento;” e Art. 79. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[62]
Idem. (...) “ § 5º Nas contratações com fundamento no inciso V do caput deste artigo, devem ser
observados os seguintes requisitos: I – avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos
custos de adaptações, quando imprescindíveis às necessidades de utilização, e do prazo de
amortização dos investimentos; II – certificação da inexistência de imóveis públicos vagos e
disponíveis que atendam ao objeto; III – justificativas que demonstrem a singularidade do imóvel a
ser comprado ou locado pela Administração e que evidenciem vantagem para ela.”
[63]
Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017. [Em linha]. [Consult. 20 mar 2021]. Ver (…)
“Art. 30, V - modelo de execução do objeto; e VI - modelo de gestão do contrato;”. Disponível em:
https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/20239255/do1-2017-
05-26-instrucao-normativa-n-5-de-26-de-maio-de-2017-20237783
[64]
Idem. Ver as diretrizes do credenciamento no item 3 do Anexo VII-B III da Instrução.

[65]
TCU-Tribunal de Contas da União. [Em linha]. [Consulta. 11 mar. 2020]. SÚMULA TCU nº
269: Nas contratações para a prestação de serviços de tecnologia da informação, a remuneração
deve estar vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço, admitindo-se o pagamento
por hora trabalhada ou por posto de serviço somente quando as características do objeto não o
permitirem, hipótese em que a excepcionalidade deve estar prévia e adequadamente justificada nos
respectivos processos administrativos. Disponível em:
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/jurisprudencia-
selecionada/tecnologia%2520da%2520informa%25C3%25A7%25C3%25A3o/%2520/score%2520desc%252C%252
[66]
Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação (Sisp). [Em linha].
[Consult. 11 mar. 2020]. Instrução Normativa SGD/ME nº 5, de 11 de janeiro de 2021-Regulamenta
os requisitos e procedimentos para aprovação de contratações ou de formação de atas de registro de
preços, a serem efetuados por órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta,
autárquica e fundacional, relativos a bens e serviços de tecnologia da informação e comunicação –
TIC; Instrução Normativa SGD/ME nº 1, de 4 de abril de 2019 - versão compilada com as
alterações da IN SGD/ME Nº 202, de 2019; Instrução Normativa SGD/ME nº 202, de 18 de
setembro de 2019 - altera a Instrução Normativa nº 1, de 4 de abril de 2019, que dispõe sobre o
processo de contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC pelos
órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da
Informação - SISP do Poder Executivo Federal; Instrução Normativa SGD/ME nº 1, de 4 de abril de
2019 - dispõe sobre o processo de contratação de soluções de Tecnologia da Informação e
Comunicação - TIC pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos
de Tecnologia da Informação - SISP do Poder Executivo Federal. Disponível em:
https://www.gov.br/governodigital/pt-br/sisp/sobre-o-sisp
[67]
Instrução Normativa SGD/ME nº 1, de 4 de abril de 2019 - versão compilada com as alterações
da IN SGD/ME Nº 202, de 2019. [Em linha]. [Consulta. 11 mar. 2020]. Disponível em:
https://www.gov.br/governodigital/pt-br/sisp/sobre-o-sisp
[68]
Instrução Normativa SGD/ME nº 31, de 23 de março de 2021. - Programação Estratégica da
Contratação. [Em linha]. [Consulta. 11 mar. 2020]. Disponível em:
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/instrucao-normativa-n-31-de-23-de-marco-de-2021-310081084
[69]
Lei nº 14.133/2021 [Em linha]. [Consult. 05 abril 2021]. Disponível em:
https://legis.senado.leg.br/sdleg- getter/documento?
dm=8879045&ts=1615471330522&disposition=inline
[70]
IoT (internet of Things) ou Internet das Coisas é uma área da Inteligência Artificial que se
refere à interconexão digital de objetos cotidianos com a internet. Disponível em:
https://www.sap.com.br/brazil/insights/internet-of-things.html. Acessado em: 10/03/21.
[71]
MAGRANI, E. A Internet das coisas. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2018.

[72]
Portaria SLTI/MP nº 92. Disponível em: Página 50 do Diário Oficial da União - Seção 1, número
250, de 26/12/2014 - Imprensa Nacional. Acessado em: 12/03/21.
[73]
ERP (Enterprise Resource Planning) é um software de gestão que visa a integrar e padronizar os
processos de toda empresa. CRM (Customer Relationship Management) solução voltada a gestão de
relacionamento com os clientes. Disponível em: CRM ou ERP? CRM e ERP? Entenda a diferença -
Blog da Salesforce. Acessado em: 12/03/21.
[74]
Service Level Agreement (SLA) ou Acordo de Nível de Serviços (ANS): acordo entre fornecedor e
contratante que define os níveis mínimos de qualidade dos serviços prestados. Disponível em:
https://www.tiespecialistas.com.br/ modelo-de-sla-ans-não-e-apenas-nivel-de-disponibilidade/. Acessado
em: 10/03/21.

[75]
ITIL 4 (Infrastructure IT Library V4): o mais popular framework de gestão de serviços de TI versão
4. Disponível em: https://www.axelos.com/welcome-to-itil-4. Acessado em: 10/03/21.
[76]
TCU- Tribunal de Contas da União - Acórdão nº 786/2006 – Plenário: Monitoramento. Licitação para
contratação de serviços de informática nas áreas de desenvolvimento de sistemas e acompanhamento de
projetos. Novo modelo de licitação e contratação de serviços de informática. Disponível em: ACÓRDÃO
TCU 786/2006 - 786/06 :: Jurisprudência::Acórdão 786/2006
(Federal::Legislativo::Tribunal de Contas da União::Plenário - Brasil) :: (lexml.gov.br). Acessado em:
11/03/21
[77]
IN nº 05/17 Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o
regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.
Disponível em: IN-n-05-de-26-de-maio-de-2017---Hiperlink.pdf (www.gov.br). Acessado em: 11/03/21
[78]
SMART é um acrônimo em inglês para Specific (específico), Measurable (mensurável),
Assignable (atribuível), Realistic (realista) e Time Realted (temporizável).Disponível em:
Indicadores e metas SMART: saiba tudo sobre o método (administradores.com.br). Acessado em:
10/03/21.
[79]
TCU- Tribunal de Contas da União - Acórdão nº 1508/2020 – Plenário: Auditoria em 55 contratações
públicas federais revelou que, sem padronização, a prática de Unidade de Serviços Técnicos não deve ser
utilizada pela administração pública como métrica ou unidade de medida. Disponível em: Unidade de
Serviços Técnicos não deve ser utilizada em contratações públicas sem padronização | Portal TCU.
Acessado em: 12/03/21
[80]
Lei Geral de Proteção de Dados. Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018. Disponível
em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/L13709compilado.htm. Acessado
em: 12/03/21.
[81]
Lei Anticorrupção, Lei nº 12.846/13, de 1º agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização
administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública,
nacional ou estrangeira, e dá outras providências. Disponível em: L12846 (planalto.gov.br).
Acessado em: 10/03/21.
[82]
Lei Federal nº 12.349/2010, de 15 de dezembro de 2010. Disponível em: L12349
(planalto.gov.br). Acessado em: 10/03/21.
[83]
PRIVACY BY DESIGN E PRIVACY BY DEFAULT Sandro Tomazele de Oliveira Lima in
PIRONTI, Rodrigo (Coord.). Lei Geral de Proteção de Dados: estudos sobre um novo cenário de
Governança Corporativa. Belo Horizonte: Fórum, 2020.
[84]
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA LEI GERAL DE PROTEÇÃO DE DADOS Luciano
Elias Reis, Rafael Knorr Lippmann in PIRONTI, Rodrigo (Coord.). Lei Geral de Proteção de
Dados: estudos sobre um novo cenário de Governança Corporativa. Belo Horizonte: Fórum, 2020.

[85]
BRASIL. Lei nº 12.846, de 1 de agosto de 2013. [Em linha]. [Consult. 24 fev. 2021]. Ver (…)
“Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas
jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira”. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm
[86]
Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021. [Em linha]. [Consult. 14 abr.2021]. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[87]
Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021. [Em linha]. [Consult. 14 abr.2021]. Ver (…) Art. 6º.
XXI. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[88]
BRASIL. Decreto 10.024, de 20 de setembro de 2019. [Em linha]. [Consult. 24 fev. 2021].
Ver (…) Art.3º. incisos II e III: (…) “II - bens e serviços comuns - bens cujos padrões de
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações
reconhecidas e usuais do mercado;III - bens e serviços especiais - bens que, por sua alta
heterogeneidade ou complexidade técnica, não podem ser considerados bens e serviços comuns, nos
termos do inciso II;” (…). Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-
2022/2019/decreto/D10024.htm
[89]
BRASIL. Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. [Em linha]. [Consult. 12 mar. 2021].
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12462.htm
[90]
BRASIL. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. [Em linha]. [Consult.12 mar. 2021].
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm
[91]
As legislações correlatas são muitas, no âmbito do CONFEA, destacam-se as Resoluções e
Decisões normativas. [Em linha]. [Consult.12 mar. 2021].Disponível em:
https://www.confea.org.br/servicos-prestados/resolucoes-e-decisoes-normativas.
[92]
Lei nº 14.133/202 - art. 6º inciso XXXII
[93]
Lei nº 14.133/202 - art. 6º inciso XXXIII
[94]
SANTOS Menezes Márcia – arquiteta e mestre em engenharia
[95]
Lei nº 14.133/2021 - art. 6º inciso XX
[96]
Lei nº 14.133/202 - art. 18 inciso II
[97]
Lei nº 14.133/202 - art. 6º,XXIII
[98]
Lei nº 14.133/202 - art. 6º inciso XXIV
[99]
Lei nº 14.133/202, art. 6, XXV
[100]
Lei nº 14.133/202, art.6,XXVI
[101]
Lei nº 14.133/21, art 22,§ 3º
[102]
Brasil. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. [Em linha]. [consultado em 10-03-2021]. Ver.
(…) “Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se: (…) “II - Serviço - toda atividade destinada a
obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto,
instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte,
locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais; III - Compra - toda
aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente”. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
[103]
Idem. (…) “Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: I - atender ao princípio da
padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho,
observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia
oferecidas; II - ser processadas através de sistema de registro de preços; III - submeter-se às
condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado; IV - ser subdivididas em
tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando
economicidade; V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da
Administração Pública”. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
[104]
Brasil. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. [Em linha]. [consultado em 10-03-2021]. Quando se
trata de preços ver os itens (…) “ IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para
aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;” e “V - balizar-se pelos preços
praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública” que de forma sucinta trata
uma das fases mais difíceis da licitação, ou seja, a relação público x privado.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
[105]
Brasil. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. [Em linha]. [consultado em 10-03-2021]. Ver. (…)
“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos
créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:I - aos projetos cujos produtos estejam
contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se
houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;II - à
prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração
prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais
vantajosas para a administração, limitada a sessenta
meses; http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9648cons.htm - art57ii.III - (Vetado). IV - ao
aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se
pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato. V - às hipóteses
previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos contratos poderão ter vigência por
até 120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse da administração. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
[106]
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Art. 6º (…) “X - compra: aquisição remunerada de bens para
fornecimento de uma só vez ou parceladamente, considerada imediata aquela com prazo de entrega
de até 30 (trinta) dias da ordem de fornecimento; “XV – serviços e fornecimentos contínuos:
serviços contratados e compras realizadas pela Administração Pública para a manutenção da
atividade administrativa, decorrentes de necessidades permanentes ou prolongadas;” Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[107]
Idem. Quanto a este aspecto chama-se atenção a instituição de um Plano Anual de
Contratações, como documento que consolida informações sobre todos os itens que o órgão ou
entidade planeja contratar no exercício subsequente. Para executar o planejamento anual, o Governo
Federal disponibilizou o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC).
[108]
Idem. Art. 40. O planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e
observar o seguinte: I – condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado; 31 II
– processamento por meio de sistema de registro de preços, quando pertinente; III – determinação
de unidades e quantidades a serem adquiridas em função de consumo e utilização prováveis, cuja
estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas, admitido o
fornecimento contínuo; IV – condições de guarda e armazenamento que não permitam a
deterioração do material; V – atendimento aos princípios: a) da padronização, considerada a
compatibilidade de especificações estéticas, técnicas ou de desempenho; b) do parcelamento,
quando for tecnicamente viável e economicamente vantajoso; c) da responsabilidade fiscal,
mediante a comparação da despesa estimada com a prevista no orçamento.
[109]
Idem. Ver (…) “Art. 106. A Administração poderá celebrar contratos com prazo de até 5
(cinco) anos nas hipóteses de serviços e fornecimentos contínuos, observadas as seguintes
diretrizes: I – a autoridade competente do órgão ou entidade contratante deverá atestar a maior
vantagem econômica vislumbrada em razão da contratação plurianual; II – a Administração deverá
atestar, no início da contratação e de cada exercício, a existência de créditos orçamentários
vinculados à contratação e a vantagem em sua manutenção; III – a Administração terá a opção de
extinguir o contrato, sem ônus, quando não dispuser de créditos orçamentários para sua
continuidade ou quando entender que o contrato não mais lhe oferece vantagem”. Ver ainda o que
diz o Art. 107.” Os contratos de serviços e fornecimentos contínuos poderão ser prorrogados
sucessivamente, respeitada a vigência máxima decenal, desde que haja previsão em edital e que a
autoridade competente ateste que as condições e os preços permanecem vantajosos para a
Administração, permitida a negociação com o contratado ou a extinção contratual sem ônus para
qualquer das partes.” Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-
2022/2021/lei/L14133.htm
[110]
Idem. (…) “Art. 41. No caso de licitação que envolva o fornecimento de bens, a Administração
poderá excepcionalmente: I – indicar uma ou mais marcas ou modelos, desde que formalmente
justificado, nas seguintes hipóteses: a) em decorrência da necessidade de padronização do objeto; b)
em decorrência da necessidade de manter a compatibilidade com plataformas e padrões já adotados
pela Administração; c) quando determinada marca ou modelo comercializados por mais de um
fornecedor forem os únicos capazes de atender às necessidades do contratante; d) quando a
descrição do objeto a ser licitado puder ser mais bem compreendida pela identificação de
determinada marca ou determinado modelo aptos a servir apenas como referência;”
[111]
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Ver Art.41 (…) “III – vedar a contratação de marca ou
produto, quando, mediante processo administrativo, restar comprovado que produtos adquiridos e
utilizados anteriormente pela Administração não atendem a requisitos indispensáveis ao pleno
adimplemento da obrigação contratual.”. Disponível
em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[112]
Idem. (…) “Art. 41” (…) “II – exigir amostra ou prova de conceito do bem no procedimento de
pré-qualificação permanente, na fase de julgamento das propostas ou de lances, ou no período de
vigência do contrato ou da ata de registro de preços, desde que previsto no edital da licitação e
justificada a necessidade de sua apresentação;”(…).
[113]
Idem. (…) “Art. 41, IV – solicitar, motivadamente, carta de solidariedade emitida pelo
fabricante, que assegure a execução do contrato, no caso de licitante revendedor ou distribuidor.
Parágrafo único. A exigência prevista no inciso II do caput deste artigo restringir-se-á ao licitante
provisoriamente vencedor quando realizada na fase de julgamento das propostas ou de lances”.
[114]
Idem. Ver (…) art. 82. “ Art. 82. O edital de licitação para registro de preços observará as
regras gerais desta Lei e deverá dispor sobre:”(…).
[115]
BRASIL. Decreto nº 7.892, 23 de janeiro de 2013. [Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021].
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7892.htm
[116]
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Ver (…) “Art. 82.§ 1º O critério de julgamento de menor
preço por grupo de itens somente poderá ser adotado quando for demonstrada a inviabilidade de se
promover a adjudicação por item e for evidenciada a sua vantagem técnica e econômica, e o critério
de aceitabilidade de preços unitários máximos deverá ser indicado no edital”. Disponível
em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[117]
Furtado, Madeline Rocha. Gestão de contratos de terceirização na Administração Pública:
teoria e prática /Madeline Rocha Furtado...[et al.]. p.325 - 7. ed. revista e ampliada - Belo
Horizonte: Fórum, 2019. Ver acordão nº 1.893/2017-Plenário -TCU-Tribunal de Contas da União.
[118]
TCU-Tribunal de Contas da União. [Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Ver Acordão nº
1.893/2017-Plenário. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-
completo/*/NUMACORDAO%253A1893%2520ANOACORDAO%253A2017%2520COLEGIADO%253A%2522
[119]
BRASIL. Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Ver (…) “Art. 6º, XLV – sistema de registro de preços:
conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas
modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços,
a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras;”. Disponível
em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[120]
RDC- Regime Diferenciado de Contratação. [Em linha]. [Consult. 13 mar. 2021]. Ver (…)
“Art. 88, inciso I - Sistema de Registro de Preços - SRP - conjunto de procedimentos para registro
formal de preços para contratações futuras, relativos à prestação de serviços, inclusive de
engenharia, de aquisição de bens e de execução de obras com características
padronizadas; (Redação dada pelo Decreto nº 8.080, de 2013). Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Decreto/D7581.htm
[121]
Decreto 7.892, de 23 de janeiro de 2013. [Em linha]. [Consult. 13 mar. 2021]. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7892.htm
[122]
BRASIL. Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Ver (…) “Art. 84. O prazo de vigência da ata de registro de
preços será de 1 (um) ano e poderá ser prorrogado, por igual período, desde que comprovado o
preço vantajoso. Parágrafo único. O contrato decorrente da ata de registro de preços terá sua
vigência estabelecida em conformidade com as disposições nela contidas”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm.
[123]
Furtado, Madeline Rocha. Gestão de contratos de terceirização na Administração Pública:
teoria e prática /Madeline Rocha Furtado...[et al.]. - 7. ed. revista e ampliada - Belo Horizonte:
Fórum, 2019.

[124]
Lei nº 14.133/21 – Art. 6º inc. XI - serviço: atividade ou conjunto de atividades destinadas a
obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse da Administração
[125]
Lei nº 14.133/21 – Art. 6º inc. XV; IN nº 05/17-SEGES/MPOG art. 16
[126]
Lei nº 8.666/93: Art. 57 § 3º É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.
[127]
PARECER REFERENCIAL n. 00005/2020/CQNIUR-MS/CGU/AGU - Ementa:
administrativo. Manifestação jurídica referencial. Contratos por escopo. Prorrogação dos prazos de
início de etapas de execução, de conclusão e de entrega contratuais com base nos incisos do §1º do
art. 57, da lei 8.666/93 mantido o equilíbrio econômico-financeiro, para os contratos firmados sob a
égide da Lei ns 12.462/2011 (RDC). Atualização do parecer referencial ne 1.274/2016. Disponível
em: < https://portalarquivos.saude.gov.br/images/pdf/2020/fevereiro/17/PARECER-
REFERENCIAL-n.%2000005-2020-CONJUR-MS-CGU-AGU.pdf > Acesso: 21 mar 2021.
.
[128]
Lei nº 14.133/21 - art. 6º inc. XV; IN nº 05/17-SEGES/MPOG
[129]
Contratação de serviços terceirizados: módulo planejamento / Tribunal de Contas da União. –
Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2012. 24 p
[130]
Decreto 9.507/18, art. 9º
[131]
Orientação Normativa nº 36/11: "A Administração pode estabelecer a vigência por prazo
indeterminado nos contratos em que seja usuária de serviços públicos essenciais de energia elétrica,
água e esgoto, serviços postais monopolizados pela ECT (Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos) e ajustes firmados com a imprensa nacional, desde que no processo da contratação
estejam explicitados os motivos que justificam a adoção do prazo indeterminado e comprovadas, a
cada exercício financeiro, a estimativa de consumo e a existência de previsão de recursos
orçamentários."
[132]
Lei nº 14.133/21: Art. 75- É dispensável a licitação: VIII – nos casos de emergência ou de
calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar
prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras,
serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para aquisição dos bens
necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e
serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 1 (um) ano, contado da data de ocorrência
da emergência ou da calamidade, vedadas a prorrogação dos respectivos contratos e a recontratação
de empresa já contratada com base no disposto neste inciso;
[133]
Lei nº 14.133/21: Art. 84. O prazo de vigência da ata de registro de preços será de 1 (um) ano e
poderá ser prorrogado, por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso.
[134]
Lei nº 14.133/21: Art. 148. A declaração de nulidade do contrato administrativo requererá
análise prévia do interesse público envolvido, na forma do art. 147 desta Lei, e operará
retroativamente, impedindo os efeitos jurídicos que o contrato deveria produzir ordinariamente e
desconstituindo os já produzidos.
§ 2º Ao declarar a nulidade do contrato, a autoridade, com vistas à continuidade da atividade
administrativa, poderá decidir que ela só tenha eficácia em momento futuro, suficiente para efetuar
nova contratação, por prazo de até 6 (seis) meses, prorrogável uma única vez.
[135]
Acórdão 1563/2004 – Plenário - Relator: AUGUSTO SHERMAN -
Sumário: Representação. Solicitação de reequilíbrio econômico-financeiro em contratos de
prestação de serviços de forma contínua em decorrência de incremento de custos de mão-de-obra
ocasionado pela data-base das categorias. Dificuldades em processar as solicitações ante o disposto
na Decisão 457/1995 - Plenário - TCU. Discussão sobre reajustamento, repactuação de preços e
reequilíbrio econômico-financeiro. Análise à luz da legislação vigente. Expedição de orientação à
Segedam. Arquivamento. Disponível em: < https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/resultado/acordao-
completo/*/NUMACORDAO%253A1563%2520ANOACORDAO%253A2004/%2520 > Acesso
em: 10-mar-2021
[136]
Art. 6º LIX: Repactuação: forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de
contrato utilizada para serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou
predominância de mão de obra, por meio da análise da variação dos custos contratuais, devendo
estar prevista no edital com data vinculada à apresentação das propostas, para os custos decorrentes
do mercado, e com data vinculada ao acordo, à convenção coletiva ou ao dissídio coletivo ao qual o
orçamento esteja vinculado, para os custos decorrentes da mão de obra.
[137]
Comentários à lei de licitações e contratos administrativos / Marçal Justen Filho – 13 ed. – São
Paulo : Dialética. 2009. Pg. 767
[138]
Lei nº 8.666/93 – Art. 65 § 8o A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de
preços previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras
decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações
orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do
mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.
[139]
IN nº 05/17-SEGES/MPOG – Art. 57 § 4º As repactuações, como espécie de reajuste, serão
formalizadas por meio de apostilamento, exceto quando coincidirem com a prorrogação contratual,
em que deverão ser formalizadas por aditamento.
[140]
Orientações Normativas AGU. Disponível em: < https://antigo.agu.gov.br/orientacao/pagina/ >
Acesso em: 26 mar 2021.
Orientação Normativa nº 26/11 - "No caso das repactuações subsequentes à primeira, o interregno
de um ano deve ser contado da última repactuação correspondente à mesma parcela objeto da nova
solicitação. Entende-se como última repactuação a data em que iniciados seus efeitos financeiros,
independentemente daquela em que celebrada ou apostilada."
Orientação Normativa nº 35/11: "Nos contratos cuja duração ultrapasse o exercício financeiro, a
indicação do crédito orçamentário e do respectivo empenho para atender a despesa relativa ao
exercício futuro poderá ser formalizada por apostilamento."
Orientação Normativa nº 40/14: "Nos convênios cuja execução envolva a alocação de créditos de
leis orçamentárias subsequentes, a indicação do crédito orçamentário e do respectivo empenho para
atender à despesa relativa aos exercícios posteriores poderá ser formalizada, relativamente a cada
exercício, por meio de apostila. Tal medida dispensa o prévio exame e aprovação pela assessoria
jurídica."

[141]
Orientação Normativa AGU nº 46/14: “Somente é obrigatória a manifestação jurídica nas
contratações de pequeno valor com fundamento no art. 24, I ou II, da Lei nº 8.666, de 21 de junho
de 1993, quando houver minuta de contrato não padronizada ou haja, o administrador, suscitado
dúvida jurídica sobre tal contratação. Aplica-se o mesmo entendimento às contratações fundadas no
art. 25 da Lei nº 8.666, de 1993, desde que seus valores subsumam-se aos limites previstos nos
incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993.” Disponível em:
<https://antigo.agu.gov.br/page/atos/detalhe/idato/1184009> Acesso em: 26 mar 2021.
[142]
Lei 14.133/2021 art. 137 § 4º: Os emitentes das garantias previstas no art. 96 desta Lei deverão
ser notificados pelo contratante quanto ao início de processo administrativo para apuração de
descumprimento de cláusulas contratuais.
[143]
Prêmio: em troca da transferência do seu risco para a seguradora, o segurado fica obrigado a
pagar o prêmio, tendo assim direito a indenização caso o evento coberto venha a ocorrer. Em
resumo, é o preço do seguro.
[144]
Lei nº 14.133/21 art. 6º inc. XXII - obras, serviços e fornecimentos de grande vulto: aqueles
cujo valor estimado supera R$ 200.000.000,00 (duzentos milhões de reais);
[145]
Art. 193. Revogam-se:
I – os arts. 89 a 108 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, na data de publicação desta Lei;
II – a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e os arts. 1º a
47-A da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, após decorridos 2 (dois) anos da publicação oficial
desta Lei.
Art. 194. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

[146]
A fase preparatória dos contratos: o que vem por aí ? [Em linha]. [Consult. 14 mar
2021].Disponível em: http://www.novaleilicitacao.com.br/2021/02/23/a-fase-preparatoria-dos-
contratos-o-que-vem-por-ai-pl-4253-2020/
[147]
Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021. [Em linha]. [Consult. 14 abr.2021]. Ver Capítulo VII.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[148]
Idem. Ver (…) Art.40.
[149]
Idem. Ver (…) Art. 40. “III – determinação de unidades e quantidades a serem adquiridas em
função de consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível,
mediante adequadas técnicas quantitativas, admitido o fornecimento contínuo”.
[150]
Os Contratos, a execução no PL 4253/2020: o que vem por aí ? [Em linha]. [Consult. 24 mar
2021]. Disponível em: http://www.novaleilicitacao.com.br/2021/03/24/os-contratos-a-execucao-no-
pl-4253-2020-o-que-vem-por-ai/
[151]
Lei 13.129, de 26 de maio de 2015. [Em linha]. [Consult. 14 mar. 2021]. Esta lei alterou o
“Art. 1º §1º da Lei 9.307/1996. (…) “A administração pública direta e indireta poderá utilizar-se da
arbitragem para dirimir conflitos relativos a direitos patrimoniais disponíveis”.
[152]
Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021. [Em linha]. [Consult. 14 abr.2021]. Ver Art. 92.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[153]
Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. [Em linha]. [Consult. 24 fev. 2021]. Ver (…)
“Art. 55”. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
[154]
Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021. [Em linha]. [Consult. 14 abr.2021]. Ver (…) “Art. 105.
A duração dos contratos regidos por esta Lei será a prevista em edital, e deverão ser observadas, no
momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários,
bem como a previsão no plano plurianual, quando ultrapassar 1 (um) exercício financeiro. Ver
também (...) “Art. 106. A Administração poderá celebrar contratos com prazo de até 5 (cinco) anos
nas hipóteses de serviços e fornecimentos contínuos, observadas as seguintes diretrizes:” Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[155]
Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021. [Em linha].[Consult. 14 abr.2021]. Ver (…) “Art. 107.
Os contratos de serviços e fornecimentos contínuos poderão ser prorrogados sucessivamente,
respeitada a vigência máxima decenal, desde que haja previsão em edital e que a autoridade
competente ateste que as condições e os preços permanecem vantajosos para a Administração,
permitida a negociação com o contratado ou a extinção contratual sem ônus para qualquer das
partes”. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
[156]
Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017. Ver (…) “Art. 30, V - modelo de execução
do objeto; e VI - modelo de gestão do contrato;”. Disponível em: https://www.in.gov.br/materia/-
/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/20239255/do1-2017-05-26-instrucao-normativa-n-5-
de-26-de-maio-de-2017-20237783
[157]
Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021. [Em linha].[Consult. 14 abr.2021]. Ver (…) “ Art. 6º,
inciso XXIII, alínea e (…) “modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o
contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;”
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm

[158]
Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021. [Em linha].[Consult. 14 abr.2021]. Ver (…) § 4º do Art.
117. “ Na hipótese da contratação de terceiros prevista no caput deste artigo, deverão ser observadas
as seguintes regras: 72 I – a empresa ou o profissional contratado assumirá responsabilidade civil
objetiva pela veracidade e pela precisão das informações prestadas, firmará termo de compromisso
de confidencialidade e não poderá exercer atribuição própria e exclusiva de fiscal de contrato; II – a
contratação de terceiros não eximirá de responsabilidade o fiscal do contrato, nos limites das
informações recebidas do terceiro contratado.” Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm

[159]
Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021. [Em linha]. [ Consult. 14 abr.2021]. Ver (…) “Art. 6º,
alínea “e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá
produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento; f) modelo de gestão
do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou
entidade;”. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-
2022/2021/lei/L14133.htm#art124i
[160]
Idem. Ver (…) “Art. 6º, XVIII – o modelo de gestão do contrato, observados os requisitos
definidos em regulamento”.
[161]
Decreto nº 9.507, de setembro de 2018. [Em linha]. [Consult. 16 fev. 2021]. Disponível em:
https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/42013574/do1-2018-
09-24-decreto-n-9-507-de-21-de-setembro-de-2018-42013422
[162]
Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021. [Em linha]. [ Consult. 14 abr.2021]. Ver (…) “Art. 121.
Somente o contratado será responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e
comerciais resultantes da execução do contrato. § 1º A inadimplência do contratado em relação aos
encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transferirá à Administração a responsabilidade pelo
seu pagamento e não poderá onerar o objeto do contrato nem restringir a regularização e o uso das
obras e das edificações, inclusive perante o registro de imóveis, ressalvada a hipótese prevista no §
2º deste artigo. § 2º Exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com regime de
dedicação exclusiva de mão de obra, a Administração responderá solidariamente pelos encargos
previdenciários e subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização
do cumprimento das obrigações do contratado”. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-
getter/documento?dm=8879045&ts=1611621651945&disposition=inline
[163]
Furtado, Lucas Rocha. Curso de licitações e contratos administrativos. ed.-Belo Horizonte:
Fórum, 2019.p.769.
[164]
BRASIL. Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Ver (…) Capítulo VII, arts. 124 a136. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm#art124i
[165]
Idem, Alterações Unilaterais: qualitativas e quantitativas. “Art. 124. Os contratos regidos por
esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: I - unilateralmente
pela Administração: a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor
adequação técnica a seus objetivos; b) quando for necessária a modificação do valor contratual em
decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta
Lei;”
[166]
Idem. Alterações por Acordo: (…) “II - por acordo entre as partes: a) quando conveniente a
substituição da garantia de execução; b) quando necessária a modificação do regime de execução da
obra ou do serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da
inaplicabilidade dos termos contratuais originários; c) quando necessária a modificação da forma de
pagamento por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado e
vedada a antecipação do pagamento em relação ao cronograma financeiro fixado sem a
correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço; d) para
restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força maior, caso
fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de
consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado,
respeitada, em qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato”.

[167]
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Ver (…) Art. 6º, inciso LVIII – “reajustamento em sentido
estrito: forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de contrato consistente na
aplicação do índice de correção monetária previsto no contrato, que deve retratar a variação efetiva
do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais; LIX - repactuação:
forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de contrato utilizada para serviços
contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou predominância de mão de obra,
por meio da análise da variação dos custos contratuais, devendo estar prevista no edital com data
vinculada à apresentação das propostas, para os custos decorrentes do mercado, e com data
vinculada ao acordo, à convenção coletiva ou ao dissídio coletivo ao qual o orçamento esteja
vinculado, para os custos decorrentes da mão de obra; Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm#art124i”.
[168]
BRASIL. Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[Em linha]. [Consult. 02 de abr. 2021]. Ver Art. 124 (…) “d) para restabelecer o equilíbrio
econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe
ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que
inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a repartição
objetiva de risco estabelecida no contrato”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm#art124i

[169]
STF, Recurso Extraordinário (RE) nº 760931, com repercussão geral reconhecida.
[170]
Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.
[171]
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
[172]
Idem, artigo 6º, inciso LIV.
[173]
Disponível em: <http://www.susep.gov.br/menu/a-susep/apresentacao>; acesso em: 12 mar
2021.
[174]
A Circular nº 577/2018 da SUSEP incluiu o Capítulo IV (Cláusula Específica I: ações
trabalhistas e previdenciárias) no Anexo I da Circular nº 477/2013, para tratar especificamente dos
contratos com dedicação exclusiva de mão de obra.
[175]
Ibidem, Capítulo II.
[176]
Ibidem, artigo 96, § 3º.
[177]
Aliás, a prática tem demonstrado não ser rara a celebração de contrato em prazo inferior a um
mês da homologação do certame.
[178]
Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal.
[179]
Idem, artigo 58.
[180]
Ibidem, artigo 63.
[181]
Tribunal de Contas da União. Ministro Relator: Aroldo Cedraz. Acórdão 1214-Pelnário, 22 de
maio de 2013..
[182]
IN 05, de 26 de maio de 2017 Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de
contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública
federal direta, autárquica e fundacional.
[183]
Decreto nº 9.507, de 21 de setembro de 2018. Dispõe sobre a execução indireta, mediante
contratação, de serviços da administração pública federal direta, autárquica e fundacional e das
empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União.
[184]
Idem, Anexo VII-A, item 11.1, alínea “b”.
[185]
Idem, artigo 8º, incisos I, III e IV.
[186]
De fato, essa é a beleza do Direito: para um mesmo fato da vida é possível mais de uma
interpretação.
[187]
Ideia em colisão com o enunciado nº 222 da Súmula do TCU: As Decisões do Tribunal de
Contas da União, relativas à aplicação de normas gerais de licitação, sobre as quais cabe
privativamente à União legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
[188]
Idem, Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos
desta Constituição.
[189]
Idem, Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as
cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas consequências de sua
inexecução total ou parcial.
[190]
Ibidem, artigo 50, incisos I a VI.
[191]
Ibidem, artigo 121, § 3º, inciso II.
[192]
Ibidem, artigo 1º, § 1º. Não são abrangidas por esta Lei as empresas públicas, as sociedades de
economia mista e as suas subsidiárias, regidas pela Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016,
ressalvado o disposto no art. 178 desta Lei.
[193]
Brasil. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. [Em linha]. [consultado em 10-03-2021]. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
[194]
Idem.
[195]
Lei 14.133/2021. [Em linha]. [Consult. 04 abril. 2021]. Ver Art. 137, IV – “atraso superior a
2 (dois) meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos ou de parcelas de pagamentos
devidos pela Administração por despesas de obras, serviços ou fornecimentos.” Disponível em:
https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?
dm=8879045&ts=1615471330522&disposition=inline
[196]
Idem. Art. 137, § 3º .”As hipóteses de extinção a que se referem os incisos II, III e IV do § 2º
deste artigo observarão as seguintes disposições: I – não serão admitidas em caso de calamidade
pública, de grave perturbação da ordem interna ou de guerra, bem como quando decorrerem de ato
ou fato que o contratado tenha praticado, do qual tenha participado ou para o qual tenha
contribuído; II – assegurarão ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento das
obrigações assumidas até a normalização da situação, admitido o restabelecimento do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato, na forma da alínea “d” do inciso II do caput do art. 124 desta
Lei. § 4º Os emitentes das garantias previstas no art. 96 desta Lei deverão ser notificados pelo
contratante quanto ao início de processo administrativo para apuração de descumprimento de
cláusulas contratuais.”
[197]
Execução da Garantia Contratual. Ver artigo Prof. Jerry no capítulo anterior.
[198]
Lei nº 14.133/2021 [Em linha]. [Consult. 04 abril 2021]. Ver (…) “Art. 155”.
[199]
Idem. Ver (…) “Art. 137, III – a Administração terá a opção de extinguir o contrato, sem ônus,
quando não dispuser de créditos orçamentários para sua continuidade ou quando entender que o
contrato não mais lhe oferece vantagem”.
[200]
Idem Ver (…) “Art. 137. Constituirão motivos para extinção do contrato, a qual deverá ser
formalmente motivada nos autos do processo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, as
seguintes situações:
[201]
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13655.htm
[202]
Art. 156, § 4º, da Lei nº 14.133/2021: A sanção prevista no inciso III do caput deste artigo será
aplicada ao responsável pelas infrações administrativas previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII
do caput do art. 155 desta Lei, quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave, e
impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta
do ente federativo que tiver aplicado a sanção, pelo prazo máximo de 3 (três) anos.
[203]
Art. 156, § 5º, da Lei nº 14.133/2021: A sanção prevista no inciso IV do caput deste artigo será
aplicada ao responsável pelas infrações administrativas previstas nos incisos VIII, IX, X, XI e XII
do caput do art. 155 desta Lei, bem como pelas infrações administrativas previstas nos incisos II,
III, IV, V, VI e VII do caput do referido artigo que justifiquem a imposição de penalidade mais
grave que a sanção referida no § 4º deste artigo, e impedirá o responsável de licitar ou contratar no
âmbito da Administração Pública direta e indireta de todos os entes federativos, pelo prazo mínimo
de 3 (três) anos e máximo de 6 (seis) anos.
[204]
Art. 156, § 1º, da Lei nº 14.133/2021: § 1º Na aplicação das sanções serão considerados:
I – a natureza e a gravidade da infração cometida;
II – as peculiaridades do caso concreto;
III – as circunstâncias agravantes ou atenuantes;
IV – os danos que dela provierem para a Administração Pública;
V – a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade, conforme normas e
orientações dos órgãos de controle.
[205]
As condutas previstas nos incisos II a VII do art. 155 da Lei nº 14.133/2021 são:
II – dar causa à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à Administração, ao
funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo;
III – dar causa à inexecução total do contrato;
IV – deixar de entregar a documentação exigida para o certame;
V – não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente justificado;
VI – não celebrar o contrato ou não entregar a documentação exigida para a contratação, quando
convocado dentro do prazo de validade de sua proposta;
VII – ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo
justificado.
[206]
Art. 158, § 4º, da Lei nº 14.133/2021:
§ 4º A prescrição ocorrerá em 5 (cinco) anos, contados da ciência da infração pela Administração, e
será:
I – interrompida pela instauração do processo de responsabilização a que se refere o caput deste
artigo;
II – suspensa pela celebração de acordo de leniência previsto na Lei nº 12.846, de 1º de agosto de
2013;
III – suspensa por decisão judicial que inviabilize a conclusão da apuração administrativa.
[207]
Tribunal de Contas da União. Relator: Ministro Relator: Valmir Campelo. Acórdão 1793-
Pelnário, 6 de junho de 2011.
[208]
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras
providências.
[209]
Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
[210]
Constituição Federal de 1988. Artigo 5º, inciso XXXV.
[211]
Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015.
[212]
Idem, artigo 3º, §§ 1º, 2º e 3º.
[213]
PESTANA, Marcio. A exorbitância nos contratos administrativos. Revista de Direito
Administrativo e Infraestrutura, São Paulo, v.1, p. 141 – 161, abr./jun. 2017.
[214]
Idem, artigo 58, inciso IV.
[215]
Idem, artigo 5º, inciso LV.
[216]
Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e contratação
de parceria público-privada no âmbito da administração pública.
[217]
Lei nº 11.196, de 21 de novembro de 2005. Altera a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.
[218]
Lei nº 13.129, de 26 de maio de 2015. Altera a Lei nº 9.307, de 23 de setembro de 1996, para
ampliar o âmbito de aplicação da arbitragem.
[219]
Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Dispõe sobre a mediação entre particulares como meio
de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração
pública..
[220]
Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007. Dispõe sobre a competência, a
estrutura e o funcionamento da Consultoria-Geral da União e as atribuições de seu titular e demais
dirigentes..
[221]
Resolução CNJ nº 125, de 29 de novembro de 2010. Dispõe sobre a Política Judiciária
Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário e dá
outras providências.
[222]
Decreto nº 10.025, de 20 de setembro de 2019. Dispõe sobre a arbitragem para dirimir litígios
que envolvam a administração pública federal nos setores portuário e de transporte rodoviário,
ferroviário, aquaviário e aeroportuário..
[223]
Resolução STF nº 697, de 6 de agosto de 2020. Dispõe sobre a criação do Centro de Mediação
e Conciliação, responsável pela busca e implementação de soluções consensuais no Supremo
Tribunal Federal.
[224]
p.ex. REsp 612.439/RS, SEGUNDA TURMA, DJ 14/09/2006, p. 299; REsp 606.345/RS,
SEGUNDA TURMA, DJ 08/06/2007, p. 240; e MS 11.308/DF, Primeira Seção, julgado em
09/04/2008, DJe 19/05/2008.
[225]
AI. 52.191, Pleno, Rel. Min. Bilac Pinto. in RTJ 68/382
[226]
Tribunal de Contas da União. Relator: Ministro Relator: Homero Santos. Decisão nº 286-
Plenário, de 15 de julho de 1993.
[227]
Tribunal de Contas da União. Relator: Ministro Relator: Ubiratan Aguiar. Acórdão 584-
Segunda Câmara, 10 de abril de 2003.
[228]
Tribunal de Contas da União. Relator: Ministro Relator: Walton Alencar Rodrigues. Acórdão
537-Segunda Câmara, 14 de março de 2006.
[229]
Ibidem, Capítulo XII, artigos 151 a 154.
[230]
Ibidem, artigo 138, inciso II.
[231]
Ibidem, artigo 165, § 2º.
[232]
Ibidem, artigo 165, § 3º.
[233]
Ibidem, artigo 139, inciso V c/c 166, § 4º.
[234]
Ibidem, artigo 152.
[235]
Lei nº 9.307/96, artigo 2º, § 3º.
[236]
Idem, artigo 104, inciso III, alíneas “a” e “c” c/c
[237]
Ibidem, artigo 104, inciso I, alínea “g”.
[238]
STJ, Conflito de competência nº 139.519 - RJ (2015/0076635-2).
[239]
Wald, Arnoldo. DISPUTE RESOLUTION BOARDS: EVOLUÇÃO RECENTE (Revista dos
Tribunais online. Doutrinas Essenciais Arbitragem e Mediação | vol. 6/2014 | p. 1065 - 1078 | Set /
2014)
[240]
JOBIM, Jorge Pinheiro; RICARDINO Roberto; CAMARGO, Rui Arruda. A Experiência
Brasileira em CRD: O Caso do Metrô de São Paulo. pgs. 170-171. Comitê de Resolução de
Disputas – CRD nos Contratos de Infraestrutura
[241]
Lei Município de São Paulo nº 16.873, de 22 de fevereiro de 2018.
[242]
FARRER, Robert. Composição do CRB: Advogados ou Engenheiros?
[243]
TRINDADE, Bernardo Ramos; JÚNIOR, Clémenceau Chiabi Saliba; NEVES, Flávia Bittar;
SOARES, Pedro Silveira Campos. Conhecimento e Aplicabilidades do Comitê de Resolução de
Disputas – CRD em Obras de Médio e Grande Portes.
[244]
Tribunal de Contas da União. Relator: Ministro Relator: Vital do Rêgo. Acórdão 47/2020-
Pelnário, 8 de dezembro de 2020.

[245]
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João Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva. São Paulo: Abril Cultural, 1974. (Coleção Os
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http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/marcos/hdh_thomas_hobbes_leviatan.pdf. Acesso em 13 de
maio de 2020.
[246]
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Villas Bôas; FRAZÃO, Ana (Coord.). Compliance: perspectivas e desafios dos programas de
conformidade. Belo Horizonte: Fórum, 2018. P. 317-359.
[247]
FURTADO, Lucas Rocha. As raízes da corrupção no Brasil: estudos de caso e lições para o
futuro. 1 ed. Reimp. Belo Horizonte: Fórum, 2015. 436p.
[248]
CARVALHO. VICTOR AGUIAR DE Cartéis em licitações: concorrência, incentivos e
prevenção aos conluios nas contratações públicas. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2018. p. 14.
[249]
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seus principais temas: responsabilidade objetiva, desconsideração societária, acordos de leniência e
regulamentos administrativos. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte,
ano 12, n. 47, p. 55-84, jul./set. 2014.
[250]
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[251]
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[252]
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[253]
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[254]
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de conformidade. Belo Horizonte: Fórum, 2018. p. 105-127
[255]
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pública gerencial: estratégia e estrutura para um novo Estado. Brasília: MARE/ENAP, 1996. 28 f.
(Texto para discussão, 9). 1. Reforma do Estado. 2. Administração Gerencial. I. Escola Nacional de
Administração Pública — ENAP. I. Título. II. Série. CDD 353.p.28. O gerencialismo é visto como
um conjunto de ideias e crenças que tomam como valores máximos a própria gerência, o objetivo
de aumento constante da produtividade, e a orientação para o consumidor. Disponível em
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/817/1/9texto.pdf
[256]
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL - 1988. [em linha].
[consultado em 22.04.2021]. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)