TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO

Mensurando o Empoderamento sobre a Dívida Pública Através da Lei

Hélio Leal Figueira – polo Nova Iguaçu – helioleal@globo.com – UFF/ICHS
Nelson de Souza Veras – polo Nova Iguaçu – nsveras@id.uff.br – UFF/ICHS
Rafael Nydan da Cruz – polo Nova Iguaçu – nydan.rafael2030@gmail.com – UFF/ICHS

Resumo: o empoderamento que a legislação brasileira confere à sociedade no tocante à dívida

pública envolve a própria soberania da sociedade, que somente tem suas aspirações
realizadas, inclusive as mais essenciais, quando há recursos financeiros para tal. Todavia, o
debate sobre o poder que a legislação confere aos cidadãos quanto a conhecer e impedir a
assunção de compromissos que desviam esses recursos quase não acontece no meio
acadêmico e nos meios comerciais de comunicação. O presente trabalho, através de pesquisa
pura, qualitativa, exploratória, bibliográfica e documental, procura evidenciar a importância
da dívida no debate sobre os recursos públicos. Concluiu-se que o grau de empoderamento
que a legislação federal brasileira em vigor confere à sociedade quanto à dívida pública é
baixo e que até a CRFB/88 foi fraudada para reduzir esse grau.

Palavras-chave: dívida pública; empoderamento; democracia.

1 – Introdução

O vocábulo controle sempre foi associado às finanças. Segundo Mendes (2001, p.

334), a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de
2000) está assentada nos princípios da transparência, prestação de contas, planejamento e
controle e deveria ser um instrumento de democracia a ser exercido por todos e consolidar-se
na administração pública. Porém, desde o início de sua vigência, vários autores contestaram-
na. Gentil (2007, p. 12) diz que ela desconstruiu o conceito de seguridade social tal como
formulado na CRFB/88 ao criar um fundo especial para a previdência social. Além disso, a
redação original do art. 163, inciso I, da CRFB/88 já previa a Lei Geral de Finanças Públicas,
que ainda não foi aprovada (BRASIL, 2014, p. 1). Almeida, J. (2003, p. 43;52) diz que a
Emenda Constitucional 40 retirou o limite de 12% de juros anuais a serem cobrados pelas
instituições financeiras e enrijeceu o controle sobre os órgãos e entidades da administração
pública, exceto perante tais instituições, permitindo-lhes lucrar mais do que já lucravam com a
dívida pública.
Muito se tem tratado a respeito do controle popular sobre as contas públicas, mas no
tocante à corrupção, relegando o endividamento, como se este não absorvesse nenhuma
parcela do erário. Tendo em vista que todas as aspirações da sociedade necessitam de recursos
financeiros para se concretizar, uma democracia na qual tais recursos fogem do controle do
povo parece uma democracia estéril. Diante disso, o presente trabalho tem por objetivo
evidenciar a importância do conhecimento de todo o processo do endividamento público, bem
como das leis que respaldaram ou respaldam tal processo. Para atender tal objetivo, o presente
trabalho procurará responder a seguinte situação-problema: que grau de empoderamento a
legislação federal brasileira confere à sociedade no tocante à dívida pública? As informações
divulgadas pelas entidades públicas garantem a efetiva transparência? As formas possíveis
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pelas quais o controle social sobre a dívida pública pode ocorrer, dentre outras, são
mobilizações para abaixo-assinados pela anulação de dívidas ilegais, mobilizações para
plebiscitos, inclusive pela revogação de leis em manifesto desacordo com o interesse público
ou pela anulação de leis aprovadas fraudulentamente ou a não reeleição de políticos que
contraíram tais dívidas ou que aprovaram ou elaboraram tais leis.

2 – Referencial Teórico

Bairral e Silva (2013, p. 10-11) citam o uso exagerado de termos técnicos nos
relatórios de gestão das entidades públicas, não inteligíveis para os leigos no assunto, e
afirmam que divulgar mais do que a lei obriga é um dos princípios da transparência, porém
poucos gestores brasileiros o fazem (ibidem, p. 9). Cruz et al. (2007, p. 75) lembram que
publicidade não é sinônimo de transparência: este é um conceito mais abrangente, pois uma
informação pode ser pública, mas não ser relevante, confiável, oportuna nem compreensível.
Tal diferenciação é pouco pensada no Brasil. A administração pública parece despejar dados
nos meios oficiais como um ato de heroísmo, apenas porque, no regime militar, nem acesso a
isso a população possuía. A LAI (Lei de Acesso à Informação – Lei n.º 12.527, de 18 de
novembro de 2011) legalmente é um mecanismo para qualquer cidadão ter acesso a
informações dos órgãos e entidades públicos. Freire apud Valoura fez ricas definições acerca
do empoderamento: para ele, a pessoa ou sociedade empoderada é a que realiza, por si
mesma, as ações que a levam a evoluir e fortalecer-se (2005, p. 2).

2.1 – a reserva do possível e o compromisso com a dívida

Alves (2014, p. 79-81) cita o impacto da dívida pública sobre a realização da própria
sociedade e também sobre a dignidade humana, pois a inversão de valores provocada por
transformar os direitos fundamentais previstos na CRFB/88 em meros programas tornou tais
direitos secundários, através do desvirtuamento do princípio da reserva do possível. Assim,
qualquer direito fica condicionado a esse “possível”, deixando de ser objeto de prioridade de
justiça e paz social para ser apenas uma orientação sobre como o administrador público deve
obter sucesso na carreira visando ao ente público como um fim e à sociedade como um meio.
O princípio da reserva do possível desvirtuado sujeita o ser humano a menos que o mínimo
existencial, pois este tem compromisso com o mínimo para a existência do indivíduo,
enquanto a reserva do possível tem compromisso com o possível. Para o atendimento das
necessidades dos seres humanos ficar condicionado ao possível, o poder público apega-se à
alegação de falta de recursos, pois, do contrário, precisaria admitir que não se preocupa com
essas necessidades (SOUZA, 2016, p. 2).
A comparação entre a CRFB/88 e a Constituição de alguns países desenvolvidos no
tocante ao empoderamento da população sobre a dívida parece outra forma interessante de
mensuração. A Constituição dos Estados Unidos da América diz, em seu artigo XIV, número
4: “a validade da dívida pública dos Estados Unidos, autorizada pela lei, incluindo as dívidas
contraídas para o pagamento de pensões e de recompensas por serviços prestados na repressão
de insurreição ou rebelião, não será posta em dúvida [...]”.
A Constituição do Japão não menciona dívida pública.
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A Constituição da República Federal da Alemanha diz, em seu art. 114, número 1, que
o ministro federal das Finanças tem de prestar contas das dívidas geradas para desobrigar o
governo federal. Isto é, a Lei Maior procurou evitar que o governante passe adiante dívidas
irresponsáveis.
A Constituição da República Francesa diz, em seu art. 16, que, mesmo mediante
perigo à independência da nação, ao cumprimento dos compromissos internacionais e outros
perigos, o presidente da República precisa consultar o primeiro-ministro, os presidentes das
assembleias e o Conselho Constitucional. A independência da nação é considerada tão
preciosa quanto o cumprimento dos compromissos internacionais, o que, no caso de dívidas,
pode ser um contrassenso, já que estas tendem a tornar os países submissos.
A Constituição da República Popular da China não menciona nenhum compromisso
externo (nem dívida). Sobre política chinesa quanto à dívida,

As entidades governamentais locais (prefeituras e governos provinciais) são

impedidas de se endividar por lei, da mesma forma que acontece aqui no
Brasil. Logo, elas [...] criam empresas estatais [...] que se endividam, com
garantia implícita dos governos locais, junto a bancos e ao mercado de
capitais (GALLO, 2011, p. 1).

2.2 – A Constituição Cidadã e a transparência na prática

A omissão do Legislativo em adequar as normas ao tempo atual prejudica a

credibilidade no controle da coisa pública, transparecendo na CRFB/88: em sua redação
original, no art. 165, § 9.º, esta já previa a criação de uma lei geral sobre finanças públicas,
que até hoje não foi aprovada, segundo Brasil (2014, p. 1). Segundo Santos (2012, p. 22), a
regulamentação tem se dado por decretos e portarias do Executivo Federal e por normas
suplementares locais, pois a CRFB/88 apenas estabelece condições que devem ser observadas
pelo PPA (plano plurianual).
A CRFB/88 sofreu 95 emendas até o dia 15/12/16, muitas alterando sua estrutura.
Barroso (1998, p. 52-53) diz que, no quadriênio 1994-1997, foi alterado significativamente o
texto original e que tais reformas envolveram três transformações estruturais: a extinção de
determinadas restrições ao capital estrangeiro, a flexibilização dos monopólios estatais e as
privatizações.
Para Martins Júnior (2010, p. 84), a precariedade da prestação de contas do poder
público desmotiva a participação popular na elaboração dos orçamentos. Os dados, além de
não seguirem padrão bem definido no Brasil, estão geralmente em locais de difícil acesso,
mesmo na internet, pois, por exemplo, a página inicial dos sítios eletrônicos não costuma
possuir link direto ou quase direto para esses instrumentos, sendo necessário pesquisar muito
até descobrir onde se encontram.
Barboza e Nunes (2007, p. 3) dizem que mesmo a publicidade é precária no Brasil: o
poder público brasileiro tenta convencer a sociedade de que suas informações são amplamente
divulgadas porque “todos” têm acesso à internet. A taxa de analfabetismo funcional de 58%
entre a população economicamente ativa é esquecida nessa hora, assim como os excluídos
digitais.

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2.3 – a falta de autocontrole da sociedade

Países recém-saídos de ditaduras e que pouco viveram a democracia pouco a

conhecem. O Brasil teve pouco contato com a democracia antes de 1985 (MELLO apud
SOARES, 1999, p. 149), e, como numa continuação do movimento Diretas Já, os eleitores
ainda concentram suas atenções no Poder Executivo. Segundo Kinzo (2004, p. 30-31), nas
primeiras eleições após 1985, poucos eleitores votaram nos cargos do Legislativo e tal
realidade mudou repentinamente com a implantação das urnas eletrônicas, que obrigam a
votar primeiro nestes cargos, o que sugere que o aumento dos votos neles deveu-se a um
engano (eleitores votando em cargos legislativos pensando votar nos do Executivo) e/ou ao
comodismo de apenas repetir o número do candidato a presidente da República na hora de
votar nos legislativos. Assim, o controle da constitucionalidade torna-se inócuo, segundo
Limongi (1999, p. 239-240), pois tal controle consiste no autocontrole soberano da sociedade,
e não na dependência de “guardiães protetores” que se incumbem de fazer o controle (o
Supremo Tribunal Federal e a Comissão de Constituição e Justiça).
A CRFB/88, art. 52, incisos V a IX, trata de competências exclusivas do Senado
Federal sobre a dívida pública. O inciso VI diz que compete privativamente ao Senado, por
proposta do presidente da República, fixar limites globais para o montante da dívida
consolidada. O inciso VII diz que também compete privativamente ao Senado, por proposta
do presidente da República, a definição das condições para operações de crédito interno e
externo da União, estados, DF, municípios, autarquias e demais entidades controladas pelo
poder público federal.

3 – Metodologia

Este trabalho, de acordo com a classificação de Zanella (2009, p. 71-84), constitui-se

em pesquisa pura, quanto à finalidade (busca enriquecer o conhecimento teórico); qualitativa,
quanto ao método e à forma de abordar o problema (os resultados não foram mensurados
numericamente); exploratória, quanto aos objetivos (nesta pesquisa não há clareza quanto ao
problema a ser pesquisado); e bibliográfica e documental, quanto aos procedimentos adotados
na coleta de dados (as fontes consultadas foram livros, artigos, revistas, jornais, legislação e
documentos oficiais – grande parte na internet).
Os principais jornais consultados foram a Carta Capital e o Estadão; os livros e
periódicos foram os especializados em Administração e/ou Administração Pública (como, por
exemplo, a Associação Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Administração e a Revista
CEJ – Conselho da Justiça Federal); Economia (como Almeida J., Borges e Chadarevian); e
dívida pública (Auditoria Cidadã: Experiências e Métodos).
As fontes digitais foram leis, decretos, portarias e documentos oficiais (como “Bancos
Estaduais: dos Problemas Crônicos ao PROES”, do Banco Central) e fontes que investigam as
causas diretas ou indiretas do endividamento público (como o movimento Auditoria Cidadã
da Dívida Pública); e fontes que justificam ou criticam o processo (como Barboza e Nunes,
Gentil, Morais, Souza, Benayon e Rezende e Fattorelli).
O critério de escolha para as fontes que não as leis (tanto na internet como em meios
físicos) foi a riqueza de detalhes nas pesquisas feitas pelos autores quanto ao endividamento.
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O objetivo da escolha foi refletir a importância de buscar conhecimento sobre o assunto com
autores que não o tratem de maneira superficial. Todavia, a limitação relevante enfrentada na
pesquisa foi que, muitas vezes, eles não conseguiram obter informações nem mesmo fazendo
requerimentos formais aos órgãos públicos. Outra barreira foi a existência de somente uma
editora no Brasil a publicar livros que se aprofundam no tema do endividamento público.
Quanto às leis, o meio mais consultado foi a internet porque, nesta, elas são atualizadas
instantaneamente.
Por ser uma pesquisa totalmente qualitativa, os dados foram analisados de forma a
confrontar o compromisso do Estado (tanto o Poder Executivo quanto o Legislativo) com o
desenvolvimento social com as informações por ele divulgadas acerca do endividamento. Tal
confrontação foi feita verificando se são verdadeiras as informações mais relevantes
divulgadas sobre o endividamento, pois governos realmente comprometidos com o
desenvolvimento social não escondem da própria sociedade informações sobre o destino do
erário, nem falseiam informações. Além disso, tanto os ocupantes do Poder Executivo quanto
os do Legislativo são eleitos pelo povo como seus representantes, prometendo defender os
interesses dele.
O Poder Executivo, dentre outras atribuições, elabora as políticas públicas, bem como
o PPA, a LDO (lei de diretrizes orçamentárias) e a LOA (lei orçamentária anual). Quanto às
leis que respaldem ou não o endividamento, tanto o Executivo quanto o Legislativo têm o
poder de elaborá-las, dependendo da natureza da operação envolvida; porém, o Executivo,
quando não pode elaborar essas leis, pode sancioná-las ou vetá-las, bem como emana
decretos, portarias e outros atos que regulamentam leis (SANTOS, 2012, p. 22).
O período analisado vem da ditadura militar aos dias atuais porque, segundo Borges e
Chadarevian (2010, p. 65), a dívida externa multiplicou-se por sete entre 1974 e 1984, e,
segundo Fattorelli (2013, p. 156-160), o ciclo de endividamento atual começou naquela
época: após os empréstimos obtidos pelo Brasil junto a bancos privados estrangeiros para
financiar o Milagre Econômico, os juros cobrados pelos credores aumentaram de 6% para
20,5%, forçando o presidente João Figueiredo a pedir empréstimos ao FMI (Fundo Monetário
Internacional); daí por diante, o Brasil não se libertou mais das dívidas, pois, ainda que, em
2005, o presidente Lula tenha quitado o débito com o FMI, para isso ele ordenou a emissão de
títulos da dívida pública que pagam juros maiores ainda (os juros cobrados pelo FMI eram de
4% ao ano, enquanto os juros pagos por esses títulos têm oscilado entre 12 e 19%), ou seja, a
dívida federal não só não acabou como aumentou (ibidem).

4 – Resultados e discussões

A reserva do possível é eminentemente um instrumento do Poder Executivo na

elaboração das políticas públicas (SOUZA, 2016, p. 2). A CRFB/88 oficialmente condiciona
as demais leis, não podendo nenhuma delas contrariá-la. O art. 1.º, inciso III, diz que um dos
fundamentos da República Federativa do Brasil é a dignidade da pessoa humana. Se
analisadas separadamente as políticas do Executivo e as do Legislativo quanto ao
empoderamento popular sobre a dívida pública, pode-se chegar à constatação de harmonia ou
desarmonia entre esses dois poderes, e (independentemente da ideologia) todos concordam
que devem caminhar juntos na promoção do bem comum.
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O orçamento participativo no Brasil tem sido utilizado sobretudo nos municípios;

porém, o Estatuto da Cidade (Lei Federal n.º 10.257, de 10 de julho de 2001) não prevê
participação da população quanto à obtenção de recursos. Seu art. 44 diz que, no âmbito
municipal, a gestão orçamentária participativa incluirá a realização de debates, audiências e
consultas públicas sobre as propostas do PPA, da LDO e da LOA. Mas não há menção sobre
decidir de onde virão os recursos. Segundo Morais (2011, p. 3), a legislação tributária em
vigor deixou pouca arrecadação de tributos nas mãos dos estados e municípios, como uma
estratégia da ditadura militar para obrigar os entes federados a apoiá-la, sob pena de não
receberem repasses.
Sessa e Vargas (2016, p. 118) dizem que a Lei da Transparência (Lei Complementar
n.º 131, de 27 de maio de 2009) ajuda a cumprir a LRF no tocante ao controle financeiro
hierárquico, diminuindo as incertezas dos investidores e estimulando-os a investirem no país,
pois estabelece os meios e condições para denunciar o descumprimento da LRF, e esta
centralizou a política fiscal no nível federal. Kawasaki (2015, p. 1) diz que a Lei da
Transparência altera a redação da LRF no que se refere à transparência da gestão fiscal,
inovando ao determinar que estejam disponíveis, em tempo real, informações pormenorizadas
sobre a execução orçamentária e financeira dos órgãos públicos.
O PLP (Projeto de Lei Complementar) 257/2016, transformado na Lei Complementar
n.º 156, de 28 de dezembro de 2016, dizia, nos itens 8 e 9 de sua exposição de motivos:

8. Ressalta-se, entretanto, que a crise internacional iniciada nos Estados

Unidos em 2008 disseminou-se, ao longo dos anos, para a União Europeia e
a China. Foi a partir de 2014 que a desaceleração da economia chinesa
impactou de forma significativa o preço mundial das commodities. O Brasil,
como grande produtor de commodities, foi fortemente afetado por esse
último desenvolvimento da crise econômica mundial.
9. Dessa forma, com a deterioração do cenário internacional, houve
retração da economia brasileira impactando a arrecadação do setor público.
Somado a isso, a elevação das despesas obrigatórias, especialmente despesas
com pessoal, gerou desequilíbrios fiscais nos entes subnacionais da
Federação. Em tal cenário, esses efeitos vêm implicando em dificuldades de
ajuste de despesas aos novos patamares de receita (BRASIL, 2016b, p. 2).

As alegadas quedas na arrecadação e elevação de gastos com pessoal são negadas por
Ávila, Collares e Fattorelli (2015, p. 1), que constataram que, no SIAFI (Sistema Integrado de
Administração Financeira), as despesas federais pagas em 2015 foram de R$ 2,268 trilhões, e,
na página Transparência Brasil, as receitas arrecadadas foram de R$ 2,748 trilhões – de onde
se deduz um superávit de R$ 480 bilhões. Isso abala a credibilidade do instrumento de
consulta popular prévia à aprovação das leis disponibilizado pelos meios governamentais,
apresentando as justificativas oficiais para a elaboração dos projetos dessas leis, tentando
convencer o cidadão da necessidade delas. No caso do PLS (Projeto de Lei do Senado)
204/2016, acessando o endereço de consulta popular do Senado e clicando no botão para ler o
texto completo, a justificativa diz que a estimativa é a União obter receita de R$ 110 bilhões
(mas não diz em quanto tempo) com cessão de direitos creditórios sobre a dívida ativa, isto é,
cessão de direitos de receber. Essas alegações dos proponentes do projeto e dos outros meios
oficiais não explicam como a cessão desses direitos pode gerar receita bilionária para os entes
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públicos. E o que dizem outros meios? Requião afirma ser mais uma lei que, caso
promulgada, já nascerá enganando a sociedade:

A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seus artigos 37 e 38, visa claramente

proibir as operações de crédito por antecipação de receita – ARO, a menos
que esse [sic] sejam liquidadas no mesmo ano. A inteligência desse
dispositivo não admite que, por lei específica, se possa simplesmente afirmar
que uma operação de tal natureza não tenha tal natureza. Todavia estamos
agora mesmo presenciando a contraditória situação em que o PLS 204/2016
pretende autorizar a realização descomedida de operações de ARO, em
completo descumprimento aos ditames da LRF. Esse projeto, além de
autorizar a realização de operações de ARO, chega ao cúmulo de afirmar que
ARO NÃO É ARO [grifo do autor], na dicção do § 5º do parecer do Senador
Paulo Bauer ao PLS 204/2016 a ser inserido na Lei nº 4.320/64: [...] Ou seja,
o autor [do PLS 204/2016] propõe que as operações de crédito por
antecipação de receita orçamentária de que trata essa lei devem ser chamadas
de "operações de venda definitiva de patrimônio público", mesmo sem serem
de fato. É como se inventasse um apelido novo para as operações de ARO e
esse apelido fosse suficiente para mudar completamente a natureza da
operação e o princípio explícito da lei (REQUIÃO, 2016, p. 1).

Almeida, S. (2016, p. 1) diz que a PEC (Proposta de Emenda à Constituição) 241 (a

dos gastos públicos) foi outro exemplo de alteração legislativa (neste caso, da própria
CRFB/88) que nunca passou por consulta popular, e que ela abre precedente para conflitos
gravíssimos na disputa pelo orçamento público. O autor não esclarece se o precedente para
esses conflitos é porque o orçamento ficou muito limitado e/ou se porque os políticos usarão o
argumento de que, se a própria PEC foi aprovada sem consulta popular, o PPA, a LDO e a
LOA também podem ser. Se a maior parte da dívida é paga com tributos, limitar os gastos
sociais para pagar dívida contraria o fundamento da dignidade da pessoa humana, e, ainda que
feita a comparação entre a Constituição dos Estados Unidos e a CRFB/88, é possível constatar
que, apesar de aquela proibir a dívida de ser posta em dúvida, não é legítimo deixar pessoas
morrerem por falta de assistência médica ou crianças sem escola se não houver outra maneira
de saldar dívidas.
Para Fattorelli, algumas operações de crédito interno e externo dos entes federados são
altamente nocivas para o país, como a emissão de títulos para custear juros, o que torna as
dívidas insustentáveis, pois o Brasil está emitindo nova dívida para pagar grande parte dos
juros (FATTORELLI, 2015a, p. 3). Ela cita ainda a Súmula 121, do STF (Supremo Tribunal
Federal), que proíbe a capitalização de juros.
No tocante aos limites e condições para a concessão de garantias da União em
operações de crédito externo, Fattorelli denuncia que, entre as garantias, encontram-se as
aprovadas na Lei Complementar n.º 156, tornando a União seguradora internacional, segundo
ela, um risco sem limites para o país, pois essa qualidade de seguradora significa que a União
doravante nem sequer precisará detalhar interesse socioeconômico ao garantir cobertura de
eventuais prejuízos a qualquer investidor nacional ou estrangeiro (FASUBRA, 2016, p. 2). Na
esfera federal, portanto, não haverá mais nenhuma participação da população quanto à
destinação de recursos públicos para o setor financeiro privado.
Se, para Freire, a sociedade empoderada realiza por si mesma as ações que a levam a
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evoluir e fortalecer-se, então tais ações ocorrem depois do empoderamento. Freire não diz que
essas ações serão realizadas pelos representantes eleitos. Por outro lado, como a população
discernirá corretamente que ações são essas sem informações suficientes? Sem saber o que
seus representantes políticos fazem ou fizeram e em quais circunstâncias? As informações que
o Poder Executivo tem dado à população para justificar projetos de leis e de emendas
constitucionais são fiéis à realidade? E o rombo na previdência, divulgado em propagandas
veiculadas na mídia comercial e em meios oficiais, nas exposições de motivos? Conforme já
provado por Gentil (2007, p. 4), no período 1990-2005, de fato houve alguns momentos de
déficit; porém, fora isso sempre houve sobra de recursos, mas essa sobra foi usada para gerar
superávit primário, e não na previdência (GENTIL, 2007, p. 4).
Além de tudo o que aqui já foi dito quanto à consulta pública de apoio ou desapoio
através da internet, os 58% de analfabetismo funcional citados por Barboza e Nunes (2007, p.
3) indicam que o uso de estrangeirismos também é inadequado à transparência; mas o BC
(Banco Central) pratica o swap cambial usando a expressão em inglês nos meios oficiais sem
tradução, o que foi objeto do Requerimento da Comissão de Transparência e Governança
Pública n.º 1, de 2015, de autoria do Senador João Capiberibe (PSB-AP), que requisitou que o
BC explique à população em linguagem leiga o significado de tal operação (BRASIL, 2015,
p. 2). Sobre a denominação subprime (outra expressão inglesa também usada pelo BC e
outros órgãos públicos, especialmente na expressão “ativos subprime”), o Estadão (2009, p. 1)
mostra que os títulos estadunidenses lastreados em dívidas hipotecárias tinham grande valor
no mercado antes da crise naquele país em 2008 e valor quase nenhum após – e os ativos
subprime são justamente esses títulos que hoje quase nada valem.
A julgar pelo que diz Brandão (2009, p. 3), o PROES (Programa de Incentivo à
Redução da Presença do Estado na Atividade Bancária) foi aprovado pelos representantes do
povo colidindo com os interesses deste último, pois a emissão de títulos da dívida pública
para financiar o programa aumentou-a consideravelmente, e o custo total deste foi de R$ 73
bilhões (ibidem). A autonomia dos entes federados não foi respeitada, pois, segundo Salviano
Júnior (2004, p. 81), o governo federal induziu-os explicitamente a aderirem. Gama Neto
(2011, p. 247) confirma que o governo FHC (Fernando Henrique Cardoso) levou de volta
para a União parte das decisões que, após 1985, passaram a ser tomadas pelos estados e
municípios. A estabilização da economia foi largamente divulgada por FHC durante seus dois
mandatos de presidente da República, mas a recentralização das relações federativas não. E
nem ele nem a mídia divulgaram que “a privatização dos bancos estaduais atendeu
exclusivamente aos interesses de grandes grupos financeiros” (BRANDÃO, 2009, p. 3).
A conversão do passivo dos bancos estaduais em dívida pública quando eles foram
vendidos aos bancos privados é outro exemplo de assunção de dívida para a qual a legislação
brasileira não previa (e nem prevê) nenhuma forma de consulta popular. O que aconteceu no
Estado do Rio de Janeiro é um exemplo apontado por Gama Neto (idem, p. 134), segundo o
qual “para conseguir privatizar o Banerj [Banco do Estado do Rio de Janeiro], em 1997, o
governo do Estado ainda teve de assumir o Previ-Banerj (caixa de previdência dos
funcionários do banco), que possuía um passivo de 350 milhões de reais”. Fattorelli (2015b,
p. 1), ao tratar do programa de privatizações, confirma que o passivo dos bancos estaduais
engordou a dívida dos estados, dizendo que o PROES determinou que tal passivo fosse
incorporado a essa dívida.
A revista Em Discussão, do próprio Senado Federal (2013, p. 12), confirma que a
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maior parte da dívida atual dos estados e municípios foi contraída pela ditadura militar,
porque o Código Tributário centralizador concentrava os recursos na União, impedindo que
esses entes prestassem todos os serviços que lhes eram imputados e forçando-os a assumir
dívidas externas – o que foi especialmente agravado pela falta de transparência da época, ou
seja, os empréstimos externos que esses entes contraíram fugiram a qualquer forma de
controle, devido à falta de transparência.
Salviano Júnior (2004, p. 134), diz que o PROES não aumentou a dívida dos estados,
mas apenas trouxe à luz do dia seus esqueletos.
Segundo Borges e Chadarevian (2010, p. 65), a dívida externa brasileira aumentou
sete vezes entre 1974 e 1984. Além das dívidas, a ditadura militar deixou como herança a
legislação tributária, pois Morais (2011, p. 1) afirma que toda a legislação tributária nacional
vigente foi promulgada pela ditadura e que até hoje não houve esforços no sentido de
democratizá-la. Sanson (2012, p. 59) lista as formas de arrecadação: tributos (inclusive
impostos, taxas e contribuições), venda de patrimônio, contribuições sociais e econômicas,
atividades produtivas, empréstimos e transferências de outros entes federados. Assim, é
possível inferir que o Código Tributário imposto pela ditadura serviu e serve para pagar as
dívidas que ela contraiu. Entretanto, Hermes (2016, p. 7) argumenta que a maior parte das
dívidas é paga com a emissão de novas dívidas e que uma parcela pequena dos tributos
realmente paga dívidas.
Nem mesmo na CRFB/88 houve transparência na inserção dos privilégios da dívida,
pois Benayon e Rezende (2006) provam, no artigo “Anatomia de uma Fraude à Constituição”,
através da reunião de vários documentos da Assembleia Nacional Constituinte, que a alínea b
do inciso II do § 3.º do art. 166 foi inserida sem votação na CRFB/88. Segundo tal alínea, as
emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que a modifiquem, caso incidam sobre o serviço
da dívida, estão desobrigadas de indicar os recursos necessários. Os autores dizem também
que a redação da LRF foi obediente a essa fraude, pois, no art. 17, § 6.º, ela também desobriga
as despesas com o serviço da dívida de demonstrar a origem dos recursos. Em contrapartida, a
completa auditoria da dívida externa brasileira, prevista no art. 26 do ADCT (Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias) da CRFB/88 para começar até um ano após a
promulgação da Carta, até hoje não foi realizada. Segundo Fattorelli, nem mesmo a CPI da
Dívida Pública realizada entre 2009 e 2010 pela Câmara dos Deputados Federais após abaixo-
assinado organizado pelo movimento Auditoria Cidadã da Dívida conseguiu obter
informações sobre quem são os credores da dívida (FATTORELLI, 2015b, p. 2).
Além disso, após a promulgação da LAI, o movimento requereu essa informação à
STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a qual respondeu que não poderia fornecer porque a
própria LAI reza, no art. 6.º, inciso III, que a informação pessoal deve ser protegida e,
portanto, o sigilo bancário é respaldado por esse inciso – porém, o movimento alega que
pagamento de dívida pública não é operação bancária, e sim operação de crédito perante o
setor público (AUDITORIA CIDADÃ DA DÍVIDA, 2012, p. 1).
Artifício também gerador de dívida é, conforme Gallo (2011, p. 1), o endividamento
das empresas provinciais da China e, segundo ele, muito semelhante ao que acontece no
Brasil, pois, em matéria, Oliveira, K. (2016, p. 1) noticiou que o governo federal brasileiro
autorizou, a partir de 19/07/16, os estados a assumirem dívidas das empresas estatais de
energia elétrica, visando ao saneamento delas, que enfrentam dificuldades.
Outro exemplo de assunção de novos riscos sem controle social é denunciado por
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 TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO

Oliveira, W. (2016, p. 1), citando o exemplo de Belo Horizonte, onde a prefeitura criou uma
empresa pública na forma de interesse social para administrar as finanças municipais, mas que
não presta informações, por se considerar independente do Tesouro Municipal embora o seu
capital inicial tenha sido 99,49% proveniente da Prefeitura, o que dificulta o controle social.
Tal acontece em uma das cidades tidas como referência mundial (ao lado de Porto
Alegre) na aplicação do OP (orçamento participativo), segundo Magalhães, Oliveira e Souza
(2015, p. 14). Santos (2012, p. 82) menciona que, para a elaboração da LOA da União de
2009, a Comissão Mista de Orçamento coligiu sugestões de emendas da sociedade por meio
da internet e de audiências públicas e determinou que cada bancada adotasse pelo menos uma
emenda popular. Porém, Cruz (2012, p. 96) diz que os mínimos de realização da despesa são
aplicados com rigor para favorecer a geração de superávit primário para o serviço da dívida.
Segundo o relatório do ranking da transparência do MPF (Ministério Público Federal)
de 2016, o governo de Belo Horizonte recebeu nota 9,0 em transparência, e o de Porto Alegre,
nota 10,0 (BRASIL, 2016, p. 3). Segundo Magalhães, Oliveira e Souza (2015, p. 14), a
quantidade de pessoas que aderiram ao OP nessas cidades começou a aumentar
significativamente depois da divulgação de que a maioria das obras feitas foi decidida através
desse instrumento no ano anterior (idem, p. 9-13), sendo que, em Belo Horizonte, cerca de
80% das obras realizadas de 2005 a 2014 foram decididas através dele (idem, p. 13).
Medeiros (2015, p. 6) diz que, no OP, não há deliberação em torno de políticas
públicas, não havendo caráter deliberativo estritamente falando e que há casos em que a
população é apenas consultada, como forma de manipulação por parte do poder público, para
dar aparência de cogestão. Streck apud Medeiros (ibidem) confirmam, dizendo que vários
autores consideram o OP um instrumento de manipulação da vontade pública sob aparência
de consulta e parecendo menos ainda um diálogo. Cunha (2016, p. 3) diz que apenas 10% dos
municípios conseguem obter receita para pagar suas despesas por meios próprios e que, para
60% deles, a principal fonte de receita são os repasses da União através do Fundo de
Participação dos Municípios.

5 – Conclusão

Apesar de a CRFB/88 permitir a participação da sociedade na esfera política, constata-

se não existir mecanismo que possibilite às pessoas desenvolver competências para a
participação efetiva na gestão da dívida. Nem mesmo nas leis federais que autorizaram a
privatização dos bancos estaduais foi prevista qualquer forma de consulta à população ou de
esclarecimentos sobre o motivo de tais privatizações e sobre a transferência das dívidas para a
conta dos estados. O Estatuto da Cidade, ao se omitir sobre a decisão quanto à origem dos
recursos no orçamento participativo, deixa para a população decidir apenas para onde eles
irão; logo, se o prefeito (respaldado pela LRF), antes do orçamento participativo, destinar a
maior parte dos recursos para pagamento de dívidas escusas, a população não pode decidir
tirar dinheiro desse pagamento para custear o que ela quiser. E, desde a ditadura militar,
poucos recursos arrecadados ficam em poder dos municípios.
A LAI possui a lacuna da proteção da informação pessoal, a qual foi o argumento da
STN para alegar ao Movimento da Auditoria Cidadã da Dívida que não pode responder quem
são os credores da dívida pública.
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 TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO

Se o próprio Código Tributário Nacional é obra da ditadura e não foi atualizado no

sentido de devolver, aos municípios e estados, as fontes de arrecadação para estes poderem
prestar satisfatoriamente os serviços públicos que lhes são imputados, é estranho classificar
com nota 10,0 a transparência da prefeitura de qualquer cidade brasileira que seja (como
classificou o MPF). Não pode haver 100% de transparência baseado num aparato montado
sem transparência alguma, em plena ditadura. Todavia, o aumento significativo da adesão
popular ao orçamento participativo em Porto Alegre e Belo Horizonte após o conhecimento
de que a maioria das obras concretizadas foi decidida nesse instrumento sugere relação direta
entre uma maior publicidade de informações e uma maior propensão popular à participação –
ainda que as informações sejam simplesmente as das conquistas realizadas e ainda que
propensão não seja determinação. Se as informações reunirem, além da qualidade da
publicidade, também as da relevância, oportunidade, confiabilidade e clareza, é inevitável
deduzir que a propensão será ainda maior (caso exista essa relação direta).
A CRFB/88 alterou-se em seus fundamentos ao longo dos anos, porém permanece a
fraude que sofreu em pleno processo de elaboração, recebendo, sem votação da Assembleia
Constituinte, uma alínea que desobriga o pagamento da dívida de demonstrar a origem dos
recursos. E se tal alínea desobriga dessa demonstração, pode-se deduzir que, na prática, o ente
público não é obrigado a responder as consultas populares sobre de onde está sendo tirado
dinheiro para pagar essas dívidas. Assim, conclui-se que o grau de empoderamento que a
legislação federal brasileira vigente confere à sociedade sobre o endividamento público é
baixo (inclusive a LRF, que também desobriga dessa demonstração) e que o primeiro grande
passo é o estímulo para a sociedade cobrar, de seus representantes, providências para a
completa auditoria da dívida externa brasileira, pois tal auditoria já está prevista no art. 26 do
ADCT da CRFB/88 desde o texto original.
Se a sociedade com informações distorcidas ou com poucas informações não sabe o
que cobrar e nem de quem, deduz-se que uma sociedade mais informada sobre a origem e
demais aspectos das dívidas possui mais chances de pressionar corretamente pela
democratização das leis.
Se a Lei da Transparência não define o que é a proteção à informação pessoal, ela não
atende aos requisitos confiabilidade, relevância, oportunidade e clareza. O orçamento
participativo não pode ser usado como paliativo para a falta de transparência nas finanças. Até
mesmo o uso do Judiciário como remédio para permitir ao governante contratar novos
empréstimos quando o percentual da dívida já está acima do limite legal poderia ser
combatido através da eliminação de lacunas nas leis.
A escalada da dívida na ditadura militar sugere a importância de serem feitos estudos
daquele período, pois tais dívidas foram feitas em condições obscuras, e novas dívidas foram
sendo assumidas para pagá-las, criando um círculo vicioso. E, se o Código Tributário herdado
da ditadura não fosse usado para pagar essas dívidas (se em vez dos tributos, a principal fonte
de custeio da dívida fosse meramente a emissão de novas dívidas), o governo precisaria
continuar fazendo o mesmo que antes do Plano Real: emitir mais moeda para evitar que os
credores levassem calote. E o resultado seria o mesmo daquela época: hiperinflação. Portanto,
a assunção de novas dívidas após 1994, tais como as que o presidente Lula fez em 2005 para
quitar o débito com o FMI tem sido custeada com os tributos, e não com emissão de moeda.

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 TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO

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